DERECHO ADMINISTRATIVO Y DEL TRABAJO

LECCIÓN 3. La actuación administrativa I: El procedimiento

administrativo

Grado en Ingeniería de la Organización Industrial

Curso académico 2018/2019
Centro Universitario de la Defensa en la Base Aérea de San Javier
 Derecho Administrativo y del Trabajo
Lección 3. La actuación administrativa I. El procedimiento administrativo

ÍNDICE
Bloque 1. EL CIUDADANO Y LA ADMINISTRACIÓN
• 1. Ciudadano e interesado
• 2. La situación del ciudadano frente a la Administración
Bloque 2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
• 3. El procedimiento administrativo: concepto y finalidad
• 4. Estructura: Iniciación del procedimiento
• 5. Estructura: Desarrollo del procedimiento
• 6. Estructura: Finalización del procedimiento
• 7. El desarrollo del procedimiento administrativo
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Lección 3. La actuación administrativa I. El procedimiento administrativo

1. Ciudadano e interesado
A. Pública: Organización social dotada de personalidad jurídica y de
poder público con la finalidad institucional de servir al interés general,
sometiéndose plenamente al Derecho y al control judicial

¿A QUIÉN SIRVE?

ADMINISTRADO CIUDADANO INTERESADO

Cualquier persona que Cualquier persona que

Cualquier persona puede relacionarse con puede iniciar una relación
destinataria de una una Administración concreta con una
actuación administrativa mediante el ejercicio de Administración o que
derechos y deberes está inmersa en la misma
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2. La situación del ciudadano frente a la Administración

CIUDADANO INTERESADO
Sujeto con derechos y deberes Es el ciudadano DENTRO de un
frente a la Administración procedimiento administrativo
(concepto genérico) Pueden ser uno o varios
Tiene un conjunto de
De acceso a documentos derechos más fuerte para:
públicos: es preciso que el 1. Conocer la situación
procedimiento haya finalizado
del procedimiento
De participación en las 2. Hacer valer su postura
funciones administrativas: dentro de la misma
iniciativas populares, consultas, etc. Obtener copia de los documentos
Formular alegaciones y aportar
De protección de datos documentación
personales Interponer los recursos pertinentes
Conocer el estado de tramitación
De petición: art. 29 CE
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3. El procedimiento administrativo: concepto y finalidad

Concepto: conjunto de
actuaciones y actos
administrativos necesarios para
el ejercicio de una potestad
administrativa de manera válida FINALIDAD 3
FINALIDAD 1
Permite controlar la
Facilita el ejercicio
actuación
de los derechos por
administrativa
los ciudadanos
(p. legalidad)
FINALIDAD 2
Mejora el
funcionamiento de
la Administración
(p. eficacia)
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3. El procedimiento administrativo: concepto y finalidad

Existe una tensión entre eficacia e igualdad

• Los procedimientos no pueden

ser iguales • Los ciudadanos deben ser
(Potestad y materia) iguales en cualquier parte del
• Cada Administración puede territorio nacional
decidir su organización y ART. 14 CE
funcionamiento

SOLUCIÓN: NO PUEDE EXISTIR UN ÚNICO

PROCEDIMIENTO, PERO SÍ UN PROCEDIMIENTO COMÚN
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3. El procedimiento administrativo: concepto y finalidad

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

Conjunto de garantías fijadas por el Estado para asegurar a los ciudadanos un tratamiento
relativamente similar en sus relaciones con las A. Públicas

Rango legal (nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre)

• De manera que se impone a todos los procedimientos
fijados en reglamentos

Carácter supletorio
• El procedimiento común completa todo lo que no esté
previsto en un procedimiento específico.

Aplicación subsidiaria
• El procedimiento común sólo se emplea como tal en caso de
ausencia total de un procedimiento específico
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4. Estructura: Iniciación del procedimiento

INICIO INSTRUCCIÓN FINALIZACIÓN

• Alegaciones
• De oficio • Informes • Resolución
• A solicitud del • Prueba • Otros modos de
interesado • Inf. pública terminación
• Vista y Audiencia

Órgano Unidad Órgano

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4. Estructura: Iniciación del procedimiento

Art. 54 Ley 39/2015: “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado”.

