La Administración pública Venezolana, una retrospectiva del periodo democrático.

CESAR DAVID RINCON GODOY

, 17 octubre, 2017, NovaBlog, administración pública, Estado y Sociedad,

ESQUEMA DEL TRABAJO

Introducción.

Marco conceptual sobre el concepto de administración pública.

Antecedentes y evolución de la Administración Publica Venezolana, en los periodos democráticos

desde el año 1958 hasta el año 2015.

Administración Pública Venezolana: Marco Legal, Organización, Principios y Fundamentos de

Funcionamiento.

Análisis sobre el Nuevo Modelo de Gestión para la Administración Publica Venezolana

Conclusiones y recomendaciones.

INTRODUCCION

El presente trabajo tiene como objetivo mostrar en forma general los antecedentes que han
sustentado las reformas en la Administración Publica en la Venezuela Democrática desde 1958
hasta la actualidad. Donde sus objetivos fundamentales y declarados por la constitucionalidad que
nos ha acompañado desde el derrocamiento de la dictadura militar, ha sido la definición del
Estado Nación, y el mejoramiento de su capacidad administrativa mediante la definición de una
administración pública capaz de institucionalizar la gobernabilidad, y contar con los procesos
administrativos para resolver de manera eficaz y eficiente los problemas que presenta la sociedad
civil, en base al imperio de la ley.

Para poder obtener una perspectiva conceptual de la evolución de la administración Publica en

Venezuela (APV) Describiremos en nuestro trabajo los antecedentes teóricos sobre el concepto de
administración pública, una breve síntesis sobre los antecedentes históricos-políticos durante
últimos 50 años de periodos democráticos (1958-2014) Dando como resultado a la luz de las
teorías que conceptualizan lo que entendemos por administración o gestión pública moderna, los
modelos o formas de gestión de la APV

Una vez conceptualizados los antecedentes sobre la evolución de la APV dedicaremos un apartado
del trabajo para describir el marco conceptual, jurídico, la estructura actual del Estado, al igual que
los principios y fundamentos de la organización la Administración Publica en Venezuela (APV).
También describiremos el análisis sobre el plan de incrementos de capacidad de gobierno, como
política pública para la nueva administración publica en Venezuela, en el marco de la reforma del
Estado.

Para finalizar el presente trabajo sobre la APV me gustaría plantear algunas conclusiones desde la
perspectiva de la investigación teórica y el análisis sobre la observación de la realidad actual de la
gestión de la APV hacia los ciudadanos como la población objetivo de su razón de ser.

MARCO CONCEPTUAL SOBRE EL CONCEPTO Y EVOLUCION DE LOS MODELOS DE GESTION DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Hacer una aproximación teórica del concepto de Administración pública es un ejercicio académico
interesante, dado que su etimología nos remonta a los términos latinos, donde por antonomasia
definiría a la Administración Publica: como la directora de los órganos o instituciones que
constituyen al Estado, y estarían subordinados a mostrar al pueblo, las acciones político-
administrativas para alcanzar al bien común o colectivo.

Desde el punto de vista jurídico, la Administración Pública puede considerarse como el objeto de
regulación por excelencia del derecho administrativo, en donde podemos enunciar dos
significados esenciales: por una parte, con ella se identifica a un conjunto de órganos del Estado, o
más propiamente de las personas jurídicas estatales que como sujetos de derecho actúan en el
mundo de las relaciones jurídicas; y por la otra, con dicha noción se identifica también a un
conjunto de actividades que resultan de la gestión del interés general (actividad administrativa)
realizada generalmente por esos mismos órganos. Hay, por tanto, al menos un concepto orgánico
y un concepto material de la Administración Pública; y ambos interesan al derecho administrativo.

Con una definición como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un criterio
único para definir el derecho administrativo. No se trata por tanto, ni de una definición orgánica,
ni de una definición material, ni de una definición formal, pues no existe un criterio absoluto para
definir el derecho administrativo ni su objeto: la Administración Pública. En este sentido, un gran
estudioso del derecho administrativo venezolano destaca: “La definición de Administración Publica
debe elaborarse con la mezcla de los diversos criterios, lo que además responde al contenido
heterogéneo y mutable de la actividad administrativa del Estado” (Brewer Carias. 2004)

En base a la visión jurista sobre Administración Publica, y deteniéndome en las diferentes

revisiones y reflexiones discutidas en nuestra catedra sobre Gobierno y Administración Pública,
bajo la orientación de la profesora Blanca Olías de Lima (2014) nos plantea: “ La Administración
Publica sigue siendo hoy día la institución sobre la que descansa el poder del Estado, a través de la
cual se hacen realidad los proyectos o el programa político del Gobierno, se implantan las distintas
políticas y se prestan servicios a los ciudadanos. Este eminente y complejo papel se traduce en una
organización múltiple y diversa que persigue una gran variedad de objetivos, utiliza instrumentos y
recursos variados. La Administración General del Estado debe su perfil singular a la combinación
de poder público y estructura técnica y profesional que la historia y las demandas del sistema
político y social han ido moldeando”

Con esta visión amplia y más adaptada a nuestra acción como investigadores sociales, se hace
necesario señalar que la Administración Pública no flota en el aire aislada sino interactúan con las
demás instituciones del sistema político que constituyen el Estado Nación. Cuando mencionamos
en este trabajo al Estado, hago referencia a una forma de organización social soberana que tiene
el poder administrativo y de regulación sobre un determinado territorio (ej. Venezuela, España,
EEUU, Inglaterra o China) A su vez, cuando mencionamos anteriormente al Estado desde el punto
de vista jurídico, lo entenderemos como “Estado de Derecho” se incluyen en él las organizaciones
resultantes de la ley y la división de poderes que conocemos hoy día (Poder Ejecutivo, Legislativo,
Judicial, Electoral y Ciudadano)
En resumen es necesario diferenciar entre el Estado y la Administración Pública. Si vemos al
Estado como la suma de los órganos del poder público que deben estar subordinados a la voluntad
de sus ciudadanos en búsqueda del bien común, entonces entenderemos la Administración
Publica como el instrumento con que cuenta el Estado para administrar la voluntad de sus
ciudadanos, mediante instituciones organizadas en función de las políticas de un Gobierno.

