2022 Tribunal Ativo Cmarca - Sentencia 4-08-22

REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA
SUBSECCIÓN B
Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022).
Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Expediente: No. 250002337000201701029-02
Demandante: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS
Referencia: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E
INTERESES COLECTIVOS – SENTENCIA DE
PRIMERA INSTANCIA
Asunto: Vulneración de los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano, la
existencia del equilibrio ecológico y el
manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución; la conservación
de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con
la preservación y restauración del medio
ambiente; la defensa del patrimonio cultural
de la Nación y la salubridad pública
establecidos en los literales a); c); f y g) del
artículo 4º de la Ley 472 de 1998
Decide la Sala la demanda de acción popular presentada por el Procurador

29 Judicial II Ambiental y Agrario, en representación de las comunidades
indígenas Miraña y Bora con jurisdicción en la Amazonas, en ejercicio de la
acción de popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, en
contra de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el
Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, para la protección de los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico
y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas
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Expediente No. 250002337000201701029-02
Actor: Procuraduría General de la Nación
Acción Popular - Sentencia de primera instancia
situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la

comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio
ambiente, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la salubridad
pública establecidos en los literales a); c); f y g) del artículo 4º de la Ley
472 de 1998.
I. ANTECEDENTES.
1. La demanda.
a) El Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario, en representación de las

comunidades indígenas Miraña y Bora con jurisdicción en el Amazonas
presentó acción de tutela con el fin de que se protegieran los derechos
fundamentales a la vida, identidad cultural, integridad cultural y territorial y
seguridad alimentaria de las comunidades antes mencionadas (fls. 1 a 8).
b) Efectuado el reparto, le correspondió el conocimiento de la acción a la

Magistrada Ponente Bertha Lucy Ceballos Posada de la Sección Tercera
Subsección “A” de esta Corporación el día 17 de noviembre de 2016 (fl. 34),
quien por auto del día 18 de noviembre de 2016, admitió la acción de tutela
(fls. 37 y 38 vlto).
c) El 28 de noviembre de 2016, la Sala de decisión de la Subsección “A” de

la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia de la Magistrada
Ponente Bertha Lucy Ceballos Posada, profirió sentencia mediante la cual se
denegó la solicitud de tutela presentada por los pueblos indígenas Miraña y
Bora (fls. 78 a 81).
d) Contra la anterior decisión, el accionante el 15 de diciembre de 2016

impugnó el fallo de tutela (fls. 83 y 84), la cual fue concedida por auto del
12 de enero de 2017 (fl. 93).
e) Mediante sentencia del 27 de abril de 2017, el Consejo de Estado Sección

Primera C.P: María Elizabeth García González, resolvió revocar el fallo del 28
de noviembre de 2016 proferido por la Sección Tercera-Subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar dispuso que la acción
de tutela se tramitara por el procedimiento previsto en la Ley 472 de 1998 y
el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), ordenando la remisión del
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Expediente No. 250002337000201701029-02
expediente a esta Corporación, para que, agotadas las etapas procesales

correspondientes, con observancia del principio de celeridad se examinara la
amenaza o violación de los derechos colectivos objeto de la presente
controversia y compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación para que
se investigaran los hechos referentes a genocidio-etnocidio de que han sido
objeto las comunidades indígenas Miraña y Bora.
f) Efectuado el reparto, le correspondió el conocimiento a la Magistrada

Ponente Amparo Navarro López (fl. 144), quien, por auto del 13 de julio de
2017, ordenó la remisión del expediente de la referencia a la Secretaría
General del Tribunal Administrativo para que se diera cumplimiento a lo
ordenado por el Consejo de Estado-Sección Primera.
g) Mediante informe secretarial y oficio del 14 de julio de 2017 (fls. 149 y

150) la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
remitió el expediente de la referencia a la Secretaría de la Sección Primera
de esta Corporación con el fin de que la misma fuera repartida entre los
Magistrados que componen la misma como una Acción Popular.
h) Repartido el expediente por la Secretaría de la Sección Primera de esta

Corporación le correspondió el conocimiento del expediente al Magistrado
Sustanciador (fl. 151 cdno. ppal.), quien por auto del 18 de julio de 2017
(fls. 153 a 157 ibidem), dispuso obedecer y cumplir lo ordenado por el
Consejo de Estado Sección Primera mediante providencia del 27 de abril de
2017, y en consecuencia avocó conocimiento del proceso y se le dio el trámite
de acción de conformidad con lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 y el artículo
144 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
i) El Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario con jurisdicción en el

Amazonas y quien actúa en representación de las comunidades indígenas
Miraña y Bora, presentó demanda en contra de la Presidencia de la
República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Salud y Protección Social
y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la siguiente
finalidad:
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Expediente No. 250002337000201701029-02
“III. SOLICITUD DEL AMPARO CONSTITUCIONAL
Mediante la presente acción de tutela se solicita de manera definitiva e

inmediata la protección de los derechos constitucionales fundamentales a
la vida, la identidad cultural, la seguridad alimentaria, la integridad
cultural y territorial délos Pueblos Miraña y Bora vulnerados y/o
amenazados por parte de la Presidencia de la República, en su calidad de
máximo representante del Estado Colombiano y responsable de la
garantía integral de los derechos fundamentales, y los Ministerios del
Interior, Salud y Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible con ocasión de
las acciones y omisiones que han permitido el establecimiento y desarrollo
de actividades de minería ilegal en el territorio indígena y las afectaciones
actuales y futuras derivadas de la ruptura de su integridad ambiental y
eco sistémica. ordenando en consecuencia:
Primero: A todos los accionados proceder inmediatamente de manera

coordinada y sistemática -en concertación con los Pueblos Miraña y Bora,
las Autoridades Indígenas respectivas y la Asociación PAÑI- a definir,
construir e implementar un plan especial de protección física, cultural y
territorial que garantice la integridad cultural y la pervivencia física de los
Pueblos Miraña y Bora asentados en los resguardos indígenas Mirití Paraná
y Predio Putumayo y en las áreas respectivas identificadas como parte de
su territorio tradicional, en el departamento de Amazonas.
Segundo: Ordenar a la Presidencia de la República y al Ministerio del

Interior que coordinen las acciones necesarias con las autoridades
departamentales del Amazonas, las autoridades judiciales y la fuerza
pública de tal manera que se tomen medidas efectivas de protección
territorial, las que como mínimo deben en un plazo mínimo de seis meses
erradicar las actividades mineras ilegales en el río Caquetá y sus
afluentes, en el ámbito territorial de los pueblos afectados.
Tercero: Como medida complementaria las acciones solicitadas en el

numeral segundo deberán incluir un plan de acción para la erradicación y
prevención a futuro de procesos de minería ilegal a lo largo de la cuenca
del rio Caquetá.
Cuarto: Ordenar a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Territorial y

Salud y Protección Social diseñar e implementar, en el marco de sus
competencias y en coordinación con los entes públicos necesarios, un plan
integral para corregir, prevenir y controlar los efectos de la contaminación
por mercurio en el ámbito territorial de los pueblos afectados.
Quinta: Las demás que los Honorables Magistrados consideren

necesarias para la protección integral de los derechos aquí invocados”.
(fl. 7 cdno. ppal.)
2. Hechos.
Como fundamento fáctico, la parte demandante expuso en el escrito

contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente:
1) Los Pueblos indígenas Miraña y Bora ancestralmente han habitado la ribera

del medio río Caquetá y la del río Cahuinarí en jurisdicción del Departamento
de Amazonas. La población Bora en la actualidad se estima en cerca de 400
personas, mientras que los Miraña se estiman en 300 personas.
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Expediente No. 250002337000201701029-02
2) Estos pueblos históricamente han padecido toda suerte de actos de

discriminación, despojo y prácticas de etnocidio, lo cual se ha incrementado
en los últimos 16 años, a través del establecimiento y consolidación de
procesos de minería ¡legal, los cuales son de pleno conocimiento del Estado
colombiano, tal como se constata en el Régimen Especial de Manejo del
Parque Nacional Natural Cahuinarí.
3) El territorio ancestral de estos pueblos, así como buena parte del

Departamento del Amazonas, está casi en su totalidad intervenido por
"balsas" mineras, como se puede apreciar en el siguiente mapa, elaborado
por la Unidad de Parques Nacionales:
4) Los Pueblos Miraña y Bora han realizado esfuerzos constantes en la idea

de afirmar su identidad cultural y consolidar el Estado colombiano, los cuales
se evidencian tanto en el convenio interadministrativo suscrito con la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales -
UAESPNN-, la participación activa en la Mesa Permanente de Coordinación
Interadministrativa con la Gobernación del Amazonas, como en la
construcción de un Plan de Vida sintetizado así:
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Expediente No. 250002337000201701029-02
5) Las iniciativas de los Pueblos Miraña y Bora para implementar el Plan de

Vida, promovidas a través de las Autoridades Indígenas y la Asociación PAÑI,
no han logrado consolidarse, en la medida que el Estado está ausente de su
territorio y las respuestas, cuando llegan, son lentas respecto de la velocidad
con la cual se mueven los actores que históricamente han vulnerado sus
derechos.
Por el contrario, el establecimiento de procesos de minería ilegal y la inacción

del Estado para ejercer un control territorial efectivo, que garantice los
derechos fundamentales a la identidad cultural y el territorio, han causado
un grave deterioro de los sistemas de gobierno, regulación social y
ambiental, poniendo en riesgo la integridad cultural y la pervivencia física de
los Pueblos Miraña y Bora.
6) Resultado de la minería ilegal y la falta de respuesta adecuada del Estado

a esa situación, hoy los enfrenta a una situación de total vulnerabilidad.
7) Específicamente respecto de la contaminación por mercurio, el "INFORME

DE RESULTADOS DEL ESTUDIO REALIZADO SOBRE LOS IMPACTOS
GENERADOS POR LA MINERIA ILEGAL EN EL TERRITORIO DE LA
ASOCIACION PAÑI - PARQUE NACIONAL NAUTRAL CAHUINARI” de abril de
2015 establece que: “los habitantes de varias comunidades del Río Caquetá
tienen concentraciones promedio de mercurio en cabello que oscilan entre
15.4 y 19.7 pg/g (ppm). valores que son altos al ser comparados con los
estándares internacionales para la protección de la salud humana (1.0 ppm).
Estas concentraciones son estadísticamente similares en todos los grupos
evaluados, lo cual denota cierta generalización de la problemática a lo largo
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Expediente No. 250002337000201701029-02
del río". Estos resultados, están articulados con las concentraciones de

mercurio en peces, plátano y yuca, que constituyen la base alimentaria de
los Pueblos Miraña y Bora.
Al cotejar lo consignado en estos documentos, los cuales se anexan en el

acápite de pruebas, se evidencia el grave riesgo de extinción cultural y física
en el cual se encuentran como Pueblos; de un lado por la ruptura cultural
que implica la transformación de la dieta alimentaria, vinculada
estrechamente con sus rituales y sistemas de regulación, y del otro por las
claras afectaciones a la salud física derivadas de la contaminación por
mercurio.
8) Si bien es cierto, se ha establecido un Comité para la Lucha contra la

Minería Ilegal y se han realizado operativos militares aislados, la minería
ilegal continua su avance y se consolida en la región, generando cada día
mayores violaciones a sus derechos fundamentales al territorio, la autonomía
y la integridad cultural, al tiempo que incrementa la contaminación de las
aguas, los peces y los cultivos de los cuales dependen de manera integral.
3. Derechos e intereses colectivos presuntamente afectados.
Con la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses

ambiente; la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la salubridad
472 de 1998.
4. Contestaciones de la demanda.
4.1. Contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible.
Mediante escrito allegado el 18 de octubre de 2017 (fls. 189 a 195 cdno.

ppal.), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, contestó la
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Expediente No. 250002337000201701029-02
demanda, oponiéndose a las pretensiones, manifestando, en síntesis, lo

siguiente:
Señala que, corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

dirigir el Sistema Nacional Ambiental (SINA), organizado de conformidad con
la Ley 99 de 1993, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas,
planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el
cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en
relación con el ambiente y el patrimonio natural de la Nación.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es la entidad encargada de

formular políticas en materia ambiental y recursos renovables.
Menciona que, la Ley 99 de 1993 prescribe en el numeral 3° del artículo 1°

como principio ambiental que las políticas ambientales y de población tengan
en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva
en armonía con la naturaleza.
Dentro de la citada ley, los numerales 10,11 y 14 del artículo 5, señalan que
son funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, determinar
las normas mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio
ambiente a las que deberán sujetarse las actividades mineras, industriales
y transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa
o indirectamente daños ambientales, así como regular las condiciones de
carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones
geosférica, hídrica y atmosférica en todo el territorio nacional. Igualmente
definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios
para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental.
Agrega que, los numerales 2° y 12 del artículo 31 ¡bidem, establecen que

son funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, las de ejercer de
máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción y las de evaluación,
control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los
demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, la
emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos
a las aguas en cualquiera de sus formas; al aire o a los suelos, así como los
vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el
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Expediente No. 250002337000201701029-02
normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir

u obstaculizar su empleo para otros usos.
Añade que, con base en lo anterior, el entonces Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo Territorial (actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible), expidió la Resolución 0941 del 26 de mayo de 2009 "Por la cual
se crea el Subsistema de Información sobre Uso de Recursos Naturales
Renovables - SIUR, y se adopta el Registro Único Ambiental - RUA". (Anexo
copia simple).
Posteriormente, la Ley 1658 de 2013 consagra en su artículo 45 la obligación

de reglamentar el Registro de Usuarios de Mercurio por parte del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, bajo el SIA6 administrado por el
IDEAM, de manera gradual, comenzando por el sector minero; con base en
los estándares para el acopio de datos, procesamiento y difusión de
información para el SIUR7 establecidos por el IDEAM, procede a establecer
los requisitos y procedimiento para el Registro de Usuarios de Mercurio -
RUM en las actividades mineras, a través de la Resolución 0565 del 8 de abril
de 2016, expedida por este Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(Anexo copia simple).
Indica que de lo anterior se demuestra que el Ministerio ha cumplido con las

funciones asignadas en la Ley 99 de 1993 y Decreto Ley 3570 de 2011, en
el sentido de diseñar y formular la política nacional en relación con el
ambiente y los recursos naturales renovables.
La entidad demandada formula la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva señalando que al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible no le asiste responsabilidad alguna por su acción u omisión por lo
que se debe declarar probada la excepción.
Reitera que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ha actuado

acorde con sus funciones y competencias establecidas en el Decreto 3570
de 2011, artículos 1° y 2°, de tal manera que en el marco de sus
competencias como organismo rector de la gestión del ambiente y de los
recursos naturales renovables, encargado de diseñar y formular la política
nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, ha
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expedido y fijado las políticas tal como se ha venido enunciado en el acápite

de la contestación de los hechos.
Advierte que, en el presente asunto, no se acredita vulneración alguna de

los derechos colectivos invocados como violados por parte del Ministerio,
habida cuenta que el actor se limita a señalar un sinnúmero de supuestas
irregularidades de forma abstracta, pues no basta que el accionante
manifieste bajo ciertas interpretaciones o elucubraciones, la configuración
eventual de acciones u omisiones de los accionados, sino que debe probar
los hechos constitutivos con el apoyo del acervo probatorio pertinente, sobre
la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, es decir, que no se
encuentra en el proceso los supuestos sustanciales para que proceda la
acción popular que son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte
demandada; y ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o
agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en
modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana
y iii) La relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada
afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos, como se revisó
previamente, deben ser demostrados de manera idónea en el proceso por
parte del actor popular, lo cual no se evidencia.
Puntualiza que, de acuerdo con el acervo probatorio que milita en el

expediente, puede dentro de una perspectiva de razonabilidad y
proporcionalidad, concluirse que no hay lugar a declarar las pretensiones de
la demanda pues las pruebas de todos modos no son lo suficientemente
sólidas para llegar a esta conclusión.
4.2. Contestación Ministerio del Interior.

ppal.), el Ministerio del Interior, contestó la demanda, oponiéndose a las
pretensiones, manifestando, en síntesis, lo siguiente:
La entidad demandada propone la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva señalando que en el presente caso, si bien inició como una
acción de tutela, fue adecuada al medio de control de protección de derechos
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Expediente No. 250002337000201701029-02
e intereses colectivos, con el fin de corregir las acciones y omisiones que

han permitido el establecimiento y desarrollo de actividades de minería ilegal
en el territorio indígena y las afectaciones actuales y futuras derivadas de la
ruptura de su integridad ambiental y ecosistémica.
Indica que, con base en lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 1444 de

2011, el Ministerio del Interior y de Justicia fue escindido en Ministerio del
Interior y en Ministerio de Justicia y del Derecho. De acuerdo con estas
mismas normas, el Ministerio del Interior quedó con las funciones del
Ministerio escindido, salvo las competencias asignadas al Viceministerio de
Justicia y del Derecho.
Advierte que, de acuerdo con el numeral quinto, el Ministerio del Interior

ejerce una función de dirección y coordinación con las autoridades
departamentales y municipales sobre el control del orden público, pero la
función de protección y garantía de ese orden está encomendada al Ministerio
de Defensa.
Recalca que los hechos particulares que se demandan en la presente acción,

escapan de las funciones de lineamientos y de fijación de políticas generales
para garantizar el orden público.
Menciona que el Decreto 1512 de 2000, establece que dentro de los objetivos
primordiales del Ministerio de Defensa Nacional está la formulación y
adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del
Sector Administrativo Defensa Nacional, para la defensa de la soberanía, la
independencia y la integridad territorial, así como para el mantenimiento del
orden constitucional y la garantía de la convivencia democrática.
Agrega que, como los hechos del medio de control de protección de derechos
e intereses colectivos buscan corregir las acciones y omisiones que han
permitido el establecimiento y desarrollo de actividades de minería ilegal en
el territorio indígena, es evidente que el Ministerio del Interior no es la
entidad que debe comparecer al presente proceso para demostrar que ha
actuado de manera diligente, pues no cuenta dentro de sus competencias
constitucionales y legales la prevención y erradicación de la minería ilegal.
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Expediente No. 250002337000201701029-02
Añade que deberán ser las entidades que, en ejercicio de sus competencias
de protección de la vida, honra y orden constitucional de todos los
ciudadanos, así como aquellas entidades que tiene funciones de policía
administrativa en relación con la actividad minera, quienes deberán
demostrar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo que no se
encuentran en ninguna de las causales que se han definido para fijar que
tenían una "posición de garante".
Corresponderá a las entidades en el ejercicio de sus competencias, y

siguiendo los lineamientos jurisprudenciales vistos, demostrar que, en el
presente caso, i) se utilizaron todos los instrumentos de prevención de la
comisión de la conducta; ii) que la respuesta dada ante la eventual comisión
de hecho fue de calidad, y ¡ii) que la reacción del Estado ante tal conducta,
satisfaga lo que el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha
denominado "estándar de diligencia exigible al Estado".
Puntualiza que, hay inexistencia del nexo de causalidad entre la vulneración

de derechos colectivos y las competencias del Ministerio del Interior ya que
los daños que sufrieron las comunidades indígenas por la minería ilegal y por
lo cual solicitan la protección de sus derechos colectivos en el presente
proceso, es claro que no tienen relación con las funciones que tiene el
Ministerio del Interior en temas de derechos de los resguardos indígenas.
El Decreto Ley 2893 de 11 de agosto de dos mil once 2011 “Por el cual se
modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del
Interior y se integra el Sector Administrativo del Interior", en el numeral 10,
artículo 2° establece que la entidad deberá formular y hacer seguimiento a
la política de los grupos étnicos para la materialización de sus derechos, con
un enfoque integral, diferencial y social, en coordinación con las demás
entidades competentes del Estado.
La función que aquí se describe, en la forma como está establecida, tiene

como principal objetivo articular con las instituciones del orden nacional,
departamental y local, con el propósito de buscar concertación y diálogo en
la creación de rutas y estrategias que permitan aunar esfuerzos de atención
con enfoque diferencial, y construcción de políticas públicas con los pueblos
indígenas.
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Expediente No. 250002337000201701029-02
Reitera que no es ni tiene ninguna relación con el ejercicio de una actividad

al margen de la ley, como es el ejercicio de actividades de extracción minera
sin el respectivo título.
Por lo anterior, solicita se decrete la inexistencia de los elementos necesarios

(imputación táctica y jurídica) para declarar la responsabilidad del Ministerio
del Interior en la vulneración de derechos e intereses colectivos.
4.3. Contestación del Ministerio de Salud y Protección Social.

