Camp David Comparing Jimmy Carter Traducido

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Negociación internacional 22 (2017) 1–32
brill.com/iner
Camp David y Dayton: Comparando a Jimmy Carter y

Richard Holbrooke como mediadores
Hamza Karčić1
Facultad de Ciencias Políticas, Universidad de Sarajevo, Skenderija 72, Sarajevo,
Bosnia y Herzegovina
hamza.karcic@fpn.unsa.ba
Recibido el 13 de febrero de 2016; aceptado el 13 de agosto de 2016
Abstracto
La mediación estadounidense para resolver el conflicto árabe-israelí en la década de 1970 y los conflictos
de los Balcanes en la década de 1990 pueden no parecer comparables al principio. Abundan las diferencias
entre estos conflictos en términos de historia, duración y dinámica. La naturaleza y el nivel de participación
de EE.UU. ofrece más contrastes. Sin embargo, las negociaciones de Camp David en 1978 y las
conversaciones de paz de Dayton en 1995 ofrecen paralelismos sorprendentes en términos de acciones de
mediación de terceros emprendidas. Este artículo compara las dos cumbres aplicando el marco analítico
desarrollado por Curran, Sebenius y Watkins para categorizar las estrategias de mediación de terceros. El
análisis se basa en este marco y deduce tácticas comunes empleadas por mediadores externos en Camp
David y Dayton.
Palabras clave
mediación – Conflicto árabe-israelí – Conflicto balcánico – Negociaciones de Camp David – Conversaciones
de paz de Dayton
1 Hamza Karčić es Profesor Asistente de Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencias Políticas de

la Universidad de Sarajevo. Defendió su tesis doctoral sobre el papel del Congreso en la configuración
de la política estadounidense hacia Bosnia durante la guerra de 1992-1995 en la Universidad de
Sarajevo en 2014.
© koninklijke brill nv, leiden, 2017 | doi 10.1163/15718069-12341354

2 Karčić
Un gobernador demócrata del sur, con experiencia limitada en

política exterior, se postula como un forastero de Washington contra
un titular republicano y gana.2 Hereda una crisis de política exterior,
un conflicto internacional, y se embarca en negociaciones de paz de
alto riesgo y emerge con una importante logro. La descripción puede
usarse tanto para Jimmy Carter como para Bill Clinton. A primera
vista puede parecer que las negociaciones de paz en Camp David en
1978 y Dayton en 1995 tienen poco en común. El primero buscaba
lograr un avance en el conflicto árabe-israelí de tres décadas,
mientras que el segundo buscaba poner fin a los complicados
conflictos balcánicos. Sin embargo, ambas negociaciones de paz
pueden estudiarse como ejemplos exitosos de mediación de terceros.
Camp David y Dayton pueden compararse en varios niveles. Las conferencias

multilaterales de Ginebra precedieron tanto a Camp David como a Dayton. De marcos
multilaterales, el proceso de paz se convirtió en cumbres de paz lideradas por Estados
Unidos. Las negociaciones de Camp David fueron dirigidas por un presidente en ejercicio;
Dayton fue dirigido por un subsecretario de Estado. Las negociaciones de paz que
negociaron el primer tratado de paz árabe-israelí duraron trece días en septiembre de 1978;
por el contrario, Dayton duró veintiún días en noviembre de 1995. Las negociaciones en
Camp David se llevaron a cabo al más alto nivel con altos funcionarios estadounidenses
directamente involucrados durante los trece días. En Dayton, se trajo a funcionarios
estadounidenses de alto nivel para imponerse a las partes negociadoras en intervalos
secuenciados. Camp David implicó negociar la paz entre dos estados; Dayton incluía tres
estados en guerra. Delegaciones egipcias e israelíes negociaron en el retiro presidencial de
Camp David, lo que indica un nivel de prestigio; Bosnios, serbios y croatas negociaron en la
Base de la Fuerza Aérea Wright-Patterson, en sí misma un símbolo del poderío militar
estadounidense.
Ambos escenarios, Camp David y Dayton, permitieron que mediadores externos
redujeran las filtraciones y controlaran las conversaciones (Reynolds 2009). Tanto en Camp
David como en Dayton, a las partes negociadoras no se les permitió hablar con la prensa. En
Camp David, el único funcionario autorizado para informar a la prensa fue la portavoz de la
Casa Blanca, Jody Powell, mientras que en Dayton fue el portavoz del Departamento de
Estado, Nick Burns.
Los participantes en las dos cumbres ofrecen comparaciones llamativas. La mayoría de
los directores en ambas cumbres estaban curtidos en la batalla. Menachem Begin se había
hecho un nombre en la clandestinidad y Anwar Sadat comenzó la guerra de 1973.
2 Quisiera agradecer a Fehim Hadžić por su asistencia en la investigación ya los revisores anónimos por
sus comentarios.

Camp David y Dayton 3
Alija Izetbegovic dirigió la defensa de Bosnia, Franjo Tudjman defendió y recuperó el

territorio croata perdido, mientras que Slobodan Milosevic había lanzado tres guerras.
Varios directores trajeron asociados de larga data. El equipo de Sadat incluía a
Mohamed Ibrahim Kamel de sus días en la clandestinidad, mientras que Begin trajo a
un asociado de décadas, Yechiel Kadishai. El ministro de Asuntos Exteriores de
Izetbegovic, Mohamed Sacirbey, era hijo de un viejo amigo del presidente bosnio de
sus días como disidente comunista.
La esposa de Carter, Rosalynn, estuvo presente en Camp David
y desempeñó un papel secundario para su esposo, al igual que
Kati Marton para Holbrooke en Dayton. Carter esperaba que las
esposas de Sadat y Begin pudieran aliviar las tensiones y servir
como puente entre los dos líderes. (Reynolds 2009; Wright 2014).
Mientras que la esposa de Begin, Aliza, asistió a la cumbre, la
esposa de Sadat, Jehan, no lo hizo. En comparación, ninguna
esposa de los líderes balcánicos asistió a Dayton. En Camp David,
Moshe Dayan y Ezer Weizman se desempeñaron como políticos
con credenciales militares. Por el contrario, en Dayton, no hubo un
líder militar similar entre ninguna de las delegaciones. En cuanto a
los antecedentes de los directores, Begin tenía formación jurídica,
lo que influyó en su estilo y negociación (Reynolds 2009). En
Dayton, Izetbegovic y Milosevic tenían títulos en derecho. En
Dayton,
Ambas cumbres provocaron un descontento inmediato entre algunas delegaciones.

Mohamed Ibrahim Kamel renunció en protesta por la firma de los Acuerdos de Camp
David (Kamel 1986: 368), mientras que varios miembros de la delegación egipcia
optaron por saltarse la ceremonia de firma en el Salón Este (Lewis 1998; Saunders
1993). En el caso de Dayton, el líder croata de Bosnia Krešimir Zubak se negó a rubricar
el acuerdo (Granić 2005). Milosevic rubricó el acuerdo final en nombre de los
serbobosnios de su delegación que se habían negado a
3 Spirou fue presentado a Milosevic por Milan Milutinovic, quien se había desempeñado como
embajador de Serbia en Grecia. Spirou fue citado diciendo que era “un buen amigo de Milosevic” y que
habían trabajado juntos para llevar la paz a los Balcanes. Spirou fue el único no serbio en la delegación
serbia en Dayton (Holbrooke 1998).
4 Perle pagó sus propios viajes a Dayton y no estuvo presente continuamente. Una de las razones por las que
Holbrooke aprobó la participación de Perle fue ganar influencia para el próximo debate en el Congreso sobre el
despliegue de tropas en Bosnia. Como Dobbs preguntó: "Si un republicano de línea dura como Perle puede
decidirse a aprobar un acuerdo de paz en Bosnia, ¿quién podría decir que no?" (Dobbs 1995).

4 Karčić
aprobar el resultado de Dayton. Posteriormente, el acuerdo fue rubricado por los

líderes serbios de Bosnia (Holbrooke 1998).5
Los costos políticos del fracaso para Holbrooke personalmente y para la administración
Clinton en un año previo a las elecciones fueron considerables, pero estos costos fueron aún
mayores para Carter. Ambos mediadores contaban con el fracaso e hicieron redactar
discursos de fracaso. Sin embargo, ambos mediadores poseían rasgos de personalidad que
incluían confianza en sí mismos, dominio de los detalles y persistencia, lo que resultó crucial.
Al final, ambas negociaciones sirven como pilares fundamentales del legado de política
exterior de sus respectivas administraciones, a pesar de lograr una paz imperfecta y sentar
las bases para un descontento a largo plazo.
Bases teóricas
La mediación internacional ha sido objeto de numerosos estudios durante las últimas tres
décadas. El interés académico en el estudio de la mediación de terceros ha llevado a
importantes desarrollos conceptuales. La mediación es un tema específico dentro del
dominio de la negociación internacional que, a su vez, pertenece a la categoría más amplia
de negociación multiparte (Crump & Glendon 2003). Se ha demostrado que los mediadores
están motivados por intereses y derivan su fuente de influencia de la capacidad de otorgar o
retener beneficios de las partes en un conflicto. Los mediadores pueden desempeñar el
papel de comunicador, facilitador o manipulador en la búsqueda de resolver un conflicto.
(Zartman y Touval 1985). Las estrategias que puede emplear un mediador, incluidas la
integración, la presión, la compensación y la inacción, pueden elaborarse mediante un
conjunto de tácticas (Carnevale 1986). Al analizar la mediación de Henry Kissinger y Jimmy
Carter en el Medio Oriente, Stein (1985) identificó estrategias y tácticas de negociación
específicas empleadas por estos mediadores durante un período de varios años. El interés
académico en la mediación de terceros no ha disminuido. De hecho, el interés se ha
extendido más allá de los mediadores de poder al análisis de los roles que desempeñan los
mediadores de terceros sin influencia (Beardsley 2009).
5 Vale la pena señalar varios aspectos ajenos a la negociación de las conversaciones de paz. En Camp David, el
sábado era un día no laborable y los servicios religiosos debían tener lugar los viernes y domingos (Carter
2010). Los relatos de las conversaciones de Dayton no mencionan la práctica de los servicios religiosos. La
comida en Camp David era kosher y se eliminó toda la carne de cerdo (Reynolds 2009; Wright 2014). No está
claro cómo se abordó el tema de la comida en Dayton. El día 11, Carter y Sadat vieron el combate de boxeo
Spinks-Ali, después de lo cual ambos hablaron con Muhammad Ali (Carter 2010). Izetbegovic también era
fanático de Muhammad Ali y se conocieron antes de las conversaciones de Dayton en Nueva York (Izetbegovic
2001).

