FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO GENERAL
ÁREA DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN

Antecedentes y determinantes de las reformas al sistema electoral:

el caso de Colombia, 1991-2003

 
TRABAJO DE FIN DE MÁSTER
PARA OPTAR AL TÍTULO DE:

MASTER EN CIENCIA POLÍTICA

 
 
PRESENTA:

LEONARDO FABIO DÍAZ YEPES

Bajo la dirección académica de:

Dra. Fátima García Díez

Salamanca, España, agosto 29 de 2011.

 
           
 TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................1

1. METODOLOGÍA ..........................................................................................................................3
1.1. Justificación del caso colombiano en perspectiva comparada ............................................8

2. CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE EL CAMBIO INSTITUCIONAL ..................11

3. ANTECEDENTES DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO...................................16

3.1. Del Frente Nacional a la Constitución de 1991 ..................................................................17
3.2. Apertura y fraccionamiento del sistema políticos: La Constitución Política de 1991 ....19
3.3. Procedimiento para el trámite de las iniciativas de reforma al sistema electoral
colombiano....................................................................................................................................23

4. DE LA RESISTENCIA AL CAMBIO, A LA CONCILIACIÓN POR UN NUEVO

SISTEMA ELECTORAL ...............................................................................................................25
4.1. Antecedentes de la reforma política durante el gobierno de Ernesto Samper Pizano,
1994-1998 ......................................................................................................................................25
4.2. Los intentos fallidos de reforma durante el gobierno de Andrés Pastrana Arango, 1998-
2002................................................................................................................................................27
4.2.1. Qué cambiar del sistema electoral colombiano: primera propuesta ..............................30
4.2.1.1. Se hunde la reforma ..................................................................................................32
4.2.2. Cambio o continuidad en el sistema electoral: segunda propuesta ................................32
4.3. Y se hizo la reforma ..............................................................................................................37

5. REFLEXIONES FINALES.........................................................................................................40

6. BIBLIOGRAFÍA..........................................................................................................................43

ANEXOS ...........................................................................................................................................47

  ii  
ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICAS

Tabla 1. Proyecto de acto legislativo que contenían propuestas de reforma al sistema electoral
colombiano, 1998-2003 7
Tabla 2. Partidos políticos con representación en el congreso de colombia, 1978-1990 17
Tabla 3. Listas a senado y cámara de representantes, 1991-2002 20
Tabla 4. Porcentaje de votos y curules cámara de representantes de colombia, 1991-2002 21
Tabla 6. Porcentaje de votos y curules senado de colombia, 1991-2002 23
Tabla 7. Resultados de la votación por artículos de la reforma 39
Tabla 8. Sistemas utilizados para la elección de cámara baja y cámara alta en países de américa del
sur 47
Tabla 9. Participación por partido político en la sesión primera de senado y cámara, 1998-2002 52

Gráfica 1. Evolución del número efectivo de partidos en Colombia, 1982-2006 22

 ANTECEDENTES Y DETERMINANTES DE LAS REFORMAS AL
SISTEMA ELECTORAL: EL CASO DE COLOMBIA, 1991-2003

Antes que discusiones generales sobre la reforma política, necesitamos

más y mejor informados estudios sobre toda esa diversidad de medidas que
se proponen. Necesitamos entender mejor cómo se conciben en realidad
tales reformas y apreciar que los cambios que se demandan tienen una
larga historia de antecedentes, no todos efectivos, pero tampoco todos
absolutamente vanos.

Eduardo Posada Carbó (2003)

INTRODUCCIÓN

En América Latina después de la denominada tercera ola de democratización (Huntington, 1991)

se ha generado una prolífica producción de reformas a los sistemas electorales como respuesta a la
búsqueda de un conjunto de reglas que favorezcan el transito hacia la democracia1. No obstante,
países como Colombia –al cual se les atribuyen largos periodos de estabilidad democrática−
presenta la misma tendencia reformista, muy especialmente en el periodo 1991-20102, justo después
de iniciar la Asamblea Nacional Constituyente (1990) que dio lugar a la Nueva Carta Constitucional
de 1991. En este orden de ideas, y de acuerdo con Katz (2005), las reformas electorales pueden
verse como un fenómeno normal o extraordinario en la política dependiendo del criterio adoptado
para determinar cuándo una reforma merece ser destacada por su relevancia e impacto en el sistema
político -como pasar de un sistema mayoritario a otro proporcional-, o bien, las reformas pueden ser
fenómenos más comunes: como el cambio de fórmulas dentro de un mismo sistema, variaciones en
la magnitud de los distritos o en la configuración de las listas con las cuales los partidos presentan a

                                                                                                               
1
Este avance lo refleja contundentemente el Índice de Democracia Electoral (IDE) del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo –PNUD–, una medida compuesta que combina cuatro variables: derecho al voto, elecciones
limpias, elecciones libres y las elecciones como el medio de acceso a los cargos públicos. El promedio del IDE (cuyo
valor varía entre 0 y 1 donde 0 indica la total inexistencia de democracia electoral y 1 el máximo) para América Latina
subió rápidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985, y a 0,86 en 1990, mejorando de ahí en adelante para alcanzar en
2002 a 0,93. Según este mismo índice, en el periodo comprendido entre 1990-2002, Colombia obtuvo una calificación
de 0,57 en una escala de 0-1, lo que lo hizo acreedor al último puesto en un total de 18 países de América Latina, los
cuales muestran un promedio de 0,89. De los componentes de este índice, Colombia recibe particularmente bajas notas
en la transparencia y la libertad de las elecciones. Esto implica la existencia de “irregularidades significantes en el
proceso de votación” y “restricciones [...] que afectan la habilidad de los candidatos potenciales para lanzarse a cargos
públicos y/o la formación de partidos políticos” (PNUD, 2004: 25-26).
2
Poco antes de finalizado el presente estudio, en Colombia se aprobó por parte de la Corte Constitucional la Ley
Estatutaria de Reforma Política (Proyecto de ley 092 Cámara de Representantes, 190 Senado) en el cual, si bien no
existen amplios contenidos relacionados con el sistema electoral, se incluyeron temas relacionados con el
fortalecimiento de los partidos políticos, se destacan aspectos como: Requisitos para la creación de partidos, umbral
electoral, ley de cuotas (30% de mujeres en las listas), financiación de campañas, mecanismos de selección de
candidatos y forma para asignar avales por parte de los partidos, entre otras.
  1  
sus candidatos, aspectos particularmente presentes en el caso colombiano3.

Para autoras como García Díez (2006: 5) los estudios más recientes en el campo de los sistemas
electorales han privilegiado el interés en dos cuestiones que recogen la descripción y explicación de
dos variables dependientes distintas, pero que sin embargo no logran diferenciarse analíticamente.
“La primera de ellas concierne a la pregunta de en qué contextos los políticos optan por cambiar el
sistema electoral y refiere, por tanto, a los estudios sobre la probabilidad de cambio institucional,
sobre el cuándo, en definitiva, de la reforma electoral”4. En segunda instancia, persiste la
preocupación por qué dirección y con qué intensidad se producen los cambios cuando son llevados
a cabo (Colomer, 2005). Como se ha señalado, en esta búsqueda investigativa se pretende ahondar
un poco en los intereses que emergen en el primer interrogante.

En este orden de ideas, este trabajo intentará dar respuesta a la pregunta ¿Cuáles han sido las
condiciones institucionales y cambios en el contexto político que inciden en la aprobación o
rechazo de las reformas al sistema electoral colombiano en el periodo comprendido entre
1991-2003?. Como objetivos específicos el trabajo se propone:
• Describir cuáles han sido las principales iniciativas o propuestas de reforma que se han
querido promover dentro del sistema electoral colombiano en el periodo 1991-2003.
• Identificar cuáles son las principales características del sistema de partidos colombiano en el
cual son formuladas las iniciativas de reforma al sistema electoral.
• Identificar cuáles han sido los actores más representativos en la promoción, aprobación o
rechazo de las iniciativas de reforma al sistema electoral.
• Identificar cuáles han sido los discursos que se han promovido en las reformas:
participación, inclusión y apertura del sistema político a nuevos actores sociales.

Como hipótesis de trabajo se tendrá que la confluencia de factores como el cambio del sistema de
partidos (alta fragmentación) y en la dinámica de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo; el
liderazgo efectivo de figuras partidista, así como la creación de coaliciones y la existencia de un
equilibrio de fuerzas en la legislatura favorecen la presentación de iniciativas de reforma el sistema

                                                                                                               
3
Para autores como Vélez, et al. (2006) incursionar en el estudio de las reformas electorales, en el caso colombiano, se
inscribe en campo de estudio y reflexión sobre múltiples reformas políticas que se han promovido –ya sea por iniciativa
parlamentaria o del ejecutivo- desde mediados del siglo XX. Para estos autores “la aprobación de la reforma política
evidencia la necesidad de profundizar en el estudio de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo desde una
perspectiva más compleja, con el fin de avanzar en la comprensión de la incidencia de los factores institucionales y las
motivaciones de los actores involucrados en el proceso político” (Vélez, et al, 2006: 2-6)
4
las cursivas son agregadas con el interés de destacar este primer escenario de análisis de las reformas.
  2  
electoral.

En este orden de ideas, autores como Schiemann y Benoit (1997:7) y Boix (1999) destacan la
relevancia del cambio en las asimetrías de poder o en la provisión de beneficios distributivos de una
institución, como uno de los factores determinantes en la iniciativa de un proceso de reforma. Es así
como los cambios en el sistema de partidos −manifestación del reparto de poderes−, puede
asumirse como un elemento relevante a la hora de comprender los resultados de los diversos
procesos de reforma electoral. De acuerdo con García Díez (2006) en mayor o menor medida, la
opción por un nuevo sistema es siempre restringida porque al existir un sistema electoral de
referencia se condicionan intereses ya definidos y poder ya distribuido.

Hasta ahora las investigaciones han privilegiado el primer aspecto, y es este campo el que mayor
número de publicaciones ha dado a luz, descifrando sus impactos sobre el sistema político, incluso
sobre la participación y la representación de minorías. No obstante, y como advierte García Diez,
“la literatura en torno a la interacción entre sistemas electorales y sistemas políticos no está
equilibrada; destaca la insistencia en poner el acento en la capacidad de supervivencia y estabilidad
de los sistemas electorales, menospreciándose así el análisis del cambio”. Al respecto, Lijphart
(1994: 212) señala que los países en vía de democratización deberían escoger un sistema electoral
que conduzca “durante mucho tiempo” las elecciones, aspecto que entra en contradicción con la
experiencia latinoamericana por los constantes cambios en sus reglas de competición en las urnas
durante periodos de consolidación de la democracia.

1. METODOLOGÍA

En este orden de ideas interesa poder desarrollar un estudio de caso que permita indagar las
condiciones que inciden en el cambio del sistema electoral colombiano en el periodo 1991-2003. El
estudio de caso es una opción de aproximación a un fenómeno político relativamente limitado en el
tiempo y en el espacio, pero que permite mantener la sensibilidad por los contextos y
particularidades históricas que han incidido en la necesidad del cambio. Si bien esta es una de sus
potencialidades, cabe reconocer que por esta misma razón, los estudios de caso no permiten realizar
inferencias causales de proposiciones generales y abstractas (Lodola, 2009).

  3  
En su artículo titulado “What Is a Case Study and What Is It Good for?, Guerring (2004) lamenta
las dificultades del término “estudio de caso” y propone la siguiente definición operativa: “un
estudio intensivo de una sola unidad con el propósito de comprender una clase mayor de unidades
similares”. Definición que cuenta con la ventaja de disociar los estudios de caso tanto del método de
análisis empleado como del número de unidades examinadas.

Sobra decir que los estudios puramente interpretativos, con un alto contenido descriptivo,
orientados sin rigor metodológico, no ofrecen demasiadas claves para la investigación empírica. Sin
embargo Eckstein (1975) señala que si son cuidadosamente diseñados y seleccionados, los estudios
de caso pueden realizar contribuciones valiosas de información sobre temas poco indagados en
determinados períodos de tiempo, y contribuciones heurísticas para la construcción de hipótesis que
a posteriori potencien la elaboración teórica. En este sentido, caracterizar un caso como
especialmente relevante –como Colombia– ser utilizado de forma fructífera en las primeras etapas
del proceso de investigación para generar nuevas ideas, formular preguntas teóricas y definir el
dominio de estudio (Collier, 1999; Ragin, 2007: 148)

Para poder avanzar en tratar de identificar cuáles han sido los cambios institucionales y cambios en
el contexto político que condicionan las propuestas de reforma será necesario realizar una
descripción densa de cada uno de los momentos que se han seleccionado para el análisis, los cuales
corresponden a los momentos de presentación de los Actos Legislativos con los que se iniciaba el
trámite de la reforma política en la cual se encontraba implícita la reforma al sistema electoral
colombiano, que a nivel particular es el problema de análisis en la investigación propuesta. Estos
son:

1. Acto Legislativo número 088 de 1998, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo
números 005, 007, 023, 028, 051, 059, 079 y 087 de 1998 Cámara, número 018 de 1998,
Senado, Sobre la “Reforma de la Política Colombiana e Instrumentos para la Paz”.5

                                                                                                               
5
La primer reforma política que se impulsaría durante el gobierno del presidente Andrés Pastrana Borrero (1998-2002)
sería una de las promesas de su programa de gobierno “El cambio ¡Es ahora!”; su propuesta de reforma política e
instrumentos para la paz fueron la expresión de diversos sectores políticos que se sumaron a una gran “Alianza por el
Cambio”, entre los actores que sumaron fuerzas se destacan: Importantes líderes políticos como Humberto de la Calle
Lombana y Alfonso Valdivieso (ambos ex candidatos presidenciales que decidieron dejar sus aspiraciones
presidenciales y sumarse a la candidatura de Pastrana), El Grupo Oxigeno –liderado por Ingrid Betancourt–, Integrantes
de un sector denominado “Los Independientes” entre quienes se destacaban: el ex-senador Parmenio Cuellar, Gloria
Quiceno, Guillermo Martínez-Guerra y los ex-constituyentes Héctor Pineda Salazar, Carlos franco (este último
integrante del Movimiento Político Esperanza, Paz y Libertad). Dentro de los temas que fueron incluidos en la
propuesta de reforma que se relacionan con el sistema electoral y de partidos encontramos: la modificación del sistema
  4  
Algunos de los elementos considerados por este acto legislativo fueron: La lista única6 contemplaba
la exigencia a que cada partido o movimiento político presentara “sólo un candidato para las
elecciones uninominales y sólo una lista para cada elección de las corporaciones públicas”
(Proyecto Acto Legislativo Nº 088 de 1998, artículo 6, numeral 6). Para los promotores de la
reforma la lista única permitiría la elección de grupos parlamentarios más compactos, coherentes, y
sobre todo más eficaces en su labor de defender las aspiraciones de los sectores que representaban,
limitando así la practica del bolígrafo7, además de facilitaría el necesario control de los ciudadanos
y harían mucho más transparentes y fluidas las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo” con lo
cual se vería beneficiada la gobernabilidad.

Otro aspecto igualmente relevante con el cual pretendía innovar la reforma era el del voto
preferente. Bajo el argumento de que la lista no bloqueada y con voto preferente, que consiste en
brindar la posibilidad de que el elector sufrague por cualquiera de los candidatos que el partido a
inscrito en el tarjetón y los más votados triunfan sin contar la coalición, permitía un mayor acceso a
un sistema democrático. Sin embargo la lista bloqueada, de acuerdo con la experiencia de algunos
políticos colombianos, favorecía que muchos líderes carismáticos pudieran arrastrar con su nombre,
con su amplio caudal electoral o con sus banderas a algunos profesionales o académicos –Gabriel
Rosas Vega, Jaime Ruiz Llano, Juan Camilo Restrepo o Pedro Bonnet– quienes en una competencia
abierta difícilmente habrían llegado al Congreso.8

Adicionalmente, el umbral o número de votos mínimos que debería alcanzar cada partido para
participar en la asignación de escaños buscaba limitar toda la representación en el Congreso de los
pequeños partidos. En la discusión de la propuesta en el Acto Legislativo 088 si bien existió un
consenso sobre la necesidad del umbral, no fue posible determinar cuál debía ser el porcentaje, para
                                                                                                               
de cuocientes que desfavorece proyectos nacionales y estimula las microempresas electorales, además del
establecimiento de límites al otorgamiento de avales por parte de los partidos políticos.
6
Con relación a los diseños de listas más frecuentes se tienen: las listas abiertas (también conocidas como no
bloqueadas), el voto preferente, así como la representación proporcional personalizada y el voto por lemas y sublemas,
permiten que el votante seleccione una candidatura de partido y uno o más candidatos individuales. Las listas abiertas
(o no bloqueadas) periten que el votante selecciones unos pocos candidatos, habitualmente entre uno y tres. El sistema
de listas cerradas que restringe la elección de los votantes a la sigla del partido, ya que no permite ninguna
modificación en el orden de los candidatos presentado por el partido. Cuando la lista abierta permite que el voto
preferencial sea opcional, se facilita la elección de candidatos apoyados por pequeñas redes personales de apoyo, lo cual
conduce a estrategias clientelistas de captación de votos (Shugart, 2005: 44).
7
Práctica que, en el caso colombiano, consiste en que los jefes de las distintas colectividades determinen –con plena
autonomía- quién integra las listas.
8
Por poner sólo un ejemplo, en 1982 la lista al Senado por la circunscripción de Bogotá, que encabezaba dirigente
liberal disidente Luis Carlos Galán, logró elegir cinco senadores. Desempeño similar tendría en 1991 la lista nacional de
Andrés Pastrana Arango, quien conquistó para su grupo Nueva Fuerza Democrática seis escaños en la misma
corporación. Casos similares se dieron con Antonio Navarro Wolf y Álvaro Gómez Hurtado, cuyas listas obtuvieron
varios renglones en 1991.
  5  
el gobierno pastrana este debía fijarse en el 3%, algunos senadores llegaron a considerar el 5%. Un
aspecto sobre el que si hubo consenso fue a la cobertura del umbral. De universal paso a convertirse
en discrecional, variante que surgió luego del acuerdo por intentar salvar la reforma que se da entre
el Ministro del Interior, Humberto Martínez, y algunos sectores (principalmente del liberalismo)
que se oponían a la medida del umbral.9

Finalmente, el mecanismo de asignación de escaños en Colombia era el método Hare o de mayores

restos, para algunos congresistas el rechazo al cambio radica, de acuerdo con Sarabia (2003: 160), a
“la aversión al cambio”. Otros sectores, principalmente los académicos, consideraban que el método
de Hare, con todo y sus problemas, era más abierto y democrático que cualquier otro puesto que
lesionaba menos a los pequeños partidos (Roland y Zapata, 2000).

