Herramienta para Estructurar El Análisis de Políticas Públicas de Tierras

Herramienta para estructurar el análisis de políticas públicas de tierras
Autora: Laura Lozano

Director: Mauricio Velásquez
Universidad de los Andes

Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo
Maestría en Políticas Públicas
Bogotá
2019
i
Resumen:
En este documento se desarrolla una herramienta que permite analizar de manera
sistemática y comparable las políticas públicas de tierras con base en discusiones estructurales que
las han motivado. Si bien se trata de una herramienta adaptable y flexible, en esta oportunidad se
concentra en analizar y dialogar con el contenido del instrumento normativo de la política y su
contexto, a través de una serie de preguntas con opciones de respuesta categórica que le permiten
al intérprete entender la manera en la que la política responde a retos como el modelo de propiedad
sobre la tierra, el debate entre la equidad en la distribución y la eficiencia en la explotación, y el
rol del campesinado frente a la tierra y el desarrollo rural.
Con el fin de comprobar la aplicabilidad de la herramienta, se analizan y comparan con la

metodología propuesta tres políticas de tierras emitidas en momentos y contextos históricos
diversos: la Ley 1 de 1968, la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017. Este ejercicio
evidencia que la herramienta es útil y genera un valor agregado a los análisis existentes al
identificar y comprender el posicionamiento de la política frente a los debates. Además, al hacer
un análisis comparado es posible identificar conclusiones sobre la manera en que los debates se
plantean y definen conforme al contexto y al momento histórico en el que se sitúa la política. Para
el caso particular se identificó que las políticas públicas no necesariamente deben adoptar una
decisión excluyente entre equidad y eficiencia, que la expropiación en las políticas de tierras como
mecanismo para la redistribución ha perdido fuerza, y que las reivindicaciones campesinas se han
transformado.
Así, la herramienta hace un aporte a los análisis sobre políticas de tierras en tanto va más
allá de identificar las principales modificaciones que proponen y las consecuencias de su
implementación. Es útil porque genera trazabilidad entre el contenido de la política y su
interpretación, permite estructurar el análisis y proporciona elementos para su comparabilidad y
sistematicidad.
Palabras clave:
Política de tierras, reforma agraria, campesinos, eficiencia, equidad, distribución, propiedad
rural, desarrollo rural, UAF, baldío, expropiación, ANUC, trazabilidad, comparabilidad.
Correo de contacto:
lm.lozano51@uniandes.edu.co
ii
Tabla de contenido
Introducción ..................................................................................................................................... 1
1. Marco teórico ........................................................................................................................... 3
2. Discusiones estructurales en torno a la política rural y la reforma agraria ............................ 11
a. Modelos de propiedad y distribución de la tierra ........................................................... 11
b. La noción de desarrollo y la discusión entre la eficiencia y la equidad ......................... 12
c. La relación del campesinado con la tierra ...................................................................... 13
3. Herramienta para el análisis de las políticas rurales de distribución de tierras ...................... 16

4. Análisis de políticas ............................................................................................................... 21
a. Ley 1 de 1968 ..................................................................................................................... 21
Principales reformas promovidas por la Ley 1 de 1968: ........................................................ 23
Análisis de la Ley 1 de 1968 con base en la aplicación de la herramienta: ........................... 25
b. Ley 160 de 1994 ................................................................................................................. 26

Principales reformas promovidas por la Ley 160 de 1994: .................................................... 27
Análisis de la Ley 160 de 1994 con base en la aplicación de la herramienta: ....................... 30
c. Decreto Ley 902 de 2017 ................................................................................................... 31

Principales reformas promovidas por el Decreto Ley 902 de 2017: ...................................... 33
Análisis del Decreto Ley 902 de 2017 con base en la aplicación de la herramienta: ............ 34
Conclusiones sobre los debates estructurales después de la aplicación de la herramienta: ....... 37

5. Reflexiones metodológicas de la aplicación de la herramienta.............................................. 40
6. Conclusiones .......................................................................................................................... 42
Anexos:........................................................................................................................................... 44
Bibliografía: ................................................................................................................................... 49
iii
Introducción
El análisis de políticas públicas de tierras se ha desarrollado esencialmente a través de

ejercicios que las enmarcan en debates más amplios de tipo histórico (LeGrand, 2017; Machado,
2009, 2009b y 2011; Reyes, 2016), económico (Faguet, Sánchez y Villaveces, 2016), o sociológico
(Fajardo, 1983 y 2001; Palacios, 2002; Molano, 2005). Estos ejercicios han permitido comprender
las políticas como parte de contextos más amplios, así como observar sus principales rasgos y
efectos. Sin embargo, por su dependencia de ejercicios interpretativos, los análisis pierden cierta
sistematicidad y comparabilidad, además de tratarse de ejercicios que llegan a ser excesivamente
complejos, en especial para lectores no especialistas que con frecuencia encuentran difícil derivar
de la estructura de la política pública y su normatividad las consecuencias sociales y políticas que
se le adscriben en la literatura.
¿Cómo complementar el análisis de políticas públicas de tierras para que sea sistemático y
comparable? En este contexto se identifica que es deseable contar con herramientas que permitan
y faciliten la trazabilidad y comparabilidad, y este documento contribuye a esas dos necesidades
consolidando una herramienta que permite analizar las políticas de tierras y las reformas agrarias
a partir de discusiones estructurales que las han motivado. Específicamente, en este documento se
trabaja en la trazabilidad entre el texto de la política y las conclusiones que se extraen sobre sus
rasgos y posibles efectos, y comparabilidad entre análisis de cambios normativos con base en un
instrumento estructurado para recoger aspectos que definen los debates rurales.
En primer lugar, se desarrolla el marco teórico con el contexto histórico y político de la

distribución de tierras en Colombia, en el cual se identifican las principales políticas públicas que
se han expedido y se destacan algunos hechos y momentos que permiten entender la relevancia del
tema. Con base en este contexto se identifican las discusiones estructurales de las políticas de tierras
que serán presentadas y profundizadas en el segundo y el tercer aparte del documento.
En segundo lugar, y con base en el marco teórico, se desarrolla el contenido de tres

discusiones que son identificadas como estructurales en el desarrollo de políticas públicas de
tierras. La primera discusión es sobre los modelos de propiedad y las medidas que se adoptan para
alcanzarlo. La segunda discusión desarrolla la discusión sobre la noción de desarrollo, el balance
entre eficiencia y equidad, y el falso dilema entre promover una mayor equidad en la distribución
de la tierra o propender por lograr una mayor eficiencia en la producción y explotación de la tierra.
La tercera se enfoca en la relevancia que otorgan las políticas a los campesinos y su relación con
la tierra para el desarrollo. Si bien en la mayoría de las políticas de tierras los campesinos son
identificados como beneficiarios, el reconocimiento de sus derechos y de su relación con la tierra
varía según el contexto político.
En tercer lugar se presenta la herramienta y la metodología para el análisis. La herramienta

está estructurada en tres apartes que responden a las discusiones identificadas. El primer aparte
recoge información sobre el modelo de propiedad que propone la política, el segundo indaga sobre
la visión de desarrollo y la relevancia que da a criterios de equidad y de eficiencia, y por último se
identifica la información relacionada con la perspectiva de la política frente a los derechos de los
campesinos y su relación con la tierra. Así, la herramienta propone preguntas estructuradas para
generar un diálogo con la política, y para cada pregunta se presentan respuestas categóricas que
permiten capturar información e identificar la orientación de la política. La herramienta consolida
información estructurada, sistematizada y comparable.
En la cuarta parte se aplica la herramienta a tres políticas públicas que fueron expedidas en
contextos históricos y políticos con características muy diferentes: la Ley 1 de 1968, seleccionada
por ser considerada por expertos en materia de tierras como el último esfuerzo real de lograr una
reforma agraria en Colombia (Reyes, 2016); la Ley 160 de 1994, seleccionada por ser la primera
política de tierras que fue emitida bajo la Constitución Política de 1991; y el Decreto Ley 902 de
2017 el cual regula la Reforma Rural Integral refrendada en el Acuerdo de Paz con las Farc. Para
cada una de estas políticas se identificó el contexto político e histórico que dio lugar a su adopción,
se destacan los principales cambios que contiene y se aplica la herramienta para identificar la
posición que adoptan frente a las discusiones estructurales. Finalmente, en esta sección se presentan
algunas conclusiones que se derivan del análisis comparado de las tres políticas.
La quinta sección presenta las reflexiones metodológicas adicionales que se derivaron de la

consolidación y aplicación de la herramienta, con el fin de dar elementos para que ésta sea
replicable en el análisis de otras políticas públicas de tierras.
La sexta sección presenta las conclusiones. Se identifica porqué la herramienta genera un

valor agregado frente a los análisis ya existentes en materia de política de tierras, y permite
estructurarlos en torno a las discusiones sustanciales que motivan su adopción.
2
1. Marco teórico
Las políticas públicas son el resultado de procesos de decisión racionales e irracionales que
se dan en contextos complejos e inherentemente políticos. El proceso de toma de decisión, de
refrendación y de implementación de la política consiste en un complejo número de actores y
factores: diferentes niveles y tipos de instituciones gubernamentales, la incidencia de instituciones
formales e informales, las redes a las que pertenecen, las ideas y creencias que predominan en su
forma de pensar y su aproximación a los problemas y las soluciones, las condiciones
socioeconómicas a las que responden, entre otros (Cairney y Weible, 2017). Estos contextos, donde
hay facciones que se oponen y que favorecen ciertos cambios, moldean la manera en que se aborda
el problema público, el enfoque de la solución y su proceso de implementación (Birkland, 2007).
En este contexto, los instrumentos regulatorios de política, entendidos como las

herramientas a través de las cuales se establece el contexto y marco de acción para la
implementación de la política -normalmente materializado en leyes, decretos u otras instituciones
con naturaleza obligatoria- (Borrás & Edquist, 2013), son solo un reflejo de estos procesos de
decisión. Por lo tanto, son complejos de analizar y requieren un contexto histórico y político.
Bajo este entendimiento de las políticas públicas, este documento busca analizar las
políticas de tierras y las reformas rurales. Es decir, aquellas políticas que regulan el manejo de la
tierra y los factores de producción que le son complementarios, entendiendo que aunque las
políticas de tierras no tienen como objetivo esencial la transformación de las relaciones de poder
construidas sobre la tenencia de la tierra, como sí lo tienen las reformas agrarias, pueden llegar a
afectar dicha estructura (CNRR, 2010: 13-18).
Para el análisis se tendrán en cuenta las leyes y normas a través de las cuales se han emitido
y consolidado políticas de tierras y reformas agrarias en diferentes momentos de la historia, sin
dejar de lado el contexto más amplio en el que se han consolidado e implementado.
Contexto de la distribución de la tierra en Colombia