Una vez conceptualizados lo que entenderemos como Estado y Administración Publica (AP) en
este trabajo, haremos una descripción breve sobre algunos conceptos que han marcado la
evolución de la administración pública moderna en los últimos 80 años a nivel mundial. En líneas
generales los cambios en las reglas de la política económica global, han impactado
proporcionalmente las políticas y reformas de los Estados, y en consecuencia los modelos de
gestión de la Administración Publica como ejecutor de las políticas públicas de los países
occidentales. Encontraremos en la literatura una evolución de paradigmas administrativos que han
definido el modelo administrativo de la administración pública global: Modelo Burocrático-
Centralizado en la AP., Modelo Descentralizado y Gerencia Pública, Modelo de la Nueva Gerencia
Publica y Participación Ciudadana. La revisión de los diferentes enfoques nos dará una visión
teórica del objeto de estudio de nuestro trabajo, pudiendo conformar datos referenciales para
conceptualizar la evolución de la APV sobre el análisis comparativo de las estructuras organizativas
y ejecución de políticas públicas a nivel internacional.

En revisión de las diferentes teorías sobre el concepto de burocracia, la misma surgió de la teoría
general de la administración hacia la década de 1940, cuando la teoría clásica y la teoría de las
relaciones humanas luchaban entre sí por la conquista de espacio en la teoría administrativa, pero
ya presentaban señales de obsolescencia para su época (Oszlak, O. 1999).

El modelo de administración tradicional se instituyó sobre los elementos de aquel “ideal

burocrático” descripto por el sociólogo Max Weber que coloca a la organización burocrática como
la mejor expresión de la racionalidad instrumental. Por su parte, lo estatal también está ligado a la
presencia de reglas en tanto el objetivo del Estado Moderno ha sido siempre garantizar el orden y
la seguridad pública a través de la promulgación de leyes abstractas generales.

En calidad de institución “la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de reglas y
pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia y relevancia de las
políticas públicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del ejercicio del poder público por
otro” (Parrado, Salvador. Colino, Cesar Y Olmeda, José A. 2013).
También debe entenderse a la burocracia estatal como un actor inmerso en relaciones de poder,
que no es neutral ni un simple agregado institucional, sino que tiene intereses propios, y en su
relación con su clientela, define tomas de posición y cursos de acción de la política (Ramio Matas.
2001)

En resumen y, a pesar de todas sus limitaciones y restricciones observadas por los diferentes
autores, la burocracia es una de las mejores alternativas de organización para cualquier tipo de
organismo de la Administración Publica, dado que se ajusta a su función natural de servir al
Estado, dándole capacidad de procesar las políticas públicas de un gobierno particular. Es por este
fin, que las burocracias por la dinámica clientelar de los diferentes momentos históricos y políticos
después de la segunda guerra mundial hasta los principios de los años 70, sumado a la crisis
económica de la época, entraron en un colapso de su acción institucional, generando un
agotamiento del modelo burocrático a nivel mundial.

Esta visión del Estado sobredimensionado, poco eficiente e incapaz de manejar los mercados
globales dejó en el mundo occidental la crisis del modelo de Estado keynesiano o burocrático-
populista; originando un paradigma del Estado neoliberal. Este cambio radical implicó, un desafío
para la administración pública a nivel mundial, obligándola a introducir mejoras en su
funcionamiento aplicando los paradigmas de la gerencia privada en el manejo público “public
management” (Olías de Lima, 2014)

Bajo esta óptica de crisis, los países del llamado primer mundo, iniciaron una serie de reformas del
manejo público, donde las experiencias más relevantes y documentadas se ejecutaron en el Reino
Unido (Financial Management Initiative And Next Steps) los exitosos programas de reforma
administrativa cogestionados implantados en Nueva Zelanda en los años 90, y las iniciativas
estadales y federales instrumentadas en los Estados Unidos (entre las que se cuenta la National
Performance Review) Estas políticas publicas reformitas hacia modelos de gerencia pública y
adaptarlos a las nuevas exigencias de cambio organizativo bajo un enfoque moderno e innovador,
lo cual va caracterizar este modelo administrativo.

En tal sentido, en el documento titulado: Ministerial Symposium on the future of Public Service”
(OECD, 1997), se señala que los estímulos para la introducción y el desarrollo de las intervenciones
que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas han sido, entre otros,
las presiones presupuestarias, las dificultades para responder de manera efectiva a las demandas
de los usuarios, la ineficacia de los programas, las exigencias de competitividad internacional y la
internacionalización de muchos problemas que anteriormente eran materia específica de algunos
gobiernos. Asimismo, el citado documento destaca que entre las principales áreas a ser atendidas
están:

Reglamentación y simplificación de actividades administrativas (reducción del Estado)

Descentralización de funciones desde los gobiernos centrales hacia las unidades organizativas de
base (Gobiernos Regionales y/o Locales)

Evaluación del rendimiento y utilización de mecanismos tipo mercado (Benchmarking y

outsourcing) por ejemplo redimensionamiento de las organizaciones públicas, incorporando
mecanismos de control y rendición de cuentas a los ciudadanos (accountability),

Introducción de estándares explícitos de calidad en los servicios públicos (productos) y el

contenido ético en los procesos.

