PROGRAMA: Maestría en Gestión

Pública online

DATOS GENERALES DE LA ASIGNATURA

Asignatura : Curso: AP287 - Estrategias de Concesiones y Regulación

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INFORME
“Análisis de la viabilidad legal, técnica y política de las concesiones de agua en el Perú"

Lima – Perú

2022
ANÀLISIS

Dentro del marco legal, existe el organismo rector El Ministerio de Vivienda, Construcción
y Saneamiento (MVCS) donde establece los objetivos generales de política pública que
brindan el marco para la regulación del sector. El MVCS es el organismo rector del
saneamiento con autoridad exclusiva para el desarrollo, planificación, coordinación,
implementación y supervisión de políticas nacionales específicas y relacionadas dentro
de sus poderes legales, y para emitir guías y estándares técnicos, planificar y financiar
los servicios de saneamiento público. El MVCS lidera, gestiona y administra el Sistema
de Información en Agua y Saneamiento (SIAS)1. El OTASS, adscrito al MVCS2, promueve
e implementa la política del MVCS en cuanto a la gestión, administración y prestación de
servicios de saneamiento. En particular, ejecuta la política del órgano rector en materia
de administración para la prestación de los servicios de saneamiento y asume el control
de las EP públicas de titularidad municipal en caso de insolvencia financiera y operativa
para mejorar su desempeño (Capítulo 1). El Ministerio de Salud (MINSA), a través de la
Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA), regula y
monitorea el cumplimiento de los parámetros de calidad del agua para consumo humano.
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) también es responsable de las
intervenciones en términos de inversiones en servicios de saneamiento en áreas rurales,
y del mantenimiento y rehabilitación de los sistemas de agua y saneamiento, según el
Decreto Supremo No. 18-2017-VIVIENDA.

El marco regulatorio para los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS)

en Perú se organiza en torno al establecimiento de entidades exclusivas con funciones
regulatorias. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el organismo regulador del uso y
manejo de los recursos hídricos que incluyen aguas superficiales y subterráneas (y se
extiende al mar y al agua atmosférica cuando corresponda). La SUNASS es el regulador
económico del AAS. Otras agencias intervienen en el sector como parte de sus
responsabilidades generales, incluido el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA) y la autoridad responsable de la salud pública (MINSA, a través de
DIGESA). Además, los gobiernos regionales ejercen algunas funciones reguladoras de la
salud (en particular, monitorear la aplicación de los estándares de calidad definidos a
nivel nacional), a través de las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA)/DIGESA.
Además, los ministerios de Desarrollo Agrario y Riego, MIDAGRI, del Ambiente (MINAM)
y de Vivienda (MVCS), ejercen funciones respecto del agua potable y saneamiento en

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Decreto Legislativo nº 1280
2
Decreto Supremo Nº 006-2019-VIVIENDA

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sus respectivas carteras, haciendo así más compleja la estructura de gobernanza en
torno a las entidades antes mencionadas.

En el contexto de las competencias legales del MVCS, se implementó el Mecanismo de

Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE), que permite una conexión explícita
de la prestación de servicios de agua, urbanos y rurales, y la gestión de los recursos
hídricos. El artículo 27.1 del Decreto Legislativo No. 1280 establece que las empresas
prestadoras de servicios de agua potable (EP) deben realizar acuerdos adicionales para
establecer un MERESE y que la SUNASS debe incluir en la tarifa de servicios de agua y
saneamiento, el monto de dicho Mecanismo de Retribución por Servicios Ecosistémicos
que corresponde abonar a cada usuario.3

Si bien Perú cuenta en gran medida con la normativa necesaria, su implementación se

encuentra rezagada debido a la falta de capacidades, así como a significativas
diferencias de capacidades entre instituciones. El regulador económico de AAS, la
SUNASS, se encuentra entre las instituciones más sólidas del sector, pero sigue
desarrollando su capacidad institucional general. Fundamentalmente, parece haber un
desajuste entre el sofisticado marco legal y las capacidades de las instituciones peruanas
para implementarlo. En este contexto, la ausencia de acción política para enfrentarse a
un problema existente o emergente puede llevar a que una institución favorezca la acción
y los resultados obviando la distribución previamente establecida de roles y
responsabilidades. Una evaluación de las actuales capacidades sectoriales combinada
con un ejercicio de priorización de metas para el sector a corto, mediano y largo plazos
podría ayudar a convertir las intenciones de las leyes en objetivos realistas y factibles que
vayan evolucionando a medida que se desarrolle la capacidad institucional. El grado
necesario de mejoras de capacidades administrativas, técnicas y financieras se deberá
apoyar en una sólida voluntad política a lo largo del tiempo a nivel político nacional,
regional y local.