2. Proyecto de Acto Legislativo número 118 de 2000 Cámara, 006 de 2000 Senado, por el
cual se adopta una “Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.10

3. Proyecto de acto legislativo 01 de 2002 senado por el cual se adopta una “Reforma
Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.11

Tanto en el Acto Legislativo del 2000 como el del 2002 fueron incluidos los mismos elementos en
materia del sistema electoral. sumado a estos aspectos se incluyeron temas relacionados con
financiación y duración de las campañas políticas donde el debate se daba en torno a la financiación
100% de parte del estado y la financiación privada. También, se incluyeron sanciones a los
parlamentarios que fueran procesados por vínculos con grupos y/o organizaciones ilegales (Todo
gracias al tema de la parapolítica en el país).

                                                                                                               
9
Al igual que las listas únicas, la idea del umbral buscaba favorecer la agrupación de preferencias y fomentar
estructuras de partido mucho más sólidas. Se advertía que en un escenario donde los partidos tradicionales optaran por
la lista única y se sometieran al umbral, y los independientes, por su parte no se acogieran a ese canal y participaran
desunidos en las elecciones, estos últimos perderían escaños. Sin embargo, la discusión sobre el umbral pone en
evidencia algunos detalles de carácter técnico, como la aplicación del umbral en los casos en que las circunscripciones
fueran pequeñas, porque en ellas los movimientos minoritarios tienen poca opción, o bien, cuando el porcentaje fijado,
aún tratándose de circunscripciones grandes, resulta muy bajo.
10
Los autores del proyecto del Acto Legislativo en esta ocasión fueron: Senador Mario Uribe Escobar, Senador Juan
Martín Caicedo Ferrer, Senador Rodrigo Rivera, Senadora Claudia Blum de Barvieri, Senador José Antonio Gómez
Hermida, Senador Rafael Orduz Medina, Senador Luis Guillermo Vélez Trujillo, Senador Luis Humberto Gómez
Gallo, Senador Carlos Holguín Sardi, Senador Antonio Guerra de la Espriella, Senador Jesús Enrique Piñacué Achique,
Senador Alfonso Agarita Baracaldo.
11
Como autores del proyecto de Acto legislativo se destacan: Andrés González, Juan F. Cristo, Rodrigo Rivera, José R.
Trujillo, Camilo Sánchez O., Aurelio Iragorri H., Edgar Artunduaga, Piedad Córdoba, Juan Carlos Restrepo, Álvaro
Araújo, Jesús Ignacio García, Alfonso López, José J. Vives, Plinio Olano, Guillermo Gaviria.
  6  
 En la tabla 1, podemos identificar las principales características del contexto político en las que se
debatieron las tres propuestas de reforma política que se consideran en este estudio:

Iniciativa de
Origen de la

fragmentaci
Aprobación

de gobierno

gobierno en
Mayoría de
promotora

Sistema de
legislativo

legislativo
Coalición

Partidos
reforma

reforma

ón del
Temas de reforma

de la
Año
Proyecto de Acto Legislativo

en
electoral incluidos

Acto Legislativo número 088 de 1998, acumulado

con los Proyectos de Acto Legislativo números • Listas únicas

Ejecutivo
005, 007, 023, 028, 051, 059, 079 y 087 de 1998 Voto Preferente

1998
•

Alta
NO
SI SI
Cámara, número 018 de 1998, Senado, Sobre la • Umbral Electoral
“Reforma de la Política Colombiana e • Cifra repartidora
Instrumentos para la Paz”.

Legislativo
Proyecto de Acto Legislativo número 118 de 2000 • Listas únicas
Cámara, 006 de 2000 Senado, por el cual se adopta Voto Preferente

2000
•

Alta
NO
NO NO
una “Reforma Política Constitucional y se dictan • Umbral Electoral
otras disposiciones”. • Cifra repartidora

Extremadamente
Legislativo
• Listas únicas
Proyecto de acto legislativo número 01 de 2002
Voto Preferente
2002
•

Alta
senado por el cual se adopta una “Reforma Política SI NO NO
• Umbral Electoral
Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
• Cifra repartidora

Tabla 1. Proyecto de Acto legislativo que contenían propuestas de reforma al sistema electoral colombiano, 1998-
2003

Fuente: Elaboración propia

Como podemos observar en la tabla 1, las tres propuestas de reforma que se pretende analizar
involucra temas similares, en este caso: Listas únicas, voto preferente, umbral electoral y cifra
repartidora. Lo anterior pone de relieve la pregunta por los factores que incidieron en la
presentación, aprobación o rechazo de cada una de las propuestas de reforma. Algunas de las
variables que se han considerado como factores que pueden incidir en el tramite y posterior
aprobación o rechazo de la reforma son:

1. Origen de la Iniciativa: uno de los factores que se espera poder explorar es la capacidad de
bloqueo que pudo haber llegado a tener el Legislativo colombiano a las iniciativas de
reforma que surgen del Ejecutivo, los mecanismos de negociación entre ambos o las
resistencias al cambio por parte del legislativo manifiestas en su propia capacidad de auto-
reformarse. Este hecho también puede verse afectado por el hecho de que la amenaza de un
nuevo líder (como por ejemplo el presidente Álvaro Uribe Vélez, 2002-2010) influyera en la
necesidad de reformar la política en Colombia con el ánimo de brindar mayor legitimidad a

  7  
 los partidos políticos y el mismo Congreso.
2. Coalición promotora de gobierno en el legislativo: con esta variable espera poder analizar la
capacidad del ejecutivo para contar con una coalición dominante en el Legislativo y su
capacidad de incidir en el trámite de las reformas.
3. Cambios en el sistema de partidos: el cual se ve reflejado en el incremento de la
fragmentación del sistema de partidos en el periodo del trámite de la reforma, lo cual se
traduce en el incremento de las fuerzas política con representación en el Congreso, y que
para el caso colombiano incrementaron la personalización del voto y la competencia intra-
partidista (Pachón y Shugart, 2010).
4. Mayorías de gobierno en el Legislativo: si bien no se puede advertir que alguno de los
partidos tradicionales haya alcanzado un mayoría absoluta en el Congreso Colombiano, en
el caso del Partido Liberal Colombiano es posible reconocer un amplio control de escaños
en el año de 1998 (54% curules en Cámara de representantes y 48% en Senado).

Una de las principales fuentes de información que se tuvo para el desarrollo del proyecto fueron las
actas correspondientes a los proceso de debate en Cámara de Representantes y Senado de la
República de Colombia, las cuales se encuentran consignadas en el portan virtual. Las fuentes
primarias, en este caso actas, favorecen la obtención de información de los actores involucrados en
el trámite de las reformas, en ellas es posible conocer los discursos con los cuales se motivó a la
aprobación o rechazo de cada una e las propuestas que fueron presentadas en el Congreso
Colombiano en el periodo 1998-2003.

La prensa escrita de orden nacional (de manera particular la revista Semana, así como el periódico
el Tiempo) así como los informes emitidos por algunas ONG´s (Misión de Observación Electoral –
MOE– y la Fundación Konrad Adenauer) serán fuentes claves a la hora de interpretar el contexto de
opinión pública en el cual se desarrollaban las iniciativas de reforma. Dos aspectos se destacan de
estas fuentes: por un lado, el pronunciamiento de algunos expertos sobre los temas que se
promovían en las reformas, por otro lado, la capacidad de algunos organizamos de la sociedad civil
de incidir y proponer aspectos a reformar.

1.1. Justificación del caso colombiano en perspectiva comparada

 
De acuerdo con Marenco (2009) la introducción de nuevas reglas electorales puede verse
estimulada con mayor frecuencia posterior a las rupturas o transiciones políticas, cuando se trata de

  8  
refundar instituciones, o mejor aún, cuando los viejos sistemas electorales ya habían sido
eliminados por los actores autoritarios. Esto parece indicar una adaptación institucional y elevados
costos de transacción para la promoción de reformas electorales cuando se trata de alterar reglas en
funcionamiento, siendo más probable la ocurrencia de cambios bajo el vacío institucional
provocado por regímenes no competitivos. Para este mismo autos, en los años 90 países como
Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela promovieron reformas buscando alternativas para sustituir
sus respectivos modelos de representación proporcional con lista cerrada en vigor en el momento de
la reforma.

Siguiendo a Zovatto y Orozco (2006) los sistemas de elección del poder legislativo que aplican para
los países de América del Sur tienen la siguiente clasificación:

• Los sistemas de representación proporcional son los que adjudican los escaños según el
porcentaje de votos obtenido por cada partido, reflejando de esta forma en el Poder
Legislativo la heterogeneidad política de la sociedad. Su principal objetivo es el de
representar a los grupos políticos de acuerdo con su fuerza político-electoral.
• Los sistemas de mayoría simple asignan los escaños al candidato o partido que haya
obtenido mayor cantidad de votos de manera absoluta, con lo cual se favorece a los partidos
más grandes, reduciéndose así la posibilidad de representación de los más pequeños. Este
sistema está propiciado para favorecer la formación de mayorías y con ello el principio de
gobernabilidad en primera instancia. Una variante es el sistema de mayoría simple con
representación de minorías, donde el partido con mayor cantidad de votos en la
circunscripción obtiene la mayoría de escaños, pero el partido en segundo lugar también
puede obtener representación.
• Sistema binominal: empleado en Chile, en este caso los partidos o coaliciones presentan
listas de candidatos en circunscripciones binominales. Los electores votan por un candidato,
pero los partidos acumulan los votos. De esta manera, cada uno de os partidos con mayor
número de votos gana un escaño, a menos que el partido que queda en primer lugar obtenga
el doble de sufragios que el de segundo lugar, en cuyo caso obtiene los dos escaños. Esta es
una forma particular de propiciar un sistema mayoritario, donde se favorece a los partidos
más grandes, y en particular a la segunda fuerza electoral.

En los cambios en el sistema de elección de Cámara Baja se destaca que en Argentina luego de la
reforma de 1994 sólo se celebra una elección legislativa en lugar de dos, y se realiza a mitad de
periodo presidencial. Por su parte Chile, luego de su reforma en 1980, adopto el sistema binominal,
aboliendo el de representación proporcional. En Colombia, tras la reforma en 2003, se adopta el
sistema de cifra repartidora y el voto preferente opcional, dejando de lado el sistema de cociente
racional (Hare). En Perú la reforma de 1993 propició el cambio de un sistema bicameral a uno
unicameral, pero con la formulación de la Ley Orgánica de Elecciones en el 2000, la elección de
Congresistas se realiza con el sistema de distrito electoral múltiple, aplicando el método de cifra
repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige
menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional.
  9  
En Uruguay, por su parte, con la reforma de 1996 fue modificado el doble voto simultaneo, el cual
buscaba reducir las “cooperativas políticas” (Zovatto y Orozco, 2006). En al caso de Venezuela, la
reforma constitucional de 1999 se eliminó al Senado, sustituyéndolo por un sistema parlamentario
unicameral, y mediante reforma dictada por la Asamblea Nacional Constituyente en el 2000 se
dispuso que el 60% de todos los representantes populares debían ser elegido en circunscripciones
uninominales, según el principio de la personalización, y 40% debía ser elegido por lista, según el
principio de representación proporcional.

En cuanto al uso de la formula electoral, se destaca que ocho de los diez países suramericanos
utilizan la formula de D´Hondt, que parafraseando a Payne, et al., (2006: 49) suele ser la menos
proporcional y favorece de manera sistémica los partidos más grandes. En Brasil se usa la formula
de Hare y promedio más alto, que resulta más imparcial respecto de los partidos grandes, dando así
posibilidades de participación a los partidos y movimientos políticos más pequeños, y suele
producir resultados de elevada proporcionalidad. (Ver anexo 1). Existe una connotación especial en
el caso de Colombia, quien en 2003 hizo el cambio al método D´Hondt sin alterar el tamaño de los
distritos electorales.

En sistemas electorales como el de Bolivia se implementan combinaciones de las formulas

electorales; es así como se aplica la ley D´Hondt para la parte de representantes que se elige en
circunscripciones plurinominales, y mayoría simple para la elección en circunscripciones
uninominales. En Chile, por su parte, y como se expone en el anexo 1, existe un sistema binominal,
que fue elaborado por las autoridades del gobierno militar en el año de 1988, se asignan los escaños
a los dos partidos más votados, excepto cuando el primero dobla en votos al segundo.

Como se puede observar, en la región predomina un sistema de elección legislativa que favorece la
representatividad en detrimento de la efectividad y la participación, fundamentalmente por la clara
tendencia en los países del América del Sur de adoptar sistemas de representación proporcional,
unido al uso de listas cerradas y bloqueadas. Para Payne, et al., (2006) un sistema promueve la
efectividad en tanto concentra en el congreso el suficiente para que las diversas preferencias
sociales puedan combinarse y resolverse en forma de actos de gobierno, del mismo modo, puede
fomentar la participación en la mediada que diseñe mecanismos para que el elector tenga una
influencia directa sobre quien lo representa, y de este modo compensar o sancionar a quien lo
representa en el cargo. No obstante, a pesar de que el caso colombiano su sistema electoral a sido

  10  
considerado uno de los países más personalistas del mundo (Shugart, 2001) esto no a representado
un mayor control de los políticos por parte de la sociedad civil.

2. CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE EL CAMBIO INSTITUCIONAL

Si bien, el sistema electoral pude definirse como cúmulo de normas que establecen los
procedimientos y las formalidades con los cuales los electores seleccionan a sus candidatos,
partidos políticos12 de preferencia y la manera en que su voto determina la asignación de escaños y
cargos gubernamentales entre las distintas fuerzas políticas en contienda (Nohlen, 1998a) debe
considerarse que el estudio de los sistemas electorales no recae única y exclusivamente en las
consecuencias de su diseño. De ahí la necesidad de seguir aportando elementos para la reflexión
sobre el estudio de los contextos que condicionan la emergencia de propuestas de reforma, así como
las condiciones necesarias para llevar a buen termino la aprobación de las mismas.

De acuerdo con Colomer (2004) “un sistema electoral es relativamente estable si, dadas las
oportunidades que ofrece para que los actores obtengan o compartan poder institucional y político,
para ninguno de ellos sería rentable emprender nuevas iniciativas para cambiar las reglas de juego”.
No obstante, en el caso colombiano ha sido reiterativa la formulación de iniciativas conducentes a
reformar el sistema político en general, y el sistema electoral, en particular, arrojando como
resultado una frecuente alteración –muy particularmente desde el año 1991– de las reglas de juego
para los competidores en la contienda electoral13.

Teniendo en cuenta el número de propuestas de reforma al sistema electoral colombiano que se han
impulsado es factible derrumbar algunas de las consideraciones que se han tenido sobre la
estabilidad y poca frecuencia de los cambios en las instituciones (Lijphart, 1994); sobre todo, bajo
el argumento de que llevar a cabo un proceso de reforma requiere de amplia formación de

                                                                                                               
12
Debe considerarse las observaciones que se realizan desde la línea del institucionalismo más clásico al estilo de
Duverger (1954), los cuales sostienen que el sistema electoral puede generar incentivos (o por lo menos estímulos)
sobre el funcionamiento del sistema de partidos y el modo en que los políticos maximizan sus beneficios. Para este
mismo autor, el marco institucional condiciona el comportamiento de los actores políticos, forjando a organizar el
electorado para así contar con mayores garantías de llevar cabo una competencia exitosa.
13
A partir de la Constitución Política formulada en 1991 han sido aprobadas diversos Actos Legislativos que han tenido
como fin impulsar fuertes cambios en el sistema político colombiano, muestra de ello son: Acto Legislativo 01 de 2003
–comúnmente conocido como la Reforma Política de 2003-, Acto Legislativo 02 de 2004, por el cual se aprueba la
reelección presidencial consecutiva, Proyecto de Ley 092 Cámara, 190 Senado, por el cual se impulsa una Ley
Estatutaria de Reforma Política de 2010.
  11  
coaliciones y los efectos de las nuevas reglas suelen ser impredecibles14, hipótesis que no puede ser
fácilmente verificable en contextos políticos y sociales que cambian con relativa frecuencia
(Negretto, 2009), como lo ha sido el caso colombiano en los últimos años.

