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¿Qué factores fueron los que originaron que esos dos mandatarios, con
aparentemente intereses incompatibles, llegaran a un acuerdo de paz estable
en nombre de sus países?
1. Antecedentes
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Israel se hizo realidad cuando las Naciones Unidas dividieron lo que había sido
el Protectorado Británico de Palestina en dos estados: uno judío y otro árabe.
Las luchas comenzaron inmediatamente, y para 1949 no existía ya en absoluto
el Estado Árabe Palestino. Israel controlaba todo el antiguo territorio palestino,
excepto la Franja de Gaza (controlada por Egipto) y Cisjordania
En 1972 parecía posible hacer mayores progresos para lograr una solución a
largo plazo, cuando Sadat aludió a que él aceptaría un tratado de paz con los
israelíes si devolvían los territorios ocupados. Sin embargo, en ese tiempo el
gobierno estadounidense estaba muy ocupado con sus negociaciones con los
soviéticos, y no facilitó en absoluto las tareas necesarias para lograrlo. La
oportunidad para la paz se desvaneció y Egipto y Siria juntaros sus fuerzas en
una guerra sorpresa contra Israel en 1973.
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Conferencia de Ginebra fracasó porque las partes no podían llegar a un
acuerdo en el tema de la representación palestina y en el del futuro de los
territorios ocupados.
Durante la mitad de los años 70, los Estados Unidos estaban haciendo cada
vez más esfuerzos para tener un papel de liderazgo en el proceso de paz de
Oriente Medio. Los intereses norteamericanos en la región, en especial la
alianza con Israel y la dependencia del petróleo árabe, potenciaron este
compromiso. Mientras tanto, tanto Egipto como Israel mostraban un nuevo
entusiasmo acerca del proceso de paz, debido en gran parte a que ambos se
daban cuenta de que se beneficiarían de una relación más cercana con
Estados Unidos. En 1976-77, la estrategia de Carter se orientó hacia la
convocatoria de una nueva reunión en Ginebra. Consiguió el apoyo soviético
para realizar una declaración conjunta en Octubre de 1977, que clamaba por la
reapertura del proceso de Ginebra. Los egipcios e israelíes se oponían a esta
idea, dado que ambos habían tomado iniciativas bilaterales dirigidas a evitar el
proceso de Ginebra. Esas iniciativas abrieron un nuevo diálogo que llevó
directamente a las negociaciones de Camp David casi un año después.
2. Movimientos de Apertura:
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viaje fue para él una táctica peligrosa, porque estaba renunciando a mucha
influencia negociadora sin asegurarse una contrapartida segura que mereciera
la pena.
Es muy instructivo analizar por qué Sadat realizó este movimiento. Él estaba
preocupado sobre la posibilidad de otra conferencia de Ginebra por dos
razones:
Sadat sabía muy bien que los fundamentalistas árabes le criticarían por trabajar
con Israel. Pero también sabía que cuanto más teatral y emocionante fuera su
movimiento, más se podría reactivar el apoyo al proceso de paz. Más aún, él
sabía que la opinión pública está más influenciada por los gestos simbólicos
que por los argumentos políticos o los acuerdos secretos. Por tanto, asumió el
riesgo calculado de que los efectos psicológicos de un viaje de gran visibilidad
a Jerusalén, que podría dar un gran impulso al proceso de paz, superarían la
reacción negativa que se esperaba del mundo árabe. La apuesta dio resultado.
La visita de Sadat, muy bien publicitada, y su apasionado discurso frente al
parlamento israelí, jugaron un papel crucial a la hora de convencer a los
israelíes de la nueva realidad. Inmediatamente, se empezó a ejercer presión
sobre Begin para que aprovechara esta nueva oportunidad para la paz.
Mientras tanto, en Egipto había manifestaciones públicas que demostraban
algún apoyo a la nueva iniciativa, pero la opinión pública estaba claramente
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más dividida en ese país. Sin embargo, la visita de Sadat a Jerusalén alcanzo
su objetivo principal: crear una atmósfera en la que sería beneficioso para
Begin responder por su parte realizando algunas concesiones.
