TEMA N° 2

TEORIA BÁSICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA y

POLÍTICAS PÚBLICAS
Extraído de “Formación de Gestión y Políticas Públicas” – Centro de Formación y
Capacitación para la Participación Ciudadana

2.1. Administración, Gerencia y Gestión Pública

"La búsqueda de las relaciones entre poder y su ejercicio es en parte el

establecimiento de las zonas secantes y tangentes entre la política y la
administración. En ese sentido, el estudio y la teoría de la administración son
también una teoría de la política. Es decir, la teoría de la administración incorpora
conceptos y elementos de teoría politica en su proceso de construcción conceptual
y, en todo caso, una teoría de la administración es una teoría politica. Pero la teoría
política asimismo para ser eficaz en su aplicación tiene que incorporar conceptos y
elementos de la administración" (Bañón, 1997a: 17). Ésta cita, escrita por Rafael
Bañón, nos abre la puerta al amplio mundo de la administración pública, la gerencia
pública y la gestión pública.

La idea de administración nace en el ámbito privado empresarial donde los fines y

objetivos son establecidos por los que legalmente tienen esa atribución y están fuera
de los órganos ejecutivos, es decir
bajo una estructura jerarquizada. La capacidad de combinar eficientemente los
recursos predeterminados para alcanzar los fines es signo de que existe una buena
administración, aquí los empleados son un recurso más.

La gerencia es entendida como un cuerpo de modelos y técnicas aplicados por un

gestor, es decir por una persona que gestiona, para enfrentar y resolver problemas
en una forma racional, ordenada y planificada, en organizaciones jerárquicas y
estructuradas según criterios funcionales; su aplicación al manejo de los asuntos
públicos con el denominativo de gerencia pública, es decir aquella elaboración o
producción de bienes y servicios públicos a partir de decisiones políticas, parte de
la introducción de técnicas y métodos del sector privado al público con la intención
de hacer más eficientes y eficaces las organizaciones públicas.

La gestión tiene, al igual que la administración y la gerencia, su origen en el sector

privado donde los fines y objetivos son construidos por el gestor e incluso por los
empleados, una gestión no solo está referidaa la combinación eficiente de recursos
para alcanzar los fines, sino también implica la búsqueda de medios para alcanzar
los objetivos, así mismo los empleados no son un elemento más o menos limitado
e inamovible sino un elemento esencial.

Existe una diferencia entre gestión privada y gestión pública que parte del acertijo
de lo "público", es decir de aquello que se refiere a la comunidad que en la
actualidad cuenta, en cualquier país, con miles sino millones de miembros, así se
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hace referencia a lo público cuando afecta a la totalidad o a la mayor parte de los
miembros de una comunidad, es decir cuando trasciende lo particular. En cambio,
lo privado hace referencia a particulares, es decir a unos pocos de la comunidad.
La diferencia entre una y otra tiene que ver en qué de público hay en una gestión o
cómo lo público puede ser gestionado en términos de eficiencia y eficacia; en ese
sentido cómo afectan los aspectos políticos de las organizaciones en la gestión. Lo
característico de la gerencia pública y la gestión pública es que se desenvuelven en
un entorno político, es decir que afecta los intereses colectivos de la mayoría.

Tradicionalmente se entendía a la gestión pública como algo peculiar, guiado por la

ley se desenvolvía por procedimientos establecidos en las normas, la continuidad y
regularidad de los servicios ofrecidos se basaban en la rutina y en el profesionalismo
de funcionarios técnicos y estables, en ese sentido se quería funcionarios públicos
neutrales basados en estatutos específicos y en la fijación de competencias
debidamente jerarquizadas donde cada uno cumplía una función precisa dentro un
engranaje mucho más grande: eran burócratas trabajando bajo un modelo
burocrático que tenía la convicción de que no existía mejor método para gobernar
en condiciones de democracia que la burocracia. Este modelo vivía en perfecta
sintonía con un entorno estable, no competitivo y poco complejo.

En la medida que el Estado empezó a asumir mayores responsabilidades debido a

la complejización y tecnificación de los servicios que el Estado presta a la
ciudadanía bajo la premisa del denominado Estado de Bienestar que intentó
entregar a todos los ciudadanos ciertas condiciones de vida y crecimiento de
acuerdo a las nuevas condiciones de un entorno cambiante, por esa razón la rutina
preestablecida resultó ser insuficiente dando origen al modelo de Gerencialismo
Clásico que se articuló bajo la distinción y división entre aquellos funcionarios
públicos que tomaban decisiones y aquellos que las ejecutaban. Éste modelo tuvo
más éxito en las empresas privadas pero su implementación en el sector público no
fue tan auspicioso pues se ignoró el contexto político en el que se desenvuelve la
gestión pública.

Mientras el gerencialismo utilizado en las empresas se basaba en la lógica del

mercado fácilmente aplicadas para sentar las bases de una estructura compatible
entre empresa y administración, en el ámbito público no se vio o se obvió que el
proceso político, que toma las decisiones de la prestación de servicios públicos,
estaba sometido a reglas diferentes a las del libre mercado, por ejemplo la
gobernanza que esta en constante movimiento, la presión por niveles de equidad y
justicia, mayor participación en la discusión pública y simplemente entre otros, la
pugna para captar votos.

En el último cuarto del siglo XX muchos países comenzaron con reformas a su

sistema de gestión pública porque los modelos burocrático y gerencialismo clásico
resultaron poco prácticos si acaso no obsoletos para el nuevo entorno ocasionado
por la globalización que trajeron consigo nuevas preocupaciones públicas como el
medio ambiente, enfermedades de transmisión sexual como el SIDA y el

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narcotráfico (drogas) entre otras; también influyó las presiones culturales y el
descontento de los ciudadanos respecto a los servicios que el Estado prestaba.

Entre las alternativas que aparecieron frente al gerencialismo clásico y al burocrático

se encuentran la nueva gestión pública, gobernación pública y la gerencia social de
las que en adelante nos ocuparemos.

2.2. Nuevos Enfoques de la Gestión Pública

Las sociedades de principios del siglo XXI son muy complejas no solo por las
dimensiones del número de la población existente sino también por los adelantos
tecnológicos y el avance más rápido del proceso y efectos 'de la globalización; esta
complejidad social ha marcado, entre otras cosas, un cambio en el enfoque de las
ciencias gerenciales los que inciden tanto en el ámbito público como en el privado.
Es por esa razón que en adelante revisaremos los nuevos enfoques de la gestión
pública aparecidos en las dos últimas décadas.

a. La Nueva Gestión Pública

Países desarrollados como el Reino Unido, Canadá, Australia, Nueva Zelandia
entre otros se orientaron a la modernización de sus sistemas de administración
pública, las ideas propuestas generaron un nuevo enfoque denominado 'Nueva
Gestión Pública" (NGP) que consiste en la adopción de modelos organizativos
flexibles, descentralizados, la introducción de mecanismos de competencia entre
organismos públicos y contrataciones externas con el sector privado lucrativo y no
lucrativo. Muchos han visto este enfoque como un intento de hacer
una transferencia de la lógica de gestión privada a las organizaciones públicas, pero
en el fondo es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en
la organización y gestión de las administraciones públicas.

Puesta en práctica la NGP provocó cambios profundos en las estructuras, sistemas

y prácticas de la gestión pública que apuntan a modificar el gobierno mismo de lo
público y no meramente a la administración.

Diferentes entidades internacionales la difundieron en distintos continentes, en

países que tenían la intención de introducir y desarrollar un conjunto' de
intervenciones orientadas a redefinir el papel de los gobiernos y de las
administraciones públicas, esto debido a que se enfrentaban a problemas difíciles
de solucionar tales como el déficit presupuestario en las finanzas públicas,
insatisfacción de las demandas sociales, ineficacia en el manejo de los programas
públicos, presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economía
mundial y la internacionalización de problemáticas económicas, sociales y
culturales, estas dos últimas provocadas principalmente por la globalización.

Las soluciones propuestas pasan por la búsqueda de una reducción de costos de

los servicios a través, por ejemplo, de la contratación y cogestión, también el
redimensionamiento de las instituciones públicas e introducción de nuevas fórmulas

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de gestión, generar prácticas de evaluación del desempeño y mejoramiento del
control social de la gestión, promover procesos de descentralización/transferencia
de responsabilidades del gobierno a instancias públicas inferiores y a las
organizaciones sociales civiles, integración de la ética en la administración pública
acompañada de la mejora de la información al público y un mayor control ciudadano
de la gestión.

La experiencia de Nueva Zelandia fue la más exitosa, se destaca por los cambios
introducidos que consistieron en el manejo de nuevos instrumentos y técnicas de
gestión, la adopción de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional y el
desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios públicos. Las metas que
apuntaban para hacer funcionar mejor y con menor costo el aparato público fue:

• Mejorar la eficiencia y la eficacia del sector público.

• Hacer el sector público más receptivo a las demandas de los
ciudadanos.
• Reducir gastos.
• Aumentar la accountability de los gerentes.

Para conseguir las metas trazadas se practicaron distintos instrumentos tales como
la privatización-comercialización de los servicios públicos, fijación de estándares
únicos en la administración pública y medición de resultados, definición de
responsabilidades gerenciales en el sector público y contratación de terceros
(privados) para la prestación de servicios públicos.

El auge de la NGP se debe al cambio técnico, por el cual no quedan claros los
límites y diferencias entre la gestión pública de la privada, sometiendo la gestión
pública a una lógica tecnicista y economicista, propia del sector privado. Ésta
situación pone en juego los valores y criterios de decisión inherentes a la gestión de
las políticas públicas, pudiendo resultar en diseños que afecten de manera
significativa la condición de la población y el desarrollo de la vida pública.

A partir de lo expuesto cabe reconocer que la NGP es un enfoque limitado de gestión

pública, porque promueve un conjunto de valores y criterios de políticas muy fijados
hacia la reducción de costos, es decir hacer más cosas con menos recursos,
mediante una gestión de mejor calidad y un diseño estructural diferente; aparece
para responder a los mandatos de una mayor eficiencia de la administración pública,
reflejando la primacía de los valores de mercado en las instituciones del sector
público, pero no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad, ética y
democracia participativa.

Desde este enfoque, la administración pública se ve sometida a los desafíos propios

del paradigma de gestión derivado de la administración de empresas.

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b) Gobernación Pública
En la búsqueda de redefinir la NGP tratando de superar sus deficiencias se propuso
otra visión más institucionalista de la gestión pública que se llegó a conocer como
"Gobernación Pública" (GP), misma que
parte de la crítica a la excesiva cercanía de la NGP al mundo de las empresas
privadas y a su enfoque mecanicista e insensible a las exigencias surgidas de los
procesos sociales.

La GP, con la intención de superar las deficiencias de la NGP, se centró en el

desarrollo de las capacidades de gobierno, asimismo el impulso de una mayor e
importante participación de los actores involucrados en la formación e
implementación de políticas públicas, la promoción de la organización de redes y
una mayor relación entre los contextos económico y social con la gestión pública.
Así los principales elementos del enfoque de GP son la construcción de instituciones
para un sector público capaz y las relaciones Estado-sociedad. Las instituciones
tienen una atención central en la acción de gobierno y también los incentivos para
reorientar el comportamiento del Estado, la eficacia de la administración pública
para promover el crecimiento y reducir
la pobreza se debería basar en la formulación de políticas bien concebidas y la
prestación de bienes y servicios básicos al menor costo posible, esto sería viable a
partir de:

• Desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para la formulación,

elaboración y coordinación de políticas públicas, apoyado en mecanismos
que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa y en forma

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 ordenada, disciplinada y responsable, además de la generación de procesos
que permitan la participación y supervisión de las partes interesadas y
actores a ser beneficiadas/afectadas (ciudadanos).
• Desarrollar sistemas para entregar servicios públicos eficientes y eficaces.
• Elaborar un sistema de función pública basado en funcionarios preparados y
motivados, con un sistema de contratación y ascensos basado en el mérito y
una remuneración justa.

Los dos últimos elementos son también comunes a la NGP, la mayor diferencia
reside en el primer punto referido al fortalecimiento de la capacidad de gobierno,
más específicamente el fortalecimiento de las instituciones para la elaboración de
políticas. Su importancia dentro el enfoque GP reside en el hecho de que los
sectores públicos eficaces de todo el mundo han contado con una fuerte capacidad
de formulación de políticas macroeconómicas y estratégicas por un lado, y la
adopción de mecanismos para delegar, disciplinar y debatir políticas entre
organismos de gobierno y la creación de vínculos institucionalizados con las partes
interesadas/afectadas fuera del gobierno por otro lado, que favorecen la
transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de información.

Éste fortalecimiento institucional se apoya en estrategias que acerquen al Estado á

la sociedad, a fin que el Estado responda mejor a las demandas sociales. Las
políticas públicas y los programas deben reflejar la diversidad de los intereses de la
sociedad, a partir de una mayor participación ciudadana en el diseño y provisión de
bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado, empresas y organizaciones
cívicas.

El supuesto de la participación como un medio para aumentar la responsabilidad

del Estado frente a los ciudadanos aparece como relevante a diferencia del anterior
enfoque; entre las responsabilidades del Estado se cuentan la reducción en las
diferencias de ingresos entre ricos y pobres, prestar atención de salud y educación
a la población, proveer servicios a los ancianos, ayudar a los desempleados, apoyar
y asistir a la industria entre otras.

Existe la necesidad de alcanzar una gobernanza que permita el desarrollo de la

base institucional y de la participación mediante un sistema de reglas, normas y
relaciones entre actores públicos y privados (ciudadanos) que facilite una acción
coordinada y permita a los ciudadanos emprender iniciativas de cooperación para
el beneficio mutuo.

