HACIENDA PÚBLICA Y PANDEMIA EN COLOMBIA: ENTRE EL PÁNICO, LA

INCONSTITUCIONALIDAD Y LOS CUIDADOS INTENSIVOS DE LA ECONOMÍA

Este artículo tiene como objeto analizar desde una perspectiva histórico-doctrinal y
propositiva, la forma en como gobernantes y doctrinantes han abordado la crisis
del COVID-19. Para tal fin, el texto se fragmentará en tres acápites: En primera
instancia se llevará a cabo un recuento de los antecedentes y causas de la crisis
del COVID-19. En segundo lugar, se explicarán los aspectos histórico-doctrinales
de algunas de las crisis económicas más profundas de la historia mundial, bajo la
perspectiva de que cada crisis tiene sus propias características y, por ende, su
propio recetario de soluciones. Y como tercera parte del análisis, se concluirá que
el antídoto para la enfermedad económica que acompaña a la pandemia, no se
encontrará resucitando a Keynes o volviendo a sus principios, como lo vienen
sosteniendo muchos analistas; ni mucho menos persistiendo en tozudas posturas
de raigambre liberal y neoliberal. Por el contrario, lo pertinente ante la
presentación de escenarios atípicamente nuevos, como los de la coyuntura de
2.020, son respuestas no convencionales en lo local, que deben ser acompañadas
en lo global por un certero liderazgo, inundado de solidaridad, cooperación y
responsabilidad social.
ANTECEDENTES
El año 2.020 inició con manifestaciones de la naturaleza en el panorama global,
que algunos califican como apocalípticas, tales como los incendios forestales e
inundaciones ocurridos en gran parte del suelo australiano; las conflagraciones en
los bosques californianos y en la selva amazónica; así como múltiples
movimientos telúricos en distintas partes del mundo, incluyendo nuestro país.
Todo lo anterior ha venido quedando en el olvido, ante la dimensión de los
estragos que en materia sanitaria y económica viene generando en el escenario
global, el virus respiratorio denominado Covid-19.
En el mes de enero, las noticias internacionales informaron sobre confinamiento y
cuarentena en Wuhan (China), como parte de las estrategias que allí se intentaron
infructuosamente para tratar de impedir la propagación exponencial del virus.
Dichas noticias generaron reacciones en los mercados bursátiles, muy cercanas a
la histeria y al pánico exacerbado y que originaron decisiones financieras que
motivaron el desarrollo de inversiones en mercados de activos, tales como el oro y
los bonos soberanos.
Lo precedente también se explica, por el frenazo en la economía china, producido
por medidas de carácter autónomo, relacionadas con el cierre parcial de la
producción económica del dragón asiático, que fueron tomadas en el marco de la
batalla contra el enemigo invisible, reflejadas de manera cardinal en la cotización
de un precio cada vez más alto del dólar y cada vez más bajo del petróleo.
Lo anterior, aunado a la declaratoria de pandemia de coronavirus por la
Organización Mundial de la Salud y al desacuerdo entre Rusia y Arabia Saudita
para reducir la oferta petrolera el 11 de marzo, tuvo dramáticas repercusiones a
nivel local. La suma de estas variables conllevó a que el 12 de marzo de 2020 la
valoración del dólar se cotizara en Colombia a un precio histórico por encima de
los $4.000. Con ello se sentaron las bases para la declaratoria de 2 emergencias:
la sanitaria mediante la Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, y la
económica, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
ASPECTOS HISTÓRICOS Y DOCTRINALES DE LA CRÍSIS LOCAL Y GLOBAL
Con el propósito de plantear perspectivas generales de actuación para tratar de
superar la crisis ocasionada por la propagación del contagioso virus, se reseñarán
dos de los más reconocidos ciclos recesivos de la historia de la humanidad, que
devienen del siglo XV A.C y de principios del siglo XX, respectivamente. Los
artífices estratégicos e ideológicos de la recuperación económica, en los períodos
arriba referenciados, fueron José, quien llegó a ser Gobernador de Egipto, y el
economista anglosajón John Maynard Keynes, en la paridgmática crisis de los
años 30 del siglo XX.
En teoría de la administración y en temas de liderazgo empresarial, se suele citar
el pasaje bíblico del libro de Génesis, donde un faraón egipcio tiene un sueño con
7 vacas gordas y 7 vacas flacas y otro con 7 espigas de trigo grandes y hermosas
y 7 espigas delgadas y quemadas, lo cual lo llevó a consultar a un presidiario
hebreo experto en interpretación de sueños llamado José, hijo del patriarca Jacob.