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Mucho más crucial para Begin era bloquear la creación de un estado palestino
en Cisjordania, por lo que realizó concesiones en el Sinaí para distraer la
atención internacional sobre el otro tema. Segundo, Begin percibía que Israel y
Egipto competían para lograr el favor de los Estados Unidos, por lo que,
teniendo en cuenta que Egipto había demostrado una voluntad de trabajar por
la paz, parecía apropiado que Israel hiciera lo mismo. En pocas palabras, Begin
eligió este movimiento de apertura “para ganar crédito por su flexibilidad y afán
cooperativo a los ojos de Estados Unidos, mientras que al mismo tiempo eludía
el problema palestino lo máximo posible”. Así, se puede ver que los
movimientos de apertura hechos por Sadat y Begin encajaban en sus
respectivas estrategias generales y su deseo de minar el proceso de Ginebra.
3. Las negociaciones.
A. Posiciones Iniciales:
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4) Establecimiento de principios, incluyendo la retirada de
Israel de todos los territorios ocupados y el derecho de
los palestinos a la autodeterminación.
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demostrado que la mera superioridad militar no era un arma disuasoria lo
suficientemente fuerte frente a sus adversarios árabes. Begin creía que podía
solucionar simultáneamente ambos problemas cerrando una paz bilateral con
Egipto. Eliminando al estado miembro más grande de la coalición árabe, Israel
podía acometer una reducción incremental de sus gastos de defensa, a la vez
que seguía sintiéndose seguro frente a potenciales amenazas militares. Por
tanto, el límite inferior de Begin era el tratado de paz con Egipto y la
desmilitarización del Sinaí, así como evitar lo máximo posible la cuestión
palestina. También era esencial para su estrategia mantener el apoyo de los
Estados Unidos, dado que América era percibida como la única parte que
podía ayudar a intermediar y reforzar un acuerdo de ese tipo.
B. El proceso de negociación:
Las negociaciones de Camp David duraron 13 días. Cada delegación tenía sus
propias cabañas en el refugio presidencial, y sus miembros no solían
mezclarse excepto durante las sesiones estructuradas de negociación. Más
aún, la prensa fue excluida desde el principio y se mantenía muy poco contacto
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con el mundo exterior. A veces, la mayoría de los delegados encontraban
claustrofóbica esa atmósfera tan intensa y aislada.
Los primeros dos días consistieron en que cada parte estableció su posición en
reuniones separadas con la delegación americana. El presidente Carter no se
sorprendió al oír la extrema posición de los israelíes, pero se quedó
consternado cuando Sadat también le presentó una posición muy intransigente.
Sin embargo, dado que Sadat valoraba su amistad personal con Carter, el líder
egipcio pensó que serviría mejor a sus intereses si mantenía una relación
abierta con los americanos. Así, en el segundo día, Sadat presentó a Carter
una carta que contenía el índice de las concesiones que Egipto estaría
dispuesto a aceptar. Al revelar Sadat su posición de retirada hizo que Carter
sintiera un renovado optimismo pensando que ese acuerdo era posible pero,
finalmente, resultó ser un error estratégico para Sadat.
De los días 5 a 7, la delegación americana jugó bien este papel. Carter y sus
ayudantes comenzaron desarrollando un borrador de propuesta que perfilaba la
mayor parte de los temas en juego. Cada versión consecutiva podría ser
criticada por ambas partes y entonces sería reescrita por los americanos para
reflejar los comentarios obtenidos. Este proceso pareció progresar inicialmente
en los peliagudos temas del Sinaí y de la franja de Gaza y Cisjordania, pero
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Begin demostró ser muy intransigente. Como necesitaba un modo de estimular
las negociaciones, Carter reveló a los israelíes que había recibido esa carta
con las concesiones que Egipto estaba dispuesto a aceptar. Sabiendo que
Carter necesitaba un acuerdo y que podía ofrecer las concesiones a Sadat,
Begin estaba en una posición poderosa. Durante el resto de las negociaciones,
Begin hacía concesiones carentes de consecuencias y esperaba que Carter
hiciera concesiones mucho mayores en nombre de Egipto.
El proceso llegó a punto muerto entre los días 8 y 10. El proceso reiterativo de
generación de borradores había logrado todos los acuerdos posibles, y se
convirtió en un ejercicio de aclaración lingüística acerca de los temas menores
que se habían establecido. Habiendo eliminado la mayoría de los temas
colaterales, la diferencia entre ambas partes se hizo clara. Las partes habían
llegado a punto muerto sobre el Sinaí y en los asentamientos de la franja de
Gaza y Cisjordania, y todo el mundo estaba muy desalentado. Después de que
otra discusión entre Sadat y el Ministro de Asuntos Exteriores Moshe Dayan,
finalizara sin solución a final del día 10, Carter “parecía convencido de que las
conversaciones de Camp David estaban condenadas al fracaso”.