¿Qué estrategias y tácticas de mediación utilizan los mediadores de poder en las cumbres de
paz? Esta pregunta constituye la base de este artículo, respaldada por un análisis en profundidad
de dos cumbres de paz exitosas mediadas por Estados Unidos y acciones ilustrativas utilizadas por
los mediadores.
Este artículo contribuye a nuestra comprensión de las estrategias y tácticas de mediación de terceros empleadas en las
cumbres de paz. Las conversaciones de paz de Camp David y Dayton se analizarán con base en el marco analítico de terceros
desarrollado por Curran, Sebenius y Watkins (en adelante, el modelo CSW) (2004). El modelo CSW ofrece categorías que
permiten categorizar las acciones de terceros en los intentos de resolución de conflictos. El marco analítico identifica los
objetivos centrales, el papel fundamental y los medios de influencia del tercero. En términos de estrategia, una mediación
exitosa requiere que el tercero desarrolle un enfoque que comprenda coaliciones, problemas, procesos y estrategias de
tiempo (Curran, Sebenius & Watkins 2004). Aplicado originalmente a las empresas de Richard Holbrooke y George Mitchell en
Bosnia e Irlanda del Norte respectivamente, este marco se aplicará aquí para comparar Camp David con las conversaciones de
Dayton. La comparación ilustrará las similitudes entre los roles de Carter y Holbrooke como mediadores externos y sus
estrategias. Mientras se basa en el modelo CSW para las opciones y estrategias básicas, este artículo luego actualizará el
modelo CSW al categorizar las tácticas comunes utilizadas por los mediadores tanto en Camp David como en Dayton. El
propósito de mejorar el modelo CSW es categorizar las tácticas disponibles para un mediador externo y explicar la aplicación
de estas tácticas en Camp David y Dayton. Luego, este artículo actualizará el modelo CSW al categorizar las tácticas comunes
utilizadas por los mediadores tanto en Camp David como en Dayton. El propósito de mejorar el modelo CSW es categorizar
las tácticas disponibles para un mediador externo y explicar la aplicación de estas tácticas en Camp David y Dayton. Luego,
este artículo actualizará el modelo CSW al categorizar las tácticas comunes utilizadas por los mediadores tanto en Camp David
como en Dayton. El propósito de mejorar el modelo CSW es categorizar las tácticas disponibles para un mediador externo y
explicar la aplicación de estas tácticas en Camp David y Dayton.
Comparación de opciones fundamentales
Objetivos básicos
El objetivo básico de Holbrooke era poner fin rápidamente a la guerra de Bosnia y concluir
un trato rápido y completo (Curran, Sebenius & Watkins 2004). La guerra en Bosnia había
plagado la política exterior de Clinton y amenazaba con extenderse a las elecciones de
1996.6 Los acuerdos de Ginebra y Nueva York, resultantes de la diplomacia itinerante de
Holbrooke, habían acercado a las partes a un arreglo y establecido principios básicos para el
acuerdo (Chollet 2005). La estrategia del negociador jefe de EE. UU. fue involucrar primero a
las partes en temas más fáciles, para generar confianza y mejorar su posición como
mediador (Chollet 2005). era evidente
6 La presión del Congreso se intensificó en el verano de 1995 y con Bob Dole como candidato
republicano a la nominación presidencial, Bosnia muy bien podría haberse convertido en un tema en
las elecciones de 1996.

6 Karčić
que el tema del territorio – el tema crucial – quedó para ser resuelto en una etapa posterior
(Chollet 2005). Un acuerdo tenía que preservar a Bosnia como un estado con un Sarajevo
unido como su capital, llegar a un acuerdo sobre Eslavonia Oriental en Croacia y
responsabilizar a los criminales de guerra (Chollet 2005).
El enfoque de Holbrooke fue generar impulso al asegurar acuerdos sobre temas
políticos y evitar el fracaso desde el principio. A medida que avanzaban las
conversaciones, introdujo el tema del mapa, anticipando correctamente que sería una
tarea desafiante (Chollet 2005). Su enfoque estaba orientado a acuerdos y se centraba
en asuntos sustantivos (Curran, Sebenius & Watkins 2004). La naturaleza precisa del
acuerdo era mucho menos importante para Holbrooke, que estaba menos centrado en
su sostenibilidad a largo plazo. Holbrooke tardó tres meses desde el comienzo de su
iniciativa diplomática hasta la conclusión del acuerdo de Dayton para resolver los
conflictos de los Balcanes (Curran, Sebenius & Watkins 2004).
El principal objetivo de Carter era intentar un gran avance en las negociaciones de
Oriente Medio. El vicepresidente de Carter, Walter Mondale, se sorprendió cuando el
presidente anunció, en su primer día en el cargo, que la paz en Oriente Medio era una
prioridad máxima (Wright 2014). Henry Kissinger había advertido a Carter que ningún
presidente de los Estados Unidos debería involucrarse en una negociación con un resultado
tan incierto (Wright 2014). Además, el asistente de Carter, Hamilton Jordan, detalló en un
memorando las trampas políticas de embarcarse en un proceso para lograr la paz en
Oriente Medio (Wright 2014).
El objetivo del presidente era resolver “la mayor cantidad posible de problemas
en Camp David, no solo salir con una declaración de principios que condujera a
más negociaciones” (Carter 2010: 215). La decisión de Carter de invitar a Begin y
Sadat se produjo como resultado del estancamiento en Oriente Medio tras la
iniciativa de Sadat en Jerusalén. Las perspectivas de una conferencia multilateral
que trataría de manera integral el Medio Oriente parecían haberse desvanecido.
Sin embargo, al invitar solo a Sadat y Begin, Carter finalmente supo que el mejor
resultado posible sería una paz bilateral entre Israel y Egipto, tal vez con una
disposición para resolver el problema palestino más adelante. Carter confirmaría
muchos años después que sabía que Sadat aceptaría un trato separado con Israel
junto con una cobertura mínima para los palestinos (Miller 2008; Quandt 1986). El
diseño de Camp David preveía la inclusión de los palestinos en el proceso relativo
a la autonomía de Cisjordania y Gaza y las posteriores negociaciones sobre el
estatuto final (Saunders 1993). El presidente resultó tener razón al suponer que
Sadat no insistiría en el tema palestino a expensas de recuperar territorio egipcio
(Quandt 1986).
Al igual que Holbrooke, Carter también adoptó un enfoque orientado a acuerdos con un
enfoque en la sustancia. De hecho, el primer acuerdo de paz árabe-israelí se alcanzó menos de dos
años después de la presidencia de Carter. De hecho, lo que Carter se propuso hacer no había sido

intentado desde que Theodore Roosevelt medió en el final de la guerra ruso-japonesa.

Además, Roosevelt no participó directamente en las conversaciones de Portsmouth sino que
permaneció en su casa de Long Island (Vance 1983). Roosevelt recibió el Premio Nobel de la
Paz al igual que Carter muchos años después de Camp David.
Rol fundamental
Holbrooke era un defensor de terceros con influencia sustancial de los EE.
UU. y la OTAN (Curran, Sebenius & Watkins 2004). La elección de Holbrooke
para liderar las negociaciones estuvo determinada por las percepciones
oficiales de Estados Unidos sobre los líderes de los Balcanes. Los rasgos de
carácter de Holbrooke, incluida la agresividad y la dureza, fueron cualidades
que se consideraron necesarias para las conversaciones de Dayton
(Christopher 2001). Su energía y capacidad para superar a sus interlocutores
fueron particularmente útiles, ya que el propio Holbrooke percibió que los
líderes balcánicos eran los más difíciles con los que tenía que lidiar (Perina
2006; Curran, Sebenius & Watkins 2004). Tenía un mandato claro con poderes
para castigar y recompensar. Todo ello encaminado a lograr el claro interés
de EE.UU. de poner fin a la violencia en el menor tiempo posible (Curran,
Sebenius & Watkins 2004). Si bien las conversaciones de paz de Dayton
involucraron a EE.
Holbrooke fue la presencia dominante en Dayton. Su estatus a los ojos de sus
interlocutores balcánicos derivaba tanto de su posición en la administración
Clinton como de su imagen cuidadosamente cuidada. Aunque dominante,
Holbrooke recibió ayuda de un equipo interinstitucional y de embajadores
estadounidenses en Bosnia, Serbia y Croacia (Chollet 2005). Era evidente que
Holbrooke se estableció como el negociador clave y, al menos según un
participante, fue Holbrooke quien condujo las negociaciones con la asistencia del
Secretario de Estado (Granic 2005). Holbrooke invitó a su esposa, Kati Marton, a
las negociaciones, una medida que su equipo interinstitucional no apoyó del todo
(Hill 2014).
En Camp David, asistido por sus principales asesores de política exterior
(Wright 2014), Carter concibió principalmente su papel como un facilitador
decidido a acercar a egipcios e israelíes. Su objetivo inicial era ganarse la
confianza de los dos líderes (Quandt 1986) y permitirles explorar sus diferencias
(Carter 2010; Vance 1983). También imaginó su papel como el de un facilitador
que podría presentar propuestas que ninguna de las partes podría haber
presentado de forma independiente. También buscó establecerse como alguien a
quien pudieran hacer concesiones (Carter 2010).
Carter no tardó mucho en darse cuenta de que no podía ser un facilitador sino
que tendría que ser un mediador activo (Miller 2008). En el cuarto día, Carter

8 Karčić
decidió cambiar su papel y ofrecer una propuesta estadounidense. Anteriormente

había dudado en presentar una propuesta de EE. UU. por temor a que las otras partes
afirmaran que EE. UU. los obligó a aceptarla (Wright 2014). Redactado por el
subsecretario de Estado para Asuntos del Cercano Oriente, Harold Saunders, el
documento de EE. UU. finalmente pasó por veintitrés borradores (Quandt 1986). En
este esfuerzo, la determinación y la confianza en sí mismo de Carter resultarían ser
activos valiosos (Miller 2008). Su preparación previa, el enfoque en los detalles y la
determinación jugarían un papel clave (Brzezinski 1983; Dayan 1981).
El objetivo de Sadat y Begin de construir relaciones más estrechas con los EE. UU. le
dio a Carter una influencia significativa. Ambos pensaron en Camp David no sólo como
negociaciones entre Israel y Egipto, sino también como negociaciones con los EE. UU.
Ambos consideraron que un acuerdo con los EE. UU. era más importante que un
acuerdo entre ellos (Quandt 1986). De hecho, Sadat le dijo al Secretario de Estado
Cyrus Vance que él hizo concesiones personalmente a los EE.UU. y Carter y no a Begin
o Israel (Kamel 1986). Las relaciones personales de Carter con Sadat y Begin dieron un
nuevo giro a las negociaciones. Ya desde el primer día, Carter observó que Sadat era
“quizás demasiado audaz e inclinado a adquirir mi sociedad contra Begin” (Carter 2010:
217). El segundo día, Sadat le dio a Carter una serie de concesiones egipcias que Carter
podría usar posteriormente en las negociaciones (Quandt 1986). Es casi seguro que el
gambito inicial de Sadat afectó el curso de las negociaciones. Al cuarto día, Begin se dio
cuenta de que Carter tenía las concesiones de Sadat y que la posición egipcia estaba
sujeta a cambios. Según Quandt (1986), la resolución de Begin se endureció mientras
no le revelaba a Carter sus propias líneas rojas. Agregando a esta dinámica, Carter le
dijo a Begin el primer día que él (Carter) no presentaría ninguna propuesta
estadounidense sin discutirla primero con Begin (Carter 2010). De hecho, Begin había
traído el texto de la promesa de la administración Ford de que Estados Unidos
consultaría a Israel antes de presentar propuestas de paz (Wright 2014). La decisión de
Carter de honrar la promesa de Kissinger de 1975 de consultar con Israel antes de
presentar propuestas para asentamientos árabe-israelíes debilitó la mano negociadora
de Egipto (Kamel 1986).
En Camp David, el presidente en funciones, inmerso en los detalles de las negociaciones,
tenía una influencia inmensa y un mandato inequívoco. Tenía poderes para recompensar
pero también para retener el apoyo, una herramienta igualmente importante. En la medida
en que Carter se vio limitado en Camp David, esto se debió a la política interna (Lazarowitz
2010).
Medios de influencia
En Dayton, Holbrooke empleó un enfoque de "lo que sea necesario". Con
frecuencia indicó su voluntad de imponer costos a las partes que se negaron a
cooperar. Curran, Sebenius y Watkins (2004) afirman que con el apoyo de EE. UU.