Siguiendo a Sartori (1994: 8), es claro que “las instituciones y Constituciones no pueden hacer
milagros. Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno”,
para Sartori, la estructura legal de un país ordena la toma de decisiones del Estado. En el caso
particular, el sistema electoral hace referencia al conjunto de reglas que estructura y ordena las
dinámicas electorales. Un cambio en las reglas electorales altera la estructura del sistema político.
Si bien, el sistema electoral puede definirse en sentido estricto, como el proceso específico de
conversión de votos en escaños; en un sentido mucho más amplio, los sistemas electorales
involucran cuestiones como la administración electoral, donde la preocupación radica en la garantía
de elecciones libres y resultados electorales confiables (Nohlen, 1998), aspectos que involucran los
procesos de accountability electoral que se viene impulsando la sociedad civil en América Latina.15

Además de afectar al sistema político especialmente a través del sistema de partidos y la amplitud
de la representación, el sistema electoral también se considera uno de los instrumentos políticos más
fáciles de manipular (Sartori, 1994), al traducir los votos emitidos en unas elecciones en cargos, la
selección del sistema electoral determina quién es elegido y qué partido(s) llega(n) al poder. Dicha
manipulación pone en riesgo la estabilidad y legitimidad del sistema político, y en consecuencia,
generar déficits político-institucionales que se traducen en factores que impiden la consolidación de
la democracia en América Latina (Orozco y Zovatto, 2008).

En los desarrollos que ha realizado la Ciencia Política, son diversos los trabajos que han
demostrado la influencia de los sistemas electorales en la conformación del sistema de partidos y
en la determinación de su capacidad de supervivencia al proporcionar diferentes oportunidades de
acceso al poder político. De manera especial, Duverger (1983) llegó a reivindicar un modelo capaz
de aislar las conexiones entre reglas electorales y partidos, en su análisis sobre los sistemas de
                                                                                                               
14
El impacto de los sistemas electorales esta lejos de ser predecible dada su interacción con múltiples factores como la
profundidad y diversidad de las divisiones sociales, políticas y económicas, la naturaleza del régimen político y la
cultura política, así como con otros factores que pueden ser coyunturales (International IDEA, 1997)
15
En el caso de América Latina son múltiples los organizamos de la sociedad civil que en los últimos años han
presionado cambio a los sistemas electorales con el ánimo de intentar fortalecer las instituciones democráticas, muestra
de ello es el Acuerdo de Lima, en cual más de cuarenta organizaciones de la sociedad civil de los países suramericanos
participan en proceso de observación electoral, monitoreo a medios de comunicación, producción y análisis de
información sobre candidatos, propuestas de gobierno, antecedentes penales de candidatos, así como mapas de riesgo
por violencia y fraude electoral. información que se espera le permita a los ciudadanos mayor claridad e la toma de
decisiones.
  12  
mayoría simple consideraba que éstos tienen una tendencia a un dualismo con alternancia entre los
dos mayores partidos; por otra parte, los sistemas de mayoría con ballotage generarían un
multipartidarismo flexible, interdependiente y relativamente estable; y la representación
proporcional, un sistema multipartidista, rígido, con partidos independientes pero estables. Por otra
parte, los sistemas electorales ejercen restricciones sobre la elección de los votantes e impactos
reductores sobre el número de partidos políticos –electoral y/o parlamentarios- (Sartori, 1996), con
importantes consecuencias para la acción gubernamental, contribuyendo al grado de fragmentación
de los parlamentos e influyendo en la conformación, estabilidad y rendimiento de los gobiernos que
dependen en su actuación de una mayoría parlamentaria (Elster, Offe y Preuss, 1998).

Del mismo modo Colomer (2003, 2004) en su consideración sobre los afectos reductores de los
sistemas electorales de mayoría simple (Duverger, 1983), cuestiona la lógica de causalidad de dicho
proceso, teniendo como hipótesis que los sistemas electorales condicionan el formato y el número
efectivo de partidos. De acuerdo con Colomer, la configuración original de sistemas partidarios
constituiría la variable independiente responsable de inducir la elección de las instituciones
electorales que, una vez establecidas, apenas reforzarían el formato previo de la competencia
electoral, propiciando de este modo cambios paulatinos que permitan mantener cierto control sobre
el incremento de los costos de transacción que provoca el cambio institucional y su posterior
impacto en la consolidación de coaliciones gubernamentales. En esta dirección, según Colomer
(2004), los partidos grandes en sistemas partidarios concentrados con pequeño número de partidos
tenderían a escoger reglas basadas en magnitudes bajas y cocientes elevados, como forma de excluir
competidores alternativos. Lo anterior permite suponer que un elemento que motiva a los
legisladores a abandonar un arreglo institucional inicial y proponer uno alternativo es el cambio en
la competencia partidista. Para autores como Lehoucq (2000) y Sakamoto (2001) dicha iniciativa de
cambio puede suponer nuevas fuerzas que pueden entrar en disputa por el poder político, y que irían
de la mano con la disminución en la credibilidad e identificación de los ciudadanos con las opciones
tradicionales.

Siguiendo a Cox y McCubbins (1993), en circunstancias en las que los actores políticos pueden ver
amenazados sus carreras políticas por los bajos rendimientos de su partido, éstos pueden ser
participes de la promulgación y aprobación de las reformas. No obstante, cuando no existe un
vinculo organizativo entre el partido y el candidato, el legislador no tiene incentivos para aprobar
las reformas que sean beneficiosas para su partido, pero con un costo personal para el legislador. En
este sentido, Lehoucq (2000: 462) señala que la generación de acuerdos institucionales mutuamente

  13  
beneficiosos, en los cuales los participantes no cuentan con incentivos para abandonarlos
unilateralmente, sólo llegan a ser reformados una vez cambian las condiciones en que inicialmente
se establecieron los acuerdos.16

Si bien las preferencias de los autores del diseño institucional puede ser una condición necesaria
más no suficiente para propiciar una iniciativa de cambio en las reglas de juego, es pertinente
considerar la importancia de la relación entre reglas y la sociedad; en esta línea, Rae (1967, citado
por Marenco, 2009) condiciona el impacto que las leyes electorales pueden tener sobre la estructura
paridaria a la influencia de variables sociales. Aspecto destacado por Nohlen (1981) quien
considera la configuración social y cultural como aspectos relevantes para la definición del sistema
de reglas adoptado por una sociedad, y que puede dar lugar a la formulación de hipótesis de trabajo
en las que sean relevantes las fuerzas políticas emergentes como variable que incide en la necesidad
de promover el cambio institucional, además de formas alternas de organización de la sociedad civil
con capacidad de agencia a la hora de inducir cambios en los sistemas electorales, ya sea porque
estos reclamen espacios de participación o mayor democratización de los espacios de
representación.

Un aspecto a destacar de las reglas de juego es su capacidad de proporcionar incentivos que

convoquen a las fuerzas en tensión a generar acuerdos y buscar alternativas conjuntas que orienten a
la cooperación, moderación y acomodación entre ellos y sus rivales, favoreciendo de este modo la
eficiencia y la participación social del sistema como un todo. Si las instituciones son sistemas de
incentivos y sanciones, que reducen los costos de transacción y limitan la incertidumbre (North,
1990) cabe preguntarse si los cambios en el diseño institucional provocan alteraciones con efectos
similares en los diversos contextos, así como agentes políticos igualmente diversos, y además
contribuyen a la estabilidad política o transparencia institucional; Para Marenco (2009: 109) al
desplazar la pregunta a problemas empíricos la “cuestión relevante no son los efectos producidos
por las reglas electorales y si estas dependen de contextos nacionales específicas, sino lo qué anima
la opción de las élites políticas por estrategias de reforma en los sistemas electorales”. Lo que es lo
mismo preguntarse ¿cuándo y bajo qué condiciones es necesario dar lugar a un “nuevo” sistemas
electoral?

                                                                                                               
16
Para Vélez, et al, (2003: 4-5) los cambios significativos en el contexto político, “como una modificación en las
relaciones entre el ejecutivo y el legislativo o una transformación en la competencia partidista, puede conducir a los
legisladores a asumir el riesgo de cambiar las reglas de juego; debido a que estos cambios en el contexto pueden poner
en riesgo su supervivencia política. Por esta razón, para ellos es más costoso conservar un arreglo que ya no les es
funcional, que asumir la incertidumbre que trae consigo un nuevo acuerdo”.
  14  
Siguiendo a Marenco (2009), si se considera que las reformas electorales han de ser cambios en las
reglas de conversión de votos en cargos públicos; se deben concebir dos cambios fundamentales en
la legislación electoral: 1) sustitución de modelos de voto, entre instituciones mayoritarias, mixtas y
proporcionales; 2) alteraciones en los procedimientos de colocación de escaños partidarios
adoptados en sistemas de representación proporcional, suponiendo cambios entre tipos de listas
cerradas y las diferentes variaciones de voto preferencial. “Los modelos alternativos de listas
electorales pueden ser entendidos como reglas que definen quién ordena la distribución de escaños
partidarios entre candidatos individuales, con variaciones en el orden previo de los candidatos en la
papeleta fijado por los líderes partidarios, hasta formatos que permiten mayor influencia de los
electores en la definición de la composición de las bancadas electas por cada partido, a través del
voto nominal atribuido a candidatos individuales” (Marenco, 2009: 109-110).

Para Charles Boix (1999) en su análisis de los cambios de voto mayoritario hacia representación
proporcional dados en la primera mitad del siglo XX se ofrecen algunas pistas sobre las condiciones
que pueden inducir a la generación de un cambio institucional. Su pregunta de por qué unos países
adoptan un sistema mayoritario mientras otros adoptan un sistema de representación proporcional
ofrece dos posibles hipótesis: en primer lugar, el impacto de los partidos socialistas como terceras
fuerzas desafiantes, y en segundo lugar, los problemas de coordinación electoral entre partidos
tradicionales. De este modo, el formato electoral de mayoría simple va poner en riesgo la
permanencia en el poder de los partidos tradicionales, siendo necesario el cambio en el cual
conservadores y liberales hayan optan por la representación proporcional como sistema que más se
ajusta a sus necesidades.

Buquet (2007) por su parte señala que las reformas electorales suelen darse en contextos de amplia
inestabilidad en el comportamiento del electorado, así las cosas es posible identificar dos patrones
típicos: 1) cuando son promovidas por coaliciones electoralmente declinantes los cambios en las
reglas son orientadas en la dirección de maximizar la legitimidad de la representación política,
diseñando mecanismos incluyentes, posibilitando así la heterogeneidad del sistema y, 2) cuando son
patrocinadas por coaliciones ascendentes las reformas electorales adquieren formato reductor y
excluyente como requisito para alcanzar metas que favorezcan la gobernanza. En concordancia con
lo anterior, Bárbara Geddes (1991) en su estudio sobre las reformas en las democracias
Latinoamericanas, considera como variable principal para explicar la aprobación de reformas las
relaciones entre los políticos rivales dentro del Congreso. Es decir, si bien los políticos pueden
verse afectados por el sistema electoral existente, éste sólo podrá ser cambiado cuando los acuerdos

  15  
con sus rivales logren materializar el diseño del nuevo sistema. De ahí que en la gestión de una
nueva propuesta de sistema electoral es necesario que sus promotores consideren las estrategias de
sus competidores políticos. Geddes encontró que las legislaturas son más proclives al cambio,
cuando existen dos o mas coaliciones relativamente equilibradas, dado que es más probable el
acceso a un patronazgo político más equilibrado, y esto los pone en igualdad de condiciones de
acceso a los recursos burocráticos.

Para finalizar, Marenco (2006), en su estudio sobre instituciones políticas y reformas electorales
plantea que la matriz electoral y el tiempo de operación de las instituciones previas ejercen un
efecto de coacción sobre cambios en las reglas electorales. Las reformas electorales ocurren con
mayor probabilidad cuanto menor es la longevidad temporal del sistema electoral en vigor y poseen
un objetivo incremental, moldeadas por la configuración institucional del statu quo. La
supervivencia de formulas electorales a corto plazo está asociada a la longevidad previa de las
instituciones poliarquicas, lo que implica que diminuye la probabilidad de reformas sucesivas en la
medida en que regímenes democráticos se institucionalizan. Inversamente, el incremento en la
competencia electoral afecta las posibilidades de introducción de reformas en las reglas electorales,
después de un breve periodo de experimentación de formulas vigentes.

3. ANTECEDENTES DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO

Desde su emergencia a mediados del siglo XIX hasta 1990 el PLC y el PC tuvieron la capacidad de
controlar la arena electoral y de ocupar la mayoría de los cargos de elección popular. La aparente
estabilidad del sistema político colombiano le permitió ser considerado uno de los más antiguos e
institucionalizados de América Latina (Mainwaring y Scully, 1995). Sólo hasta la reforma de 1986
–que impulsó la descentralización territorial– y la Constitución Política de 1991 –que eliminó el
umbral para la formación partidos y movimientos políticos– los directorios de los partidos perdieran
el control de sus partidarios en la arena política. No obstante, y a pesar del alto fraccionamiento de
los directorios a nivel local y regional, los poderes de nombramiento del Presidente y el acuerdo
consociacional existente (Hartlyn, 1993) permitían tanto a liberales como a conservadores tener el
control sobre las modalidades de la carrera de sus políticos.

Después de 1991, la fragmentación del sistema de partidos se convirtió en una característica del
sistema de partidos. A los problemas de coordinación dentro de los partidos Liberal y Conservador

  16  
(Gutiérrez, 2002; Pachón, 2002), se sumó la crisis el incremento de la competencia interna y entre
partidos de 1998 (Pizarro, 2002, Shugart y Fajardo, 2006). En el siguiente capítulo se espera de
manera sucinta poder dar a conocer algunas de las características del sistema de partidos y el
sistema electoral desde el periodo conocido como el Frente Nacional (1958-1974) hasta la
aprobación de la reforma política de 2003, mediante el Acto Legislativo 01 de 2002 Senado. Así
mismo, se describirá el mecanismo que posterior a la Constitución del 91 se ha implementado para
llevar acabo las iniciativas de reforma política, en las cuales se han contenido las propuestas de
reforma al sistema electoral.

3.1. Del Frente Nacional a la Constitución de 1991

Como se ha señalado anteriormente, 1991 es un año de grandes transformaciones en el diseño
institucional colombiano, de ahí que los cambios en el sistema electoral no fueran la excepción.
Antes de 1991 el sistema político colombiano era altamente restrictivo y estaba dominado por los
dos partidos tradicionales, el Partido Liberal Colombiano (PLC) y el Partido Conservador (PC), lo
que algunos analistas han optado por definir como un sistema bipartidista que encontró en el
periodo denominado Frente Nacional (1958-1974), y su espíritu consociacionalista (Hartlyn, 1993)
la etapa de su mayor esplendor. Posterior a las reformas emanadas de la Asamblea nacional
Constituyente (ANC) el contexto político colombiano se va a caracterizar por un incremento en las
fuerzas políticas y por la competencia electoral entre ellas, del mismo modo la competencia dentro
de las organizaciones partidistas se vio igualmente afectada (Shugart, 1992).

Si bien el sistema de partidos que se consolido una vez se puso fin al Frente Nacional favoreció la
participación en a contienda electoral de fuerzas como el Movimiento Revolucionario Liberal
(MRL) o la Alianza Nacional Popular (ANAPO), estas no lograron consolidarse como opciones
políticas de oposición. En la Tabla 1 podemos identificar la preponderancia electoral que tuvieron el
PLC y el PC en el Senado de la República de Colombia desde 1978 hasta 1990, y como se puede
observar, es bastante marginal la representación obtenido por otros partidos o movimientos.

Tabla 2. Partidos políticos con representación en el Congreso de Colombia, 1978-1990

1978 1982 1986 1990

PARTIDO POLÍTICO Votos Curules Votos Curules Votos Curules Votos Curules
(%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
Partido Liberal Colombiano
55,23 55,36 56,58 48,25 49,43 50,88 58,62 57,89
(PLC)
Partido Conservador (PC) 39,68 43,75 40,46 42,98 37,14 37,72 31,25 33,33
Unión Nacional de Oposición 3,04 0,89
(UNO)

  17  
 1978 1982 1986 1990
PARTIDO POLÍTICO Votos Curules Votos Curules Votos Curules Votos Curules
(%) (%) (%) (%) (%) (%) (%) (%)
Frente por la Unidad del Pueblo 1,18 0 0,34 0
Frente Democrático 1,36 0,88
Movimiento Cívico 0,45 0,88
Liberal Frente Democrático 0,31 0
Nuevo Liberalismo 7,02 6,63 5,26
Unión Patriótica (UP) 1,51 1,75
Movimiento Nacional
1,94 0,88
Conservador (MNC)
Coaliciones 4,70 6,14
Partido Comunista Colombiano
0,46 0
(PCC)
Movimiento Unitario Meta-
0,20 0 0,31 0
político (MUMP)
Otros 0,87 0 0,51 0 5,30 4,39 2,72 1,75
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil

La proporción de votos y de curules obtenidos por partidos diferentes a los tradicionales durante
este periodo fue muy baja. El número efectivo de partidos (NEP) que resulta de ponderar el peso de
cada uno de los partidos de acuerdo a la cantidad de curules que obtienen (Laakaso y Taagepera,
1979) no sufre mayores alteraciones. Para el periodo comprendido entre 1978 y 1991 el NEP oscilo
entre 2,01 y 2,46, lo que afirma que la importancia que tuvieron los demás partidos que en algún
momento ganaron escaños y compitieron fue realmente mínima.