Se promovió la sustitución de la administración pública por la aplicación de la gerencia pública

como paradigma que venía a solucionar los problemas de organización y funcionamiento del
Estado, como si se tratara de estructuras de producción privada lo que ha constituido un abordaje
limitado del asunto.

La aplicación de esta receta de la OCDE por parte de los países del primer orden mundial, y la
visión de corte neoliberal del organismos multilaterales (Banco Mundial, Fondo Monetario
Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo), los cuales ejercieron influencia en los distintos
países de América Latina agobiados por la deudas externas, crisis políticas y sociales, donde se les
exigió cumplir con la aplicación del llamado Consenso de Washington ( Williamson. 2003) el cual
contenía las siguientes medidas: 1) disciplina fiscal; 2) priorización del gasto público en áreas de
alto retorno económico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas de interés fijadas por el mercado;
5) tipos de cambio competitivos y liberalización financiera; 6) políticas comerciales liberales; 7)
apertura a la inversión extranjera; 8) privatizaciones; 9) desregulación amplia; 10) protección a la
propiedad privada.

En este orden de ideas, y siguiendo las críticas sobre el modelo de gerencialismo público – como
paradigma de las recetas neoliberales para administrar la cosa pública – en los diferentes debates,
propuestas y análisis sobre todo en los países miembros de la OCDE, así como en diversas
publicaciones y congresos dedicados a la discusión del tema de la administración pública nos
encontramos con el término de Nueva Gerencia Pública (new public administration- NPA-NGP) lo
que si llegan autores a señalar es que el concepto de nueva gerencia pública estaría orientado a
una propuesta del manejo de lo público más cercano a las necesidades de orden económico y
social de mayor ajuste o flexibilidad estructural (Descentralización) así como a lo interno de la
administración mediante de la modernización de la gestión pública y la rendición de cuentas a los
ciudadanos siendo estos elementos los más resaltantes de la Nueva Gerencia Pública de acuerdo a
lo planteado por (Ormond y Löffler: 1999)

Un ejemplo es el debate sobre el papel del Estado, al respecto señala en el Banco Mundial (2000):
“… a finales de los 90 asistimos a un nuevo planteamiento: la necesidad de reconstruir el Estado
para el desarrollo. De hecho, así (‘reconstruyendo el Estado’) iba a llamarse inicialmente el
informe del Banco Mundial para 1997, adoptando finalmente el título ‘El Estado en un Mundo en
Transformación”.

El mencionado informe del Banco Mundial revela la necesidad de una participación más activa del
Estado, en tanto se evidencia que el programa de ajuste en su primera generación de reformas –
consenso de Washington – había aumentado los índices de pobreza de la población
latinoamericana. Esto visualiza, para el BM, el divorcio en la primera generación de reformas entre
lo económico y lo social. La estrategia central para lograr la reconstrucción del Estado frente el
siglo XXI sería “aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalización de las instituciones
públicas. Ello comprende los siguientes elementos: establecer normas y controles eficaces para
poner fin a las medidas estatales arbitrarias y luchar contra la corrupción arraigada; exponer a las
instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia; mejorar el
desempeño de las instituciones estatales mediante el aumento de las remuneraciones e
incentivos, y hacer que el sector estatal responda más eficazmente a las necesidades de la
población, cerrando la brecha entre gobierno y pueblo mediante una mayor participación y
descentralización” (Banco Mundial, 1997).

Estas propuestas fueron ratificadas en el llamado Consenso de Santiago donde se replanteó que,
dentro del entorno político y económico estable de América Latina de cara al siglo XXI, existe la
madurez suficiente para promover un nuevo conjunto de reformas institucionales en educación,
finanzas, justicia y administración pública para dar continuidad al proceso de modernización de la
gestión pública como modelo integrador entre la sociedad civil y sus gobernantes.

Esta fórmula antes mencionada: Sociedad Civil + Gobernantes maduros políticamente = Buen
Gobierno. Ha dado argumentos a los diferentes organismos multilaterales (BM, FMI, PNUD, BID)
que aquéllas acciones que garanticen un buen funcionamiento en el acceso y manejo de recursos
del Estado, asociado a la capacidad de mantener la estabilidad económica, política y social sin
afectar los mercados, eso impulsa la Gobernanza. Como alternativa a la Gobernanza desde la
perspectiva de América Latina se ha planteado el término “Buen Gobierno”, asociado a dos
cuestiones a la dimensión económica y social de la gestión pública (SELA, 2004)
En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva latinoamericana, se rescata la posibilidad
que la sociedad de decidir sobre situaciones que les son de su interés local. Veamos como el SELA
(2004) expresa tal situación “En efecto la sociedad civil es la que puede impulsar al gobierno en
sus estrategias mediante el consenso indispensable a la estabilidad democrática” es necesario que
la sociedad en sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de
determinadas acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo que pueda decidir si tales
consecuencias son deseables o no”.

Ya para cerrar nuestra conceptualización del buen gobierno o Gobernanza y su relación con la
administración pública, partimos del principio fundamental de la participación de la sociedad
organizada, y donde por mandato las instituciones que conforman el Estado y la AP deben estar
abiertos al control ciudadano, con la finalidad de construir los lazos de confianza en sus órganos de
gobierno, y así, poder de manera cívica y democrática manifestar la aceptación de la gestión
pública ejecutada por sus gobernantes, sin distinciones ni limitaciones en de diseñar agendas
sobre las problemáticas y posibles soluciones que a la sociedad civil les interesa y tener las
posibilidad real de hacer llegar tales agendas al Gobierno para su implementación y posterior
control social.

2. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA, EN LOS

PERIODOS DEMOCRÁTICOS DESDE EL AÑO 1958 HASTA EL AÑO 2015.

En base a la revisión de las diferentes definiciones sobre los modelos de gestión aplicados en la
Administración Publica moderna a nivel mundial, este apartado del presente trabajo tiene como
objetivo describir de manera precisa la evolución de la administración Publica en Venezuela (APV)
en los últimos 50 años de periodos democráticos. En este sentido, y sobre el análisis de la
organización y gestión administrativa, y la agenda política del momento histórico se identifican los
siguientes modelos de APV:
2.1. Modelo de Administración Pública: Burocrático– Centralizado – Clientelar (1958-1989)

2.2. Modelo de Administración Pública: Descentralizado y Moderno (1990-1998)

2.3 Modelo de Administración Publica: Descentralizado y Participación Ciudadana “Revolución

Democrática” (1999 – 2012)

2.4. Modelo de Administración Publica: Autocrático – Desconcentrado – Populista (2013 – Actual)

2.1 Modelo de Administración Pública: Burocrático – Centralizado – Clientelar (periodo: 1958-

1989)
 Este modelo se fundamentó sobre el gasto público y creó un “Estado de Bienestar”, o Estado
Proveedor (benefactor) de una gran cantidad de beneficios socio-económicos financiados por la
renta petrolera. Ahora bien, este Estado concibió una administración pública con las siguientes
características:

Burocracia Administrativa: se creó un amplio aparato público estrechamente vinculado a la

economía; se destaca la constitución de numerosas empresas públicas ( CVFA, CANTV, CVG,
FERROMINERA, EDELCA, CADAFE, BAUXILUM, CVP) adicional al aparato público de tipo social que
respondió a las políticas benefactoras en torno a la vivienda, salud, seguridad social, educación
( IVSS, INAVI, IPASME, IPSFA, INN, INC, INTC, INVIC ) y a su vez contribuiría a aumentar la demanda
de bienes y servicios necesarios para la producción y acumulación de capitales.

Gestión Administrativa: el criterio de dirección es básicamente la eficacia – cumplimiento de los

propósitos y objetivos – la racionalización de los recursos públicos no era prioridad para la
administración. Alto nivel de Centralismo en las tomas de decisiones administrativas en el
gobierno central. Desconcentración administrativa en Organismos y Empresas del Estado.

Agenda política para la AP: La mediación partidista y de ciertos sectores económicos: Los partidos
políticos fueron los elementos medulares entre la sociedad y el Estado, creando incluso, en
palabras de algunos autores (Ochoa, Haydee, Córdova, Edgar y Leal Gleccy. 2000) un sistema de
administración particular paralelo a la administración formal. Los partidos políticos mediadores
eran aquellos con reales posibilidades de poder, los mismos que integraron el sistema bipartidista
de las organizaciones políticas: Acción Democrática y Copei

2.2. Modelo de Administración Publica basado en la modernización y descentralización del Estado,

(periodo: 1990-1998)

Como respuesta a la crisis del modelo Burocrático populista en Venezuela, y producto de los
cambios en la economía mundial, la respuesta o solución fue la construcción de un “Estado
Moderno descentralizado”, sobre la base de la eficiencia, concepto que caracteriza a la teoría de
gerencia pública, es así entonces como se inserta el modelo tecnocrático en el proyecto para la
reforma del Estado en Venezuela que se inicia formalmente desde 1991, se trata de la adecuación
( reducción) del Estado venezolano y de su aparato administrativo a las nuevas corrientes del
pensamiento gerencial y económico mundial, bajo las siguientes características:

Burocracia Administrativa: El modelo se expresa mediante diversas formas de privatización que se

concentraron en el otorgamiento de concesiones públicas, “outsourcing” o externalización para la
operación de diversas actividades administrativas, técnicas y sociales. Se creó una doble
institucionalidad, por una parte diversas formas jurídicas, Asociaciones Estratégicas “Joint
Venture”, Servicios Autónomos e Institutos Autónomos, y por el otro lado una institucionalidad
social agrupada por la sociedad civil organizada que conformaron un tercer sector sobre todo el
campo de competencias sociales, donde la población asumió ciertas actividades que
correspondían al Estado.

Gestión Administrativa: Se basó en la eficiencia institucional bajo una visión empresarial de las
funciones del Estado para el mejoramiento sustancial en la prestación de ciertos servicios sociales
y el desarrollo de las infraestructuras asociadas a la economía productiva.

Agenda política para la AP: Se impulsa la Descentralización administrativa en la elección directa de

los Representantes para los Gobiernos Regionales y Locales, así como sus órganos legislativos y
Judiciales. Se Incorpora los movimientos progresista de izquierda y regionales a la vida política
nacional.