ppal.), el Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda,
oponiéndose a las pretensiones, señalando lo siguiente:
El extinto Ministerio de la Protección Social, era un organismo perteneciente

a la Rama Ejecutiva del poder público, cuyas funciones se encontraban
expresamente consagradas en las disposiciones legales, especialmente en
las contenidas en las Ley 10 de 1990, 100 de 1993, 489 de 1998 y 715 de
2001, y en el Decreto 205 de 2003, este último derogado por el artículo 66
del Decreto 4107 de 2011.
Posteriormente, la Ley 1444 de 2011, en su artículo 6o, dispuso: "Escíndase

del Ministerio de la Protección Social los objetivos y funciones asignados por
las normas vigentes al Despacho del Viceministro de Salud y Bienestar, y los
temas relacionados al mismo, así como las funciones asignadas al
Viceministerio Técnico". El artículo 9o de la misma normativa, crea el
Ministerio de Salud y Protección Social, cuyos objetivos y funciones serían
los del escindido Ministerio de la Protección Social.
Agrega que, el presidente de la República en ejercicio de las facultades

extraordinarias conferidas por el literal b) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011, expidió el Decreto 4107 del mismo año "Por el cual se determinan los
objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se
integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social", asignando en
su artículo 1o como objetivos del mencionado organismo, en materia de
salud, dentro del marco de sus competencias, la formulación, adopción,
dirección, coordinación, ejecución y evaluación de la política pública en
materia de salud, salud pública y promoción social en salud.
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Expediente No. 250002337000201701029-02
Así mismo, determinó para este ministerio la dirección, coordinación y

evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y el
Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia.
Adicionalmente le asignó lo referente a la formulación, establecimiento y
definición de los lineamientos relacionados con los sistemas de información
de la Protección Social.
Añade que, la colaboración armónica entre las entidades públicas en sus

diversos niveles, es un principio esencial de la actuación estatal, sin prejuicio
del respeto de la autonomía en cada caso, como está previsto en el artículo
113 de la Constitución Política. Esta colaboración está orientada al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado contemplados en el artículo
2 de la misma.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, entre

otros, es competencia de la Nación en materia de salud, "42.1. Formular las
políticas, planes, programas y proyectos de interés nacional para el sector
salud y el Sistema General de Segundad Social en Salud y coordinar su
ejecución, seguimiento y evaluación. 42.2. Impulsar, coordinar, financiar,
cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión en materia
de salud, con recursos diferentes a los del Sistema General de
Participaciones. 42.3 Expedir la regulación para el sector salud y el Sistema
General de Seguridad Social en Salud. 42.4 Brindar asesoría y asistencia
técnica a los departamentos, distritos y municipios para el desarrollo e
implantación de las políticas, planes, programas y proyectos en salud (...)
42.12. Definir las prioridades de la Nación y de las entidades territoriales en
materia de salud pública".
Con el Decreto 3518 de 2006, se creó y reglamentó el Sistema de Vigilancia

en Salud Pública -SIVIGILA- para la provisión en forma sistemática y
oportuna, de información sobre la dinámica de los eventos que afecten o
puedan afectar la salud de la población, con el fin de orientar las políticas y
la planificación en salud pública, tomar las decisiones para la prevención y
control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el
seguimiento y evaluación de las intervenciones; racionalizar y optimizar los
recursos disponibles y lograr la efectividad de las acciones en esta materia,
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Expediente No. 250002337000201701029-02
propendiendo por la protección de la salud individual y colectiva. En el

artículo 7, el Ministerio de Protección Social, hoy Ministerio de Salud y
Protección Social, tiene dentro de sus funciones, entre otras, las siguientes:
"d) Diseñar los modelos conceptuales, técnicos y operativos que sean
requeridos para la vigilancia de la problemática de salud pública nacional; f)
Brindar la asistencia técnica a las entidades adscritas del orden nacional,
departamentos y distritos, para la implementación y evaluación del Sistema
de Vigilancia en Salud Pública".
Por su parte, la Ley 1122 de 2007 estableció, en el artículo 32, "Que la salud
pública está constituida por el conjunto de políticas que buscan garantizar de
una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de
salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus
resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida,
bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría
del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los
sectores de la comunidad". Y en el artículo 33 indica, que: "El Gobierno
Nacional definirá el Plan Nacional de Salud Pública para cada cuatrienio, el
cual quedará expresado en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo. Su
objetivo será la atención y prevención de los principales factores de riesgo
para la salud y la promoción de condiciones y estilos de vida saludables,
fortaleciendo la capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles
territoriales para actuar".
A su turno, el Plan Decenal de Salud Pública - PDSP 2012-2021, adoptado

mediante Resolución No. 1841 de 2013, busca contribuir con la reducción de
la inequidad en salud, planteando los siguientes objetivos:
-Avanzar hacia la garantía del goce efectivo del derecho a la salud.
-Mejorar las condiciones de vida que modifican la situación de salud y

disminuyen la carga de enfermedad existente.
-Mantener cero tolerancias frente a la mortalidad, la morbilidad y la

discapacidad evitables.
Advierte que el citado plan también reconoce y plantea la necesidad de la

gestión con enfoque regional, y reconoce las diferencias como referencia
16
Expediente No. 250002337000201701029-02
obligada para formular políticas públicas y programas acordes con las

características, capacidades específicas y particularidades de los diversos
grupos poblacionales.
Menciona que se evidencia que el Ministerio de Salud y Protección Social no

tiene dentro de sus competencias la de autorizar la explotación minera o
intervenir la minería ilegal.
Indica frente a la explotación minera que, el Capítulo 3 sobre licencias

ambientales del Decreto 1076 de 2015 en su Artículo 2.2.2.3.2.2., establece
que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) otorgará o negará
de manera privativa la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras
o actividades:
“(...)
2. En el sector minero: La explotación minera de:
a) Carbón: Cuando la explotación proyectada sea mayor o igual a

ochocientos mil (800.000) toneladas/año;
b) Materiales de construcción y arcillas o minerales industriales no

metálicos: Cuando la producción proyectada sea mayor o igual a
seiscientos mil (600.000) toneladas/ año para las arcillas o mayor o igual
a doscientos cincuenta mil (250.000) metros cúbicos/ año para otros
materiales de construcción o para minerales industriales no metálicos;
c) Minerales metálicos y piedras preciosas y semipreciosas: Cuando la

remoción total de material útil y estéril proyectada sea mayor o igual a
dos millones (2.000.000) de toneladas/ año;
d) Otros minerales y materiales: Cuando la explotación de mineral

proyectada sea mayor o igual a un millón (1.000.000)
toneladas/año (…)”
Puntualiza en las competencias otorgadas en el marco del Sistema Nacional

Ambiental a través de la Ley 99 de 1993. En este contexto, el artículo 5 de
dicha Ley señala las competencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible como coordinador del Sistema, el artículo 31 dispone las funciones
de las Corporaciones Autónomas Regionales como máxima autoridad
ambiental y los artículos 64 y 65 establecen las atribuciones de los
departamentos y municipios en materia ambiental.
Enfatiza que, la ley ha señalado que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible entre otras funciones debe: "2. Regular las condiciones generales
17
Expediente No. 250002337000201701029-02
para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo,

aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos
naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de
actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del
patrimonio natural" y; "10. Determinar las normas ambientales mínimas y
las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán
sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades
mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad
que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales".
Manifiesta que, en el marco de una acción judicial, no es legalmente factible

atribuir a una entidad pública, el ejercicio de acciones u omisiones que se
encuentran por fuera de las competencias que le atañen a la misma y que
expresamente le señalan la Constitución y la ley, de ahí que al Ministerio de
Salud y Protección Social, no le asista ninguna clase de responsabilidad en
los hechos que presuntamente generaron el daño irrogado por los
accionantes, por cuanto este ente Ministerial no tiene dentro de sus
competencias la de autorizar la explotación minera o intervenir la minería
ilegal, ni tampoco tiene competencias para efectuar acciones directas para la
conservación y protección de recursos naturales, renovables y no renovables
en los municipios.
La citada entidad propone la excepción de falta de legitimación en la causa

por pasiva y reitera que no es no es legalmente factible atribuir a una entidad
pública, el ejercicio de acciones u omisiones que se encuentran por fuera de
las competencias, por lo que, en el presente caso, es clara la falta de
legitimación en la causa por pasiva que le asiste al Ministerio de Salud y
Protección Social.
La entidad demandada formula la excepción de falta de nexo causal y daño

contingente respecto del actuar del ministerio de salud y protección social,
ya que conforme lo previsto en el inciso 1 del artículo 90 de la Constitución
Política de Colombia, el Estado debe responder por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades
públicas.
18
Expediente No. 250002337000201701029-02
En el presente asunto, se tiene que la supuesta contaminación por mercurio

se está originando como consecuencia de la explotación minera ilegal; sin
embargo, en el mismo "Informe de Resultados del Estudio Realizado sobre
los Impactos Generados por la Minería Ilegal en el Territorio de la Asociación
Pañi Parque Nacional Nautral (sic) Cahuinari" aportado como prueba en la
presente acción, se establece la siguiente hipótesis:
"[...] Primero considerar que el mercurio es un componente natural de la

corteza terrestre y por tanto puede estar presente y ser detectado desde
muestras de suelos y sedimentos. Y que partiendo de esta premisa, es
también posible encontrarlo en forma natural en la flora y en la fauna que
hace parte de estos compartimentos. El problema es que no se conocen las
concentraciones en las que este metal está en forma natural en los
ecosistemas estudiados y por tanto no se sabe si los resultados aquí
presentados hacen parte de ese ciclo natural o si ya están afectados por la
actividad minera que se presenta aguas arriba.
Sin embargo, lo que sí es claro es que las actividades mineras ya sea por la
acumulación de mercurio usado para extraer oro, o por la remoción de
sedimentos, y por la tala de árboles, inician la movilización del mercurio que
ya está presente en el suelo y de nuevo que está siendo incorporado. Y así
este metal queda expuesto a los mecanismos de movilización,
biomagnificación y bioacumulación." (negrilla y subraya fuera de texto)
De lo anterior se colige claramente que no existe prueba que permita

concluir, que los niveles de mercurio encontrados en los indígenas sean como
consecuencia de una actividad minera ilegal o, por el contrario, sean parte
natural del ecosistema donde viven.
En cualquier caso, independientemente del hecho generador del daño

alegado (forma natural o derivado de la explotación minera ilegal), no existe
ningún nexo causal del cual se infiera que existe conexidad entre el supuesto
daño contingente y el actuar del Ministerio que represento.
Así, el elemento indispensable para la imputación de responsabilidad, es el

nexo causal entre el hecho causante del daño y el daño mismo, entendiendo
éste como una consecuencia directa de aquel, por acción u omisión.
La entidad demandada propone la excepción de eximente de responsabilidad

por hechos de un tercero, explicando que esta causal de exoneración parte
del supuesto inicial, según el cual, el causante directo del daño es un tercero
ajeno a las partes intervinientes en el juicio de responsabilidad.
En el presente caso, la minería ilegal es una actividad que es perseguida y

judicializada por el Estado y los responsables por esta actividad son
19
Expediente No. 250002337000201701029-02
realmente quienes causan estos daños. Así que lo que hace el Estado a través
de sus diferentes acciones y entidades para combatir esta actividad ilegal, es
tratar de persuadir, prevenir y en algunos casos mitigar esos daños, en tal
sentido, se configura una inexistencia del nexo causal por cuanto no se logra
probar en la presente acción la falla del servicio a cargo del Ministerio de
Salud y Protección Social por cuanto no se evidencia el incumplimiento de un
deber legal, al contrario, este Ministerio ha actuado desde el ámbito de sus
competencias y no ha generado vulneración o afectación alguna a los
accionantes.
En el Código de Minas se considera tercero a toda persona, natural o jurídica,

en cuya cabeza no se encuentra radicada el título minero inscrito en el
Registro Nacional que comprende la zona objeto del amparo administrativo
y que se encuentra realizando actividades mineras sin la autorización del
titular, procedimiento que tiene como finalidad impedir el ejercicio ilegal de
actividades mineras, ocupación de hecho o cualquier otro acto perturbatorio,
actual o inminente, contra el derecho exclusivo de exploración y explotación
de una mina que otorga el título a su beneficiario
Para el presente caso, el hecho del tercero como causal exonerativa de

responsabilidad es irresistible e imprevisible para el Ministerio de Salud y
Protección Social, por cuanto no es este quien causa la actividad ilícita de
extracción y explotación minera.
4.4. Contestación de la Presidencia de la República- Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República.

ppal.), la Presidencia de la República- Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, contestó la demanda, oponiéndose a
las pretensiones, señalando lo siguiente:
Señala que, la Presidencia de la República, a través de la Consejería

Presidencial para los Derechos Humanos ha realizado varias gestiones
respecto de la denuncia por contaminación hídrica e intoxicación por
mercurio, de personas indígenas de las comunidades Bora - Miraña del
departamento del Amazonas. Esta denuncia fue realizada por el
representante de la ONU DDHH en Colombia, Todd Howland.
20
Expediente No. 250002337000201701029-02
Frente a esta situación, la Consejería realizó una reunión inicial el 8 de

febrero de 2017 coordinada por la Consejera Paula Gaviria, donde también
estuvo presente el Viceministro de Ambiente, Carlos Botero y una
representante del Ministerio de Salud. En este encuentro, la Consejería
solicitó a ambos ministerios, adelantar acciones coordinadas para hacer
frente a esta problemática y emitir respuestas de acuerdo con las gestiones
adelantadas.
Como parte del seguimiento, esta Consejería envió varios correos

electrónicos a los Ministerios mencionados recibiendo respuesta del
Ministerio de Salud, más no del de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, el 8
de junio de 2017, envió un oficio radicado OFI17-00063520 dirigido al
Viceministro de Ambiente y Desarrollo sostenible, reiterando la solicitud
planteada en la reunión inicial.
Posteriormente, el 31 de agosto de 2017, la Consejería Presidencial para los

Derechos Humanos realizó un acompañamiento en Leticia al Comité
Departamental contra la minería ¡legal de Amazonas. Este acompañamiento,
también ha hecho parte de la incidencia que hemos realizado con la
Gobernación para que se reactiven las acciones relacionadas con el
seguimiento a las personas intoxicadas por mercurio y se haga presencia en
este escenario por parte del equipo de Derechos Humanos de la Gobernación
de Amazonas, para incluir un Enfoque Basado en Derechos Humanos en las
acciones dirigidas a estas poblaciones.
Así mismo, la Consejería Presidencial de Derechos Humanos reiteró la

solicitud prioritaria a los Ministerios de Salud y Protección Social, y de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante comunicaciones OFI17-
00109817 y OFI17-00109864 del 6 de septiembre de 2017, sobre sus
acciones en relación con la situación de intoxicación por mercurio en el
departamento del Amazonas.
Mediante comunicación DDA-8241-E2-2017-026782 del 12 de septiembre de

2017, el director de Asuntos Ambientales Sectorial Urabá del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible respondió la solicitud formulada por la
Consejería Presidencial de Derechos Humanos, mediante OFI17-00063520,
en relación con el caso concreto de los Pueblos Miraña y Bora.
21
Expediente No. 250002337000201701029-02
En este sentido, es que la Presidencia de la República ha intervenido en el

tema objeto de demanda.
Advierte que, no es procedente esta demanda en contra del Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República, pues no es la entidad
“competente” para atender las pretensiones de la misma, en primer término,
quizá exista una confusión acerca de las funciones de la Presidencia de la
República y su papel en el Estado Colombiano, pero no es cierto que sea el
máximo representante del Estado colombiano ni mucho menos que sea
responsable de la garantía integral de los derechos fundamentales o
colectivos de todos los ciudadanos colombianos.
Advierte que en todo el relato de los hechos no hay una sola acción u omisión
endilgada a la Presidencia de la República; sólo el concepto, errado, de que
es el "máximo representante del Estado Colombiano" y que por ello "sea
responsable de la garantía integral de los derechos fundamentales".
Y en cuanto a los puntos primero y segundo de las pretensiones de la

demanda, señala que la Presidencia de la República carece de competencias
para el fin solicitado, pues no existe función que les permita concretamente
coordinar con el Ministerio del Interior y con las autoridades del Amazonas,
las autoridades judiciales y la fuerza pública las acciones necesarias para que
se tomen medidas efectivas de protección territorial para erradicar, al menos
en 6 meses, las actividades mineras ilegales en el río Caquetá y sus
afluentes, en el ámbito territorial de los pueblos afectados.
Señala que el tema de la minería ilegal y lo que ella implica ha sido abordado
judicialmente, por la Corte Constitucional en sentencias como la C-123/14
M.P. Alberto Rojas Ríos, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo
37 de la ley 685 de 2001 y del artículo 2o (parcial) del decreto 0934 de 2013,
cuya decisión fue la siguiente: "(…) Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo
37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso
por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y
explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán
acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias
para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas,
el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad
22
Expediente No. 250002337000201701029-02
de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,

concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución
Política”.
En esa Sentencia se explica que las cargas en el orden nacional corresponden

a otras autoridades dentro de las que no está la Presidencia de la República.
No sobra darle una mirada a la Sentencia T-622 de la Corte Constitucional,

en la que se abordó, entre otros temas, la afectación de los mismos derechos
que acá se estudian, en las comunidades del Chocó.
En este orden de ideas, también puede concluirse que no siempre la

Presidencia de la República representa a la Nación, sino que ello sólo sucede
cuando la reclamación se relaciona con sus propias funciones, y no con las
funciones propias del señor presidente de la República, ni con las de los
demás miembros del Gobierno Nacional, que es una confusión muy usual en
los procesos judiciales, pues la representación del presidente opera de otra
manera.

causa por pasiva toda vez que, a pesar de que se enuncie a la Presidencia de
la República como demandado en el proceso, evidentemente, de la lectura
del libelo de la demanda se puede concluir que en parte alguna de la misma
se hace referencia a actos u omisiones atribuibles a la “Presidencia de la
República"; entidad que no tiene responsabilidad alguna en la materia.
Todos los hechos relatados son completamente ajenos a las competencias de

la Presidencia de la República que en nada se relaciona con ellos, salvo, en
lo que se informó al comienzo de la contestación de esta demanda, en cuanto
a que se ha intentado coordinar a las entidades que tiene relación con el
asunto, pero sin que a su representada se le pueda adjudicar responsabilidad
por el accionar o no de los verdaderos competentes en el tema minero.
También es preciso manifestar que a la Presidencia de la República no le

corresponde intervenir en manera alguna en los trámites administrativos que
se involucran en el tema objeto del proceso, porque dicho trámite tiene
asignadas unas autoridades y procedimientos preestablecidos, entre quienes
no se encuentra esa entidad, porque no tiene competencias para hacerlo.
23
Expediente No. 250002337000201701029-02
Manifesta que es evidente la improcedencia de la demanda contra la

Presidencia de la República por falta de legitimación en la causa por pasiva,
comoquiera que no está directa ni indirectamente relacionada con los hechos
objeto del proceso.
Por lo tanto, al tratarse de actos de otras autoridades, se opone a la

prosperidad de demanda contra la Presidencia de la República por
improcedente, esto es, por no ser ella la autoridad encargada de proteger los
derechos presuntamente vulnerados, así como por no ser la responsable de
su pretendida vulneración.
Agrega que, la demanda es improcedente en contra de la Presidencia de la

República, por falta de legitimación en la causa por pasiva y, en
consecuencia, respetuosamente solicita su desvinculación del proceso y
correspondiente exclusión del fallo que sea proferido, cualquiera sea su
sentido.
5. Audiencia de pacto de cumplimiento.
Por medio de auto del 8 de marzo de 2018 (fl. 325 cdno. ppal.), se fijó fecha
y hora para la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento dispuesta
en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 17 de abril de
2018, declarándose fallida por la ausencia de ánimo conciliatorio (fls. 334 a
336 ibidem).
6. Alegatos de conclusión.
Por auto del 27 de julio de 2018 (fl. 351 ibidem), se ordenó correr traslado
a las partes para alegar de conclusión por el término de 5 días, y vencido
este, correr traslado al Ministerio Público, por el término de 5 días, para emitir
el respectivo concepto.
Dentro de dicho lapso, el Ministerio de Salud y Protección Social y la

Presidencia de la República – Departamento Administrativo de la República
(fls. 353 a 372 ibidem), presentaron alegatos de conclusión donde, en
síntesis, reiteraron los argumentos expuestos en los escritos contentivos de
la demanda y en la contestación de la misma.
24
Expediente No. 250002337000201701029-02
7. Concepto del Ministerio Público.
El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación, rindió

concepto (fls. 373 a 375 cdno. ppal.), manifestando en síntesis lo siguiente:
Señala que el Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario presentó

demanda con el fin de que se protegieran los derechos fundamentales de los
pueblos Miraña y Bora, con ocasión de las acciones y omisiones que han
permitido el establecimiento y desarrollo de actividades de minería ilegal en
el territorio indígena, con afectaciones actuales y futuras derivadas de la
ruptura de la integridad ambiental y ecosistémica.
Advierte que el problema jurídico consiste en determinar si se encuentra

probada la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos al
medio ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas de los pueblos
indígenas Miraña y Bora por actividades de minería ilegal en su territorio
ancestral.
Menciona que, si bien es cierto la Procuraduría General de la Nación

solamente aporta como medio de prueba el “Informe de Resultados del
Estudio realizado sobre los impactos Generados por la Minería Ilegal en el
Territorio de la Asociación Pani – Parque Natural Cahuinaria – Abril de 2015”,
dicha prueba no fue controvertida por ninguno de los demandados, ni
tampoco desconoce los hechos vulneradores de los derechos colectivos, no
solo de las comunidades indígenas, sino de la comunidad en general, al
afectar un territorio de especial protección constitucional y legal, a través de
prácticas de depredación del ecosistema y de contaminación de los recursos
hídricos.
En esas condiciones la simple alegación de falta de legitimación en la causa

presentada por la integridad de los accionados, no puede erigirse, a juicio
del Ministerio Público, en una razón válida y suficiente para continuar con
una actitud pasiva, siliente y negligente o inconstitucional, en lo que respecta
a los recursos naturales.
Concluye el Ministerio Público que se debe acceder parcialmente a las

pretensiones de la demanda ordenando a los accionados que adopten de
manera coordinada, dentro de sus respectivas competencias medidas
25
Expediente No. 250002337000201701029-02
tendientes a conjurar la amenaza de vulneración de los derechos e intereses

colectivos relacionados con el medio ambiente y la salubridad de los pueblos
indígenas y demás habitantes de la región objeto de la demanda.
II CONSIDERACIONES
Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de
nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido
a consideración.
1. Cuestión Previa.
Es del caso advertir que, el Procurador 29 Judicial Ambiental y Agrario solicitó

el desistimiento de la acción popular de la referencia y el desglose y el envío
del expediente original de la acción de tutela radicada el 17 de noviembre de
2017 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado No.
25000233600020160236400 a cargo de la doctora Bertha Lucy Ceballos
Posada, a la Corte Constitucional, para que de conformidad con el numeral
4° de la Sentencia de segunda instancia del 27 de abril de 2017 proferida
por la Sección Primera del Consejo de Estado C.P: María Elizabeth García
González y radicada bajo el No. 250002342000201602364401, se decidiera
sobre su revisión eventual (fl. 296 cdno. ppal.).
Por auto del 11 de diciembre de 2017, se denegó la solicitud de desistimiento

de las pretensiones de la acción popular de la referencia presentada por el
Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario y se ordenó que se expidiera
copias integrales y auténticas de los fallos de tutela proferidos dentro del
expediente radicado No. 250002336000201602364-01 y que corresponde a
el Fallo del 28 de noviembre de 2016-Tribunal Administrativo de
Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección “A” M.P Bertha Lucy Ceballos
Posada y Fallo del 27 de abril de 2017-Consejo de Estado Sección Primera,
C.P: María Elizabeth García González (fls. 112 a 135) y se ordenó remitir de
forma inmediata a la Corte Constitucional para su eventual revisión de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º de la sentencia del 27 de abril
de 2017.
Lo anterior en consideración a que los derechos colectivos son inoponibles e

irrenunciables, ya que su nacimiento o extinción no dependen de la voluntad
26
Expediente No. 250002337000201701029-02
de un solo individuo, al estar radicados en toda la comunidad y por lo mismo

están íntimamente relacionados con el interés colectivo1.
2. Finalidad de la acción popular.
Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la

Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como
finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos
resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones
administrativas.
En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1º,

2º, 4º y 9º de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la
procedencia de las acciones populares, son los siguientes:
a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza

colectiva.
b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los

particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o
intereses.
c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la

amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos,
o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos

aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias
y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por
ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por

su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona,
1
Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Bogotá, D.
C., dieciocho (18) de junio de dos mil ocho (2008).
27
Expediente No. 250002337000201701029-02
natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades,

organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
f) No interesa cuál sea la causa o el origen de la violación al derecho o interés

colectivo (acto, hecho, operación, omisión, contrato administrativo o
cualquier otra forma de manifestación de la administración pública); es decir,
el centro de imputación jurídica que determina la procedencia de la acción
es el hecho de la violación o amenaza de un derecho o interés de esa
específica naturaleza, independientemente de la causa o motivo. No
obstante, bajo el marco normativo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011,
cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga un
acto administrativo o un contrato, en uno u otro evento, no puede el juez
anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas
que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos.
g) Adicionalmente, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por

la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, se constituye como requisito de procedibilidad
para el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos
(acción popular), el deber de acreditarse, por parte del actor popular, el
haber solicitado a la autoridad y/o el particular en ejercicio de funciones
públicas, previamente a la presentación de la demanda, adoptar las medidas
necesarias de protección de los derechos o intereses colectivos amenazados
o violados, y que la autoridad y/o el particular no haya atendido la
reclamación dentro del término fijado por la ley (15 días) o se niegue a ello.
No obstante, la parte final del inciso 3° del artículo 144 del C.P.A.C.A.,
prescribe, que se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente
peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e
intereses colectivos, el cual debe estar sustentado en la demanda.
3. Excepciones Propuestas.
3.1. En cuanto a las excepciones propuestas por el Ministerio de Salud y