La GP apunta a mejorar la calidad de la gestión pública recurriendo a dos elementos

estratégicos para lograr eficiencia y eficacia: (1) el desarrollo de la capacidad técnica
y gestión de las administraciones públicas y (2) la institucionalización de la
participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y gestión de las
políticas públicas. Ambas promueven la creación de nuevas reglas del juego, en
general gobernanza, que pauten las relaciones de cooperación buscadas entre
Estado y sociedad civil.

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La participación de la sociedad civil en el gobierno público, sujetándola al logro de
la eficiencia y la eficacia, no hace de la GP demasiado distinto a la NGP, pero agrega
una dimensión fundamental de los procesos de formación de las políticas públicas
con un sentido de equidad y sostenibilidad.

Los críticos al enfoque de la GP la ven como una versión más flexible que el NGP,
porque concede cierta holgura en el diseño de opciones de políticas y de formas de
prestación y gestión de los servicios; la mayor diferencia con el NGP es que
simplemente sustituiría el término de "Gestión” por el de "Gobernación", insistiendo
en la necesidad del fortalecimiento de capacidades para establecer y respetar
acuerdos, reglas y normas.

Este enfoque es innovador, pero no necesariamente cumple con su promesa de

democratizar la función pública, pues tiene una visión instrumental y despolitizada
de la participación, de esta forma no logra poner los límites requeridos al predominio
de la lógica de intereses particulares y la pugna de grupos de interés que afectan la
intención de conseguir eficiencia para asegurar la formación de políticas públicas
más equitativas y democráticas.

c) Gerencia Social
La "Gerencia Social" (GS) constituye un nuevo enfoque de gestión de las políticas
públicas sociales, se refiere a un conjunto de conocimientos y prácticas que son
útiles para la intervención de los actores involucrados en la resolución de los
problemas que traban el desarrollo social, para tal fin se alimenta de teorías y
metodologías de diferentes disciplinas.

La GS busca optimizar el rendimiento de los esfuerzos del Estado y los actores

sociales en el enfrentamiento de los grandes déficits y problemas sociales y en el
mejoramiento del funcionamiento y
resultados de la inversión en recursos humanos. La GS abarca los procesos de
diseño e implementación de las políticas sociales impulsadas por el Estado.

En la práctica se ha evidenciado que la GS tiene que enfrentarse constantemente a

singularidades, es decir a problemas particulares y diferentes, por esa razón
requiere de un profesionalización y actualización permanente además de un
conjunto de características tales como:

• Orientación al desarrollo.
• Capacidad de concertación y negociación.
• Aptitudes para la gestión interorganizacional.
• Aprendizaje permanente de la realidad.
• Manejo de las nuevas tecnologías en gerencia y gestión pública.
• Vocación de servicio.
• Compromiso con los compromisos a lograr.

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La GS tiene su propia especificidad que la hace distinta de la gestión privada,
también de la gestión burocrática tradicional, rígida, centralizada, poco participativa
y transparente. Su particularidad estaría dada por las características propias de las
políticas públicas sociales en sociedades profundamente desiguales, con
instituciones promotoras de desarrollo débiles y democracias precarias.

Las características de las políticas sociales están marcadas por tener objetivos a
mediano y largo plazo, es decir no realizables en el corto plazo a diferencia de los
proyectos económicos; por otro lado los programas sociales se encuentran
afectados por variables del entorno que son de carácter político, cultural,
económico, estructuras psicológicas, tradiciones, etcétera que generan
incertidumbre y frenan el carácter innovador que puedan tener las políticas
propuestas, jugando a favor o en contra de ellas. Por ello en la elaboración de
políticas públicas sociales se debe asegurar la participación e intervención de
diferentes actores en su elaboración y ejecución, de lo contrario se pone en duda
su viabilidad, sostenibilidad y efectividad.

La participación ciudadana se relaciona con la exigencia de accountability, es decir

con la rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública, lo que a la vez se
apoya en las funciones de monitoreo y la evaluación, que cumplen con el múltiple
papel de (1) rendición de cuentas y responsabilidad gerencial, (2) apoyo a la toma
de decisiones oportuna y la gestión adaptativa a las distintas variables mencionadas
con anterioridad, (3) generación de aprendizaje organizacional, y (4) control
ciudadano de la gestión pública.
Las relaciones de poder entre diferentes actores individuales y colectivos (grupos
de interés) de carácter público o privado afectan las políticas públicas sociales, ésta
situación exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el logro de
acuerdos; ésta es la razón por la que la GS debe ser un campo profesional
comprometido con el logro de la igualdad social y la construcción de sociedades
profundamente democráticas.

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9
2.3. La gestión de los asuntos de interés público y la rendición de
cuentas
Extraído de CEPAL – SERIE GESTIÓN PÚBLICA
Fernando Sánchez Albavera
Instituto Latinoamericano y del caribe de Planificación Económica y Social – ILPES
Santiago de Chile, marzo 2003

El Estado se constituye a partir de una formulación programática, que corresponde

a un pacto o contrato social entre los ciudadanos, que se expresa en una
constitución política. Dicha constitución establece los diversos derechos de los
ciudadanos, el diseño del Estado, la consecuente división de poderes y sus
atribuciones; un conjunto de postulados para promover el progreso de la sociedad
y distribuir equitativamente sus beneficios; y las bases que normarán los contratos
y las actividades económicas de los ciudadanos y sus organizaciones.

De las atribuciones que se otorgan a cada poder surgen las correspondientes

instituciones y funciones que corresponden a las razones de interés público que
cada poder debe abordar. Cabe precisar que las razones de interés público se
construyen, corresponden a tiempos-históricos concretos y responden a relaciones
económicas y sociales entre los ciudadanos y sus organizaciones.

La gestión de los asuntos de interés público es ejercida por las autoridades

libremente elegidas y designadas, para poner en operación las atribuciones
otorgadas al Poder Ejecutivo, que actúa en función de los mandatos que los
ciudadanos le otorgan, a través de sus representantes en el Poder Legislativo. La
conducta de los funcionarios elegidos y designados puede ser sancionada por el
Poder Judicial, por decisión expresa de los órganos de control y fiscalización del
propio Poder Ejecutivo; y por decisión del Poder Legislativo.

Los ciudadanos pueden acudir además, al Poder Judicial si se sienten afectados

por los actos de las autoridades y funcionarios públicos, porque no actúan en
función de una conducta preestablecida o no respetan el debido proceso que define
la ley.

A. La construcción del interés público

El interés público es definido por los ciudadanos al aprobar libremente los

lineamientos programáticos establecidos en la Constitución Política. Estos
lineamientos orientan la promulgación de las leyes fundamentales y de éstas surgen
los aspectos reglamentarios y regulatorios que debe poner en práctica el Poder
Ejecutivo.

El interés publico siempre corresponde a razones que contribuyen al progreso de la

sociedad en su conjunto y no a un interés particular. Los asuntos de interés público
tienen que ser libremente aceptados por los ciudadanos. Estos se reconocen en
dichos asuntos y los entienden como propios ya que contribuyen a su bienestar.

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La gestión pública es la razón de ser del Poder Ejecutivo y no es otra cosa que la
gestión de los asuntos de interés público que los ciudadanos reconocen como
propios. Por tanto un asunto de interés público no puede ser impuesto a la voluntad
mayoritaria en un régimen democrático. Si así sucediera el Poder Ejecutivo se
excede en sus atribuciones y debe dar cuenta ante los poderes Legislativo y
Judicial, según la magnitud de la perturbación causada en el interés de los
ciudadanos.

El interés público tiene diferente naturaleza pero todas las razones que se invocan
en su nombre deben estar asociadas al progreso de la sociedad y a la distribución
justa y equitativa de los beneficios resultantes. Las razones son de diversa
naturaleza. Algunas tienen que ver con los derechos fundamentales de las personas
y se refieren a la plena vigencia de los derechos humanos, a la protección del
patrimonio integral de la sociedad y al uso y usufructo de bienes y servicios privados
y al acceso a los bienes y servicios públicos.

Recuadro 5
PROBLEMAS FRECUENTES EN LA GESTIÓN PÚBLICA
• Vigencia de prácticas antidemocráticas y déficits institucionales que dificultan
la consolidación de las instituciones públicas.
• Ausencia de adecuados sistemas de pesos y contrapesos entre los poderes
del Estado.
• Ausencia de adecuados y eficaces mecanismos de rendición de cuentas.
• Evasión y distorsión de los controles mediante presiones políticas sobre los
órganos de contraloría.
• Ausencia de formas alternativas de control por cuenta de organizaciones de
la sociedad civil .
Fuente: Elaborado por el autor.

Si bien se establecen razones de interés público que tienen que ver con el régimen
económico y con el libre ejercicio de la actividad privada y con la contratación entre
las personas naturales y jurídicas, la mayoría de estas razones son formulaciones
de intención o deseos de metas y objetivos a lograr, que requieren de leyes,
regulaciones y reglamentos específicos y que se ven influidas además, por variadas
dosis de discrecionalidad de las autoridades políticas y de los funcionarios públicos.

Recuadro 6
LA DEMOCRACIA EXIGENTE
Los ciudadanos tienen lo que se merecen, no podrían tener ni más ni mejor y en
todo caso, lo que tienen está en consonancia con sus tradiciones. Las autoridades
elegidas y los funcionarios públicos designados nunca deberían olvidar que:
• La democracia no es un simple simulacro tras el que se esconden los
intereses de los poderosos.
• La democracia no es un puro conjunto de técnicas, de mecanismos, de
estructuras.
• La democracia exige en sus fundamentos una ética.

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 • La democracia prospera cuando el discurso público sobre sus fines se
desarrolla sin hipocresías, sin manipulaciones y sin concesiones.
• La democracia persigue fines que aspiran a la mejora del individuo, según
sus preferencias expresadas, discutidas, contrastadas y redefinidas.
• La democracia lejos de ser un régimen político, caracterizado por la
impotencia, replegado sobre sí mismo y privado de encanto es, por el
contrario, un régimen político capaz de renovarse y adaptarse, exigente con
sus ciudadanos y con sus gobernantes. Las autoridades políticas, los
funcionarios públicos designados y los propios ciudadanos deben tener esto
siempre presente.

Fuente: Tomado de Gianfranco Pasquino (1997) “La democracia exigente”, páginas 11 y 12. Alianza Editorial,
Colección Ciencias Sociales. Madrid, España.

Consecuentemente cuando se trata del progreso o del desarrollo de la sociedad se

pueden invocar muchas y diversas formas de interpretar el interés público general
establecido en las cartas constitucionales. Esto es lo que hace compleja la gestión
del interés público ya que dependiendo de cómo se la conciba, interprete, enfoque
y ejecute puede tener importantes repercusiones en aspectos tales como los
siguientes:

• El diseño y funciones de las instituciones públicas.

• La gerencia del interés publico específico y la validez de los contenidos
valóricos que se invocan.
• La continuidad de las razones de interés público.
• Los costos de transacción en que debe incurrirse para solicitar una
autorización pública.
• Los efectos de la regulación respecto del interés de las personas y el
planeamiento empresarial.
• La disponibilidad de información adecuada y oportuna para que los
ciudadanos tengan un juicio integral de la gestión pública, que implica el
reconocimiento no sólo de los logros o fracasos sino también de las
restricciones y problemas que enfrentaron los gestores del interés público.

Las razones de interés público pueden ser todas las que deseen invocar libremente
los ciudadanos y que puedan gozar de respaldo mayoritario. No obstante, es posible
que ciertas razones que corresponden a intereses particulares puedan ser
entendidas como razones de interés público debido al convencimiento y a la
influencia de campañas publicitarias o la acción de los medios de comunicación.

No todas las razones de interés público son compartidas por todos los ciudadanos,
pero en un régimen democrático todos deben aceptar la voluntad mayoritaria. Cada
quien es libre para invocar argumentos que permitan cambiar o perfeccionar las
razones de interés público que han sido propuestas por las mayorías ciudadanas.
La discrepancia es fundamental en una democracia y cada quien tiene el derecho
de expresar libremente sus ideas. Es más, en democracia los ciudadanos tienen el
pleno derecho de interpelar constantemente la conducta y decisiones de las
12
autoridades políticas y funcionarios públicos. Pueden movilizarse y organizar
coaliciones para suprimir y cambiar las razones de interés público que motivan las
concepciones y decisiones del Poder Ejecutivo.

La democracia es un régimen de constantes discrepancias y permanente tolerancia,

siempre y cuando no signifiquen acciones de ruptura con el régimen aceptado
libremente por los ciudadanos y precisado en las leyes que rigen el comportamiento
cívico. Además, como las atribuciones se otorgan en función de un periodo de
gestión, existe la posibilidad de elegir nuevas autoridades que invoquen, a su vez,
nuevas razones de interés público

B. Gestión pública
La gestión pública es compleja no sólo por la magnitud de los temas que involucran
las razones de interés público sino además, porque debe estar sujeta a los intereses
y al juicio de los ciudadanos. Un gerente público debe contar con la más amplia
información sobre las causas y factores que determinan el surgimiento de las
razones de interés público que justifican la existencia de su institución. Ha recibido
atribuciones para administrar recursos y para abastecer bienes y servicios públicos
que, dependiendo de su naturaleza, son de libre acceso para todos y son o no objeto
de precio.