Desde la época de la colonia se empezó a consolidar un sistema de minifundios y latifundios
en Colombia. Los latifundios respondían al sistema de encomienda, en el que los españoles, como
tenedores de la tierra o encomenderos, daban protección y cristianizaban a los indígenas a cambio
de que estos explotaran las tierras, dándoles así un derecho heredable de uso mientras la propiedad
era formalizada por los españoles. Por otra parte, los minifundios eran constituidos por los
3
resguardos indígenas que eran expulsados de sus territorios cuando la tierra comunal era
privatizada y la tierra pública era vendida por la corona a los mestizos que la clamaban (Faguet,
Sánchez, & Villaveces, 2016: 16-17).
Posteriormente, tras lograr la independencia, el Estado adquirió una inmensa cantidad de

tierras baldías (LeGrand, 2017), las cuales eran usadas por el gobierno para pagar las deudas
adquiridas durante la guerra de independencia y usadas como estímulo al desarrollo y la
productividad (Faguet, Sánchez, & Villaveces, 2016: 17). Así, se estima que a mediados del siglo
XIX se entregaron cerca de 4.5 millones de fanegadas, principalmente a militares de la guerra de
independencia (Machado, 2009b: 75).
Manuel Murillo Toro fue uno de los principales críticos de la manera en la que el Estado
entregaba tierras baldías en grandes proporciones que promovían la consolidación de latifundios,
y que, anunciaba, marcaban el inicio de una sociedad con fuertes desigualdades. En 1851, cuando
fue Secretario de Hacienda, presentó un proyecto de ley que buscaba limitar la extensión de los
baldíos entregados a la proporción que permitiera cómodamente la subsistencia familiar. Este fue
el inicio de las discusiones que generaba la política de baldíos del siglo XIX, y que dieron paso a
un debate estructural sobre la distribución de la tierra en Colombia. Sin embargo, unos años
después Murillo Toro fue presidente y se acomodó a los intereses de los grandes latifundistas,
además permitió la enajenación de grandes extensiones de tierras (Machado, 2009b: 78).
En 1910 Rafael Uribe Uribe, líder del partido Liberal, dio continuidad a este discurso de
inconformismo e injusticia cuando se refirió a la necesidad de iniciar una lenta democratización de
la tierra y a la necesidad de terminar con el feudalismo de los latifundios. El apoyo político y la
percepción de ilegitimidad de los hechos descritos llevó al fortalecimiento de los lazos del
campesinado, que exigía una reforma rural.
En las diferentes regiones del país los campesinos consolidaron movimientos, algunos más
conservadores y otros con una orientación más socialista1. Independientemente de la región, los
movimientos campesinos tuvieron momentos de agitación y llegaron a destruir plantaciones en
exigencia del mejoramiento de las condiciones de trabajo y de vida de los campesinos, y de la
1
Por ejemplo, en la región de Sumapaz y Bogotá los paros campesinos eran acompañados por el Partido Socialista
Revolucionario, marxistas y sindicatos, y en 1928 los campesinos fundaron el Movimiento Agrario de Sumapaz.
4
posibilidad de sembrar café y plátano en sus propias parcelas, lo que les era prohibido y propiciaba
que la riqueza de las plantaciones se concentrara en los terratenientes. (Gilhodès, 1970: 411-413).2
La creación de ejércitos privados por parte de los terratenientes no se hizo esperar, y los
movimientos campesinos continuaron sus luchas y la ocupación de predios de los hacendados. La
respuesta fue cada vez más represiva, hasta que a mediados de los años 30 los liberales volvieron
al gobierno y empezaron a mostrarse más receptivos y conciliadores con políticas reformistas,
recuperando el liderazgo sobre el campesinado (Gilhodès,1970: 413-421).
Un ejemplo de esto fue la expedición de la Ley 200 de 1936, la cual creó jueces de tierras
independientes y dispuso que se presumían predios de propiedad privada los fundos que estuvieran
siendo poseídos por particulares a través de explotación de significación económica, lo que no se
podía probar con cerramientos ni con edificaciones en el predio. Así mismo, estableció un
mecanismo para que los poseedores de predios pudieran continuar su explotación y hacer suyo el
predio a través de hipoteca o del pago del precio justo del suelo.
Sin embargo, la Ley 200 también legitimó la usurpación de baldíos que permitieron la
consolidación de latifundios, y los empresarios territoriales continuaron legalizando las tierras
obtenidas ilegítimamente violando la Ley. LeGrand (2017) describe cómo escondieron grandes
apropiaciones: las vendían sin respaldo legal, presentaban títulos mineros a cambio de baldíos, en
la Costa Atlántica ponían alambre de púas a grandes extensiones de baldíos habitados, incluso por
pueblos enteros, para alegar que eran propiedad privada, entre otros mecanismos. Así, la Ley 200
presentó una política que parecía promover fines justos, pero tuvo efectos que profundizaron a
desigualdad en la distribución de tierra.
Algunos años después se consolidó el Frente Nacional, que proponía la alternancia de la

presidencia entre el liberalismo y el conservadurismo, y el primer presidente de este arreglo
institucional fue el liberal Alberto Lleras Camargo (1958-1962). En este periodo el gobierno se
acogió a la Alianza para el Progreso, que fue presentada por el presidente John F. Kennedy como
2
En este contexto, en Ciénaga, Magdalena, se vivió la “masacre de las bananeras” en 1928. Por casi un mes, cerca de
diez mil campesinos que trabajaban en las bananeras entraron en huelga en respuesta a los altos costos de vida y a las
vulneraciones a los mínimos derechos laborales a los que aspiraban acceder. Con el objetivo de evitar alteraciones al
orden público y prevenir la posible conspiración comunista que los diarios conservadores afirmaban que se estaba
consolidando, el Estado respondió con la intervención del ejército, lo que terminó desencadenando fuertes
enfrentamientos, cientos de muertes y la indignación nacional (Credencial Historia, 2005).
5
un programa de ayuda externa que materializaba acciones políticas, sociales y económicas
concretas. Como lo plantea Caballero (2014: 26), buscaba “encauzar la protesta latinoamericana
hacia la modernización económica y social”, y así impedir que el comunismo apropiado por Cuba
se expandiera en América Latina.3
Paralelamente se expidió la reforma agraria planteada en la Ley 135 de 1961, la cual tenía
entre sus objetivos prevenir y eliminar la concentración inequitativa de la propiedad, dotar de
tierras a los que no las poseían, fomentar la distribución y utilización social de las tierras rurales,
elevar el nivel de vida de los campesinos, mejorar las condiciones de los asalariados agrícolas, los
pequeños arrendatarios y los aparceros, y apoyar y promover las organizaciones que buscaran el
mejoramientos de las condiciones de la población rural.
Posteriormente, cuando llegó al poder en 1967 el liberal Carlos Lleras Restrepo, se creó por
decreto presidencial la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos de Colombia -ANUC-, la
cual promovió la asociatividad campesina y le dio visibilidad y participación. Así mismo, Lleras
Restrepo expidió la Ley 1 de 1968, la cual reforzaba y avanzaba muchos de los mandatos de la
reforma agraria del 61.
Estas políticas, como lo explica Gonzalo Sánchez (2010), tuvieron un doble efecto:
apaciguar las intenciones de insurrección de pequeños propietarios y movilizar las expectativas
represadas de los campesinos de “recuperaciones de tierras”. En este sentido, el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, fue un actor clave que se creó en la reforma agraria, y
sus funciones estaban orientadas a materializarla a través de la adquisición de tierras para
explotación por parte de campesinos y de la titulación de predios. Su función era la de la
democratización de la tierra en Colombia a través de su distribución y su redistribución.
Sin embargo, la problemática social en Colombia se empeoraba, y desde los primeros años
de implementación de la Alianza se materializaron estrategias que contaron con el apoyo militar
de Estados Unidos orientadas a atacar la insurgencia en Colombia (Rojas, 2011: 7 y Romero, 2011:
24). Aunque en principio la Alianza promovía la implementación de una reforma agraria, la presión
internacional se concentró en el combate efectivo del comunismo, lo que generó efectos nocivos
3
Se trataba de un programa que fomentaba el desarrollo en las regiones con base en pilares que en su momento eran
calificados como capitalistas. Así, la Alianza proponía la diversificación de las economías, el fomento la inversión y
la industrialización, el mejoramiento de la producción agrícola, la integración económica y la estabilización de precios.
6
para el movimiento campesino que fue ideologizado como extremo y enemigo del capitalismo
(Machado, 2011: 14).
Tanto la ideologización del movimiento campesino como los intereses económicos

derivaron en el Pacto de Chicoral, aprobado en la Ley 4 de 1973 y conocido como la contra-reforma
agraria porque el cual desmontó elementos esenciales de la reforma agraria y le dio un fin
prematuro (Machado, 2011: 14). Entre los cambios más significativos que propuso el Pacto se
encuentran medidas proteccionistas a favor de grandes terratenientes con tierras ociosas (artículo
1 de la Ley 4 de 1973), que ahora eran calificadas como “adecuadamente explotadas”4. De esta
manera se daba respuesta a las críticas que los terratenientes hacían al Incora por la expropiación
de tierras bajo la Ley 135 (Echevarría, 1985: 5-18).
Adicionalmente, en los años 70 la estrategia de Desarrollo Rural Integrado -DRI-,

establecida por iniciativa del Banco Mundial y otras entidades financieras, se concentró en la
tecnificación del campo y sacó la distribución de la tierra del centro del debate (Fajardo, 1983:
155). A esto se sumó que a finales de la década fue aprobado el Estatuto de Seguridad, y que en
algunos casos las guerrillas suplantaron o subordinaron las lógicas del movimiento campesino, lo
que derivó en la estigmatización y criminalización de la protesta campesina y de la recuperación
de tierras, y en desalojos y despojos cada vez más violentos que se han prolongado en el tiempo
hasta el día de hoy (CNMH, 2016: 201-290).
Fue en 1994 cuando a través de la Ley 160 el Estado creó el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, orientado a prestar los servicios relacionados con el
desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
por parte de trabajadores agrarios (Artículo 2 de la Ley 160 de 1994). Esta Ley retoma algunos
objetivos de la Ley 135, incluido el de prevenir y eliminar la inequitativa concentración de la
propiedad, pero abandonó las pretensiones redistributivas, como se verá más adelante en el análisis
de esta Ley.5
4
Así mismo, introdujo gravámenes especiales a la tierra como la renta presuntiva. Estos gravámenes no tenían
aplicación dado los bajos avalúos catastrales, sin embargo, es un tema clave que fue completamente descuidado en la
reforma de 1961 (Echevarría, 1985: 5-6).
5
Así mismo, creó las Zonas de Reserva Campesina -ZRC con el objetivo de consolidar zonas de estabilización de la
frontera agraria, fortalecer la economía campesina y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías
dando preferencia a los campesinos. (artículo 2 del Acuerdo 024 de 1996).
7
A pesar de que la Ley 160 reformó el Incora, su labor seguía siendo muy criticada. En 1996
la Procuraduría General de la Nación publicó un informe en el que acusaba a la entidad de frenar
la reforma agraria al no dar trámite a las solicitudes de titulación de predios que eran remitidas por
campesinos que, según la reforma, ya tenían un derecho adquirido al haber trabajado la tierra. La
titulación era necesaria, además, para que los campesinos pudieran acceder a créditos de fomento
y a beneficios para la explotación de sus parcelas (El Tiempo, 1996).
Así mismo, se le acusaba de seleccionar discrecionalmente a los beneficiarios de los

programas y de detener las ofertas para adquirir inmuebles aptos para desarrollar los programas de
reforma agraria y no concretarlos, mientras sí hizo compras de predios por el doble de su valor real,
favoreciendo a quienes los vendían e de pago de los créditos por parte de los campesinos (El
Tiempo, 1997). En el 2003 el Incora, entre otras entidades con funciones orientadas al desarrollo
rurales, fue reemplazado por el Incoder. 6
Posteriormente el gobierno declararía que desde los 90 el Incora estaba cooptado por
estructuras paramilitares, lo que sumado a la multiplicidad y diversidad de funciones que fueron
absorbidas por el Incoder, impidieron que ésta última entidad cumpliera con sus objetivos, y en
2015 se creó la Agencia agraria de Desarrollo Rural para reemplazarlo (El Espectador, 2015).7
El impacto de la violencia y la disputa en Colombia sobre la tierra, su distribución y

propiedad ha sido reconocida de manera reciente. El primer paso lo dio la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras en 2011, la cual prevé un mecanismo de justicia transicional para que las
víctimas de despojos y abandonos forzados de la tierra, independientemente de su victimario, hagan
efectivo su derecho a que su tierra sea restituida, así como a que los hechos de violencia sean
reparados y se garanticen sus derechos constitucionales. Los procesos de restitución de tierras han
sido clave para entender las formas y sistemas de configuración de la violencia en la ruralidad y su
impacto en la tierra. Sin embargo, a la fecha, la Ley sigue siendo objeto intentos de reforma (al
respecto se puede consultar Mojica, 2015).8
6
En el 2007 el Estatuto de Desarrollo Rural fue declarado inexequible por la Corte Constitucional (Sentencia C-
175/2009) porque, al configurar una regulación integral sobre el desarrollo rural y el uso y aprovechamiento de la
propiedad agraria, debió someterse a consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes.
7
Además, se encontró que había inconsistencias entre los beneficiarios de los programas y demoras en la asignación
de recursos, así como una imposibilidad de conocer cuántos predios tenía el FNA y su valor (El Tiempo, 2016).
8
Más allá de los intentos de reforma y de las críticas que plantean quienes no coinciden con el objetivo de la Ley de
Restitución, desde diversos sectores y organizaciones se ha llamado la atención sobre problemas en su ejecución. Por
8
Otro de los cambios institucionales relevantes que se ha dado recientemente (2015) es la
creación de la Agencia Nacional de Tierras, la cual tiene la función de gestionar el acceso a la tierra
y la seguridad jurídica sobre ésta, promover el cumplimiento de la función social de la propiedad,
y disponer de los predios rurales de la Nación.
Finalmente, el cambio más reciente se materializa en el Acuerdo de Paz firmado en el 2016

entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Farc. El Acuerdo prevé
un capítulo orientado a alcanzar una Reforma Rural Integral -RRI-, regulada a través del Decreto
Ley 902 de 2017, y crea una serie de mecanismos que priorizan el acceso de la población campesina
a la tierra y que buscan superar el rezago rural en términos económicos, jurídicos y sociales. Por
ejemplo, busca cerrar brechas urbano-rurales, erradicar la pobreza extrema en el campo, la
reactivación de la agricultura campesina, familiar y comunitaria, entre otras.
El siguiente cuadro recoge las principales políticas que se han expedido recientemente.
Cuadro 1: Principales políticas públicas orientadas a regular la distribución de la tierra.
Política Año Gobierno Partido político ¿Por qué es importante?