Protección Social denominadas: “Falta del nexo causal y daño contingente”
y Eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero”, se tiene que
examinado el contenido y alcance de tales medios exceptivos más que ser
28
Expediente No. 250002337000201701029-02
impedimentos procesales constituyen verdaderos argumentos de fondo que

sustentan la defensa dirigidos a cuestionar la ausencia de mérito de las
súplicas de la demanda, razón por la cual su valor será examinado
conjuntamente con el estudio del fondo de la controversia objeto de
juzgamiento y no propiamente como excepciones.
3.2. Excepción propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible.
La entidad demandada formula la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva señalando que al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible no le asiste responsabilidad alguna por su acción u omisión por lo
que se debe declarar probada la excepción.
Agrega que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ha actuado

acorde con sus funciones y competencias establecidas en el Decreto 3570
de 2011, los artículos 1° y 2°, de tal manera que en el marco de sus
competencias como organismo rector de la gestión del ambiente y de los
recursos naturales renovables, encargado de diseñar y formular la política
nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, ha
expedido y fijado las políticas tal como se ha venido enunciado en el acápite
de la contestación de los hechos, políticas.
Análisis de la Sala.
La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por

el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no está llamada a
prosperar, toda vez que las pretensiones de la demanda están encaminadas
a que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los
demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y
restauración del medio ambiente; la defensa del patrimonio cultural de la
Nación y la salubridad pública establecidos en los literales a); c); f y g) del
artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
29
Expediente No. 250002337000201701029-02
Ahora bien, el artículo 1° del Decreto 3570 de 27 de septiembre de 2011

“Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.”, establece que el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los
recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el
ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones
a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección,
ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el
desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros
sectores.
En ese orden, se tiene que, la entidad tiene relación directa con la acción y
los supuestos hechos causantes de la vulneración pues si bien se originan
en la minería ilegal, el desarrollo de esta actividad causa un perjuicio a la
integridad del medio ambiente, cuyo objetivo se encuentra dentro de las
funciones asignadas al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
que debe fijar las regulaciones a las que se sujetarán la recuperación,
conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación,
a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
3.3. Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

propuesta por el Ministerio del Interior.

causa por pasiva señalando que en el presente caso, si bien inició como una
acción de tutela, fue adecuada al medio de control de protección de derechos
e intereses colectivos, con el fin de corregir las acciones y omisiones que
han permitido el establecimiento y desarrollo de actividades de minería ilegal
en el territorio indígena y las afectaciones actuales y futuras derivadas de la
ruptura de su integridad ambiental y ecosistémica.
Señala la entidad demandada que, con base en lo dispuesto en los artículos

1 y 2 de la Ley 1444 de 2011, el Ministerio del Interior y de Justicia fue
escindido en Ministerio del Interior y en Ministerio de Justicia y del Derecho.
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Expediente No. 250002337000201701029-02
De acuerdo con estas mismas normas, el Ministerio del Interior quedó con
las funciones del Ministerio escindido, salvo las competencias asignadas al
Viceministerio de Justicia y del Derecho.
Advierte que, de acuerdo con el numeral quinto, el Ministerio del Interior

ejerce una función de dirección y coordinación con las autoridades
departamentales y municipales sobre el control del orden público, pero la
función de protección y garantía de ese orden está encomendada al Ministerio
de Defensa.
La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por

el Ministerio del Interior, no está llamada a prosperar, puesto que como ya
se señaló las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se
declare la vulneración de los derechos colectivos alegados por el actor
popular, que afectan a las comunidades indígenas Miraña y Bora, por cuanto,
dentro de las funciones establecidas en el numeral 10 del Decreto 2893 de
11 de agosto de 2011 “Por la cual se modifican los objetivos, la estructura
orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el Sector
Administrativo del Interior”, se encuentra la de formular y hacer seguimiento
a la política de los grupos étnicos para la materialización de sus derechos,
con un enfoque integral, diferencial y social, en coordinación con las demás
entidades competentes del Estado.
3.4. Excepción propuesta por el Ministerio de Salud y Protección.

La citada entidad propone la excepción de falta de legitimación en la causa
por pasiva y reitera que no es no es legalmente factible atribuir a una entidad
pública, el ejercicio de acciones u omisiones que se encuentran por fuera de
las competencias.
Esta excepción propuesta no está llamada a prosperar, ya que, de

conformidad con las políticas en salud son de competencia del Ministerio de
Salud y de la Protección Social, y como precisamente la parte actora señala
como vulnerado entre otros derechos colectivos el derecho a la salubridad
pública, con ocasión de la minería ilegal que ha afectado las comunidades
31
Expediente No. 250002337000201701029-02
Miraña y Bora, razón por la cual los eventuales planes que se establezcan
para mitigar la problemática son de resorte de la mencionada cartera
ministerial.
3.5. Excepción propuesta por la Presidencia de la República.

causa por pasiva toda vez que, a pesar de que se enuncie a la Presidencia de
la República como demandado en el proceso porque de la lectura de la
demanda se puede concluir que en parte alguna de la misma se hace
referencia a actos u omisiones atribuibles a la "Presidencia de la República";
entidad que no tiene responsabilidad alguna en la materia.
Todos los hechos relatados son completamente ajenos a las competencias de

la Presidencia de la República que en nada se relaciona con ellos, salvo, en
lo que se informó al comienzo de la contestación de esta demanda, en cuanto
a que ha intentado coordinar a las entidades que tiene relación con el asunto,
pero sin que a su representada se le pueda adjudicar responsabilidad por el
accionar o no de los verdaderos competentes en el tema minero.
Esta excepción propuesta no está llamada a prosperar, ya que, de

conformidad con el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, la demanda de acción
popular debe dirigirse contra el presunto responsable del hecho u omisión
que la motiva, comoquiera que en el presente caso se señaló como tal a la
Presidencia de la República, según el demandante, es quien debe coordinar
las acciones necesarias con las autoridades departamentales del Amazonas,
las autoridades judiciales y la fuerza pública de tal manera que se tomen
medidas efectivas de protección territorial.
Además de lo anterior, la Sala recuerda a la Presidencia de la República que

de conformidad con el artículo 188 de la Constitución Política que dentro de
las funciones del Presidente de la República se encuentra su obligación a
garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos.
Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 208 ibidem, los

ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de
32
Expediente No. 250002337000201701029-02
la administración en su respectiva dependencia y bajo la dirección del

Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a
su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
En ese orden, para la Sala no es de recibo el argumento de la entidad

demandada de alegar su falta de legitimación en la causa por pasiva ya que
los hechos descritos en la demanda no son ajenos a la citada entidad, y se
resalta que la citada entidad a través de la Consejería Presidencial para los
Derechos Humanos ha venido adelantando gestiones respecto de la
contaminación hídrica e intoxicación por mercurio de las comunidades
indígenas Bora y Miraña del Departamento del Amazonas2.
4. Derechos o intereses colectivos presuntamente vulnerados.
Como antes quedó anotado, la parte demandante y según lo expresado por

el Consejo de Estado Sección Tercera, los derechos e intereses colectivos
invocados como vulnerados corresponde al goce de un ambiente sano, la
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
4.1. Respecto del derecho al goce de un ambiente sano de conformidad

con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones
reglamentarias, el Consejo de Estado – Sección Primera, en sentencia de 4
de octubre de 20183, precisó lo siguiente:
XI. 4.3. Goce de un ambiente sano
Con la expedición del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de

diciembre 18 de 1974)47, en nuestro país se estableció en materia
2
Folios 2 a 4 contestación de la demanda Presidencia de la República – Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
3 Consejo de Estado – Sección Primera, radicado No. 0500123330002016-00113-01 AP. Actor:
Julio Enrique González Villa, demandado: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los
Ríos Negro y Nare.
33
Expediente No. 250002337000201701029-02
ambiental el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano.

Asimismo, la Constitución Política de 1981 clasifica el medio ambiente
dentro de la categoría de derecho colectivo (art. 79 CP), el cual es objeto
de protección judicial directa por vía de las acciones populares (art. 88
CP).
La ubicación del medio ambiente en esa categoría, resulta particularmente

importante, “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se
le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés
universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos
humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las
generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro
tiene derecho a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente
adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho
[…]” 4.
Estos mandatos constitucionales deben ser comprendidos como parte de

los desarrollos jurídicos internacionales y regionales que se venían
dilucidando tiempo atrás, entre los cuales se encuentran: (i) la
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (adoptada en
la Conferencia de las Naciones Unidas 46 Consejo de Estado, Sala Plena
De Lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Luis Rafael
Vergara Quintero. Bogotá D.C., 1º de diciembre de 2015. EXP. No. 11001-
33-31-035-2007-00033-01. Acción Popular – Revisión Eventual. Actor:
Fernando Torres y Otro. 47 Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente” 48 Corte Constitucional, sentencia C-401 de 1995 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa). sobre el Medio Ambiente Humano de 1972); (ii)
la Carta Mundial de la Naturaleza de las Naciones Unidas de 1982; (iii) el
Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la capa de
ozono, adoptado en 1987; (iv) la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992; (v) la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992; (vi) el
Protocolo de Kyoto de las Naciones Unidas a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1997; (vii) la Cumbre del
Milenio de las Naciones Unidas de 2000; y (viii) el Acuerdo de
Copenhague de 2009.
Los anteriores instrumentos exponen el interés universal por la protección
de un medio ambiente sano, consagran y desarrollan los principios,
objetivos, herramientas e instituciones de gestión ambiental y los
principales compromisos que deben ser tenidos en cuenta por los Estados
para lograr el fin propuesto de garantizar la diversidad e integridad de los
ecosistemas, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales.
La regulación normativa del medio ambiente no se limita a su

consagración constitucional, pues se han promulgado normas, de
diferentes categorías, dirigidas a fortalecer su protección, a saber:
El Decreto 2811 de 197449, reconoce que el ambiente “[…] es patrimonio

común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo
económico y social de los pueblos […]” y, por tal motivo, es necesaria la
implementación de medidas y acciones tendientes a preservar, corregir,
mitigar y conservar el medio ambiente.
Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental

colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales:
4 Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).

34
Expediente No. 250002337000201701029-02
(i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según

los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la
Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y
Desarrollo;
(ii) en la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá

prioridad sobre cualquier otro uso;
(iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el

resultado del proceso de investigación científica y las autoridades
ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución;
(iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el

uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y
restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los
recursos naturales renovables; 49 Por el cual se dicta el Código Nacional
de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”
(v) el paisaje, por ser patrimonio común, deberá ser protegido;
vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las

medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia, son
de obligatorio cumplimiento; y
(vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para

la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades
que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. A
partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y
desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos
biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la
flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por
parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir,
teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los
recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para
satisfacer sus propias necesidades”.
4.2. Sobre el derecho colectivo de la existencia del equilibrio ecológico

y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
sustitución, el Consejo de Estado – Sección Primera, ha considerado lo
siguiente:
“(…)
1.2. El derecho al goce de un medio ambiente sano y la existencia

del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
El medio ambiente hace parte de lo que la jurisprudencia

constitucional201 ha denominado la "Constitución Ecológica", conformada
por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a
partir de los cuales deben regularse las relaciones de la sociedad con la
naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente para las
generaciones presentes y futuras.
35
Expediente No. 250002337000201701029-02
En este sentido los artículos 8°, 58, 79, 80 y 95 Superiores, consagran,

respectivamente, i) la obligación del Estado y de las personas de proteger
las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la
propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del
Estado de proteger la 201 Corte Constitucional. Sentencias T-411 de
1992, Actor: José Felipe Tello Varón, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-523 de 1994, Actores: María de Jesús Medina Pérez y Otros M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1998, Actores: Luis Fernando
Macías Gómez y Luis Roberto Wiesner Morales M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-431 de 2000, Actor: Julio César Rodas Monsalve, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.diversidad e integridad del ambiente,
conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la
educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los
daños causados.
En un mismo sentido, la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio

del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión
y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones, establece que la política ambiental colombiana seguirá,
entre otros, los siguientes principios generales: i) el proceso de desarrollo
económico y social del país se orientará según los principios universales
y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro
de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización
de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre
cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá
en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante,
las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio
de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos
ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención,
corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación
de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio
común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia
de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los
efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los
estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma
de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que
afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.
A su turno, los artículos 1° y 2° del Decreto Ley 2811 de 1974, por el cual
se dictó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, disponen que el medio ambiente es un
patrimonio común que debe preservarse. De hecho en los artículos
referidos se lee:
“Artículo 1°. El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares

deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública
e interés social. La preservación y manejo de los recursos naturales
renovables también son de utilidad pública e interés social.
Artículo 2°. Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio

común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo
económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto:
1°. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación,

mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables,
según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del
36
Expediente No. 250002337000201701029-02
hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la

máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de
los presentes y futuros habitantes del territorio nacional.
2°. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los

recursos naturales no renovables sobre los demás recursos.
3°. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de

la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos
naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y
conservación de tales recursos y de ambiente.” En el ámbito internacional,
los Estados, incluido Colombia, han formalizado diferentes Declaraciones
para salvaguardar el medio ambiente5 (…)”.
4.3. Respecto al derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural

la Corte Constitucional en sentencia C-553 de 2014, ha expresado lo
siguiente:
“(…)
La protección del patrimonio cultural de la Nación tiene especial relevancia

en la Constitución, pues constituye un signo o una expresión de la cultura
humana, de un tiempo, de circunstancias o modalidades de vida que se
reflejan en el territorio, pero que desbordan sus límites y dimensiones. La
declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de
la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad
y la imposición de cargas para los propietarios de éstos que se relacionan
con su disponibilidad y ello incluye el uso o destinación que ha de darse
al bien para efectos de su conservación y protección. Conforme a lo
anterior, un bien que integra el patrimonio arqueológico y cultural de la
Nación, al ser inalienable, no puede ser negociado, ni vendido, ni donado,
ni permutado. Si bien los artículos 8º y 70 superiores consagraron el
deber del Estado de proteger las riquezas culturales de la Nación y
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los ciudadanos, no
señalaron fórmulas precisas para llegar a ese cometido, de ahí que deba
entenderse que el Constituyente dejó al legislador o al ejecutivo a cargo
de esa reglamentación.
El legislador debe ponderar y armonizar derechos e intereses en tensión

como son la libertad económica, el derecho a la propiedad, el medio
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, pues la declaración de un
bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, lleva
consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad y la imposición
de cargas para los propietarios de éstos para su conservación y protección
(…)”.
4.4. Respecto al derecho colectivo derecho a la seguridad y salubridad

públicas, el Consejo de Estado Sección Tercera, en sentencia de 13 de mayo
de 2004, expediente No. 25000-23-25-000-2002-02788-01(AP), Magistrado
Ponente Germán Rodríguez Villamizar, puso de presente el siguiente
contenido:
5Consejo de Estado – Sección Primera, C.P. Maria Clara Rojas Lasso, providencia 5 de
noviembre de 2013, radicado No. 250002325000200500662-03,actora: Sonia Andrea Ramírez.
37
Expediente No. 250002337000201701029-02
“(…)
En lo que respecta al derecho colectivo relacionado a la seguridad y

salubridad públicas los mismos han sido tratados como parte del concepto
de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el
Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de
la vida en comunidad. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha
afirmado:
“Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran

fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal,
las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad,
salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la
comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida
en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan es
necesario, por parte del Estado, a través de las respectivas
autoridades, adelantar una labor preventiva que las haga
efectivas: la seguridad, con la prevención permanente de
los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y
las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención
de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o
privados; la salubridad, con la prevención de factores
patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la
integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la
prevención de manifestaciones externas de conducta que no se
ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas
y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas
por la ley6” (Resalta la Sala).
“La salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto,

se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido
general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la
seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes
naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la
garantía de la salud de los ciudadanos7”.
5. Caso concreto.
En el presente asunto, el Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario con

jurisdicción en el Amazonas y quien actúa en representación de las
comunidades indígenas Miraña y Bora, en ejercicio de la acción popular
demandó a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, con el fin de evitar la vulneración de los derechos e
intereses colectivos aducidos por el demandante y el Consejo de Estado en
providencia del 27 de abril de 2017, como son: el goce de un ambiente sano,
la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional
de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
6 Corte Constitucional, Sentencia T-066 de 1995.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, AP-741 del 28 de noviembre de 2002.
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Expediente No. 250002337000201701029-02

artículo 4º de la Ley 472 de 1998, por la presunta acción u omisión de las
entidades demandadas que han permitido el establecimiento y desarrollo de
actividades de minería ilegal en el territorio indígena, lo cual ha causado
afectaciones actuales y futuras derivadas de la ruptura de su integridad
ambiental y eco-sistémica, especialmente por la contaminación con
mercurio.
Lo anterior porque a juicio de la parte demandante las comunidades

indígenas Miraña y Bora se encuentran en situación de riesgo y
vulnerabilidad, ya que el proceso de minería ilegal a lo largo del río Caquetá
están comprometiendo lugares especiales de espiritualidad, contaminando
las fuentes alimentarias y generando problemas internos de control social.
Por lo anterior, el presente caso debe concretarse en el diseño e

implementación de un Plan de Atención Integral de Salvaguarda concertado
con los Pueblos Miraña y Bora, que les permita contrarrestar las afectaciones
socioambientales y en la salud por la contaminación de mercurio y erradicar
la actividad de minería ilegal de oro u otros en su territorio ancestral.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala en aplicación

del principio de precaución ambiental, declarará la vulneración de los
derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia
del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y
vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses
de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio
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Expediente No. 250002337000201701029-02

472 de 1998 y accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, por
lo siguiente:
5.1. Pruebas relevantes aportadas al proceso.
a) Informe denominado “Informe de resultados del estudio realizados sobre

los impactos generados por la Minería Ilegal en el Territorio de la Asociación
PANI – Parque Nacional Natural Cahuinari”, realizado por la Secretaria de
Salud del Amazonas; Corpoamazonía; Universidad de Cartagena,
Universidad Jorge Tadeo Lozano; Parque Nacional Natural Cahuinari y el
Fondo Patrimonio Cultural – ICCA (fls. 10 a 33 cdno. ppal.)
Es del caso advertir que el informe antes señalado es valorado y se tiene

como prueba, en atención a que fue aportado por la parte demandante con
la demanda y a que el mismo no fue objetado o tachado de falso por las
entidades demandadas.
Precisado lo anterior, se tiene que, el citado informe tuvo por objeto generar
información cualificada que permita conocer los impactos del uso del
mercurio, en primera instancia en la salud humana, así como en los
ecosistemas asociados a los usos por parte de los pueblos indígenas
asentados en el PNN Cahuinari, que aseguran la pervivencia y reproducción
social, cultural económica de las comunidades del PAÑI y socializar los
resultados para su análisis en conjunto con las Autoridades Indígenas y
comunidades para la definición de propuestas y pasos que conlleven a
soluciones integrales en el territorio.
En efecto en el citado informe se concluye lo siguiente:
“(…)
En general, los datos de cabello y peces, sugieren que la contaminación

con mercurio en el Amazonas Colombiano constituye un problema severo
de Salud Pública, en particular considerando que los niveles encontrados
en cabello humano son en promedio quince veces superiores a los
recomendados para proteger la salud de las personas. En algunas
personas en donde las concentraciones de mercurio total son superiores
a 20 ppm, sería adecuado iniciar procesos de intervención a varios
niveles, incluyendo cambio completo de la dieta, evaluación neurológica
detallada, seguimiento de la exposición con mediciones de mercurio,
administración de antioxidantes, y en algunos casos severos, tratamiento.
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Expediente No. 250002337000201701029-02
Estos altos niveles de mercurio en la población pueden estar impactando

su salud en aspectos neurológicos, sensoriales y reproductivos, entre
otros, lo cual hace necesario insistir en una evaluación epidemiológica a
los habitantes de esta región, para conocer en detalle el verdadero estado
de salud de los mismos.
Debe quedar claro que este problema no podrá ser resuelto sin la decidida
participación de diversos sectores del gobierno y las comunidades,
incluyendo los ministerios de ambiente, salud, interior, defensoría del
pueblo, gobernación, corporaciones regionales, entre otros. El no actuar
rápido en los diferentes frentes no sólo mantendría el riesgo de afectación
sobre la salud de las personas, sino que comprometería su identidad
cultural y supervivencia.
El análisis del estado ecológico de los sistemas acuáticos es complejo

debido a que se cuenta con un único muestreo y las conclusiones son
difíciles de asumir. Por tanto, este párrafo más que una conclusión es una
hipótesis sobre lo que podría estar pasando. Primero considerar que el
mercurio es un componente natural de la corteza terrestre y por tanto
puede estar presente y ser detectado desde muestras de suelos y
sedimentos. Y que partiendo de esta premisa, es también posible
encontrarlo en forma natural en la flora y en la fauna que hace parte de
estos compartimentos. El problema es que no se conocen las
ecosistemas estudiados y por tanto no se sabe si los resultados aquí
presentados hacen parte de ese ciclo natural o si ya están afectados por
la actividad minera que se presenta aguas arriba.
Sin embargo, lo que sí es claro es que las actividades mineras ya sea por
la acumulación de mercurio usado para extraer oro, o por la remoción de
sedimentos, y por la tala de árboles, inician la movilización del mercurio
que ya está presente en el suelo y de nuevo que está siendo incorporado.
Y así este metal queda expuesto a los mecanismos de movilización,
biomagnificación y bioacumulación”.
b) Copia de la Resolución No. 0941 de 26 de mayo de 2009 “Por la cual se

crea el Subsistema de Información sobre el Uso de Recursos Naturales
Renovables – SIUR, y se adopta el Registro Único Ambiental – RUA”,
proferido por al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural (fls. 201
y 202 ibidem).
c) Copia de la Resolución No. 0565 del 8 de abril de 2016 “Por la cual se

establecen los requisitos y procedimientos para el Registro de Usuarios de
Mercurio – RUM para el sector minero”, proferida por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (fls. 203 a 206 ibidem).
e) Copia del Acta de Reunión de la Consejería Presidencial para los Derechos

Humanos del 8 de febrero de 2017, cuyo objeto es “Generar el proceso de
articulación desde el Sistema Nacional de Derechos Humanos, para la
atención de situaciones vulneratorias de los derechos ambientales” (fls. 259
41
Expediente No. 250002337000201701029-02
y 260), cuyo tema a tratar fue la revisión del caso comunidades Bora –
Miraña, Alto Amazonas.
En la mencionada acta se observa, lo siguiente:
“(…)
Se Socializa el requerimiento de ONU Derechos Humanos, respecto de la

contaminación hídrica por actividades de minería ilegal en la Zona Alta del
Departamento del Amazonas, lo cual ha generado afectaciones a las
Comunidades indígenas Bora – Miraña, que se encuentran en extinción
física y cultural.
Frente a lo anterior, el Ministerio de Ambiente y la Unidad de Parques