2.3. Modelo de Administración Publica Descentralizado y Participación Ciudadana “Revolución

Democrática” (1999 – 2012)

A pesar de los grandes esfuerzos de modernizar y adaptar la administración pública venezolana

basada en gestión de calidad y centrada en objetivos en los años 90, no fue hasta finales de esa
época, que nos topamos con la idea de una Administración Pública participativa como parte de
una “revolución democrática” para lograr el equilibrio político y transformar las estructuras que
median entre el Estado y la ciudadanía. Tal propuesta equivaldría a la ruptura con el modelo
burocrático clientelar que regía en parte de los entes del Estado, que pesar de haber logrado
modernizar gran parte de la administración, todavía viciaba el aparato público. En este sentido, el
modelo se conformó de la siguiente manera:
Burocracia Administrativa: la reforma del Estado se basa en la transformación de las instituciones
públicas en un sistema abierto y flexible orientado a la transparencia donde el secreto sea la
excepción y no la regla, y estimular estrategias orientadas hacia una mayor participación
ciudadana en los procesos decisorios de la administración. Se fortalece la descentralización de la
Administración Pública, cada nivel, nacional, regional y municipal definiendo su rol como rector,
promotor y regulador del desarrollo, así como la relación que debe haber entre cada uno de esos
niveles en razón del buen funcionamiento de la administración como un todo.

Gestión Administrativa: impulsar la simplificación administrativa a través de: desburocratización

por medio de una política coherente y sostenida de reconversión de personal, basada en política
de recursos humanos modernas, automatización de procesos y búsqueda permanente de la
eficacia y eficiencia en la AP a través de la mejora continua.

Agenda política de la AP: Se impulsa la reforma constitucional mediante el consenso político y

participación de la sociedad civil organizada, mediante la convocatoria del poder constituyente
para transformar el Estado. Se incentiva la participación ciudadana a través de los consejos
comunales y comités locales de planificación.

2.4. Modelo de Administración Pública Autocrático – Desconcentrado – Populista (2013 – Actual)

A raíz de la falta absoluta del presidente reelecto Hugo Chávez Frías (1998-2012) se realizó un
proceso de sucesión política para la Presidencia de la República, a través de elecciones directas. En
este sentido, obtiene la victoria el candidato designado por el expresidente Chávez. La visión del
Nuevo Presidente sobre la administración pública es ajustarla al Plan de la Patria 2013-2019,
eliminar los trámites burocráticos, lucha contra la corrupción y garantizar la continuidad
administrativa de las misiones sociales, en base a la renta petrolera. En base a las características
descritas en los anteriores modelos, este periodo se puede caracterizar de la siguiente manera:

Burocracia Administrativa: Se redimensiona la AP de 20 se incrementa a 28 ministerios y 119

viceministerios, además se incrementan los órganos superiores del Estado de 3 a 10, con la
finalidad de profundizar el cambio del modelo político – económico existente denominado
“Socialismo del Siglo XXI” Se impulsa el poder comunal como estructura político-administrativa.
Gestión Administrativa: impulsan la simplificación administrativa a través de un sistema único de
trámites para la AP Nacional, Regional y Municipal. Se mantienen los procesos de modernización
en las empresas e institutos autónomos del Estado. La Administración Publica Nacional
desconcentra las competencias de forma selectiva.

Agenda política de la AP: Se impulsa la reforma del Ejecutivo Nacional (AP) a través de Ley
Habilitante aprobada por la AN. Se crean nuevas misiones sociales. Se inicia “Guerra contra la
corrupción” apoyándose en la participación ciudadana a través de los consejos comunales y
comités anticorrupción en la AP. Se cuestiona algunos procesos de desconcentración y
descentralización de competencias hacia las Gobernaciones, Alcaldías y poder comunal. Se
cuestiona el modelo de relaciones entre la empresa privada nacional y la AP.

3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA: MARCO LEGAL, ORGANIZACIÓN, PRINCIPIOS Y

FUNDAMENTOS DE FUNCIONAMIENTO.

Como la mayoría de los países occidentales, y a raíz de la reforma del Estado planteada en la
nueva constitución de la Republica aprobada por votación de los ciudadanos en el año 1999, se
crean una serie de disposiciones legales para modernizar y adaptar la APV con principios y
fundamentos para su organización en base a los conceptos de la nueva gestión pública, y con la
firme convicción del concepto del buen gobierno.

En este sentido, solo enunciaremos los títulos de las referidas leyes, las cuales dan la estructura
legal, orgánica y administrativa a la APV:

CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA 1999 (CRBV)

Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP, Octubre 2001)

Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, Sep. 2000)

Ley Orgánica de Planificación (LOP, Diciembre 2001)

Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (Diciembre 2002)

Ley Contra la Corrupción (Abril 2003)

Constituciones de los Estados Federales.

Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Ley del Estatuto de la Función Pública (Septiembre 2002)

Sistema de Remuneraciones de las Funcionarias y Funcionarios de la Administración Publica

Nacional

Sistema de Remuneraciones de las Obreras y Obreros de la Administración Publica Nacional

Código de Ética para el Funcionario Público (Agosto 1997)

Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas

Funcionarias del Poder Público ( Enero 2011)

Decreto con Rango y Fuerza de Ley Sobre Simplificación de Trámites Administrativos

(1999,2004,2008,2010,2014)

En base a los principios constitucionales y marco legal, se ha elaborado el siguiente esquema para
visualizar la distribución vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y
en su distribución horizontal el Poder Público Nacional (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral), así como los órganos de participación y control ciudadano en la APV (Consejos estatales
y locales de planificación y las asambleas de ciudadanos)

Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administración Publica, se ha dictado

la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), la cual, como lo indica su artículo 1°, tiene por
objeto general:

Establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la

Administración Publica;

Establecer los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la administración

Pública Nacional y de la administración descentralizada funcionalmente;

Regular los compromisos de gestión;

Crear mecanismos para promover la participación ciudadana y el control sobre las políticas
públicas,

Establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos.

Imagen. Fuente: CRBV y LOAP. Elaboración propia.