y la OTAN, Holbrooke podría manipular la situación mediante bombardeos. La ayuda y las

sanciones estaban disponibles para inducir la cooperación. Sin embargo, aunque el
bombardeo se llevó a cabo antes de Dayton, esta forma de presión no se utilizó durante las
negociaciones. Además, el bombardeo de las posiciones serbias liderado por Estados Unidos
no afectó a Serbia sino al liderazgo político y militar de los serbios de Bosnia.
Como presidente, la capacidad de Carter para imponer costos a los partidos
intransigentes fue considerablemente mayor que la de Holbrooke. Al igual que George
Mitchell, Carter utilizó la confianza de los participantes en lugar de las implicaciones obvias
de la coerción (Curran, Sebenius & Watkins 2004). El enfoque de Carter fue enumerar lo que
ambas partes podían ganar y perder si no se llegaba a un acuerdo. Las pérdidas van desde
efectos adversos en las relaciones con EE. UU. hasta el fin de una amistad personal con
Carter en el caso de Sadat.
La influencia de Carter con Sadat era mayor que con Begin. Además de la afinidad
personal entre Carter y Sadat, Carter podría emplear incentivos que incluyen una
mejor relación entre Egipto y Estados Unidos, ayuda militar y económica y una amistad
personal. Con Begin, la capacidad de Carter para retener el apoyo estuvo mucho más
restringida por la política interna de Estados Unidos. Carter se había comprometido a
no amenazar con cortar la ayuda militar o económica a Israel, lo que implicaba que
Begin podía soportar el costo del fracaso de Camp David. En consecuencia, las
expectativas de cumplir en Camp David eran mayores para Sadat y Carter que para
Begin (Quandt 1986).
Comparaciones de estrategias
Estrategia de la coalición: lo más simple posible

La estrategia de Holbrooke apuntaba a simplificar la estructura de participación y toma
de decisiones. Holbrooke inicialmente simplificó la toma de decisiones general dentro
de los EE. UU., la OTAN y la UE con respecto a Bosnia. Eliminó el mecanismo de llave
dual altamente obstructivo (Curran, Sebenius & Watkins 2004).
En Dayton, simplificó aún más el proceso. Aunque Holbrooke participó inicialmente en la
discusión de los proyectos de anexos con el Grupo de Contacto, al séptimo día había llegado
a la conclusión de que se trataba de un esfuerzo improductivo. Cambió a reuniones uno a
uno con Izetbegovic y Milosevic y dispuso que los dos directores buscaran un diálogo
privado supervisado por Estados Unidos (Chollet 2005). Un componente crucial de la
estrategia de simplificación de Holbrooke fue la reducción del número de actores. Aunque
completamente excluida de Camp David, Rusia participó formalmente en Dayton. Holbrooke
había hecho arreglos para que el ministro de Relaciones Exteriores ruso, Igor Ivanov, se
desempeñara como uno de los copresidentes de Dayton en lo que claramente era “una
empresa estadounidense” (Talbott 2002: 187). Desde que Talbott era la Rusia de Clinton

10 Karčić
Por otra parte, Holbrooke le pidió que revisara las sesiones de negociación de Dayton para
indicar que esto era visto como un compromiso estadounidense-ruso e intensificar la
presión sobre la delegación serbia (Talbott 2002).
Así como el papel ruso en Dayton fue formal pero no sustantivo, los
europeos también jugaron un papel marginal. Aunque Carl Bildt se
desempeñó como copresidente, los europeos no participaron en la
organización de Dayton. Más bien, fueron informados del progreso de
las negociaciones a través de las reuniones del Grupo de Contacto (Clark
2002). Holbrooke pronto encargó a su asistente, John Kornblum, que se
hiciera cargo de las reuniones diarias con el Grupo de Contacto (Chollet
2005), recordando sin rodeos en sus memorias que “cuanto más tiempo
pasaba con ellos, menos lográbamos” (Holbrooke 1998: 265). Sin
embargo, Holbrooke encargó a los europeos la redacción de algunos
aspectos de la parte civil del acuerdo. Su contribución sería
principalmente en forma de pago de la cuenta de implementación
(Chollet 2005). Durante los últimos días de las conversaciones, los
europeos estuvieron aún más marginados que de costumbre.
Después de asegurar menos actores internacionales primarios, Holbrooke fomentó
la simplificación de los partidos balcánicos (Curran, Sebenius y Watkins 2004). A través
del Patriarch Paper, los serbobosnios fueron representados en Dayton por Milosevic.
Para equilibrar la posición serbia, Holbrooke apoyó una Federación Musulmana-Croata
fortalecida (Curran, Sebenius & Watkins 2004). Aunque impuso reglas para Dayton,
Holbrooke era consciente del hecho de que los intereses centrales de Croacia se
lograrían más fácilmente y no se opuso cuando Tudjman dejó Dayton el segundo día
para regresar a Croacia para las elecciones nacionales (Chollet 2005).
Si bien reducir el número de actores fue la estrategia de
coalición de Holbrooke, vio el mérito cuando se presentó en
Dayton a un actor nuevo, y potencialmente constructivo. Richard
Perle, quien fue subsecretario de Defensa de Reagan, llegó el
octavo día de negociaciones y se unió a la delegación bosnia como
asesor en asuntos militares. Holbrooke estuvo de acuerdo con el
papel de Perle en Dayton creyendo que traería disciplina a los
bosnios (Chollet 2005). Tanto Holbrooke como la delegación
bosnia querían un papel más fuerte de la Fuerza de
Implementación (IFOR), haciendo que Perle y Holbrooke fueran
aliados tácticos en el sentido de que ambos se oponían a la
interpretación minimalista del Pentágono de su papel en Bosnia
(Chollet 2005). Había otra dimensión en la presencia de Perle.
Carter simplificó de manera similar el proceso en Camp David. La conferencia
multilateral de Ginebra dio paso a la cumbre de Camp David liderada por EE.UU.

excluyendo a los soviéticos (Saunders 1993). Como Holbrooke limitó

el papel de los rusos y los europeos en Dayton, la decisión de Carter
de invitar solo a Sadat y Begin a Camp David significaba que era más
probable llegar a un acuerdo, pero también que otras partes no se
sentirían obligadas a aceptarlo. La ausencia del rey Hussein fue
particularmente notable. Como lo expresó su biógrafo, al rey
Hussein, cuyo apoyo fue crucial para una solución a la cuestión
palestina, se le “pidió que asumiera responsabilidades en el marco de
Camp David sin tener nada que decir en sus negociaciones” (Ashton
2008: 201; Eilts 1988) . Sadat le había prometido a Hussein que le
informaría durante las conversaciones de Camp David, pero no
cumplió.
No está claro por qué Carter y Sadat asumieron que otros estados árabes aceptarían los
resultados de las conversaciones de Camp David (Quandt 1986). Ambos parecían haber
sobreestimado su influencia. Después de que se firmó el acuerdo de Camp David, el rey
Hussein no estaba satisfecho con su contenido y canceló una reunión prevista con Sadat en
Marruecos. Sadat no trabajó personalmente para convencer a otros líderes árabes de que
aceptaran el acuerdo de paz (Lewis 1998). Desde el punto de vista de Kamel, el error crucial
de las conversaciones de Camp David fue que Carter y Sadat no consideraran seriamente
que los estados árabes, entre ellos Arabia Saudita y Jordania, no estarían de acuerdo con las
concesiones de Sadat (Kamel 1986).
Incapaz de inducir a los principales a comprometerse, Carter optó por reducir aún más el
número de actores y simplificar el proceso. Carter pidió que cada lado delegue un
representante para un grupo de trabajo presidido por él. Este grupo trabajaría en ajustar la
propuesta estadounidense y resolver las diferencias entre ambas partes. Los israelíes
nombraron al Fiscal General Aharon Barak mientras que los egipcios seleccionaron al asesor
legal de Sadat, Osama el-Baz (Wright 2014). El grupo de trabajo de Carter-Barak-el-Baz no
tenía precedentes en el sentido de que el presidente de los Estados Unidos trabajaba
directamente con los subordinados de otros directores (Lewis 1998).
Sadat no tenía el Papel del Patriarca que tenía Milosevic antes de Dayton. El
Patriarch Paper permitió que Milosevic hablara en nombre de los serbobosnios. Por el
contrario, Sadat no tenía autoridad para hablar en nombre de los árabes no egipcios.
Por lo tanto, el objetivo de lograr una paz integral nació muerto por la ausencia misma
de otros actores árabes en Camp David. Sin embargo, la reducción de los grupos de
negociación en Camp David aumentó la probabilidad de éxito.
Estrategia de Proceso: Control en Ambos Casos

En Dayton, Holbrooke siguió un enfoque pragmático. Un maestro en ocultar y
revelar información, controló el flujo de información tanto entre los participantes
de Dayton como entre Dayton y Washington. Antes de las conversaciones,

12 Karčić
Holbrooke había utilizado la prensa para construir su propia reputación, credibilidad y poder
a los ojos de los distintos jugadores. También usó la prensa para bajar las expectativas y al
público por un posible fracaso. Cuando se logró el progreso, Holbrooke hizo uso de la
publicidad para asegurar ganancias (Curran, Sebenius & Watkins 2004). Por ejemplo, el
décimo día, Christopher anunció el nuevo acuerdo de la Federación (Holbrooke 1998), en lo
que pretendía ser un movimiento generador de impulso.
Holbrooke y su equipo tenían líneas rojas claras, pero los detalles debían ser resueltos
por ellos y las delegaciones de los Balcanes. Solo tres miembros del equipo interinstitucional
de Holbrooke informaron a Washington después de aclarar sus informes con el propio
Holbrooke (Chollet 2005). De esta forma, Holbrooke controló el proceso al reducir el alcance
potencial de la participación de Washington en los detalles cotidianos de las conversaciones.
Al séptimo día, Holbrooke comenzó a eliminar el Grupo de contacto porque consumía
demasiado tiempo. En cambio, optó por un proceso de mediación entre los principales
balcánicos liderado por Estados Unidos (Chollet 2005).
El equipo de Holbrooke desaconsejó la comunicación directa entre las partes para que
pudieran servir como únicos conductos de información (Curran, Sebenius & Watkins 2004).
De vez en cuando, sin embargo, animó a los representantes de las delegaciones a entablar
un diálogo privado. De hecho, Granic recordó que este control fue bienvenido ya que el
trago ocasional de Tudjman podría haber brindado una oportunidad para que Milosevic lo
enredara en discusiones sobre Bosnia (Granić 2005).
Tanto Carter como Holbrooke lideraron sus respectivos procesos imponiendo el control.
La principal diferencia radicaba en la forma de ejercer el control. Carter inicialmente optó
por una forma de influencia más sutil mientras que el control de Holbrooke fue más directo
(Brzezinski 1983). Se acordó que Jody Powell, el secretario de prensa de Carter, sería el único
portavoz y que la información importante se anunciaría solo después de que concluyeran las
conversaciones (Vance 1983; Lewis 1998). Sadat y Begin no se reunieron para conversar
hasta la firma de los acuerdos, después de que Carter se hizo evidente cuán diferentes eran
sus puntos de vista (Quandt 1986).
La conducción de Carter de las conversaciones de Camp David indicó flexibilidad en la
configuración de su estrategia de proceso. Para el cuarto día, Carter ajustó su papel de facilitador a
defensor de terceros. La estrategia de Carter fue simplificar progresivamente el proceso de
negociación y reducir el número de actores involucrados. Esta estrategia es evidente desde la
renuncia al proceso de Ginebra hasta el establecimiento del grupo de trabajo Carter-Barak-el-Baz.
De hecho, el día doce, Dayan instó a Carter a reunirse con Begin porque el presidente de los EE. UU.
había evitado principalmente al primer ministro israelí.
Cuando se enfrentaba a un callejón sin salida, Carter enumeraba los temas que las dos
partes acordaron y los problemas que aún enfrentaban. Cuando se enfrentó a problemas
irresolubles y tiempo limitado, Carter optó por la postergación y maniobras procesales
legalmente no vinculantes. El duodécimo día, se acordó que las dos partes intercambiarían
cartas sobre cuestiones no resueltas, lo que permitió a todos eludir los obstáculos que de
otro modo serían irresolubles (Wright 2014).