Para poder ser eficiente en dicha administración ─tal como entiende Peter Drucker,
la función específica del gerente y del “management”─ debe “convertir la
información en conocimiento y el conocimiento en acción eficaz”.8 Para ello se
requiere acumular y realizar la gestión del conocimiento, entendido como la
adecuada comprensión de la relación existente entre la misión de la institución y los
problemas que debe afrontar y la sistematización de las mejores prácticas que
surgen de la propia experiencia y de otras que pueden ser asimilables o adaptables,
lo cual supone incorporar el aprendizaje como base del “management público”.

Es importante precisar que por acción eficaz debe entenderse la creación de

condiciones para la generación de valor agregado en los ciudadanos, respecto de
su desarrollo humano y su calidad de vida y en las empresas para que generen
mayor riqueza y por ende mayores oportunidades de empleo, que a su vez eleven
el nivel de vida de los ciudadanos, mediante el mejoramiento de su competitividad
y la innovación.

Esta información debe permitirle al gestor público definir con la mayor precisión
posible su misión institucional y las metas y objetivos que debe lograr. Para estos
efectos debe tener muy claras las respuesta a preguntas tan simples como las
siguientes: por qué hacer, para qué hacer, para quién hacer, cómo hacer. Es decir,
tiene que tener todos los elementos de juicio para hacer que su conducta y sus
prácticas sean competentes y regidas por los valores que le han sido
encomendados. Adaptando al caso de las instituciones públicas la línea de
pensamiento de Drucker, un gerente público es depositario de un interés colectivo,
a diferencia de un gerente privado que, aunque teniendo responsabilidad social, no
es depositario de una administración que tiene necesaria y obligatoriamente que
13
garantizar el beneficio de la colectividad ni menos a todos por igual. Un gerente o
dirigente público, por tanto, no es alguien que es solamente conductor y orientador
del trabajo de sus funcionarios sino que es responsable de la aplicación del
conocimiento de que dispone a la acción eficaz. No es simplemente el jefe, debe
ser un líder. Sólo él y nadie más que él, es responsable de la percepción, favorable
o no, que tengan los ciudadanos respecto de las repercusiones de sus decisiones.
La verificación de la eficacia corresponde a los mecanismos establecidos para la
rendición de cuentas o “ accountability.

No cabe duda que los resultados de la gestión pública dependen de la eficacia con
que las instituciones encaren las misiones que les han sido encomendadas. Como
toda organización humana requiere de un clima interno y externo que facilite, como
acota Drucker, las relaciones de confianza, la comprensión y aceptación de su
misión, metas, objetivos y sus valores; el entendimiento mutuo entre sus miembros
y las esferas superiores de gobierno; y sobre todo una fuerte motivación y
reputación social respecto de la misión encomendada.

La única “ventaja competitiva” que pueden desarrollar este tipo de instituciones, es

la capacidad de gerencia, de desarrollo humano y de uso racional de los recursos y
en general de cultura organizacional, aspecto éste último que tiene que ver con la
manera como se encaran los asuntos de interés público encomendados. Esta
“ventaja competitiva” se alcanza cuando la institución tiene un fuerte prestigio social
y los ciudadanos tienen confianza en sus dirigentes y en la eficacia del cumplimiento
de la misión encomendada, claramente refrendada por indicadores, cualitativos y
cuantitativos, de desempeño.

Consecuentemente en la función de generación de bienes y servicios públicos es

ciertamente importante el capital asignado, que seguramente siempre será
insuficiente en el caso de los países en desarrollo. Empero lo más relevante es el
uso responsable de los recursos y sobre todo la capacidad de “management
público” y la calidad del trabajo, que corresponde al nivel de desarrollo humano
alcanzado por los miembros de una organización.

Recuadro 7
RAZONES DE INTERÉS PÚBLICO
Las razones de interés público son innumerables, serán tantas como los ciudadanos
y sus organizaciones decidan. Lo importante es que no pueden ser arbitrarias ni
discrecionales. Deben estar claramente expresadas en la constitución política, que
define el “proyecto de nación”, al que deben sujetarse los ciudadanos, sus
autoridades y sus organizaciones. Lo ideal es que la construcción del interés público
se haga mediante el diálogo y la concertación. La simple mayoría, en un tiempo
histórico determinado, no es garantía para que sean vigentes en el futuro; inclusive,
no debería olvidarse, que el consenso, históricamente hablando, es siempre
relativo. Algunas de las tantas razones de interés público que se invocan, en
América Latina y el Caribe, son las siguientes:

1. Garantizar la protección del patrimonio integral de la sociedad.

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2. Garantizar la plena vigencia de los derechos ciudadanos.
3. Garantizar la igualdad ante la ley y el debido proceso
4. Garantizar la probidad y eficiencia en la administración de los recursos financieros
otorgados por los ciudadanos.
5. Garantizar el desarrollo del mercado interno y la satisfacción de las necesidades
básicas de las personas.
6. Garantizar el orden interno y la seguridad de las personas y del territorio.
7. Garantizar la libre iniciativa privada y la libre contratación entre las personas
naturales y jurídicas.
8. Garantizar y promover la capacidad de innovación y el espíritu emprendedor de
las personas.
9. Garantizar la libre competencia en el mercado y regularlo para evitar posiciones
de dominio que afecten los intereses de la sociedad.
10. Garantizar el derecho de los ciudadanos de vivir en un medio ambiente que no
afecte su integridad personal.
11. Garantizar el libre acceso al uso de los recursos naturales y regularlos para que
sean utilizados de manera sostenible.
12. Garantizar y promover la competitividad nacional, reducir las disparidades en la
competitividad subnacional y promover el desarrollo de las regiones atrasadas.
Fuente: Elaborado por el autor

Recuadro 8
BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS
El concepto de bienes y servicios públicos tiene sus raíces en la erudición del siglo
XVIII. David Hume debatió las dificultades inherentes en tomar las medidas
preventivas para el bien común en su "Tratado de la naturaleza humana", publicado
en 1739. Unos 30 años después, Adam Smith analizó cuestiones similares en su
obra “Investigación de la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones”. Los
bienes y servicios públicos tienen dos cualidades fundamentales: no presentan
rivalidad en el consumo ya que deben alcanzar para todos los ciudadanos que los
requieran; y además, por la misma razón anterior, no son excluibles, todos tienen
derecho a ellos.

Fuente: Tomado de Kaul Inge, Grunberg Isabelle y Stern Marc (1999) "Definición de bienes públicos
mundiales". Publicado en "Bienes públicos mundiales"Oxford. México D.F.

La gerencia pública más que cualquier otra actividad es una gerencia del
conocimiento para superar problemas y facilitar acciones de los ciudadanos y de
sus organizaciones, sean éstas empresariales o no. Luego la calificación de sus
miembros y el aprendizaje constante son factores fundamentales para la conversión
del conocimiento en acción eficaz.

Esto es válido inclusive en la tramitación de expedientes de diferente naturaleza ya

que la disponibilidad de las nuevas tecnologías de información permite la
mecanización de los procedimientos y a través del “gobierno electrónico” hasta la
auto-tramitación de los expedientes. Si se cumplen todas las condiciones y los
plazos preestablecidos la tramitación llega a una feliz conclusión. Si en cambio, el

15
trámite se interrumpe y se requiere de la intervención de un funcionario, por un
problema de interpretación, que no está previsto en el flujo del proceso, se trata de
una función de más alto nivel que la que antes tenía el simple tramitador.

Recuadro 9
“ACCOUNTABILITY” O RENDICIÓN DE CUENTAS
• El concepto de “accountability” hace referencia a la capacidad institucional
para que las autoridades políticas y los funcionarios públicos rindan cuentas
de sus conductas, lo que implica que deben fundamentar la base jurídica que
justifica sus actos de gobierno.
• La cuestión central del “accountability” es cómo regular y reducir la brecha
entre representantes y representados, preservando claras las diferencias
entre las autoridades políticas, la ciudadanía y las organizaciones de la
sociedad civil. Esto es crucial respecto del concepto de representación
política en los sistemas democráticos.
• Para que la rendición de cuentas funcione debe estar muy claro qué se puede
y debe controlar; quién controla o debe controlar; cómo controlar, qué
misiones y funciones o temas se pueden controlar y por cuánto tiempo.

Fuente: Elaborado por el autor, en base a Enrique Peruzzoti y Catalina Smulovitz (2002) “ Controlando la
Política. Serie Temas, Grupo Editorial SRL, Buenos Aires, Argentina.

Podría afirmarse que la visión del funcionario público tramitador, la vieja imagen del
que pone su sello a los papeles, está en extinción. Las nuevas tecnologías permiten
más transparencia en la tramitación de los expedientes y los interesados saben de
antemano los pasos a seguir y las condiciones de aprobación en cada fase del
proceso. La mecanización, sin duda, evita la tentación de “convencer”al funcionario
para que obvie alguna condición o paso no satisfechos de la manera que los
prescribe la ley en aplicación.

Por tanto, la gestión pública es esencialmente una gerencia del conocimiento que
requiere un elevado desarrollo humano tanto en las habilidades para anticiparse y
diagnosticar problemas; para la cohesión de las sociedades.

La gestión pública debe ante todo garantizar la gobernabilidad de la sociedad, lo

que implica que una buena parte de las aspiraciones que cohesionan a sus
miembros deben ser alcanzadas o en caso contrario, generar la confianza y
aceptación relacionados con las razones que explican su no cumplimiento. En última
instancia, las instituciones públicas tienen una vigencia efectiva en función
de la conducta y decisiones de sus gerentes.

Un gerente público, como cualquier otro de la actividad privada, es aquel que tiene
la capacidad de usar lo más productivamente sus recursos; motivar a su personal
en función de la misión, los objetivos y el rendimiento prescritos; desarrollar una
cultura organizacional centrada en los valores que justifican la creación de su
institución; y de crear un ambiente que premie la excelencia, la probidad y el
constante desarrollo de las capacidades de sus funcionarios.

16
Un aspecto muy importante es la creación de un clima favorable a la innovación.
Esto sólo puede lograrse cuando se estimula la capacitación y el aprendizaje
continuos. Los problemas, en una sociedad que está fuertemente influenciada por
la relativización de los tiempos y las distancias y que se informa en tiempo real de
lo que pasa en el mundo, no pueden ser los mismos constantemente.

Como bien afirma Drucker…” no innovar es la razón de la decadencia de las

organizaciones existentes. No saber dirigir es la razón principal para el fracaso”. Es
posible vislumbrar sólo tres alternativas:

• Los problemas se resuelven y por los tanto algunas de las misiones y

funciones ya no tienen
sentido y la fuerza de trabajo incorporada debe reconvertirse o despedirse.
• Los problemas no se resuelven y por tanto hay que cuestionar la forma como
han sido encarados y la responsabilidad que frente al fracaso tienen los
funcionarios asignados y las capacidades y habilidades de que disponen, lo
cual implica recambio en la dirección y en la totalidad o parte del personal
asignado.
• Los problemas no solamente no se resuelven sino que se agravan y ponen
en peligro la gobernabilidad, asunto que pone en cuestión la misión y los
valores que justifican la institución
• En este caso, lo que corresponde es declarar su “quiebra social” ya que los
ciudadanos cuestionan su existencia.

La gestión pública tiene que ver con la conducción de capacidades humanas, de

hombres concretos, que tienen una vocación que debería superar el interés
individual respecto de la remuneración que reciben. Son hombres que deberían
tener muy claro lo que se denomina vocación de servicio público.

Son funcionarios que deberían valorar la reputación y el reconocimiento sociales,

por eso el gerente público debe hacer que su personal se sienta orgulloso de la
función que desempeña y de su impacto en la sociedad. De allí la importancia de la
gestión por objetivos y resultados, ya que permite que el funcionario participe en la
definición de sus objetivos; comprenda la importancia que sus logros tienen para la
misión encomendada a su área de trabajo y a su institución; y se sienta satisfecho
y reconocido por la forma en que los ciudadanos valoran su trabajo.

No se trata de un grupo humano que consume recursos sin ningún resultado. Si

esto fuera así lucrarían del sacrificio financiero que hacen quienes entregar parte de
sus recursos para financiar la gestión pública. Los resultados serán buenos si
incrementan el bienestar general o malos si lo perturban o deprimen. Por ello
deberán rendir cuentas a los ciudadanos. Estos deben preguntarse siempre que
están haciendo las autoridades políticas y los funcionarios públicos y cuáles son sus
verdaderas tareas. Sólo así pueden ejercer a plenitud sus derechos.

17
Ninguna institución pública tiene razón de ser por si misma aunque obviamente
existen instituciones como las de educación, salud, orden interno y seguridad
nacionales que justifican una existencia permanente. Sin embargo, sus misiones,
retos y desafíos y formas de encarar los problemas cambian también
constantemente, viéndose obligadas a innovar sus responsabilidades y funciones,
de
acuerdo a los requerimientos de la sociedad y los cambios tecnológicos.

En lo que se refiere a la educación y salud tienen misiones específicas que priorizan

los grupos sociales más vulnerables. Si éstos se fueran reduciendo al extremo que
pudieran financiar estos servicios por su propia cuenta, el papel de las instituciones
públicas empezaría a declinar significativamente. En cuanto al orden interno la
función esencial es cuidar los espacios públicos y cada vez es más amplio el campo
de acción de las empresas especializadas en cuidar los espacios de las empresas
privadas y la privacidad de las personas. Además, el propio Estado acude cada vez
más a este tipo de servicios.

La gestión pública debe asumir, de otro lado, que su misión es parte de un proyecto
común, que es valorado por su aporte al bienestar de la sociedad y que, además,
les atañe y beneficia a sus funcionarios en su condición de ciudadanos. Por ello, los
funcionarios deben ser conscientes que todo lo bueno que hagan por los demás
será también en beneficio de ellos.