En base a estos lineamientos, que resume los principios de funcionamiento y organización de la

APV, donde se evidencia la influencia de los elementos que a nivel mundial conciben la “nueva
gestión pública y el buen gobierno” como elementos de innovación para la gestión pública
venezolana, hemos realizado la siguiente tabla:

PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO PRINCIPIOS DE ORGANIZACION

§ Legalidad.

§ Honestidad.

§ Participación.

§ Celeridad.

§ Eficacia.

§ Eficiencia

§ Transparencia.

§ Rendición de cuentas.

§ Servicio de los Particulares.

§ Responsabilidad en el ejercicio de la función pública.

§ Responsabilidad patrimonial del Estado

§ Finalidad y delimitación de sus competencias o atribuciones.

§ Jerarquía.

§ Previsión Financiera.

§ Sujeción a los planes, objetivos y metas.

§ Simplicidad administrativa.

§ Eficacia.

§ Publicidad e información general (Internet).

§ Cooperación.

§ Coordinación.

§ Lealtad Institucional.

§ Privatización.

4. ANÁLISIS SOBRE EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

VENEZOLANA.
En base a la revisión teórica, legal e histórico-política sobre la evolución de la Administración
Publica en Venezuela (APV) en los últimos 50 años, nuestro análisis se basa en la aplicación del
plan sobre la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1999-2014), como
política pública para modernizar la APV, dando como resultado las siguientes consideraciones
enmarcadas en: la agenda, formulación, implantación y evaluación de la reforma de la APV, y un
marco referencial sobre la aplicación del modelo y la realidad actual en la prestación de servicios
al ciudadano.

Plan para la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1998-2012)

ETAPAS DESCRITORES

ü Agenda § Se identifican los logros y limitaciones del proceso de modernización de la

administración pública (Entes descentralizados, Gobernaciones y Alcaldías)

§ Se identifican las limitaciones jurídicas-administrativas del proceso de descentralización y

desconcentración ejecutado en los años 90.

§ La agenda política manejaba las denuncias por corrupción y falta de sanciones a los funcionarios
públicos.

§ Tras la caída del Bipartidismo en elecciones directas, se genera un movimiento de la sociedad

civil, que pide su participación activa en la formulación de políticas públicas, denominado
“revolución democrática”
§ El nuevo gobierno (1998-2006) promete una reforma del Estado, con el poder constituyente
(Reforma de la Constitución) a través de plebiscito cívico.

§ Se conceptualiza en el plan de gobierno para implantar la nueva gestión pública y un gobierno

abierto al ciudadano.

Elaboración propia (2015)

Plan para la reforma del Estado e incremento de la capacidad de Gobierno (1998-2012)

ETAPAS

DESCRITORES

§ Formulación § El Gobierno Nacional fue el protagonista principal del proceso de reorganización

del Estado, y sus órganos administrativos, a través de un diseño participativo, y técnicamente
concebido para modernizar la AP.

§ Se obtuvo un consenso tecnopolítico y ciudadano para delimitar las nuevas potestades de los
órganos de la AP.
§ Los gobiernos regionales y municipales apoyan la sinceracion jurídico-administrativa de sus
competencias, las cuales reclamaban constantemente al gobierno central.

§ La sociedad civil organizada participa en el diseño institucional y de gestión de la AP, mediante

mesas de trabajos y propuestas entregadas al poder constituyente.

ETAPAS DESCRITORES

§ implantación § El modelo teórico basado en los fundamentos de la NGP para incrementar y

mejorar la capacidad de Gobierno a través de una AP fundamentada en los principios de legalidad,
honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

§ Se creó y se puso en ejecución (1999 – 2004) el marco legal regulatorio para la nueva
composición del Estado Moderno, y sus órganos administrativos de las políticas públicas.

§ Se incentiva y fortalece el “Gobierno Electrónico” como elemento clave para acercar la AP a los
ciudadanos.

§ Los Gobiernos regionales, municipales y entes descentralizados y desconcentrados facilitan los

servicios públicos a los ciudadanos, de manera directa y autónoma.

( * ) Fuente: Gobierno Electrónico de la APN. Centro Nacional de Tecnologías de la Información,

Edición. MPPCTI. 2011

Elaboración propia (2015)

ETAPAS DESCRITORES

§ Evaluación § Una vez concluidas las fases de implantación del nuevo modelo en la
administración pública para incrementar la capacidad de gobierno, se creó en el año 2008, por
parte de la Presidencia de Republica, Oficina Estratégica de Inspección, Seguimiento y Evaluación
de la Gestión Pública, tiene como objeto la evaluación, supervisión, vigilancia, seguimiento
mediante la elaboración informes de avances relacionados con las acciones realizadas; así como
promover la contraloría social al ejercicio de la gestión pública.

§ La evaluación realizada de la implantación de las reformas ha sido enfocada en la obtención de

los objetivos institucionales, no ha sido tomado en cuenta la evaluación del diseño y/o procesos.

§ Se realizó una investigación, donde se evaluó el uso e impacto del “Gobierno Electrónico” en la
gestión de servicios públicos(*)

§ Las evaluaciones periódicas de gestión de los diferentes órganos de la administración pública,

han generado reajustes y mejoras dentro los modelos aplicados.

§ No se evidencia una sistematización instrumental y conceptual sobre el la evaluación tema.

Elaboración propia (2015)

En base a la revisión del programa y acciones realizadas por el Gobierno Nacional, para
incrementar la capacidad de gobierno con una política de descentralización de competencias
nacionales a los niveles regionales, locales y entes públicos como fase inicial de la reforma del
Estado, dejo establecido una cultura de servicios al ciudadano, cuyo aporte principal es la
participación directa entre la administración pública y la sociedad civil organizada.