Nacionales Naturales socializó que en articulación con otras entidades que
hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, se han realizado visitas
territoriales con el fin de verificar las afectaciones en las comunidades y
los recursos naturales por la presencia de minería ilegal en algunos
departamentos.
Según la Unidad de Parques y el Ministerio de Salud, existe una propuesta

de trabajo articulada con el Departamento del Amazonas para identificar
y avanzar en rutas de atención en salud de estas comunidades. Así mismo
socializan que además de las necesidades en salud, es prioritario el
control de la minería ilegal en el departamento. Para esto se ha intentado
articular con las autoridades militares, pero los resultados no han sido
efectivos.
En otras afectaciones se encuentran las culturales, razón por la cual estas

entidades sugieren que las acciones que se adelanten para atender esta
problemática, cuenten con la participación de las autoridades indígenas.
La Unidad de Parques menciona que hace dos años impulsó plan con la
Gobernación Departamental, pero con las autoridades actuales no es su
prioridad.
Por su parte el Ministerio de Salud informa que tiene una ruta de atención
en salud a estas comunidades y que se han adelantado estudios de
afectaciones por contaminación hídrica, pero que este no se ha realizado
en el departamento del Amazonas. Menciona que es necesario movilizar
a más actores sociales, entre ellos el ICBF, por las afectaciones
particulares en NNA.
El Ministerio de Ambiente propone tres acciones:
1) Generar una respuesta conjunta a ONU Derechos Humanos, frente a

los avances para atender la problemática, tanto lo relacionado con los
estudios a las afectaciones, como las acciones que se han adelantado
para atender los problemas de salud.
2) Involucrar a la Gobernación del Amazonas para impulsar las acciones
de atención y así mismo revisar el proyecto que se inició hace dos
años.
3) Proponer el Amazonas como la materialización de la articulación entre
el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Derechos
Humanos.
En la citada reunión se fijaron los siguientes compromisos:

42
Expediente No. 250002337000201701029-02
COMPROMISOS RESPONSABLE
-Envío de la respuesta frente a avances y - Min Ambiente, Min Salud, Unidad de
acciones para atender integralmente la Parques
problemática de las comunidades Bora –
Miraña
-Redacción de respuesta conjunta -CPDDHH
-Facilitar escenario de articulación con la -CPDDHH

Gobernación de Amazonas
f) Copia del oficio No. OFI17-00063520 / JMSC 100160 del 8 de julio de 2017,
dirigida al Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible remitida por la
Consejera Presidencial para los Derechos Humanos (fl. 261 ibidem), cuyo
asunto es seguimiento a compromisos Caso Comunidades Bora – Miraña,
Alto Amazonas, en el cual se señala lo siguiente:
“(…)
De acuerdo con la reunión sostenida el pasado 8 de febrero de 2017, cuyo

objetivo fue generar el proceso de articulación desde el Sistema Nacional
de Derechos Humanos, para la atención a situaciones vulneratorias de los
Derechos Ambientales, me permito solicitar información de los avances
relacionados con el caso denunciado por la Oficina del Alto Comisionado
de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, de
afectaciones por contaminación hídrica a las comunidades Bora – Miraña
del Alto Amazonas.
Uno de los compromisos adquiridos en esa reunión fue el de consolidar

una respuesta conjunta de las acciones que el Gobierno Nacional ha
adelantado, para atender de manera integral la problemática de estas
comunidades y los recursos naturales del Departamento del Amazonas
(…)”.
g) Copia del oficio No. 20162310060451 del 14 de junio de 2016, dirigido a

la Consejera Presidencial (E) para los Derechos Humanos remitido por el
Subdirector de Prestación de Servicios del Ministerio de Salud y Protección
Social mediante el cual le informa sobre las acciones adelantadas por la
citada entidad en articulación con el Gobierno del Amazonas y las alcaldías
de Leticia y Puerto Nariño, con el fin de abordar las problemáticas en salud
descritas en los hallazgos encontrados en el marco de la visita, realizada por
la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, del cual se extrae lo
siguiente:
43
Expediente No. 250002337000201701029-02
“(…)
En ese orden de ideas se determinaron las siguientes recomendaciones:
• Es importante la gestión desde la Procuraduría Departamental de

Amazonas, en la gestión para la convocatoria de los actores y sectores
involucrados en SAN, lo que permitió el desarrollo del taller con una
amplia presencia sectorial e intersectorial.
• Se reitera la importancia de un abordaje integral, interdisciplinario,

intersectorial y transectorial, tanto desde el nivel nacional, como
territorial, en el cual todos los actores involucrados realicen acciones
desde los diferentes componentes de la seguridad alimentaria y
nutricional para lograr afectar los determinantes sociales.
• Para el análisis de determinantes de la seguridad alimentaria y nutricional

es necesario disponer de información completa de los indicadores, con
datos de nivel nacional y de departamento, su desagregación por sexo,
pertenencia étnica, nivel SISBEN, nivel de escolaridad y zona de
residencia.
• Para el análisis de los determinantes de la seguridad alimentaria y

nutricional es relevante incluir las afectaciones a poblaciones particulares
como las mujeres, las comunidades étnicas y la población rural, la cual es
muy evidente en la información desagregada que ofrecen los datos a nivel
nacional, pero que es muy escasa en los datos a nivel territorial.
• Es necesario contar con información relevante y actualizada de la

situación de salud y de seguridad alimentaria y nutricional de la población
que reside en los “corregimientos” del departamento, con el fin de mejorar
la prestación de los servicios y asegurar la participación de la población
en los asuntos públicos, esta situación ha obstaculizado el acceso a los
recursos financieros propios y acceso a programas y coberturas de
servicios tanto públicos como sanitarios.
Al finalizar el taller se obtuvieron las siguientes conclusiones:
• Los actores y sectores participantes reconocieron y analizaron las metas

de la dimensión de seguridad alimentaria y nutricional del Plan Decenal
de Salud Pública 2012-2021.
• Se usó y apropió la información disponible de seguridad alimentaria y

nutricional a nivel nacional y departamental, con el análisis de
indicadores.
• El contar con la participación de representantes de grupos indígenas, afro

descendientes y organizaciones de mujeres, fue importante para analizar
la situación, étnica en particular y para visibilizar la necesidad de
profundizar el análisis de genero de SAN. Aspectos como la incidencia del
madresolterismo, el embarazo adolescente, la falta de ingresos de las
mujeres jefas de hogar y la responsabilización casi exclusiva de la mujer
frente a la nutrición de los hijos/as al interior de la familia, refiere a la
necesidad de fortalecer técnicamente el enfoque diferencial de género en
el trabajo con el Amazonas para así, mismo, favorecer soluciones
diferenciales para estos.
• Se hizo evidente la importancia de continuar con un proceso de asistencia

técnica a la Entidad Territorial, que garantice el fortalecimiento de
capacidades técnicas y metodológicas que orienten la formulación de los
planes territoriales de salud 2016- 2019, que involucren la participación
44
Expediente No. 250002337000201701029-02
activa y permanente de actores institucionales y actores sociales y de la

sociedad civil claves en el tema SAN.
En ese orden de ideas este Ministerio en el marco de sus competencias

está trabajando de forma articulada con las entidades territoriales
(departamentos y municipios), la ESE Hospital San Rafael de Leticia y las
comunidades indígenas, con el fin de mitigar las situaciones antes
descritas”.
h) Copia del Acta de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos

de 31 de agosto de 2017, en la cual se plasma la reunión de “situación
contaminación por mercurio, cuyo objetivo es coordinar acciones para la
atención a situación de contaminación e intoxicación por mercurio, de
poblaciones indígenas”, documento en el cual se señaló:
“(…)
Se realiza en la mañana la reunión acordada durante la comisión. Esta

reunión es promovida por la Consejería DDHH y ONU DDHH, con Parques
Nacionales quien ejerce la Secretaría Técnica del Comité contra la Minería
ilegal donde se ha organizado una ruta de trabajo integral en el territorio
para atender la situación. Participan también Juvenal como autoridad
indígena Pani y Gobernación – Secretaría de Salud.
Teniendo en cuenta que el tema de salud es uno de los más urgentes,

pues ya más de 200 personas han sido diagnosticadas por la
contaminación de mercurio y en el momento no están siendo atendidas.,
contamos con la participación del Secretario de Salud, César Zurit (Cel
xxxx), (xxxxx)) y se aborda este tema inicialmente. Al respecto se aclara
que la atención corresponde a las EPS (Mallamás -230 personas, Nueva -
80 personas, Sanitas -funcionarios parques y que desde la Secretaría se
hará seguimiento, esto frente a la población que ya está identificada. El
secretario pide urgencia para atender a la población ya diagnosticada,
pues debemos iniciar con ellas el tratamiento, para que sean menores las
afectaciones. Para ello se oficiará y coordinará con las EPS, Reafirma sus
compromisos para llegar con contundencia a la población que requiere la
atención y pone a su disposición su equipo técnico y para hacer todo el
trabajo de coordinación.
Adicionalmente, desde Parques, Alex Alfonso (xxxxx), le solicita a la

secretaría que, se adelanten acciones de prevención, y al respecto la
Secretaría se compromete que desde promoción y prevención, se
adelante lo correspondiente con los planes colectivos, y acciones que
generen impacto. El secretario pide que para los temas de gestión de
conocimiento y capacitaciones, pide que se hagan acá en Leticia, para que
puedan beneficiarse más operadores.
ONU DDHH hace un llamado para que la intervención se realice en forma

organizada, con planeación previa y coordinada con las asociaciones y
autoridades indígenas y lineamientos de Ministerio de Salud, pues tiene
entendido que se han activado algunas acciones alrededor de una ruta
para la atención, pero es fundamental que se acuerden los protocolos con
las autoridades indígenas.
En complemento con lo expuesto por el secretario, Zanony (cel xxxxxx)

técnico de la Secretaría de Salud encargado de este proceso, intoxicación
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Expediente No. 250002337000201701029-02
por mercurio, relata las acciones adelantadas, que se iniciaron en el mes

de abril de 2017, en cumplimiento principalmente de la acción popular:
Se destaca la coordinación de las EPS, y seguimiento para realizar la

atención de personas afectadas, dando prioridades a las que tiene mayor
concentración de mercurio o se encuentran en situaciones de
vulnerabilidad como gestantes embarazadas y menores.
Teniendo en cuenta que los estudios se realizaron con un objetivo

ambiental, no se atendieron los protocolos previstos por el Ministerio de
Salud, que exige muestras de (pelo, sangre y orina), en ese sentido debe
completarse el estudio.
La alerta está en que si la exposición es continua, la intoxicación será

crónica y la afectación al sistema nervioso puede llegar a hacer
irreparable. El mercurio puede salir del cuerpo, y si la persona estuvo
expuesta, la revisión debe hacerse es frente a las secuelas.
Otra alerta es que la dieta puede generar afectación continua en las

comunidades, pues como han reflejado los estudios ambientales está
contaminando el ambiente y los peces.
Hay dos tipos de mercurio: elemental (amalgar oro) y metilmercurio

(depósito de mercurio). El primero afecta al ser humano por vía
respiratoria. Y el segundo que puede ser más grave, genera afectaciones
por vía oral; tiene la capacidad de adherirse a las células o tejido adiposo
y afectar el sistema nervioso y puede la causa estar en la cadena
alimenticia. La prueba de sangre evidencia la segunda afectación, y la
prueba por orina muestra intoxicación por mercurio elemental.
En intoxicación por mercurio, no se puede establecer con una muestra

poblacional, debe tenerse la muestra completa de las tres pruebas por
cada individuo.
La alerta más grave es en los nacientes, porque los bebes nacen con seis
dedos, retraso mental, no contienen saliva y otras afectaciones, a más
largo plazo. Algunos síntomas de este tipo ya fueron detectados en
Tarapacá.
OMS indica que no es tolerable una parte por millón en el cabello, las
muestras han estado entre 15 y 25 partes por millón, siendo el más alto
el registrado 40 partes por millón. El tratamiento más fuerte es relación
para sacar el mercurio del cuerpo. Pero hay rutas de atención establecidas
para un paciente que se encuentre intoxicado por mercurio.
Dentro del sistema de vigilancia de salud pública exige que se cumpla con
el protocolo para reportar los casos, por eso en este momento en salud,
no hay reporte de intoxicación por mercurio en el Amazonas. El Instituto
de Salud, con la Universidad de Córdoba hicieron algunos estudios en
Vaupés en la zona de Taraira y del Apoporis. Ese estudio sí cumplió con
los protocolos y reafirmó que una de las causas está relacionada con la
dieta (consumo de peces contaminados) y acción minera (amalgamiento
de oro, dentro de la comunidad).
A raíz de estos resultados en julio se acordó que desde la Secretaría de

Salud se haga seguimiento, más allá del seguimiento individual de las
EPS: (i) Sanitas, solo ha reportado un caso de un funcionario de parques
que no se ha podido concluir el tratamiento. (ii) Mallamás: Está
organizando logística para ir al territorio a toma de las muestras que
permitan iniciar el tratamiento.
46
Expediente No. 250002337000201701029-02
Teniendo en cuenta que esta situación es nueva y las instituciones

regionales no conocen esta problemática de intoxicación por mercurio, se
ha solicitado capacitación al personal médico y asistencial, personal de la
EPS, vigilancia de salud pública y funcionarios relacionados con esta
situación. Min salud no ha respondido a la fecha esta capacitación, pero
Instituto de Salud Si y se está definiendo la fecha.
La Secretaría de Salud conoce el Comité lucha contra la minería ilegal

(Yacimiento y explotación minera) que se ha originado a partir de la acción
popular y se reconoce la importancia que estos espacios esté asegurando
el asiento de los representantes de las asociaciones.
Se ha venido trabajando en un Plan de Acción en salud para la intoxicación

por mercurio. Se entregó en julio y se ha venido retroalimentando con el
Ministerio de Salud y se espera una respuesta formal. En todo caso se
definió ya la realización de un estudio profundo, orientado a identificar y
abordar con atención directa los casos por intoxicación de Mercurio en 2
AATIS (Pani -432 habitantes y Sintak 1000 habitantes). Se está haciendo
el acercamiento con Universidad de Córdoba que ha participado en otros
estudios. La propuesta debe recibirse para Diciembre y en 2018 se inicia
el trabajo de campo con recursos de la Gobernación en las dos
comunidades.
Es fundamental que los casos puedan reportarse formalmente en el

sistema de vigilancia de salud, porque con la alerta del brote
epidemiológico la Gobernación puede tomar acciones directas.
En ese orden de ideas, al momento cuenta con dos iniciativas: (i) El

estudio por parte de la gobernación en dos AATIS para contar con los
datos completos que permitan hacer el reporte en el sistema de vigilancia
en salud, para acciones directas. (ii) Las EPS deben cumplir con el
protocolo de salud, es decir, diagnostico con las tres muestras, examen
individual para atención individual. Van a empezar las acciones sólo con
los 200 identificados.
Dado que los estudios con los que se cuentan se hicieron en 2014, es
urgente conocer la actualización de esta información, y se espera que
hayan aumentado los niveles de mercurio.
Desde la Secretaría se está haciendo una caracterización en salud y

epidemiológica de la población para contar con la información de la
gobernación. Se propone ultima semana de octubre para que sea
aprobado por las autoridades indígenas, para hacer tres cosas: (i)
informar a la gente sobre la ruta completa en salud y la propuesta de la
secretaria, (ii) Levantamiento de la información del perfil epidemiológico,
y kuego, (iii) estudio con la Universidad de Córdoba.
Durante la reunión, el delegado de Parques informa a todos sobre el

funcionamiento del Comité lucha contra la Minería ilegal (Yacimiento y
explotación minera), donde se cuenta con el apoyo de la Secretaría
Técnica de las AATIS para que asesoren a los gobernadores indígenas en
la representación que allí tienen por derecho propio como autoridades.
Adicionalmente, se reconoce el avance en materia de salud por parte de
la gobernación y cuenta con el ejercicio que se ha venido trabajando en
este espacio interinstitucional donde es necesario adelantar otras
acciones, especialmente de prevención, porque si las personas continúan
expuestas, se pierde el tratamiento recibido y vuelven a intoxicarse con
mercurio.
47
Expediente No. 250002337000201701029-02
Se expone en la mesa que las autoridades indígenas han manifestado

estar en contra de estas afectaciones de su entorno que están afectando
la vida de sus comunidades.
Por su parte, Juvenal Miraña, como autoridad indígena reitera su

preocupación frente a esta situación que está afectando sus comunidades
y considera que es necesario explicarles a las comunidades los síntomas
que se informaron en esta mesa. Cuenta su preocupación por que la gente
creía que ya con los estudios que se tenían eran suficientes y por eso
estaban esperando era ya la respuesta de atención para expulsar el
mercurio, con los tratamientos. Conociendo las claridades que se hacen
acá es necesario explicarle a la gente para que se pueda completar el
estudio que permita la entrada de las comunidades. Pide que todo sea
coordinado con lo de las EPS y siempre claro para la comunidad.
ONU DDHH y Consejería DDHH reiteran la importancia para que esté

coordinada la ruta prevista por la Secretaría de Salud, y las EPS, así como
la coordinación permanente con las autoridades indígenas para la entrada
e intervención a sus comunidades. Consejería reitera la importancia de
vincular a salud dentro del Plan Integral en Comité de minería ilegal que
se tiene previsto para que desde la Secretaría Técnica se convoque y
continúe la comunicación permanente. Además, generar un espacio de
estas claridades en el tema de salud por intoxicación de mercurio con
autoridades indígenas, para que ellos conozcan el diagnostico, posibles
causas y trámites.
Finalmente todos los actores coinciden para que se visibilice el plan

integral que se ha venido trabajando desde el Comité y se destaca la
importancia que sea apropiado por las autoridades departamentales, para
que centralicen las acciones en materia de mercurio y se fortalezca la
coordinación.
COMPROMISO RESPONSABLE
Acompañar el siguiente espacio de la Nota de la Sala: Se advierte que para

mesa y reforzar la convocatoria, para este compromiso en el acta no se señala
contar con la presencia de los delegados cual será la entidad responsable. N/A
nacionales que puedan requerirse para
coordinar e impulsar las acciones
correspondientes. También, se
compromete a coadyuvar las acciones
que desde el territorio requieran e
impulsar una respuesta efectiva e
integral con las entidades de gobierno.
ONU DDHH solicita la información, para
continuar su acompañamiento
permanente en el caso.
i) Copia del oficio OFI17-0010917/JMSC 100160 del 6 de septiembre de

2017, dirigido al ministro de Salud y Protección Social por la Consejera
Presidencial para los Derechos Humanos en el cual se hace solicitud
prioritaria – intoxicación por mercurio Amazonas (fls. 48 y 49 cdno. ppal.),
en los siguientes términos:
48
Expediente No. 250002337000201701029-02
“(…)
La Consejera Presidencial para los Derechos Humanos como secretaria

técnica del Sistema Nacional de Derechos Humanos y DIH, ha adelantado
acciones de apoyo y acompañamiento a nivel departamental con el fin de
implementar acciones de la Estrategia Nacional para los Derechos
Humanos, política que tiene vigencia 2014 a 2034.
Específicamente en el departamento del Amazonas hemos identificado

junto con la Gobernación de ese departamento la prioridad que debe darse
en la garantía del derecho a la salud y al medio ambiente de las personas
que habitan zonas no municipalizadas y que se han visto afectadas de
manera significativa por la contaminación hídrica con mercurio.
Frente a esta situación, la Gobernación ha venido adelantando en Plan de

Acción en Salud para atender a las personas intoxicadas por Mercurio, en
donde se ha contado con asistencia técnica de su entidad. No obstante,
el acompañamiento y acción que se requiere del nivel nacional es mayor,
por ejemplo, es necesario poder fortalecer al personal médico y
administrativo del sector salud en estos temas, entre otras acciones
urgentes que prevengan que se sigan presentando estos casos.
Por lo anterior, solicito de manera respetuosa, se prioricen acciones

coordinadas con el departamento, frente a la capacitación para el cuerpo
médico y asistencial de IPS, EPS y de Salud Pública que se encuentran en
el Amazonas, ruta de atención y proceso de identificación de los casos.
Adicionalmente, es necesario implementar estrategias de prevención,

monitoreo y seguimiento a los casos que se han presentado y que
representan un riesgo grave para la pervivencia de los pueblos indígenas
del Amazonas. Situación que según los reportes de la Gobernación, se ha
evidenciado en casos de niños que han nacido con seis dedos y retraso
mental.
Es importante resaltar que para poder visibilizar la importancia de la

participación institucional en las acciones de prevención a la intoxicación
de mercurio, se ha establecido un espacio institucional al que los
invitamos a sumarse. Se trata del Comité Minería Ilegal a realizarse el
próximo 18 de septiembre en Leticia, escenario al que creemos es
importante que asista el Ministerio de Salud, con el fin de que se definan
acciones de su competencia”.
j) Copia del oficio DAA-8241- E2 -2017 -026782 del 12 de septiembre de

2017, dirigido a la consejera Presidencial para los Derechos Humanos por el
director de Asuntos Ambientales y Sectoriales del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, cuyo asunto es: “Radicado No. E1-2017-014823 –
OFI17-0063520. Seguimiento a compromisos caso comunidades Bora –
Miraña, Alto Amazonas”, en el cual se señala lo siguiente:
“(…)
El Sistema Nacional Ambiental – SINA, en particular la Unidad Administrativa

Especial de Parques Nacionales Naturales, el Instituto Sinchi, con la orientación
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la región Amazónica, han
venido realizando gestiones relacionadas con la gestión del conocimiento
49
Expediente No. 250002337000201701029-02
ambiental asociado al mercurio, además de acompañar estudios en salud,

realizados entre otras instituciones del Estado Colombiano, en el marco de la
Ley 1658 de 2013, el Plan Único Nacional de Mercurio y el Plan de Acción
Sectorial Ambiental de Mercurio.
Al respecto se ha venido realizando lo siguiente:
La Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales, dio a conocer al sector

salud nacional y del Amazonas los resultados de estudios de mercurio en
parques, con lo cual la Secretaría de Salud del departamento del Amazonas
propuso un plan de acción al cual el Ministerio de Salud le hace
acompañamiento y apoyo, entre estas reuniones de carácter técnico de
orientación para la gestión de mercurio nacional (reunión en Bogotá, el 11, 12
y 13 de Julio en Minsalud).
Elaboración de cartilla sobre “El mercurio y la salud Humana”, relacionado con

la exposición a mercurio en comunidades de la Amazonía Colombiana con el
apoyo de la Gobernación del Amazonas y Parques Nacionales Naturales,
relacionado con la exposición a mercurio en comunidades de la Amazonía
Colombiana, con el apoyo de la Gobernación del Amazonas y Parques
Nacionales Naturales, Universidad de Cartagena, Fundación Patrimonio Natural,
Corpoamazonía, Asociación PANI y USAID que comprende como es el ciclo del
mercurio para llegar a los humanos, sus efectos toxicológicos (bronquitis,
salivación excesiva, daño en los riñones, dificultad respiratoria, problemas
visuales, cambios de comportamiento, temblores y pérdida de coordinación,
entre otros), identificación de actividad minera ilegal que usa mercurio, la
concentración de cabello en comunidades de las Palmas, San Francisco,
Maripolis, Remanso del Tigre, la Pedrera y Manacaro, además plantea
recomendaciones sobre prevención y control relacionados con consumo de
pescado y productos que contienen mercurio.
Elaboración del afiche informativo de niveles de mercurio en peces, resultado

del estudio realizado en el río Caquetá, entre el sector Tres Islas (Territorio
PANI – Parque Nacional natural Cahuari y el casco Urbano del Corregimiento de
la Pedrera), con el apoyo de la Gobernación del Amazonas, Parques Nacionales
Naturales, Universidad de Cartagena, Fundación Patrimonio Natural,
Corpoamazonía, Asociación PANDI y USAID, en el que se toman como
referencia el limite máximo de mercurio permitido en peces para consumo
humano de la Organización Mundial de la Salud -OMS (<0,5ppm), señalando
que el consumo frecuente en algunos peces puede ser perjudicial para la salud.
La Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales, formuló la Estrategia para

la prevención, control y manejo de actividades mineras en la territorial
Amazonía, enfocado al fortalecimiento de la autoridad ambiental, hacia mejores
condiciones de gobernanza ambiental, hacia mejores condiciones de
gobernanza ambiental con los pueblos indígenas, comunidades locales y
entidades del Estado, considerando el conocimiento de los impactos de minería
aluvial de oro, tomando como referencia tratados internacionales (entre ellos
el Convenio de Minamata sobre Mercurio, Tratado de Cooperación Amazónica),
la Ley 1658 de 2013 sobre mercurio en Colombia, el Plan Único Nacional de
Mercurio, el Plan Sectorial Ambiental de Mercurio, la Ley 685 de 2001 -Código
de Minas, Decreto 2235 de 2012 sobre maquinaria pesada en minería ilegal, la
Ley 99/93, ley 599/00, Ley 906/04 Código Penal, Decreto 4633/11 sobre
reparación y restitución a pueblos y comunidades indígenas.
Esta estrategia describe las técnicas usadas en la Minería ilegal del Amazonas,
con uso de mercurio, en particular en la cuenca del río Caquetá. Adicionalmente
se elaboró el folleto “La Minería de oro, impactos sociales, culturales y
ambientales” que resume las afectaciones de la actividad minera ilegal sobre
las comunidades indígenas en el departamento del Amazonas, con testimonios
50
Expediente No. 250002337000201701029-02
de la comunidad indígena, entre ellos la contaminación con mercurio de ríos,

peces y otros animales.
Adicionalmente, acompañamiento por parte de la Unidad Administrativa