Ante la respuesta dada por José, el faraón lo interroga acerca de la manera como
se podría afrontar el reto económico, para manejar después de 7 años de
abundancia, los 7 años de sequía, en los que el hambre haría olvidar la bonanza
que antes hubo, como en efecto sucedió. Ante el consejo solicitado por Faraón,
José expresa que la clave fundamental era el ahorro permanente en el tiempo, de
al menos el 20% del ingreso recibido. Igualmente, José agregó que, los recursos
ahorrados deberían ser administrados por personas honestas y sabias. Ante esos
atinados consejos, el Faraón lo escoge como Gobernador de Egipto; y la historia
registra que durante la administración de José, se produjo el período de más alta
prosperidad del imperio egipcio, como resultado de la excelsa administración de
los recursos del tesoro del reino, producto de la venta de alimentos a la comunidad
económica afectada por la sequía global; que posteriormente se invirtieron en
obras de infraestructura, en las que se empleó mano de obra egipcia y también se
recurrió a población sometida a esclavitud, ante la carencia de recursos
económicos de esta última para subsistir.
El otro período histórico de crisis que tuvo manifestación universal, es el más
comúnmente conocido como Gran Depresión de los años 30 del siglo XX,
caracterizada por la presentación simultánea de estancamiento económico con
deflación; es decir, recesión económica, con baja generalizada del nivel de precios
en la economía. Dicha situación fue superada con una estrategia de intervención
agresiva del Estado en la economía, soportada con financiamiento proveniente de
endeudamiento público con la banca central, orientada a financiar gasto del
Estado debidamente planificado para ejecutarse en inversión de obras públicas de
infraestructura, con el objeto de reactivar la demanda agregada, coadyuvar al
incremento del PIB, el crecimiento económico, y por contera, del nivel de empleo.
Todo este escenario se debía dar en el corto plazo, para que la economía lograra
el equilibrio en el menor tiempo posible, bajo la égida de un ambiente económico
de recuperación de los precios al alza y del crecimiento sostenido del PIB.
Los escenarios descritos con anterioridad están marcados por 2 manifestaciones
que son el hambre y la recesión, que podrían hacer su aparición en el actual
panorama económico colombiano, si la actuación del Estado no estuviere a la
altura de los grandes desafíos que exigen tan graves circunstancias, y que a
continuación se exponen.
Ahora bien, el contexto de la crisis económica de 2.020 es diametralmente distinto
a los 2 críticos momentos antes reseñados; pues el primero, tuvo su origen en un
fenómeno natural: la sequía; y el segundo, en un fenómeno especulativo del
mercado bursátil que desencadenó el desplome general de los precios, del PIB y
del nivel de empleo. Por su parte, la situación del año 2.020, tiene su origen en las
decisiones de política sanitaria y económica tomadas autónomamente por los
Estados, a fin de detener el crecimiento exponencial de contagio del Covid-19. Así
pues, en materia sanitaria, tras consultar con los científicos de la salud, múltiples
países optaron por la implementación de un aislamiento obligatorio de la población
y las consecuentes cuarentenas; pues, de no aplicarse estas medidas, la tasa de
mortalidad del virus aumentaría a niveles alarmantes, ya que la curva
epidemiológica crecería a niveles fuera de control, y, en consecuencia, los
sistemas de salud colapsarían, al ser incapaces de satisfacer la demanda de
servicio médico.
En este orden de ideas, una circunstancia excepcional, junto con la mala
administración y el rezago estructural en materia de infraestructura en salud para
afrontar este tipo de crisis, agravan esta nueva problemática.
Así las cosas, debido a la naturaleza de las medidas de aislamiento preventivo
tomadas por los gobiernos para proteger la salud púbica, los Estados golpeados
por la crisis se han visto obligados a tomar decisiones administrativas de policía
económica; como la de decretar paros en la actividad económica y enfrentar las
consecuencias que representa la implementación del frenazo económico, con
recetas de tipo heterodoxo, que han inundado de temor e incertidumbre al
mercado bursátil. Aunado a lo anterior, otros factores económicos y de tipo
geopolítico que se venían gestando desde 2019, tales como la desaceleración
económica mundial que llegó solo a un crecimiento de 2.5% del PIB global en
2019, producida principalmente por la guerra comercial USA-CHINA,
desencadenaron una fuerte volatilidad de los precios del dólar y del petróleo, que
marcaron nuevos referentes históricos de la divisa y del crudo WTI y BRENT a
US$ 1.28 Y US$ 20, respectivamente, en abril 20 de 2020.