Tienen por tanto que compartir valores que definen una cultura organizacional y una
misión y rendimiento reconocidos por la sociedad.

Recuadro 10
MODALIDADES DE “ACCOUNTABILITY”
I. ACCOUNTABILITY LEGAL
• La Constitución establece las atribuciones de los poderes públicos en
competencias muy específicas.
• El Gobierno es responsable (accountable) de que sus acciones no violen la
ley.
• Las conductas y decisiones de las autoridades políticas (elegidos) y de los
funcionarios públicos (designados) están delimitadas por la Constitución y las
leyes.
• El marco jurídico define y precisa las conductas y procedimientos que son
compatibles.
• Las leyes ponen límites a la arbitrariedad del poder del Estado, y le otorgan
atribuciones para imponer la ley.

II. ACCOUNTABILITY POLÍTICO

• Capacidad de los electores para hacer que las políticas y decisiones
gubernamentales correspondan a sus intereses.
• El concepto está íntimamente relacionado con la naturaleza y las formas de
representación política.

18
 • La institucionalidad de las elecciones y el pleno ejercicio del sufragio
universal son las formas de realizar esta forma de “accountability”.

III. ACCOUNTABILITY ADMINISTRATIVA

• El gobierno es responsable sobre las conductas, acciones y decisiones de
las autoridades políticas y funcionarios públicos. Estas deben ajustarse a las
atribuciones y al debido proceso.
• La discrecionalidad de las autoridades políticas y de los funcionarios es
regulada: estableciéndose la diferencia entre las atribuciones que fijan las
normas y la capacidad particular de actuar y decidir.
• Deben existir instituciones que aseguren el cumplimiento de las
competencias, de las atribuciones de quienes toman decisiones y de los
procedimientos establecidos.

IV. ACCOUNTABILITY SOCIAL

• Ejercicio de la soberanía del pueblo en su triple condición de ciudadanos,
contribuyentes y consumidores.
• Papel de las organizaciones de la sociedad civil en el ejercicio del
“accountability”.
• Papel de los medios de comunicación social: ejercicio mediático del poder
(descubrimiento, denuncia y escándalo)
• Formas alternativas de control que, si bien se insertan en la institucionalidad
jurídica no han recibido el mandato de ejercer el control. Se trata de un control
de facto, basado en la movilización y en el impacto en la opinión pública.

Fuente: Elaborado por el autor, en base a Enrique Peruzzoti y Catalina Smulovitz (2002) “ Controlando la
Política. Serie Temas, Grupo Editorial SRL, Buenos Aires, Argentina.

La gestión de los asuntos de interés público tiene por objeto cumplir una misión
encomendada por la sociedad, mediante el pleno ejercicio de los derechos de los
ciudadanos. Si ésta desaparece o se cambia por otra, las instituciones públicas
deberían desaparecer o transformarse. Por eso, el Estado debe concebirse como
una entidad en constante transformación, el anquilosamiento lo vuelve ineficaz y
depredador de los recursos que le son conferidos. Su primera responsabilidad es
lograr que las misiones que se le encomiendan se cumplan y la segunda, hacer que
su trabajo sea productivo y que redunde en beneficio de la sociedad.

No se trata sólo de ejecutar misiones sino de lograr siempre resultados que

satisfagan las aspiraciones de los ciudadanos. En este sentido, las autoridades
políticas, que son las elegidas, y los funcionarios públicos, que son designados,
deben ser plenamente conscientes de las responsabilidades sociales que asumen.
Toda esta forma de abordar la gerencia pública tiene que ver con la rendición de
cuentas o “accountability. Es en este sentido, y vale la pena recalcarlo nuevamente,
que es imprescindible una gestión pública por objetivos y resultados.

19
 Recuadro 11
“ACCOUNTABILITY” HORIZONTAL Y VERTICAL

I. HORIZONTAL
• Incluyen los poderes públicos. Por ejemplo, el Ejecutivo tiene la capacidad
de vetar leyes aprobadas por el Poder Legislativo y éste puede constituir
comisiones investigadoras mientras que el Poder Judicial tiene capacidad
para interpretar las leyes y sancionar, y los Tribunales Constitucionales se
pronuncian sobre la compatibilidad de una ley respecto de la Carta Magna.
• Se constituyen mediante la operación de un sistema interestatal de controles
endógeno que incluye también agencias tales como la Defensoría del
Pueblo, Tribunal de Cuentas, Contraloría General de la República o Sistemas
Nacionales de Control etc.

II. VERTICAL
• El principal agente de control es el electorado que tiene el derecho de elegir,
castigar o recompensar y en algunos casos de revocar el mandato. No basta
el sistema electoral, se requiere un papel activo del ciudadano, a través de
su participación en organizaciones políticas y de la sociedad civil.
• Se trata de vigilantes sociales que buscan fortalecer, fomentar y mejorar la
utilización de los mecanismos horizontales. Incluye las redes de organismos
no gubernamentales y de diferentes tipos de asociaciones civiles que hacen
el monitoreo de políticas, temasespecíficos o del comportamiento de las
autoridades políticas y funcionarios públicos para exponer y denunciar actos
ilegales y activar las agencias horizontales de control y denuncias en medios,
reclamos y activación de juicios regulares para obtener sanciones. No
necesariamente responden a mayorías pueden expresar intereses de
minorías.
• El monitoreo puede ejercerse durante el proceso electoral y entre elecciones,
pero no depende de calendarios fijos. Además, puede canalizarse por vías
institucionales o no institucionales.
• La movilización legal es la única manera de lograr efectos imperativos pero
es importante destacar que pueden imponer costos reputacionales que
podrían generar consecuencias políticas que se expresen en las instituciones
del Estado.
• Incluye la acción de control que ejercen los medios de comunicación social
sean escritos y audiovisuales y a través de las redes en internet. Se trata de
hacer “ruido” e incluir sus preocupaciones y demandas en la agenda pública.
• Las formas más eficaces de “accountability social” se logran cuando las
movilizaciones se combinan con acciones mediáticas y legales.

Fuente: Adaptado de Guillermo O´Donnell en “Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones",

publicado en Enrique Peruzzoti y Catalina Smulovitz (2002), “ Controlando la Política. Serie Temas, Grupo
Editorial SRL, Buenos Aires, Argentina.

20
2.4. Bases conceptuales de la gestión pública por objetivos

Se han dado diferentes definiciones al concepto de gestión aceptándose, como

regla general, que es sinónimo de administración, gerencia o dirección. Esto es
interesante ya que la gestión es en realidad las tres cosas a la vez. Es decir,
administrar recursos, que implica una utilización racional de los medios de que se
dispone; una conducción y combinación de los recursos bajo ”cartas de navegación”
que incluyen ejes de opciones y alternativas, según cada desafío, que hay que
elegir; y por otro lado, un tipo de desempeño que debe alcanzarse y una imagen-
objetivo, de futuro, que no se construye espontáneamente sino que es el resultado
de la eficacia tanto de la planificación estratégica como de la planificación operativa.

La mayoría de las elucubraciones teóricas que se han hecho sobre la materia,

insisten en la necesidad de obtener logros o resultados. Toda organización surge
para cumplir una finalidad y ésta debe expresarse en objetivos y metas concretas.

Algunos clásicos de la administración sostienen que “gestionar o gerenciar” es

trabajar con y a través de personas y grupos para alcanzar los objetivos de una
organización”.10 Esta definición es la que más se adapta a lo que se entiende como
“gestión por objetivos” puesto que asume que para obtener los objetivos de la
organización, es imprescindible que todas las personas y grupos estén informados
de cuáles son las razones que los convocan y qué quieren lograr.

La relación resultados/recursos califica el desempeño de un director y define su

calidad como tal. Su capacidad se pone a prueba al conducir un conjunto de
acciones u operaciones, optimizando los recursos asignados y logrando los mejores
resultados.

Desde fines de la década de los sesenta, la American Management Association

define la gerencia como una función que tiene por objeto “conducir recursos
humanos y físicos hacia unidades de organización dinámica, para lograr objetivos a
satisfacción de aquellos a quienes se sirva, con alto grado de moral y sentido de
realización por parte de aquellos que rinden el servicio”.11 ¿Es así en la
administración pública ?. Puede ser pero no necesariamente.

Uno de los problemas de fondo en la gestión pública, es que no siempre es posible

lograr que los recursos disponibles y su adecuada administración permitan dar un
buen servicio, lo que genera insatisfacción en los “stakeholders”. De otro lado, la
propia insuficiencia de recursos no permite que los servidores públicos, cumplan
sus funciones con “alto grado de moral y sentido de realización “.

Otro de los problemas frecuentes es la imprecisa definición de las misiones y

objetivos de las instituciones públicas y en algunos casos, la multiplicidad de
responsabilidades asignadas, por razones coyunturales, que se van haciendo
permanentes, por presiones de grupos de interés o por el ejercicio mismo de las
formas de hacer política.

21
No cabe duda que el “clientelaje” afecta el buen funcionamiento de las instituciones
públicas. Este “virus” destruye o distorsiona, generalmente, las razones de interés
público invocadas para constituir un organismo público ya que si bien es importante
satisfacer los requerimientos de los ciudadanos, este objetivo no debe hacerse en
desmedro de su dignidad. Los recursos públicos no pueden utilizarse para
“manipular” sus necesidades y obtener un provisional respaldo, que se mantendrá
solamente mientras tengan el servicio. Lo que interesa es si la asignación de
recursos está orientada a cumplir la finalidad de la organización. Así por ejemplo,
se puede dar atención alimentaria pero lo importante es atacar las causas que
determinan que ciertos grupos sociales tengan que acudir al Estado para poder
sobrevivir.

Ahora bien, el desarrollo conceptual de la gestión por objetivos y resultados ha

estado asociado a la administración de intereses privados pero en los dos últimos
decenios y sobre todo a raíz del significativo fortalecimiento del “accountability
social”, tanto en la academia como en las propias instituciones públicas, se viene
insistiendo en la importancia de la planificación estratégica, la planificación
operativa y en la gestión pública por objetivos y en los correspondientes indicadores
de desempeño.

Estos instrumentos de la moderna administración pública o parafraseando a

Drucker, de la administración científica de los asuntos de interés público, permiten
que los ciudadanos controlen mejor a sus gobernantes y tengan mayores y mejores
elementos de juicio para elegirlos. Ello simplemente porque al explicitarse las
misiones , estrategias y resultados esperados para cada institución, mediante las
planificaciones estratégica y operativa, se hace más transparente la gestión pública
y sobre todo se crean las condiciones para que los actos de gobierno tengan mayor
eficacia.

La “gestión por objetivos” es un estilo de gestión que es parte sustantiva de las

planificaciones estratégica y operacional. Tiene que ser concebida bajo lo que se
denomina la “Planificación del Sector Público”, que en la mayoría de las
constituciones de los países de América Latina se considera
obligatoria y está muy relacionada con el diseño y gestión del presupuesto público.

Su aplicación en la administración de los asuntos de interés público es mucho más

compleja que en la actividad privada ya que está muy influenciada por la
conformación de la estructura de poder; la correlación de fuerzas sociales; una
diversidad de factores endógenos y exógenos, a veces difíciles de manejar o
controlar; y porque las razones de interés público aparecen en tiempos históricos
concretos que, obviamente tienen una alta dosis de relatividad, en cuanto a su
mantenimiento en el futuro.
Además, en democracia, las razones de interés público, no sólo se discuten, sino
que deben discutirse permanentemente. La democracia es un régimen político
exigente que interpela continuamente a sus gobernantes y a cada uno de los
poderes públicos y sus organismos. Para decirlo, en términos tal vez un poco
22
exagerados, una buena democracia tiene siempre muchos ciudadanos
descontentos, que quieren cambiar las cosas, siempre para mejor.

¿Qué puede aportar la “gestión por objetivos” a la administración pública?. La

respuesta es muy simple, muchísimo, ya que estimularía a los funcionarios al
análisis y evaluación de principios tradicionales y procedimientos rutinarios,
aceptados sin mayor discusión. Es una verdad compartida por muchos empleados
públicos, que abundan las organizaciones que operan bajo el imperativo de
“siempre lo hicimos así”. Lo más importante es que ayuda a que las autoridades y
los funcionarios se compenetren, a fondo, con las razones de interés público que
justifican la existencia de sus instituciones. Entenderán porque están allí y bajo qué
criterios fueron reclutados. Infunde en la organización y en las unidades de gestión
un espíritu nuevo, dinámico, constructivo, previsor, de sincera comprensión y
colaboración, orientado hacia el futuro.

Recuadro 12
GESTIÓN POR OBJETIVOS
La "gestión por objetivos" se desarrolló fundamentalmente en la empresa privada
pero ahora hace parte esencial de lo que se ha dado en llamar la "reinvención del
gobierno". De lo que se trata es de alcanzar objetivos prefijados. Un objetivo es el
resultado que se desea alcanzar. Los objetivos se logran mediante el desempeño
de actividades. Estas vienen a ser los medios para conseguir un fin. Es muy
importante hacer una distinción clara entre el medio o medios y el fin o fines. Los
medios son los insumos y los fines son los productos o resultados. Lo importante es
no solamente definir objetivos para obtener las metas planteadas sino también,
precisar los objetivos y metas para hacer eficiente el uso de los medios o de los
insumos. En gran medida, del cumplimiento de éstos depende el resultado final.
La literatura disponible define la “gestión por objetivos” de diversas maneras pero
todos los enfoques conducen a la obtención de indicadores de desempeño. Algunas
de las definiciones más frecuentes, que se han extraído de la bibliografía
consultada, son las siguientes:
• Es una forma de dirección dinámica, que integra la necesidad de la
organización de lograr sus metas con las necesidades de contribuir al
desarrollo de sus miembros.
• Es una forma de dirección en que el superior y los subordinados definen
conjuntamente las metas de la organización; las áreas principales de
responsabilidad de cada individuo, en términos de los resultados que se
esperan de él; y que utiliza estos parámetros como guías operativas de la
gestión.
• Es una forma de dirección que permite a los miembros de una organización,
unir, ordenar y coordinar sus capacidades para alcanzar logros comunes.
• Es una forma de dirección para utilizar al máximo el potencial y la capacidad
de cada recurso de una organización, imprimiéndole, al mismo tiempo, una
orientación.
• Es una forma de dirección para trabajar en equipo, armonizando las
aspiraciones personales de los interesados con el bien común.