Como mediador externo, Carter no usó la prensa, como lo hizo Holbrooke,

para aumentar o disminuir las expectativas. No se hicieron anuncios de avances
parciales durante las negociaciones. El anuncio público de un éxito parcial en
Dayton difiere del modelo de Camp David en el que se dejaba un anuncio público
para el final de la cumbre.
Estrategia de emisión: Centrarse en la sustancia
La estrategia de emisión de Holbrooke se centró más en la sustancia que en el

procedimiento. Holbrooke primero buscó un acuerdo sobre los principios seguido
de los detalles específicos (Curran, Sebenius & Watkins 2004). En el caso de
Dayton, los acuerdos de los partidos balcánicos alcanzados en Ginebra y Nueva
York establecieron los principios para la reestructuración del Estado bosnio. Cómo
pasar de los principios generales a estructuras políticas y legales específicas, así
como el tema del territorio, quedaron para ser resueltos en Dayton (Chollet 2005).
Holbrooke presentó a las delegaciones a su llegada a Dayton un Acuerdo Marco
de Paz integral con anexos. La idea era mover a las partes a aceptar su propuesta
con ajustes (Curran, Sebenius & Watkins 2004).
El equipo estadounidense decidió abordar primero los problemas de Eslavonia
Oriental y la Federación. El regreso de Eslavonia Oriental a Croacia serviría para
impulsar el impulso. Asimismo, el fortalecimiento de la Federación en Bosnia sería
crucial para el éxito del acuerdo de paz final. Holbrooke asignó al alemán Michael
Steiner la tarea de construir la estructura de la Federación (Chollet 2005). Este fue
un raro ejemplo de Holbrooke asignando una tarea a un representante del Grupo
de Contacto.
Holbrooke utilizó la presión diplomática para obtener concesiones y luego
celebró cumbres para asegurar ganancias (Curran, Sebenius & Watkins 2004).
El día 9 se llegó a un nuevo acuerdo de Federación, que se firmó al día
siguiente. Después de lograr este éxito parcial, la U.S. El equipo se movió
para resolver la cuestión de Eslavonia Oriental (Chollet 2005). Las
negociaciones sobre las fronteras, el tema más polémico, entre las
delegaciones bosnia y serbia comenzaron el octavo día. El hecho de que la
reunión no produjera ningún resultado ese día llevó a Holbrooke a
abandonar la convocatoria de tales reuniones y, en cambio, optó por un
servicio de enlace entre las delegaciones (Chollet 2005). El día 14, se puso un
enfoque renovado en las negociaciones sobre el estatus de Sarajevo y las
fronteras (Chollet 2005). El mapa finalmente se resolvió al final,
En su estrategia de emisión, Carter también se centró en la sustancia sobre el
procedimiento. Carter comenzó las conversaciones enumerando las áreas de acuerdo de las
partes (Wright 2014). En la primera cumbre, Carter les dio a Begin y Sadat la oportunidad de
presentar sus propuestas. El fracaso de la primera cumbre trilateral de directores le indicó a
Carter que un gran avance requeriría un cambio en su enfoque. En el tercer dia,

14 Karčić
después de la reunión trilateral de directores, Carter enumeró los temas en los que los dos
líderes aún tenían que ponerse de acuerdo (Wright 2014). Poco después, presentaría una
propuesta estadounidense. También se dio cuenta de que lo que parecía fácil, el tema del
Sinaí, se convertiría en un desafío clave (Wright 2014).
El quinto día, Carter ajustó la propuesta estadounidense. Cuando se enfrentó a
desafíos, Carter dividió el problema y optó por el mínimo común denominador.
Carter omitió la demanda de poner fin a los asentamientos por temor a que Begin
se obsesionara con esto. Desvinculó un tratado egipcio-israelí de Cisjordania de
una autoridad autónoma de Gaza y comenzó a considerar dos acuerdos
diferentes (Wright 2014). Quandt escribió en un memorando el quinto día que,
para Carter, el acuerdo egipcio-israelí se había convertido en una prioridad
(Wright 2014). Al día siguiente, Carter decidió dejar de lado temas polémicos
como la retirada del Sinaí, los asentamientos y la soberanía de Cisjordania y Gaza
para que pudieran negociarse más tarde (Wright 2014). Siguiendo este enfoque al
día siguiente, Carter le sugirió a Sadat que dejaran de lado el tema de Jerusalén
para poder incluir al rey Hussein y otros líderes árabes en un momento posterior.
De esta manera, Sadat podría compartir la responsabilidad con respecto al tema
de Jerusalén (Wright 2014).
Las prioridades cambiantes evidentes el día 5 cambiaron a una posición modificada
el día 8. Ese día, Carter le dijo a Weizman que él (Carter) dividiría la propuesta de EE.
UU. en una sobre el Sinaí para la paz egipcio-israelí y una más general sobre Oriente
Medio. Este. De hecho, este enfoque había sido el enfoque preferido de Israel. El
desafío para Sadat sería vincularlos (Wright 2014). Carter finalmente encontró el tenue
vínculo entre la paz egipcio-israelí y la cuestión palestina al vincular la paz bilateral con
la congelación de los asentamientos (Wright 2014).
La estrategia de problemas de Carter incluía enumerar áreas de acuerdo y desacuerdo
entre las partes; presentando su propia propuesta; dejando de lado los temas más
polémicos para negociaciones posteriores; y dividir el acuerdo original en dos acuerdos, que
luego se vincularían formalmente. Mientras Carter navegaba por el tema de la aceptación de
los principios (principalmente, la Resolución 242 de la ONU), Holbrooke dedicó más tiempo a
hacer operativos los principios acordados por las partes antes de Dayton. Holbrooke recordó
que trató de ponerse de acuerdo en todo lo posible “en lugar de conformarse con el tipo de
breve y vago. . . acuerdos” (Holbrooke 1998: 233). No está claro si la falta de precisión de
Camp David sobre el congelamiento de los asentamientos en Cisjordania influyó en su
decisión.
Estrategia de tiempo: Acuerdos forzados

La estrategia de sincronización de Holbrooke preveía lograr acuerdos parciales y
generar impulso al embolsarse estos éxitos. Utilizando unos pocos plazos, trabajó
para fomentar acuerdos entre las partes negociadoras (Curran,

Sebenius y Watkins 2004). Holbrooke creía que las conversaciones durarían dos
semanas, pero al final de la primera era evidente que no se vislumbraba ningún
acuerdo. Habría que ampliar el plazo (Chollet 2005). La necesidad de negociar con el
Grupo de Contacto sobre los anexos del acuerdo marco mientras proseguía el trabajo
sobre Eslavonia Oriental y la Federación ralentizó todo el proceso. El día siete,
Holbrooke decidió eludir este engorroso proceso y buscar una mediación dirigida por
Estados Unidos entre los presidentes bosnio y serbio (Chollet 2005). Holbrooke
también decidió generar impulso haciendo que funcionarios estadounidenses de alto
nivel visitaran Dayton en intervalos sucesivos (Chollet 2005). Las visitas también
sirvieron como plazos diseñados para inducir a las delegaciones hacia un acuerdo.
Holbrooke fijó una fecha límite final para el día 19, pero al darse cuenta de que la paz
estaba al alcance de la mano, lo amplió (Chollet 2005). Las visitas secuenciales y los
plazos sirvieron como puntos de presión para las delegaciones de los Balcanes, pero se
ajustaron cuando Holbrooke sintió que su extensión brindaba una oportunidad.
La estrategia de tiempo de Carter en Camp David fue identificar los parámetros de

un acuerdo potencial e introducir elementos centrales de un acuerdo de paz desde el
principio. Omitió varios temas polémicos para allanar el camino a los éxitos iniciales.
Trabajando a partir de su único texto de negociación, Carter buscó reducir las
diferencias de las partes. Amenazado con huelgas por parte de las delegaciones
negociadoras, Carter inicialmente encontró formas de prolongar la conferencia
apelando tanto a los beneficios potenciales como a los costos de oportunidad. En la
segunda semana de conversaciones, Carter fijó un plazo final, lo que indujo aún más a
las partes a comprometerse para llegar a un acuerdo final. El día once, Carter les dijo a
ambas partes que presentaran sus documentos de posición finales (Wright 2014). A
medida que avanzaban las conversaciones, la ambigüedad se volvió esencial (Quandt
1986),
Comparación de tácticas de mediación
Habiendo aplicado el modelo CSW a las negociaciones de Camp David, este artículo
enumera y describe las tácticas empleadas por terceros mediadores para lograr la paz
entre Egipto e Israel. Sin embargo, el modelo CSW no es el único modelo para las
estrategias de mediación. Las tácticas de mediación de Carnevale (1986) incluyen: (i)
mantener separadas a las partes en disputa, (ii) manipular la agenda, (iii) controlar las
comunicaciones y las imágenes, (iv) usar restricciones de tiempo y (iv) hacer reír a las
partes en disputa. Más pertinente a la mediación de conflictos armados, Stein (1985:
342-344) enumera las tácticas del mediador como posponer los temas más delicados;
introducir ambigüedad ante diferencias irreconciliables; sirviendo como

dieciséis Karčić
garante del contrato; asegurando contra la violación del acuerdo, y sirviendo

como benefactor.
Si bien reconoce las tácticas de mediación mencionadas anteriormente, este artículo
busca contribuir deduciendo ocho tácticas empleadas en Camp David y Dayton. Estas
tácticas fueron empleadas por los mediadores de poder en las cumbres de paz para lograr
acuerdos de paz (ver Tabla 1).
tabla 1 Ocho tácticas empleadas en Camp David y Dayton
Táctica Carretero Holbrooke
Conoce las líneas rojas de tu Perfiles psicológicos de los Amplia exposición a

interlocutor directores y miembros de la directores y asesores durante la
delegación diplomacia de lanzadera
Texto único de negociación Introducido posteriormente Introducido al principio

Apalancamiento externo Intervención personal de Intervención personal de
un político nacional líderes internacionales
mensajes sutiles Costos del fracaso La influencia del mediador
Juega el juego de la Identificar moderados; involucrar tratar directamente con
intradelegación a directores moderados y directores; en un callejón sin salida
delegación moderada participar moderado
miembros desde el principio miembros de la delegación
Todo el mundo necesita una cubierta Integridad territorial; Integridad territorial;

aprobación parlamentaria Mayor poder político en
la posguerra
Levantamiento de sanciones
enfatizar la oportunidad Paz Paz

costos Seguridad Seguridad
Reconocimiento Reconocimiento
Relaciones bilaterales con el Relaciones bilaterales con el
mediador mediador
amistad personal
Proporcionar incentivosa Relaciones bilaterales más Acuerdo de paz
estrechas Militar y económica aplicación
asistencia asistencia militar
a La táctica de “proporcionar incentivos” corresponde a la quinta táctica de Stein (“benefactorextraordinario”) en

Stein (1985: 344).