Ley 200 1936 Alfonso López Liberal Impulsa la explotación económica obligatoria de
Pumarejo predios. Otorga a trabajadores derechos de dominio
Misión Currie 1951 Laureano Gómez Conservador Tierra como la mayor fuente de riqueza. Tomar
mano de obra campesina para producir otros bienes
y servicios.
Ley 135 1961 Alberto Lleras Liberal Reforma la estructura social agraria
Camargo
Decreto 755 1967 Carlos Lleras Liberal Crea la ANUC. Facilita el acceso de los campesinos
Restrepo a la tierra y apacigua la violencia y el crecimiento de
las guerrillas.
Ley 1 1968 Carlos Lleras Liberal Agiliza los procedimientos para la expropiación de
Restrepo tierras inadecuadamente explotadas para entregarlas
a aparceros. Reglamentó la UAF
Ley 4 1973 Misael Pastrana Conservador Concreta Pacto de Chicoral. Reduce trámites de
Botero adquisición de tierras y adjudicación de baldíos
Ley 5 1973 Misael Pastrana Conservador Concreta Pacto de Chicoral. Establece sistema de
Botero financiamiento -FFA.
Ley 6 1975 Alfonso López Liberal Ley de Aparcería. Reforma Ley 1 del 68
Michelsen
DRI 1976 Alfonso López Liberal Reemplazó la Ley 135 de 1961
Michelsen
Ley 35 1982 Belisario Betancur Conservador Encarga al INCORA de dotar de tierras a indultados
Ley 30 1988 Virgilio Barco Liberal Adquisición y dotación de tierra para campesinos
ejemplo, Amnistía Internacional publicó un informe en 2014 en el que advierte que las sentencias de restitución se han
concentrado en los casos menos problemáticos en tanto 520 fallos de 650 corresponden a casos de campesinos que ya
han retornado a sus tierras y no contaron con opositor en el proceso (Verdad Abierta, 2014). Otras críticas se han
referido a los costos de implementación y a en las demoras en la ejecución (Mojica, 2015).
9
Ley 160 1994 César Gaviria Liberal Adjudicación de baldíos. Subsidio para compra
Trujillo directa de tierras por parte de campesinos. Crea las
ZRC
Acuerdo 24 1996 Ernesto Samper Liberal Crea un mecanismo para prevenir la inequitativa
Pizano concentración o su fraccionamiento antieconómico.
Regula la ocupación y aprovechamiento de baldíos.
Acuerdo 010 1999 Andrés Pastrana Conservador Extensión máxima de UAF en Zonas de Reserva
Arango Campesina
Inconstitucion 2007 Álvaro Uribe Colombia Primero Ignora la legislación agraria y se concentra en el
al Ley 1152 Vélez desarrollo productivo. Durante este gobierno (2002-
EDR 2010) se diluyen los debates de reforma rural.
Ley 1448 2011 Juan Manuel Partido Social de Política marco para la restitución de tierras
Santos Unidad Nacional despojadas y abandonadas por el conflicto
Ley 1776 - 2016 Juan Manuel Partido Social de Crea zonas de interés para el desarrollo de proyectos
ZIDRES Santos Unidad Nacional productivos en zonas alejadas de las ciudades, con
altos índices de pobreza, baja población y que
demanden elevados costos de adaptación productiva.
Acuerdo de 2016 Juan Manuel Partido Social de Establece la RRI como una política para la
Paz con las Santos Unidad Nacional transformación estructural del campo y crear las
FARC y condiciones de bienestar para la población rural
Decreto Ley 2017 Juan Manuel Partido Social de Crea el Fondo de Tierras, el Registro Único de
902 (RRI) Santos Unidad Nacional Solicitantes de Tierras y el Subsidio Integral de
Acceso a Tierra -SIAT
Decreto Ley 2018 Juan Manuel Partido Social de Crea instrumentos de planeación participativa que
893 Santos Unidad Nacional busca facilitar la implementación de la RRI y
PDETs prioriza los territorios más afectados por el conflicto
Fuente: Elaboración propia
Este contexto buscó ilustrar cómo la distribución de la tierra es y ha sido objeto de disputa,
y ha constituido uno de los grandes retos de política pública. Recoge el análisis que académicos y
expertos en el tema han hecho de las políticas y de sus efectos, y que son fundamentales para
comprender de dónde viene y cómo se ha afrontado el problema de la distribución de la tierra. Sin
embargo, estos análisis no son sistemáticos y no se analizan elementos comunes o comparables
entre las políticas. De hecho la mayoría de los análisis se concentran en los principales cambios
que promovieron las políticas y si lograron el efecto esperado, pero poco tienen en cuenta el reflejo
de los procesos políticos que se materializa en los instrumentos regulatorios. Es por esta razón que
en esta sección se evidencia la importancia de contar con una herramienta que permita estructurar
el análisis de las políticas con base en criterios definidos, que permita interpretar su contenido, el
contexto en el que fue expedida, y que permita la comparabilidad de los análisis.
Como lo presenta el CNRR (2010: 23), los estudios de las políticas de tierras son algunos
más analíticos y otros más descriptivos de lo que el Estado ha hecho en el manejo del problema de
tierras. Sin embargo, para construir una historia sistemática de estas políticas hace falta interpretar
los textos y documentos, interrogarlos y sugerir ideas y reflexiones.
10
2. Discusiones estructurales en torno a la política rural y la reforma agraria
Teniendo en cuenta el marco teórico expuesto, se identifican tres discusiones estructurales

en términos de política pública de tierras que serán explicados a continuación con mayor
detenimiento. Estas discusiones orientan la herramienta de análisis que se presentará en el siguiente
capítulo, los criterios y preguntas que se plantean en ésta, y de las posiciones y soluciones que se
han adoptado y que se plantean como respuestas posibles.
a. Modelos de propiedad y distribución de la tierra
La distribución de la tierra ha oscilado en un sistema dual de propiedad: la división excesiva

en minifundios con una extensión incluso menor a una Unidad Agrícola Familiar a favor de muchos
propietarios o beneficiarios, o latifundios, que se caracterizan por ser grandes extensiones de tierra
en pocas manos, sobre todo del sector industrial (Uribe, 2013).
Actualmente el país cuenta con un alto número de propiedades de gran tamaño, y con un
alto número de propiedades con tamaños muy pequeños, incluso inferiores a la Unidad Agrícola
Familiar. Adicionalmente, el índice Gini que mide la concentración de la tierra, tuvo un valor de
0,733 en 2014 (UPRA, 2014), mientras el Gini de propietarios, que identifica que un mismo
propietario adquiere varios predios, tuvo un valor de 0.86 en 2015 (DNP, 2015: 76). Así, Colombia
registra una de las desigualdades más altas en la propiedad rural de América Latina y el mundo, y
esto es consecuencia de un proceso histórico, de las políticas publicas, de la operación de las fuerzas
del mercado, del narcotráfico y la actuación de grupos armados por fuera de la ley, así como de la
cultura de rápido enriquecimiento y la avidez de renta.9 (UPRA, 2016: 48)
Por supuesto en la realidad la división no es dicotómica, pero la concentración y el

fraccionamiento de la propiedad rural constituyen fenómenos extremos que son los que aún hoy
requieren más atención en Colombia (UPRA, 2016: 46), y como se veía en el contexto, han causado
fuertes tensiones sociales, políticas y económicas; y han exigido respuesta por parte del Estado y
sus instituciones. Es por esta razón que es fundamental poner un énfasis en el análisis de las
respuestas de política pública a este fenómeno.
9
Los minifundios y los latifundios no son solo categorías de tamaño en las explotaciones agrícolas, son un conjunto
de relaciones sociales, económicas y culturales, históricamente producidas. En este sentido, además de lo desarrollado
en el contexto de este documento, Fajardo (1983) ilustra cómo los minifundios también son producto de un sistema
económico, porque la venta de la fuerza de trabajo por parte de los campesinos les ha permitido contar con recursos
para la subsistencia, pero en algunos casos ha impedido la estabilización de sus unidades productivas.
11
Además, como lo sostiene Gutiérrez (2015), no es posible entender la desigualdad agraria
en el país sin entender que ésta se ha gestado también a través de la asignación política de los
derechos de propiedad. Los partidos políticos han sido cruciales en la asignación y especificación
de los derechos de propiedad, y han llegado a designar notarios y jueces.
“Esto disparó dos tendencias contrapuestas, en las que todavía sigue atrapado el país: por un
lado, la acumulación constante de tierra por parte de grandes propietarios a través de una
combinación de contactos políticos, abogados sofisticados, y violencia; y por otra parte, la
creación de incentivos muy fuertes para que los especialistas en violencia buscaran
enriquecerse exactamente de la misma manera.” (Gutiérrez, 2015: 8)
Ante una creciente concentración de la propiedad, algunas políticas públicas han estado
orientas a dotar de limitadas áreas de tierra a los campesinos y regular el aprovechamiento de
baldíos.10 Así, este debate deja la inquietud sobre si se debe seguir interviniendo la propiedad de la
tierra, o si es posible o incluso necesario acudir o fortalecer figuras de tenencia de la tierra, e incluso
del arrendamiento, que permitan el acceso y explotación de la tierra, sin mediar procesos de
asignación de propiedad.
Es por esta razón que en la herramienta esta discusión de las políticas de tierras se traduce
en preguntas como qué tipo de acceso a la tierra promueve la política, si establece y qué medidas
prevé para la asignación de baldíos, si prioriza la recuperación de baldíos y si prevé la redistribución
o restitución de tierras como medidas necesarias para su distribución.
b. La noción de desarrollo y la discusión entre la eficiencia y la equidad
La distribución de la propiedad y de la tenencia de la tierra está ligada a la noción de

desarrollo que las políticas públicas de tierras han promovido, donde parece haber un
enfrentamiento entre el componente social y el componente económico, y entre los criterios de
eficiencia de la producción y de equidad en la distribución.
La tierra es el principal activo productivo de las familias rurales y de la producción

agroindustrial y ganadera. Sin embargo, se ha favorecido la producción agropecuaria sobre la
10
Un ejemplo de esto es la Ley 160 de 1994. Según Machado (El Espectador, 2015) esto no funcionó, porque la Ley
asumió que el mercado de tierras operaba sin limitantes estructurales y abrió la asignación al mercado de tierras;
además, el conflicto en las zonas rurales congestionó al Incora de ofertas de tierras que nadie quería comprar.
12
producción familiar como resultado de la apertura del mercado laboral a sectores distintos a la
agricultura, el aumento de la inversión extranjera (Fajardo, 1983: 171), la implementación de las
recomendaciones de la Misión Currie, el DRI promovido por el Banco Mundial, y la apertura al
mercado externo de los 90 (MEBIRF, 1950; LeGrand, 2017; PNUD, 2011; Saffón, 2015). Esto ha
favorecido la explotación expansiva, la cual ha derivado en una mayor concentración de la tierra y
en una fuerte tensión entre el acceso a la tierra según una lógica de mercado, y el acceso a la tierra
de parte de los campesinos y las familias rurales con perspectiva de equidad y desarrollo cultural y
social.
Pero este paradigma refuerza el falso dilema entre la eficiencia y la equidad. Y es falso
porque este modelo económico no necesariamente genera una mayor eficiencia en el uso de la
tierra. De hecho, no se debe perder de vista que existe un incentivo hacia el acaparamiento de tierras
por su valor acumulativo, lo que implica que genera riqueza para sus propietarios sin que hagan
necesariamente un uso más eficiente de ésta (Beuf, 2017: 7). En este sentido, el modelo de uso
intensivo del suelo ha llevado a que se concentren tierras ociosas o que se mantienen improductivas,
y cuando se analiza la eficiencia por hectárea se ha encontrado que la concentración de la tierra
parece inducir a estructuras productivas más ineficientes (Gáfaro, Ibáñez, & Zarruk, 2012: 14).
Adicionalmente, refuerza la idea de que los campesinos no pueden hacer un uso eficiente
de la tierra, imprimiendo un sesgo frente a la noción de equidad en cuanto a la inclusión de
poblaciones campesinas que se han quedado con pocas tierras y con pocas oportunidades de
competir, tanto en su capacidad de inversión como en su capital de trabajo.
En respuesta a esta tensión entre la eficiencia y la equidad y entre el componente económico