23
 • Es una forma de dirección en virtud de la cual, todo el trabajo se organiza en
términos de resultados específicos que deben alcanzarse en un tiempo
determinado, de forma tal, que contribuyan al logro de los objetivos de la
organización.
• Es una forma de dirección por la cual, al principio de un período, que se
pretende evaluar, superior y subordinado, discuten los resultados específicos
que deben obtenerse, midiéndolos siempre que sea posible.
• Es una forma de dirección que enfatiza las metas que deben alcanzarse y
que para su óptima realización, exige objetivos específicos que deben
establecerse en cada puesto.

En esencia, la gestión por objetivos y resultados, divide el trabajo del administrador

en sus funciones y actividades básicas, con el fin de escoger las de mayor
importancia para una administración efectiva y que orienta y coordina con sus
funcionarios para que hagan lo mismo, a efectos de lograr mayor productividad y
satisfacción en el trabajo.
Fuente: Elaborado por el autor en base a la bibliografía consultada.

En la Administración Pública, los recursos humanos de una organización, están allí

no solamente para tener un empleo y poder subsistir sino para cumplir una misión,
que tiene que ver con el destino de la Nación. Deben comprenderla y asumirla como
propia, en tanto ciudadanos; y como funcionarios, deberían sentirse orgullosos de
la misión que les han encomendado sus compatriotas. Por ello, la “gerencia por
objetivos” es un estilo de gestión que es esencialmente motivacional, participativo y
sobre todo democrático.

Este estilo de gestión, ayuda a las autoridades a mejorar su eficiencia, al

proporcionarles un ambiente estimulante y un conjunto de técnicas comprensibles,
prácticas y realistas que les facilitan la obtención de sus objetivos. Integra además,
una forma de gestión que puede ser trasmitida fácilmente y que se elabora, evalúa
y perfecciona democráticamente. Son los propios funcionarios y autoridades los
que, en función de las orientaciones y directivas del “nivel superior de gobierno”,
interactúan para definir las características que tendrán sus planificaciones,
estratégica y operativa; y cómo tratarán de lograr los objetivos y las normas de
desempeño que se han establecido.

La “gestión por objetivos “no es sólo una forma o una manera científica de
administrar, como ya lo recalcó Peter Drucker, hace cerca de cuarenta años Esta le
indica al director de una reparticipación pública, cómo debe actuar y qué debe hacer.
La adecuada organización de su trabajo lo capacita para hacerlo pero ¿lo hará de
hecho?. Depende del ambiente y la motivación que predominen en la organización.
Estos son los factores determinantes, de la mística, más íntima, frente a la misión y
desafíos encomendados; los que deciden si las personas darán de sí cuanto puedan
o si se contentarán con “salir del paso”.

24
Premisas centrales
Los Poderes del Estado y sus organizaciones se desarrollan dentro de regímenes
políticos y económicos, establecidos en la Constitución y sus leyes de creación,
estatutos orgánicos y reglamentos, no pueden hacer ni más ni menos que lo que allí
esta definido.

La Constitución expresa el mandato de los ciudadanos y por tanto establece los

límites y los márgenes de acción de las instituciones públicas y de las autoridades.
Sin embargo, los poderes del Estado y sus organizaciones se ven influidos por la
correlación de las fuerzas políticas y sociales y por una serie de acontecimientos
endógenos y exógenos al accionar público.

Lo endógeno tiene una dinámica que expresa fortalezas, debilidades, posibilidades

y oportunidades, pero también, amenazas, determinadas por las conductas de los
ciudadanos y sus organizaciones pero no cabe duda, que éstos cinco elementos,
que son esenciales para el análisis endógeno, se ven afectados, cada vez más, por
factores exógenos que tienen que ver con los movimientos cíclicos y con los
"fenómenos de contagio" de las crisis financieras, en el contexto del proceso de
globalización.
Es muy importante advertir que las instituciones públicas tienen que tener una
capacidad de respuesta a las demandas de los ciudadanos y sus organizaciones
sean estas políticas, empresariales, laborales o asociaciones civiles (factores
endógenos) y deben estar preparadas y anticiparse, en la medida de lo posible, a
fenómenos que vienen del exterior (factores exógenos) y que pueden impactar
fuertemente a lo endógeno. Estos fenómenos deben ser respondidos, a través de
acciones que tengan
objetivos y resultados anticíclicos.
Recuadro 13
CONCEPTOS BÁSICOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS
• Razón de interés público: Es lo que explica la intervención del Estado en
un asunto que beneficia a toda la sociedad y que corresponde a su vez a una
política pública que tiene carácter estratégico, para avanzar en la
consecución del “Proyecto Nación” que se expresa en la Constitución
Política.
• Política pública: Es una conducta o una serie de lineamientos que definen
el comportamiento de los diversos poderes y organismos del Estado para dar
cumplimiento a las razones de interés público.
• Autoridad: Es el derecho de usar y comprometer los recursos de la
organización y de tomar las decisiones necesarias para hacer frente a las
responsabilidades que le han sido encomendadas.
• Objetivo: Es el beneficio que se entrega a la sociedad y a cada uno de los
ciudadanos a través de la prestación de bienes y servicios públicos.
• Norma de desempeño: Son las condiciones que deben cumplirse para que
una actividad, operación o acción específica se realice bien. La elaboración
de la norma debe ser interactiva y concertada, no debe ser impuesta, debe
ser un elemento de la autodisciplina de cada funcionario.

25
• Apreciación: Es el análisis de la forma en que se han asignado y utilizado
los recursos para alcanzar los objetivos y las normas de desempeño.
• Gestión de la información: Captación y acumulación de datos, codificables,
sobre hechos y prácticas, que tienen efectos sustantivos sobre la misión y
objetivos estratégicos.
• Gestión del conocimiento: Es la sistematización y conversión en conceptos
y principios de acción, de las experiencias de gestión, internas y externas,
para construir una cultura organizacional y desarrollar el aprendizaje y la
innovación como procesos permanentes.
• Innovación: Conversión del conocimiento en acción para obtener un mayor
rendimiento mediante la óptima combinación de los recursos asignados.
• Información: Es el conjunto de instrucciones o elementos de juicio que se
trasmiten a los ejecutores de actos de gobierno en todos los niveles.
• Guía: Es cualquier proceso efectivo por medio del cual se instruye a una
unidad de operación sobre cómo trabajar y por ende, cómo utilizar los
recursos asignados.
• Acto de gobierno: Es la conversión del conocimiento acumulado, en la
organización y en la sociedad, para tomar decisiones relacionadas con las
razones de interés público.
• Delegación: Es la asignación de atribuciones y funciones relacionadas con
los actos de gobierno.
• Responsabilidad: Es la aceptación de obligaciones y el compromiso de
alcanzar, a través de los medios y procedimientos, la norma de desempeño.
• Interacción estratégica: Es la relación horizontal y por ende democrática
entre jefes y subordinados sobre como alcanzar y elevar a un mayor nivel,
desde el punto de vista del bienestar, que implican las razones de interés
público, los objetivos estratégicos de la organización.
• Interacción operativa: Es la relación horizontal y por ende democrática entre
jefes y subordinados sobre como hacer un uso más eficiente de los recursos
asignados para alcanzar las normas de desempeño y por ende, los objetivos
estratégicos de la organización.
• Retorno de Información (Feedback): Es el flujo de retorno o regreso de
información, datos y observaciones a un “Centro de Control”, respecto de los
actos de gobierno.
• Desarrollo de capacidades: Son las acciones que, a partir de la
acumulación de información y conocimiento, se ponen en operación, en
beneficio de cada uno de los recursos humanos, tanto para el progreso de la
organización como para la mayor satisfacción del individuo.
• Medición: Es relacionar las normas de desempeño con la información
obtenida a través del “retorno de información”.
• Evaluación: Es darle sentido a los resultados obtenidos de la medición o, en
otras palabras, interpretar el significado de los resultados, para obtener
lecciones, y acumular conocimiento. La evaluación de la norma de
desempeño es equivalente a una certificación de calidad.
• Evaluación del desempeño: Es la medición de los logros obtenidos en
comparación con los objetivos y normas acordados.

26
 Fuente: Elaborado por el autor en base a la bibliografía consultada.

Si uno de los aspectos centrales de la Administración Pública es su capacidad de

respuesta a los factores endógenos y exógenos, así como a los impactos
resultantes de sus interrelaciones, no cabe duda que no sólo se requiere de una
visión estratégica sino de una planificación operativa, basada en una "gestión por
objetivos". De allí que el primer paso consista en precisar la misión y los objetivos
de la institución (planificación estratégica) y de sus unidades de gestión
(planificación operativa). A partir de este primer paso, se establecen los
procedimientos formales para repartir las responsabilidades entre las unidades
funcionales y sus correspondientes autoridades y recursos humanos asignados.

Este es el momento de definir, mediante un procedimiento interactivo, primero con

los directores de cada área y después, entre cada director y los recursos humanos
que se les ha asignado, los objetivos específicos y la forma de medir sus
correspondientes indicadores de desempeño.

Es importante precisar que la "gestión por objetivos" pone especial atención más en
la conducta de la gestión que en la personalidad de los directores y funcionarios; y
los más relevante es que dicha conducta se evalúa por resultados, mediante
indicadores tanto cuantitativos como cualitativos, que se contrastan con los
objetivos y metas establecidos.

Los éxitos o fracasos de la gestión pública se miden, consecuentemente, por la

capacidad de respuesta a situaciones establecidas previamente, en base a
escenarios de gestión; y a eventos coyunturales que exigen una reacción inmediata
para aprovechar una oportunidad o para enfrentar una amenaza. Son la capacidad
de reacción y los "bienes y servicios públicos" de respuesta, los que dan legitimidad
a las organizaciones públicas y determinan la confianza de los ciudadanos, todo lo
cual es fundamental para la construcción del capital social de la sociedad y de las
propias
organizaciones.

B. Gestión y estructura organizativa

La estructura básica de una entidad de la Administración Pública, es la forma

organizativa que se denomina “jerárquica”. El grado de verticalidad es elevado, en
la medida que existen responsabilidades políticas y debe "rendirse cuenta" de los
recursos asignados. La responsabilidad de
la autoridad pública es diferente a la de la empresa privada. En el primer caso se
asumen riesgos, al
asignar recursos, que tienen impacto sobre el interés público y además, las
disponibilidades financieras pueden tener un uso alternativo. De allí la importancia
de lograr objetivos y resultados que sean apropiados por la ciudadanía que ha
entregado responsabilidades y confiado la administración de sus recursos
financieros a las autoridades públicas.

27
Ahora bien, es importante distinguir entre responsabilidad y forma de gestión. La
"gestión por objetivos" permite un ejercicio más eficaz de las planificaciones
estratégica y operativa ya que ofrece un mejor control de las actividades. Además,
el hecho que se sustente en una relación interactiva y participatoria permite que los
funcionarios se compenetren más con la misión y objetivos de la institución. Se
pueden adoptar, desde este punto de vista, muchas de las prácticas de gestión
horizontal o por unidades de negocios, que tienen las empresas privadas más
exitosas. Una manera de aplicar la horizontalidad es justamente trabajando por
unidades de acción vinculadas a cada una de las razones de interés público que
justifican su creación.

La "gestión por objetivos" tiene la virtud de poner la atención en la dinámica de la

estructura organizativa respecto de la misión asignada y busca "comprometer" al
personal que la integra con ella. Por tanto, al ocuparse del mantenimiento y
crecimiento ordenado de la organización, especificando lo que se espera de cada
uno de sus miembros y midiendo lo que realmente se obtiene como resultados, le
otorga una mayor vitalidad y contribuye al desarrollo de su capital social. De esta
forma contribuye a enfrentar una serie de problemas crónicos de la administración
pública como son:

• La dispersión de los objetivos con respecto a la misión asignada y las

presiones políticas sobre la operatividad de la organización.
• La ausencia de objetivos y metas que permitan medir efectivamente la
eficacia de la organización y no sólo los procedimientos relacionados con el
uso de los recursos asignados.
• La ausencia de objetivos y metas individuales que permitan desarrollar la
iniciativa personal y la creatividad; coordinar el aporte de cada uno de los
recursos humanos y desarrollar un "trabajo en equipo".
• La ausencia de criterios para medir la productividad de los recursos
humanos. Con mucha frecuencia los funcionarios se quejan que su
capacidad y esfuerzo no son tomados en cuenta.
• La ausencia de criterios para definir las capacidades humanas instaladas; el
potencial utilizado y no utilizado; para impulsar el desarrollo humano y el
aprendizaje constante.
• La ausencia de elementos tangibles para hacer atractiva la carrera pública.