DIAGNÓSTICO, PERSPECTIVAS Y MARCO PROPOSITIVO SOBRE LOS
EFECTOS DE LA PANDEMIA, BAJO LA ÓPTICA HACENDÍSTICA Y
ECONÓMICA, EN TIEMPOS DE CORONAVIRUS.
En consonancia con lo anterior, el caso colombiano no es ajeno a la acumulación
de circunstancias que señalaban la pérdida de dinámica económica del aparato
productivo, tales como las que recibimos en 2.020, con aumento del
endeudamiento de personas naturales y jurídicas entre septiembre y diciembre de
2019 para dinamizar el consumo privado; también se disimuló que no estábamos
cercanos a una desaceleración, con la llegada de más de US $6.000 millones en
remesas, que colocaron nuestros connacionales en el exterior. Igualmente, la
presentación de un pírrico ahorro de los colombianos del 3% del total del ingreso,
unido a la contabilidad creativa del Estado que sirve para maquillar resultados
fiscales, registrando utilidades contables del Banco de la República como si fueran
recursos ordinarios de la Nación, para reducir ficticiamente el déficit fiscal y
cuadrar de manera forzada y antitécnica, una regla fiscal que está totalmente
violentada.
De la misma manera, factores como una deuda del 50% del PIB, un índice de Gini
de 0.49, un déficit de balanza de pagos que va llegando al 5% del PIB, un déficit
fiscal del cual ya se solicitó una autorización para llevarlo en 2020 al 6% del PIB,
tasas de interés de hasta el 28.69% y una economía informal cercana al 70% de la
población; se constituyeron en claros indicadores de que cuando llegamos a la
declaración de la pandemia del coronavirus y al inicio del aislamiento obligatorio,
Colombia se encontraba incursa, como lo ha estado desde hace tiempo, en una
economía de fantasía y de mentiras.
Es por ello, que la cruda realidad de una población que a los 15 días de
confinamiento, aislamiento y cuarentena, clamaba a gritos por auxilios, alivios,
subsidios y otros, para suplir las dificultades de liquidez que ya atravesaban
personas naturales y jurídicas, en virtud del cierre aproximado del 70% de la
actividad productiva en Colombia; solo pudo ser consecuencia de una economía
fundamentada en falsedades y apariencias, bajo la égida de una economía al
debe, con inefectividad administrativa, acompañada de bases de datos
inapropiadas, como la del último censo electoral, que no dejaron evolucionar
dinámicamente programas como el de ingreso solidario; y que conjuntamente, con
la escogencia errónea del sector financiero para la irrigación de liquidez al sistema
empresarial, sumado a la galopante corrupción territorial y nacional, completaron
el escenario del universo de fábula de nuestro frágil y alicaído aparato económico.
Las medidas que se tomaron para controlar la propagación del COVID 19 y los
efectos sobre la actividad económica en general, con base en el Decreto 417 de
2.020, en buena parte guardaron consistencia con el andar artificioso de la
administración pública, del sector financiero y de amplios segmentos de la
población colombiana. Es por ello que varios de los decretos, entre ellos el 444, el
492 y el 558 de 2.020, lo que evidencian, es que el poder ejecutivo sin una seria
planeación trató de echar mano de todo tipo de recursos, de los cuales, por
demás, no eran ni son titulares, sino administradores; todo ello bajo rebuscados
argumentos, a saber: En el caso de los recursos materia del Decreto 444 de
2.020, es decir, los del FONPET y el FAE, por $14.2 billones, eran con base en
préstamos. Los del Decreto 558 de 2.020 por valor de $5 billones, eran para salvar
del riesgo por la baja de los rendimientos de los portafolios de inversión a 20.000
pensionados del régimen individual de retiro programado, para trasladarlos al
régimen de prima media de Colpensiones; argumento este que, curiosamente, fue
desmentido por el Presidente de Asofondos, quien manifestó en distintos medios
de comunicación que las AFP no atravesaban ninguna crisis, pues éstas tenían
garantizado y protegido el pago total de los 20.000 pensionados, que en este
momento ya son 27.000. También, agrega el representante gremial que,
posiblemente, los $5 billones de las pensiones de retiro programado, serían
utilizados para atender problemas de liquidez y de tesorería en el sector central o
descentralizado de la Nación.
Así mismo, con el caso del Decreto 492 de 2.020, se completa la moñona laboral,
pues con esta norma, la Nación se apropia de las reservas que los colombianos
tienen para sus cesantías en cuantía de $100.000 millones, correspondientes a la
descapitalización del FNA; y lo que resulta predicable para los Decretos 444 y 558
antes mencionados, también lo es para el Decreto 492 de 2.020, en el sentido de
que éste transgrede de manera concluyente el artículo 48 de la Constitución
Política de Colombia, toda vez que la prohibición de destinar y utilizar los recursos
de las instituciones de seguridad social para fines diferentes a ella, es expresa e
inequívoca, y no puede sujetarse a interpretaciones acomodaticias al vaivén de los
acontecimientos, por graves que estos sean.