y social del desarrollo, con la herramienta se busca entender qué está entendiendo la política por
eficiencia y por equidad, y qué tipo de modelo de desarrollo promueve, tanto en la parte declarativa
de la política como a través de las medidas que adopta, si favorece la importancia de la tierra para
el sector agroindustrial y/o para las familias rurales, y si promueve su desarrollo productivo.
c. La relación del campesinado con la tierra
En Colombia conviven múltiples sujetos rurales que se han visto afectados por la violencia,
la discriminación y la privación de derechos esenciales para su desarrollo y subsistencia. Sin
embargo, en el marco de este documento se incluyó la discusión del campesinado y su relación con
13
las políticas públicas en tanto son quienes, incluso después de la Constitución de 1991, no cuentan
con garantías como la consulta previa o el acceso por mandato constitucional a resguardos. De
hecho la Constitución reconoce los campesinos un acceso progresivo a la tierra (artículo 64), pero
ha sido a través de políticas públicas que se ha buscado garantizar este acceso.
Adicionalmente, y a diferencia de otros sujetos rurales, los campesinos han tenido poco
reconocimiento a su identidad, costumbres y cultura. Una discusión diciente sobre esta falta de
reconocimiento se dio entre 2017 y 2018 en la realización del reciente censo en Colombia, pues
hubo una fuerte tensión y amplia discusión jurídica debido a que, una vez más, no se incluyó
ninguna pregunta orientada a la autoidentificación y la visibilización de los campesinos y las
condiciones en las que viven.
En este contexto, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- consolidó

un concepto técnico sobre la inclusión del campesinado en las preguntas del siguiente censo (ver
INCANH, 2017). El documento desarrolla porqué la inclusión, identificación y reivindicación
campesina en el censo era importante, y desarrolla las dimensiones económica-productiva, política,
sociocultural y sociológica-territorial del campesinado. Además, el documento establece una
definición del campesinado que es pertinente en el contexto de este documento en tanto ilustra
adecuadamente la perspectiva desde la que se aborda al campesinado y su rol frente a la tierra como
una discusión estructural:
“(…) los campesinos son productos históricos específicos, lo que implica concebir
sus orígenes comunitarios múltiples y diversos, así como sus trayectorias variables y
diferenciadas. Es necesario concebir la configuración de comunidades campesinas en
relación con las tendencias de la producción agropecuaria, los procesos políticos, el rol de la
violencia y la presencia de múltiples actores en el campo (ICANH, 2017)”.
Así, entendiendo que el campesinado y las distintas formas de vida campesina asociadas a
ellos se han constituido y transformado en relación con los procesos de acumulación de capital de
cada periodo histórico, la herramienta que se plantea en ese documento busca identificar cuál es la
percepción que tienen las políticas públicas de tierras del campesinado y su relación con la tierra.
En el marco teórico se identificó, por ejemplo, que algunas políticas públicas los han
empoderado como sujetos de derechos que deben tener acceso a la tierra para que cuenten con la
capacidad y la posibilidad de agenciar su propio desarrollo. Incluso reconocen su derecho a
14
organizarse y a tener voz y voto en las decisiones del agro. El tema de la participación fue muy
fuerte con la creación y consolidación de la ANUC, sin embargo, en 1972 el Pacto de Chicoral le
quitó personería jurídica a la ANUC, dejando a la deriva la organización campesina y su
representación política (Wills, 2015: 23-24).
En otro momento de la historia, y sobre todo a la luz del Estatuto de Seguridad y el

surgimiento y consolidación del comunismo en la región, los movimientos campesinos y sus
intentos de hacerse a la tierra se percibían como una fuerza subversiva y un riesgo para la incursión
del comunismo en Colombia. Esto, como fue explicado en el contexto, quitó legitimidad a sus
peticiones y le restó peso a la necesidad de dar una respuesta institucional a sus necesidades en la
agenda pública (al respecto ver Fajardo, 1983; CNMH, 2011; Machado, 2011).
Finalmente, la agricultura de gran escala ha requerido el apoyo del campesinado como

factor de producción, sin que esto necesariamente se traduzca en acceso ni derechos sobre la tierra
en favor de los campesinos (Taussig, 1979).
Así, la visión del campesinado y de su rol frente a la tierra y la producción agrícola también
está colmada de tensiones, y en diferentes momentos de la historia se ha privilegiado algunas
lecturas sobre otras: como sujeto de derechos, como factor de producción o como potencial actor
subversivo, especialmente cuando actúa asociativamente. En últimas, es un asunto frente al cual
las políticas públicas rurales asumen una posición, ya sea de manera explícita o no, que más allá
de reflejar una lectura ética o política, refleja una lectura contextual de la historia rural del país.
En tanto el objetivo de este documento es conocer cómo se han posicionado las políticas en
estos debates e identificar los elementos adicionales de análisis, la herramienta indaga si la política
prevé al campesino como un actor relevante para lograr el desarrollo rural, si lo reconoce como
sujeto de derechos, si promueve su asociación, y si adopta medidas efectivamente orientadas al
reconocimiento de estos derechos, de su participación y beneficio.
15
3. Herramienta para el análisis de las políticas rurales de distribución de tierras
Tanto en el marco teórico de este documento como en el desarrollo de las discusiones es

visible la complejidad del tema de tierras y la dificultad de simplificar su análisis. Es por esta razón
que en este aparte se propone una herramienta que permite facilitar el ejercicio de interpretación,
hacerlo sistemático y comparable.
La herramienta consiste en la identificación de los temas que son estructurales para el

contexto específico, la selección de una serie de criterios que sinteticen la información que se
pretende capturar, y el planteamiento de un número acotado de posibles respuestas categóricas para
cada criterio. Es una herramienta sencilla y adaptable a las necesidades de la investigación, de
manera que dependiendo de la selección de los temas, criterios y las opciones de respuesta, puede
aplicarse a cualquier momento del desarrollo de la política pública, de sus componentes, de su
implementación o medición de impacto.
Con el fin de ejemplificar la aplicación de la herramienta, en esta oportunidad se priorizó

la necesidad de complementar los análisis de política de tierras con base en el instrumento
normativo al momento de su expedición, razón por la cual las preguntas que se plantean buscan
entablar un diálogo con el componente literal de las políticas. Así mismo, y con base en el marco
teórico y las discusiones estructurales en materia de tierra identificadas en el anterior capítulo, la
herramienta se compone de tres apartes: modelo de propiedad de la tierra, debate entre equidad y
eficiencia, y relación del campesinado con la tierra.
A continuación se desarrolla cada aparte de la herramienta y los criterios seleccionados.
a. Modelo de propiedad y distribución de la tierra
El primer criterio que se analizará es si la política pública otorga acceso a la tierra o da

garantías frente a su acceso. Busca identificar si la política promueve el acceso a la tierra y bajo
qué institución, y en caso de que otorgue acceso a la tierra se tendrá en cuenta el tipo de trámite
que deben surtir los beneficiarios y la contraprestación que se exige por el acceso.
16
a. 1.1 ¿Qué tipo Administrativo
de trámite Judicial
dispone? Mixto
Formalización No.
a.1.2 ¿Prevé
Propiedad Sí, parcial
a.1. Forma de alguna
acceso de la tierra contraprestación Sí. Exige el valor del avalúo y
Arrendamiento
que promueve por parte del da facilidad de pago
beneficiario? Sí. Exige el valor del avalúo
Uso y tenencia
sin facilidad de pago
En segundo lugar, se busca conocer si la política prevé la asignación de baldíos, lo que es

fundamental si se tiene en cuenta que los principales cambios en la distribución de la tierra en
Colombia han respondido a la asignación de este tipo de predios (Faguet, Sánchez, & Villaveces,
2016). Se busca conocer si la política establece cambios en el procedimiento o tipo de beneficiarios.
Sí a.2.1. ¿Modifica Sí. Cambia el procedimiento

a.2. ¿Establece
la regulación para Sí. Cambia quiénes son
medidas para No la asignación de beneficiarios
asignar baldíos?
baldíos?
NA No
Para comprender la extensión de tierra que la política promueve, e incluso si privilegia una
visión de latifundios o minifundios, se pregunta si ésta permite el acceso a una extensión de tierra
que supere la Unidad Agrícola Familiar, o si permite el fraccionamiento de tierras. El sistema dual
que existe en Colombia se debate entre la concentración de grandes extensiones de tierras y su
excesivo fraccionamiento, de manera que se busca saber si la política coadyuva alguno de los dos
extremos.
a.3. ¿Permite acceso a Sí a.3.1. ¿Permite el Sí

una extensión de tierra No fraccionamiento de No
superior a la UAF? NA tierras otorgadas? No inferior a la UAF
Considerando que la tierra es un bien escaso, está en manos del Estado no solo otorgar
tierras sino recuperarlas, ya sea el caso de baldíos que estén siendo sometidos a una indebida
apropiación, explotación o que han sido ilegalmente englobados y/o enajenados. Esto es facilitado
por el hecho de que el país no tiene un inventario preciso de baldíos, y es clave si se considera que
estas tierras son fundamentales para la redistribución y la implementación de políticas como la
Reforma Rural Integral. Adicionalmente se pregunta si la política prevé una destinación específica
para los baldíos otorgados, pues se busca conocer qué destinación se prevé para los predios
asignados y si implica el desarrollo de proyectos productivos o su explotación por parte de los
beneficiarios.
17
Sí a.4.1. ¿Establece Sí
a.4. ¿Prevé la
una destinación
identificación/recuperación No No
específica a las
de baldíos? NA NA
tierras otorgadas?
Finalmente se analiza si entre los objetivos y las medidas previstas en la política hay una
intención por modificar la distribución de las tierras, bien sea a través de nuevas asignaciones
(distribución), o través de redistribución o restitución de estas.
Distribución
a.5. En términos de distribución de la tierra, la
política promueve Redistribución
Restitución
b. Noción de desarrollo: eficiencia y equidad
En primer lugar, se analiza qué noción de desarrollo promueve la política, y si se concentra en

algún aspecto particular de éste, ya sea económico, social, ambiental, o si se refiere a un desarrollo
multidimensional. Así mismo, se busca identificar si el tipo de desarrollo que promueve la política
es coherente entre sus apartes declarativos o consideraciones, y los que prevén acciones o
programas orientados a su efectiva implementación. Esto permite observar la coherencia interna
de la política.
Ambientales De manera declarativa