Especial de Parques Nacionales Naturales, al Ministerio de Salud y Protección
Social, Instituto Nacional de Salud y Universidad de Córdoba, en el desarrollo
de la socialización del “Estudio de Evaluación de la exposición ambiental y
ocupacional a mercurio en los departamentos de Chocó, Nariño y Vaupés”,
socializado en las comunidades del Amazonas en el primer semestre de 2017.
Con el estudio se dio respuesta a la solicitud de algunas asociaciones de

autoridades indígenas, entre ellas: Asociación de Capitanes Indígenas del Miriti
Amazonas (ACIMA), Asociación de Capitanes Indígenas del Resguardo Yaigoje
Apaporis (ACIYA) y Asociación de Capitanes Indígenas de Tairara Vaupés
(ACITAVA), cuyo objeto fue evaluar la exposición de mercurio en comunidades
indígenas del municipio de Taraira, mediante la determinación de
concentraciones en muestras biológicas y ambientales.
Metodológicamente el sector salud llevó a cabo colecta de información mediante

encuestas, toma de muestras de sangre, orina, cabello, agua de consumo y
pescados, análisis de la información colectada en las encuestas, análisis de
resultados. Del cual podrán contar con mayores detalles con el Ministerio de
Salud y Protección Social.
El instituto Amazónico de Investigaciones científicas – SINCHI, realizó el estudio

“Un Análisis Descriptivo de la Presencia de Mercurio en Agua, Sedimento y
Peces de Interés Socio – Económico en la Amazonia Colombiana” publicado en
la Revista Colombia Amazónica, Nueva Época. Numero 7 de 2014.
Los puntos de colecta establecieron en diferentes ríos del Amazonas, en

particular en el río Putumayo, Puerto Leguizamo, en los que se identificó que la
concentración de mercurio en agua para cada uno de los puntos evaluados, fue
menor al límite de detección del método utilizado (<0,001 mg/l Hg).
En resumen el estudio señala que se evaluó la concentración de mercurio total

de muestras de agua, sedimiento y especies de peces en los diferentes niveles
tróficos en cuatro localidades de la Amazonía Colombiana “Los valores de
mercurio en total en agua no superaron los 0.001 mg/l. En sedimento las
concentraciones estuvieron entre 0.0016 y 0.0591 mg/l. en sedimento las
concentraciones estuvieron entre 0.0016 y 0.591mg/kg Hg que a la luz de las
normas internacionales se registra como un efecto de bajo riesgo. Para peces,
los resultados de mercurio oscilaron entre (0.0116 – 2.0123 x 0.3549 mg/kg
Hg de los cuales el 30% de los ejemplares colectados registraron varios valores
superiores a la norma nacional (0.5mg/kg) y de ellos, el nivel trófico más
afectado con la presencia de mercurio fue el de los peces carnívoros.”
5.2. Instrumentos Internacionales para la protección de la

bioculturalidad y la biodiversidad8.
Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989)9

que establece un enfoque biocultural al reconocer la especial vinculación de los
modos de vida de los pueblos indígenas y tribales con los territorios y sus
recursos.
8Corte Constitucional Sentencia Tutela 622 de 2016

9 Ratificado mediante la Ley 21 de 1991. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---
americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf
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Expediente No. 250002337000201701029-02
Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992)10, ratificado mediante la

Ley 165 de 1994, reconoce el papel fundamental que los modos de vida de
comunidades indígenas y étnicas juegan en la conservación de la
biodiversidad. El Convenio entró en vigor para el país el 26 de febrero de 1995
y cuenta con tres objetivos: 1) La conservación de la biodiversidad, 2) El uso
sostenible de la biodiversidad, y 3) La participación justa y equitativa de los
beneficios derivados del uso de la biodiversidad11.
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos

Indígenas (2007)12. En términos generales, la declaración reconoce el
derecho de los pueblos indígenas a su identidad cultural, a ser diferentes y a
ser respetados como tales. Entre sus disposiciones también reconoce que el
respeto a los conocimientos, las culturas y las prácticas tradicionales indígenas
contribuye al desarrollo sostenible, equitativo y a la ordenación adecuada del
medio ambiente.
Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

(2016) reconoce el derecho de estos pueblos a la autoidentificación, a la libre
determinación, a la autonomía, organización y autogobierno, a la protección
de su identidad, integridad y patrimonio cultural, y al control sobre sus tierras,
territorios y recursos, entre otros, lo que afianza la garantía de sus derechos
colectivos en el hemisferio y el reconocimiento de otros derechos, entre ellos,
los bioculturales. En igual sentido que la Declaración Universal, la DADPI
aunque no es un tratado vinculante constituye un parámetro válido de
interpretación dentro de nuestro ordenamiento.
Convención de la Unesco para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural

Inmaterial (2003), ratificada por Colombia mediante la Ley 1037 de 2006,
según la cual las partes deben adoptar medidas de protección -y salvaguardia-
del patrimonio cultural inmaterial en ámbitos como por ejemplo, las tradiciones
10 Respecto a la integración del CDB al bloque de constitucionalidad, la sentencia T-204 de 2014

ha señalado lo siguiente: “23. Por otra parte, el Convenio sobre Diversidad Biológica, hecho en
Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, el cual fue aprobado mediante Ley 165 de 1994, forma parte
del bloque de constitucionalidad por ser ratificado por el Congreso de Colombia y reconocer el
derecho humano ambiental en su relación inherente con los derechos a la vida y a la salud; tiene
como objetivos principales la conservación de la diversidad biológica, el uso sostenible de sus
componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios derivados del uso de recursos
genéticos.”
11 https://www.cancilleria.gov.co/convenio-sobre-diversidad-biologica-cbd
12 https://documents-dds-
ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/512/10/PDF/N0651210.pdf?OpenElement
52
Expediente No. 250002337000201701029-02
y expresiones orales, incluido el idioma como vehículo del patrimonio; los usos
sociales, rituales y actos festivos; conocimientos y usos relacionados con la
naturaleza y el espacio; y las técnicas artesanales tradicionales de las
comunidades étnicas, todas estrechamente relacionadas con los derechos
bioculturales. En síntesis, de esta convención se derivan importantes
obligaciones de protección y salvaguardia que los Estados tienen en relación
con el patrimonio cultural inmaterial13.
5.3 Normatividad aplicable al caso concreto.
El artículo 3° de La Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del

Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones”, establece:
“ARTÍCULO 3o. DEL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE. Se

entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento
económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin
agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni
deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a
utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
Bajo el anterior marco normativo se desprende que se entiende por

desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la
elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de
recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente.
El artículo 1° de la Ley 685 de 15 de agosto de 2001, “Por la cual se

expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones", establece:
“Artículo 1°. Objetivos. El presente Código tiene como objetivos de

interés público fomentar la exploración técnica y la explotación de los
recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas
actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda
interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice
en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de
los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un
13Este instrumento es un criterio relevante de interpretación y constituye, a la vez, un desarrollo

subsecuente de la Declaración Universal de la Unesco sobre Diversidad Cultural (2001)
que reafirma que la diversidad cultural es patrimonio común de la humanidad y resalta la
importancia de la misma al afirmar en su artículo 1º que “es tan necesaria para el género humano
como la diversidad biológica para los organismos vivos”.
53
Expediente No. 250002337000201701029-02
concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico

y social del país”.
Dentro de los objetivos del Código de Minas está el de fomentar la

exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad
estatal y privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los
requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su
aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas
de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del
ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del
fortalecimiento económico y social del país.
Por su parte, respecto de la exploración y explotación ilícita los artículos 159

a 164 ibidem dispone:
“Artículo 159. Exploración y explotación ilícita. La exploración y

explotación ilícita de yacimientos mineros, constitutivo del delito
contemplado en el artículo 244 del Código Penal, se configura cuando se
realicen trabajos de exploración, de extracción o captación de minerales
de propiedad nacional o de propiedad privada, sin el correspondiente
título minero vigente o sin la autorización del titular de dicha propiedad.
Artículo 160. Aprovechamiento ilícito. El aprovechamiento ilícito de

recursos mineros consiste en el beneficio, comercio o adquisición, a
cualquier título, de minerales extraídos de áreas no amparadas por un
título minero. En estos casos el agente será penalizado de conformidad
con lo establecido en el artículo 244 del Código Penal, exceptuando lo
previsto en este Código para la minería de barequeo.
Artículo 161. Decomiso. Los alcaldes efectuarán el decomiso

provisional de los minerales que se transporten o comercien y que no se
hallen amparados por factura o constancia de las minas de donde
provengan. Si se comprobare la procedencia ilícita de los minerales se
pondrán además a disposición de la autoridad penal que conozca de los
hechos. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a la minería de
barequeo.
Artículo 162. No expedición de títulos. La autoridad judicial que

hubiere impuesto sanción a una persona por los delitos de
aprovechamiento ilícito y exploración o explotación ilícita de yacimientos
mineros, comunicará la sentencia en firme a la autoridad minera nacional
para los efectos del artículo siguiente.
Artículo 163. Inhabilidad especial. Quien haya sido condenado por

aprovechamiento ilícito o por exploración o explotación ilícita de recursos
minerales quedará inhabilitado para obtener concesiones mineras por un
término de cinco (5) años. Esta pena accesoria será impuesta por el juez
en la sentencia.
Artículo 164. Aviso a las autoridades. Quien tenga conocimiento del

aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de minerales dará aviso
al alcalde del lugar y éste, previa comprobación de la situación
denunciada, procederá al decomiso de los minerales extraídos y a poner
54
Expediente No. 250002337000201701029-02
los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin perjuicio de las

acciones penales correspondientes”.
De las normas transcritas, se extrae que la exploración y explotación ilícita

de yacimientos mineros, constitutivo del delito contemplado en el artículo
244 del Código Penal, se configura cuando se realicen trabajos de
exploración, de extracción o captación de minerales de propiedad nacional o
de propiedad privada, sin el correspondiente título minero vigente o sin la
autorización del titular de dicha propiedad.
Asimismo, las citadas disposiciones señalan que el aprovechamiento ilícito de

recursos mineros consiste en el beneficio, comercio o adquisición, a cualquier
título, de minerales extraídos de áreas no amparadas por un título minero.
En estos casos el agente será penalizado de conformidad con lo establecido
en el artículo 244 del Código Penal, exceptuando lo previsto en este Código
para la minería de barequeo.
Igualmente, las normas antes transcritas facultan alcaldes a efectuar el

decomiso provisional de los minerales que se transporten o comercien y que
no se hallen amparados por factura o constancia de las minas de donde
provengan. Si se comprueba la procedencia ilícita de los minerales se
pondrán además a disposición de la autoridad penal que conozca de los
hechos. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a la minería de barequeo.
Además, la normatividad antes mencionada señala que quien tenga

conocimiento del aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de
minerales dará aviso al alcalde del lugar y éste, previa comprobación de la
situación denunciada, procederá al decomiso de los minerales extraídos y a
poner los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin perjuicio de las
acciones penales correspondientes.
5.3.1. Normatividad para la comercialización y el uso del mercurio en

las diferentes actividades industriales del país.
La Ley 1658 de 2013 “Por medio de la cual se establecen disposiciones para

la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y
eliminación y se dictan otras disposiciones”, establece:
55
Expediente No. 250002337000201701029-02
“Artículo 1°. Objeto. A efectos de proteger y salvaguardar la salud

humana y preservar los recursos naturales renovables y el ambiente,
reglaméntese en todo el territorio nacional el uso, importación,
producción, comercialización, manejo, transporte, almacenamiento,
disposición final y liberación al ambiente del mercurio en las actividades
industriales, cualquiera que ellas sean”.
Artículo 2°. Acuerdos y convenios de cooperación internacional.

Se adoptará una política nacional en materia de salud, seguridad y medio
ambiente para la reducción y eliminación del uso del mercurio en las
diferentes actividades industriales del país donde se utilice dicha
sustancia; para lo cual se podrán suscribir convenios, desarrollar
programas y ejecutar proyectos de cooperación internacional con el fin de
aprovechar la experiencia, la asesoría, la capacitación, la tecnología y los
recursos humanos, financieros y técnicos de dichos organismos, para
promover la reducción y eliminación del uso del mercurio.
Artículo 3°. Reducción y eliminación del uso de mercurio. Los

Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Minas y Energía; Salud
y Protección Social y Trabajo, establecerán las medidas regulatorias
necesarias que permitan reducir y eliminar de manera segura y
sostenible, el uso del mercurio en las diferentes actividades industriales
del país.
Erradíquese el uso del mercurio en todo el territorio nacional, en todos los

procesos industriales y productivos en un plazo no mayor a diez (10) años
y para la minería en un plazo máximo de cinco (5) años. El Gobierno
Nacional dispondrá de todos los instrumentos tecnológicos y las
respectivas decisiones con los entes y organizaciones responsables del
ambiente y el desarrollo sostenible.
El Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo, con el apoyo de Colciencias liderarán el desarrollo, transferencia
e implementación de procesos, estrategias y medidas de reducción y
eliminación del uso del mercurio al interior de su sector con la
participación de los actores destinatarios de la presente ley; para tal
efecto promoverán que las instituciones de educación superior desarrollen
actividades de formación, investigación y proyección social, en el marco
de su autonomía, a través de convenios u otro tipo de iniciativas que se
orienten hacia la consecución de estos objetivos.
En la medida en que sea regulada la reducción y eliminación del mercurio

en otras actividades industriales, corresponderá al Ministerio del ramo
liderar al interior de su sector la implementación de las estrategias de
reducción y eliminación del mercurio, basados en investigaciones
realizadas por las diferentes instituciones de educación superior, las que
promueva Colciencias o realice cualquier otro ente reconocido. En todo
caso deberán protegerse los derechos de propiedad intelectual de acuerdo
con la ley.
Las autoridades ambientales, urbanas, regionales y de desarrollo

sostenible, así como las secretarías de salud y las direcciones territoriales
de trabajo, realizarán el control y vigilancia a las medidas que el Gobierno
Nacional reglamente de acuerdo con sus competencias.
56
Expediente No. 250002337000201701029-02
5.3.2 Normatividad Penal.
En el Codigo Penal colombiano se establece en el artículo 332 el delito de

explotación ilícita de yacimiento minero y otros materiales, realizando una
referencia para sancionar a quienes de forma arbitraria y con el
incumplimiento del ordenamiento jurídico explore, explote y extraiga
minerales que cause grave daño a los factores bióticos, abióticos y la riqueza
mineral en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 332. EXPLOTACIÓN ILÍCITA DE YACIMIENTO MINERO

Y OTROS MATERIALES. El que sin permiso de autoridad competente o
con incumplimiento de la normatividad existente explote, explore o
extraiga yacimiento minero, o explote arena, material pétreo o de arrastre
de los cauces y orillas de los ríos por medios capaces de causar graves
daños a los recursos naturales o al medio ambiente, incurrirá en prisión de
treinta y dos (32) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento
treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.”
Para el caso concreto, estas actividades de extracción ilícita de minerales

sobre la cuenca del río Caquetá, podrían involucrar la comisión de conductas
de forma Preterintencional, dado que el sujeto activo no prevé, ni mide el
resultado de las acciones que emprende para cometer el delito; es así, que
la extracción del recurso mineral cuando se realiza con agentes
contaminantes como el mercurio, afecta la salud pública, quienes causan el
daño no prevén esta situación que a través de la contaminación de fuentes
hídricas estén afectando con el metal pesado a las comunidades que se
benefician del agua.
5.3.3. Normatividad sobre ingreso y destrucción de maquinaria

utilizados en la minería ilegal.
El ingreso de maquinaria e insumos utilizados, son importantes

dinamizadores de la extracción ilícita de minerales, por lo que diferentes
entidades han regulado la materia:
El Ministerio de Transporte expide la Resolución 1068 de 201514

reglamentando el registro de máquinas agrícola, industrial y de construcción
autopropulsada; estableciendo esta cartera que para el uso y movilización
14
Resolución 0001068. Por medio de la cual se reglamenta el registro nacional de maquinaria
agrícola industrial y de construcción autopropulsada y se dictan otras disposiciones (23, abril,
2015). Ministerio de Transporte.
57
Expediente No. 250002337000201701029-02
estos equipos deben contar con Registro Único Nacional de Transito, Seguro
obligatorio y el conductor contar con licencia de conducción B2. De igual
modo, en el traslado de la máquina necesita que por parte del interesado se
acceda a la guía de movilización del RUNT, la cual estará́ vigente por 30 días
y será exigible por las autoridades; debiendo contener el recorrido e
identificación de la maquinaria y una nota manifestando que la misma solo
puede movilizarse entre las 06:00 a las 16:59 horas. La circulación en la
noche es permitida con algunas condiciones adicionales.
Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, a través

de la Resolución 00010543 de 2014, reglamentó y dispuso de los lugares
habilitados para el ingreso de maquinaria al territorio aduanero nacional,
(Direcciones Seccionales de Barranquilla, Buenaventura, Santa Marta, Puerto
Bolívar en jurisdicción de la Dirección Seccional de Riohacha en el
departamento de la Guajira y Cartagena). En este sentido, la autoridad
encargada de controlar la entrada de los bienes importados y tratándose de
máquinas, es perentorio exigir la presentación de la importación anticipada
de acuerdo a lo establecido por el Decreto 723 de 2014.
Así mismo, la Policía Nacional con la Resolución 0208644 de 2014 fijó las
condiciones técnicas del equipo, instalación, identificación, funcionamiento y
monitoreo del sistema de posicionamiento global (GPS) con el objeto de
realizar seguimiento virtual de la maquinaria; asimismo, se establecen las
reglas generales a las proveedores prestadores tecnológicos que permita
establecer el rastreo a la máquina, controlando la prestación del servicio y la
suspensión; ahora bien, las empresas que son autorizadas, están en el deber
de informar a esta institución cualquier anomalía que se presente o la
interrupción del mismo; el trabajo del dispositivo tecnológico está a cargo
del propietario y debe ser identificable por las autoridades que lo requieran
en diferentes controles.
Finalmente, en relación, con la destrucción de la máquina utilizada para la

extracción ilícita de minerales; en 2012 se expidió el Decreto 2235 que
entrega la faculta de destrucción de maquinaria pesada y sus partes cuando
realice actividades de minería sin contar con el amparo de título minero y
licencia ambiental; sin embargo, en 2013 el Gobierno Nacional representado
por los Ministerios de Defensa, Minas y Ambiente suscribe un documento en
58
Expediente No. 250002337000201701029-02
la cual se consigna los criterios de aplicación de esta medida; exigiendo la

observancia de uno o varios de estos requisitos para poder adelantar la
diligencia. Posteriormente, se expidió el Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana con la Ley 1801 de 2016, que contiene varias normas
relacionadas con la potestad para destruir maquinaria que participa en la
extracción ilícita de minerales a saber:
“(...) ARTÍCULO 104. INGRESO DE MAQUINARIA PESADA. Las

autoridades aduaneras exigirán la instalación de dispositivos tecnológicos
para la identificación y localización de la maquinaria pesada que ingrese o
se importe al territorio colombiano. El Gobierno nacional a través del
Ministerio de Transporte o de quien haga sus veces establecerá una central
de monitoreo para estos efectos. El Ministerio de Transporte, en
coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional,
establecerá los mecanismos de control y monitoreo, de conformidad con la
reglamentación expedida por el Gobierno nacional. La maquinaria que no
cumpla con el requisito antes mencionado no podrá ingresar al territorio
aduanero nacional. En caso de que la maquinaria no cuente con el
dispositivo o este no funcione, será inmovilizada hasta que su propietario
o tenedor demuestre el efectivo funcionamiento del dispositivo electrónico.
En todo caso será objeto de multa equivalente al 10% del valor comercial
de la maquinaria. En caso de reiteración la maquinaria será decomisada.
ARTÍCULO 105. ACTIVIDADES QUE SON OBJETO DE CONTROL EN EL

DESARROLLO DE LA MINERÍA. Las siguientes actividades son contrarias a
la minería y por lo tanto no deben efectuarse. Su realización dará lugar a
medidas correctivas o a la imposición de medidas preventivas de que trata
la Ley 1333 de 2009, según sea el caso y sin perjuicio de las de carácter
penal o civil que de ellas se deriven:
1. Desarrollar actividades mineras de exploración, explotación, o minería

de subsistencia o barequeo en bocatomas y áreas declaradas y
delimitadas como excluibles de la minería tales como parques
nacionales naturales, parques naturales regionales, zonas de reserva
forestal protectora, páramos y humedales Ramsar.
2. Realizar exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un
título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional,
autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, declaratoria de
área de reserva especial, subcontratos de formalización o contrato de
operación minera y sin la obtención de las autorizaciones ambientales
necesarias para su ejecución.
3. Explorar y explotar los minerales en playas o espacios marítimos sin el
concepto favorable de la autoridad competente, además de los
requisitos establecidos en la normatividad minera vigente.
4. No acreditar el título minero, autorización temporal, solicitud de
legalización, declaratoria de área de reserva especial, subcontrato de
formalización o contrato de operación minera, cuando sean requeridos
por las autoridades.
5. Realizar explotaciones mineras sin contar con licencia ambiental o su
equivalente, de conformidad con la normativa vigente.
6. Generar un impacto ambiental irreversible, de acuerdo con las normas
sobre la materia.
7. 7. Incumplir los requisitos legales vigentes para realizar actividades de
barequeo y demás actividades de minería de subsistencia.
59
Expediente No. 250002337000201701029-02
8. Producir, almacenar, transportar, trasladar, comercializar o procesar

insumos químicos utilizados en la explotación ilícita de minerales.
9. Comercializar minerales sin el cumplimiento de los requisitos y
permisos establecidos en la normatividad minera vigente.
10. Fundir, portar, almacenar, transportar o tener minerales sin contar con
el certificado de origen que demuestre la procedencia lícita de estos.
11. Beneficiar minerales sin el certificado de inscripción en el Registro Único
de Comercializadores (RUCOM), o sin estar en el listado de este registro
cuando la planta se encuentra dentro de un título minero.
12. Beneficiar minerales sin demostrar su lícita procedencia o con
incumplimiento de la normatividad minera vigente.
13. Utilizar medios mecanizados en actividades de explotación que no
cuenten con el amparo de un título minero inscrito en el registro minero
nacional, licencia ambiental o su equivalente según la normatividad
vigente.
14. Beneficiar oro en zonas de uso residencial, comercial, institucional o
recreativo.
(…)
ARTÍCULO 106. INSTRUMENTOS DE DETECCIÓN. El Gobierno nacional

a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos o entidades
descentralizadas, suministrará a la Policía Nacional y demás instituciones
que considere pertinentes, información o instrumentos técnicos
indispensables para la detección de sustancias, elementos o insumos
químicos utilizados en la actividad minera y garantizará el fortalecimiento
de las unidades de la Policía encargadas, para el efectivo cumplimiento de
lo dispuesto en el presente título.
ARTÍCULO 107. CONTROL DE INSUMOS UTILIZADOS EN ACTIVIDAD