Otro gran error del poder ejecutivo central, es el de haber escogido al sector
financiero como aliado para inyectar liquidez vía crédito a las empresas del país,
puesto que, este nunca bajó las tasas de interés, pese a que el Banco de la
República redujo la tasa de intervención a 3.25% y se bajó también la tasa de
usura a 28.5%. Igualmente, la Superintendencia Financiera, que ha tenido un
papel bastante discreto en la inspección y vigilancia del sector, ha fijado el interés
bancario corriente en un 28.69%, que en nada converge con la necesidad de dar
oxígeno a la economía en épocas de paro económico decretado para afrontar el
Covid-19, como el que se expidió en Colombia bajo la declaratoria de emergencia
económica del Decreto 417 de 2.020.
De lo anterior se colige, que los bancos han sido muy inferiores al reto adquirido
para reactivar la economía; y para agravar el panorama, lo que ha sido evidente
en las acciones del Estado, incluyendo al Banco de la República, es que se ha
dado una protección excesiva para este sector, que ha dejado el crédito a
microempresarios prácticamente sin aplicación práctica alguna, ante la exigencia
de garantías en tiempo de crisis y la poca atención que ha merecido el hecho de
que el Estado asuma el 90% del riesgo crediticio. De otra parte, por el lado de los
créditos a grandes empresarios, lo que se observa es que se han convertido en
buena parte en una impresentable y abusiva sustitución de cartera con bancos de
segundo piso como Bancoldex, compensando activos con pasivos con un mismo
cliente; conducta ésta que, sin duda, vulnera el principio de no compensación
contable y por consiguiente hasta la legalidad misma del objeto de la asignación y
destinación de este tipo de partidas; pues, como producto de la operación descrita,
es posible que se haya desviado parcialmente la destinación de los recursos de
fuente de endeudamiento del Estado con el FONPET y el FAE, que eran para
exclusiva prevención de la propagación del Covid-19 y sus efectos sobre la
actividad económica en general.
En la ahora denominada primera emergencia económica, el poder ejecutivo le
entregó a los bancos, las llaves de las compuertas que abrían el crédito para los
empresarios; y éstos lo que hicieron, fue echarle candado a dichos recursos,
dejando una secuela de costos sociales; entre ellos, los más cardinales, han sido
la disminución del empleo y la aceleración de la disminución del producto, puesto
que, la disminución del empleo hoy se contabiliza por el DANE en cerca de 1
´600.000 nuevos desempleados; y en cuanto a la desaceleración del PIB, en el
mejor de los casos tendremos una baja cercana al 3% del PIB, lo cual nos indica
un crecimiento positivo de 0.3% del mismo en 2.020, desde luego sujeto a que el
Estado a través de la rama ejecutiva del poder público, aplique de manera
respetuosa algunos correctivos, tema que, posteriormente, será materia de otro
escrito.
En consonancia con lo anteriormente expuesto, y con ánimo de divulgar datos que
permiten tener una fundamentación objetiva, es pertinente mencionar que, en un
reciente proyecto de tres universidades internacionales (Oxford, Princeton y Yale),
sobre pequeñas y medianas empresas, se registra que el 71% de las pymes en
Colombia despidieron amplios segmentos de población trabajadora durante las
primeras semanas de la cuarentena.
De la misma manera, reflexionando en lo precedente, es razonable pensar que las
medidas anunciadas por el señor Presidente de la República de Colombia, Iván
Duque Márquez, en su alocución del 5 de Mayo de 2.020, sobre la reglamentación
con facultades de la denominada segunda emergencia económica, acerca del
otorgamiento de un subsidio de nómina por $350.000 a cada trabajador, sin
distingo de empresas, ni niveles salariales y con la justificación certificada por
revisor fiscal de una baja en la facturación del 20%; cuando la cruda realidad
muestra que el índice de confianza del consumidor, en abril de 2020, se redujo
históricamente en un -41.3%, parecen francamente insuficientes, tardías y
parcialmente equívocas. Es por todo ello que resulta procedente proponer que se
concentre el subsidio a la nómina en los trabajadores de menores ingresos,
particularmente entre 1 y 2 salarios mínimos; y que los apoyos a las grandes
empresas a las que seguramente se dirigirían los subsidios por falta de
cumplimiento de requisitos de las PYMES, se deban realizar a través de créditos
con el sistema financiero.