Desde la instauración del frente nacional hasta 1990 es sistema electoral colombiano se mantuvo
inalterado. Con relación a la formula de elección presidencial predominó la de mayoría relativa. El
candidato con mayor número de votos resultaba electo. En el caso de la elección legislativa, tanto
Senadores como Representantes, se empleaba un sistema de representación proporcional con un
sistema de listas cerradas, que en la practica funcionaba como un sistema de listas de facciones, que
dio lugar a que en Colombia la falta de partidos organizados democráticamente y con presencia
nacional, “desarrollaran maquinarias ancladas en la burocracia y en la intermediación de recursos
estatales, que fueron funcionales para controlar el poder político. Con el intercambio de bienes y
servicios por votos, obtuvieron la legitimidad suficiente para que el sistema político operara
establemente” (Dávila, 1992: 36).

La mecánica para multiplicar las listas era reforzada por la formula que se utilizaba para convertir
los votos en escaños, la cual establecía un umbral muy bajo. Las curules se asignaban a través de la

  18  
formula de cocientes y mayores residuos, comúnmente conocida como cuota Hare (Pachón y
Shugart, 2010). Esta formula establecía un cociente electoral que resultaba de la división de todos
los votos válidos entre la cantidad de curules a asignar en una determinada circunscripción
electoral.17 De acuerdo con Carey y Shugart (1995) la mecánica del sistema electoral colombiano,
hasta 1991, generaba incentivos para que los políticos cultivaran sus reputaciones personales, en
detrimento de las reputaciones de sus partidos. Dada la incapacidad del sistema de limitar la
competencia intra-partidista, las estrategias electorales personalistas fueron una constante a lo largo
de este periodo (Pachón y Shugart, 2010). Al tenerse como estrategia la presentación de múltiples
listas por partido, cada lista sirvió para la campaña de un solo candidato, independiente del partido.

3.2. Apertura y fraccionamiento del sistema políticos: La Constitución Política de 1991

Como se ha señalado, el sistema electoral colombiano sufrió diversos cambios en el marco de la
Constitución Política de 1991. Dentro de las novedades del sistema que se configuró podemos
destacar: en primer lugar, la introducción de una doble vuelta18 en la elección del presidente de la
República cuando ningún candidato obtuviera la mayoría relativa en la primera vuelta19. En
segundo lugar, para la elección del Senado de la República fueron eliminados los distritos
electorales regionales, introduciéndose una sola circunscripción nacional, lo que se convirtió en uno
de los cambios más sustantivos de la reforma (Botero, 1998). Para Wills (2009:17) el propósito de
la reforma era mejorar la representatividad del sistema a través de su apertura política; “la
circunscripción nacional permitiría a los nuevos partidos y movimientos competir con los
tradicionales, sumando votos a lo largo y ancho del país, sin la necesidad de tener las maquinarias
políticas regionales de las que los últimos hacían uso”. Con la reforma se esperaba, además, lograr
mayor cohesión de los partidos políticos y buscar la consolidación de agendas programáticas de
carácter nacional ya que del orden regional se encargaría la Cámara de Representantes.

Finalmente, otro factor relevante fue la reducción del Congreso de la República; el tamaño del
Senado se redujo de 114 a 102 sillas -en las que se incluye dos circunscripciones especiales para

                                                                                                               
17
Bajo el modelo de asignación de escaños por la Cuota Hare los partidos políticos colombianos, y más concretamente
las listas, obtenían una curul por cociente cada vez que sumaran la cantidad de votos establecida por la operación
matemática. Todos los votos sobrantes eran definidos como residuos que se ordenaban de mayor a menor para competir
por las curules no asignadas en la primera instancia. Todos los votos que no contaran en una lista para la asignación de
escaños eran desperdiciados, dado que no contarían con representación en el estamento legislativo (Wills Otero, 2009:
14-15).  
18
Los dos competidores con mayores votaciones en la primera vuelta, serán los contendores en segunda vuelta.
19
En teoría, esta formula presidencial brinda incentivos para la competencia y hace el sistema mucho más inclusivo por
las posibilidades de participación de los partidos pequeños en la primera vuelta electoral (Buquet, 2006; Jones, 1995)
así mismo, este puede ser un factor que condicione alianzas estratégicas entre partidos mayoritarios y partidos
minoritarios que obtengan votaciones significativas que puedan ser claves para la victoria en segunda vuelta.
  19  
garantizar dos escaños que hicieran posible la representación de las comunidades indígenas-. La
Cámara de Representantes fue reducida de 199 a 162 curules. Del mismo modo, el número de
distritos aumentó de 23 a 33, luego de reformarse la división administrativa del país. Las reglas que
entraron en vigencia se mantuvieron sin ninguna modificación hasta la reforma política que fue
aprobada en 2003. Cuatro elecciones parlamentarias fueron realizadas, en 1991, 1994, 1998, 2002.
Diversos autores han realizado algunos balances sobre los impactos de la reforma (Botero, 2008;
Gutiérrez, 1998; Pachón y Shugart, 2010) sin embargo, como se ha reiterado, éste no es el objeto de
estudio de la presente aproximación al sistema electoral colombiano.

Si bien las nuevas reglas propiciaron una apertura al sistema de partidos, dada la amplia
participación de fuerzas políticas emergentes, los partidos y movimientos políticos existentes no
contaron con un diseño institucional que favoreciera su fortalecimiento. Lejos de cohesionarse
aumentó la fragmentación del sistema político, un ejemplo de ello es el crecimiento deliberado del
número de listas que se presentaron a cada elección parlamentaria.

Tabla 3. Listas a Senado y Cámara de Representantes, 1991-2002

CORPORACIÓN 1991 1994 1998 2002 TOTAL

Senado 143 254 314 321 1032
Cámara de
487 674 692 962 2815
Representantes
TOTAL 630 928 1006 1283 3847
Fuente: Rodríguez (1998: 98) y Registraduría Nacional del Estado Civil

Como bien señalan Pachón y Shugart (2010) el contexto político colombiano post-constituyente -
hasta el 2006- se caracterizó por una alta fragmentación, la existencia de dos colectividades
tradicionales (PLC, PCC) debilitadas y una proliferación de agrupaciones incapaces de constituirse
como alternativas reales al gobierno. Lo que en palabras de Pizarro (1995: 83) se traduce: en primer
lugar, en un sistema de partidos altamente fragmentado, dada la profunda atomización de los
partidos tradicionales, y en segundo lugar, unas minorías políticas igualmente fragmentadas, con
intereses no solamente políticos, sino además religiosos, étnicos y/o regionales.20

                                                                                                               
20
Un aspecto que vale destacar es que sumado a la alta fragmentación del sistema de partidos colombiano, la
legitimidad del Congreso de la República se vio igualmente afectada; de acuerdo con los resultados de la Encuesta
Gallup (Diciembre de 2003) la percepción desfavorable sobre del Congreso para el año 2000 llegaba al 76%; no
obstante, a pesar de lograr una reducción para el año 2002, el 63% de los colombianos mantenía una percepción
negativa del Legislativo colombiano. Los partidos políticos no fueron la excepción, solo el 43% y el 27% de los
colombianos tenían opiniones favorables del Partido Liberal Colombiano y del Partido Conservador respectivamente.
De acuerdo con los resultados de la encuesta, entre 1994 y 2003 también había reducido la valoración de identificación
con alguno de los dos partidos tradicionales, así, en el año de 1994 el 38% de los colombianos decía pertenecer al
  20  
 Tabla 4. Porcentaje de votos y curules Cámara de Representantes de Colombia, 1991-2002

1991   1994   1998   2002  

%   %   %   %   %   %   %   %  
PARTIDO   Curules     Votos   Curules     Votos   Curules     Votos   Curules     Votos  

Liberal   54   50,6   54   52,8   54   49   38,4   29,2  

Conservador   26,1   25,6   33   26,4   23,6   24   27,7   35,9  

Otros   19,9   23,8   13   20,8   22,4   27   33,9   34,9  

Total   100   100   100   100   100   100   100   100  

Fuente: Elaboración propia con datos de Vélez, et al. (2006)

Pocas fuerzas lograron hacerse a un número significativo de escaños en el Senado de la República

de Colombia luego de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (ver: Anexo 1). De este modo
el crecimiento exponencial de las listas electorales elección tras elección refleja como la dispersión
de los candidatos a cuenta propia reducen sus posibilidades de salir electos por alta competencia
inter-partidista que se generó, sobre todo en el marco de las elecciones de 2002. Como señala Wills
(2009: 25) “el sistema electoral incentivó a fragmentarse y promover intereses de carácter personal.
A partir de 1991, el sistema se transformó al convertirse en uno de carácter multipartidista. Se
abrieron espacios para que nuevas fuerzas entraran a competir en la arena electoral y a representar
los intereses públicos”.

                                                                                                               
Partido Liberal y el 11% al Partido Conservador; para 2002, sólo el 20% de la población decía pertenecer al Partido
Liberal y el 6% al Conservador. <<
  21  
 Tabla 5. Evolución del Número Efectivo de Partidos en Colombia, 1982-2006

Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio de Partidos políticos de América Latina,
Instituto Iberoamericano.

El número efectivo de partidos es también un buen indicador de la fragmentación generada en esta

década (Ver Figura 2). Las proporciones y curules de cada partido fueron muy bajas en general
(entre uno y dos escaños por lista ganadora). Sólo en 2002 en NEP se disparó considerablemente,
dado el aumento de los partidos y movimientos políticos que alcanzaron a elegir curules (43 listas
en total).

Como podemos observar las características del sistema electoral colombiano fueron ampliamente
influyentes a la configuración del sistema político. Hasta 2003, momento de aprobación de la
reforma política (Acto Legislativo 01 de 2002), el sistema electoral se caracterizó por listas cerradas
y bloqueadas para la elección de cuerpos legislativos, una formula electoral de cuocientes y
residuos que estimularía el fraccionamiento de los partidos y la atomización de las listas electorales
y la inexistencia de umbrales electorales contribuyó igualmente a la proliferación de partidos y
movimientos políticos.21

                                                                                                               
21
Otros aspectos que podemos destacar en la evolución del sistema electoral son: desde 1853 hasta hoy el voto se ha
mantenido secreto. Con la reforma realizada en 1914 ha regido el sufragio directo para las elecciones residenciales. A
partir de 1936 desaparecieron las restricciones de carácter capacitarlo y censitario pudiendo votar los analfabetas. El
requisito de inscripción previa de candidatos y listas por partido fue establecido desde 1929. El sistema de
representación de las minorías fue consagrado constitucionalmente en 1905; inicialmente se practicó la formula de voto
incompleto (2/3 de los escaños para la mayoría y el tercio restante para la primera minoría) y desde 1932, con el sistema
de representación proporcional por cuociente con restricciones (de quórum o mínima proporción requerida por
cualquier lista para ser escrutada, luego de paridad durante el Frente Nacional), con la reforma constitucional de 1968,
se abolió el quórum, con el sistema de cuociente electoral simple o método de Hare, aplicado desde 1974 cuando
concluyó la paridad del Frente Nacional. Tras las reformas impulsadas por el general Gustavo Rojas Pinilla (1953-
1957) fue reconocido el sufragio a la mujer. Posteriormente, en 1975, se redujo de 21 a 18 años la edad requerida para
adquirir ciudadanía (Hernandez Becerra, s.f.)
  22  
 Tabla 6. Porcentaje de votos y curules Senado de Colombia, 1991-2002

1991   1994   1998   2002  

%   %   %   %   %   %   %   %  
PARTIDO   Curules     Votos   Curules     Votos   Curules     Votos   Curules     Votos  

Liberal   56   51,5   56   52,8   48   47,3   47   43  

Conservador   24   26,5   29   27,4   25   22,4   20   21  

Otros   20   22   15   19,8   27   30,3   33   36  

Total   100   100   100   100   100   100   100   100  

Fuente: Elaboración propia con datos de Vélez, et al. (2006)

3.3. Procedimiento para el trámite de las iniciativas de reforma al sistema electoral

colombiano
De acuerdo con la legislación colombiana un Acto Legislativo22 es una norma expedida por el
Congreso de la República que tiene por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos
constitucionales. La presentación de los proyectos de Acto Legislativo para iniciar el trámite en el
congreso deben cumplir varios requisitos, entre ellos: a) deben tener un título o nombre que os
identifique, b) contener un articulado previamente numerado, c) una exposición de motivos que
expongan las razones y la importancia del proyecto. Los proyectos de Acto Legislativo deben ser
debatidos en lo que se considera una sola legislatura; en el caso colombiano cada legislatura se
divide en dos periodos: el primero se inicia el 20 de julio y culmina el 16 de diciembre; el segundo
inicia el 16 de marzo y culmina el 20 de junio.

Según el artículo 375 de la Constitución Política de 1991 pueden presentar una iniciativa de Acto
Legislativo los siguientes: 1) el Gobierno Nacional –presidente y ministros –, 2) 10 miembros del
Congreso, 3) 2406 Concejales, que corresponde al 20% del total del país, 4) 84 Diputados,
correspondientes el 20% del total de diputados del país, 5) el equivalente al 5% del censo electoral
vigente23, y finalmente, 6) la Sala Plena del Consejo de Estado24.
                                                                                                               
22
Véase en este caso: Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes”, artículo 221 y siguientes, Diario Oficial del Congreso de la República de Colombia, No. 40.483, de 18
de junio de 1992.
23
Para hacernos una idea sobre el número de ciudadanos que pueden presentar una iniciativa de Acto Legislativo en el
año 2008 corresponde a 1.379.227 ciudadanos.
24
En el caso colombiano el Consejo de Estado es el Es el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, resuelve en última instancia los procesos que involucran al Estado y a los particulares, así como los
procesos que involucran a dos Entidades Estatales; además cumple una función consultiva pues es el órgano al que debe
recurrir el Gobierno antes de tomar ciertas decisiones, no para pedir autorización, sino para saber de su consejo,
  23  
Cabe señalar que los proyectos se presentan ante la Comisión Primera de cualquiera de las dos
Cámaras Legislativas25 que existen en Colombia (Senado y Cámara de Representantes). Una vez se
presenta la iniciativa de Acto Legislativo ante la Comisión Primera debe ser publicada en la Gaceta
del Congreso, y posteriormente el presidente de la comisión designa a los ponentes para primer
debate en la cámara correspondiente donde se haya presentado el proyecto de Acto Legislativo. Los
Actos Legislativos tienen ocho debates, cuatro en Senado y cuatro en Cámara de Representantes,
cada una de las ponencias presentadas deben ser publicadas en la Gaceta del Congreso.

La votación requerida para la aprobación en primer debate es por mayoría de los asistentes, una vez
se realiza el primer debate en la cámara correspondiente le sigue un segundo debate en la plenaria
de la cámara, en la que los ponentes suelen ser los mismos de la ponencia para primer debate26,
usualmente las ponencias sugieren darle debate al proyecto o archivarlo; en caso de que se vote la
proposición de archivar el proyecto y esta propuesta no obtiene los votos requeridos (mayoría
simple en esta etapa del trámite) el proyecto debe continuar con el procedimiento.

Nuevamente se prepara ponencia para tercer debate en la comisión de la cámara correspondiente,

una vez sea aprobada la ponencia se presenta ponencia ante la plenaria de cámara. Si llega a ser
aprobado se continua con el mismo procedimiento en la el Senado si el trámite inició en Cámara de
Representantes o viceversa. Dentro de las restricciones y limitaciones de procedimiento de un acto
legislativo se destacan:
 Sólo temas que fueron tratados y votados en la primera vuelta pueden ser debatidos en la
segunda vuelta.
 En la segunda vuelta se modifican las condiciones para la aprobación. Mientras que en
primera vuelta se requiere la mayoría de asistentes al debate, en segunda vuelta, se
requiere el voto afirmativo de la mayoría de los miembros de cada corporación.