De manera declarativa
b.1. ¿Promueve el b.1.1. Esta visión la
Económicos y adopta medidas
desarrollo rural en promueve …
específicas
términos…?
Sociales NA
Multidimensionales
Los criterios 2 y 3 de este aparte están orientados a analizar si la política reconoce la equidad
y/o la eficiencia entre sus principios orientadores, y si lo hace de manera declarativa únicamente o
si adopta medidas coherentes para alcanzarlos. Así, por un lado, se analiza si la política promueve
acciones orientadas a aumentar la eficiencia en la productividad de la tierra que, como se verá más
adelante, es una concepción que ha privilegiado la explotación de grandes extensiones de tierra.
Por otro lado, se analiza si la política adopta medidas para disminuir dicha concentración de tierras
promoviendo una mayor equidad.
18
Sí b.2.1. ¿Se refiere a la De manera declarativa
b.2. ¿Entre sus necesidad de mejorar
principios orientadores la eficiencia en De manera declarativa
reconoce la eficiencia? No productividad de la y adopta medidas
tierra? orientadas a mejorarla
Sí b.3.1. ¿Se refiere a De manera declarativa
b.3. ¿Entre sus
los retos de la De manera declarativa
principios orientadores
concentración de la
reconoce la equidad? No y adopta medidas
tierra? orientadas a resolverlos
Los criterios 4 y 5 buscan profundizar si la política parte del reconocimiento de que la tierra
es un medio de producción para la agroindustria, y en ese sentido promueve medidas orientadas a
mejorar su productividad y eficiencia; y/o si reconoce la importancia que tiene la tierra para la
producción de los campesinos y sus hogares, y establece programas que busquen mejorar y
promover su desarrollo productivo y, como consecuencia, su autonomía.
b.4.1. ¿Prevé
b.4. ¿Reconoce la tierra Sí Sí
programas de
como medio de
exenciones o
producción para la
beneficios productivos No
industria o la ganadería? No
para la industria?
b.5. ¿Reconoce la tierra
Sí b.5.1. ¿Prevé Sí
como medio de
programas de
producción para
asistencia productiva a
campesinos y hogares No No
campesinos?
rurales?
c. La relación del campesinado con la tierra
Con el fin de entender el lugar que la política da a los campesinos y a su relación con tierra,
se analiza si ésta prevé al campesinado es un actor relevante en el desarrollo rural, si está dirigida
a beneficiar al campesinado y si prioriza a campesinos que se encuentren en alguna situación de
vulnerabilidad.
c.1. ¿La política prevé al Sí

campesino como actor
relevante para el
No
desarrollo rural?
c.2. ¿La política está Sí Sin o con poca tierra
c.2.1. Prioriza a
dirigida/beneficia a No De pocos recursos
campesinos
campesinos? NA Otra
Ahora bien, con el fin de entender mejor qué noción o definición presupone y promueve
del campesinado, se analizará en los criterios 3 y 4 si lo considera sujeto de derechos a la tierra, y
no solo de manera declarativa, sino si adopta medidas efectivamente orientadas a reconocer,
19
otorgar o garantizar sus derechos a la tierra y a participar efectivamente en la implementación de
la política. Así mismo, se indaga si la política reconoce y/o promueve las organizaciones
campesinas, ya sea de manera declarativa únicamente o si adopta medidas para garantizar su
participación.
De manera
Sí
declarativa
c.3. ¿Reconoce al c.3.1. Los derechos De manera
campesino como sujeto No de los campesinos declarativa y adopta
de derechos a la tierra? se reconocen… medidas orientadas a
su garantía
NA NA
De manera
Sí
c.4. ¿Prevé la declarativa
participación de los c.4.1. ¿Reconoce o De manera
campesinos en la destaca a las declarativa y adopta
elaboración o No organizaciones medidas orientadas a
implementación de la campesinas? su participación
política?
NA No
Así, los criterios desarrollados permiten analizar y dialogar con el literal de las políticas
públicas de tierras con base en los debates estructurales identificados con el fin de complementar
su análisis. Este diálogo puede identificar vacíos o contradicciones en el texto de la política pública,
lo que se considera un hallazgo valioso. Para no ocultar o pasar por alto esta situación, las opciones
de respuesta no tienen un carácter excluyente, de manera que se puede seleccionar más de una
opción, y tampoco son obligatorias, así que si la política no contempla ese aspecto en particular, se
puede dejar sin responder.
Dado que el ejercicio puede seguir pareciendo un poco abstracto, y con el fin de identificar
si la herramienta efectivamente es útil para el propósito que se plantea, a continuación se aplica a
tres políticas públicas de tierras específicas.
20
4. Análisis de políticas
Con el objetivo de ejemplificar el uso de la herramienta desarrollada en la sección anterior,
y de probar su utilidad para el análisis de políticas de tierras de manera sistemática y comparable,
en esta sección se aplicará a tres políticas públicas que se han emitido en las últimas décadas con
el fin de intervenir la distribución de la tierra en Colombia11.
La Ley 1 de 1968, fue seleccionada por ser considerada por expertos en materia de tierras
como el último esfuerzo real de lograr una reforma agraria en Colombia (Reyes, 2016); la Ley 160
de 1994, por ser la primera política de tierras que fue emitida bajo la Constitución Política de 1991;
y el Decreto Ley 902 de 2017 por ser la política más reciente y regula la Reforma Rural Integral
refrendada en el Acuerdo de Paz con las Farc. Para cada política se hará un breve contexto que
permita comprender el momento histórico y político que la enmarca, se destacarán las principales
modificaciones que promovió, se aplicará la herramienta y se analizará su resultado con base en
las grandes discusiones de política de tierras.
a. Ley 1 de 1968
El primer presidente del Frente Nacional fue Alberto Lleras, un liberal que llegaba a la
presidencia con el apoyo de electores tanto del partido liberal como del conservador y el comunista,
y sus promesas de reforma social incluyeron la promesa de una reforma agraria para reducir la
desigualdad de la propiedad rural a la que muchos atribuían la violencia (Melo, 2017: 232). El
resultado de esta iniciativa fue la aprobación de la Ley 135 en 1961, creando el Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria -Incora-, como la entidad responsable de ejecutar todas las
intervenciones previstas en el Ley. Así mismo, creó la Unidad Agrícola Familiar -UAF-,
reconociendo la agricultura familiar como opción económica y social (Ley 135 de 1961: 50).
Originalmente el proyecto de ley disponía que estarían sujetas a expropiación las tierras de
propiedad privada que el Incora considerara necesarias, sin embargo esta y otras reformas
estructurales no fueron aprobadas por el Congreso (Díaz, 2008), principalmente porque los
terratenientes rurales tenían una amplia representación e influencia en la rama legislativa. Así, la
11
Las políticas de tierras son aquellas que regulan el manejo de la tierra y los factores de producción que le son
complementarios. Aunque no tienen como objetivo esencial la transformación de las relaciones de poder construidas
sobre la tenencia de la tierra, como sí lo tienen las reformas agrarias, pueden llegar a afectar dicha estructura (CNRR,
2010: 13-18).
21
Ley que finalmente fue aprobada en 1961 tenía un carácter más tímido del que se proponía el
gobierno, y el trámite para la expropiación era demasiado complejo y la tierra expropiada se debía
pagar a precio de mercado, lo que imponía una fuerte carga fiscal al Incora (Melo, 2017:236; Díaz,
2008).
Adicionalmente, como la Ley que contenía la política fue aprobada al final del mandato de
Alberto Lleras, su implementación quedó a cargo del gobierno de Guillermo León Valencia,
presidente conservador que no tenía una agenda social y que restó fuerza a su implementación. Así,
el Incora se concentró en promover la colonización de baldíos y de tierras no ocupadas que se
encontraban en lugares remotos sin vocación agrícola, y aunque en algunos casos promovió
sistemas de riego, por ejemplo, el costo que esto le generaba a los campesinos y colonos los
obligaba a vender las tierras a los hacendados con capacidad de pago (Melo, 2017: 237).
Ley 135 de 1961 tuvo efectos indeseados y poco impacto en la redistribución de la tierra,
lo que mantenía la vigencia de una prometida reforma agraria. Además, la fuerte agitación social,
que venía desde los 50 y que se había traducido en la consolidación de movimientos
revolucionarios liberales y comunistas, urbanos y rurales, había consolidado una agenda y exigía
al gobierno cambios estructurales (Reyes, 2016: 51).
En este contexto, en 1966 fue elegido presidente el liberal Carlos Lleras Restrepo, quien
tenía ideales reformistas, entre los cuales se encontraba revitalizar la reforma agraria.12 Lleras
Restrepo creía que el desarrollo debía lograrse a través de propietarios de tierras pequeñas y
medianas con gestión moderna, y no con grandes propietarios que generaban ineficiencias y no
tenían incentivos para mejorar la productividad porque vivían de la renta de la propiedad (Melo,
2017: 241).
Un primer paso clave orientado a revitalizar la reforma lo dio con el Decreto 755 de 1967,
a través del cual creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos -ANUC-, como una
organización cuyo fin último era unir a los campesinos. El Decreto previó la conformación de
comités y asociaciones de campesinos en las diferentes escalas territoriales, desde veredales hasta
departamentales. La constitución de la ANUC se oficializó en el primer Congreso Nacional de
12
Lleras Restrepo fue Secretario de Gobierno de Cundinamarca en los años 20, y había promovido programas de
adquisición de tierras cafeteras para distribuir entre los campesinos. Como congresista tuvo un rol determinante en la
adopción de la Ley 135 de 1961 (Díaz, 2008).
22
Usuarios Campesinos realizado en 1970 en Bogotá, el cual congregó a los campesinos de todo el
país y dio representatividad a todos los departamentos en su junta directiva. Lleras pensó a la
ANUC como una forma de crear apoyo a la reforma agraria, y a pesar de la oposición de ganaderos
y terratenientes, algunos dirigentes urbanos vieron en la ANUC un posible aliado político
estratégico (Melo, 2017: 241).
Principales reformas promovidas por la Ley 1 de 1968:

- Promovió y apoyó organizaciones que tuvieran por objeto el mejoramiento económico, social
y cultural de la población campesina.
- Dispuso la composición política paritaria y con representación de las distintas regiones del
país en la Junta Directiva del Incora. Además, el gobierno ya no debía aprobar las resoluciones
de expropiación de tierras de propiedad privada. Lo haría la Junta.
- Aumentó el presupuesto que el Gobierno debía destinar al Fondo Nacional Agrario a través de
la captación de un impuesto, y exigía que el Incora destinara una “cantidad razonable” de sus
fondos a la creación de UAF o a las concentraciones parcelarias en zonas de minifundio en las
distintas regiones del país. (Art. 14).
- Exigió que el inicio de la diligencia administrativa de extinción de dominio fuera inscrito en
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de que tuviera efectos reales
inmediatos para los nuevos adquirientes. Además, estableció términos específicos y acotados
para el trámite administrativo.
- Dio la potestad al Incora de levantar la información predial necesaria para la adjudicación de
baldíos de más de 50 hectáreas.
- Amplió los tipos de predios sujetos a expropiación por parte del Incora, e impidió que los
propietarios que tuvieran más de 100 has. y tierras inadecuadamente explotadas, ejercieran el
derecho a que se excluyera sus tierras de la expropiación en los casos en que hubiera
insuficiencia de tierras para la formación de UAF. (Art. 13).
- Previó que las tierras adquiridas por el Instituto podían ser pagadas con Bonos Agrarios.
- Permitió al Instituto adquirir los canales de propiedad privada e imponer servidumbre para los
Distritos de Riego.
- Permitió al Instituto constituir resguardos de tierras en beneficio de grupos indígenas
- Previó la entrega de tierra a los aparceros que la estuviesen trabajando.
23
Cuadro 2: Análisis Ley 1 de 1968
Administrativo
1.1 ¿Qué tipo de trámite
Judicial
dispone?
Mixto
Formalización No. 13
Propiedad Sí, parcial
1.2 ¿Prevé alguna
1. Forma de acceso de la tierra
Arrendamiento contraprestación por parte Sí. Exige el valor del avalúo
que promueve y da facilidad de pago
del beneficiario?
Sí. Exige el valor del avalúo
Uso y tenencia
Sí Sí. Cambia el procedimiento
2.1. ¿Modifica la
2. ¿Establece medidas para Sí. Cambia quiénes son
No regulación para la
asignar baldíos? beneficiarios
asignación de baldíos?
NA No
3. ¿Permite acceso a una Sí 3.1. ¿Permite el Sí
No
extensión de tierra superior a fraccionamiento de tierras No
la UAF? NA otorgadas? No inferior a la UAF
4. ¿Prevé la Sí 4.1. ¿Establece una Sí
identificación/recuperación de No destinación específica a las No
baldíos? NA tierras otorgadas? NA
5. En términos de distribución Distribución
de la tierra, la política Redistribución
promueve Restitución

1.1. Esta visión la De manera declarativa y
1. ¿Promueve el desarrollo Económicos
promueve … adopta medidas específicas
rural en términos…?
Sociales NA
Multidimensionales
Sí 2.1. ¿Se refiere a la De manera declarativa
2. ¿Entre sus principios
necesidad de mejorar la De manera declarativa y
orientadores reconoce la
No eficiencia en productividad adopta medidas orientadas a
eficiencia?
de la tierra? mejorarla
Sí De manera declarativa
3. ¿Entre sus principios 3.1. ¿Se refiere a los retos
orientadores reconoce la de la concentración de la De manera declarativa y
equidad? No tierra? adopta medidas orientadas a
resolverlos
Sí 4.1. ¿Prevé programas de Sí
4. ¿Reconoce la tierra como
exenciones o beneficios
medio de producción para la
No productivos para la No
industria o la ganadería?
industria?
5. ¿Reconoce la tierra como Sí 5.1. ¿Prevé programas de Sí
medio de producción para asistencia productiva a
campesinos y hogares rurales? No campesinos? No
13
La Ley que prevé diferentes mecanismos para adquirir la tenencia o la propiedad de la tierra. Dependiendo de la
capacidad económica del solicitante, medida en propiedades y capital, el valor varía y cambian los mecanismos de
financiación.
24
c. Rol del campesinado
1. ¿La política prevé al
Sí
relevante para el desarrollo
No
rural?
2. ¿La política está Sí Sin o con poca tierra
dirigida/beneficia a No 2.1. Prioriza a campesinos De pocos recursos
campesinos? NA Otra
3. ¿Reconoce al campesino 3.1. Los derechos de los De manera declarativa y
como sujeto de derechos a la No campesinos se adopta medidas orientadas a
tierra? reconocen… su garantía
NA NA
4. ¿Prevé la participación de
4.1. ¿Reconoce o destaca a De manera declarativa y
los campesinos en la No adopta medidas orientadas a
las organizaciones
elaboración o implementación su participación
campesinas?
de la política?
NA No
Fuente: elaboración propia
Análisis de la Ley 1 de 1968 con base en la aplicación de la herramienta:

La Ley 1 de 1968 promueve diferentes tipos de uso y tenencia de la tierra en favor de
campesinos y aparceros que estuvieran trabajándola. Así mismo, la Ley modifica el procedimiento
administrativo para la asignación de baldíos y para la expropiación de propiedad privada que esté
teniendo una inadecuada explotación, previendo tiempos cortos para el trámite, así como seguridad
jurídica en la modificación de la propiedad a favor de los campesinos y aparceros. En este sentido,
la política promueve la distribución y la redistribución de la propiedad de la tierra, reconociéndola
como esencial en la economía familiar y como una necesidad para alcanzar la equidad en el campo.
Adopta medidas orientadas a una distribución más equitativa y a reducir su concentración.
La Ley no otorga beneficios ni tiene en cuenta la producción industrial o ganadera, por el

contrario, amplia las medidas previstas en la Ley 135 de 1961 para adquirir o expropiar tierras de
propiedad privada por razones de interés social y utilidad pública, tanto para su redistribución como
para combatir la erosión de suelos, efectuar reforestación y facilitar obras de riego y transportes
(art 54).
Si bien no prevé un programa específico de asistencia productiva a favor de los campesinos,

prevé mecanismos para mejorar las condiciones de sus tierras. Así mismo, da relevancia a las
asociaciones de campesinos como actores clave en la implementación de la política pública, incluso
prevé que miembros de la ANUC y de la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas
sean parte del Comité Consultivo Regional de las oficinas del Incora en las regiones del país.
25
En este sentido, es posible afirmar que es una Ley que, en el marco de las grandes
discusiones de política de tierras, prioriza la pequeña y mediana propiedad por encima de los
latifundios y de las grandes concentraciones de tierras, así como su distribución y redistribución.
Este modelo de propiedad está ligado a una priorización del principio de equidad y de justicia
social, y de hecho la política establece la equidad como un principio rector y adopta medidas
efectivamente orientadas a mejorar este aspecto en la distribución de la tierra, incluso ampliando
aspectos de la Ley 135, como la expropiación y la simplificación de su proceso y el acceso a tierra
para aparceros que la trabajan.
Finalmente, en cuanto a la relación del campesinado con la tierra, esta es una Ley que se
orienta a reconocer a los campesinos como sujetos de derechos sobre la tierra, y se encuadra entre
lo que fue definido en secciones anteriores como una política de corte más progresista en tanto los
empodera como agentes de su propio desarrollo y promueve su organización, voz y voto.
Sin embargo, en términos prácticos la implementación de la Ley no fue fácil, pues muchos
hacendados expulsaron a los campesinos y aparceros de las tierras para el pancoger que les habían
dado en contraprestación por su labor, por temor a ser expropiados (Reyes, 2016). Así mismo, esta
política perdió su fuerza y su valor con la llegada de Misael Pastrana a la presidencia en 1970, pues
bajo su gobierno se le quitó la personería jurídica a la ANUC y se hicieron una serie de reformas
que reversaron e inviabilizaron las principales apuestas por la redistribución de la tierra.
b. Ley 160 de 1994
Los movimientos guerrilleros que se empezaron a forjar en los años 50 continuaron

proliferándose y fortaleciéndose en las décadas posteriores. En 1978, con el Estatuto de Seguridad,
los militares fueron provistos de libertades y prerrogativas que llevaron a violaciones de debido
proceso de guerrilleros y al juzgamiento y condena de inocentes como simpatizantes de las
guerrillas. En este contexto, los movimientos campesinos fueron estigmatizados como
colaboradores y miembros de grupos guerrilleros, y se dio una fuerte represión y violentos
atropellos contra campesinos por parte de la fuerza pública y de los grupos paramilitares, que se
consolidaban en defensa de terratenientes (CNRR, 2010: 249-252) y se abanderaron del
movimiento anticomunista (Palacio & Safford, 2002: 661-665).
26
A finales de los ochenta las organizaciones campesinas adelantaron masivas
manifestaciones en múltiples regiones del país, mayoritariamente lideradas por la ANUC,
generando bloqueos de carreteras y marchas. Sin embargo, esto llevó al recrudecimiento de la
respuesta del Estado y de los paramilitares, que se manifestó en encarcelamientos masivos,
masacres, asesinatos selectivos de dirigentes y desplazamientos, entre otros. Así, se generó un
cambio en las reivindicaciones del movimiento campesino, que ya no solamente requería el acceso
a la tierra y la implementación de la política agraria, ahora necesitaban que se respetara la vida, la
seguridad y sus derechos humanos (CNRR, 2010: 249-268).
Paralelamente, el narcotráfico adelantaba una guerra terrorista que buscaba que el gobierno
prohibiera la extradición o que la sometiera a un referendo popular. Esta guerra, entre muchos otros
actos violentos, causó el asesinato de tres candidatos presidenciales en la campaña electoral 1989-
1990: Luis Carlos Galán, quien mantendría la guerra contra el narcotráfico, Bernardo Jaramillo,
candidato de la Unión Patriótica y Carlos Pizarro, candidato del M-19 (Melo, 2017: 266-268).
En este contexto fue elegido César Gaviria en 1990,14 quien continuó y profundizó el
modelo liberal del comercio, que se caracterizó por proteger a la industria y a grandes productores
agrícolas y ganaderos, y generó una apertura al comercio internacional (Melo, 2017: 267-272).
Para este entonces se observaban varios cambios en la estructura agraria del país. Por un
lado, se aumentaban los cultivos permanentes y estrechamente relacionados con desarrollos
agroindustriales. Por otro lado, se aumentaba la ganadería extensiva en varias zonas del país con
una indebida ocupación del suelo, lo que además generaba conflictos en su uso. Finalmente, se
observaba una disminución de la pequeña y la mediana propiedad, y un aumento de la gran
propiedad de tierras, aumentando el índice Gini de la propiedad rural (Machado, 2009: 34-37).
Principales reformas promovidas por la Ley 160 de 1994:

- La creación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino que
centraliza las acciones de planeación, ejecución y evaluación de las actividades de economía
campesina, y promovía el acceso a la propiedad de la tierra por trabajadores agrarios.
14
Fue en el mismo proceso de votación de su elección cuando millones de personas depositaron la papeleta que llevaría
a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente que expidió una nueva Constitución en 1991, la cual se
enmarcó en el constitucionalismo de los 90, promoviendo la protección de los derechos humanos y el medio ambiente,
la desmilitarización, la descentralización y la participación de la sociedad civil (Palacio & Safford, 2002: 614-615).
27
- El Incora continuó a cargo de la adquisición y adjudicación de tierras. Quedó encargado de
facilitar y apoyar el acceso al crédito de campesinos de escasos recursos, y de otorgar subsidios
directos de una UAF a los campesinos sin tierra y a los minifundistas, entre otros beneficiarios.
- Para la adquisición de tierras por parte del Incora, se previó que el Instituto debía hacer una
oferta de compra por un precio máximo del valor del avalúo comercial del predio, la cual
quedaba inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Si el propietario no
aceptaba o no respondía la oferta, el bien quedaba sujeto a expropiación.
- La creación de las Zonas de Reserva Campesina -ZRC- para fomentar la pequeña propiedad
rural y el poder político de las comunidades campesinas. Su consolidación estaría sujeta a las
políticas de conservación del medio ambiente y a los criterios de ordenamiento territorial y de
propiedad rural.15
- La creación de Zonas de Desarrollo Empresarial para la incorporación de sistemas sustentables
de producción en áreas ya intervenidas a través de la inversión de capital. La cantidad de tierra
adjudicada la determinaba la Junta Directiva para cultivos o actividad ganadera.
- Prevé un mecanismo de negociación voluntaria de tierras entre campesinos y propietarios.
Las ZRC y las negociaciones voluntarias se han destacado como los elementos más
novedosos y característicos de la Ley 160 (Fajardo, 2001 y Machado 2009). Por un lado, las
negociaciones voluntarias redujeron el rol del Estado en la distribución de la propiedad rural en
Colombia, y la supeditaron a un mercado de tierras en el que los actores privados realizaban un
negocio voluntario por el valor de mercado. Por otro lado, las ZRC permitieron una titulación
colectiva de áreas superiores a una UAF solo para campesinos en zonas de frontera o de sistemas
agroecológicos frágiles para evitar el avance de la colonización.
Cuadro 3: Análisis de la Ley 160 de 1994

Administrativo
Formalización 1.1 ¿Qué tipo de Judicial
trámite dispone?
Mixto
1. Forma de acceso de la Propiedad No.
tierra que promueve 1.2 ¿Prevé alguna Sí, parcial
contraprestación por
Uso y tenencia parte del beneficiario? Sí. Exige el valor del avalúo
y da facilidad de pago
15
La Corte Constitucional ha reconocido que las ZRC promueven el desarrollo rural (Sentencia C-644/2012), y están
orientadas a la solución de conflictos socio económicos y ambientales (Sentencia C-371/ 2014).
28
2.1. ¿Modifica la
2. ¿Establece medidas para Sí. Cambia quiénes son
asignar baldíos? beneficiarios
NA No
extensión de tierra superior No fraccionamiento de No
a la UAF? NA tierras otorgadas? No inferior a la UAF
identificación/recuperación No destinación específica No
de baldíos? NA a las tierras otorgadas? NA
5. En términos de Distribución
distribución de la tierra, la Redistribución
política promueve Restitución

De manera declarativa y
1. ¿Promueve el desarrollo Económicos 1.1. Esta visión la
adopta medidas específicas
rural en términos…? promueve …
Sociales NA
Multidimensionales NA
2. ¿Entre sus principios necesidad de mejorar
orientadores reconoce la la eficiencia en De manera declarativa y
eficiencia? No productividad de la adopta medidas orientadas a
tierra? mejorarla
Sí 3.1. ¿Se refiere a los De manera declarativa
retos de la De manera declarativa y
No concentración de la adopta medidas orientadas a
equidad?
tierra? resolverlos
4.1. ¿Prevé programas
4. ¿Reconoce la tierra como Sí Sí
de exenciones o
beneficios productivos
industria o la ganadería? No No
para la industria?
5. ¿Reconoce la tierra como 5.1. ¿Prevé programas
Sí Sí
medio de producción para de asistencia
campesinos y hogares productiva a
No No
rurales? campesinos?