Conozca las Líneas Rojas de su Interlocutor

La primera táctica del mediador es comprender las fuerzas fundamentales en juego en las
personalidades de los interlocutores, principalmente los principales de cada delegación. El
objetivo de esta táctica es comprender las líneas rojas de los principales para un futuro
acuerdo. Este objetivo se puede lograr mediante la realización de perfiles psicológicos o
mediante largas reuniones presenciales. Carter optó por la primera opción mientras que
Holbrooke eligió la segunda. Si bien los perfiles de Sadat y Begin fueron los principales
materiales de preparación de Carter, también se prepararon perfiles de personalidad para
otros miembros de las delegaciones egipcia e israelí (Quandt 1986). Estos perfiles adicionales
pueden haber sido útiles en la aplicación de otra táctica de negociación denominada “jugar
el juego dentro de la delegación” (que se describe más adelante).
Carter había solicitado perfiles psicológicos de Sadat y Begin para responder preguntas
sobre las raíces de su ambición, sus objetivos, los eventos que los moldearon, creencias
religiosas, relaciones familiares, cómo reaccionaron bajo presión, actitudes hacia Carter y
entre ellos, y en quién confiaban. dentro de sus respectivas delegaciones (Wright 2014). Los
perfiles indicaron que Sadat era propenso a los movimientos audaces y, siempre que lograra
sus objetivos principales, estaba dispuesto a ser flexible. Por otro lado, Begin era legalista y
cauteloso con el cambio. Estos dos líderes reaccionaron de manera diferente bajo estrés:
Begin se enfocó en los detalles mientras que Sadat optó por las generalidades (Wright 2014).
La decisión de Sadat de expulsar a los asesores soviéticos y emprender la Guerra de Octubre
de 1973 reveló que él era un jugador político que jugaba un juego de alto riesgo (Ashton
2008).
En el período previo a Camp David, el Embajador de EE. UU. en Egipto,
Hermann Eilts, y el Embajador de EE. UU. en Israel, Samuel Lewis, informaron
personalmente a Carter sobre los líderes de sus países anfitriones (Carter 2010).
Carter pasó tiempo estudiando los libros informativos y los perfiles psicológicos
(Carter 2010). Esta información indicaba que el objetivo principal de Sadat era
recuperar el territorio de Egipto capturado por Israel y que tenía poca
consideración por las consecuencias de este objetivo con otros estados árabes
(Ashton 2008). Esto había sido evidente para el embajador Eilts, quien notó que el
nacionalismo de Sadat se había transformado de árabe a egipcio (Eilts 1988). El
fracaso de su iniciativa de Jerusalén para conducir a concesiones sustanciales por
parte de Begin significaba que Sadat necesitaba lograr un éxito. Zbigniew
Brzezinski, Consejero de Seguridad Nacional de Carter, había alertado a Carter,
antes de las conversaciones,
La química personal entre Carter y Sadat subrayó aún más la influencia que
Carter tendría sobre el presidente egipcio. Ya desde el primer día, Sadat le dijo a
Carter que lo respaldaría “en todas las cosas” (Carter 2010: 216). Sadat jugó una
mano intrigante al comienzo de las conversaciones al revelar su

18 Karčić
cartas a Carter. Su estrategia, como le explicó al rey Hussein de Jordania, era intentar
abrir una brecha entre EE. UU. e Israel y tratar de persuadir a Carter para que
presionara a Begin para llegar a un acuerdo (Ashton 2008). El segundo día, Sadat le
dijo a Carter las concesiones que estaba dispuesto a hacer, que ocultó a su propio
equipo, y permitió que el presidente de EE. UU. las usara cuando fuera necesario
(Wright 2014). En el cuarto día, Carter insinuó a Begin que la táctica inicial de Sadat no
era su posición final, lo que le permitió a Begin profundizar más (Wright 2014). Para el
octavo día, Carter registró: “Soy un poco demasiado influyente en Sadat cuando
estamos juntos, y espero que se mantenga su actitud cuando se fue” (Carter 2010:
234).
Por el contrario, el estilo de Begin indicaba su inclinación por analizar
cuidadosamente hasta los detalles más pequeños. Esto significaba que obtener
concesiones de Begin sería más desafiante. Además, Carter había prometido que la
ayuda económica y militar no se utilizaría como presión sobre Israel en las
conversaciones de paz (Quandt 1986). La ausencia de química personal entre Carter y
Begin, como la relación entre Carter y Sadat, significaba que las concesiones basadas
en vínculos personales no serían una opción disponible.
En el caso de Dayton, no está claro si se prepararon perfiles de los principales balcánicos
y si Holbrooke los estudió. De los participantes de Dayton, solo el ministro de Relaciones
Exteriores de Croacia, Mate Granic, se refiere al conocimiento de Holbrooke sobre la
psicología de sus interlocutores (Granić 2005). Sin embargo, Holbrooke tuvo la oportunidad
de reunirse extensamente con los principales balcánicos durante su diplomacia itinerante
antes de Dayton, lo que le permitió captar los rasgos esenciales de sus personalidades y sus
líneas rojas de negociación para futuras conversaciones. A diferencia de Camp David, no hay
constancia de que Holbrooke tuviera relaciones personales con sus homólogos.
Texto Único de Negociación

Una de las decisiones consecuentes del mediador externo es si comenzar
las conversaciones con un solo texto de negociación o desarrollar uno
durante las negociaciones. En Camp David, Carter ofreció inicialmente a
Sadat y Begin la oportunidad de presentar sus posiciones iniciales de
negociación. La naturaleza enconada de la primera reunión trilateral de
directores llevó a Carter a presentar un único texto de negociación.
Aunque le dijo a Sadat el primer día que él (Carter) permitiría que Sadat y
Begin exploraran sus diferencias antes de presentar las propuestas
estadounidenses (Carter 2010), estaba claro que Carter comenzó a
ajustar su papel a medida que cambiaban las circunstancias. La brecha
entre las posiciones de las partes indicaba que habría que presentar un
borrador estadounidense (Vance 1983). Los Estados Unidos

Evidentemente inspirado por Camp David, Holbrooke no proporcionó a las partes

negociadoras la oportunidad de presentar sus posiciones iniciales en Dayton.
Holbrooke decidió comenzar las conversaciones de Dayton con un único texto de
negociación el primer día presentando un borrador del Acuerdo Marco y tres anexos
(Chollet 2005; Holbrooke 1998). Cuando abrió las negociaciones sobre el territorio,
Holbrooke invitó a las delegaciones a presentar sus posiciones. Las posiciones muy
divergentes de las delegaciones lo obligaron a volver a su táctica inicial y, el día doce, el
equipo de EE. UU. presentó un mapa de EE. UU. para Bosnia como base para futuras
negociaciones (Holbrooke 1998).
Apalancamiento externo
Cuando los negociadores se enfrentan a la intransigencia, un tercero mediador tiene la

opción de aplicar influencia externa. La regla general es conseguir el apoyo de
personas a las que los mandantes no pueden rechazar por razones de influencia o
credenciales. El propósito de esta táctica es influir en las delegaciones para que
modifiquen sus posiciones.
En Camp David, se aplicó un apalancamiento externo a Begin. El primer
ministro israelí no estaba dispuesto a comprometerse con la retirada israelí del
Sinaí, mientras que Sadat insistió en que la paz entre Egipto e Israel no sería
posible sin ella. El día once, con Carter en un callejón sin salida con Begin, los
miembros de la delegación israelí se acercaron al general Ariel Sharon con la
esperanza de que pudiera influir en Begin. Sharon fue la figura clave detrás del
proyecto de asentamientos y fue admirada por el primer ministro israelí. A nivel
personal, su abuela era partera en el nacimiento de Begin. Más tarde ese día,
Begin informó a su equipo que Sharon lo llamó y expresó su apoyo a la retirada
de los asentamientos del Sinaí si eso conducía a la paz con Egipto (Quandt 1986;
Wright 2014). Aunque fue ministro de agricultura en el gobierno de Begin, Las
credenciales de Sharon no podían ser cuestionadas sobre el tema de los
asentamientos. Aunque esta táctica no fue aplicada por el mediador externo, sino
por los propios miembros de la delegación, el impacto de la táctica no debe
subestimarse.
No había necesidad de aplicar este enfoque a Sadat porque ya había hecho
concesiones y le había revelado sus cartas de negociación a Carter al comienzo de la
cumbre. De hecho, las entrevistas realizadas con miembros de la delegación de EE. UU.
después de las conversaciones de Camp David mostraron que algunos, incluido el
embajador Eilts, estaban preocupados de que Sadat pudiera mantener sus
importantes concesiones y si serían aceptables para otros líderes árabes.
En Dayton, Holbrooke aplicó esta táctica al traer altos funcionarios estadounidenses
para convencer a las delegaciones de la necesidad de llegar a un acuerdo. Las visitas se
secuenciaron para fomentar el impulso. El sexto día en Dayton, el subsecretario