                                                                                                               
dictamen u opinión en ciertos asuntos. Lo integran la Corte Superior, Alta Corte o Corte de Cierre, donde los litigios se
terminan. La Sala Plena la integran 31 magistrados de la República.
25
Ni la Constitución Política de 1991, ni el Reglamento del Congreso han establecido una Cámara en particular por la
cual debe iniciar el trámite del Acto Legislativo.
26
La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el trámite de los Actos Legislativos señala que se deben respetar
los principios de consecutividad e identidad relativa. Por lo tanto, las constancias de temas no relacionados con los
debatidos que se dejen en los debates de la primera vuelta no pueden ser retomadas en la segunda. Esto se debe a que, a
diferencia de las proposiciones, las constancias no son discutidas ni sometidas a votación. Razón por la cual no se
cumpliría con la exigencia del número de debates que debe surtir un tema dentro de un acto legislativo. Otra
característica con la que deben cumplir los actos legislativos es la de Unidad en Materia, la cual está dada por el asunto
predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la
Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta”(Corte Constitucional,
Sentencia C- 208 de 2005, Magistrada ponente: Clara Inés Vargas)
  24  
  No se pueden hacer sesiones conjuntas.
 No se puede dar trámite de urgencia.
 Sólo se pueden acumular proyectos antes del primer debate en comisión.
 El control de Constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional es posterior y sólo
verifica que se haya seguido el procedimiento establecido.

4. DE LA RESISTENCIA AL CAMBIO, A LA CONCILIACIÓN POR UN NUEVO

SISTEMA ELECTORAL

De acuerdo con los consideraciones teóricas anteriormente enunciadas y teniendo en cuenta los
antecedentes del sistema electoral, a continuación se realizará una descripción y análisis de las
condiciones que restringieron o favorecieron el cambio del sistemas electoral en Colombia. Viendo
en detalle cómo los elementos teóricos planteados contribuyen a una interpretación de los
acontecimientos. En un primer momento se expondrán los antecedentes de reforma del gobierno
Samper (1994-1998). Seguidamente se exploraran las dos propuestas de reforma que fueron
promovidas durante el gobierno Pastrana (1998-2002), finalizando con una sucinta descripción de
cómo acontecieron los hechos durante la aprobación final de la Reforma Política de 2003 a iniciaos
del primer gobierno de Uribe Vélez (2002-2006)

4.1. Antecedentes de la reforma política durante el gobierno de Ernesto Samper Pizano, 1994-
1998
Los intentos de llevar cabo una reforma política en Colombia, la cual incluyera la opción de
cambiar en el sistema electoral, parecen emerger una vez culmina el mandato del ex-presidente
Cesar Gaviria Trujillo (1990-1994), gobierno en el cual se llevó a cabo el acto protocolario que
adoptó la Constitución Política de 1991. Su sucesor, el liberal Ernesto Samper Pizano (1994-1998)
sorprendería al país durante la instalación del Foro sobre la Legitimidad de las Instituciones
Democráticas en América Latina, celebrado el 5 de mayo de 1995 en la ciudad de Cartagena
(capital del departamento de Bolívar-Colombia) al proponer la adopción en Colombia de un
régimen unicameral. Propuesta que había sido ampliamente discutida durante la Constituyente y
que no había logrado tener mayor relevancia.

  25  
Este mismo año el presidente Samper daría origen a la Comisión para el Estudio de la Reforma
Política27 (15 de julio de 1995) la cual tendría por objeto la conformación de un nuevo sistema de
representación política más dinámico, más participativo, más transparente, más democrático y más
alternativo28. Algunos de los elementos que serían incluidos en la comisión relacionados
directamente con el sistema electoral serían: la urgencia por poner fin a la denominada “feria de los
avales” con lo cual los partidos eran libres de presentar listas indefinidas como ha expuesto
anteriormente. Sumado a lo anterior, se solicitaba a los partidos políticos incluir en sus listas una
cuota de genero que contaran con una participación no inferior al 30% de mujeres29. De acuerdo
con Pizarro (1996: 40) en la propuesta de la Comisión se establecía que:
Quines sean candidatizados por los partidos o movimientos políticos, cuenten con un serio respaldo
de éstos, se comprometan con un programa discutido de forma amplia y sean designados mediante
mecanismos participativos. Para ello, es necesario limitar el número de listas que puedan presentar
para la elección de cuerpos colegiados y en los casos en que se trate la elección de una sola persona
(alcaldes, gobernadores o presidente) exigir que cada movimiento político escoja un solo candidato
mediante mecanismos democráticos (Pizarro, 1996: 40)

Si bien, para el ejecutivo era clara la urgente necesidad de consolidar el sistema político
colombiano, ajustando los mecanismos para la asignación de avales a los candidatos que
presentaran los partidos y movimientos políticos, fortalecer el sistema administrativo del sistema
electoral (Consejo Nacional Electoral), definir los mecanismo de financiación de campañas e
incrementar la representación parlamentaria de las mujeres, establecer el voto obligatorio y definir
los estatutos de oposición, entre otros. Sin embargo, el contexto político en el que se vio
involucrado el presidente Ernesto Samper tras la investigación que le adelantó la Cámara de
Representantes por el posible ingreso de dineros de narcotraficantes retrazó un año el transito de su
propuesta de reforma política.30

                                                                                                               
27
De esta comisión formaron parte, además del ministro de gobierno Horacio Serpa Uribe: Juan Guillermo Ángel y
Piedad Córdoba por el Partido Liberal; Jaime Arias y Omar Yepes por el Partido Conservador; el ex-ministro Fernando
Cepeda Ulloa; el entonces presidente de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), Carlos Arturo Ángel, el
politólogo Eduardo Pizarro León Gómez; el dirigente sindical Orlando Obregón (presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores -CUT-); el entonces rector de la Universidad Nacional de Colombia, Guillermo Páramo; el decano del
Departamento de Ciencia Política de la Universidad Javeriana, Javier Sanín; el periodista Alberto Casas Santamaría; el
presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía, Pedro Santana, y los congresistas independientes Jaime Dussán y
Janeth Suárez. (Sarabia, 2003: 110-111)
28
Palabras del presidente de la República, Ernesto Samper Pizano, durante la instalación de la Comisión para el Estudio
de la Reforma Política. 15 de julio de 1995.
29
Sobre la participación de las mujeres en política ver el trabajo de Laura Zambrano: “Participación y representación
femenina en el Congreso”. En: BEJARANO, Ana María y DÁVILA, Andrés. (comp.) 1998. Elecciones y Democracia
en Colombia, 1997-1998. Bogotá: Fundación Social, Departamento de Ciencia Política-Universidad de los Andes.
30
De acuerdo con Sarabia (2003: 1114-115) durante el periodo de acusaciones al Presidente de la República, producto
de las acusaciones por filtración de dineros del narcotráfico a la campaña realizadas por Fernando Botero Zea –jefe de
su campaña a la presidencia- no fue posible que figurara en la agenda política el trámite de la reforma. “durante este
(…) los únicos votos que para entonces interesaban eran los que requería el Presidente de la República para evitar su
eventual juzgamiento político por parte del
Senado, y luego por parte de la Corte Suprema de Justicia”
  26  
Al panorama político que tuvo lugar una vez el presidente logró superar el escándalo del “Proceso
8000” –nombre con el que se denominó la investigación al presidente Samper– le correspondieron
diversas retaliaciones de una clase política desconfiada y vehemente con las propuestas de reforma
del ejecutivo. En un contexto de “desquite” y extrema polarización surgieron las disposiciones que
desnaturalizaron la reforma política en curso y que a partir de ese momento sería señalada como
una contrarreforma, incluso para autores como David Roll, quien fuera uno de los académicos
redactores de la primera versión del proyecto para la administración Samper. Según Roll, la
propuesta de reforma poco a poco fue perdiendo “los elementos sanos” (Roll, 1997: 54). En febrero
de 1997 el propio gobierno retira la totalidad del articulado del debate. Para algunos autores esto fue
una clara señal de los temores del gobierno a que la reforma fuera declarada inexequible por la
Corte Constitucional dados los reiterativos vicios de procedimiento (Sarabia, 2003; Castro, 1997);
uno de ellos la aprobación por parte del senado en primer debate sin contar con el quórum
requerido. Sin embargo, una hipótesis continua siendo discutida es que lo que el Gobierno Samper
perseguía con el retiro del proyecto de reforma no era tanto evitar un fallo adverso de la Corte
Constitucional, sino impedir que en segunda vuelta pudiera reactivarse la discusión sobre el
restablecimiento de la extradición de nacionales.

4.2. Los intentos fallidos de reforma durante el gobierno de Andrés Pastrana Arango, 1998-
2002
Si bien, durante la campaña presidencial del líder Conservador Andrés Pastrana Arango la reforma
política no ocupaba un lugar preponderante, la adhesión a su campaña de amplios sectores del
liberalismo, en cabeza de Alfonso López Valdivieso y Humberto de la calle Lombana, y
posteriormente la llegada de Ingrid Betancourt dieron lugar a que una de las prioridades de su
agenda de gobierno fuera la reforma política.31 La vinculación de un amplio sector del liberalismo a
la campaña conservadora tendría por nombre “Alianza por el cambio” para quienes uno de sus
mayores aportes a la campaña estuvieron dados en materia de reforma política. Con la vinculación
de la entonces senadora Ingrid Betancourt y su colectivo Oxígeno32, fueron diversos los temas que
en materia de reforma electoral serían introducidos a la propuesta de reforma política, entre ellos se
destacan:
                                                                                                               
31
Al declinar la aspiración a la presidencia por parte de Alfonso Valdivieso Sarmiento, en compañía de Humberto de la
Calle, una de las opciones para este sector del liberalismo fue la de apoyar al candidato conservador, pues se
consideraba que apoyar al entonces candidato liberal, Horacio Serpa Uribe, sería una continuación del samperismo en el
gobierno.
32
El Partido Verde Oxigeno se lograría en 1998 la mayor votación por una de las listas al Senado, más de 160.000
votos la posicionarían como una de las fracciones del liberalismo con mayor participación electoral.
  27  
  La no reelección indefinida de los congresistas.
 El establecimiento de límites al otorgamiento de avales por parte de los partidos y,
 La modificación del sistema de cuocientes, considerados como desfavorables a lo proyectos
nacionales y un estímulo a las microempresas electorales (Pastrana, 1998: 42)

La posibilidad de consolidar una amplia coalición de gobierno para el impulso de la reforma

parecía, en principio, una buena señal. Tras la firma del “acuerdo sobre el referendo para un cambio
radical entre la Alianza por el Cambio, su candidato a la presidencia Andrés Pastrana Arango y los
independientes” el 6 de julio de 1998, se propondría la convocatoria de un referendo como
mecanismo idóneo para el impulso y aprobación de la reforma política. Sin embargo para el
movimiento Oxígeno y los independientes la propuesta de referendo iba incluso más lejos, pues
estos consideraban que una verdadera reforma al sistema electoral, además de ser tramitada por la
vía del referendo para evitar que la propuesta fuera mutilada en el Legislativo, debía además ser
desarrollada por congresistas nuevos y no por aquellos que habían sido elegidos por las viciadas
reglas de juego del pasado; es decir, consideraban que a los parlamentarios de entonces se les debía
revocar su mandato para elegir unos más virtuosos (Sarabia, 2003: 126).

Suscrito el acuerdo de la Alianza por el Cambio surgieron las primeras tensiones en el mecanismo
adoptado para el trámite de la reforma, por un lado se ubicaban los que consideraban que la vía del
referendo podría ser muy costosa, y por otro, en especial los del Grupo Oxígeno , que consideraban
que la reforma sólo tendría sentido si tocaba los que consideraban “protervos intereses de los
sectores que controlaban el congreso” (Sarabia, 2003). Sumado a lo anterior, durante el discurso de
posesión del presidente Pastrana, no se hizo –a consideración del Grupo Oxígeno– el énfasis
suficiente al proyecto de referendo, en palabras de Héctor Pineda Salazar, columnista del Diario el
Heraldo, “el mandatario sólo se limitó a hacer una alusión genérica al tema”, lo cual sumó más
tensiones a la relación entre el Presidente y Oxígeno .33

A principios de octubre de 1998 un nuevo acuerdo convocado por el gobierno se suscribiría con los
representantes del partido opositor. El llamado acuerdo de la Casa Medina34 sería considerado un
                                                                                                               
33
En lo que si estuvo de acuerdo el mandatario fue en señalar que “para perseguir a los corruptos, ponerlos en evidencia
pública y rescatar a las instituciones de su garra, emprendería una reforma política a fondo, pues no se puede echar vino
nuevo en vasijas viejas”. Para lograr estos objetivos y recuperar la política para el bien común, para la justicia social,
para la solidaridad, para el desarrollo”, el presidente además señaló que pondría “nuevas formas de gobernar, de
controlar, de competir por el poder, de diseñar leyes, e crear futuro” (Pastrana, 1998)
34
Encuentro que se realizó en un Hotel del norte de la ciudad de Bogotá (01 de octubre de 1998) entre distintos líderes
de los partidos políticos y del gobierno, se destacan entre ellos: Omar Yepes, del Directorio Conservador; Horacio
Serpa, del Directorio Liberal; el presidente Andrés Pastrana; el presidente del Congreso, Fabio Valencia; Noemí Sanín
  28  
acuerdo de voluntades en el cual, vencidos, vencedores y neutrales se comprometerían a impulsar la
reforma política en “aras de una democracia más amplia, un estado eficaz y una nueva oportunidad
para un país que se resiste a vivir en la desesperanza”. Sin embargo, no todos los sectores políticos
suscribirían el acuerdo político; por fuera de el quedaría el Grupo Oxígeno, paradójicamente uno de
los que había promovido con mayor ahínco la reforma. Según Oxígeno, su renuncia a seguir
adelante con la reforma radicaba en haber dado marcha atrás con la propuesta de referendo y no
haber incluido temas considerados vitales para el fortalecimiento de la democracia, entre los que se
destacan: el voto a los 17 años, el polémico voto obligatorio y la elección popular de procuradores y
contralores. 35

Sumado a lo anterior, múltiples fueron las voces que se pronunciaron en contra de la reforma, el ax-
ministro del gobierno de Samper, Carlos Bula Camacho, llegó a señalar la propuesta de reforma
como la más “grave agresión que se halla producido en Colombia contra la democracia”, del mismo
modo el columnista y político, Juan Lozano, consideraría que la “reforma de pastrana era un
retroceso frente a los avances de la Constitución del 91”, según, el entusiasmo coalicionista de
sectores del liberalismo sed debía principalmente al interés de sacarle jugo al gobierno, y recuperar
fuerzas para el impulso de la campaña Serpa Presidente 2006-2010.36

Las endebles alianzas que se tejieron entre el Ministro del Interior, Néstor Humberto Martínez, y
Horacio Serpa, este último en representación del Partido Liberal, no condujeron a un buen tramite
de la propuesta de reforma, más aún cuando bajo el interés de vincular al Partido Liberal, quedaron
por fuera los principales gestores de la propuesta de reforma política: el Grupo Oxígeno y los
denominados independientes. No obstante, y según Sarabia (2003: 140) el acuerdo estaba cargado
de exhortaciones bastante ambiciosas:
Allí se decía entre otras cosas, que ese compromiso [la reforma política] estaba encaminado a
“combatir la pobreza y la exclusión social”, a “superar los problemas estructurales de la economía”,
a “retomar el sendero del crecimiento económico” y, por supuesto, a “atacar la corrupción”. En ese
texto, mejor dicho, quedó reflejado con creces uno de los rasgos más característicos del alma
nacional: nuestra acendrada vocación retórica.
                                                                                                               
y Alfonso López Caballero. La cumbre tenía por objeto conocer los consensos y disensos que existen frente a la reforma
impulsada por el gobierno. En dicho encuentro el liberalismo manifiesta compartir al menos el 90 por ciento del
proyecto revelado por el Ejecutivo, pero hace explicitas sus reservas a tres puntos fundamentales: el voto a los 16 años,
el voto obligatorio y las listas únicas.(Se abre paso acuerdo en Casa Medina, El Tiempo, 1 de octubre de 1998, p. 8B)
35
Del mismo modo los senadores independientes consideraron estar en desacuerdo con el nuevo acuerdo por la
reforma, entre ellos el senador Samuel Moreno integrante de la otrora poderosa Alianza Nacional Popular –ANAPO– y
el senador Jimmy Chamorro, líder del Movimiento Cristiano C4; coalición de independiente de la que también serían
parte los senadores Luis Elmer Arenas Parra, Carlos Corsi Otálora, Alfonso Lizarazo, Rafael Orduz, José Matías Ortiz,
Jesús Piñacué, Javier Ramírez Mejía y Francisco Rojas Birry.
36
Al respecto véase el artículo “una contrarreforma totalitaria” de Carlos Bula Camacho. El espectador, 13 de octubre
de 1998, p. 3A.
  29  
¿Cuáles eran los cambios al sistema electoral que se vieron involucrados en la fallida reforma? ¿De
qué manera el legislativo intentó justificar la necesidad de cambio de las reglas de juego? ¿Qué
factores incidieron de manera directa o indirecta para condicionar la necesidad del cambio? Las
anteriores son algunas de las preguntas que se espera poder responder señalando las principales
características de la propuesta de reforma al sistema electoral que buscó aprobar el gobierno
Pastrana.