MINERA. El Gobierno nacional establecerá controles para el ingreso al
territorio nacional, transporte, almacenamiento, comercialización,
producción, uso, y disposición final, entre otros, de los insumos y
sustancias químicas utilizados en la actividad minera.
ARTÍCULO 108. COMPETENCIA EN MATERIA MINERO-AMBIENTAL. La

Policía Nacional, a efectos de proteger y salvaguardar la salud humana y
preservar los recursos naturales renovables, no renovables y el ambiente,
deberá incautar sustancias y químicos como el zinc, (…)”
En el presente asunto, se tiene que el Procurador 29 Judicial II Ambiental y

Agrario con jurisdicción en el Amazonas y quien actúa en representación de
las comunidades indígenas Miraña y Bora, en ejercicio de la acción popular
demandó a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, con el fin de evitar la vulneración de los derechos e
intereses colectivos aducidos por el demandante y el Consejo de Estado en
providencia del 27 de abril de 2017, por la presunta acción u omisión de las
entidades demandadas que han permitido el establecimiento y desarrollo de
actividades de minería ilegal en el territorio indígena (comunidades Bora y
60
Expediente No. 250002337000201701029-02
Miraña), lo cual ha causado afectaciones actuales y futuras derivadas de la

ruptura de su integridad ambiental y eco-sistémica, especialmente por la
contaminación con mercurio.
Analizadas las pruebas allegadas al expediente, la Sala observa que la parte

actora adjuntó el Informe de resultados del estudio realizados sobre los
impactos generados por la Minería Ilegal en el Territorio de la Asociación
PANI – Parque Nacional Natural Cahuinari”, elabora por la Secretaria de Salud
del Amazonas; Corpoamazonía; Universidad de Cartagena; Universidad
Jorge Tadeo Lozano; Parque Nacional Natural Cuhuinari, Dirección Territorial
Amazonía y Fondo Patrimonio Natural – ICAA. (fls. 10 a 33 cdno. ppal.).
Frente al citado informe reitera la Sala que el mismo es valorado y tenido

como prueba, toda vez fue aportado en la oportunidad procesal
correspondiente y las entidades demandadas no lo controvirtieron
objetándolo o tachándolo de falso.
Ahora bien, como ya fue mencionado anteriormente el informe tuvo por

objeto generar información cualificada que permite conocer los impactos del
uso del mercurio, en primera instancia en la salud humana, así como en los
ecosistemas asociados a los usos por parte de los pueblos indígenas
asentados en el PNN Cahuinari, que aseguran la pervivencia y reproducción
social, cultural económica de las comunidades del PAÑI y socializar los
resultados para su análisis en conjunto con las Autoridades Indígenas y
comunidades para la definición de propuestas y pasos que conlleven a
soluciones integrales en el territorio.
En el informe se indica que se realizó trabajo de campo y laboratorio, en el

cual se analizó el mercurio en habitantes del Pandi, así:
“(…)
Los resultados del análisis de mercurio en cabello para un total de 200

habitantes del Amazonas, Río Caquetá (2014), realizados por la
Universidad de Cartagena, son mostrados en la Figura 13.
61
Expediente No. 250002337000201701029-02
De acuerdo con la Figura 1, los habitantes de varias comunidades del Río

Caquetá tienen concentraciones promedio de mercurio en cabello que
oscilan entre 15.4 y 19.7 ug/g (ppm), valores que son altos al ser
comparados con los estándares internacionales para la protección de la
salud humana (1.0 ppm). Estas concentraciones son estadísticamente
similares en todos los grupos evaluados, lo cual denota cierta
generalización de la problemática a lo largo del río.
En términos de promedios, la comunidad de las Palmas presentó los

valores más elevados, casi 20 veces lo sugerido internacionalmente.
Estas concentraciones de mercurio en cabello son las más altas

reportadas para Colombia, muy por encima de promedios hallados en
habitantes del Sur de Bolívar y otras regiones del país.
La distribución de los niveles de mercurio en cabello de acuerdo con la

edad de los voluntarios es presentada en la Figura 14. Aunque de acuerdo
con estos datos existe una tendencia a que con la edad el contenido de
mercurio disminuya, esta no es estadísticamente significativa. Sin
embargo, la Figura 14 claramente muestra que los recién nacidos
(transferencia de mercurio desde la madre o a través de la lactancia), los
niños y jóvenes, ostentan los niveles más altos de mercurio. En este
sentido, el problema es mucho mayor al considerar que durante las etapas
tempranas de la vida, el sistema nervioso central aún está en desarrollo,
implicando una afectación directa del mercurio sobre el mismo, lo cual
redunda en impactos sobre la capacidad de aprendizaje y desempeño
motor y neurológico, entre otros aspectos.
62
Expediente No. 250002337000201701029-02
La relación entre mercurio en cabello y consumo de pescado es

presentada en la Figura 15.
De acuerdo con la Figura 15, la concentración de mercurio en cabello en

los habitantes del Río Caquetá es función directa del consumo de pescado,
lo que sugiere que la dieta es la principal fuente de mercurio en esta
población. Aunque la correlación encontrada es relativamente modesta,
es altamente significativa. De la figura igualmente se desprende el hecho
de que algunas personas que no consumen pescado, o lo hacen con una
baja frecuencia, también poseen concentraciones altas del metal. Esto
puede originarse en otras fuentes de contaminación diferentes a pescado,
incluyendo animales silvestres y plantas.
3.8. CONCENTRACIONES DE MERCURIO EN PECES

63
Expediente No. 250002337000201701029-02
Las concentraciones de mercurio en músculo para un total de 68

especímenes de pescados capturados en el Río Caquetá son presentados
en la Figura 16. Como puede apreciarse, las concentraciones de este
metal varían considerablemente de especie a especie. En este sentido,
seis de las especies evaluadas, Pseudoplatystoma fasciatum, Hoplias
malabaricus, Calophysus macropterus, Platynematichthys notatus,
Pinirampus pirinampu y Cichla ocellaris, presentaros valores promedio por
encima de 0.5 ppm en músculo, nivel máximo propuesto
internacionalmente para proteger la salud de las personas, por lo que
debe restringirse totalmente el consumo de estos organismos en la dieta
de las comunidades. Debe recalcarse además, que las tres últimas
especies mencionadas registraron promedios por encima de 1 ppm, lo
cual evidencia el desarrollo activo de procesos de bioconcentración y
biomagnificación en los peces de la región amazónica. De otra parte,
especímenes de las especies de los géneros Serrasalmus, Pimelodus y
Pseudoplatystoma, también estuvieron cerca a los límites aceptados, lo
cual significa que su consumo debe igualmente limitarse.
En el informe antes transcrito observa la Sala que se concluyó, que en

general, los datos de cabello y peces, sugieren que la contaminación con
mercurio en el Amazonas Colombiano constituye un problema severo de
salud pública, en particular considerando que los niveles encontrados en
cabello humano son en promedio quince veces superiores a los
recomendados para proteger la salud de las personas.
Asimismo, se señala que en algunas personas en donde las concentraciones

de mercurio total son superiores a 20 ppm, sería adecuado iniciar procesos
de intervención a varios niveles, incluyendo cambio completo de la dieta,
64
Expediente No. 250002337000201701029-02
evaluación neurológica detallada, seguimiento de la exposición con

mediciones de mercurio, administración de antioxidantes, y en algunos casos
severos, tratamiento.
En el informe se advierte que estos altos niveles de mercurio en la población

pueden estar impactando su salud en aspectos neurológicos, sensoriales y
reproductivos, entre otros, lo cual hace necesario insistir en una evaluación
epidemiológica a los habitantes de esta región, para conocer en detalle el
verdadero estado de salud de los mismos.
Además, en el citado documento se aclara que este problema no podrá ser

resuelto sin la decidida participación de diversos sectores del gobierno y las
comunidades, incluyendo los ministerios de ambiente, salud, interior,
defensoría del pueblo, gobernación, corporaciones regionales, entre otros y
que el no actuar rápido en los diferentes frentes no sólo mantendría el riesgo
de afectación sobre la salud de las personas, sino que comprometería su
identidad cultural y supervivencia.
Sumado a lo anterior, el informe indica que el análisis del estado ecológico

de los sistemas acuáticos es complejo debido a que se cuenta con un único
muestreo y las conclusiones son difíciles de asumir.
Asimismo, se menciona que el mercurio es un componente natural de la

corteza terrestre, y por tanto, puede estar presente y ser detectado desde
muestras de suelos y sedimentos, por lo que partiendo de esta premisa, es
también posible encontrarlo en forma natural en la flora y en la fauna que
hace parte de estos compartimentos. El problema es que no se conocen las
ecosistemas estudiados y por tanto, no se sabe si los resultados presentados
hacen parte de ese ciclo natural o si ya están afectados por la actividad
minera que se presenta aguas arriba.
Finalmente, en el documento se afirma que lo que sí es claro es que las

actividades mineras ya sea por la acumulación de mercurio usado para
extraer oro, o por la remoción de sedimentos, y por la tala de árboles, inician
la movilización del mercurio que ya está presente en el suelo y de nuevo que
65
Expediente No. 250002337000201701029-02
está siendo incorporado. Y así este metal queda expuesto a los mecanismos
de movilización, biomagnificación y bioacumulación.
Lo anterior, es corroborado por la Presidencia de la República en la

contestación de la demanda, entidad que allegó como prueba copia del acta
de reunión de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos del 8 de
febrero de 2017, cuyo objeto es “Generar el proceso de articulación desde el
Sistema Nacional de Derechos Humanos, para la atención de situaciones
vulneratorias de los derechos ambientales” (fls. 259 y 260), cuyo tema a
tratar fue la revisión del caso comunidades Bora – Miraña, Alto Amazonas.
En el acta se advierte que se socializó el requerimiento de ONU Derechos

Humanos, respecto de la contaminación hídrica por actividades de minería
ilegal en la Zona Alta del Departamento del Amazonas, lo cual venía generado
afectaciones a las Comunidades indígenas Bora – Miraña, que se encuentran
en extinción física y cultural.
En la citada acta se menciona que el Ministerio de Ambiente y la Unidad de

Parques Nacionales Naturales socializó que en articulación con otras
entidades que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental y que se han
realizado visitas territoriales con el fin de verificar las afectaciones en las
comunidades y los recursos naturales por la presencia de minería ilegal en
algunos departamentos.
Según lo informado en el acta por la Unidad de Parques, el Ministerio de

Salud y Protección Social, tiene una propuesta de trabajo articulada con el
Departamento del Amazonas para identificar y avanzar en rutas de atención
en salud de estas comunidades.
Asimismo, socializan que además de las necesidades en salud, es prioritario

el control de la minería ilegal en el departamento y que para esto se ha
intentado articular con las autoridades militares, pero los resultados no han
sido efectivos.
Igualmente, se consignó que el Ministerio de Salud y Protección Social tiene

una ruta de atención en salud a estas comunidades y que se han adelantado
66
Expediente No. 250002337000201701029-02
estudios de afectaciones por contaminación hídrica, pero que este no se ha

realizado en el departamento del Amazonas.
La Presidencia de la República también allegó como prueba copia del Acta de

la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos de 31 de agosto de
2017, en la cual se plasma la reunión de “situación contaminación por
mercurio, cuyo objetivo es coordinar acciones para la atención a situación de
contaminación e intoxicación por mercurio, de poblaciones indígenas”,
documento en el cual se señalaron dos tipos de alerta así:
“(…)
La alerta está en que, si la exposición es continua, la intoxicación será

crónica y la afectación al sistema nervioso puede llegar a hacer
irreparable. El mercurio puede salir del cuerpo, y si la persona estuvo
expuesta, la revisión debe hacerse es frente a las secuelas.
Otra alerta es que la dieta puede generar afectación continua en las

comunidades, pues como han reflejado los estudios ambientales está
contaminando el ambiente y los peces.
Hay dos tipos de mercurio: elemental (amalgar oro) y metilmercurio

(depósito de mercurio). El primero afecta al ser humano por vía
respiratoria. Y el segundo que puede ser más grave, genera afectaciones
por vía oral; tiene la capacidad de adherirse a las células o tejido adiposo
y afectar el sistema nervioso y puede la causa estar en la cadena
alimenticia. La prueba de sangre evidencia la segunda afectación, y la
prueba por orina muestra intoxicación por mercurio elemental.
En intoxicación por mercurio, no se puede establecer con una muestra

poblacional, debe tenerse la muestra completa de las tres pruebas por
cada individuo.
La alerta más grave es en los nacientes, porque los bebes nacen

con seis dedos, retraso mental, no contienen saliva y otras
afectaciones, a más largo plazo. Algunos síntomas de este tipo ya
fueron detectados en Tarapacá”.
En la citada reunión se señala que dentro del sistema de vigilancia de salud

pública exige que se cumpla con el protocolo para reportar los casos, por
eso en este momento en salud, no hay reporte de intoxicación por mercurio
en el Amazonas. El Instituto de Salud, con la Universidad de Córdoba
hicieron algunos estudios en Vaupés en la zona de Taraira y del Apoporis.
En ese estudio se señala que, sí cumplió con los protocolos y reafirmó que
una de las causas está relacionada con la dieta (consumo de peces
contaminados) y acción minera (amalgamiento de oro, dentro de la
comunidad).
67
Expediente No. 250002337000201701029-02
De igual manera, se indica que a raíz de estos resultados en julio se acordó

que desde la Secretaría de Salud se haga seguimiento, más allá del
seguimiento individual de las EPS: i) Sanitas, solo ha reportado un caso de
un funcionario de parques que no se ha podido concluir el tratamiento y ii)
Mallamás: Está organizando logística para ir al territorio a toma de las
muestras que permitan iniciar el tratamiento.
Además, en el acta se consignó que se ha venido trabajando en un Plan de

Acción en salud para la intoxicación por mercurio y que en el mes de julio se
entregó y se ha venido retroalimentando con el Ministerio de Salud y se
espera una respuesta formal.
En el acta se observa que se definió ya la realización de un estudio profundo,

orientado a identificar y abordar con atención directa los casos por
intoxicación de Mercurio en 2 AATIS (Pani -432 habitantes y Sintak 1000
habitantes) y que se está haciendo el acercamiento con Universidad de
Córdoba que ha participado en otros estudios. La propuesta debe recibirse
para diciembre y en 2018 se inicia el trabajo de campo con recursos de la
Gobernación en las dos comunidades y que es fundamental que los casos
puedan reportarse formalmente en el sistema de vigilancia de salud, porque
con la alerta del brote epidemiológico la Gobernación puede tomar acciones
directas.
En el mencionado documento se expresa que se cuenta con dos iniciativas:
i) El estudio por parte de la gobernación en dos AATIS para contar con los
datos completos que permitan hacer el reporte en el sistema de vigilancia
en salud, para acciones directas,
ii) Las EPS deben cumplir con el protocolo de salud, es decir, diagnóstico con
las tres muestras, examen individual para atención individual.
En el acta de reunión se informa que desde la Secretaría se está haciendo

una caracterización en salud y epidemiológica de la población para contar
con la información de la gobernación. Se propone última semana de octubre
para que sea aprobado por las autoridades indígenas, para hacer tres cosas:
(i) informar a la gente sobre la ruta completa en salud y la propuesta de la
68
Expediente No. 250002337000201701029-02
secretaria, (ii) Levantamiento de la información del perfil epidemiológico, y

luego, (iii) estudio con la Universidad de Córdoba.
Durante la reunión, el delegado de Parques informó a todos sobre el

funcionamiento del Comité Lucha Contra la Minería Ilegal (Yacimiento y
explotación minera), donde se cuenta con el apoyo de la Secretaría Técnica
de las AATIS para que asesoren a los gobernadores indígenas en la
representación que allí tienen por derecho propio como autoridades.
Adicionalmente, se reconoce el avance en materia de salud por parte de la

gobernación y cuenta con el ejercicio que se ha venido trabajando en este
espacio interinstitucional donde es necesario adelantar otras acciones,
especialmente de prevención, porque si las personas continúan expuestas,
se pierde el tratamiento recibido y vuelven a intoxicarse con mercurio.
Igualmente, en la citada reunión se consigna que interviene Juvenal Miraña,

como autoridad indígena quien reiteró su preocupación frente a esta
situación que está afectando sus comunidades y considera que es necesario
explicarles a las comunidades los síntomas que se informaron en la mesa.
Finalmente, ONU DDHH y Consejería DDHH reiteran la importancia para que

esté coordinada la ruta prevista por la Secretaría de Salud, y las EPS, así
como la coordinación permanente con las autoridades indígenas para la
entrada e intervención a sus comunidades. Consejería reitera la importancia
de vincular a Salud dentro del Plan Integral en Comité de minería ilegal que
se tiene previsto para que desde la Secretaría Técnica se convoque y
continúe la comunicación permanente. Además, generar un espacio de estas
claridades en el tema de salud por intoxicación de mercurio con autoridades
indígenas, para que ellos conozcan el diagnostico, posibles causas y
trámites.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, analizadas las pruebas allegadas

al expediente, se encuentra acreditado que en el Departamento del
Amazonas en la cual se realizó el estudio aportado por la parte demandante,
existe una alta concentración de mercurio, derivado del desarrollo de la
minería ilegal, lo cual constituye un problema severo de salud pública y
ambiental en este territorio.
69
Expediente No. 250002337000201701029-02
De los resultados reportados en el informe aportado por la parte actora15, la

Sala destaca lo siguiente:
• Los habitantes de varias comunidades del Río Caquetá tienen

concentraciones promedio de mercurio en cabello que oscilan entre
15.4 y 19.7 ug/g (ppm), valores que son altos al ser comparados con
los estándares internacionales para la protección de la salud humana
(1.0 ppm). Estas concentraciones son estadísticamente similares en
todos los grupos evaluados, lo cual denota cierta generalización de la
problemática a lo largo del río.
• Dichas concentraciones de mercurio en cabello son las más altas
reportadas para Colombia, muy por encima de promedios hallados en
habitantes del Sur de Bolívar y otras regiones del país.
• La concentración de mercurio en cabello en los habitantes del Río

Caquetá es función directa del consumo de pescado, lo que sugiere
que la dieta es la principal fuente de mercurio en esta población.
Aunque la correlación encontrada es relativamente modesta, es
altamente significativa.
• Las concentraciones de mercurio en músculo para un total de 68

especímenes de pescados capturados en el Río Caquetá son
presentados en la Figura 16. Como puede apreciarse, las
concentraciones de este metal varían considerablemente de especie a
especie. En este sentido, seis de las especies evaluadas,
Pseudoplatystoma fasciatum, Hoplias malabaricus, Calophysus
macropterus, Platynematichthys notatus, Pinirampus pirinampu y
Cichla ocellaris, presentaros valores promedio por encima de 0.5 ppm
en músculo, nivel máximo propuesto internacionalmente para
proteger la salud de las personas, por lo que debe restringirse
totalmente el consumo de estos organismos en la dieta de las
comunidades.
En ese orden, la Sala advierte que, efectivamente en desarrollo de la

actividad de minería ilegal en el Amazonas se ha venido presentando altos
15 Folios 10 a 33 cuaderno principal del expediente.