De oficio A solicitud del interesado

Restrictivos de la esfera de
actuación de los individuos o de
concurrencia competitiva

Órgano competente para resolver

Orden del órgano superior (principio de jerarquía)
Propuesta de iniciación del procedimiento
Petición razonada de otro órgano
Denuncia de un particular
PERÍODO DE INFORMACIÓN PREVIA
(en su caso)
¿Cuándo?
Acuerdo de iniciación • Actos restrictivos de la esfera de
actuación de los individuos
Notificación a • Procedimientos de concurrencia
los interesados
competitiva
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4. Estructura: Iniciación del procedimiento

Art. 54 Ley 39/2015: “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado”.

De oficio A solicitud del interesado

Ampliatorios de la esfera de
derechos o de los que deriven actos
declarativos
Obligación de
Invoca un derecho
procedimiento
administrativo subjetivo o interés legítimo
El ciudadano pide
algo a la
No precisa Administración
procedimiento Invoca un interés simple
administrativo
¿Cuándo?
• Ampliatorios de la esfera de
derechos
• Pretensión de actos declarativos
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4. Estructura: Iniciación del procedimiento

SOLICITUD •Documentación complementaria

•Identificación del solicitante O
•Objeto •Declaración responsable

REGISTRO

Ausencia de algún requisito Dudas sobre el fondo de la solicitud

Requerimiento de subsanación
(10-15 días) Solicitud de mejora

Ausencia de subsanación Subsanación Ausencia de mejora Mejora

Resolución de desistimiento Acta

Notificación
Iniciación del procedimiento
Adquisición de la condición de interesado y de los derechos inherentes a la misma
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

INSTRUCCIÓN INFORMACIÓN
PÚBLICA
Actos necesarios para la determinación, ALEGACIONES

el conocimiento y la comprobación de
los datos en atención a los cuales debe
pronunciarse la resolución PROPUESTA
VISTA
DE Y

La Ley se limita a poner a disposición del RESOLUCIÓN

AUDIENCIA

instructor y de las partes unos instrumentos

o técnicas de los que, según los casos,
pueden o deben hacer uso con vistas a la
decisión que debe tomarse INFORMES PP
RUEBA
RUEBA
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

Alegaciones

Información pública

Informes

Prueba

Vista y audiencia
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

Alegaciones
• Exposición de datos fácticos y jurídicos por parte
del interesado
• Pueden realizarse en cualquier momento, antes
de la vista y audiencia
• Deben ser tenidos en cuenta para la resolución
del asunto
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

Información pública
• Llamamiento público a opinar sobre cuestiones
de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier
persona, sea o no interesada en el
procedimiento
• Se abre cuando lo exige la Ley o lo aconseja la
naturaleza del procedimiento
• La Administración debe dar respuesta a todas
las observaciones recibidas
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

Informes
• Declaración de un órgano administrativo para ilustrar al
órgano decisor
• Sus opiniones deben ser jurídicas o técnicas, nunca
subjetivas
• Pueden ser preceptivos o facultativos, según sean
exigidos por la norma de procedimiento
• Pueden ser vinculantes o no vinculantes, según
hipotequen la voluntad del órgano decisor
• Como regla general, serán preceptivos y no vinculantes
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

Prueba
• Actuación para comprobar la realidad de los hechos y,
en su caso, la vigencia de las normas aplicables
• Sólo se abre de oficio, bien porque el instructor lo
considera necesario, bien porque lo piden los
interesados
• Las pruebas se valoran libremente, con algunas pautas
indicadas en la Ley 39/2015
• La propuesta de resolución debe incluir necesariamente
el razonamiento correspondiente a la valoración de la
prueba
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento

Vista y audiencia
• Es un trámite obligatorio, salvo que no se haya
realizado ningún otro acto de instrucción
• Se realiza después de todos los actos de
instrucción e inmediatamente antes de la
propuesta de resolución
• El interesado podrá tener acceso a todo el
expediente y realizar las alegaciones que estime
oportunas
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5. Estructura: Desarrollo del procedimiento. Resumen

INICIO INSTRUCCIÓN FINALIZACIÓN

Propuesta resolución
• Alegaciones
• De oficio • Informes • Resolución
• A instancia del • Prueba • Otras modos de
interesado • Inf. pública terminación
• Vista y Audiencia

Órgano Unidad Órgano

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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Silencio administrativo
Inactividad de la
Administración
(TERMINACIÓN ANORMAL)
Caducidad (perención)

Deber general de
dictar resolución
expresa y notificarla Con pronunciamiento
Resolución
sobre el fondo
al interesado
Acto administrativo
expreso Desistimiento
(TERMINACIÓN NORMAL) y renuncia

Sin pronunciamiento
Caducidad
sobre el fondo

Imposibilidad
material
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento por vencimiento del plazo previsto sin que la
Administración cumpla con su obligación de resolver de manera expresa