4.2.1. Qué cambiar del sistema electoral colombiano: primera propuesta

De manera casi general, uno de los principales objetivos que debía tener la reforma política era la
de “acabar con las microempresas electorales y darle mayor seriedad al funcionamiento de los
partidos”. Para quienes suscribieron el acuerdo la reorganización de los partidos y del sistema de
partidos era lo que para los constituyentes había representado la reforma al Congreso de la
República.37 Para algunos dirigentes como Noemí Sanín, Antonio Navarro o Humberto de la Calle,
el debate que se desarrolló fue la apuesta por procurar un mandato jurídico e institucional que
contribuyera a superar las costumbres políticas, principalmente las que habían emergido de la
Constitución de 1991.

De acuerdo con Sarabia (2003: 148) lo que se sostenía era que la democracia colombiana urgía por
la consolidación de partidos serios y una genuina oposición y que ello no podía conseguirse con la
actual dispersión del espectro político:
El dilema entre representatividad y gobernabilidad, eje de cualquier discusión a la hora de definir el
sistema de partidos mas conveniente, había que resolverlo en Colombia a favor de esta última. Para
todos era claro que el surgimiento de decenas de partidos y movimientos que la constitución del 91
había propiciado al flexibilizar los requisitos para su creación no sólo había terminado dificultando
las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, sino que había contribuido también a aumentar la
corrupción” (Sarabia, 2003: 148)

Del mismo modo, durante la presentación del Acto Legislativo 088 de 1998, se precisaría algunos
aspectos de relacionados de manera directa con el sistema electoral y la importancia de general
cambio con un impacto directo en el sistema de partidos. En materia electoral, señalaba Martínez
Neira, “vivimos el peor de los mundos: tenemos representación proporcional, pero ante la carencia
                                                                                                               
37
Debo reconocer la amplia participación con la que contó la redacción del Acuerdo por la Reforma Política, en el
participaron figuras de larga trayectoria en la escena política nacional, entre los cuales se destacan: Antonio Navarro
Wolf y Carlos Adolfo Arenas por el sector de la ex-candidata Noemí Sanín; Samuel Moreno Rojas y Jimmy Chamorro,
por los llamados grupos independientes; Germán Vergas Lleras y Antonio Pinillos, por el oficialismo liberal; el senador
Carlos Holguín Sardi y el representante Hernán Andrade (quien es ese entonces era vicepresidente de la comisión
primera) por el Partido Conservador; el representante Luís Fernando Velasco (presidente de la Comisión Primera) por el
Partido Liberal y por el gobierno Humberto de la Calle Lombana y el Ministro del Interior Néstor Humberto Martínez.
  30  
de listas únicas de partido, repartimos las curules por residuos a los partidos tradicionales y no a las
verdaderas minorías”.

En esta misma línea estaban algunas de las recomendaciones de la consultoría internacional sobre la
reforma política que se contrató durante la administración Pastrana.38 Para los consultores, la crisis
de representación suele darse en dos niveles: el electoral y el institucional. El primero hace
referencia a la forma como se convierten los votos en escaños en el Congreso, y el segundo, el
modo cómo se toman las decisiones –especialmente en el Parlamento– y la manera como el
ejecutivo y el legislativo se relacionan. En el primer caso los consultores sugerían identificar las
formulas electorales que aseguren la mejor representación posible. En cuanto a la crisis de segundo
nivel, la recomendación giraba en torno a propiciar que los representantes se agruparan en partidos
políticos serios, tuvieran la capacidad de agregar preferencias de los ciudadanos y de establecer
políticas públicas que respondieran a esas preferencias.

En este orden de ideas, la formula de representación proporcional, señala el estudio, basada en la

cuota Hare y los residuos de votos, junto con la ausencia de control del uso del nombre del partido,
incentiva la formación de facciones y candidaturas individuales del mismo partido (Valenzuela, et
al. 1999:11). De ahí que una de las opciones que se consideraban era la del cambio al método
D´Hondt. La pregunta de cómo evitar la fragmentación de los partidos, además de cómo impedir
una multiplicación anárquica del sistema de partidos, fueron algunos de los estímulos al cambio del
sistema. De ahí que algunas de las propuestas que se contemplaron fueron la implementación de las
listas únicas, el umbral, la cifra repartidora y el voto preferente39.

Proposiciones que han sido una constante en las dos propuestas posteriores de reforma que se
propone analizar en este estudio. Y que como veremos fueron argumentadas de manera diversa en
cada uno de los debates que se llevaron a cabo hasta su posterior rechazo u aprobación de la
reforma. A continuación se describen algunos de los argumentos que se esgrimieron a favor y en

                                                                                                               
38
La consultoría internacional que se contrató denominada “Sobre la reforma política en Colombia” estuvo conformada
por los politólogos: Arturo Valenzuela, Joseph María Colomer, Miguel Ceballos, Arent Lijphart y Mathew Shugart.
(Valenzuela, et al. (1999)
39
la Consultoría Internacional consideraba la opción de l voto preferente, en tanto, “el elector tenga la posibilidad de
votar, bien por la lista (la sigla o el emblema del partido) bien por un candidato (voto preferente). Con esta forma de
voto, la asignación de escaños a cada partido se basa en la suma de votos a la lista y votos a los candidatos. Los escaños
obtenidos por un partido son cubiertos, por aquellos que han obtenido mayor numero de votos preferentes, siempre que
hayan superado un mínimo; por los otros candidatos según el orden en el que figuran en la lista” (Valenzuela, et al.
1999:15).
  31  
contra de los componentes del sistema electoral que se quisieron introducir en Colombia con el
Acto Legislativo Nº 088.

4.2.1.1. Se hunde la reforma

Cómo ya se ha señalado las reformas al sistema electoral colombiano han estado inmersas en el
marco de procesos mucho más amplios como la Reforma Política e incluso –en el caso de la
iniciativa de reforma promovida por el presidente Andrés Pastrana– la consolidación de
mecanismos institucionales que favorecieran negociaciones con los grupos insurgentes
colombianos, permitiendo así encontrar caminos para la paz. Este panorama tan amplio de los
procesos de reforma al sistema electoral hace que estas últimas sean dependientes de los acuerdos a
los que se debe llegar en otras materias.

Si bien, la reforma finalmente se derrumba en el segundo debate que se desarrolló en la Comisión

Primera del Senado40, una de las consideraciones sobre el derrumbe de la reforma radica en que la
Alianza (dentro de la Comisión Primera del Senado) que acompañaba al presidente había perdido
las mayorías, principalmente por la oposición que al proyecto de reforma le tenía Ingrid Betancourt,
quien de defensora de la reforma había pasado a ser una de sus principales opositoras. Por otra
parte, el cambio de oposición de los liberales oficialistas también afecto la reforma, al decir de
Horacio Serpa, “mantener el apoyo al proyecto era inapropiado e irresponsable”, principalmente
los contenidos en materia de “mecanismos para la paz”, por lo que “había surgido una enorme
desconfianza por las inconsistencias, equivocaciones y contradicciones del gobierno, el aumento de
la violencia, la actitud de los militares, las exigencias sobre el canje permanente, los desaciertos con
el Ejercito de Liberación Nacional –ELN– y la cuestión paramilitar” (Revista Cambio, 13 de Julio
de 1999).

4.2.2. Cambio o continuidad en el sistema electoral: segunda propuesta

Presentado por una coalición de Senadores el Proyecto de acto legislativo número 06 de 2000
Senado, 118 de 2000 Cámara, por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se

                                                                                                               
40
presentaron 9 votos a favor de los artículos de la reforma política, y 10 votos en contra. Dentro de los que votaron a
favor la propuesta se encontraban: liberales aliancistas Claudia Blum, Margarita Londoño, Miguel Pinedo Vidal y
Jorge Armando Monrroy (Suplente de Héctor Helí Rojas); los conservadores Carlos Holguín Sardi, Jesús Ángel
Carrizosa, Luís Gómez Gallo, Luís Fernando Correa y Plionio D´Paola (Suplente de Roberto Gerlein). Quienes votaron
en contra de la reforma fueron: liberales oficialistas Vivianne Morales, Darío Martínez, Juan Martín Caicedo, Germán
Vargas Lleras, José renan Trujillo y Carlos Espinosa Facio-Lince; y los independientes: Ingrid Betarcourt, Jesús
Pinacué y Gustavo Guerra (suplente de Carlos Alfonso Lucio).
  32  
dictan otras disposiciones41, nuevamente se inicia ele debate sobre la pertinencia de reformar
algunas de las reglas de juego del sistema electoral colombiano. De nuevo emergieron los
argumentos que pusieron en consideración el diseño de listas, umbral, cifra repartidora y voto
preferente. En segundo debate del Senado los señores ponentes42 consideraban que el “proyecto de
Acto Legislativo reviste la mayor trascendencia para el país, en un momento histórico en el cual
todos los colombianos están exigiendo de sus dirigentes una verdadera manifestación de cambio en
nuestras instituciones y en nuestras costumbres políticas” (Gaceta del Congreso, 430 de 2001). De
nuevo el espíritu de la reforma consistía en ponerle fin a la denominada operación avispa43, que se
señalaba como uno de los principales vicios del sistema político y que afectaba fundamentalmente a
las minorías. De acuerdo con los ponentes:
las avispas no representan una disidencia ideológica ni la manifestación de un inconformismo con
respecto a la forma como funcionan las instituciones al interior de un Partido tradicional. Son, por el
contrario, la evidencia que existen intereses personales que no pueden expresarse políticamente sino
a través de redes clientelistas, que dan vida y alimentan a las llamadas “microempresas electorales”,
las cuales se constituyen en enemigo natural de las auténticas minorías (Gaceta del Congreso, 151 de
2001).

Para los senadores era clara la demanda por el fortalecimiento de los partidos y la urgencia por dar
respuesta a la crisis de legitimidad que viven estas organizaciones. Dos aspectos son claves a lo
largo del debate, en primer lugar la necesidad de establecer listas únicas, en segundo lugar, la
tensión entre listas bloqueadas o abiertas y la posibilidad de realizar consultas internas para
democratizar las organizaciones partidistas. Según los ponentes a segundo debate esta iniciativa
recogía buena parte de las propuestas que durante los últimos años se habían ventilado en el país en
torno a la modernización, democratización y depuración de las costumbres y colectividades
políticas y de los órganos estatales encargados de la función de representación popular (Gaceta de
Congreso, 430 de 2000)

Si bien, el fortalecimiento de los partidos políticos era la prioridad para los impulsores de la
propuesta, y dado que esto era posible con el establecimiento de listas únicas –evitando así la
proliferación de listas y de movimientos– estableciendo un umbral y además con la cifra
repartidora; no todos los senadores compartían los mismos criterios, máxime cuando la propuesta
                                                                                                               
41
Los autores del proyecto fueron los Senadores Juan Martín Caicedo Ferrer, Mario Uribe Escobar, Rodrigo Rivera
Salazar, Claudia Blum de Barberi, José Antonio Gómez Hermida, Rafael Orduz Medina, Luis Guillermo Vélez Trujillo,
Luis Humberto Gómez Gallo, Carlos Holguín Sardi, Antonio Guerra de la Espriella, Jesús Enrique Piñacué Achicué,
Alfonso Angarita Baracaldo. (Diario Oficial número 44.334 )
42
Rodrigo Rivera Salazar, Jesús Ángel Carrizosa Franco, Claudia Blum de Barberi, Jesús E. Piñacué Achicué, Héctor
Helí Rojas Jiménez, Luis Humberto Gómez Gallo.
43
Termino con el que en Colombia se identifica a la estrategia que implementaban los partidos y movimientos políticos
que consistía en dividir las listas al Senado y Cámara de Representantes para buscar alcanzar el mayor número de
curules.
  33  
de reforma no involucraba aspectos de más largo aliento como la reforma al propio Congreso,
reforzando una vez más la idea que el congreso colombiano carece de voluntad para reformarse.

Para el senador Darío Martínez Betancurt, las listas únicas44, el voto preferencial, el umbral, y las
demás propuestas de la reforma son apenas un aspecto de lo que debe tratar la reforma política,
porque se queda tan sólo en una reforma eminentemente electoral que toca una parte de la
organización del Estado, y en este sentido lo más pertinente era “una reforma constitucional [que
tocara] la estructura básica del Estado (Gaceta del Congreso, 460 de 2000). De acuerdo con
Martínez:
Aquí se le han hecho críticas juiciosas [a la propuesta de reforma], pero a una parte de la reforma
política que tiene que ver con los asuntos evidentemente electorales, pero nada se ha dicho por
ejemplo sobre la reforma al Congreso, que es la que más palpita en la opinión de los colombianos,
no en vano tenemos creo que un 14 o 15% de credibilidad, creo que nos gana hasta Manuel
Marulanda [Alias Tiro Fijo, comandante de la Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –
FARC-], en credibilidad, ha llegado la hora señores congresistas de re-legitimar al Congreso, por el
pueblo, con la nación (Gaceta del Congreso, 460 de 2000)

Para otros senadores sin embargo las propuestas de contenido electoral eran una manifestación clara
de querer sacar adelante iniciativas que restringirían claramente la democracia. En esta línea, el
senador Néstor Helí Rojas señalaba que el interés en fortalecer partidos no tenía porque conducir
una vez más hacia la historia bipartidista y su consecuente violencia política; en sus propias
palabras:
… En Colombia lo que siempre hubo fue partidos fuertes, (…) pero que quede constancia señores
Senadores que ese régimen bipartidista fue el mismo régimen que (…) nos llevó a la pavorosa
violencia política de mitad del siglo pasado, que ese régimen o como decía Uribe Rueda alguna vez,
esa manguala de godos y liberales fue la que cerró la democracia y la que tiene hoy en las montañas
y en la guerra a muchos colombianos que no se resignan a ser liberales o conservadores sino que
tienen pluralismo [ideológico] y aspiran también a participar el gran problema de lo que se proponen
aquí es que vamos a cerrar la democracia, vamos a volver a un frente nacional como el que tuvimos
con alternación, con paridad en los puestos públicos, con unos compromisos terribles para el futuro
de la democracia, en un país en guerra, en un país con una sociedad fracturada donde hoy las FARC
han dicho cosas terribles para este Congreso, en un país que quiere hacer la paz y construir sociedad
y construir confianza, vamos a montar un régimen político para todos, incluso para quienes no tienen
voz en este Congreso de la República. (Gaceta del Congreso, 460 de 2000)

                                                                                                               
44
Según el texto definitivo del acto legislativo 118 de 2000 Cámara, 006 de 2000 Senado el artículo 1, decía: Listas
únicas y umbral. La Constitución Política tendrá un artículo nuevo:
“Artículo. Cada partido o movimiento político presentará una lista única para la elección de miembros para las
corporaciones públicas y un sólo candidato para las elecciones uninominales. (…) Ninguna persona podrá participar
como candidato en más de una lista en las elecciones para corporaciones públicas. Quien, de conformidad con los
estatutos de su partido o movimiento político, se haya postulado como precandidato a cargo de elección popular
dentro del mismo y no haya sido seleccionado como candidato, no podrá presentarse a las mismas elecciones en
nombre de otro partido o movimiento” (Gaceta del Congreso, 008 de 2001)
  34  
Como se puede ver, la tensión entre el fortalecimiento de partidos y la inclusión de minorías en la
arena política daba lugar a diversas argumentaciones. Los detractores se apoyan en el supuesto
perjuicio que acarrearía la aprobación del proyecto a los partidos o movimientos minoritarios,
debido al endurecimiento de los requisitos para su creación, así como a ciertas figuras electorales
que se adoptarían para garantizar una verdadera representatividad, como el umbral y la cifra
repartidora. Sin embargo, y de acuerdo con el ponente Rodrigo Rivera, el propósito de la reforma
no era el de extinguir a aquellos partidos o movimientos políticos minoritarios que cuenten con un
sustento ideológico y trayectoria en la arena política. Para el senador Rivera era clave que estos
Partidos o movimientos fueran “llamados a crecer y a fortalecerse (así deben entenderlo sus
miembros) y en este sentido, nadie más que ellos se ven beneficiados con la reforma. En efecto, el
proyecto de Acto Legislativo busca poner fin a la posibilidad para pequeños grupos de constituirse
en Partido por el simple cumplimiento de un débil requisito formal (50.000 firmas), pero que
carecen de ideología propia y de capacidad para representar intereses sociales”. (Gaceta del
Congreso, 151 de 2001)

Las justificaciones que más se destacan en el trámite de la reforma al sistema electoral se pueden
sintetizar como sigue: En relación a la fórmula electoral, denominada cifra repartidora, (Método
D´Hondt), se asegura que todas las curules se asignarán por la misma cifra de votos, poniendo en
igualdad de condiciones a todas las listas. En cuanto al umbral, al haberse acogido la propuesta de
una cifra del 1%, que llegará al 3% en el 2010, se estaría fortaleciendo a los partidos políticos
existentes, al paso que se le brinda la oportunidad a las auténticas minorías políticas de acomodarse
al nuevo sistema, pero evitando que las “microempresas electorales” continúen su proceso de
consolidación. En lo que se refiere a la elaboración de la lista, los ponentes estuvieron de acuerdo
en que la figura del voto preferente, aunque considerada en sí misma, puede arrojar algunas ventajas
y poseer ciertas virtudes. Lo cierto es que, dentro del conjunto de medidas adoptadas para modificar
el sistema electoral colombiano, puede conducir, de una parte, la institucionalización del llamado
bolígrafo, en la medida en que la lista la ordenarán los directivos del Partido, y por otra, la
perpetuación y profundización de las prácticas clientelistas, que son precisamente las que esta
reforma busca obstaculizar (Gaceta del Congreso, 151 de 2001).