70
Expediente No. 250002337000201701029-02
índices de contaminación por mercurio para las comunidades Bora y Miraña,

lo cual conlleva afectaciones en la salubridad pública y el goce de un
ambiente sano; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con
la preservación y restauración del medio ambiente; la defensa del patrimonio
cultural de la Nación, establecidos en los literales a); c); f y g) del artículo
4º de la Ley 472 de 1998.
Es así que en atención a la acción popular interpuesta por el Procurador 29

Judicial II Ambiental y Agrario con jurisdicción en el Amazonas y quien actúa
en representación de las comunidades indígenas Miraña y Bora, y tal como
fue manifestado en la contestación de la demanda por la Presidencia de la
República, la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos de la
Presidencia de la República adelantó reuniones con el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible; el Ministerio de Salud y Protección Social, la Unidad
de Parques Naturales; ONU DDHH y la cual cuenta con la participación, entre
otras entidades de la Gobernación del Amazonas; Universidad de Cartagena;
la Fundación Patrimonio Natural; Corpoamazonía, y la Asociación PANI y
USAID, en la cuales se señala que se han adelantado diferentes acciones
tendientes a mitigar la problemática de contaminación por mercurio en la
Amazonía Colombiana.
En desarrollo de esas reuniones la Presidencia de la República allegó como

prueba copia del oficio DAA-8241- E2 -2017 -026782 del 12 de septiembre
de 2017, dirigido a la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos por
el Director de Asuntos Ambientales y Sectoriales del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, cuyo asunto es: “Radicado No. E1-2017-014823 –
OFI17-0063520. Seguimiento a compromisos caso comunidades Bora –
Miraña, Alto Amazonas.
En el mencionado documento la Unidad Especial de Parques Nacionales

Naturales, dio a conocer al sector salud nacional y del Amazonas los
resultados de estudios de mercurio en parques, con lo cual la Secretaría de
71
Expediente No. 250002337000201701029-02
Salud del departamento del Amazonas propuso un plan de acción al cual el

Ministerio de Salud le hace acompañamiento y apoyo, entre estas reuniones
de carácter técnico de orientación para la gestión de mercurio nacional
(reunión en Bogotá, el 11, 12 y 13 de julio en Minsalud).
Asimismo, se señala que se realizó la elaboración de cartilla sobre “El

mercurio y la salud Humana”, relacionado con la exposición a mercurio en
comunidades de la Amazonía Colombiana con el apoyo de la Gobernación del
Amazonas y Parques Nacionales Naturales, relacionado con la exposición a
mercurio en comunidades de la Amazonía Colombiana, con el apoyo de la
Gobernación del Amazonas y Parques Nacionales Naturales, Universidad de
Cartagena, Fundación Patrimonio Natural, Corpoamazonía, Asociación PANI
y USAID que comprende como es el ciclo del mercurio para llegar a los
humanos, sus efectos toxicológicos (bronquitis, salivación excesiva, daño en
los riñones, dificultad respiratoria, problemas visuales, cambios de
comportamiento, temblores y pérdida de coordinación, entre otros),
identificación de actividad minera ilegal que usa mercurio, la concentración
de cabello en comunidades de las Palmas, San Francisco, Maripolis, Remanso
del Tigre, la Pedrera y Manacaro, además plantea recomendaciones sobre
prevención y control relacionados con consumo de pescado y productos que
contienen mercurio.
De igual manera, se expresa que se realizó la elaboración del afiche

informativo de niveles de mercurio en peces, resultado del estudio realizado
en el río Caquetá, entre el sector Tres Islas (Territorio PANI – Parque Nacional
natural Cahuarí y el casco Urbano del Corregimiento de la Pedrera), con el
apoyo de la Gobernación del Amazonas, Parques Nacionales Naturales,
Universidad de Cartagena, Fundación Patrimonio Natural, Corpoamazonía,
Asociación PANDI y USAID, en el que se toman como referencia el límite
máximo de mercurio permitido en peces para consumo humano de la
Organización Mundial de la Salud -OMS (<0,5ppm), señalando que el
consumo frecuente en algunos peces puede ser perjudicial para la salud.
En el documento se menciona que, la Unidad Especial de Parques Nacionales

Naturales, formuló la Estrategia para la prevención, control y manejo de
actividades mineras en la territorial Amazonía, enfocado al fortalecimiento
de la autoridad ambiental, hacia mejores condiciones de gobernanza
72
Expediente No. 250002337000201701029-02
ambiental, hacia mejores condiciones de gobernanza ambiental con los

pueblos indígenas, comunidades locales y entidades del Estado,
considerando el conocimiento de los impactos de minería aluvial de oro,
tomando como referencia tratados internacionales (entre ellos el Convenio
de Minamata sobre Mercurio, Tratado de Cooperación Amazónica), la Ley
1658 de 2013 sobre mercurio en Colombia, el Plan Único Nacional de
Mercurio, el Plan Sectorial Ambiental de Mercurio, la Ley 685 de 2001 -Código
de Minas, Decreto 2235 de 2012 sobre maquinaria pesada en minería ilegal,
la Ley 99/93, ley 599/00, Ley 906/04 Código Penal, Decreto 4633/11 sobre
reparación y restitución a pueblos y comunidades indígenas.
En ese sentido, se indica que esta estrategia describe las técnicas usadas en
la Minería ilegal del Amazonas, con uso de mercurio, en particular en la
cuenca del río Caquetá.
Adicionalmente, se expresa que se elaboró el folleto “La Minería de oro,

impactos sociales, culturales y ambientales” que resume las afectaciones de
la actividad minera ilegal sobre las comunidades indígenas en el
departamento del Amazonas, con testimonios de la comunidad indígena,
entre ellos la contaminación con mercurio de ríos, peces y otros animales.
Además, se advierte que, en acompañamiento por parte de la Unidad

Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, al Ministerio de
Salud y Protección Social, Instituto Nacional de Salud y Universidad de
Córdoba, en el desarrollo de la socialización del “Estudio de Evaluación de la
exposición ambiental y ocupacional a mercurio en los departamentos de
Chocó, Nariño y Vaupés”, socializado en las comunidades del Amazonas en
el primer semestre de 2017.
En efecto, con el estudio se dio respuesta a la solicitud de algunas

asociaciones de autoridades indígenas, entre ellas: Asociación de Capitanes
Indígenas del Miriti Amazonas (ACIMA), Asociación de Capitanes Indígenas
del Resguardo Yaigoje Apaporis (ACIYA) y Asociación de Capitanes Indígenas
de Tairara Vaupés (ACITAVA), cuyo objeto fue evaluar la exposición de
mercurio en comunidades indígenas del municipio de Taraira, mediante la
determinación de concentraciones en muestras biológicas y ambientales.
73
Expediente No. 250002337000201701029-02
Metodológicamente el sector salud llevó a cabo colecta de información

mediante encuestas, toma de muestras de sangre, orina, cabello, agua de
consumo y pescados, análisis de la información colectada en las encuestas,
análisis de resultados. Del cual podrán contar con mayores detalles con el
Ministerio de Salud y Protección Social.
Sumado lo anterior, en el citado oficio se menciona que el instituto

Amazónico de Investigaciones científicas – SINCHI, realizó el estudio “Un
Análisis Descriptivo de la Presencia de Mercurio en Agua, Sedimento y Peces
de Interés Socio – Económico en la Amazonia Colombiana” publicado en la
Revista Colombia Amazónica, Nueva Época. Número 7 de 2014.
Los puntos de colecta establecieron en diferentes ríos del Amazonas, en
particular en el río Putumayo, Puerto Leguizamo, en los que se identificó que
la concentración de mercurio en agua para cada uno de los puntos evaluados,
fue menor al límite de detección del método utilizado (<0,001 mg/l Hg).
En el documento se describe que el estudio evaluó la concentración de

mercurio total de muestras de agua, sedimiento y especies de peces en los
diferentes niveles tróficos en cuatro localidades de la Amazonía Colombiana
“Los valores de mercurio en total en agua no superaron los 0.001 mg/l. En
sedimento las concentraciones estuvieron entre 0.0016 y 0.0591 mg/l. en
sedimento las concentraciones estuvieron entre 0.0016 y 0.591mg/kg Hg
que a la luz de las normas internacionales se registra como un efecto de bajo
riesgo. Para peces, los resultados de mercurio oscilaron entre (0.0116 –
2.0123 x 0.3549 mg/kg Hg de los cuales el 30% de los ejemplares colectados
registraron varios valores superiores a la norma nacional (0.5mg/kg) y de
ellos, el nivel trófico más afectado con la presencia de mercurio fue el de los
peces carnívoros.”
De conformidad con lo expuesto la Sala considera que en el presente asunto,

se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos alegados
por el actor popular y además se advierte que la problemática planteada no
es desconocida por las entidades demandadas, ya que las mismas han
adelantado reuniones en las cuales exponen las actividades desplegadas para
el “Seguimiento a compromisos caso comunidades Bora – Miraña, Alto
Amazonas”.
74
Expediente No. 250002337000201701029-02
En esa dirección, la Sala no desconoce que las entidades demandadas, si

bien han desplegado esfuerzos para mitigar, las causas y consecuencias que
tiene la actividad minera ilegal causadas por el alto índice de contaminación
por mercurio en las comunidades Bora y Miraña en el Departamento del
Amazonas, como se advierte de las pruebas allegadas por la Presidencia de
la República, y se ha creado el Comité de Minería Ilegal, las mismas han sido
insuficientes ya que ha faltado coordinación con el fin de contrarrestar la
problemática de la contaminación de la fuente hídrica generada con la
actividad de la minería ilegal, lo que conlleva a la vulneración de los derechos
472 de 1998.
Adicionalmente, de acuerdo con un estudio de UNODC (2021)16, la mayor

densidad de alertas por evidencias de oro de aluvión (EVOA) en agua se
presenta en el río Caquetá. En el mismo sentido, el informe UNODC (2022)
17
(p.57), evidencia que en este mismo río se presenta la mayor cantidad de
resguardos indígenas que coinciden con tramos de alertas por EVOA en agua
con cinco en total. De lo anterior se evidencia, que las acciones iniciadas en
el año 2017, no han sido contundentes para frenar la minería de aluvión
ilegal en la cuenca del río Caquetá.
Respecto de las consecuencias en la salud y el medio ambiente de las

comunidades étnicas generadas por la minería ilegal, la Corte Constitucional
en sentencia T-622 de 2016, mediante la cual se declaró el Río Atrato como
16
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), (2021). Explotación de
Oro de Aluvión: Evidencias a partir de las percepción remota 2020.
17 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), (2022). Explotación de
Oro de Aluvión: Evidencias a partir de las percepción remota 2021 .

75
Expediente No. 250002337000201701029-02
sujeto de derechos que implican su protección, conservación y

mantenimiento, precisó lo siguiente:
“(…)
9.25. En consideración a lo hasta aquí expuesto, para la Corte es

menester concluir que la actividad minera ilegal, al tener la
potencialidad de generar menoscabo a la salud y al medio
ambiente, como se ha visto en el caso de las comunidades étnicas
que habitan la cuenca de río Atrato, está sujeta a la aplicación del
principio de precaución. Este se aplica cuando -aunque haya un
principio de certeza técnica- existe incertidumbre científica respecto de
los efectos nocivos de una medida o actividad. En ese caso, debe
preferirse la solución que evite el daño y no aquella que pueda permitirla.
Este principio no solo está concebido para proteger el derecho al medio
ambiente sino también el derecho a la salud cuando exista la amenaza de
vulneración. De esta forma, como se vio en el capítulo 7 (fundamentos
7.33 a 7.41) de la presente providencia, cuando por causa del desarrollo
de actividades mineras ilegales, en caso de que exista duda razonable
respecto de si estas afectan el entorno natural o la salud de las personas,
como se ha evidenciado en el asunto sub examine, deben tomarse las
medidas que anticipen y eviten cualquier daño, y en caso de que esté
causado, las medidas de compensación correspondientes.
En este orden de ideas, ante la evidencia de los potenciales efectos

nocivos que puede tener el uso de mercurio y otras sustancias
tóxicas en la actividad minera ilegal que se desarrolla en la cuenca
del río Atrato, que pueden poner en peligro no solo a las
comunidades sino al medio ambiente en su conjunto, así no exista
certeza científica, la Sala considera que en este caso se reúnen los
requisitos para dar aplicación al principio de precaución en
materia ambiental y para proteger el derecho a la salud de las
personas[304]. Como se señaló en el acápite respectivo, el principio de
precaución implica en términos muy sencillos, que en caso de duda
científica no se abstenga y por el contrario, se proteja el derecho al medio
ambiente sano y a la salud en conexidad con la vida.
En concreto, la aplicación del principio de precaución en el presente caso

tendrá como objetivos, (i) prohibir que en adelante se usen sustancias
tóxicas como el mercurio en actividades de explotación minera, ya sean
legales e ilegales; y (ii) declarará que el río Atrato es sujeto de derechos
que implican su protección, conservación, mantenimiento y en el caso
concreto, restauración, como se verá con más adelante en el fundamento
9.32.
9.26. A manera de conclusión y respecto a este punto en concreto,

la Corte encuentra que las entidades demandadas han vulnerado
los derechos a la vida, a la salud y al medio ambiente sano de las
comunidades accionantes al permitir el vertimiento
indiscriminado de mercurio y otras sustancias químicas tóxicas
necesarias para la realización de actividades mineras ilegales en
el río Atrato, sus afluentes y territorios aledaños, al no tomar
medidas concretas y articuladas para evitarlo teniendo pleno
conocimiento de la situación, esto es, por omisión en el
cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales. En
consecuencia, se ordenará a las entidades responsables la adopción de
una serie de medidas de urgencia que permitan hacer frente a esta grave
vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y al medio
76
Expediente No. 250002337000201701029-02
ambiente sano, que se indicarán en el acápite relativo a las órdenes.

(Resalta la Sala).
De la directriz jurisprudencial, se desprende que, la actividad minera ilegal,

al tener la potencialidad de generar menoscabo a la salud y al medio
ambiente, está sujeta a la aplicación del principio de precaución. Este se
aplica cuando -aunque haya un principio de certeza técnica- existe
incertidumbre científica respecto de los efectos nocivos de una medida o
actividad. En ese caso, debe preferirse la solución que evite el daño y no
aquella que pueda permitirla. Este principio no solo está concebido para
proteger el derecho al medio ambiente sino también el derecho a la salud
cuando exista la amenaza de vulneración.
En tal sentido, el principio de precaución ambiental, procede cuando hay

peligro de daño grave o irreversible y, la falta de certeza científica absoluta
no debe utilizarse para postergar la adopción de medidas eficaces en funcione
de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. En la
legislación interna se consagró este principio en el numeral 6º del artículo 1°
de la Ley 99 de 1993. La consagración expresa de la Ley 99 de 1993 que
tiene origen en los principios establecidos en la Convención Marco de las
Naciones Unidas Sobre Cambio Climático del año 1992 y en la Declaración
de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo del año 1992, así
como en las disposiciones constitucionales de protección del medio
ambiente18.
En relación con el principio de precaución ambiental19, la Corte

Constitucional, ha precisado lo siguiente:
"Los principios que guían el derecho ambiental son los de prevención y

precaución, que persiguen, como propósito último, el dotar a las
respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante la afectación, el
daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente, que lo
comprometen gravemente, al igual que a los derechos con él relacionados.
Así, tratándose de daños o de riesgos, en los que es posible conocer las
consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o
actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones
antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir sus
repercusiones o de evitarlas, opera el principio de prevención que se
materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto
ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo
presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental
18
ARENAS, M. Hugo Andrés. “Responsabilidad Medioambiental del Estado”, Legis Primera Edición
2020
19 Corte Constitucional sentencia C-703 de 2010
77
Expediente No. 250002337000201701029-02
y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del

medio ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica
en los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues
tratándose de éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede
sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de
establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual
tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten
adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna
situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.
La Corte ha advertido que la adopción de medidas fundadas en el principio

de precaución debe contar con los siguientes elementos: (i) que exista
peligro de daño, (ii) que éste sea grave e irreversible, (iii) que exista un
principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta, (iv) que la decisión
que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del
medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisión sea
motivado."
De igual forma, respecto a la aplicación de este principio, el Consejo de

Estado citando la jurisprudencia constitucional, ha informado que: "Por su
parte, la Corte Constitucional en sentencia C - 293 de 2002 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), delimitó el campo de acción de las autoridades públicas al
momento de hacer uso del principio de precaución, enumerando
determinados requisitos bajo los cuales se puede aplicar, a saber: "1. Que
exista peligro de daño; 2. Que este sea grave e irreversible; 3. Que exista
un principio de certeza científica, así no sea esta absoluta; 4. Que la decisión
que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio
ambiente; 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado."
En este sentido, precisó la Corte que la actuación de las autoridades

ambientales cuando toman medidas en uso del principio de precaución debe
ser excepcional y motivada. Posteriormente en Sentencia C-339 de 2002
(M.P. Jaime Araujo Rentaría), se refirió a este principio manifestando que
podía hacerse alusión a él bajo la denominación de in dubio pro ambiente.
De esta maneja se dejó ejemplificado que, conforme a este principio, toda
duda favorece al medio ambiente.
Por su parte, la doctrina reiterada en la jurisprudencia sobre el tema ha

sostenido que el análisis racional inicial debe hacerse sobre los riesgos que
existen para la actividad, no siendo oponible la simple ignorancia, que no es
asimilable a la incertidumbre. En otras palabras; el juicio racional no parte
de una falta total o absoluta de elementos sobre los que se pueda discernir
78
Expediente No. 250002337000201701029-02
para establecer qué riesgos en el ambiente se producen, asumen y concilian

al momento de enfrentados20.
Al respecto la Sentencia de Tutela 733 de Corte Constitucional, 15 de

diciembre de 2017 Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos, estableció las
condiciones de aplicabilidad del principio precaución21, en el siguiente
sentido:
a. Contexto de incertidumbre acerca del riesgo: La incertidumbre es un

factor fundamental en la aplicación del principio de precaución. A diferencia
de otros principios que están dirigidos a prevenir daños, en esta medida no
se tienen datos ciertos o la existencia de certeza científica que haga evidente
la presunta afectación o la peligrosidad derivada de una actividad.
Las medidas que se toman a través de la precaución van dirigidas a un riesgo

potencial. Quiere decir que su aplicación no depende de la existencia de un
riesgo actual, sino de uno que puede originarse por la imprevisibilidad o la
ausencia de factores alarmantes de riesgos que no pueden ser detectados ni
tratados desde el principio de la actividad, si no que surgen después de un
tiempo prolongado.
b. Valoración científica del riesgo: Las medidas adoptadas en aplicación

del principio de precaución, no pueden partir exclusivamente de la
incertidumbre, pues de ser así se podría incurrir en conjeturas y supuestos
sin ningún tipo de sustento. Por lo cual es necesario que se tengan soportes
científicos suficientes que contribuyan a la toma de decisiones.
Los soportes científicos o datos deben hacer notables los posibles riesgos
potenciales, para ser evaluados los indicios y con base en ellos tomar
medidas, teniendo claro que el estado de la técnica no va a permitir
cuantificar con exactitud la magnitud del daño potencial.
c. Representación de un daño grave o irreversible: El fin de la aplicación

del principio de precaución es evitar un daño que pueda atentar de manera
20
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera en sentencia del 1
de noviembre del 2012, radicación: 27001-23-31-000-2011-00179-01(AP).
21 Sentencia de Tutela nº 733/17 de Corte Constitucional, 15 de diciembre de 2017 Magistrado
Ponente: Alberto Rojas Ríos.

79
Expediente No. 250002337000201701029-02
grave contra la vida, la salud y el medio ambiente. Busca salvaguardar bienes

jurídicos de gran importancia que se ven amenazados por ciertas actividades.
Este principio ha sido aplicado reiteradamente para la protección de recursos

naturales no renovables y renovables. En cuanto a la protección a los no
renovables juega un papel fundamental la irreversibilidad del daño, en razón
a que la ausencia de medidas contra estos puede significar la ocurrencia de
un daño que no pueda revertirse.
La irreversibilidad no solo debe ser relacionada con los efectos negativos de

daños graves sobre los recursos naturales, en razón a que la salud es un bien
jurídico que puede verse gravemente afectado por la realización de una
actividad constante, consecuencias que pueden desencadenar en
enfermedades incurables o degenerativas, lo cual haría necesario la toma de
decisiones así se quebrante la libertad económica o de empresa.
d. Proporcionalidad de las decisiones: Las medidas que se tomen para

salvaguardar bienes jurídicos de gran importancia muchas veces afectan la
libertad económica o de empresa. Pero es la irreversibilidad de los efectos
negativos sobre los mismos lo que se busca prevenir y frenar. Por esto resulta
indispensable que las medidas que se vayan a tomar tengan como base el
estudio de proporcionalidad respecto a los costos económicos, debido a que
las mismas deben resultar soportables tanto para los posibles beneficiados
como para los destinatarios, no siendo altamente onerosas las consecuencias
para los que ven quebrantada su libertad económica.
Resulta imposible que las ganancias no se vean disminuidas, pero es allí

donde se debe hacer un estudio de ponderación entre el desarrollo económico
y la protección a bienes superiores como la vida o el medio ambiente. Por
esta razón se hace necesario que ambos se desarrollen y protejan
simultáneamente, pero en caso de no ser posible una alternativa intermedia,
se deberá preferir la decisión que menor costo ambiental implique.
Precisado lo anterior, en el caso concreto, del análisis del informe presentado

por la parte actora la Sala destaca lo siguiente:
80
Expediente No. 250002337000201701029-02
i) En general, los datos de cabello y peces, sugieren que la contaminación

con mercurio en el Amazonas Colombiano constituye un problema severo de
salud pública, en particular considerando que los niveles encontrados en
cabello humano son en promedio quince veces superiores a los
recomendados para proteger la salud de las personas.
ii) Los altos niveles de mercurio en la población pueden estar impactando su

salud en aspectos neurológicos, sensoriales y reproductivos, entre otros, lo
cual hace necesario insistir en una evaluación epidemiológica a los habitantes
de esta región, para conocer en detalle el verdadero estado de salud de los
mismos.
iii) El análisis del estado de los sistemas acuáticos es complejo debido a que
se cuenta con un único muestreo y las conclusiones son difíciles de asumir.
Sumado a lo anterior, en el acta del 31 de agosto de 201722 de la Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos, se señala lo siguiente:
“(…) la alerta está en que, si la exposición es continua, la

intoxicación será crónica y la afectación al sistema nervioso puede
llegar a hacer irreparable. El mercurio puede salir del cuerpo, y si
la persona estuvo expuesta, la revisión que debe hacerse es frente
a las secuelas.
Otra alerta es que la dieta puede generar afectación continua en

las comunidades, pues como han reflejado los estudios
ambientales.
(…)
La alerta más grave en los nacientes, porque los bebes nacen con seis
dedos, retraso mental, no contienen saliva, y otras afectaciones, a más
largo plazo con impotencia e infertilidad en generaciones futuras. Es un
problema silencioso a largo plazo. Algunos de estos síntomas fueron
detectados en Tarapacá (…)” (Resalta la Sala).
Atendiendo lo anteriormente expuesto, la Sala acoge el criterio

jurisprudencial adoptado por la Corte Constitucional en sentencia T-622 de
2016, toda vez que ante la evidencia de los potenciales efectos nocivos que
puede tener el uso de mercurio y otras sustancias tóxicas en la actividad
minera ilegal, que pueden poner en peligro no solo a las comunidades sino
al medio ambiente en su conjunto, así no exista certeza científica, en este
caso se reúnen los requisitos para dar aplicación al principio de precaución
22
Folios 43 a 47 cuaderno principal.
81
Expediente No. 250002337000201701029-02
en materia ambiental, para proteger el derecho a la salubridad pública y al

medio ambiente de las comunidades Bora y Miraña.
En este punto, de las pruebas allegadas al plenario, la Sala concluye que se

encuentra probado que existe el peligro del daño a los derechos e intereses
colectivos alegados por el actor popular, como consecuencia de la utilización
del mercurio en el Amazonas en desarrollo de la minería ilegal y legal, este
daño es irreversible a la salud y el medio ambiente de las comunidades Bora
y Miraña.
Además de lo anteriormente expuesto es del caso señalar que la Ley 1658

de 2013, “Por medio de la cual se establecen disposiciones para la
comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y
eliminación y se dictan otras disposiciones” y el Plan de Acción Sectorial
Ambiental de Mercurio, en su articulo 3° establece:
“ARTÍCULO 3o. REDUCCIÓN Y ELIMINACIÓN DEL USO DE

MERCURIO. Los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible;
Minas y Energía; Salud y Protección Social y Trabajo, establecerán
las medidas regulatorias necesarias que permitan reducir y
eliminar de manera segura y sostenible, el uso del mercurio en las
diferentes actividades industriales del país.
Erradíquese el uso del mercurio en todo el territorio nacional, en

todos los procesos industriales y productivos en un plazo no
mayor a diez (10) años y para la minería en un plazo máximo de
cinco (5) años. El Gobierno Nacional dispondrá de todos los
instrumentos tecnológicos y las respectivas decisiones con los
entes y organizaciones responsables del ambiente y el desarrollo
sostenible.
El Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo, con el apoyo de Colciencias liderarán el
desarrollo, transferencia e implementación de procesos,
estrategias y medidas de reducción y eliminación del uso del
mercurio al interior de su sector con la participación de los actores
destinatarios de la presente ley; para tal efecto promoverán que
las instituciones de educación superior desarrollen actividades de
formación, investigación y proyección social, en el marco de su
autonomía, a través de convenios u otro tipo de iniciativas que se
orienten hacia la consecución de estos objetivos.
En la medida en que sea regulada la reducción y eliminación del mercurio

en otras actividades industriales, corresponderá al Ministerio del ramo
liderar al interior de su sector la implementación de las estrategias de
82
Expediente No. 250002337000201701029-02
reducción y eliminación del mercurio, basados en investigaciones

realizadas por las diferentes instituciones de educación superior, las que
promueva Colciencias o realice cualquier otro ente reconocido. En todo
caso deberán protegerse los derechos de propiedad intelectual de acuerdo
con la ley.
Las autoridades ambientales, urbanas, regionales y de desarrollo

sostenible, así como las secretarías de salud y las direcciones territoriales
de trabajo, realizarán el control y vigilancia a las medidas que el Gobierno
Nacional reglamente de acuerdo con sus competencias”. (Resalta la
Sala)
Bajo el anterior marco normativo, se tiene que los Ministerios de Ambiente y