Procedimiento de oficio que Resto de procedimientos

puede generar un efecto
adverso al interesado
Silencio
administrativo
Perención

Características:
•Carácter automático
•No impide la posibilidad
de iniciar un nuevo
procedimiento
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento por vencimiento del plazo previsto sin que la
Administración cumpla con su obligación de resolver de manera expresa

Procedimiento de oficio que Resto de procedimientos

puede generar un efecto
adverso al interesado
Silencio
administrativo

Desestimatorio o negativo Estimatorio o positivo

El interesado debe conocer de antemano

qué tipo de silencio tendrá lugar si la
Administración no resuelve en plazo
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento por vencimiento del plazo previsto sin que la
Administración cumpla con su obligación de resolver de manera expresa

Procedimiento de oficio que Resto de procedimientos

puede generar un efecto
adverso al interesado
Silencio
administrativo

Estimatorio o positivo
Regla general en procedimientos iniciados por interesado

Es un verdadero acto administrativo (tácito):

•Si la Administración responde fuera de plazo, sólo podrá confirmar dicho acto
•Si la Administración quiere eliminar el acto, habrá de acudir a un procedimiento de revisión
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento por vencimiento del plazo previsto sin que la
Administración cumpla con su obligación de resolver de manera expresa

Procedimiento de oficio que Resto de procedimientos

puede generar un efecto
adverso al interesado
Silencio
administrativo

Desestimatorio o negativo
Sólo si lo indica la norma Y el procedimiento no lo inició el interesado (salvo excepciones)
No es un verdadero acto administrativo (ficción):
•Si la Administración responde fuera de plazo, la decisión podrá ser positiva o negativa
•El interesado ‘asume’ el control del procedimiento: puede interponer recurso, reiterar la
solicitud o esperar
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento mediante un acto administrativo expreso

Con pronunciamiento
sobre el fondo

Resolución

La Administración ofrece una respuesta al problema planteado

CARACTERÍSTICAS

• Completa: responde a todas las cuestiones planteadas por el

Elemento interesado y aquellas otras derivadas del mismo
formal • Congruente: ni da más de lo pedido, ni otra cosa distinta
• Reformatio in peius: si el procedimiento lo inició el interesado éste
nunca quedará en peor situación que antes

Como regla general, la resolución deberá ser motivada

Requisitos
formales Debe indicar los recursos que proceden contra la misma, así como el
órgano competente y el plazo para interponerlos
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento mediante un acto administrativo expreso

Con pronunciamiento Sin pronunciamiento

sobre el fondo sobre el fondo

Resolución Imposibilidad material Caducidad Desistimiento y renuncia

La Administración
dicta un acto ‘vacío’, Causa
Resulta imposible continuar el procedimiento sin que el motivo
pueda imputarse a la Administración o al interesado
esto es, sin
La Administración debe declarar expresamente la finalización del
responder al Formalización procedimiento mediante un acto motivado
problema planteado
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento mediante un acto administrativo expreso

Con pronunciamiento Sin pronunciamiento

sobre el fondo sobre el fondo

Resolución Imposibilidad material Caducidad Desistimiento y renuncia

El interesado no realiza una actividad imprescindible para la

Causa tramitación en un procedimiento del que puede derivarse un efecto
La Administración favorable para éste (de oficio, o a petición del interesado)
dicta un acto ‘vacío’, Procedimiento
La Administración debe advertir previamente al interesado para que
realice la actividad en un plazo de tres meses
esto es, sin La Administración debe declarar la caducidad mediante resolución
Formalización
responder al motivada

problema planteado Efectos

Sólo afecta al procedimiento. El interesado podría iniciar un nuevo
procedimiento
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6. Estructura: Finalización del procedimiento

Concepto: finalización del procedimiento mediante un acto administrativo expreso

Con pronunciamiento Sin pronunciamiento

sobre el fondo sobre el fondo

Resolución Imposibilidad material Caducidad Desistimiento y renuncia

Causa La Administración o el interesado abandonan el procedimiento

•Desistimiento: supone el abandono del procedimiento concreto. Puede ser realizado por la
Administración (procedimientos de oficio) o el interesado (procedimientos a petición del interesado)
Diferencias •Renuncia: determina el abandono del interés legítimo en que se fundaba la petición. Sólo puede
realizarse en procedimientos iniciados a petición del interesado
No resultan admisibles cuando se perjudiquen los derechos de un tercero o se lesiones el interés
Límites público
Formalización La Administración debe declarar la finalización del procedimiento mediante un acto expreso
El procedimiento podrá seguir a pesar del desistimiento o renuncia del interesado si el fondo del
Efectos asunto entraña un interés general o conviene su definición o esclarecimiento
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