20 Karčić
de Estado Strobe Talbott (Chollet 2005).7 El Secretario de Estado Warren Christopher estuvo
en Dayton en la apertura de la conferencia, el día 10 para salvar el acuerdo de la Federación
(Chollet 2015), el día 14, y al final de las conversaciones . Altos funcionarios del Pentágono,
incluidos el secretario de Defensa William Perry y el subsecretario de Defensa Walter
Slocombe, llegaron junto con los generales George Joulwan y William Nash en el
decimoséptimo día de conversaciones. Estas visitas se secuenciaron deliberadamente para
indicar la destreza militar estadounidense y su compromiso con la paz en Bosnia. La
presencia de Nash al mando de las tropas estadounidenses en Bosnia fue, en palabras de
Holbrooke, “simbolismo en su máxima expresión” (Holbrooke 1998: 286-287).
El día veinte, Christopher y Holbrooke decidieron subir la apuesta e involucrar al

presidente Clinton haciéndole llamar a Tudjman e Izetbegovic (Christopher 2001).
Christopher creía que la ambición de Tudjman de ser aceptado en Occidente haría que la
llamada de Clinton valiera la pena. Durante la llamada, Clinton instó a Tudjman a ceder algo
de territorio, afirmando que no sería relevante ya que todas las personas regresarían a sus
hogares de todos modos. El ministro de Relaciones Exteriores de Tudjman escribe que su
presidente no podía rechazar a Clinton y que “la presión sobre Croacia era enorme” (Granić
2005: 132–133).
Aunque Christopher y Holbrooke sugirieron un llamado similar a Izetbegovic, el
Asesor de Seguridad Nacional Tony Lake se opuso a la idea porque aparentemente
EE.UU. había presionado a los bosnios para que aceptaran el acuerdo (Chollet 2005).
Sin embargo, Holbrooke hizo arreglos para que el primer ministro británico, John
Major, y el presidente francés, Jacques Chirac, llamaran a Izetbegovic para reforzar el
mensaje de que esta oportunidad de paz no debe perderse. Una llamada del
presidente turco Suleyman Demirel, descrito por Holbrooke como “el líder extranjero a
quien Izetbegovic probablemente más respetaba”, se arregló de manera similar
(Holbrooke 1998: 294). La presión del líder de un miembro de la OTAN y un país crucial
de mayoría musulmana, que iba a desempeñar un papel clave en el programa de
equipar y entrenar, fue una palanca adicional (Chollet 2005). Esta táctica no pasó
desapercibida para Izetbegovic, quien notó tanto la similitud de los mensajes como sus
orígenes aparentemente idénticos (Izetbegovic 2001). Para reforzar aún más el
mensaje, Carl Bildt visitó las delegaciones de los Balcanes para transmitirles que no
podían esperar un trato mejor de Europa (Holbrooke 1998).
Mensajes Sutiles
Un mediador externo puede optar por transmitir mensajes sutiles destinados a afectar la
perspectiva cognitiva de las partes negociadoras. La elección de Wright-Patterson
7 El motivo adicional de Holbrooke fue educar a los funcionarios de Washington, DC sobre la complejidad de las
conversaciones (Chollet 2005).

la base en Dayton cumplió el propósito de reforzar el mensaje del poder estadounidense

(Holbrooke 1998). El tercer día en Dayton, el equipo estadounidense organizó una cena en el
Museo de la Fuerza Aérea de Wright-Patterson. Si bien el historiador de Dayton, Derek
Chollet, argumenta que este simbolismo fue tanto una coincidencia como un propósito
(Chollet 2005; Holbrooke 1998), es casi seguro que cenar entre cazas y un misil de crucero
Tomahawk no pasó desapercibido para los miembros de la delegación. Izetbegovic observó
que el funcionario serbobosnio Nikola Koljevic estaba sentado justo debajo de un enorme
Tomahawk, del tipo que se usó para bombardear la ciudad natal de Koljevic, Banja Luka, el
11 y 12 de septiembre de 1995 (Izetbegovic 2001).
El día dieciséis, el principal oficial militar estadounidense en Dayton, el general
Wesley Clark, utilizó un sistema de imágenes llamado "PowerScene" para mostrar a
Milosevic el corredor entre Sarajevo y Goražde. El programa, que fue diseñado para
ataques aéreos en Bosnia (Perina 2006), permitió a los negociadores viajar
virtualmente por el país y fue útil para negociar un acuerdo sobre el corredor Sarajevo-
Goražde. Como recordatorio del avance tecnológico estadounidense, el programa tuvo
un valor psicológico y dejó un impacto en todas las delegaciones (Chollet 2005;
Holbrooke 1998). Según el Jefe de Misión de la Embajada de los Estados Unidos en
Belgrado, Rudolf Perina, Milosevic quedó impresionado con el programa y Holbrooke
le mostró intencionalmente cómo funcionaba (Perina 2006).
En Camp David, el sexto día, Carter decidió llevar las delegaciones a Gettysburg.
Este lugar fue elegido con el propósito de transmitir a los participantes las lecciones de
la Guerra Civil Estadounidense y el posible legado de fracaso si las conversaciones de
Camp David fracasan (Wright 2014). Carter fue informado por un historiador y narró la
batalla en Gettysburg a los miembros de la delegación (Wright 2014). Posteriormente,
el ex presidente le dijo a Holbrooke que el objetivo del viaje a Gettysburg era transmitir
a los participantes la sensación de “sacrificio desperdiciado” y que esta realización
podría producir avances en las negociaciones (Holbrooke 1998: 205).
Juega el juego intradelegación

Ante obstáculos en las negociaciones de paz, un mediador externo puede emplear una
táctica llamada “jugar el juego de la delegación interna”. Esta táctica se empleó tanto
en Camp David como en Dayton. La idea es buscar e involucrar a los próximos
miembros de las delegaciones con el objetivo de suavizar sus posiciones de
negociación. Alternativamente, si los principales están más dispuestos a hacer
concesiones, un mediador externo puede tratar de aislar a los asesores más
intransigentes de los principales. El mediador externo puede apelar al pasado y al
sentido del legado del asesor moderado para fomentar las concesiones.
Alternativamente, el mediador puede apelar al futuro político del asesor moderado
para atraer la cooperación.

22 Karčić
En Camp David, Begin resultó ser más intransigente que los

miembros de su delegación (Wright 2014). Un miembro clave del
equipo de Begin fue el ministro de Relaciones Exteriores de Israel,
Moshe Dayan, cuya reputación había sufrido como resultado de la
guerra de 1973. Dayan estaba enfermo y ansioso por redimirse y
consolidar su legado (Wright 2014). Ezer Weizman fue otro miembro
crucial del equipo de Begin y el único que había desarrollado una
relación personal con el presidente egipcio (Wright 2014). Carter
pronto entendió que tanto Dayan como Weizman podían servir como
aliados para empujar a Begin hacia un acuerdo (Wright 2014).
Siguiendo esta táctica, Carter y Vance buscaron involucrar a Dayan,
Weizman y Aharon Barak para convencer a Begin de que fuera más
comunicativo (Quandt 1986).
Ya en el día dos, después de su discusión con los israelíes, Brzezinski observó cómo
estaba “sorprendido por la mente relativamente abierta que tenían Dayan y
Weizman” (Brzezinski 1983: 255). Las reuniones separadas con los moderados
proporcionaron pistas sobre las formas de superar los obstáculos. Durante sus
reuniones con Dayan y Barak el día siete, se le informó a Carter que Begin “no iba a
rechazar el documento sin más, sino que tendría varios niveles de acción: aquiescencia
en un tema; aprobarlo, pero obtener la confirmación del gabinete y de la Knesset;
desapruébelo, pero deje que la Knesset tome la decisión final” (Carter 2010: 232). Esto
resultó ser significativo al idear un mecanismo para que Begin superara su reticencia a
retirar los asentamientos del Sinaí.
Los esfuerzos de Dayan y Weizman para influir en Begin no se limitaron a
maniobras tras bambalinas. El día siete, Brzezinski observó, en una reunión con
los israelíes, que “fue interesante notar que Weizman primero y luego Dayan le
hablarían a Begin en hebreo y, a juzgar por el tono de sus comentarios, se
inclinaban a cambiar el tono de Begin bajar la obstinación o realmente discutir
con él” (Brzezinski 1983: 261). Después de una reunión con los israelíes ese mismo
día, Carter buscó a Dayan para dar un paseo por separado, lo que no pareció
sentarle bien a Begin (Brzezinski 1983). Más tarde ese día, Dayan y Barak le
hicieron saber a Carter que Begin no rechazaría la propuesta de Carter por
completo (Wright 2014), lo que indica la posibilidad de empujar a Begin en ciertos
temas. El día once, Carter buscó a Barak y Dayan. Durante su conversación, Dayan
afirmó que la retirada de los asentamientos del Sinaí no se podía realizar sin la
aprobación del Knesset o del gabinete (Wright 2014). Esto le indicó a Carter una
apertura potencial.8 La intensa oposición personal de Begin
8 Weizman iba a hacer campaña para que la Knesset votara sobre la retirada de los asentamientos del Sinaí (Wright 2014).

a la retirada de los asentamientos del Sinaí podría superarse si se compartieran las

responsabilidades y se proporcionara cobertura política.
A diferencia de la delegación israelí, fue Sadat quien estuvo más dispuesto a hacer
concesiones en la delegación egipcia. Los asesores de Sadat se opusieron en su mayoría a
las conversaciones de Camp David (Wright 2014). Sus asesores se mostraron más reacios a
firmar sus concesiones y, para el día ocho, se opusieron firmemente a grandes secciones del
borrador estadounidense (Quandt 1986). El embajador Lewis recordó que las estrategias de
egipcios e israelíes eran imágenes especulares. Si bien Begin cedió a ciertas concesiones
favorecidas por los miembros de su delegación, los asesores de Sadat fueron más rígidos
que el presidente egipcio (Lewis 1998). El mismo Carter le dijo esto a Sadat el día ocho
(Carter 2010). En consecuencia, la táctica de involucrar a los moderados significó que los
mediadores estadounidenses trataran directamente con Sadat y que sus asesores más
intransigentes debían ser eludidos. 9 Mientras Carter buscó a Dayan y Weizman, su táctica
fue pasar por alto a los asesores egipcios, incluido el-Baz, y apelar directamente a Sadat
(Quandt 1986). El equipo de Sadat se sintió cada vez más exasperado por la actuación en
solitario del presidente egipcio y por no consultarles desde el principio sobre la propuesta
estadounidense (Wright 2014).
Sin embargo, el éxito de esta táctica con Sadat tuvo un inconveniente. El embajador
Eilts recordó que la necesidad de Sadat de recibir asistencia militar estadounidense, su
ambición personal de establecerse como un estadista y su confianza en Carter llevaron
al presidente egipcio a “aceptar cada vez que Carter acudía a él”. Vance, Brzezinski y
Mondale asumieron que Sadat sabía hasta dónde podía llegar con sus concesiones y
cómo reaccionarían los árabes (Eilts 1988). Según Eilts (1988), los cálculos de Carter y
Brzezinski asumieron que Sadat tenía mayor influencia en el mundo árabe de lo que
realmente tenía. Kamel recordó que le dijo a Carter que no presionara a Sadat porque
sus concesiones no serían aceptadas por otros estados árabes (Kamel 1986). Como
recordó el embajador Lewis, en el camino de regreso a Washington, la delegación
israelí estaba “muy feliz”. Los egipcios, por el contrario, estaban "infelices y asustados".
El ministro de Relaciones Exteriores, Kamel, le dijo a Sadat su decisión de renunciar,
pero Sadat lo instó a no anunciarlo de inmediato (Lewis 1998).
En Dayton, Holbrooke aplicó a la delegación serbia la misma táctica que utilizó

Carter con los egipcios. Holbrooke pasó por alto a los miembros de la delegación
de Milosevic y trató directamente con el hombre fuerte serbio. Milosevic trató a
los miembros serbios de Bosnia de su delegación con desprecio y los aisló
(Christopher 2010; Holbrooke 1998). Como intermediario de los serbobosnios,
9 “Moderado” aquí solo se refiere a la percepción del tercero mediador en cuanto a qué miembro de la
delegación es probable que apoye las propuestas del mediador y potencialmente influya en su propia
delegación.