No obstante las listas únicas serían el talón de Aquiles de la reforma, no por nada sería el artículo
número uno del Acto Legislativo. Una vez votado negativamente el primer artículo, el efecto
dominó sobre el resto de los artículos una vez más derrumbó las aspiraciones de reforma política
para el país.

  35  
En alguno de los debates en Senado se llegó a sortear incluso la opción de abandonar la propuesta
de listas únicas y el umbral, a no ser que una vez más fuera considerada la opción de voto
preferente, por lo cual en el periódico El Tiempo, en uno de sus titulares “Salvar a Frankenstein45,
expreso el estado del proyecto de reforma política y las fallidas negociaciones en el Senado, hasta el
punto de encontrarse al borde del hundimiento. “Otra vez los congresistas han engañado al país: le
jugaron sucio a la discusión de la crucial reforma y se resistieron a introducir las transformaciones
institucionales que el sistema político colombiano requiere para combatir la atomización de la
actividad política, la desinstitucionalización de los partidos y el caótico auge de las microempresas
electorales”. Términos similares emplearía el Senador Fabio Granada Loaiza, dirigiéndose al
senador Rivera: “le comentaba (…) que lo iba a acompañar en ese proyecto de ley pero con la lista
única, con consulta, porque consideraba que el voto preferente es volver a revivir la operación
avispa y volvieron y le metieron nuevamente los suplentes, o sea volvieron esa reforma una colcha
de retazos y se le está engañando al pueblo colombiano que con esa reforma vamos a depurar la
forma de hacer la política porque no es cierto.” (Gaceta el Congreso, 280 de 2001)

Una vez votada la reforma en la Plenaria del Senado de la República (sexto debate) el día 22 de
mayo de 2001 los resultados no podían menos esperanzadores. Tras la consideración de votar el
primer artículo (listas únicas y umbral electoral), se acogió la propuesta de votar en bloque los
siguientes artículos. El artículo 1 obtuvo una votación nominal de 36 votos a favor y 37 en contra.
No siendo aprobado el artículo, fue presentada una proposición a consideración de la plenaria en la
cual los autores retiraban del debate el Proyecto de Acto legislativo número 006 de 2000” (Gaceta
del Congreso, 280 de 2001) quedando así librada una vez más la suerte de la reforma.

Para un grupo de senadores, entre ellos Juan Martín Caicedo Ferrer, al caerse el proyecto de Reforma
Política se había puesto en evidencia una vez más la incapacidad de las organizaciones políticas de mantener
acuerdos comunes por el cambio. Para éstos hay una ausencia de visión histórica en el Congreso, donde las
reformas estructurales seden paso a reformas mucho más tímidas, casi inocuas, con el propósito de que los
cambios se acomoden a expectativas electorales de carácter particular, aspectos que ponen en juego la
recuperación de la legitimidad y la institucionalización del Congreso de la República. En las próximas
elecciones:
Los colombianos, por el contrario, volverán a presenciar el espectáculo anárquico de una campaña
en exceso personalizada, en las que las estructuras clientelistas y la perversidad de la famosa
“operación avispa” facilitarán, una vez más, la indisciplina en el interior del Congreso; la ausencia
                                                                                                               
45
“Salvar a Frankenstein”. El Tiempo, 22 de mayo de 2001. Consultado el 15 de agosto de 2011 en:
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-507474.
  36  
 de propósitos colegiados de los partidos en el seno de las cámaras y, por ende, el desorden en el
manejo del control político y la oposición; la presencia de intereses particulares en la presentación y
defensa de algunos proyectos de ley y, de manera especial, la compraventa de curules y votos por
parte del Ejecutivo, a cambio del apoyo a las iniciativas oficiales, tarea o labor que, sin duda, se hace
fácil o expedita para los gobiernos, cuando el negocio puede hacerse al menudeo, llenando de
expectativas o de favores a quienes sólo ocupan las curules en representación de sus propios
46
intereses… (Gaceta del Congreso, 280 de 2001)

4.3. Y se hizo la reforma

Los reiterativos fracasos de la reforma política la convirtieron en uno de los principales temas del
debate electoral de 2002 (Elecciones legislativas y posteriormente presidenciales). Dos de los
candidatos a la presidencia (Álvaro Uribe, Noemí Sanín) anunciaron incluso la revocatoria del
mandato en 2002, y junto a otros dos (Horacio Serpa- Luis E. Garzón) candidatos había grandes
coincidencias en la necesidad de cambiar las normas sobre los partidos políticos y el sistema
electoral, suprimir privilegios y endurecer la legislación contra la corrupción política.

Una vez instalado el Congreso en Julio de 2002 la agenda ya contenía un tema de interés general
entre los “nuevos” legisladores: la reforma política. El electo presidente Álvaro Uribe Vélez,
incluso antes de su posesión había anunciado un referendo contra la “corrupción y la politiquería” y
la revocatoria del congreso electo en 2002. Para Uribe, estas propuestas contaban con un amplio
apoyo no sólo de parte de sus electores (fue elegido con el 53% de los votos) sino además, por lo
recién posesionados congresistas de los cuales el 62% hacia parte de su coalición. (Vélez, et al.,
2006: 9). Así mismo, según el Programa Congreso Visible del Departamento de Ciencia Política de
la Universidad de los Andes , durante la campaña 13 representantes y 16 senadores expresaron su
apoyo a una reforma política. Algunos de ellos: Rodrigo Rivera, Germán Vargas Lleras, Carlos
Holguín Sardi y Antonio Navarro Wolff, actores clave en los pasadas iniciativas de reforma.

Si bien al Partido Liberal manifestó su apoyo al referendo del gobierno, éste, según los liberales, se
quedaba corto en materia electoral y de partidos políticos. Así mismo el Partido Conservador
expresó su apoyo al referendo de Uribe, lo que se traduce en que “… tanto los líderes del Partido
Liberal como el Partido Conservador estaban interesados en impulsar medidas que cohesionaran sus
partidos, restringieran la competencia partidista y les devolvieran el control sobre sus
colectividades” (Vélez, et al., 2006: 11-12), sin embargo, a pesar de que el Congreso aprobó el

                                                                                                               
46
Entre los senadores firmante de la proposición se encontraban: Juan Martín Caicedo Ferrer, Claudia Blum de
Barberi, Antonio Guerra de la Espriella, María del Socorro Bustamante, Alfonso Mattos Barrero, Cecilia Rodríguez,
y otros.
  37  
referendo al cierre de la primera legislatura en diciembre de 2002, la participación ciudadana a su
favor (26 de octubre de 2003) no logró superar el umbral del 25 % del censo electoral exigido según
la legislación colombiana.

El día en que se iba a discutir en su sexto debate, el 2 de abril de 2002, el Presidente Uribe acudió a
su a los miembros de su bancada en la Comisión Primera, –entre ellos Rafael Pardo, Claudia Blum,
Mauricio Pimiento y Andrés González- para pedirles que la hundieran. El día del debate, el
entonces Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos, afirmó “que el gobierno no estaba de
acuerdo con la Reforma porque no había sido consultada con su despacho”47, propiciado la reacción
del Senador Rodrigo Rivera, quien a su consideración el Congreso no tenían que pedirle permiso al
gobierno para presentar sus proyectos.

El interés de continuar con la reforma hizo que fueran permanentes las negociaciones entre
parlamentarios y gobierno. Como resultado de la concertación entre el gobierno y las bancadas
políticas, los liberales ofrecieron retirar la mayoría de los puntos del proyecto que coincidían con el
referendo, pero insistieron en dejar los artículos relacionados con el umbral, el aumento de los
requisitos para conformar partidos, la limitación a la expedición de avales y el régimen de bancadas.
Los conservadores, por su parte, se negaron a aceptar que el voto preferente fuera eliminado.

El día de la votación, el Partido Liberal y el Conservador se unieron para aprobar el proyecto. Los
liberales les garantizaron a los conservadores la inclusión del voto preferente, a cambio de su apoyo
en los demás puntos. No onstante, su alianza no garantizaba la mayoría necesaria para aprobar el
proyecto. Finalmente, al momento de la votación tres congresistas de la bancada de gobierno,
Germán Vargas Lleras, Héctor Heli Rojas y Darío Martínez, se sumaron a la coalición de liberales y
conservadores. Al igual que en la Comisión Primera, en la plenaria del Senado la bancada de
gobierno se dividió, lo que permitió la aprobación del proyecto en su sexto debate. El 3 de Junio de
2003 se empezó a discutir el séptimo debate del proyecto. La oposición del gobierno al proyecto
terminó dividiendo a su bancada y alineando a las demás fuerzas políticas en favor de la Reforma.
El día de la votación, 29 representantes (nueve liberales, diez conservadores, ocho uribistas rebeldes
y dos independientes) respaldaron el proyecto.

                                                                                                               
47
Con relación a las listas únicas por ejemplo el Ministro llegó a señalar: “Quiero recordar que en el Referendo este
artículo expresamente contemplado, con pluralidad de listas, luego esta es una clonación imperfecta y en ese punto
contradictoria con el Referendo mientras el Referendo comprende listas plurales, la reforma que ustedes están
aprobando comprende lista única, en ese entendido, si el Referendo termina siendo aprobado por el pueblo colombiano,
el Referendo derogará la Reforma Política que ustedes están aprobando en el día de hoy” (Gaceta del Congreso, 378 de
2002).
  38  
 Tabla 7. Resultados de la votación por artículos de la reforma

Principales resultados de la votación en último debate en plenaria de Cámara de Representantes, 17

de junio de 2003
Tema de la reforma A favor En contra
Voto preferente 59 26
Listas únicas 114 16
Cifra repartidora 141 8
Voto obligatorio 35 84
Fuente: Elaboración propia con datos de Gaceta del Congreso, 378 de 2003

Si bien la reforma política logra ser aprobada, el haber cedido en la opción del voto preferente fue –
una vez más- para algunos senadores un retroceso en las aspiraciones por reformar la política en
Colombia. En la constancia48 de rechazo al voto preferente se expondría que éste sería un obstáculo
para el proceso de agrupación política que se ha perseguido en Colombia y mantiene la política
personalista, caracterizada en muchos casos por el “clientelismo, la representación inequitativa y la
ausencia de propuestas claras”. El voto preferente es una medida que se contrapone a las propuestas
que ya se han aprobado en la reforma política como la cifra repartidora y el umbral. Porque no es
cierto que las listas bloqueadas generen automáticamente el problema de bolígrafo. Ese "bolígrafo"
aparecerá en los partidos que sean autoritarios, pero si un partido es democrático y tiene
procedimientos aceptados por sus miembros para definir sus listas no tiene por qué terminar en el
autoritarismo. Para evitar ese bolígrafo los partidos que le temen tienen que hacer el esfuerzo de
agruparse con un esquema democrático. Por solucionarles el problema a esos partidos no se debe
mantener el esquema de hoy, con distinto nombre, que tanto daño le ha hecho a la democracia y que
no permite una representación justa de los ciudadanos. El voto preferente resulta nefasto en un país
como el nuestro, donde miles de electores votan manipulados por el intercambio de favores
personales; no produce ningún cambio frente a lo que hay hoy; y mantiene el personalismo que ha
impedido que existan grupos identificados con propuestas serias y coherentes, y que asuman
responsabilidades frente a los ciudadanos.

La aprobación de la reforma logra poner en evidencia la agudización de la crisis de organización de

los partidos, principalmente del Partido Liberal Colombiano, la falta de disciplina de partido, así
como la organización interna fue ampliamente criticada, sobre todo tras la amenaza de que muchos
de los miembros del partido se incorporaran en las filas del uirbismo. Así lo hizo notar el senador
Edgar Artunduaga Sánchez una vez fue aprobado el voto preferente. En palabras de senador:

                                                                                                               
48
Dentro de los congresistas que firmaron la constancia se destacan: Claudia Blum de Barberi, Rafael Pardo Rueda,
Andrés González Díaz, Piedad Córdoba Ruiz, Oscar Iván Zuluaga Escobar.
  39  
 …esta es una lección más [la aprobación del voto preferente] que debemos aprender al interior del
Liberalismo, y yo soy un liberal inmensamente disciplinado y a lo largo de toda mi vida, no me he
movido de mi Partido Liberal, sin que haya sido nada distinto sino un soldado, no de trapo rojo49,
sino de ideas liberales; estaremos tan mal en el Partido Liberal, estaremos tan descompuestos en el
Partido Liberal, y por eso yo tenía la ilusión de que se aprobarán unas primarias, para poder
organizarnos al interior de la colectividad; estaremos tan mal que de 3 miembros de la Dirección
Nacional aquí presentes, uno votó no, otro votó sí y otro se fue, nos merecemos la suerte, y lo
digo con respeto y con aprecio doctor Rivera, nos merecemos la suerte que estamos corriendo
al interior del Partido Liberal porque ni siquiera en las dimensiones tan pequeñas en que anda
nuestra colectividad, en las dimensiones tan pequeñas en que se reúne nuestra Junta de
Parlamentarios, cada día disminuida, porque cada día hay Parlamentarios que se deslizan
hacia el uribismo, ustedes conocen los nombres y los hemos planteado algunas veces; los
poquitos que quedamos no estamos tan organizados. (Gaceta del Congreso 221 de 2003) 50

La aprobación de la reforma política de 2003 en la cual estuvieron inmersas las modificaciones al

sistema electoral que se habían promovido en propuestas anteriores revitalizó la capacidad del
Congreso Colombiano para auto-reformarse en un momento donde el ascenso de un líder como
presidente Uribe parecía poner en peligro la legitimidad del legislativo e incluso los propios
partidos políticos. El propio periódico El Tiempo señalaría: “El Congreso de la República logró
(…) lo que los últimos gobiernos intentaron en vano: aprobar una reforma política que modificaba
la Constitución Política para cambiar la organización de los partido y algunas reglas de juego para
acceder al poder. Y lo hizo solo, sin la ayuda del gobierno”.

5. REFLEXIONES FINALES

A manera de síntesis se espera poder proponer algunas reflexiones finales sobre el caso colombiano
que puedan llegar a contribuir a futuras investigaciones con mayor interés por las relaciones
causales o como aproximación a los mecanismos que dentro de los parlamentos son empleados para
posibilitar las reformas al sistema electoral en particular, y el sistema político en general. Reitero
que no es el interés dar por cerrada la discusión, por el contrario interesa más plantear algunos
mojones desde los cuales se avizoren nuevas búsquedas en el campo de los sistemas electorales.

En primer lugar y de acuerdo con el caso colombiano, las propuestas de reforma política
presentadas en el periodo analizado mantienen un importante interés en el sistema electoral, por
considerar las reglas de juego para la asignación de escaños como uno de los mecanismos claves a

                                                                                                               
49
La expresión de “trapo rojo” es uno de los eufemismos con los que se querido “pisotear” la bandera del Partido
Liberal Colombiano. Esta expresión fue uno de los mecanismos mas empleados a lo largo del siglo XX y se encuentra
ampliamente afianzado en la cultura política implementar expresiones de este tipo contra el partido opositor o para
destacar el desgaste de la organización.
50
Las negrillas son agregadas por el autor.
  40  
la hora de fortalecer las organizaciones partidistas. En segundo lugar, la relación entre ejecutivo y el
legislativo ponen en evidencia la capacidad de bloqueo que este último puede tener sobre las
iniciativas del gobierno, dejando como hipótesis que la aprobación de la reforma política es más
probable cuando las iniciativas se gestan dentro del propio congreso. Aspecto este que pone en
discusión la capacidad de cambio –no solo de adaptarse al cambio- de los órganos legislativos.

Es evidente como los acuerdos establecidos durante la Constitución de 1991 pusieron en juego la
capacidad de los actores para obtener, compartir y mantener el poder. La llamada operación avispa
como estrategia de los partidos para ganar escaños en detrimento de propuestas de partido, propicio
“mutaciones” en el sistema de partidos donde las organizaciones partidistas deterioraron su
legitimidad y credibilidad ante los electores, propiciando incluso la emergencia de nuevos líderes
como el caso de Álvaro Uribe Vélez. En este sentido, la opción del cambio institucional se vio
favorecida por un deterioro de la capacidad de organización y movilización de los partidos como
organizaciones monolíticas, lo que hizo rentable emprender reiteradas iniciativas para cambiar las
reglas de juego.