C. El juego final:
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mostraba cauteloso acerca de “comprar la paz”, Carter se daba cuenta de que
podía usar “los vastos recursos económicos y militares americanos para ayudar
a cambiar el cálculo de beneficios y riesgos para las partes del conflicto,
asumiendo compromisos bilaterales con cada uno de ellos”.
Para el día 12, únicamente uno de los temas principales seguía pendiente: el
futuro de los asentamientos de la franja de Gaza y Cisjordania. Estaba claro
que no era posible una resolución definitiva de este problema, por lo que se
preparó básicamente el léxico que se iba a utilizar para “maquillar” los
desacuerdos. Después de una larga sesión de negociación, esa noche Carter
fracasó al no recibir un compromiso firme por parte de Begin incluso con ese
vago y poco definido lenguaje. Pero Carter siguió adelante, a pesar de la falta
de claridad en el tema de los asentamientos, porque temía que el proceso de
negociación descarrilara justo cuando parecía que en el horizonte aparecía la
posibilidad de un acuerdo. Aunque retrospectivamente la mayoría de los
historiadores están de acuerdo en que dejar el tema sin finalizar el tema de los
asentamientos fue un error, en aquel momento tenía sentido por el bien de esa
oportunidad. Habiendo superado ese obstáculo final, las tres partes finalizaron
el acuerdo el decimotercer día, 17 de Septiembre de 1978, y volvieron a la
Casa Blanca para la ceremonia oficial de firma.
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franja de Gaza y Cisjordania”. Esta vaga palabrería no sirvió en absoluto para
solucionar el desacuerdo subyacente. Además, no se especificó ningún
cronograma para el desarrollo de la Autoridad, por lo que los israelíes tenían la
capacidad de evitar que el proceso siguiera su curso. Al fallar en la decisión del
futuro de los palestinos, Camp David simplemente perpetuó el status quo.
Sadat:
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decisiones y el poder político para influir en la opinión pública. Shibley
Tehami extracta de las memorias de Carter: “Los egipcios podían ser
fácilmente manipulados por Sadat, y sus creencias y actitudes podían ser
determinadas por su líder”. Por tanto, Sadat no podía rechazar sin más un
determinado acuerdo utilizando como razón de que él no podía conseguir el
apoyo de su nación. Como todo el mundo sabía que sus manos no estaban
políticamente atadas, tenía poco espacio para maniobrar estratégicamente.
Además, su concentración de poder originó en él demasiada autoconfianza. A
menudo, Sadat hacía caso omiso de las mejores opiniones de sus ayudantes, a
veces incluso hasta el punto de humillarles públicamente. Un ejemplo de este
comportamiento fue su costosa decisión de divulgar su posición negociadora a
Carter, a pesar de las protestas explícitas de uno de sus principales
consejeros. De este modo, la inclinación de Sadat a confiar en extremo en las
otras partes negociadoras y en la fortaleza de su posición en el Gobierno
Egipcio, dañaron su capacidad de negociación para conseguir un resultado
óptimo para su país.
Begin:
Begin tenía más práctica en negociar y era capaz de enfocar sus intereses
tanto en el nivel de detalle técnico como en el de la gran estrategia. Por
ejemplo, Telhami afirma que mientras Begin a menudo frustraba a sus
contrapartes discutiendo sobre minucias de redacción en una propuesta de
acuerdo, nunca perdía de vista el objetivo más importante, que era mantener
una relación de trabajo con ellos. Además, Begin mantenía estrictamente
separadas las relaciones personales y las profesionales con sus contrapartes.
Aunque mantenía relaciones personales de amistad con otros líderes, tenía
muchísimo cuidado en no revelar información que pudiera recortar su posición
a la hora de la negociación. Sadat se quejaba de que después de todo el
trabajo que él había hecho por la paz, Begin no confiara en él. Muy
probablemente, Sadat estaba en lo cierto; la carrera política de Begin se había
desarrollado en un Israel que había experimentado únicamente relaciones
adversas con sus colegas árabes. Esta tradición preparó muy bien a Begin
para un juego duro en Camp David.