C. Principales beneficios

La "gestión por objetivos" es, para algunos, una forma de administrar los recursos
para lograr un mejor desempeño. Odiorne considera que sus beneficios son
mayores, al analizarla en un contexto más amplio. 14El analiza la "gestión por
objetivos" en un contexto que supera el proceso de evaluación. La evaluación es
solamente uno de los varios subsistemas que funcionan dentro de un sistema más
amplio de gestión. Odiorne piensa que la gestión por objetivos incluye la mayor parte
de los principios de administración más importantes y generalmente aceptados y

28
que, entre sus múltiples ventajas, permite una evaluación más precisa y por ende
de mejor calidad, respecto de la misión y objetivos estratégicos y operacionales de
una organización.

El sistema ha sido probado desde la década de los sesenta en muchas

organizaciones exitosas y de diferentes clases y tamaños. La ventaja principal
radica en que la "gestión por objetivos" no es un sistema complejo. Por el contrario,
debe simplificar la gran cantidad de información que reciben las organizaciones
públicas.

Fue Peter Drucker quien utilizó por primera vez el término “Gerencia por Objetivos”.
Este adquirió gran popularidad y científicos como Douglas McGregor de M.I.T. y
Rensis Likert de la Universidad de Michigan, se basaron en este concepto para
aplicar los hallazgos de la investigación del comportamiento humano o de la
conducta, a la administración de empresas. Sin embargo, aparte del beneficio de
poder sistematizar las experiencias internas de gestión, lo más importante, a juicio
de Drucker, es que permite juzgar a los administradores por sus resultados y no
solamente por el patrón de relaciones humanas que establezcan en sus
organizaciones.

El buen administrador tiene visión de futuro, construye escenarios, define

situaciones, se propone una misión concreta y objetivos y precisa cómo va a medir
sus logros. De todo eso trata la "gestión por objetivos" y la información, que se
recopila en el proceso, permite elevar cualitativamente el rendimiento respecto de
las razones de interés público que justifican la existencia de las organizaciones de
los poderes del Estado.

1. Ventajas para la organización

Los principales beneficios de la implantación la "gestión por objetivos" para las

instituciones públicas son los siguientes:

• Inaugura un proceso constante y por ende, ininterrumpido, de revisión y

análisis crítico de la
misión y objetivos de las organizaciones y de sus correspondientes "planes
estratégicos".
• Introduce un método interactivo y participativo que democratiza la gestión de
las instituciones.
• Facilita la "apropiación "por cuenta de las autoridades y los funcionarios de
la misión y objetivos estratégicos.
• Fomenta una cultura organizacional que pone énfasis en la capacidad de
iniciativa y el análisis crítico, lo que privilegia un ambiente de trabajo proclive
a la innovación.
• Fortalece la mística y la autoestima de las autoridades y funcionarios.
• Hace más flexible la estructura organizativa y permite mayor eficacia
operativa.

29
 • Favorece el desarrollo de la "carrera pública", facilitando la instauración de
mecanismos de aprendizaje y promoción, sustentados en indicadores de
desempeño.
• Desarrolla una conducta organizacional sustentada en la eficiencia y los
resultados.
• Favorece la autodisciplina y el autocontrol de los funcionarios.
• Introduce mejores elementos para elevar el rendimiento de las instituciones
debido a la implantación de un método interactivo de trabajo que mejora la
comunicación entre las autoridades y los funcionarios; y fomenta la
constitución de "círculos de innovación".
• Promueve un mayor compromiso entre las autoridades y funcionarios; y
permite disponer de mejores elementos para la supervisión y el control.
• Permite obtener rendimientos de corto plazo, por ejemplo, mediante mejoras
en los procedimientos; y de mediano y largo plazo consolidando fortalezas,
atacando las debilidades; desarrollando las posibilidades y aprovechando las
oportunidades; y preparándose para las amenazas.
• Facilita una mejor recopilación y sistematización de la información, lo que
permite disponer de mayores elementos de juicio para la adopción de los
actos de gobierno.
• Se implanta un control del desempeño, de manera regular y sistemática, para
comprobar y discutir la realización progresiva de los resultados y una revisión
permanente de la "capacidad potencial" y de la "capacidad utilizada" de las
autoridades y de los funcionarios.
• Permite disponer de mayores elementos de juicio para examinar, tanto las
fortalezas como las debilidades de la organización.
• Contribuye al diseño de programas de formación de recursos humanos,
considerando la relación entre la "capacidad humana disponible" y la
"capacidad humana necesaria".
• Hace más transparente la gestión pública y facilita los mecanismos de
"rendición de cuentas" en todas sus dimensiones (“accountabilities" legal,
administrativo, político y social).

2. Beneficios para los directores o supervisores

Los principales beneficios para los directores o supervisores son los siguientes:
• Hace que todos los funcionarios sean corresponsables del planeamiento
operativo y por tanto, corresponsables del cumplimiento del programa de
trabajo.
• Hace que se cumpla, de manera más efectiva, el principio administrativo que
dice “la responsabilidad no se delega, solo se comparte". CEPAL - SERIE
Gestión pública
• Facilita a la autoridad asumir plenamente su responsabilidad, que no es otra
sino que sus funcionarios logren los resultados esperados
• Concentra la supervisión en pocas áreas pero que son las más relevantes
para el cumplimiento de su misión.
• Permite diferenciar entre lo rutinario y lo sustancial.

30
 • Logra mayor y mejor comunicación con sus funcionarios.
• Recibe sugerencias de sus funcionarios sobre cómo hacer mejor las cosas.
• Cuenta con un método objetivo para evaluar el rendimiento de sus
funcionarios, lo que evita discutir con el funcionario el grado de realización
de su trabajo.16
• Los criterios para la calificación de méritos son conocidos por todos los
funcionarios.

3. Beneficios para los funcionarios

Los principales beneficios para los funcionarios son los siguientes:

• Permite que tengan muy clara su misión y su ubicación dentro de la
organización. Asumen conscientemente sus responsabilidades ya que las
misiones, objetivos y metas no son impuestos.
• Les permite dar sus puntos de vista con relación a la misión y objetivos que
se les ha encomendado, antes que se incluyan en el programa de trabajo y
no después que éste ha concluido.
• Permite que las autoridades al definir, de común acuerdo, las misiones y
objetivos sean corresponsables de su cumplimiento. El fracaso de un
subordinado es el fracaso de su jefe inmediato y así sucesivamente
• Les permite concentrarse en áreas de trabajo muy concretas, evitando la
dispersión de encargos que exceden la descripción del puesto.
• Les permite conocer exactamente cuál es su misión, cómo la deben cumplir
y con qué rendimiento. De esta manera se evita una interpretación subjetiva
del rendimiento de los funcionarios ya que los resultados se precisan
anticipadamente con la mayor exactitud posible.
• Les permite mayor libertad de acción y por ende mayor creatividad y
capacidad de innovación, con los recursos y las reglas de comportamiento
que se han establecido. Es decir, toma mayores decisiones.
• Valora la capacidad de los funcionarios, a cualquier nivel, para tomar
decisiones, de acuerdo a sus responsabilidades.
• No se les pide "más de lo que pueden dar", asignándoles objetivamente
responsabilidades de acuerdo a su capacidad, lo que refuerza su autoestima.
• Les permite evaluar periódicamente los progresos en el cumplimiento de la
misión asignada; precisar sus fortalezas y debilidades y descubrir los
problemas o amenazas que debe enfrentar.
• Cada funcionario "sabe cómo va " en la organización y que está
"cosechando" para el futuro.
• Les permite demostrar, claramente, por qué no se pudo lograr un objetivo
independientemente de sus propias responsabilidades.
• Les permite tomar las precauciones del caso para mejorar su eficiencia en el
siguiente periodo de gestión.
• Les permite saber cómo han logrado mejorar o superar sus deficiencias.
• Sus logros quedan registrados de una manera objetiva, lo que permite un
mecanismo más transparente de promociones y que los funcionarios tengan
confianza en las decisiones que, al respecto, toman las autoridades.
31
D Condiciones para implantar la gestión por objetivos

Este estilo de administración de las razones de interés público, tiene, sin duda,
algunas condiciones para que su instauración sea efectiva. Las condiciones básicas
para que pueda operar son las siguientes:

• Requiere que la dirección superior de gobierno considere que es la forma, en

que el partido o coalición de gobierno, va a manejar los asuntos de interés
público, ya existentes y los que propone como resultado de su oferta electoral.
• No se trata solamente que los líderes políticos estén convencidos de su
importancia. Lo más relevante, es que tengan en cuenta sus beneficios y pongan
en práctica las lecciones que se derivan del referido estilo de gestión.
• El nivel superior de gobierno y la alta dirección deben respetar la "carrera del
funcionario público". Uno de los elementos más importantes para instaurar la
"gestión por objetivos" es la motivación respecto de los beneficios que el
funcionario puede obtener para su desarrollo humano. Este no debe entenderse
solamente como un problema de remuneraciones, es mucho más. Se trata de la
satisfacción por la misión que va a cumplir, del desarrollo de sus capacidades
individuales y de que obtenga prestigio social por eso.
• La " gestión por objetivos" no funciona en secreto y salvo en contadas
excepciones puede ser un secreto de Estado. Requiere la más absoluta
transparencia y es parte del pleno ejercicio de la democracia. La misión y
objetivos estratégicos y muchos de los elementos operacionales, deben ser
objeto de debate público con los ciudadanos y sus organizaciones. De lo que se
trata es de generar sinergias (acuerdo y compromiso) con éstos.
• Los funcionarios deben participar activamente en el debate y además deben
establecer acuerdos con sus supervisores para generar sinergias institucionales
que, como ya se ha indicado, no es un acto formal sino un compromiso para
adoptar una conducta que contribuya al cumplimiento de la misión y objetivos
estratégicos.
• La "gestión por objetivos" requiere del compromiso de las organizaciones
sindicales, éstas deben estar convencidas de que es un estilo de gestión que
respeta la carrera del funcionario y que será un mecanismo más objetivo para el
régimen de promociones.
• La "gestión por objetivos" debe ser la base para la formulación del presupuesto
público y para evaluar los resultados concretos de la gestión del gobierno. La
evaluación presupuestal, en última instancia, debe dar cuenta de cómo se ha
cumplido o no se ha cumplido la misión y objetivos estratégicos encomendados
a cada institución. Esta evaluación es un elemento central de información para
la asignación de recursos en cada ejercicio presupuestal.
• La ejecución de la "gestión por objetivos" requiere de un cierto grado de
flexibilidad que, muchas veces, no tienen las instituciones públicas. Por eso,
debe entenderse como parte del proceso de modernización del Estado, que no
es un problema sólo de cierre de instituciones, despido de empleados y de
cambiar organigramas.

32
2.5. Gestión para Resultados en el ámbito público
Extraído de “Gestión para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales”
Módulo 1 Gestión para resultados en el ámbito público – BID INDES

¿Qué es la GpRD?

Es una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del
desarrollo hacia la generación del mayor valor público posible a través del uso de
instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria,
deben implementar las instituciones públicas subnacionales para generar mejoras
sostenibles en la calidad de vida de la población (García López y García Moreno,
2010: 7).

La génesis de la GpRD

La nueva gestión pública (NGP) es una corriente gestada en la década de los

setenta por los países desarrollados que promueve la incorporación de una
perspectiva gerencial en la administración del Estado. Propone reemplazar el
modelo tradicional de organización y entrega de servicios públicos, basado en los
principios de la jerarquía burocrática, la planificación, la centralización y el control
directo, por una gerencia pública basada en una racionalidad económica que busca
eficiencia y eficacia. En otras palabras, promueve ir Gobiernos subnacionales,
descentralización y gestión para resultados de la administración pública a la
gerencia pública. Los países pioneros en la introducción de estos conceptos fueron
Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido. No obstante, conviene aclarar que la NGP
no es una corriente homogénea de pensamiento monolítico. Se observan, por lo
menos, dos corrientes no necesariamente contrarias, pero tampoco coincidentes: la
primera enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuración del Estado mientras
que la segunda prioriza la introducción de mecanismos propios del mercado que
estimulan la competencia (Larbi, 1999).

La gestión para resultados (GpR) nace en los países desarrollados para enfrentar
las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En
cambio, en los países en desarrollo el objetivo es acelerar el paso para alcanzar un
nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de gestión para resultados en el
desarrollo.

Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD

recoge características específicas del sector público, como los procedimientos del
régimen democrático para la toma de decisiones, la rendición de cuentas, y el
interés público como centro de atención de la gestión. Efectivamente, en el centro
del concepto de GpRD se encuentra el término valor público, que se refiere a los
cambios sociales —observables y susceptibles de medición— que el Estado realiza
como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas mediante un
proceso de legitimación democrática y, por lo tanto, con sentido para la ciudadanía.
Esos cambios constituyen los resultados que el sector público busca alcanzar.

33
Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas
para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los
resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. La noción de
resultado en la GpRD está asociada al cambio social producido por la acción del
Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese
cambio, con frecuencia tomados como parámetros para evaluar la acción
gubernamental. Así, por ejemplo, el resultado de la gestión a nivel subnacional de
educación no se medirá solamente por la cantidad de escuelas construidas, el
número de docentes capacitados o, incluso, el número de niños promovidos de año,
sino por los aprendizajes que efectivamente hubieren logrado los alumnos y, a largo
plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir gracias a la educación
recibida.
en el ámbito público
Es necesario advertir que los cambios sociales no se refieren solamente a los que
son materia de la política social, como la salud y la educación, sino también a los
relativos a otras políticas públicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el
empleo, la administración de justicia o la regulación de los mercados. Es importante
resaltar esta última, pues la provisión de bienes y servicios en un contexto de
competencia, reduce sus precios y los pone al alcance de más ciudadanos, lo cual
genera una mejor calidad de vida. Todos los aspectos mencionados son creadores
de valor público y generan cambios en la sociedad.