Si bien una de las estrategias implementadas tanto por el legislativo como por el ejecutivo para
garantizar una mayor gobernabilidad es la formación de coaliciones, la capacidad de estas de
perdurar en el tiempo y los mecanismos de negociación hacen que sean inestables, posibilitando así
que sirvan tanto de impulso como de freno a las iniciativas de reforma. Incluso un aspecto relevante
sobre la formación de coaliciones en el caso colombiano es cómo la apertura a nuevos actores, con
el ánimo de ser mucho más incluyentes y representativos, da lugar a tensiones y rupturas al interior
de la coalición promotora de las iniciativas de reforma (como se vio en el caso de la primer
iniciativa de reforma durante el gobierno Pastrana) y los que una vez fueron los aliados de la
reforma pasan a ser sus más fervientes opositores. A propósito del momento que se vive
actualmente en el contexto político colombino donde la coalición de gobierno a involucrado hasta el
naciente Partido Verde, integrado por los que en otrora serian los más fervientes opositores al
gobierno, calando así el discurso de la “Unidad Nacional”51

                                                                                                               
51
Pareciera que en Colombia históricamente hubiera hecho escuela la tendencia a hacer llamados por parte del gobierno
en momentos de transición, cómo incluso se ha reconocido el actual gobierno de Santos (2010-2014) al hablar del salto
de la seguridad democrática a la prosperidad democrática, en los años 30 una vez terminada la Hegemonía
Conservadora que se había impuesto desde finales del siglo XIX, el gobierno de Olaya Herrera haría el llamado a la
Concentración Nacional, estrategia que igualmente sería empleada durante el Frente Nacional en la segunda mitad del
siglo XX.
  41  
Siguiendo el argumento teórico de Cox y McCubbins (1993) que se expuso en el marco teórico, en
el caso colombiano es posible identificar cómo los actores políticos una vez ven amenazadas sus
carreras políticas por los bajos rendimientos de su partido, propician un mayor campo de
oportunidades para la formulación de iniciativas de reforma. No obstante, esto no puede ser
entendida como una condición suficiente para la aprobación de las reformas dado que intervienen
otros factores como la resistencia al cambio de muchos de los legisladores y el temor a la perdida de
las garantías que previamente el sistema abría brindado, como el caso de los beneficios por la
extrema personalización del sistema electoral colombiano (Shugart, 2001) lo que puso permanente
en la agenda la necesidad de reformar el sistema político dadas las incrementales perdidas de poder
de las organizaciones partidistas tradicionales.

En este sentido y de acuerdo con Lehoucq (2000: 462) la presión por generar nuevos acuerdos
institucionales beneficiosos para los actores políticos son una emergencia del deterioro de las
condiciones iniciales suscritas por los mismos actores, en este caso las reglas de juego conciliadas
durante la Constitución de 1991. Es así como un aspecto a destacar del diseño de las reglas de juego
es su capacidad de brindar incentivos que de una u otra manera vinculen a los actores en tensión,
obligándolos generar acuerdos y buscar alternativas conjuntas que orienten a la cooperación,
moderación y acomodación entre ellos y sus rivales, favoreciendo de este modo la eficiencia y la
participación social del sistema como un todo.

De acuerdo con el llamado de Buquet (2007) sobre la influencia de los contextos de crisis en la
apertura a olas reformistas, podemos considerar la hipótesis de que en contextos donde las fuerzas
políticas tradicionales ven amenazada su gobernabilidad es posible que se promuevan coaliciones
que vean en la reforma sistema electoral la oportunidad de establecer formato reductor y excluyente
como requisito para alcanzar metas que favorezcan la gobernanza. Aspectos estos que pueden ser
comprendidos a la hora de rastrear los debates sobre aspectos como listas únicas, cifras repartidoras,
umbrales, entre otros. Y que ponen en evidencia como un elemento como el voto preferente es una
apuesta por garantizar la perdurabilidad de las “viejas practicas”, en este caso el estímulo a la
personalización. Lo cual refuerza la idea de que si bien los políticos pueden verse afectados por el
sistema electoral existente, éste sólo podrá ser cambiado cuando los acuerdos entre los posibles
rivales logren materializar el diseño del nuevo sistema.

  42  
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  46  
 ANEXOS
 
Anexo 1:
Tabla 8. Sistemas utilizados para la elección de Cámara Baja y Cámara Alta en países de América del Sur

Sistema Formula electoral Papeleta de votación

País
Cámara Baja Cámara Alta Cámara Baja Cámara Alta Cámara Baja Cámara Alta
Representación Mayoría simple
proporcional en con Mayoría simple Listas cerradas, Listas cerradas,
Argentina D´Hondt
circunscripciones representación / minoría bloqueadas bloqueadas
medianas de minorías
Plurinominal: Candidatos en
Mayoría simple
Representación D´Hondt distritos
con Mayoría simple Listas cerradas,
Bolivia proporcional uninominales y
representación / minoría bloqueadas
personalizada Uninominal: listas cerradas,
de minorías
Mayoría simple bloqueadas
Representación Mayoría simple
Hare y
52 proporcional en en distritos
Brasil promedio más Mayoría simple Listas abiertas Listas abiertas
circunscripciones uninominales y
alto53
grandes binominales
Un voto por Un voto por u
Chile Binominal54 Binominal Binominal
candidato candidato
Representación Listas cerradas, Listas cerradas,
Representación
proporcional en bloqueadas o bloqueadas o
proporcional en
Colombia55 circunscripciones D´Hondt desbloqueadas desbloqueadas
circunscripciones
grandes (voto (voto
medianas
(nacionales) preferente) preferente)
Representación proporcional en Listas abiertas con panachage (RP
Ecuador D´Hondt
circunscripciones pequeñas con listas abiertas)
Representación
Representación
proporcional en
proporcional en Listas cerradas, Listas cerradas,
Paraguay circunscripciones D´Hondt
circunscripciones bloqueadas bloqueadas
grandes
medianas
(nacionales)
Representación proporcional en Listas cerradas, desbloqueadas
Perú D´Hondt
circunscripción grande (dos votos preferenciales)
Representación Representación
Listas cerradas, Listas cerradas,
Uruguay56 proporcional en proporcional en D´Hondt
bloqueadas bloqueadas
circunscripciones circunscripciones

                                                                                                               
52
Cuando se renuevan dos terceras partes del Senado y se elige a dos senadores por estado, los electores pueden votar a dos candidatos
específicos que pueden ser de diferentes partidos.
53
La formula de “Hare y promedio mas alto” significa que los votos válidos de cada lista se dividen entre el número de escaños ya
obtenidos por el más duro. Este sistema tiende a beneficiar a los partidos pequeños más que el método del resto más alto.
54
Se asignan los escaños a los dos partidos con el mayor número de votos, salvo cuando el primero obtiene el doble de los votos que el
segundo.
55 En Colombia los partidos tienen derecho de determinar si el votante puede seleccionar candidatos dentro de la lista o si debe elegir la
lista completa.
56
En el sistema electoral uruguayo, el país se divide en 19 circunscripciones de tamaños variados. Sin embargo, aunque los electores votan
por listas de partido en las distintas circunscripciones, la fórmula para asignar escaños se aplica a los porcentajes de votos acumulados a
nivel nacional, y la distribución de escaños dentro de las circunscripciones debe ajustarse a la distribución a nivel nacional que resulte de
este cómputo. Así, el sistema uruguayo funciona en efecto de manera similar a uno de representación proporcional en una única
circunscripción nacional.
  47  
 Sistema Formula electoral Papeleta de votación
País
Cámara Baja Cámara Alta Cámara Baja Cámara Alta Cámara Baja Cámara Alta
grandes grandes
(nacionales)57
Candidato en circunscripción
Representación proporcional
Venezuela58 D´Hondt uninominal o plurinominal y listas
personalizada
cerradas y desbloqueadas
Fuente: Elaboración propia con datos de Payne. et al., (2006).  

Anexo 2
COMISIÓN PRIMERA CÁMARA DE
PARTIDO POLÍTICO
REPRESENTANTES 2002-2006
Arboleda Palacio Oscar Partido Conservador Colombiano

Almendra Velasco Lorenzo Autoridades Indígenas de Colombia –AICO–

Movimiento Cívico Seriedad Por Colombia

Amín Hernández Jaime Alejandro
Partido Social de Unidad Nacional - Partido de la U (2004)

Movimiento Sí Colombia
Arcila Córdoba José Luis
Partido Conservador Colombiano (2004-2006)

Benedetti Villaneda Armando Alberto Partido Liberal Colombiano

Caballero Caballero Jorge Luis Partido Liberal Colombiano

Camacho Weverberg Roberto Movimiento de Salvación Nacional

Devia Arias Javier Ramiro Partido Conservador Colombiano

Díaz Mateus Iván Partido Conservador Colombiano

Elejalde Arbeláez Ramón Partido Liberal Colombiano

Enríquez Maya Eduardo Partido Conservador Colombiano

García Valencia Jesús Ignacio Partido Liberal Colombiano

Giraldo Jorge Homero Partido Liberal Colombiano

Jaimes Ochoa Adalberto Enrique Partido Liberal Colombiano

Jozame Amar Tonny Movimiento Cambio Radical

Martínez Rosales Rosmery Cambio Radical

Montes Alvarez Reginaldo Cambio Radical

                                                                                                               
57
Los votantes uruguayos escogen entre los aspirantes de listas de facciones partidistas cerradas y bloquea- das. La fórmula de
representación proporcional se aplica al total de votos del partido, a fin de determinar los escaños asignados a los distintos partidos; luego,
los votos de las sub-listas determinan la asignación de escaños dentro de cada agrupación.  
58
En Venezuela, debido a que los totales de votos de los distintos estados se usan para asignar proporcionalmente el total de escaños
disputados en cada estado, la magnitud promedio de las circunscripciones se estima dividiendo el tamaño de la Cámara entre el número de
circunscripciones estatales. Pero el sistema es en realidad más proporcional de lo que esta magnitud de las circunscripciones indicaría, pues
quedan disponibles hasta cinco escaños adicionales para los partidos subrepresentados en términos de la relación entre el total de los
votos nacionales y el cociente electoral nacional.
  48  
 COMISIÓN PRIMERA CÁMARA DE
PARTIDO POLÍTICO
REPRESENTANTES 2002-2006
Navas Talero Carlos Germán Movimiento Reconstrucción Democrática Nacional

Paredes Aguirre Myriam Alicia Partido Conservador Colombiano

Partido Social de Unidad Nacional -

02 Jul 2004 14 Sep 2009
Pedraza Ortega Telésforo Partido de la U
Movimiento Nueva Fuerza
20 Jul 2002 01 Jul 2004
Democrática
Piedrahíta Cárdenas Carlos Arturo Partido Liberal Colombiano

Pinillos Abozaglo Clara Isabel Partido Liberal Colombiano

Restrepo Gallego Griselda Janeth Partido Liberal Colombiano

Rodríguez Sarmiento Milton Arlex Partido Conservador Colombiano

Silva Amín Zamir Eduardo Partido Liberal Colombiano

Torres Barrera Camilo Hernando Partido Conservador Colombiano

Varón Cotrino Germán Cambio Radical 19 Jul 2005

Colombia Siempre 20 Jul 2002 19 Jul 2005
Vives Pérez Joaquín José Partido Liberal Colombiano

Arboleda Palacio Oscar Partido Conservador Colombiano

 
 
COMISIÓN PRIMERA SENADO 2002-
PARTIDO POLÍTICO
2006
Hernán Andrade Serrano
Partido Conservador Colombiano
Nueva Colombia 20 de Julio 1994 - 19 de Julio 2002
Blum de Barberi Claudia
Cambio Radical 19 Julio de 2002 - Actualidad
Ciro Ramírez
Partido Conservador Colombiano
Cristo Bustos Juan Fernando
Partido Liberal Colombiano
Darío Martínez.
Movimiento Nacional Conservador – Alianza Nacional
Gaviria Díaz Carlos Frente Social y Político 20 julio 2002 – 12 diciembre 2005
Polo Democrático Alternativo 12 Diciembre de 2005- Actualidad
Gerlein Echeverría Roberto
Movimiento Nacional Conservador
Gómez Gallo Luis Humberto
Partido Conservador Colombiano
González Díaz Andrés
Partido Liberal Colombiano
Holguín Sardi Carlos
Partido Conservador Colombiano

Polo Democrático Alternativo 02 Ago 2005

Navarro Wolff Antonio
Vía Alterna 20 Jul 1998 01 Ago 2005
Pardo Rueda Rafael
Liberal Colombiano 01 Jul 2004
  49  
 COMISIÓN PRIMERA SENADO 2002-
PARTIDO POLÍTICO
2006
Coalición Grupo Cambio
01 Ene 2002 01 Jul 2004
Radical-Colombia Siempre
Pimiento Barrera Mauricio
Partido Social de Unidad Nacional - Partido de la U
Piñacué Achicué Jesús Enrique
Alianza Social Indígena
Rivera Salazar Rodrigo
Partido Liberal Colombiano
Rojas Jiménez Héctor Helí
Partido Liberal Colombiano
Trujillo García José Renán.
Partido Liberal Colombiano

Colombia Democrática 01 Jul 2004

Movimiento Renovador De
Uribe Escobar Mario 20 Jul 2002 30 Jun 2004
Acción Social - Moral

Cambio Radical 01 Ago 2005

Vargas Lleras Germán
Colombia Siempre 01 Feb 2002 01 Ago 2005
 
 

COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA

PARTIDO POLÍTICO
DE REPRESENTANTES 1998-2002
Aroleda Arboleda José Ignacio
Partido Conservador Colombiano
Andrade Serrano Hernán
Partido Conservador Colombiano
Camacho Weverberg Roberto
Salvación Nacional
Canossa Guerrero Francisco
Partido Liberal Colombiano
Cañón Jiménez Francisco Elías
Partido Liberal Colombiano
Caro de Peralta Margarita
Partido Conservador Colombiano
Carrillo Reina Jeremías
Partido Conservador Colombiano
Carrillo Reyes Ancízar
Partido Liberal Colombiano
De la Espriella Burgos Miguel A.
Partido Liberal Colombiano
Devia Arias Javier Ramiro
Partido Conservador Colombiano
Díaz Mateus Iván
Partido Conservador Colombiano
Enríquez Maya Carlos Eduardo
Partido Conservador Colombiano
García Valencia Jesús Ignacio
Partido Liberal Colombiano
Gutiérrez Castañeda Nancy Patricia
Partido Liberal Colombiano
Jaimes Ochoa Adalberto Enrique Partido Liberal Colombiano

Montes Alvarez Reinaldo Enrique

Partido Liberal Colombiano

  50  
 COMISIÓN PRIMERA DE LA CÁMARA
PARTIDO POLÍTICO
DE REPRESENTANTES 1998-2002
Polo Democrático Alternativo 02 Ago 2005
Navarro Wolff Antonio José
Vía Alterna 20 Jul 1998 01 Ago 2005

Navas Talero Carlos Germán

Movimiento Cívico Independiente - Cpc-Movimiento D
Pacheco Camargo Tarquino
Partido Liberal Colombiano
Paredes Aguirre Myriam Alicia
Partido Conservador Colombiano
Parra Pérez Alfonso
Partido Liberal Colombiano
Pinillos Abozaglo Clara Isabel
Partido Liberal Colombiano
Pinillos Abozaglo Antonio José
Partido Liberal Colombiano
Pinto Afanador Alfonso
Partido Liberal Colombiano
Ramírez Vargas Gloria Rosalba.
Partido Liberal Colombiano
Rincón Pérez Mario
Movimiento Nueva Fuerza Democrática/Conservador
Salazar Cruz José Darío
Partido Conservador Colombiano
Sánchez Montes de Oca Odin Horacio.
Partido Liberal Colombiano
Sarmiento Bohórquez Octavio
Liberal – Unión Patriótica
Sicachá Gutiérrez William Darío
Partido Liberal Colombiano
Silva Amin Zamir Eduardo
Partido Liberal Colombiano
Velasco Cháves Luis Fernando.
Partido Liberal Colombiano
Vélez Meza William
Partido Liberal Colombiano
Vives Pérez Joaquín José.
Partido Liberal Colombiano

COMISIÓN PRIMERA DEL SENADO

PARTIDO POLÍTICO
1998-2002
Nueva Colombia 20 de Julio 1994 - 19 de Julio 2002

Claudia Blum de Barbieri

Cambio Radical 19 Julio de 2002 - Actualidad

Margarita Londoño Verde-Oxígeno

Miguel Pinedo Vidal Movimiento Renovador De Acción Social - Moral

Héctor Helí Rojas Partido Liberal Colombiano

Carlos Holguín Sardi Partido Conservador Colombiano

Jesús Ángel Carrizosa Partido Conservador Colombiano

Luís Gómez Gallo Partido Conservador Colombiano

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 COMISIÓN PRIMERA DEL SENADO
PARTIDO POLÍTICO
1998-2002
Luís Fernando Correa Partido Conservador Colombiano

Roberto Gerlein Echeverría Movimiento Nacional Conservador

Vivianne Morales Hoyos Movimiento Independiente Frente De Esperanza

Darío Martínez Popular Colombiano

Juan Martín Caicedo Ferrer Partido Liberal Colombiano

Germán Vargas Lleras Partido Liberal Colombiano

José Renan Trujillo Partido Liberal Colombiano

Carlos Espinosa Faccio-Lince Partido Liberal Colombiano

Ingrid Betarcourt Verde-Oxígeno

Jesús Enrique Pinacué Archicué Alianza Social Indígena

Carlos Alfonso Lucio Movimiento Bolivariano

Anexo 3.
Equilibrados

Tabla 9. Participación por partido político en la Sesión Primera de Senado y Cámara, 1998-2002

Fuente: Elaboración propia con datos de Gaceta del Congreso.

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