Por otra parte, desde el frente fiscal es pertinente manifestar que al país le ha
hecho mucho daño ese conocido maridaje entre financiación de campañas y
otorgamiento de privilegios a determinados sectores de la actividad económica, de
lo que no escapó en la última ley de crecimiento, la inclusión de un sinnúmero de
exenciones otorgadas a diversos sectores de la producción, con el argumento de
fomentar la iniciativa privada. Ya eran muchas más las exenciones que venían del
pasado, entre ellas las mineras, la cual me permito citar; porque en este momento
no es sostenible un modelo con acento espurio en materia neoliberal, puesto que
el neoliberalismo no habla de exenciones tributarias, sino de una tarifa moderada
sobre las empresas, que coadyuva al impulso de la iniciativa individual. Es decir,
los modelos liberal y neoliberal nunca propenden por declarar exentas a las
personas naturales y jurídicas de altos niveles de ingreso, sino que proponen que
contribuyan con una menor tarifa impositiva. Sin embargo, las actuales
condiciones de la economía en paro económico, no por situaciones de mercado,
sino por decisiones de Estado; así como la posición ortodoxa de personas de altos
niveles de ingreso, que prefieren no obligarse a pagar nada, y seguir con dicho
comportamiento propiciando la desigualdad y el déficit fiscal de nuestro país,
llevan a sugerir que se debe repensar la tributación sobre parámetros progresivos
y de fuerte exigencia a los altos niveles de ingreso.
Atendiendo las anteriores reflexiones del frente fiscal, bueno es registrar que se
hace perentorio la eliminación de las exenciones mineras, e igualmente, la no
postergación de las exenciones tributarias aprobadas en la denominada ley de
crecimiento de 2019, sobre todo en lo relacionado con los beneficios en el
impuesto de renta. Igualmente, es preciso que se establezca una tributación
progresiva sobre la base de un impuesto extraordinario al patrimonio para
personas naturales de altos ingresos. También se debe propender por un fuerte
impuesto al lucro y la riqueza, con el objeto que se comience a aplicar el principio
de solidaridad propio de una manera evolucionada y no convencional de observar
el Estado bienestar de estirpe Keynesiana; porque el modelo liberal y neoliberal ya
no aplica. Por el contrario, lo que se necesita es una intervención del Estado
agresiva en materia económica, donde no se piense por ahora en reglas fiscales
ya destrozadas; pues, de hecho, ya estamos en unas autorizaciones del Comité
de Regla Fiscal a 5 de mayo de 2.020 del 6.1% del PIB; y con una dimensión de
costos generales de la pandemia cercano a los $53 billones.
Así las cosas, sería recomendable que el gobierno aprovechando la difusión diaria
del programa presidencial que se realiza en compañía de los ministros, ilustrara
sobre la manera como se han invertido los recursos de la emergencia económica
hasta hoy, pues son aproximadamente $28 billones. Igualmente, es conveniente
que no se actúe en la economía de manera tibia, sino que se intervenga de
manera agresiva en la reactivación económica del aparato productivo y de las
familias colombianas, lo que implica tener que pensar en endeudamiento público
entre 2.020 y 2.021, cercano al 14% del PIB. Para ello se pueden tocar puertas en
el escenario de la banca multilateral, tales como el BID, el Banco Mundial y la
CAF. Y si esto llegare a ser insuficiente, se puede contar con alternativas como la
de respaldarnos con reservas internacionales que se encuentran invertidas en el
tesoro estadounidense; o también se puede recurrir a financiación del Banco de la
República, respaldada con emisión de títulos del gobierno en el mercado
secundario de dinero.
Finalmente, con el ánimo de reestructurar la economía y activar tanto la demanda
como la oferta, debemos orientar la mirada a lo que vienen desarrollando otros
países, entre ellos los de la OCDE, desde la perspectiva de lo que toca vivir en el
presente. Por ello, con el ánimo de diversificar la actividad productiva, es
pertinente proponer que haya sectores económicos que crezcan más, tales como
las energías limpias, la salud y la educación y la naturaleza, como brújula de
desarrollo; en la cual, debemos contemplar la conservación de la biodiversidad, la
explotación del agua y la agricultura. De otra parte, y para culminar este análisis,
resulta evidente que se requiere buscar que sectores como la minería y los
hidrocarburos, empiecen a mermar porcentualmente en su crecimiento.

Henry Amorocho Moreno; Gerente de Amorocho y Daza consultores y Docente universitario en

Pre-grado y Posgrado en temas de Hacienda Pública y Derecho público económico