La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de información confiable acerca

de los efectos que la acción gubernamental tiene en la sociedad. Por tanto, un
elemento clave para su implementación es la medición de los cambios producidos
por esa acción. Esto supone contar con instrumentos que capten esas variaciones,
con sistemas que procesen la información, y con procedimientos que incluyan el
análisis de los datos en la toma decisiones.

La implementación de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la gestión del

sector público, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo que
normalmente trasciende varios períodos gubernamentales. Estas innovaciones
pueden requerir, entre otros elementos, modificaciones del marco legal e
institucional de los sistemas públicos de gestión; búsqueda de consensos entre las
funciones del GSN; capacitación permanente de los funcionarios públicos;
alineación de los distintos componentes del ciclo de gestión y nuevas estructuras
organizacionales que fomenten la coordinación y el trabajo conjunto, en lugar de la
competencia y el trabajo aislado. A partir de la experiencia en los gobiernos
nacionales, la GpRD recientemente comenzó a implementarse en los GSN y en
algunos casos, avanzó más rápido que en el nivel nacional.

Esto se debe a que en el nivel subnacional se está más cerca del “cliente final”, el
ciudadano, y por lo tanto es más fácil medir resultados en cuanto a la satisfacción
con los servicios que se ponen a disposición de cliente. No obstante, existe
simultáneamente un gran desafío en la mejora de la coordinación con otros niveles
de gobierno para evitar duplicaciones o, peor aún, la falta de programación
34
coordinada en ciertos servicios públicos. Por ejemplo, cuando la provisión del agua
potable es responsabilidad de una agencia nacional o provincial, en tanto que el
mantenimiento de las calles es tarea de una institución municipal. A diario se
observa, por ejemplo, que el municipio termina de repavimentar unas calles y, al día
siguiente, la empresa regional de agua rompe el pavimento y las aceras para llevar
a cabo reparaciones a las tuberías de agua.

La GpRD requiere, ante todo, transformar la cultura institucional imperante, basada

en el cumplimiento de los procedimientos, y crear una nueva, orientada hacia los
resultados. No basta crear nuevas normas para generar una gestión basada en los
resultados. Es necesario construir un ambiente político e institucional en el que los
resultados sean el centro del debate público; en el que se juzgue a las autoridades
por los cambios que han promovido en la sociedad; en el que los servidores públicos
tengan incentivos para cumplir su trabajo de manera eficiente. Por estas razones,
la implementación de GpRD debe verse no sólo como el reto de un gobierno en
particular sino como un compromiso del Estado.

Recuadro 1. La gestión para resultados en el

desarrollo y la cadena de resultados

“La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad.

La teoría es que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes
mayores de resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios
generalmente se muestran en una ‘cadena de resultados’ o ‘marco de resultados’
que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto. Los resultados de
desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el
tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo
de programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La
gestión basada en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma
regular el grado en que sus actividades de implementación y resultados tienen una
probabilidad razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes
continuos según sea necesario para asegurar el logro de los resultados”.
Fuente: Banco Mundial y OCDE (2005).

Tomando en consideración la cadena de resultados explicada en el recuadro y en

el gráfico 1.1., el gran cambio que propone la GpRD es colocar en primer lugar los
resultados que se desea alcanzar y definir, en función de éstos, la mejor
combinación de insumos, actividades y productos para lograrlo. Este enfoque difiere
fundamentalmente del tradicional burocrático, en donde se parte de los insumos
(físicos y financieros) con los que se cuenta, las actividades o los procesos actuales
o conocidos y, en función de éstos, se definen los resultados

35
Por otro lado, la GpRD promueve que los directivos de las instituciones asuman
responsabilidades por el logro de resultados y no por el mero cumplimiento de
funciones, lo que promueve una rendición de cuentas más sólida y sustantiva,
fundamentada en evidencias que pueden ser verificadas por parte de la opinión
pública y la sociedad civil. Esto supone un giro importante en la manera tradicional
de administrar y, por lo tanto, requiere una voluntad política explícita al más alto
nivel, así como de entidades abanderadas del cambio con poder de influencia en el
conjunto del sector público.

Síntesis

Si bien la GpRD es principalmente una estrategia gerencial y, como tal, son las
autoridades públicas y los directivos los responsables primarios de implantarla, los
resultados institucionales no son posibles sin el concurso de los encargados de la
provisión de los servicios públicos, sean estos médicos, maestros, recepcionistas u
obreros. Es por ello que en el ámbito de la administración de los servicios, la GpRD
promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la consideración de las
demandas de los usuarios y clientes. Por tanto, la GpRD es una estrategia de
cambio institucional que vincula la gerencia con el usuario, el responsable de tomar
decisiones con el que será afectado por esas decisiones.

Para finalizar con esta breve descripción de las principales características de la

GpRD, es necesario destacar, además, que permite analizar el sector público de
manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestión y
la interacción de los distintos elementos que contribuyen a generar valor público.
Así, la GpRD centra su interés en la manera en que el conjunto de sistemas
nacionales de gestión pública se alinea para obtener los resultados que el gobierno
se ha planteado, evitando un abordaje aislacionista y sesgado que, como ya quedó
expuesto en esta introducción, ha estado presente en las experiencias de reforma
del Estado en ALC.

36
2.6. Política Pública
Existen muchas definiciones respecto a lo que es "Política Pública", pues desde el
nacimiento del estudio de la elaboración de la misma, hace ya varias décadas, se
han perfeccionado y adecuado al adelanto de la ciencia, la tecnología y también a
las características que adquiría el entorno.

En términos generales, se puede decir que una Política Pública es el conjunto de

actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de
otros, que van a tener una influencia determinada sobre el total o una parte de la
población -de la comunidad-, porque a través de la misma se toma una decisión
usualmente permanente de aquello que un gobierno (central o local) escoge hacer
o no hacer para resolver un problema, caracterizada por una conducta que puede
ser seguida por más de una gestión de gobierno con la intención de llegar a un
resultado.

Cuando se habla de políticas públicas se hace referencia a procesos, decisiones y

resultados, pero esto no significa que en cada una de ellas no existan conflictos de
intereses presentes, tensiones entre
diferentes maneras que pueden haber para resolver los problemas y entre diferentes
formas de evaluar los resultados.

Las políticas públicas deben ser consideradas como un proceso decisional, es decir
por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un determinado
tiempo; una política pública también tiene que pasar por un conjunto de
procedimientos dentro las instituciones de gobierno.
Existen tres posiciones prevalecientes dentro el enfoque de las políticas públicas,
una tiene un énfasis descriptivo, el otro teórico y un tercero busca ser más técnico
y neutral frente a las anteriores dos. En el primero se presta mucha atención al
aspecto institucional/legal, pues toda política pública es considerada como producto
de la decisión de una autoridad pública competente y legal, procesada a través de
procedimientos preestablecidos y su expresión final es expuesta en la normativa
oficial de un Estado (leyes, decretos, actas, sentencias, etc.).

El segundo, con énfasis teórico, se inscribe dentro la problemática del poder y sus
relaciones de conflictividad, en ese sentido se analizan las políticas a partir de
relaciones de dominación y control de una clase, élite, grupo de interés, religión,
etnia o raza sobre la decisión y producto final de una politica pública a ser adoptada.

La primera solo describe los criterios founales que cada Estado cuenta para producir
una política pública, la segunda trata de indagar quién o quienes y qué intereses se
encuentran detrás de la elección de la politica pública final. La última opción se
esfuerza por ser neutra en relación a las anteriores dos, poro recoge elementos
útiles de ambas.

Quienes optan por la tercera se han inclinado por un proceso racional, en ese
sentido el énfasis es más técnico en el proceso de construcción e implementación

37
de la política pública, por ello plantean que se debe partir de recoger información e
investigar de manera ordenada con el objeto de identificar los problemas presentes
o posibles, en segundo lugar se debería definir todas las alternativas posibles para
enfrentar cada problema, en tercer lugar se debe hacer un análisis de todas las
posibilidades alternativas de sus consecuencias. Para unos la mejor manera de
hacer políticas públicas es a través de lo que se llamó el modelo pluralista de
políticas públicas, otros se inclinaron por el modelo elitista: "El modelo pluralista
destaca el conflicto y afirma que su resolución ocurre alrededor de intereses
compartidos. Los elitistas destacan que la reducción del conflicto ocurre entre
las altas autoridades formales" en un espacio "mucho más restringido,
centralizado y estable" (Lowi, 1996:94).

Charles E. Lindblom propuso dos métodos: En el primero, denominado irse por las
ramas (también conocida como Comparaciones Sucesivas Limitadas), aconseja
construir una política pública a partir de la situación actual y paso a paso de manera
gradual, la prueba para saber si una política es buena normalmente se basa en que
varios especialistas estén de acuerdo con esa política. En éste caso los medios y
los fines de una política pública no son distintos, el análisis es limitado, pues no
presta atención a las posibles consecuencias
como tampoco a potenciales alternativas.

El segundo método lo llamó ir a la raíz (llamada también Racional Exhaustivo) y se

construye sobre la base del pasado, puesto que la experiencia pasada se incorpora
en el momento de hacer una política pública, y está dispuesto a comenzar desde la
base, para éste caso la prueba de una buena política es que se pueda comprobar
que es el medio más adecuado para los fines deseados. Para éste método la
formulación de políticas se basa en el análisis de medios-fines, pues primero se
aíslan los fines y después se buscan los medios para
lograrlos, aquí el análisis es exhaustivo, profundo, ya que se toma en cuenta cada
factor importante (Lindblom, 1996: 203ss).

Entre los dos métodos el "ir a la raíz" es considerado como el modelo ideal por la
profundidad del análisis que sugiere, sin embargo mostró no ser práctico para
cuestiones de políticas-públicas complejas, por lo que usualmente se opta la
utilización del modelo de "irse por las ramas".

2.7. Utilidad de la Política Pública

Las políticas públicas son útiles, o por lo menos debieran serlo, para conseguir un
progreso general de una sociedad, a partir de poner en claro lo que se quiere lograr
y mejorar, definiendo la situación del caso(s) o problema(s) y determinando las
maneras (medios) más adecuados para ejecutar la acción que se ha decidido.
Es indudable que las políticas públicas suelen servir para reconciliar demandas
usualmente conflictivas además de fijar incentivos entre aquellos que comparten
metas, pero que encuentran dificultades o simplemente no quieren cooperar con
otros. Pero una utilidad pocas veces resaltada e incluso reconocida es la vinculación

38
que hace entre el Estado y la sociedad civil, pues ésta última siente ausente o
presente al Estado segun sea afectada por las políticas públicas al margen de su
percepción sobre sus resultados y consecuencias. Son la respuesta del sistema
político a la demanda de la sociedad.

A) ¿Quiénes se benefician o les es más útil una Política Pública?

Decíamos que una politica pública es útil para conseguir el progreso de una
sociedad, es decir mejorar la calidad de vida de las personas que viven en esa
sociedad; pues bien, la pregunta ahora sería ¿a quienes de esa sociedad beneficia?
La respuesta pude parecer obvia: a todos, sin embargo, esta respuesta llega a ser
algo apresurada ya que pueden existir políticas públicas dirigidas a un determinado
grupo de esa sociedad, y otra política dirigida a otro grupo dentro la misma sociedad.

En general una determinada política pública no suele afectar al conjunto total de la

sociedad, por ello para mejorar la calidad de vida de las personas y conseguir un
desarrollo general no basta una política pública, sino que hay que elaborar tantas
como sea necesario para que todos los sectores que conforman una sociedad
tengan posibilidades de progresar atendiendo sus problemas.

Tal vez la respuesta más adecuada este más cercana a afirmar que las personas,
ciudadanos de una sociedad organizada políticamente son quienes se benefician
de una política pública.

2.8. Política Pública de Seguridad Ciudadana

A partir de la promulgación de la Ley 264 del Sistema nacional de Seguridad

Ciudadana el 31 de julio de 2012, se considera a la seguridad ciudadana como una
prioridad nacional para el Estado Plurinacional, y se establece el Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana como un conjunto interrelacionado de políticas, planes,
estrategias, procedimientos, institucionalidad y funciones en materia de seguridad
ciudadana, fundamentándose en la corresponsabilidad institucional, la participación
ciudadana y el control social.

Este Sistema es conformado por el Ministerio de Gobierno y las Entidades

Territoriales Autónomas, y por un Consejo Interministerial, un Consejo de
Coordinación Sectorial y Consejos Departamentales, Regionales, Municipales e
Indígena Originario Campesinos de Seguridad Ciudadana.

En la mencionada norma se establece la utilización de recursos del Impuesto

Directo a los Hidrocarburos – IDH para la implementación de planes, programas y
proyectos solicitados por la Policía Boliviana a las entidades territoriales autónomas
en el marco de que la seguridad ciudadana es una competencia concurrente entre
el Gobierno central y los gobiernos subnacionales.

39
Para la óptima implementación de estos recursos se promulga el primer Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana donde a partir de un diagnóstico se establece
programas de infraestructura, equipamiento, tecnología preventiva, acciones
preventivas y de lucha contra el delito a ser implementados durante el quinquenio
2012-2016 por las entidades territoriales autónomas, el Ministerio de Gobierno y la
Policía Boliviana.

De esta forma se establece la política pública en seguridad ciudadana que fue

actualizándose de acuerdo a los diagnósticos elaborados por la Policía Boliviana,
mostrando las nuevas necesidades y las nuevas formas de enfrentar el delito, a
través de nuevas iniciativas a ser implementadas con los recursos del Impuesto
Directo a los Hidrocarburos asignado a la Entidades Territoriales Autónomas.