INICIO INSTRUCCIÓN FINALIZACIÓN

¿CÓMO TIENE QUE FUNCIONAR EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO?
Comportamiento de la Administración

Duración del procedimiento

Protección del interesado en el procedimiento

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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

de la Administración
Principio de Los trámites se impulsan de
El comportamiento

oficialidad oficio

Si hay un interés general, se

puede responder tanto a las
Principio de cuestiones planteadas en el
expediente, como a otras
publicidad derivadas del mismo

La Administración puede
Principio de tomar medidas para que el
procedimiento dure lo
gratuidad menos posible
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

de la Administración
Principio de Los interesados pueden
El comportamiento

conocer el estado de
oficialidad tramitación en cualquier
momento

Principio de
Los ciudadanos pueden
publicidad acceder a expedientes
finalizados con dos límites:
- Interés general
Principio de (seguridad pública, etc.)
gratuidad - Protección de datos de
carácter personal
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

de la Administración
Principio de
El comportamiento

oficialidad

Principio de
publicidad
El procedimiento es
Principio de gratuito, a excepción de
gratuidad las pruebas solicitadas por
el interesado
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

En un procedimiento administrativo podemos distinguir dos tipos de plazos

Plazo máximo global: determina si el procedimiento finaliza de norma o anormal

Convoca Constitu Propuesta Adjudica

Informe adjudica
toria ción ción
médico ción
plazas tribunal plazas

Plazo específico: asegura el cumplimiento del plazo máximo global definiendo

un tiempo máximo para cada trámite. Tiene una importancia menor
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

Plazo máximo global: determina si el procedimiento finaliza de norma o anormal

• El definido en la norma (nunca más de 6 meses, salvo

¿Cuál? autorización por Ley)
• Si la norma no dice nada: 3 meses
• Sólo podrá ampliarse si la Administración acredita que los
¿Puede medios del órgano competente y de su subordinado no son
alterarse? suficientes
• Puede reducirse si se declara ‘urgente’
Requerimiento de subsanación o mejora

¿Se puede • Muy

Retraso de informe preceptivo y determinante
Realización de pruebas técnicas propuestas por los

suspender? excepcionalmente interesados

Paralización por causa imputable al interesado en un
procedimiento de oficio

• Procedimiento de oficio: Desde la fecha del acuerdo de

¿Cómo se iniciación
computa? • Procedimiento a petición del interesado: desde la recepción de
la solicitud por la Administración competente
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

Plazo específico: asegura el cumplimiento del plazo máximo global definiendo un
tiempo máximo para cada trámite

•Hábiles: de 0:00 a 23:59 horas de un día hábil

•Cómputo: De hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y
Por horas minuto de la notificación o publicación
•No se admiten plazos de más de 24 horas

•Hábiles: se excluyen sábados, domingos y festivos

•Cómputo: desde el día siguiente a la notificación o publicación
Por días •Cuando el último día del plazo sea inhábil, se prorroga al primer día
hábil siguiente

•Cómputo: desde el día siguiente a la notificación o publicación.

Por meses Finaliza el día equivalente del mes o año de vencimiento (si no hay
equivalente, el último día del mes)
o años •Cuando el última día del plazo sea inhábil, se prorroga al primer día
hábil siguiente

EL INCUMPLIMIENTO POR EL INTERESADO PROVOCA LA PRECLUSIÓN DEL TRÁMITE, PERO LA

INOBSERVANCIA POR LA ADMINISTRACIÓN NO AFECTA A LA VALIDEZ DEL ACTO
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7. El desarrollo del procedimiento administrativo

Del interesado:
Sólo podrá recurrir un acto de trámite si:
– Deciden directa o indirectamente el fondo del asunto
– Determina la imposibilidad de continuar el procedimiento
– Produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos.
EN OTRO CASO DEBE ESPERAR A LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Del objeto del procedimiento: medidas provisionales

Actuaciones destinadas a asegurar que la futura decisión sigue
¿Qué son?
teniendo interés práctico
El órgano competente para resolver el procedimiento, de
¿Quién las adopta?
oficio o a petición de un interesado
Durante la instrucción, cuando exista el riesgo de desaparición
¿Cuándo? del objeto del procedimiento
Excepcionalmente, antes de iniciar el procedimiento
• Duración temporal
Límites
• No pueden causar daños de imposible o difícil reparación