24 Karčić
Milosevic pudo servir como conducto entre Holbrooke y los serbios de Bosnia.
Esta fue una oportunidad para reinventarse a sí mismo como el pacificador en
Dayton (Perina 2006). El general Clark, que supervisó el anexo militar, aplicó la
misma táctica. Cuando Clark presentó el anexo militar a Momcilo Krajisnik
(representante de Radovan Karadzic) y los serbios de Bosnia presentaron
objeciones inaceptables, Clark los pasó por alto y se dirigió a Milosevic. Pronto, el
ministro de Relaciones Exteriores de Milosevic, Milutinovic, entregó a los serbios
de Bosnia (Clark 2002). Cuando se llegó al acuerdo final en Dayton, el funcionario
serbobosnio Krajisnik no estaba satisfecho con el trato y Milosevic firmó por la
delegación serbia (Hill 2014). La perspectiva de transformarse de paria en
pacificador atrajo a Milosevic.
Mientras que las tácticas que Carter usó con los egipcios se aplicaron a la
delegación serbia en Dayton, el enfoque de Holbrooke hacia la delegación
bosnia reprodujo el enfoque de Carter hacia los israelíes en Camp David. Los
mediadores estadounidenses percibían al primer ministro bosnio, Haris
Silajdzic, “como el más sensato y cooperativo”, pero también como alguien
socavado por su delegación10 (Chollet 2005: 159). La táctica de Holbrooke
fue acercarse a Silajdzic llevándolo a caminar el día trece. Holbrooke habló
con él sobre las consecuencias del fracaso de las conversaciones de paz
(Holbrooke 1998). Su esposa, Kati Marton, salió a caminar con Silajdzic (Hill
2014) mientras que Holbrooke interpretó el papel histórico de Silajdzic
(Chollet 2005). El día dieciséis, Holbrooke siguió comunicándose con Silajdzic
y le pidió al embajador de EE. UU. en Bosnia, John Menzies, que socializara
con Silajdzic.
Si bien es esencial que un mediador externo aprecie las líneas rojas de los
directores de cada delegación, los obstáculos para las concesiones difíciles se pueden
sortear facilitando la cobertura política para las concesiones costosas. Esto se puede
lograr enmarcando el acuerdo como preservando las líneas rojas o proporcionando
una vía procesal que comparte la responsabilidad de las concesiones.
En el caso de Camp David, tanto Sadat como Begin tenían cobertura para sus
concesiones. El escollo hacia el final de las negociaciones de Camp David fueron
los asentamientos israelíes en el Sinaí. Begin, cuya ideología no le permitiría ceder
territorio, enfrentó la perspectiva de sacrificar la paz con Egipto por varios
asentamientos en el Sinaí. En una conversación con Carter el cuarto día, Begin
declaró que no "recomendaría personalmente" desmantelar el Sinaí.
10 Holbrooke y Christopher han señalado las tensiones dentro de la delegación bosnia en sus
memorias. Izetbegovic no escribe sobre estas tensiones en sus memorias ni tampoco
Silajdzic y Sacirbey. Si bien se necesita más investigación sobre esto, es relevante que la
táctica de este mediador externo de llegar a los moderados percibidos se aplicó en Dayton.

asentamientos, una señal que Carter interpretó como que Begin estaría feliz de aceptar si se
compartía la responsabilidad de este movimiento (Wright 2014: 115). Siete días después,
Dayan le dijo a Carter que la retirada del asentamiento del Sinaí no podría ser posible sin una
decisión del Knesset o del gabinete (Wright 2014), lo que indica una apertura potencial.
Al día siguiente, la delegación israelí presentó su posición modificada sobre los

asentamientos del Sinaí. Begin presentaría el tema de los asentamientos del Sinaí ante
la Knesset con la pregunta: "Si se llega a un acuerdo sobre todos los demás temas del
Sinaí, ¿se retirarán los colonos?" El primer ministro permitiría a los miembros de su
partido votar libremente sobre este tema (Quandt 1986: 245). Un voto negativo
significaría el rechazo de todo lo demás negociado en Camp David (Eilts 1988). Someter
el tema de los asentamientos del Sinaí a la Knesset permitió a Begin compartir la
responsabilidad de esta concesión con otros representantes políticos de Israel. A nivel
personal, esta vía le permitió aliviar la dificultad de comprometer sus posiciones
políticas anteriores (Lewis 1998).
Para Sadat, firmar una paz por separado con Israel se consideraría una traición a la
causa común árabe. Sadat necesitaba mostrar algún progreso en la cuestión palestina
para mostrar que su acuerdo de paz bilateral había sentado las bases para resolver la
cuestión palestina (Miller 2008). La congelación de los asentamientos y las
negociaciones de autonomía palestina proporcionaron una cobertura política para
Sadat. El embajador Eilts (1988) recordó la sorpresa de Vance ante las concesiones de
Sadat y su suposición de que Sadat puede mantener sus concesiones.
En el caso de Bosnia, la línea roja para Izetbegovic fue la preservación de la
continuidad de una Bosnia unificada. La partición del país no era una opción aceptable.
Mientras que los planes de paz europeos anteriores contemplaban la partición y un
estado central débil, el enfoque de Holbrooke implicó que el estado permaneciera
unificado sin ninguna disposición abierta para su desintegración. La tapadera política
de Izetbegovic por aceptar el nombre de “República Srpska” antes de Dayton y dos
entidades significativamente autónomas dentro de la gran Bosnia fue la preservación
de un estado unificado. En su discurso al concluir las conversaciones de Dayton el 21
de noviembre, Izetbegovic reiteró que el mayor logro de la negociación fue asegurar
una Bosnia soberana y unificada (Izetbegovic 2001).11
En Dayton, Tudjman aceptó una Bosnia unificada y renunció a su sueño de
anexar partes de Bosnia o establecer un Estado croata. Cobertura política para
11 La ambivalencia de Izetbegovic sobre el acuerdo final fue evidente en su declaración de clausura después
de que las conversaciones concluyeran con éxito: “Quizás esta no sea una paz justa, pero es más justa que
la continuación de la guerra. En la situación actual, en el mundo en que vivimos, no se podría haber logrado
una paz mejor. Dios es nuestro testigo de que hicimos todo lo posible para que se redujera la injusticia para
nuestro pueblo y nuestro país” (Izetbegović 2001).

26 Karčić
Tudjman fue la reintegración de Croacia y un papel político importante para los croatas
en Bosnia. Para Milosevic, aceptar la continuación de una Bosnia unificada se vio
compensado por el establecimiento de la República Srpska, una parte
significativamente autónoma de Bosnia que no había existido anteriormente.
Enfrentado a la derrota de su parte disidente de Croacia ocupada por los serbios,
Milosevic razonó que las ganancias militares de las fuerzas serbias de Bosnia en Bosnia
se convirtieron en poder político, lo que no fue el caso de los serbocroatas. Además, a
la Serbia de Milosevic se le levantarían las sanciones impuestas por Estados Unidos y
Europa. Como dijo Perina (2006), Dayton fue “el mejor negocio para los serbios”.12
Enfatizando los Costos de Oportunidad

Enfatizar los costos de oportunidad de no llegar a un acuerdo puede ser una herramienta útil para
convencer a las partes de que reconsideren su enfoque de las negociaciones. Esta táctica es más
efectiva cuando se emplea en un punto muerto en las negociaciones. Es probable que su aplicación
a medida que avanzan las negociaciones sea más frecuente.
En Camp David se articularon varios costos de oportunidad potenciales. Entre las
primeras que planteó Carter estaba la posibilidad de un conflicto más amplio. Ya en el tercer
día, Carter le dijo a Sadat y Begin que la paz en el Medio Oriente era un interés de seguridad
de Estados Unidos. El fracaso en lograr la paz podría llevar a un “conflicto mundial” (Carter
2010: 225) y resultar en que más radicales tomen el control en el Medio Oriente (Wright
2014).
La posibilidad de que las relaciones con los EE. UU. pudieran deteriorarse
si fracasaban las negociaciones en Camp David y que la otra parte se
acercara poco a poco a los EE. UU. fue un gran costo de oportunidad tanto
para Sadat como para Begin. Ambas partes sabían que sus relaciones con los
EE. UU. podrían verse afectadas negativamente en caso de fracaso (Wright
2014). Cuando comenzaron las conversaciones, Begin debe haber sabido que
una relación más cercana entre Estados Unidos y Egipto era más importante
para Sadat que la paz con Israel (Wright 2014). Dayan recordó la advertencia
de Carter de que el fracaso “sería 'catastrófico' para las relaciones entre Israel
y Estados Unidos. Se vería obligado a informar al Congreso que Israel no
estaba preparado para tomar las medidas necesarias para lograr la
paz” (Dayan 1981: 173). Cuando Sadat amenazó con abandonar Camp David
el undécimo día,
Cuando se enfrentaba a la intransigencia, Carter enumeraba todo lo que se podía ganar
con un acuerdo. Carter enfatizó la paz y la seguridad como costos de oportunidad para Israel
en caso de fracaso. El sexto día, les dijo a los israelíes que un acuerdo
12 Granić recordó que Milosevic buscó obtener acceso al mar para la República Srpska y eso
fue prácticamente lo único que pudo obtener además (Granić 2005).

con Egipto evitaría ataques exitosos de otros estados árabes y allanaría el

camino para futuros acuerdos con otros (Carter 2010). Carter repitió la
misma idea seis días después en una reunión con Begin. La paz con el único
país árabe que era una amenaza seria no debía descartarse casualmente
(Wright 2014). Carter le dio a Begin una lista similar pero más completa de lo
que Israel podía ganar el octavo día. Aparte de la seguridad, Israel obtendría
cooperación económica y el uso del Estrecho de Tirán y el Canal de Suez
(Carter 2010).
Para los egipcios, Carter enfatizó la posibilidad de recuperar los territorios y la soberanía
perdidos. Durante su reunión con Sadat y el-Baz el día doce, Carter describió lo que Egipto
ganaría con el éxito en Camp David, pero también enumeró todo lo que Sadat perdería con
el fracaso (Carter 2010; Wright 2014). Un costo de oportunidad adicional para Sadat sería el
deterioro de las relaciones personales con Carter. Carter le dijo abiertamente a Sadat que
sus relaciones personales se verían afectadas negativamente (Carter 2010) y apeló a su
vínculo personal y una sensación de traición para convencer a Sadat de quedarse (Wright
2014). El ministro de Asuntos Exteriores de Sadat, Kamel, trató de transmitir a su presidente,
en un memorando del día ocho, que el fracaso de las conversaciones de Camp David no
tiene por qué conducir a un enfrentamiento con Carter. Sin embargo, Sadat depositó sus
esperanzas en Carter (Kamel 1986).
A nivel personal, el fracaso en Camp David significaría que la iniciativa de paz de
Sadat no se ha traducido en resultados tangibles. Cuando Sadat se prepara para partir
el undécimo día, Carter le dice que “. . . un reconocimiento de la derrota ahora sería el
peor de todos los mundos para él, con su propio pueblo, con el mundo árabe, con la
opinión internacional general y, ciertamente, conmigo y con el pueblo estadounidense.
Le dije que tenía que quedarse conmigo” (Carter 2010: 237). Esto es precisamente lo
que Brzezinski le había escrito a Carter en un memorándum antes del inicio de las
conversaciones. En efecto, Carter le dijo a Sadat que Sadat ya había hecho concesiones,
pero Camp David le permitió mostrar algo a cambio. Como señaló Carter el día doce,
en su reunión con Sadat y el-Baz, “(e) todo su acuerdo de Camp David demostraría
finalmente que la histórica iniciativa de Jerusalén de Sadat fue exitosa. . .” (Carter 2010:
239). El mensaje a Sadat fue claro: el éxito en Camp David lo redimiría. Para el quinto
día, Kamel y Boutros-Ghali estaban preocupados de que Sadat pudiera llegar a un
acuerdo como medida salvadora para asegurarse de que su viaje a Jerusalén no había
sido un error del que no tenía nada que mostrar (Wright 2014).
La táctica de “enfatizar los costos de oportunidad” también se empleó con frecuencia en Dayton.
En este caso, los costos de oportunidad enfatizados por los mediadores externos iban desde la
finalización de las conversaciones de paz hasta la continuación de las sanciones. De hecho, desde el
primer día, Christopher señaló que esta era “su última y mejor oportunidad para la
paz” (Christopher 2001: 259).