Sin embargo, se debe tomar en cuenta que los recursos IDH no son sostenibles en
el tiempo por lo que la Policía Boliviana y el Ministerio de Gobierno deberán
establecer nuevas alternativas que permitan la sostenibilidad de los proyectos
implementados.

2.9. Elaboración de una Política Pública

Las instituciones políticas del Estado son quienes están en la obligación del diseño
y elaboración de políticas públicas, sin embargo, también lo hacen organizaciones
internacionales como Naciones Unidas o la Unión Europea entre otras.

En general la promoción de políticas públicas parte de las autoridades públicas de

Estado, aunque una politica pública también puede ser elaborada y puesta a
consideración por organizaciones privadas y ciudadanos ya sea de manera
individual o agrupada.

Dentro el proceso de elaboración de políticas públicas es importante tomar en

cuenta yen lo posible facilitar la participación de los diferentes actores a quienes se
dirigirá la medida, por esa razón decimos que las autoridades públicas son las
promotoras, las que propician y promueven la elaboración de las políticas públicas,
pero eso no significa que ellas sean quienes vayan a construirla solos. Por esta
razón se debe hacer lo posible para integrar la participación de la sociedad civil en
distintos pasos de la elaboración.

También hay que tener en cuenta que el consejo prestado por el método de
Comparaciones Sucesivas Limitadas de partir de la situación actual e ir paso a paso
de manera gradual ha resultado ser diferente durante el proceso real de
construcción, pues dependiendo de las características particulares de cada caso los
pasos no necesariamente, son ejecutados con la gradualidad aconsejada.
Esperando que se tenga esta observación señalamos los pasos generales
requeridos en la elaboración de toda politica pública, esto no quita que para cada
caso, dependiendo de sus particularidades, se tengan que incorporar más pasos u
obviar otros.

40
a. Identificación de los Problemas'

El primer paso para elaborar una(s) politica pública(s) es identificar los problemas,
es decir aquel conjunto de hechos o circunstancias que dificultan algo, y que
usualmente están referidas a las necesidades humanas.

Durante el desarrollo de las actividades de las personas se realizan acciones que

tienen diferentes efectos sobre otras personas y hechos o la generación de nuevas
necesidades que se tienen que satisfacer muchas de las cuales se convierten en
problemas, por ello no todos los problemas aparecen o se deben a causas de la
naturaleza, sino
también son producidas por los mismos seres humanos.

Los problemas pueden presentarse en conjunto, de los cuales hay uno que
sobresale que puede ser más accesible a poder ser solucionado. Es aconsejable
evitar buscar tan solo un problema actual, sino también hay que pensar en aquellos
hechos y actividades que pueden convertirse en problemas en un futuro,
generalmente los mismos son provocados por:

Demandas políticas, tales como la exigencia de una mayor participación de

mujeres como autoridades, candidata, etc., o la desmonopolización de los partidos
politices generando nuevos ámbitos para la participación en elecciones tales como
ahora lo son los Pueblos Indígenas o Agrupaciones Ciudadanas.

Demandas sociales, por ejemplo, aumento de sueldos, respeto a la libre

conformación de sindicatos en empresas privadas, mejoras en el servicio de salud,
entre otras.

Necesidades identificadas, estas pueden ser la inexistencia o precaria instalación

de agua potable y electricidad, carreteras, caminos o calles, embovedado de ríos,
etc.

Compromisos políticos asumidos, ejemplos usuales son las promesas que un

presidente, o un alcalde, o un concejal municipal realizó, cuando se encontraba en
campaña electoral a la población en general y con aquellos que financiaron o
donaron recursos para la campaña electoral; otros compromisos están referidos a
los acuerdos políticos post electorales y de las autoridades públicas con fuerzas
políticas, organizaciones sociales e instancias internacionales para mencionar a los
más importantes.

b. Diagnóstico

Cuando hablamos de un diagnóstico hacemos referencia al análisis de la situación

de los problemas que se pudieron detectar en el anterior punto, es decir determinar
cuál es el grado de gravedad, complejidad de cada uno de los problemas detectados
en la identificación de los problemas; también hay que identificar a los actores, su
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posición, etc. Es el examen destinado a detectar los signos y síntomas de una
situación dada.

c. Selección de Soluciones

Una vez que ya se han identificado los problemas, además de haber realizado un
diagnóstico de la situación de los mismos hay que seleccionar las diferentes
soluciones que se pueden dar a los mismos, o por lo menos aquellos que son
accesibles de serlo, esto implica también que se debe guardar relación respecto a
las competencias para solucionar los problemas, es decir que si existe un problema
de índole nacional como puede ser de relaciones exteriores de un país, un gobierno
municipal no podría solucionarlo, pues su ámbito de competencia no se lo permite.

Por solución se debe entender el desarrollar un plan de acción, mediante una

combinación de ideas ya existentes para satisfacer algún problema, alguna
necesidad.

Pueden existir varias soluciones para un solo problema, o una única solución para
cada problema, como puede haber problemas que no requieren de una acción
inmediata sin solución alguna. También cabe recalcar que las soluciones que
aparentemente parecen más obvias no necesariamente son las más apropiadas,
pues muchas veces se puede descubrir que existe otra que es más aconsejable,
por ello ha que evitar precipitarse al escoger una solución, como tampoco hay que
confiarse en los problemas que muestran tener una única solución, pues en el
transcurso del proceso se puede descubrir que existía otra u otras que son mejores.

Para determinar la mejor solución o soluciones se debe considerar y valorar cuatro

criterios básicos: El primer criterio está referido al respaldo ideológico, que hace
referencia a los valores ideológicos que determinarán el tipo de solución o
soluciones que se podrían tomar. Es decir, la posición que tiene o tienen las
personas que elaboran la política pública respecto al mejor sistema o modelo para
la humanidad.

Un segundo esta referido a criterios políticos que tiene que ver con el impacto social
y repercusión social de la política pública que se elabora, aquí hay que considerar:

• ¿Cuánta gente considera que el problema es importante?

• ¿Qué tan organizada esta esa gente, su potencial para presionar y el acceso
que tiene en niveles de tomas de decisión (incidencia)?
• ¿La posible solución choca con alguna de las creencias, costumbres,
tradiciones u otros valores de otro grupo de gente?
• ¿Dicha solución favorece o perjudica la imagen del gobierno o institución
pública busca implementarla (ya sea nacional o local)?
• ¿La solución podría generar algún conflicto social o político?
• ¿La solución implicaría el sacrificio social de algún grupo de la población? De
ser así ¿Aproximadamente cuánta gente tendría que sacrificarse?

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 • ¿Cuál es el grado de legitimidad, es decir quiénes y cuántos apoyarían la
solución? Y de existir suficiente legitimidad ¿Cómo se podría mantener ese
apoyo?

Los criterios técnicos, donde se debe tomar en cuenta los recursos tecnológicos y
humanos profesionalizados requeridos y los que se tiene para aplicar una
determinada solución y la política pública en general se encuentra en tercer lugar.
¿El personal con que se cuenta esta capacitado para desarrollar dichas actividades,
su número es suficiente, se podría contratar a más personas? ¿Se cuenta con
infraestructura, mobiliario, servicios y herramientas adecuadas para el trabajo? Son
preguntas que deben tomarse en cuenta.

Finalmente están los criterios administrativos que implica tomar en cuenta la eficacia
y eficiencia que podrían tener cada una de las posibles soluciones; para ello es muy
importante tomar en cuenta la cantidad de recursos (económicos y humanos) y el
tiempo requerido para aplicar las posibles soluciones.

d. Objetivos y Metas

Después de tener en claro los pasos precedentes recién se puede establecer los
objetivos y metas que de ser alcanzadas permitirían la modificación deseada al
problema o problemas determinados; así se debe expresar de manera detallada
cada uno de los pasos llamados también etapas que se deben cumplir para llegar a
solucionar los problemas hasta el punto que se cree es posible hacerlo.

Los objetivos y las metas deben ser lo más específicos posibles para atender los
problemas de manera concreta y mantenerse dentro los parámetros limitados por
las consideraciones resultantes de la selección de soluciones, es decir los criterios
ideológico, político, técnico y administrativo de aquellos que elaboran la política
pública y de quienes la ejecutaran manteniendo la congruencia de unos con otros.

A partir de los objetivos y/o metas se debe establecer los medios inmediatos como
ser los recursos humanos, económicos, tecnológicos que se requieren, por eso es
importante preguntarse sobre quién la administrará y que recursos requerirá, quién
desarrollará la solución y cómo lo hará y finalmente el presupuesto que se
necesitará.

e. Prioridades

El jerarquizar los problemas y las soluciones es el siguiente paso: cuál es el más

importante, el segundo más importante, el tercero más importante y así
sucesivamente. Esta selección se efectúa por los criterios ya mencionados:
políticos, sociales y de recursos; además es recomendable tomar en cuenta la
magnitud, trascendencia, vulnerabilidad, factibilidad y viabilidad de cada una de las
soluciones:
• ¿Qué tan grande es el problema? Tomando en cuenta la cantidad de personas
(población) afectada, el tamaño del territorio, y el dinero involucrado entre otros.
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 • ¿Qué importancia tiene el problema según las personas afectadas y según el
criterio de los técnicos?
• ¿Qué posibilidades hay para solucionar los problemas según la tecnología y
métodos de trabajo disponibles?
• ¿Qué recursos reales se pueden utilizar para solucionar los problemas?
• ¿Qué factores externos favorecen o entorpecen la posibilidad de éxito de la
política pública?

f. Redacción

La propuesta final de la Política Pública debe ser redactada y adecuada bajo los
criterios que viabilizarán (leyes, decretos, ordenanzas, etc).

En cuanto a lo primero, la redacción de la propuesta final, es aconsejable escribir

de manera clara y necesaria el objetivo que persigue la politica pública, la situación
futura una vez resuelto el problema, los medios que serán utilizados para alcanzar
los objetivos y las prioridades establecidas.

g. Implementación

La implementación de una politica pública consiste en el cumplimiento de una

decisión proveniente de una autoridad. Llegados a ésta altura del proceso no se
trata continuar la discusión Sobre la pertinencia, es decir si es adecuada o no para
solucionar un o unos problemas, para conseguir alcanzar los objetivos de la política
pública, tampoco se ocupa de la manera en que fueron formulados.

En general cuando hablamos de la implementación estamos haciendo referencia a

"el estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de la autoridad
conducen efectivamente a los resultados deseados" (Beinian, 1996: 286).

Ahora no siempre la implementación de una política pública implica problemas

serios, tal vez ni siquiera haya problemas. Pues veamos cuáles son las fases
distinguibles en la implementación de una política pública:

i) La Definición de la Agenda

Muchas de las autoridades públicas definen en primera instancia una agenda de

gobierno -toman una decisión macro- donde se especifica cuáles serían las líneas
de acción de su gestión de gobierno, por ello el primer paso para la implementación
de una política pública está en que sea tomada en cuenta dentro la agenda de
gobierno, pues si no se le encuentra un espacio dentro de ella muy dificilmente
podría ser ejecutada.

ii) La aplicación de las Normas o la Puesta en Marcha de los Programas

Una vez que se tiene la política elaborada, agendada y formulada como norma
(ordenanza, ley, etc.) solo queda ejecutarla, pero para ello hay que prever el
financiamiento (recursos propios, donaciones, crédito, etc), también se tiene que

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tener el cuidado de contratar con los recursos humanos técnicos calificados
necesarios.

La determinación sobre quien o quienes (persona, unidad, etc.) recaerá la

responsabilidad de ejecutar la politica pública y quién administrará los recursos
(económicos, técnicos y tecnológicos).

También ha que tener en claro que instituciones y/o personas estarán a cargo de
efectuar el seguimiento, control, fiscalización y evaluación de la ejecución de la
política pública.

iii) Evaluación del Impacto

Es necesario durante todo el periodo de ejecución de la política pública hacer un
seguimiento constante del desarrollo del mismo, en cada uno de los pasos que se
han previsto.

No es de extrañar que durante la ejecución se tengan que hacer ajustes en algunas

etapas del proceso, pues las cosas no siempre son completamente previstas, y por
cuestiones externas y coyunturales el estado de situación inicial puede variar de
diferente manera, por eso es muy importante realizar un monitoreo y evaluación
constante.

Una vez concluidos todos los pasos de ejecución previstos de la política pública es
importante efectuar una última evaluación de los impactos que ha tenido la politica
pública, para esto es recomendable:

• Revisar el cumplimiento de las diferentes etapas o pasos.

• En qué medida se lograron el fin y el o los objetivos, de la política pública.
• Analizar si el impacto que ha tenido la politica pública ha sido como se pensaba
o ha sido diferente.
• Si el impacto fue diferente .al pensado inicialmente, el mismo es positivo o
negativo.
• Determinar si el problema que la política pública quiso solucionar sigue siendo
el mismo, aumentó, disminuyó, definitivamente dejo de ser un problema o, en
todo caso, genero otro u otros problemas.

Una vez que se cuente con los resultados de la evaluación de impacto es posible
utilizarlos como material (insumos) para darle continuidad al proceso ampliándolo,
o mejorándolo con una nueva política pública que tenga la misma línea de acción a
la recientemente concluida, así mismo puede dar bases para elaborar una nueva
política pública más adecuada emprender acciones, posiblemente con nuevas
políticas públicas, para buscar solucionar o minimizar los posibles resultados
negativos generados por la anterior politica.

Finalmente se puede prever, dependiendo de los resultados, el cambio total de la

agenda de gobierno, su ajuste y mejora o su continuidad profundizándola en
ámbitos no previstos inicialmente.

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