La falta de capacidad contribuye y se ve agravada por la falta de claridad en torno a los

roles y responsabilidades, minando el camino hacia la consecución de los ambiciosos
objetivos de AAS de Perú. La claridad de roles es la base de un marco regulatorio que
funcione bien con diferentes actores que conocen su rol y propósito, que son
complementarios y que no se duplican o perjudican mutuamente (OECD, 2014). El papel
de todos los actores debe definirse claramente en la legislación, en términos de objetivos,
funciones y coordinación con otras entidades. Estos deben ser claros para todas las
autoridades pertinentes y los organismos regulados, pero también para los ciudadanos y
otras partes interesadas. En Perú, son muy complejas las relaciones entre las

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Decreto Supremo Nº 006-2019-VIVIENDA

2
instituciones nacionales y los niveles subnacionales de gobierno (Ver al respecto el
capítulo sobre gobernanza multinivel.) Además, los mandatos y ámbitos de las
actividades no siempre están claramente definidos. Por ejemplo, tanto el MVCS como el
MIDIS desempeñan roles en el saneamiento rural. El MVCS se encarga de establecer las
políticas y la inversión en el sector; y el MIDIS, a través de su Fondo de Cooperación
para el Desarrollo Social (FONCODES), canaliza fondos de asistencia para el desarrollo
hacia programas dirigidos a poblaciones rurales pobres, incluido el apoyo a los gobiernos
locales para prestar servicios básicos de AAS (MIDIS, 2019).

Se requiere una evaluación, dirigida por el gobierno central, de las capacidades de

implementación y el nivel en que se cumple con los requisitos establecidos en la ley. Esto
puede servir de sustento a un ejercicio de priorización de metas para el sector a corto,
mediano y largo plazos y ayudar a traducir las intenciones de la ley en objetivos realistas
y factibles que evolucionan a medida que se crea capacidad institucional. Este ejercicio
de priorización puede respaldar el importante objetivo de gestionar las expectativas en la
administración pública y la relación con los ciudadanos. El ejercicio también debe buscar
una definición clara para todos los actores de sus objetivos, funciones y coordinación con
otras entidades. Si bien siempre existirán inevitablemente algunas áreas de
superposición, los roles deben ser lo más claros posible para todas las autoridades
relevantes y organismos regulados, así como para los ciudadanos y otras partes
interesadas.

En lo aspecto técnico, para un diagnóstico correcto, se presenta una solución

equivocada. Nadie podría refutar que el incremento en la cobertura del agua potable es
primordial para mejorar el nivel de vida de la población. El problema del agua es la
ausencia de una política integral que regule y vele por todo el ciclo de ésta y no sólo por
su distribución. Lo cierto es que los recursos públicos son escasos y el Estado ha
demostrado ser incapaz de administrar empresas. Y Sedapal es la mejor prueba de ello.
Lo que debemos hacer es incorporar a la inversión privada desde hoy, entregando en
concesión no sólo lo que se piensa denominar “Aguas del sur de Lima”, sino también
Sedapal, cuyas ineficiencias son quizá la razón más importante por la que aún hay
millones de peruanos sin agua.

No hay una razón técnica que sustente una nueva incursión del Estado en la actividad
empresarial, aunque para “disfrazar a la mona de seda” se plantee incluir a las
municipalidades y a los vecinos. La gestión municipal en el sector ha sido, por lo general,
tan ineficiente como la de Sedapal. Con ello se perenniza el problema de la injerencia
política, en un sector donde se necesitan gerentes que respondan a resultados de gestión
y que no vean a los consumidores del servicio como potenciales electores.

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La solución es atraer capital privado al sector, aprovechando el éxito de las concesiones
realizadas y las que están ya en marcha. La falta de recursos públicos y la incapacidad
del Estado como gestor determina que sea el sector privado el que invierta y gestione,
rindiendo cuentas en base a metas determinadas por el regulador. Así se logrará
incrementar la cobertura de agua y desagüe, así como vincular las tarifas al servicio
brindado. La competencia para Sedapal tiene que ser privada. Otra empresa pública no
será competencia, sino compañera de ineficiencia.