28 Karčić
El costo de oportunidad crucial para los bosnios fue la posibilidad de perder el

apoyo de Estados Unidos. Esto abarcó desde la no participación en el futuro proceso
de paz hasta la terminación de un programa de asistencia militar al ejército bosnio. El
día 10, Christopher les dijo a los bosnios que se arriesgaban a perder el apoyo de
Estados Unidos si demostraban ser la causa del fracaso de la conversación (Chollet
2005). Holbrooke hizo lo mismo y le dijo a Silajdzic que las posibles consecuencias del
fracaso incluían la suspensión del programa equipar y entrenar (Holbrooke 1998). Al
día siguiente, el día catorce, Christopher utilizó una táctica de Camp David. En su
reunión con Izetbegovic, Christopher enumeró todos los beneficios de la paz pero
también señaló las consecuencias del fracaso. El riesgo de perder el apoyo de EE.UU. si
los bosnios rechazan un arreglo razonable se volvió a enfatizar (Chollet 2005;
Holbrooke 1998). El día dieciséis, Tony Lake se reunió con Milosevic e Izetbegovic y les
dijo que si fracasaban, Europa tendría un papel más destacado en las negociaciones
posteriores. La perspectiva de una mayor participación europea no atrajo ni a
Izetbegovic ni a Milosevic (Chollet 2005). A medida que las conversaciones llegaban a
su fin, Holbrooke le pidió a Menzies que hiciera una lista de lo que los bosnios podían
ganar y perder con un acuerdo (Chollet 2005).
Para la delegación serbia, el costo de oportunidad más pertinente sería la
continuación de las sanciones. El día dieciséis, Holbrooke le dijo a Milosevic que podía
ser un “Sadat” al hacer concesiones significativas por la paz o seguir enfrentando
sanciones (Holbrooke 1998: 280). Dos días después, el asistente de Warren
Christopher, Tom Donilon, le dijo a Milosevic durante la cena que el fracaso en Dayton
resultaría en el aislamiento de Serbia y que el embargo permanecería en vigor
(Holbrooke 1998).
Proporcionar incentivos
Un mediador externo puede tratar de resolver un punto muerto no solo enfatizando los
costos de oportunidad sino también interviniendo para ofrecer incentivos. Si bien el
propósito de la táctica del costo de oportunidad es influir en los cálculos de una parte
negociadora, la oferta de incentivos busca aliviar las preocupaciones restantes y tranquilizar
a las partes y facilitar un impulso final hacia una resolución. La eficacia de un mediador
externo se deriva no solo de la reputación y la credibilidad, sino también de la capacidad de
ofrecer estas motivaciones. Los incentivos se pueden definir de manera amplia para incluir la
facilitación de relaciones bilaterales más estrechas con el tercero, pero también pueden ser
de una naturaleza más específica.
En el caso de Dayton, la delegación bosnia estaba ansiosa por que Estados Unidos hiciera
cumplir cualquier acuerdo de paz alcanzado. La perspectiva de que las tropas estadounidenses
implementaran un acuerdo de paz fue un incentivo de terceros crucial para la delegación bosnia.
Además de desplegar tropas estadounidenses para hacer cumplir el acuerdo de paz, EE. UU.
ofreció una segunda zanahoria para los bosnios: el programa de equipar y entrenar para

el ejército bosnio-croata (Chollet 2005; Clark 2002). Junto con las reducciones de
armas entre Serbia, Bosnia y Croacia, equipar y entrenar mejoraría la capacidad
militar de Bosnia (Chollet 2005). La zanahoria militar se complementó con la
perspectiva de la reconstrucción económica (Chollet 2005). Para la delegación
serbia, un gran incentivo fue el fin del aislamiento internacional de Serbia y el
levantamiento de las sanciones.
En Camp David, un incentivo clave de terceros para Egipto fue la perspectiva de
relaciones bilaterales más estrechas con EE.UU. Las relaciones más estrechas incluirían la
perspectiva de asistencia militar y económica. Para los israelíes, un incentivo importante fue
el mantenimiento de las estrechas relaciones existentes con los EE. UU. En un nivel más
específico, un incentivo fue la asistencia prometida por los EE. UU. para construir nuevos
aeródromos para compensar el abandono de las bases en el Sinaí como parte de la retirada.
Brzezinski señaló el 15 de septiembre de 1978 que Weizman ofreció un trato que podría
facilitar la aceptación de Begin de la retirada del Sinaí. Weizman sugirió que EE. UU.
construyera nuevos aeródromos en Israel (Brzezinski 1983) y el undécimo día, Carter aprobó
la propuesta (Quandt 1986).
Si bien los incentivos de terceros pueden aliviar las preocupaciones de las partes
negociadoras, debe tenerse en cuenta que este tipo de incentivos, como los que se ofrecen
en Camp David y Dayton, son más convincentes si los proporciona una superpotencia.
Conclusión
Camp David y Dayton representan dos de los casos más exitosos de acuerdos de paz
negociados por Estados Unidos en las últimas cuatro décadas. Analizar las dos cumbres es
esencial no solo para fines históricos sino también para futuros esfuerzos de mediación de
terceros.
Camp David y Dayton difieren significativamente en el nivel de participación de
terceros. Si bien la participación presidencial personal en 1978 no tuvo precedentes,
tampoco lo fue la influencia del subsecretario de Estado en 1995. En ambos casos, los
mediadores de terceros emplearon una estrategia ganadora que resultó en un
acuerdo de paz. Los rasgos de personalidad de terceros, sobre todo la preparación y la
persistencia, sin duda jugaron un papel clave en ambas cumbres. La flexibilidad del
mediador externo en la conducción de las negociaciones y su capacidad para sortear
obstáculos inesperados resultaron cruciales en ambas negociaciones.
Tanto Carter como Holbrooke controlaron el proceso de negociaciones. El aislamiento tanto de
los medios de comunicación como de la política interna permitió a las delegaciones en Camp David
y Dayton centrarse en cuestiones que se consideraban irresolubles en entornos de negociación
anteriores. Sin embargo, como señaló Chollet, limitar la comunicación de los miembros de la
delegación con el mundo exterior y la prensa puede muy bien

30 Karčić
han tenido éxito en 1978 e incluso en 1995, pero parece muy poco probable en la era de las
redes sociales.
Tanto Camp David como Dayton muestran que los resultados subóptimos pueden
llegar a definir el legado de una mediación exitosa. Reducir el número de actores
involucrados puede simplificar el proceso y allanar el camino hacia el éxito, pero tener
pocos actores limita el alcance potencial del éxito.
Este artículo ha demostrado que el marco CSW es una herramienta analítica útil
para comparar la mediación de terceros en la resolución de conflictos. Al adoptar el
modelo CSW sobre estrategias de mediación, este artículo contribuye a la literatura
sobre mediación de terceros al inferir las tácticas utilizadas en Camp David y Dayton.
La lista de tácticas de mediación elaborada aquí no es exhaustiva. Además de servir
para categorizar los conjuntos de acciones de Carter y Holbrooke, las tácticas descritas
en este documento pueden ser útiles para analizar otros esfuerzos de mediación de
terceros. También pueden tener implicaciones prácticas para la mediación futura.
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Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Camp David y Dayton: Comparando a Jimmy Carter y

Recibido el 13 de febrero de 2016; aceptado el 13 de agosto de 2016

conversaciones de paz de Dayton en 1995 ofrecen paralelismos sorprendentes en términos de acciones de

mediación – Conflicto árabe-israelí – Conflicto balcánico – Negociaciones de Camp David – Conversaciones

1 Hamza Karčić es Profesor Asistente de Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencias Políticas de

© koninklijke brill nv, leiden, 2017 | doi 10.1163/15718069-12341354

Un gobernador demócrata del sur, con experiencia limitada en

Camp David y Dayton pueden compararse en varios niveles. Las conferencias

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Alija Izetbegovic dirigió la defensa de Bosnia, Franjo Tudjman defendió y recuperó el

Ambas cumbres provocaron un descontento inmediato entre algunas delegaciones.

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

aprobar el resultado de Dayton. Posteriormente, el acuerdo fue rubricado por los

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

explicar la aplicación de estas tácticas en Camp David y Dayton.

Comparación de opciones fundamentales

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

intentado desde que Theodore Roosevelt medió en el final de la guerra ruso-japonesa.

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

decidió cambiar su papel y ofrecer una propuesta estadounidense. Anteriormente

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

y la OTAN, Holbrooke podría manipular la situación mediante bombardeos. La ayuda y las

Estrategia de la coalición: lo más simple posible

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

excluyendo a los soviéticos (Saunders 1993). Como Holbrooke limitó

Estrategia de Proceso: Control en Ambos Casos

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Como mediador externo, Carter no usó la prensa, como lo hizo Holbrooke,

Estrategia de emisión: Centrarse en la sustancia

La estrategia de emisión de Holbrooke se centró más en la sustancia que en el

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Estrategia de tiempo: Acuerdos forzados

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

La estrategia de tiempo de Carter en Camp David fue identificar los parámetros de

Comparación de tácticas de mediación

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

garante del contrato; asegurando contra la violación del acuerdo, y sirviendo

tabla 1 Ocho tácticas empleadas en Camp David y Dayton

Táctica Carretero Holbrooke

Conoce las líneas rojas de tu Perfiles psicológicos de los Amplia exposición a

delegación diplomacia de lanzadera

Texto único de negociación Introducido posteriormente Introducido al principio

Juega el juego de la Identificar moderados; involucrar tratar directamente con

intradelegación a directores moderados y directores; en un callejón sin salida

delegación moderada participar moderado

miembros desde el principio miembros de la delegación

Todo el mundo necesita una cubierta Integridad territorial; Integridad territorial;

enfatizar la oportunidad Paz Paz

Relaciones bilaterales con el Relaciones bilaterales con el

a La táctica de “proporcionar incentivos” corresponde a la quinta táctica de Stein (“benefactorextraordinario”) en

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Conozca las Líneas Rojas de su Interlocutor

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Texto Único de Negociación

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

Evidentemente inspirado por Camp David, Holbrooke no proporcionó a las partes

Cuando los negociadores se enfrentan a la intransigencia, un tercero mediador tiene la

Negociación internacional 22 (2017) 1–32

El día veinte, Christopher y Holbrooke decidieron subir la apuesta e involucrar al