Desarrollo Sostenible, Minas y Energía, Salud y Protección Social y Trabajo,
deberán establecer las medidas regulatorias necesarias que permitan reducir
y eliminar de manera segura y sostenible, el uso del mercurio en las
diferentes actividades industriales del país.
La citada norma dispone que se deberá erradicar el uso del mercurio en todo
el territorio nacional, en todos los procesos industriales y productivos en un
plazo no mayor a diez (10) años y para la minería en un plazo máximo de
cinco (5) años y que el Gobierno Nacional dispondrá de todos los
instrumentos tecnológicos y las respectivas decisiones con los entes y
organizaciones responsables del ambiente y el desarrollo sostenible.
Atendiendo las disposiciones normativas antes transcritas, para la Sala es

claro que los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Minas y
Energía, Salud y Protección Social y Trabajo, deberán establecer las medidas
regulatorias necesarias que permitan reducir y eliminar de manera segura y
sostenible, el uso del mercurio en las diferentes actividades industriales del
país.
Es decir que las entidades antes mencionadas deben establecer las reglas
para reducir y eliminar el uso del mercurio en los procesos industriales del
país, así como también en el uso de dicha sustancia en la actividad de minería
ilegal, razón por la cual se instará a las entidades demandadas para que de
manera coordinada, si aún no lo han realizado, establezcan las medidas
regulatorias pertinentes con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el
artículo 3° de la Ley 1658 de 2013.
83
Expediente No. 250002337000201701029-02
Por su parte, el artículo 5° ibidem, establece:
“ARTÍCULO 5o. SEGUIMIENTO Y CONTROL A LA IMPORTACIÓN Y

COMERCIALIZACIÓN DEL MERCURIO. El Ministerio de Comercio
Industria y Turismo en coordinación con el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social
y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en un
término máximo de dos (2) años, establecerán medidas de control
y restricción a la importación y comercialización de mercurio y los
productos que lo contengan y creará un Registro Único Nacional
de Importadores y Comercializadores autorizados.
Las autoridades aduanera y policivas, realizarán el control y vigilancia a

las medidas que el Gobierno Nacional reglamente de acuerdo con sus
competencias”. (Negrillas fuera de texto).
De conformidad con la norma transcrita se tiene que, el Ministerio de

Comercio Industria y Turismo en coordinación con el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en un término máximo
de dos (2) años, establecerán medidas de control y restricción a la
importación y comercialización de mercurio y los productos que lo contengan
y creará un Registro Único Nacional de Importadores y Comercializadores
autorizados.
En este sentido, se observa que a pesar de que la normativa minero-

ambiental establece la aplicación de medidas tales como destrucción de
maquinaria pesada y sus partes que esté siendo utilizada en actividades de
exploración o explotación de minerales sin el correspondiente título minero
inscrito en el Registro Minero Nacional y licencia ambiental, prohíbe el uso
de mercurio en la minería a partir del día 16 de julio del 2018, asi como
también, exige la instalación de dispositivos tecnológicos para la
identificación y localización de la maquinaria pesada que ingrese o se importe
al territorio colombiano, continua presentándose y tal vez aumentando la
minería ilegal en la cuenca del río Caquetá, involucrando a población en
general y con una afectación específica sobre varios resguardos indígenas.
Atendiendo lo anteriormente expuesto, la Sala reitera que las entidades

demandadas, si bien han realizado gestiones como reuniones para coordinar
las acciones a la situación de contaminación e intoxicación por mercurio de
84
Expediente No. 250002337000201701029-02
las poblaciones indígenas Bora y Miraña, las mismas son insuficientes para
mitigar la vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados por el
actor popular, razón por la cual se declarará la vulneración de los derechos
472 de 1998, de las comunidades Bora y Miraña, al permitir el vertimiento
indiscriminado de mercurio, para la realización de actividades mineras
ilegales en el río Caquetá, sus afluentes y territorios aledaños, al no tomar
medidas concretas y articuladas para evitarlo teniendo pleno conocimiento
de la situación, esto es, por omisión en el cumplimiento de sus deberes
legales y constitucionales.
Como consecuencia de la anterior declaración se ordenará a la Presidencia

de la República, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al
Ministerio de Salud y Protección Social, y al Ministerio del Interior, que dentro
del marco de sus competencias, en materia de salubridad pública y control
del deterioro ambiental y administración de los recursos naturales, a partir
de la ejecutoria de esta providencia adelanten e implementen la “Estrategias
para la prevención, control y corrección del manejo de actividades mineras
en la cuenca del río Caquetá” que incluya al menos las siguientes actividades:
1. Realizar acciones tendientes a la erradicación de la extracción ilícita de

minerales, que afecta a los habitantes de la cuenca del río Caquetá,
especialmente a las comunidades Bora y Miraña, y para la ejecución de esta
actividad se les concede el término de tres (3) años contados a partir de la
ejecutoria de la presente providencia.
2. El Ministerio de Salud y Protección Social en coordinación con

Corpoamazonía, deberá realizar al menos dos (2) mediciones al año de las
85
Expediente No. 250002337000201701029-02
concentraciones de mercurio en agua y peces de la cuenca del río Caquetá,

aguas debajo de cada uno de los cinco tramos de extracción ilícita de oro de
aluvión identificados por el EVOA (2021-2022) y de fuentes de agua para
consumo humano de las comunidades indígenas Bora y Miraña, para
determinar el avance en las medidas implementadas por la estrategia y el
Comité. Cada año se deberá reducir en un 33% esta concentración so pena
de incurrir en desacato.
3. El Ministerio de Salud y Protección Social en un plazo no mayor de seis (6)

meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia deberá
implementar un programa de prevención y atención en las comunidades
indígenas Bora y Miraña, por riesgos de intoxicación por mercurio y
metilmercurio.
4. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al término de doce (12)

meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia deberá
realizar la evaluación de impactos ambientales por contaminación por
mercurio en la cuenca en río Caquetá y al cabo de este plazo, presente un
plan ejecutable en dos (2) años para mitigar los impactos ambientales en
esta zona.
5. La Presidencia de la República en coordinación con el Ministerio de

Ambiente Ministerio de Minas y Energía en el marco del estudio anual sobre
evidencias de minería de aluvión (EVOA) deberá realizar con el apoyo de
UNODC, estudio y análisis con énfasis sobre la cuenca del río Caquetá que
permita evidenciar la disminución o el avance de la minería de aluvión de oro
sobre la cuenca del río Caquetá, debiendo remitir el reporte respectivo a este
proceso.
6. La Presidencia de la República en coordinación con el Ministerio de

Defensa, deberá participar y acompañar la elaboración y ejecución de los
planes, acciones y estrategias para garantizar el orden público y la seguridad
de las medidas adoptadas para controlar la extracción ilícita de minerales en
la cuenca del río Caquetá.
7. Se instará a la Presidencia de la República, para que a través del Comité

Lucha contra la Minería Ilegal continúen realizando las acciones tendientes a
86
Expediente No. 250002337000201701029-02
la erradicación de la Minería Ilegal, que afecta a los habitantes del Amazonas,

especialmente a las comunidades Bora y Miraña, y para la ejecución de esta
actividad se les concede el término de tres (3) años.
8. También se ordenará a la Presidencia de la República y al Ministerio del

Interior que, de manera coordinada con las autoridades departamentales del
Amazonas, y la fuerza pública que en el término de doce (12) meses
adelanten las medidas tendientes a la protección territorial, con el fin de
erradicar las actividades de minería ilegal en el Río Caquetá y sus afluentes.
9. Igualmente, se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

que en el término de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de
la presente providencia realice la evaluación de impactos ambientales por
contaminación por mercurio en el río Caquetá y sus afluentes.
10. Con el fin de garantizar la disposición final del mercurio incautado por la
fuerza pública, se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
para que en término de seis (6) meses que reglamente los procedimientos
para la disposición final de mercurio proveniente de los decomisos que realiza
la fuerza pública a nivel nacional.
Igualmente, se conminará al Ministerio de Salud y Protección Social para

que en coordinación con el Departamento del Amazonas, en el término de
seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia
adelanten el “Plan de Acción en Salud por intoxicación por mercurio”, el cual
debe estar orientado a identificar y abordar la atención directa los casos de
intoxicación con mercurio, así como el acompañamiento con la finalidad de
fortalecer al personal médico y administrativo del sector salud, con el fin de
prevenir que se sigan presentando estos casos y que se realicen los
respectivos estudios, orientados a identificar y atender los casos de
intoxicación por mercurio, con el fin de que sea reportado formalmente en el
Sistema de Vigilancia de Salud. Para la ejecución de esta actividad se les
concede a las entidades antes mencionadas el término de tres (3) años.
Asimismo, se instará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que

si aún no lo ha hecho, en coordinación con el Ministerio de Minas y Energía,
Salud y Protección Social y Trabajo, establezcan las medidas regulatorias
87
Expediente No. 250002337000201701029-02
necesarias que permitan reducir y eliminar de manera segura y sostenible,

el uso del mercurio en las diferentes actividades industriales del país, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1658 de 2013, así
como también el uso de dicha sustancia en la actividad de minería ilegal.
Además, se instará a la Presidencia de la República, si aun no la hecho, para

para que en coordinación con el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, continúen liderando el desarrollo,
transferencia e implementación de procesos, estrategias y medidas de
reducción y eliminación del uso del mercurio al interior de su sector de
conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 3° de la Ley
1658 de 2013, así como también el uso de dicha sustancia en la actividad de
minería ilegal.
Al mismo tiempo, se instará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, si aun no lo ha hecho, para que, en coordinación con el Ministerio
de Comercio Industria y Turismo, el Ministerio de Salud y Protección Social,
continúen adelantando las medidas de control y restricción a la importación
y comercialización de mercurio y de los productos que lo contengan de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1658 de 2013, , así
Para la comprobación del cumplimiento de lo anterior, se integrará un

comité de verificación integrado por la parte actora, la Procuraduría General
de la Nación, un delegado de la Presidencia de la República, un delegado del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, un delegado del Ministerio
de Salud y Protección Social, un delegado del Ministerio del Interior, para
que se encarguen de comprobar el cumplimiento de lo ordenado en el
presente fallo. Este Comité deberá rendir ante esta Corporación un informe
cada tres (3) meses de las gestiones adelantadas, a fin del cumplimiento
total y efectivo a las ordenes aquí impartidas.
6. Condena en costas
En relación con este aspecto procesal el artículo 38 de la Ley 472 de 1998

dispone lo siguiente:
88
Expediente No. 250002337000201701029-02
“Artículo 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento

civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a
sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al
demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala
fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer
una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales
serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.”
(negrillas adicionales).
Según dicho precepto entonces en los procesos promovidos en ejercicio de

la acción popular únicamente hay lugar a condenar en costas, en este caso
a la parte demandante vencida en el proceso cuando la valoración de la
conducta de este permita establecer que obró en forma temeraria o de mala
fe.
En ese marco legal entonces la Sala se abstendrá de condenar en costas a la

parte demandante por cuanto, por una parte, no hay ningún elemento de
juicio que permita deducir que la conducta procesal haya estado teñida de
mala fe ni temeridad dado que no es constitutiva de abuso del derecho ni
puede calificarse como torticera, maliciosa ni malintencionada, presupuesto
este indispensable para adoptar aquel tipo de decisión.
Por lo expuesto anteriormente el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN B, administrando
justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
1º) Decláranse no probadas las excepciones denominadas: “Falta del nexo

causal y daño contingente” y “Eximente de responsabilidad por el hecho de
un tercero”; propuestas por el Ministerio de Salud y Protección Social, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2°) Decláranse no probadas las excepciones de “falta de legitimación en la

causa” propuestas por la Presidencia de la República, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior y el Ministerio de
Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
3°) Declárase la vulneración de los derechos colectivos al goce de un

ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
89
Expediente No. 250002337000201701029-02
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su

desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con
la preservación y restauración del medio ambiente; la defensa del patrimonio
cultural de la Nación y la salubridad pública establecidos en los literales a);
c); f y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, de las comunidades Bora y
Miraña, al permitir el vertimiento indiscriminado de mercurio, para la
realización de actividades mineras ilegales en el río Caquetá, sus afluentes y
territorios aledaños, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
4°) Ordénase a la Presidencia de la República, al Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Salud y Protección Social, y al
Ministerio del Interior, que dentro del marco de sus competencias, en materia
de salubridad pública y control del deterioro ambiental y administración de
los recursos naturales, a partir de la ejecutoria de esta providencia adelanten
e implementen la “Estrategia para la prevención, control y corrección del
manejo de actividades mineras en la cuenca del río Caquetá” que incluya al
menos las siguientes acciones:
a. Realizar acciones tendientes a la erradicación de la extracción

ilícita de minerales, que afecta a los habitantes de la cuenca del río
Caquetá, especialmente a las comunidades Bora y Miraña, y para la
ejecución de esta actividad se les concede el término de tres (3) años
contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
b. El Ministerio de Salud y Protección Social para que en coordinación

con Corpoamazonía, deberá realizar al menos dos (2) mediciones al
año de las concentraciones de mercurio en agua y peces de la cuenca
del río Caquetá, aguas debajo de cada uno de los cinco tramos de
extracción ilícita de oro de aluvión identificados por el EVOA (2021-
2022) y de fuentes de agua para consumo humano de las
comunidades indígenas Bora y Miraña,, para determinar el avance en
las medidas implementadas por la estrategia y el Comité. Cada año
90
Expediente No. 250002337000201701029-02
se deberá reducir en un 33% esta concentración so pena de incurrir

en desacato.
c. El Ministerio de Salud y Protección Social en un plazo no mayor de

seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente
providencia deberá implementar un programa de prevención y
atención en las comunidades indígenas Bora y Miraña, por riesgos de
intoxicación por mercurio y metilmercurio.
d. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el término de

doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente
providencia deberá realizar la evaluación de impactos ambientales
por contaminación por mercurio en la cuenca en río Caquetá y al cabo
de este plazo, presente un plan ejecutable en dos (2) años para
mitigar los impactos ambientales en esta zona.
e. La Presidencia de la República para que en coordinación con el

Ministerio de Ambiente Ministerio de Minas y Energía en el marco del
estudio anual sobre evidencias de minería de aluvión (EVOA) que
realiza con el apoyo de UNODC, deberán realizar un estudio y análisis
con énfasis sobre la cuenca del río Caquetá que permita evidenciar
la disminución o el avance de la minería de aluvión de oro sobre la
cuenca del río Caquetá y que este reporte sea remitido al expediente.
f. La Presidencia de la República en coordinación con el Ministerio de

Defensa, deberá participar y acompañar la elaboración y ejecución
de los planes, acciones y estrategias para garantizar el orden público
y la seguridad de las medidas adoptadas para controlar la extracción
ilícita de minerales en la cuenca del río Caquetá.
g. Se insta a la Presidencia de la República, para que a través del

Comité Lucha contra la Minería Ilegal continúen realizando las
acciones tendientes a la erradicación de la Minería Ilegal, que afecta
a los habitantes del Amazonas, especialmente a las comunidades
Bora y Miraña, y para la ejecución de esta actividad se les concede
el término de tres (3) años.
91
Expediente No. 250002337000201701029-02
h. La Presidencia de la República y el Ministerio del Interior, de

manera coordinada con las autoridades departamentales del
Amazonas, y la fuerza pública que en el término de doce (12) meses
deberán adelantar las medidas tendientes a la protección territorial,
con el fin de erradicar las actividades de minería ilegal en el Río
Caquetá y sus afluentes.
i. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que en el término

de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente
providencia deberá realizar la evaluación de impactos ambientales
por contaminación por mercurio en el río Caquetá y sus afluentes.
j. Con el fin de garantizar la disposición final del mercurio incautado

por la fuerza pública, se ordenará al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible para que en término de seis (6) meses
reglamente los procedimientos para la disposición final de mercurio
proveniente de los decomisos que realiza la fuerza pública a nivel
nacional.
5°) Ordénase al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que en el

término de doce (12) meses realice la evaluación de impactos ambientales
por contaminación por mercurio en el Amazonas, y continue adelantando las
actividades relacionadas con la gestión ambiental asociado al mercurio y el
acompañamiento en el marco de la Ley 1658 de 2013, “Por medio de la cual
se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en
las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos
para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones” y el “Plan de
Acción Sectorial Ambiental de Mercurio”. Para la ejecución, tanto de la
evaluación ambiental, como del Plan de Acción Sectorial Ambiental de
Mercurio se les concede el término de tres (3) años.
6°) Conmínase al Ministerio de Salud y Protección Social para que en

coordinación con el Departamento del Amazonas, que en el término de tres
(3) años adelanten el “Plan de Acción en Salud por intoxicación por
mercurio”, el cual debe estar orientado a identificar y abordar la atención
directa los casos de intoxicación con mercurio, así como el acompañamiento
con la finalidad de fortalecer al personal médico y administrativo del sector
92
Expediente No. 250002337000201701029-02
salud, con el fin de prevenir que se sigan presentando estos casos y que se
realicen los respectivos estudios, orientados a identificar y atender los casos
de intoxicación por mercurio, con el fin de que sea reportado formalmente
en el sistema de Vigilancia de Salud.
7°) Ordénase al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que

en término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente
providencia reglamente los procedimientos y lugares para la disposición final
de mercurio proveniente de los decomisos que realiza la fuerza pública a
nivel nacional.
8°) Ínstase al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que si

aún no lo han hecho, en coordinación con el Ministerio de Minas y Energía;
Salud y Protección Social y Trabajo, establezcan las medidas regulatorias
necesarias que permitan reducir y eliminar de manera segura y sostenible,
el uso del mercurio en las diferentes actividades industriales del país, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 1658 de 2013, así
9°) Ínstase a la Presidencia de la República, si aún no la ha hecho, para

que en coordinación con el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, continúen liderando el desarrollo,
transferencia e implementación de procesos, estrategias y medidas de
reducción y eliminación del uso del mercurio al interior de su sector de
conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 3° de la Ley
1658 de 2013, así como también el uso de dicha sustancia en la actividad de
minería ilegal.
10°) Ínstase al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, si aún no lo

ha hecho, para que, en coordinación con el Ministerio de Comercio Industria
y Turismo, el Ministerio de Salud y Protección Social, continúen adelantando
las medidas de control y restricción a la importación y comercialización de
mercurio y de los productos que lo contengan de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1658 de 2013, así como también el uso
de dicha sustancia en la actividad de minería ilegal.
93
Expediente No. 250002337000201701029-02
11) Ordénase la integración un comité de verificación liderado por la

Procuraduría General de la Nación, e integrado por la parte actora
(Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario); un delegado de la Presidencia
de la República, un delegado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; un delegado del Ministerio de Salud y Protección Social; un
delegado del Ministerio del Interior, para que se encarguen de comprobar el
cumplimiento de lo ordenado en el presente fallo. Este Comité deberá rendir
ante esta Corporación un informe cada tres (3) meses de las gestiones
adelantadas, a fin del cumplimiento total y efectivo a las ordenes aquí
impartidas.
12°) Sin condena en costas en la instancia, por las razones expuestas en la

parte motiva de esta providencia.
13º) En caso de no ser apelada la presente sentencia, para los fines de que
trata el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 remítase copia integral de esta a
la Defensoría del Pueblo.
14°) En firme esta providencia archívese el expediente, con las respectivas

constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No.
OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Magistrado
Firmado Electrónicamente
CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

Magistrado
Firmado electrónicamente
MOISÉS RODRÍGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado
Firmado Electrónicamente
Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados

integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza
la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el
artículo 186 de CPACA.

2022 Tribunal Ativo Cmarca - Sentencia 4-08-22

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2022 Tribunal Ativo Cmarca - Sentencia 4-08-22

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022).

Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Decide la Sala la demanda de acción popular presentada por el Procurador

situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la

a) El Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario, en representación de las

b) Efectuado el reparto, le correspondió el conocimiento de la acción a la

c) El 28 de noviembre de 2016, la Sala de decisión de la Subsección “A” de

d) Contra la anterior decisión, el accionante el 15 de diciembre de 2016

e) Mediante sentencia del 27 de abril de 2017, el Consejo de Estado Sección

expediente a esta Corporación, para que, agotadas las etapas procesales

f) Efectuado el reparto, le correspondió el conocimiento a la Magistrada

g) Mediante informe secretarial y oficio del 14 de julio de 2017 (fls. 149 y

h) Repartido el expediente por la Secretaría de la Sección Primera de esta

i) El Procurador 29 Judicial II Ambiental y Agrario con jurisdicción en el

“III. SOLICITUD DEL AMPARO CONSTITUCIONAL

Mediante la presente acción de tutela se solicita de manera definitiva e

Primero: A todos los accionados proceder inmediatamente de manera

Segundo: Ordenar a la Presidencia de la República y al Ministerio del

Tercero: Como medida complementaria las acciones solicitadas en el

Cuarto: Ordenar a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Territorial y

Quinta: Las demás que los Honorables Magistrados consideren

Como fundamento fáctico, la parte demandante expuso en el escrito

1) Los Pueblos indígenas Miraña y Bora ancestralmente han habitado la ribera

2) Estos pueblos históricamente han padecido toda suerte de actos de

3) El territorio ancestral de estos pueblos, así como buena parte del

4) Los Pueblos Miraña y Bora han realizado esfuerzos constantes en la idea

5) Las iniciativas de los Pueblos Miraña y Bora para implementar el Plan de

Por el contrario, el establecimiento de procesos de minería ilegal y la inacción

6) Resultado de la minería ilegal y la falta de respuesta adecuada del Estado

7) Específicamente respecto de la contaminación por mercurio, el "INFORME

del río". Estos resultados, están articulados con las concentraciones de

Al cotejar lo consignado en estos documentos, los cuales se anexan en el

8) Si bien es cierto, se ha establecido un Comité para la Lucha contra la

3. Derechos e intereses colectivos presuntamente afectados.

Con la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses

4.1. Contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible.

Mediante escrito allegado el 18 de octubre de 2017 (fls. 189 a 195 cdno.

demanda, oponiéndose a las pretensiones, manifestando, en síntesis, lo

Señala que, corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es la entidad encargada de

Menciona que, la Ley 99 de 1993 prescribe en el numeral 3° del artículo 1°

Agrega que, los numerales 2° y 12 del artículo 31 ¡bidem, establecen que

normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir

Añade que, con base en lo anterior, el entonces Ministerio de Ambiente,

Posteriormente, la Ley 1658 de 2013 consagra en su artículo 45 la obligación

Indica que de lo anterior se demuestra que el Ministerio ha cumplido con las

La entidad demandada formula la excepción de falta de legitimación en la

Reitera que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ha actuado

expedido y fijado las políticas tal como se ha venido enunciado en el acápite

Advierte que, en el presente asunto, no se acredita vulneración alguna de

Puntualiza que, de acuerdo con el acervo probatorio que milita en el

4.2. Contestación Ministerio del Interior.

Mediante escrito allegado el 18 de octubre de 2017 (fls. 207 a 211 cdno.

La entidad demandada propone la excepción de falta de legitimación en la

e intereses colectivos, con el fin de corregir las acciones y omisiones que

Indica que, con base en lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 1444 de

Advierte que, de acuerdo con el numeral quinto, el Ministerio del Interior

Recalca que los hechos particulares que se demandan en la presente acción,

Corresponderá a las entidades en el ejercicio de sus competencias, y

Puntualiza que, hay inexistencia del nexo de causalidad entre la vulneración

La función que aquí se describe, en la forma como está establecida, tiene

Reitera que no es ni tiene ninguna relación con el ejercicio de una actividad