En el ámbito de las competencias desconcentradas y descentralizadas a los gobiernos regionales,

locales y entes públicos describiremos a continuación las de mayor relevancia son:
Educación: Básica (1 a 6 grado) Media (7 a 9 grado) Diversificada (10 y 11 grado) – Nivel Regional.
Guarderías y Preescolar – Nivel Municipal.

Salud: Nivel Primario, Nivel Secundario y red de Hospitales de Especialidades – Nivel Regional. Los
Niveles regionales, han descentralizado los servicios de salud preventiva a los niveles locales
(Clínicas móviles, atención de respuestas inmediatas, ambulatorios Tipo I y II)

Seguridad Ciudadana: La Policía Nacional actúa a nivel Central y con delegaciones regionales
especializadas. Los Gobiernos regionales tienen su órgano de policía regional, y los Gobiernos
municipales poseen sus órganos policiales. A nivel nacional existe centro de atención al ciudadano
a través del código telefónico 171. Actualmente se realiza cambio por el código 911.

Desarrollo Social: El Gobierno Nacional ha creado un número importante de Misiones Sociales que
a través de subsidios directos que han mejorado los niveles socioeconómicos de las poblaciones
más vulnerables, tales como:

Misión Madres del Barrio (apoyo a madres solteras de bajos recursos con guarderías)

Misión Barrio Adentro Deportivo (Incentivo de la práctica deportiva en las comunidades)

Misión Barrio Adentro Salud (atención de salud preventiva en los barrios pobres)

Misión Adulto Mayor (Atención geriátrica en las comunidades de bajos recursos)

Misión Milagro (diagnóstico y cirugía oftalmológica y entrega de lentes gratuitos)

Misión Negra Hipólita (Atención a los indigentes y pobreza extrema con refugios)

Misión Rivas (Educación para el trabajo para jóvenes desocupados con una beca)

Misión Sucre (Educación por parasistemas para jóvenes y adultos sin bachillerato)

Misión Venezuela libre de Drogas (Atención primaria y especializada a consumidores)

Misión a Toda vida Venezuela (Fortalecimiento de infraestructura de seguridad ciudadana)

Misión Vivienda Venezuela( Entrega de viviendas gratuitas a los ciudadanos de bajos y medianos
ingresos, se ejecuta mancomunado con los gobiernos regionales y locales)
Misión Ahorro Energético (Sustitución de bombillas incandescentes por eficientes, incentivo de
descuentos a facturas eléctricas por consumo eficiente, sustitución de equipos electrodomésticos
obsoletos por eficientes bajo subsidio del Estado)

Misión Nevado (atención a los animales en situación de abandono y mascotas )

Misión Alegría ( Programas de atención cultural a las comunidades de bajos recursos)

Misión Canaima ( Dotación de computadores a los alumnos de educación Básica y diversificada)

Seguridad Social: el Gobierno Nacional a través del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales
(IVSS) ejecuta una política pública de justicia social a través de sincerar la asignación de las
pensiones del seguro social a las personas mayores, discapacitadas, oficios domésticos e iniciativa
propia que han trabajado en los distintos oficios y con diferentes patronos que no han alcanzado
el número mínimo de cotizaciones, con la finalidad de que disfruten su pensión mínima obligatoria
y los servicios de atención médica y farmacia de la red hospitalaria del IVSS.

En resumen podemos observar como la Administración Publica Nacional ha incentivado la acción

de descentralización de competencias y ha generado programas sociales que su razón de ser, es
acercar las acciones de gobierno al ciudadano, quienes a su vez evalúan permanentemente la
prestación de estos servicios y proyectos(misiones) en sus comunidades, tanto para respaldar o
reclamar el cumplimiento de las mismos ante la Administración Local, Regional y Nacional,
fortaleciendo de esta manera la gestión pública.

Para concluir este análisis, es importante resaltar que el fortalecimiento de las capacidades de
Gobierno, se concretan en la forma de organizarse y administrar la gestión pública, en nuestro
caso particular en Venezuela se vivió ese momento como se describió anteriormente, donde su
etapa más relevante e importante fue entre 1999 y 2006. Esa se caracterizó por una dinámica
social muy intensa, conflictos con las clases económicas dominantes (Golpe de Estado fallido 2002)
ajustes en la economía global, y un incremento de la renta petrolera, que potencio una política
pública de orden social, cuyo objetivo fue el cierre de brechas e inclusión de los más vulnerables a
los beneficios sociales universales, disminución de la pobreza y un intento tímido de fortalecer la
economía productiva con la intervención del Estado.

5. CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES.

En Venezuela durante su periodo democrático ha experimentado una serie de reformas

administrativas cuya finalidad ha sido fortalecer las instituciones del Estado, las cuales deberían
garantizarles a los ciudadanos venezolanos sus garantías y derechos universales. Obviamente
ningún Gobernante contradiría en sus promesas electorales o ejerciendo las funciones ejecutivas
de la Administración Publica, la premisa de gestionar lo publico en beneficio de sus ciudadanos,
pero la realidad que se ha observado en los últimos 50 años nos deja unas reflexiones a exponer
más adelante con un sentido técnico, académico, político y sobre todo de ciudadano de a pie,
criado y educado en los conceptos de un país democrático, abierto, tolerante, culturalmente
diverso y con una geografía privilegiada para cultivar el progreso y la justicia social que todos los
venezolanos se merecen, y que hasta el presente no se ha podido alcanzar de manera definitiva.