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La estructura gubernativa de Israel, más descentralizada, también benefició a
Begin en el proceso de negociación. Como Primer Ministro, era el líder del
partido que controlaba el Parlamento (Knesset), el órgano legislativo en el que
residía la mayoría del poder político de Israel. Cualquier acuerdo que se
alcanzara en Camp David, debía estar ratificado por el Knesset y apoyado por
el pueblo israelí, y en ambas arenas existía mucho escepticismo acerca del
proceso de paz. Por tanto, Begin pudo utilizar varias veces la estrategia que
Sadat no podía, a saber, evitar ciertas concesiones con la justificación de que
podían ser inaceptables en sus comunidades nacionales. Adicionalmente,
muchos de los otros delegados israelíes eran también miembros de alto nivel
del Knesset y tenían poder por sí mismos. Esos consejeros no podían ser
ignorados como sus colegas egipcios si Begin quería mantener su control
sobre el partido Likud. Por tanto, la atmósfera política promovía mayores
esfuerzos de equipo por parte de los israelíes y un proceso de toma de
decisiones más equilibrado en su delegación.
Carter:
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función, que posiblemente abandonó más tarde al comenzar a hacer
concesiones americanas para que el acuerdo fuera más atractivo para Begin.
Lecciones:
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correspondiente”. Segundo, los sistemas políticos tienen gran importancia en
las negociaciones. En general, un líder que centraliza mucho poder en la toma
de decisiones, tiene muy poco porcentaje en las negociaciones internacionales.
Por el contrario, un líder representativo de un gobierno descentralizado tiene
mucha más capacidad para evitar hacer concesiones indeseadas echando la
culpa a sus restricciones nacionales.
Muchos aspectos del proceso de Camp David demuestran lo vital que es este
juego a dos bandas. Vamos a ver los dos ejemplos fundamentales.
El uso más patente y efectivo del uso de la estrategia del juego a dos bandas
fue la visita de Sadat a Jerusalén en 1977. Janice Gros Stein se refiere a este
hecho como un ejemplo de “reverberación persuasiva”, al que Putnam se
refiere como “aplicar la presión internacional que reverberará en la arena
nacional y alterará el juego de los demás jugadores”. Una vez que Sadat
decidió que quería presionar para que el proceso de paz continuara, necesitó
crear una motivación similar en la parte israelí. Él logró su objetivo con el
dramático viaje a Jerusalén, un movimiento que fue eficaz porque era
irreversible. Reconociendo de este modo a Israel, Sadat no podía dar marcha
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atrás. Conscientes de ello, los israelíes aprovecharon este comienzo y
empezaron a presionar a Begin con manifestaciones masivas. Con este nuevo
apoyo para el proceso de paz, Begin tenía más margen de maniobra entre sus
conciudadanos para explorar posibles acuerdos de paz. Así, la maniobra de
Sadat en la escena internacional originó una reverberación en la política
nacional israelí y aumentó las posibilidades de juego de Begin.
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importante, tanto en su papel de garante de la seguridad, como en el de
donante de ayuda económica masiva. Begin no podía permitirse el lujo de dejar
que Egipto ganara el favor de Carter a expensas de la especial relación
bilateral Estados Unidos-Israel. Por tanto, como Carter estaba extremadamente
presionado para conseguir un acuerdo, Sadat y Begin lo estaban de forma
similar para firmarlo. Al final, sin embargo, las otras restricciones políticas de
Begin y su mayor capacidad de negociación originaron que Carter y Sadat
hicieran la mayoría de concesiones.
Lecciones:
6. Conclusiones.
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por parte de uno de sus más poderosos adversarios y haciendo poquísimas
concesiones a cambio. También apuntan a que ese cambio en el equilibrio de
poder fue un factor que permitió a Israel atacar Líbano en 1982. Mientras tanto,
Egipto reconquistó el control del Sinaí, pero comprometiendo definitivamente su
prestigio en el mundo árabe, por establecer una relación aún más cercana con
Estados Unidos. Otros historiadores piensan que Egipto fue el vencedor,
porque recibió territorio tangible a cambio de una intangible y fácil de anular,
promesa de paz. Sin importar quién tenga razón en este debate, hay un
impacto claro del proceso de Camp David: en una región cargada de agitación,
Israel y Egipto han estado en paz desde entonces. A este respecto, los
acuerdos deberían considerarse como un esfuerzo sorpresivamente exitoso y
una victoria para ambas partes.
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