Independientemente de las debilidades y críticas que se hayan identificado en los procesos de

descentralización de los años 90 y la agenda para fortalecer las capacidades de Gobierno (1999-
2006) ajustando la APV a nuevos principios y formas de organizarse; se pudo observar que la
restructuración realizada en cada uno de los niveles de gobierno – nacional, regional y local –
produjo un cambio estructural en la manera de gestionar lo público, dando mayor participación a
la sociedad civil en la formulación y control de las políticas públicas, dándole un carácter más
democrático a la acción gubernamental. Hecho que se puede contrastar revisando los
presupuestos participativos, contraloría social y políticas publicas generadas en las mesas de
trabajo y consejos de planificación pública local y regional.

La Administración Pública Venezolana (APV) en base a los modelos descritos en este trabajo ha
sufrido tres cambios significativos desde el punto de vista evolutivo de la gestión pública,
marcados por la agenda económica y política en los últimos 50 años de historia democrática del
país. También hemos descrito un cuarto modelo que está generando una distorsión sobre los
avances alcanzados en la modernización y descentralización de la APV. Este modelo Autocrático
(2013-actualidad) donde la figura presidencial mediante una Ley habilitante es facultado por la
Asamblea Nacional (poder legislativo) a transformar la administración pública, y cuestionar
algunos procesos de descentralización de competencias, ejecutando recentralizaciones y
Desconcentrado actividades propias de las regiones y alcaldía, en órganos del Gobierno central,
basándose en parte por contralorías sociales afectas políticamente al Gobierno, este hecho de
asumir una posición parcializada, ya deja entre ver la debilidad de las instituciones frente al poder
ejecutivo. Paradójicamente no abandona los procesos de modernización de los entes del estado,
así como la simplificación de los trámites administrativos para prestar mejor servicios públicos. Por
último, y como lo más relevante, es la agenda populista donde promete mantener todos los
proyectos sociales del gobierno sin ajustes, ni recortes presupuestarios a pesar de la caída de los
ingresos petroleros, forzando a la AP a seguir parámetros contrarios a sus principios de eficiencia y
eficacia -sin perjuicio de mantener políticas sociales justas- por criterios políticos-populistas del
gobierno de turno, que terminen por endeudar al Estado, hasta un nivel irrecuperable al corto y
mediano plazo.

A pesar de los grandes esfuerzos en mejorar los servicios de Salud, Educación y Seguridad
ciudadana en el periodo 1994 – 2008 mediante la descentralización de las competencias a las
gobiernos regionales y locales, y cuyos servicios mejoraron sustancialmente a nivel de servicios a
los ciudadanos. Se observó un estancamiento en las políticas públicas del Gobierno Nacional hacia
los gobiernos regionales y locales para fortalecer las competencias en esos sectores durante los
años 2009-2012.

La aplicación de los proyectos de intervención social (misiones) tuvieron su razón de ser muy
valiosa, en los momentos iniciales del gobierno de la llamada “Revolución Democrática” dado que
su implantación y penetración en las comunidades más vulnerables fue efectiva. En el periodo
2004-2010 hubo una revisión, evaluación y reimpulso de las mismas, dándole carácter
desconcentrado con los gobiernos regionales y locales. En la mayoría de los casos, estos proyectos
sociales han pasado a ser políticas públicas de desarrollo social, quedando alguna misiones como
instrumentos políticos del gobierno nacional, lo cual distorsiona su idea original.

El gobierno actual ha incrementado la politización en los órganos de la Administración Publica,

perjudicando su carácter institucional e imparcial como administradora del Estado.
En base a la prestación de servicios públicos por parte de la administración publica en Venezuela,
se evidencia que los gobiernos municipales y/o locales realizan de manera activa sus competencias
(Ordenamiento urbano, Aseo urbano y medio ambiente, transporte público, Impuesto locales,
Incentivo a las empresas, salud preventiva y educación) a pesar de sufrir algunas limitaciones de
orden politico-economicos. Los Gobiernos Regionales han experimentado bajas en la calidad de
los servicios de salud, por tener restricciones en el manejo por privados los servicios
administrativos, farmacias y especialistas. En Materia de seguridad ciudadana, se han incluido en
el plan de patrullaje inteligente promovido por el Gobierno Nacional (sistemas de cámaras,
sistemas satelitales de comunicaciones y dotación de equipos de transporte) pero existen
limitaciones presupuestarias para poder mejorar las condiciones socioeconómicas de los
funcionarios policiales. A nivel de Educación, en los últimos tres años (2012-2015) se ha
incrementado el número de planteles con deficiencias en su planta física y dotaciones.

Finalmente, lo importante es entender que las políticas públicas que implementan la APV son
producto de una acción conjunta entre ciudadanos y gobernantes, pero estos últimos son los que
toman las decisiones y dirigen la gestión gubernamental. En este sentido, esa relación ha dado su
carácter democrático al Estado; obviamente, los gobiernos de turnos están siendo evaluados
permanentemente por las instituciones del poder ciudadano (contralorías, defensoría del pueblo y
asambleas de ciudadanos) quienes juzgaran, si las políticas públicas están siendo efectivas y
satisfacen las expectativas del pueblo. No olvidemos que las sociedades son cambiantes, que sus
ciudadanos cada vez más educados políticamente, enjuician las gestiones de gobierno a través de
manifestaciones sociales y procesos electorales para ratificar o revocar a sus gobernantes. No
existe gobierno perfecto, pero no debe existir gobiernos de doble discursos y moral que afecten
los intereses del Estado y haga perder la confianza de sus ciudadanos en los órganos que lo
conforman y administran la gestión pública.

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