Sí
No
rural?
2.1. Prioriza a
campesinos
campesinos? NA Otra
3. ¿Reconoce al campesino 3.1. Los derechos de
como sujeto de derechos a los campesinos se
No adopta medidas orientadas a
la tierra? reconocen…
su garantía
29
NA NA
4. ¿Prevé la participación de Sí De manera declarativa
4.1. ¿Reconoce o
los campesinos en la De manera declarativa y
destaca a las
elaboración o No adopta medidas orientadas a
organizaciones
implementación de la su participación
campesinas?
política? NA No
Análisis de la Ley 160 de 1994 con base en la aplicación de la herramienta:

La Ley 160 de 1994 consolida una serie de medidas orientadas a promover el acceso
progresivo a la propiedad rural de los campesinos y trabajadores agrarios con el objetivo de mejorar
sus condiciones de vida, así como mejorar la producción agrícola, la productividad de las
explotaciones y la eficiente comercialización de productos agropecuario; entre otros. En este
sentido, la Ley procura balancear principios de equidad y de eficiencia al buscar la distribución de
la tierra y la propiedad rural dando un lugar preferencial a los campesinos, trabajadores agrarios y
mujeres rurales de escasos recursos que no tienen tierra o que tienen muy poca; pero sin descartar
la posibilidad o necesidad de otorgar tierra también a quienes tienen el capital para explotarla a
través de las zonas de Desarrollo Empresarial.
Así, se trata de una ley que en términos de extensión de la propiedad reconoce la

importancia de que los campesinos cuenten con tierra de una UAF si no tienen capacidad de pago,
prohibiendo un fraccionamiento antieconómico. Sin embargo, no cuestiona o adoptar medidas para
impedir o redistribuir grandes concentraciones de tierra. Esto permite observar que el principio de
eficiencia de la política se encuentra relacionado con la extensión de la tierra, en tanto permite el
acceso a mayores cantidades de tierra a quienes tienen una mayor capacidad de pago. De hecho,
otorga al mercado la capacidad de generar esta eficiencia en su distribución al buscar retraer al
Estado, y permitir procesos de negociación voluntaria entre propietarios y campesinos, al promover
el otorgamiento de créditos a campesinos en condiciones de mercado, y permitir la adjudicación
de baldíos (que podían superar la UAF) para cultivos o actividades ganaderas en las Zonas de
Desarrollo Empresarial por parte de empresas especializadas.
Finalmente, la Ley focaliza a los campesinos de escasos recursos sin tierra o minifundistas
por razones de justicia social, buscando mejorar sus ingresos, generar empleos productivos y
fomentar su bienestar. Así, plantea una comprensión diferente de justicia social a la promovida en
las políticas rurales de los años 60, donde se entendía la redistribución de la tierra como el pilar de
la justicia social y de las reivindicaciones campesinas que les permitiría autonomía. En esta
30
oportunidad se refiere a la necesidad de mejorar la calidad de vida de los campesinos y su acceso
a la tierra como medio para mejorar sus ingresos, no como medio para reivindicar sus luchas.
En conclusión, es una Ley que no busca una redistribución de tierras, y, por razones de
justicia social, se concentra en la distribución de baldíos de manera preferente a campesinos de
escasos recursos, con poca tierra o sin tierra; y en ofrecer apoyo a los campesinos para que accedan
a la propiedad, ya sea a través de acompañamiento, acceso a crédito o subsidio. Si bien limita la
adjudicación subsidiada a una UAF, mantiene la posibilidad de que los adjudicatarios puedan
adquirir mayores extensiones a precio de mercado de la tierra.
En la práctica, se observó que la implementación de las negociaciones voluntarias fue muy

baja, y que la distribución de tierras se dio fragmentando la mediana propiedad para generar
minifundios, lo que no generó una distribución más equitativa de la tierra. Además, al supeditar las
transacciones de la tierra al valor del avalúo comercial se generó una sobrevaloración de la tierra
que terminó beneficiando a los propietarios, que captan la valoración (Machado, 2009: 39).16
c. Decreto Ley 902 de 2017
La Política de Defensa y Seguridad Democrática fue estructurada e implementada en el

gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), y buscaba restablecer la seguridad dentro de un
marco democrático, lo que exigía una consolidación territorial del Estado. Así, consistió en una
política orientada a fortalecer la Fuerza Pública a través de los recursos que el Gobierno de Estados
Unidos daba al país como parte del Plan Colombia.
La política se tradujo en resultados asociados al descenso de los principales indicadores de

violencia17: la tasa de homicidio pasó de 61 por cada 100.000 habitantes en 2001 a 35 en 2009;
mientras 659.611 personas se desplazaron en 2001, 252.380 fueron desplazadas en 2009; y en ese
año fueron secuestradas 213 personas mientras en 2001 fueron secuestradas 2.917 (Bermúdez,
2018: 13-14). Sin embargo, a pesar de los fuertes golpes que se dieron a las guerrillas, y en
16
La herramienta de esta política se mostrará más adelanta conjuntamente con la de la tercera política con el fin de
ilustrar su análisis comparado.
17
31
particular el debilitamiento de la estructura organizacional de las Farc (Pachón, 2009), los
indicadores de violencia seguían siendo altos.
La política de seguridad democrática era controversial 18, pero era popular entre los
colombianos que en 2010 votaron mayoritariamente por Juan Manuel Santos, candidato que tenía
el aval de Uribe Vélez y era una promesa de continuidad. Sin embargo, con Santos empezó otra
fase de la política de seguridad, pues aprovechó el mejoramiento de las condiciones de seguridad
y el debilitamiento de las Farc para consolidar un proceso de conversaciones en febrero de 2012
con el grupo guerrillero, que se cristalizó en la negociación que tuvo como objetivo llegar al
Acuerdo para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Ambas partes estuvieron de acuerdo en que el primer punto de la agenda de negociación

para la terminación del conflicto y para lograr una paz estable era el tema rural. Así, en mayo de
2013 las partes llegaron a un acuerdo al respecto e incluyeron en el Acuerdo un capítulo titulado
“Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, el cual reconoce que hay tres
variables fundamentales para el desarrolló del campo: 1. facilitar el acceso a la tierra para los
habitantes rurales que tengan vocación agraria. 2. que la población rural en su conjunto tenga
acceso a los bienes públicos y servicios sociales necesarios para volver esa tierra productiva y gozar
de un mayor bienestar, como son vías, asistencia técnica, salud y educación. 3. que tengan voz en
las decisiones de planeación de su territorio, de manera que se vean mejor reflejadas sus
necesidades y aspiraciones (Bermúdez, 2018: 77).
También se acordó que la formalización, restitución y distribución equitativa de la tierra

garantizaría un acceso progresivo a quienes habitan el campo, y en particular a las mujeres rurales,
a la población más vulnerable y a las víctimas del conflicto como sujetos priorizados.
Si bien durante la negociación las partes estaban de acuerdo en que se debía ampliar el
acceso a la tierra, el debate se centró en cómo obtener tierras para distribuir. Las Farc consideraban
que se debía expropiar latifundios improductivos, pero el gobierno no estaba de acuerdo en que esa
fuera la salida, y finalmente acordaron que se lograría a través de dos vías: en primer lugar, con la
creación de un Fondo de Tierras que serían adjudicadas a los campesinos, el cual sería de 3 millones
18
Al respecto se puede ver el artículo “Colombia 2008: éxitos, peligros y desaciertos de la política de Seguridad
Democrática de la Administración Uribe” (Pachón, 2009) y “La política de Seguridad Democrática y las Ejecuciones
Extrajudiciales” de Ernesto Cárdenas y Edgar Villa.
32
de hectáreas en un periodo que inicialmente era de 10 años y que después de las discusiones
políticas del Acuerdo se amplió a 12 años. En segundo lugar, con la consolidación del catastro
multipropósito a nivel nacional, el cual serviría como herramienta para mejorar el uso del suelo,
especialmente de los latifundios improductivos (Bermúdez, 2018: 82-85).
El Acuerdo reconoce que la economía campesina, familiar y comunitaria es fundamental

para el desarrollo del campo, la erradicación del hambre, la dignificación y formalización del
trabajo, y para el desarrollo de la nación. Así mismo, reconoce y apoya las ZRC y otras formas de
asociación como mecanismos para la transformación estructural del campo. Finalmente, el
Acuerdo crea los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que proponen una
priorización territorial progresiva para implementar con mayor celeridad y recursos los planes que
se crean con el Acuerdo, incluido el desarrollo de la economía campesina y familiar.
En agosto de 2016 se cerró el ciclo de negociación de los 6 puntos establecidos en la agenda

(reforma rural, participación política, fin del conflicto, solución al problema de drogas ilícitas,
víctimas del conflicto e implementación, verificación y refrendación), y el Acuerdo fue firmado
por las partes. Sin embargo, debía ser refrendado a través de un plebiscito, y el 50.2% de los
votantes rechazaron su adopción. Por esta razón, se realizó una renegociación en la que se
incluyeron algunas peticiones de quienes se oponían, y el Acuerdo Final fue firmado en diciembre
de ese mismo año.
En este escenario histórico y político, el Acuerdo Final sentó las bases para la
transformación estructural del campo, con especial preocupación por el cierre de la brecha urbano-
rural, y dio los lineamientos que rigen el Decreto Ley 902, el cual adopta las medidas para la
implementación de la Reforma Rural Integral (RRI).
Principales reformas promovidas por el Decreto Ley 902 de 2017:

- Crea el Fondo de Tierras para RRI, el cual tiene una subcuenta de acceso conformada por los
predios rurales sujetos a extinción de dominio por incumplimiento de la función social o
ecológica de la propiedad, a expropiación y a recuperación de baldíos indebidamente
ocupados. Los beneficiarios del Fondo deberán explotar directamente la tierra y no podrán
transferir el dominio ni ceder su uso por los 7 años siguientes a la adjudicación.
- Establece que serán beneficiarios del Fondo para el acceso a tierra y formalización gratuita los
campesinos, trabajadores de la tierra, personas que hagan parte del programa de asentamiento
33
o reasentamiento y organizaciones o cooperativas con vocación agraria y sin tierra o con tierra
insuficiente. También incluye a propietarios, poseedores y ocupantes despojados.
- Crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO-, el cual consigna públicamente a todos
los sujetos del Decreto, y permite identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras, y los
organiza con un sistema de calificación que le permite priorizar a los beneficiarios teniendo en
cuenta las condiciones socioeconómicas, el número de dependientes, si se trata de una víctima
o de una mujer campesina, la residencia, entre otras condiciones.
- Prevé que las adjudicaciones de tierra se acompañarán para la generación de desarrollo de
proyectos productivos competitivos y sostenibles económica, social y ambientalmente; con
enfoque territorial y étnico.
- Crea los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural -POSPR-, que son
participativos y sientan las bases para adaptar y delimitar las zonas de intervención del
territorio conforme a sus características físicas, jurídicas, económicas y sociales. Entre otros
elementos, los planes caracterizan los predios de ocupación, posesión y propiedad colectiva;
así como los propietarios y ocupantes. Establecen metas, indicadores y cronograma de las
intervenciones, y su financiación.
Análisis del Decreto Ley 902 de 2017 con base en la aplicación de la herramienta19:
El Decreto Ley no se concentra en una discusión sobre los latifundios y los minifundios,
incluso cuando ese fue un elemento clave en la negociación con las Farc. Se concentra en dos
aspectos: Por un lado, mejorar la información que tiene el Estado sobre la tierra, su posesión y
propiedad, así como su vocación y desarrollo económico con enfoque territorial. Este es un factor
esencial para poder determinar de manera informada la procedencia de la propiedad rural, y adoptar
medidas como la expropiación, la declaración de ocupación indebida de baldíos y la extinción de
dominio.
Por otro lado, la política se orienta a otorgar y formalizar la tierra, con enfoque étnico y de
género, a favor de campesinos, trabajadores de la tierra, víctimas, asociaciones campesinas y
habitantes rurales. Esta es una reivindicación a la lucha campesina, y aunque la promueve a través
de mecanismos que no son innovadores en la política agraria, como son el acceso a crédito, la
adjudicación directa o los subsidios; al incluir el RESO como sistema de identificación de
19
Ver la herramienta aplicada al DL 902 de 2017 en el cuadro 3 de los anexos.
34
beneficiarios hace operativa la política pública. Sin embargo, el registro también le impone un reto
de implementación, que es contar oportunamente con una base de datos veraz y confiable.
La priorización de beneficiarios que prevé la política se orienta a promover la equidad en

el acceso a la tierra y en su uso y tenencia, y busca acompañar a los beneficiarios para que las
tierras adjudicadas tengan un uso competitivo y económica, social y ambientalmente sostenible. Al
apoyar el desarrollo de proyectos productivos con estas características los campesinos tendrán
mayor autonomía y estabilidad, y es una medida que además se armoniza con los objetivos más
estructurales de la política, como son la reducción de la pobreza en zonas rurales y el cierre de
brechas urbano-rurales, sin descuidar el enfoque económico del uso de la tierra.
Finalmente, el Decreto reconoce y prioriza a los campesinos y a las organizaciones

campesinas como sujetos de derechos y como actores clave en la construcción, implementación y
mantenimiento de la política pública. Sin embargo, el Decreto permite la formalización a título
oneroso de predios con una extensión superior a la UAF, así como registrar a los propietarios,
poseedores y ocupantes de dichos predios en el RESO.20
Así, el Decreto Ley 902 de 2017 pretende reformar integralmente el campo con el fin de
remediar uno de los principales ejes de conflicto en el país que fueron identificados en el proceso
de negociación. Resta hacer seguimiento a su implementación, sobre todo considerando que, tal y
como sucedió con la Ley 1 de 1968, la ejecución de la política quedó en manos de un gobierno que
no tiene el Acuerdo de Paz ni la reforma rural entre las prioridades de la agenda pública.
Cuadro 4: Herramienta aplicada a la ley 160 de 1994 y el DL 902 de 2017:

Ley 160 de DL.902 de Ley 160 de
DL.902 de 2017
1994 2017 1994
Administrativo Administrativo
Formalización Formalización a.1.1 ¿Qué tipo de
a.1. Forma de acceso Judicial Judicial21
trámite dispone?
de la tierra que Mixto Mixto
promueve Propiedad Propiedad a.1.2 ¿Prevé alguna No. No.
contraprestación por Sí, parcial Sí, parcial
20
Este fue una de las objeciones que organizaciones como Dejusticia (2017) plantearon al Decreto Ley en la revisión
que adelantó la Corte Constitucional. Sin embargo, la Corte encontró que la disposición era exequible porque la
formalización es necesaria para dar seguridad jurídica en el campo, y además se hace a título oneroso. Destacó que la
política prevé mecanismos para deslegitimar procesos como el de acumulación indebida de baldíos (Corte
Constitucional, 2018).
21
El Decreto prevé un mecanismo judicial para la formalización de tierras.
35
parte del Sí. Exige valor Sí. Exige el
beneficiario?22 del avalúo y da valor del avalúo
facilidad de y da facilidad
pago de pago
Uso y tenencia Uso y tenencia Sí. Exige el
Sí. Exige el
valor del
valor del avalúo
avalúo sin
sin facilidad de
facilidad de
pago
pago
Sí. Cambia el Sí. Cambia el
Sí Sí
a.2.1. ¿Modifica la procedimiento procedimiento
a.2. ¿Establece
regulación para la Sí. Cambia Sí. Cambia
medidas para asignar
No No asignación de quiénes son quiénes son
baldíos?
baldíos? beneficiarios beneficiarios
NA NA No No
a.3. ¿Permite acceso Sí Sí Sí Sí
a.3.1. ¿Permite el
a una extensión de No No23 No No
fraccionamiento de
tierra superior a la No inferior a la No inferior a la
NA NA tierras otorgadas?
UAF? UAF UAF
Sí Sí a.4.1. ¿Establece una Sí Sí
a.4. ¿Prevé la
destinación
identificación/recupe No No No No
específica a las
ración de baldíos? NA NA tierras otorgadas? NA NA
a.5. En términos de Distribución Distribución
distribución de la Redistribución Redistribución
tierra, la política
Restitución Restitución
promueve
DL.902 de 2017
1994 2017 1994
De manera De manera
Ambientales Ambientales
declarativa declarativa
De manera De manera
b.1. ¿Promueve el declarativa y declarativa y
Económicos Económicos b.1.1. Esta visión la
desarrollo rural en adopta medidas adopta medidas
promueve …
términos…? específicas específicas
Sociales NA NA
Multidimension Multidimensio
NA NA
ales nales
De manera De manera
Sí Sí
b.2. ¿Entre sus b.2.1. ¿Se refiere a la declarativa declarativa
principios necesidad de mejorar De manera De manera
orientadores la eficiencia en declarativa y declarativa y
reconoce la No No productividad de la adopta medidas adopta medidas
eficiencia? tierra? orientadas a orientadas a
mejorarla mejorarla
b.3. ¿Entre sus b.3.1. ¿Se refiere a De manera De manera
Sí Sí
principios los retos de la declarativa declarativa
22
Prevé un mecanismo parcialmente gratuito para las personas con poca tierra o sin tierra, pero que tengan un
patrimonio entre los 250 y los 700 SMMLV. Quienes tengan un patrimonio superior a los 700 SMMLV podrán acceder
a título oneroso. El monto se determinará con base en criterios técnicos y el catastro multipropósito.
23
El Decreto no prevé la adjudicación por una extensión superior a la UAF, pero omite el límite de extensión en el
artículo 6, el cual prevé la formalización a título oneroso.
36
orientadores concentración de la De manera De manera
reconoce la equidad? tierra? declarativa y declarativa y
No No adopta medidas adopta medidas
orientadas a orientadas a
resolverlos resolverlos
b.4.1. ¿Prevé
b.4. ¿Reconoce la Sí Sí Sí Sí
programas de
tierra como medio
exenciones o
de producción para
beneficios
la industria o la No No No No
productivos para la
ganadería?
industria?
b.b.5. ¿Reconoce la
Sí Sí 5.1. ¿Prevé Sí Sí
tierra como medio
programas de
de producción para
asistencia productiva
campesinos y No No No No
a campesinos?
hogares rurales?
DL.902 de 2017
1994 2017 1994
c.1. ¿La política
prevé al campesino Sí Sí
como actor relevante
para el desarrollo No No
rural?
Sin o con poca Sin o con poca
Sí Sí
c.2. ¿La política está tierra tierra
c.2.1. Prioriza a
dirigida/beneficia a De pocos De pocos
No No campesinos
campesinos? recursos recursos
NA NA Otra Otra
De manera De manera
Sí Sí
declarativa declarativa
c.3. ¿Reconoce al De manera De manera
c.3.1. Los derechos declarativa y declarativa y
campesino como
de los campesinos se adopta medidas
sujeto de derechos a No No adopta medidas
reconocen… orientadas a su orientadas a su
la tierra?
garantía garantía
NA NA NA NA
De manera De manera
Sí Sí
c.4. ¿Prevé la declarativa declarativa
participación de los c.4.1. ¿Reconoce o De manera De manera
campesinos en la destaca a las declarativa y declarativa y
elaboración o No No organizaciones adopta medidas adopta medidas
implementación de campesinas? orientadas a su orientadas a su
la política? participación participación
NA NA No No
Fuente: Elaboración propia
Conclusiones sobre los debates estructurales después de la aplicación de la herramienta:
En este capítulo se aplicó la herramienta a tres políticas públicas emitidas en momentos

históricos y políticos muy diversos. Los tres análisis reafirmaron la vigencia de las discusiones
estructurales, y permiten analizar de manera estructural las políticas, compararlas e identificar
conclusiones sobre las discusiones que han motivado su adopción. Se destacan las siguientes:
37
1. La expropiación como mecanismo de redistribución sigue vigente, pero no es la principal
estrategia para buscar reducir la inequidad en el acceso a la tierra.
La Ley 1 de 1968 acude a la expropiación de las grandes propiedades improductivas y

acumuladas con el trabajo de los campesinos, con el fin de redistribuir la tierra en búsqueda de
unidades más pequeñas que, además, reivindicaran los derechos de los campesinos. Esto mostró
tener retos en la implementación, que la Ley 160 de 1994 omite al proponer una política que
prescinde de la redistribución de tierras y se concentra en la distribución de baldíos. Así, los grandes
latifundios dejan de ser objeto de regulación y redistribución, y bajo la idea de libre comercio se
aumenta el margen para que las transacciones sobre la tierra tuvieran la menor participación posible
del Estado.
Finalmente, la RRI propone que sí se puede expropiar y sí se debe redistribuir, pero con
evidencia. Por eso plantea la creación del catastro multipropósito y del RESO, pero esas fuentes de
información no solo buscan expropiar para redistribuir, buscan identificar cuáles son tierras del
Estado, cuáles son las tierras fraccionadas, cuáles son los usos de las tierras, quiénes las tienes, etc.
Así, si bien es una política pública que tiene como pilar alcanzar una distribución más
equitativa de la tierra y concibe la acumulación de tierras como indeseable, no adopta medidas
explícitas para alcanzarlo a través de mecanismos de expropiación ni concibe que esta sea la única
herramienta para alcanzarlo.
2. El debate entre la equidad y la eficiencia parece mostrar que no es necesario tomar una
decisión excluyente.
Las tres políticas analizadas incorporan la equidad como un principio orientador de la

política, y las tres buscan distribuir tierras como mecanismo para mitigar la desigualdad en su
distribución. Sin embargo, en el 68 la equidad también estaba acompañada de procesos de
redistribución y no reconocía la eficiencia como un factor relevante cuando se abordaba la
distribución de las tierras en Colombia. Se abordaba como un asunto de justicia social que tenía el
potencial de derivar en tener tierras más productivas si se encontraban equitativamente distribuidas.
En el 94 la eficiencia es el criterio más importante en la política, que promueve un

potenciamiento de la productividad de las tierras, incluso la de ganaderos y empresarios. Aunque
no descarta la importancia de la equidad y la justicia social, ni desconoce los retos de la
concentración de la tierra, sí lo disocia de la eficiencia y propone un cambio en el modelo de
38
propiedad a través de la distribución de tierras baldías que permite dar continuidad a procesos
productivos vigentes.
Finalmente, la RRI propone una aproximación multidimensional de desarrollo, en la que no

deja por fuera la eficiencia ni la equidad. Sin renunciar a los fines redistributivos de la reforma
agraria, no juzga a priori las concentraciones de tierras como ineficientes, y hace obligatorio que
la entrega de tierras a campesinos tenga un acompañamiento para la implementación de modelos
productivos. Así, propone un modelo en el que mayor equidad no tenga que derivar en mayor
ineficiencia, sino que ambos principios se acompañen y potencialicen, y si su implementación se
logra como prevé la política, es un modelo que tiene el potencial de romper con la necesidad de
tomar una decisión excluyente.
3. El discurso de las reivindicaciones campesinas se ha transformado.
Como se mencionaba en el análisis de la Ley 160, la guerra contra las guerrillas y el

narcotráfico vivido en los años 80 y 90 desencadenaron una transformación de las reivindicaciones
campesinas. Así, mientras en los años 60 las luchas y los requerimientos se centraban en el acceso
a tierra y en la justicia social; la seguridad, la libertad y la sobrevivencia a la violencia pasaron a
estar en el centro de sus necesidades.
Finalmente, la negociación de los Acuerdos de Paz evidencia un discurso de desarrollo que

ni la lucha por la tierra ni por la seguridad de los campesinos, han sido desplazadas de la agenda,
pero se incorporan elementos como el cierre de brechas urbano-rurales, de necesidades básicas
insatisfechas y de infraestructura. Estas son reivindicaciones mucho más ambiciosas e integrales
que se aproximan a una visión en la que la reivindicación de las luchas y de los derechos de los
campesinos puede derivar en un mayor desarrollo para el país. Pero sin duda esto requiere de una
gran inversión y de una fuerte voluntad política, lo que implica un reto para su implementación.
39
5. Reflexiones metodológicas de la aplicación de la herramienta
En este documento se presentó y aplicó una herramienta de políticas públicas que busca
facilitar, sistematizar y hacer comparable el análisis de políticas de tierras. En esta sección se
presentan algunas aclaraciones y reflexiones metodológicas que permitirán replicar el ejercicio en
otras políticas de tierras y que evidencian su utilidad, así como los retos en su aplicación.
Sobre la construcción de la herramienta:
i. Al inicio de la investigación se consideró que era valioso construir un índice y otorgar una
equivalencia numérica a cada respuesta. Sin embargo, después de unas primeras pruebas se
identificó que era mejor contar con opciones categóricas con el fin de evitar juzgar los
criterios entre mayor o menor puntaje a la medida que se consideran más o menos
progresistas o conservadores. Así, con el fin de evitar imprimir (o incluso ocultar) el sesgo
referido a las preferencias de la autora, se mantuvieron variables categóricas no excluyentes
que permiten un mayor margen de análisis y de discusión.
ii. Es clave tener en cuenta que en esta oportunidad la herramienta se construyó con el objetivo
de dialogar con el instrumento normativo para complementar los análisis identificados, que
en su mayoría se concentraron en los impactos y el contexto de las políticas de tierras. Sin
embargo, la construcción de la herramienta es adaptable a las necesidades de la
investigación, y se puede referir a otros componentes o momentos de la política pública.
iii. Considerando que las políticas no siempre son coherentes ni completas, la herramienta es
flexible y no implica la obligación de responder a todas las preguntas, ni impide que haya
más de una respuesta posible a una misma pregunta. De lo contrario, se ocultarían
elementos que son clave para la interpretación.
Sobre el contexto histórico y político de las políticas:
i. Se debe considerar y analizar el contexto político y social del gobierno en el que se expide
la Ley. Entender a qué problemáticas busca responder la política y la agenda pública del
gobierno es clave para su interpretación y para el diligenciamiento de la herramienta.
ii. Es útil conocer información que concierne a la distribución de la tierra o los factores que
puedan afectarla. Para esto se recomienda hacer una revisión de al menos 4 años antes o del
gobierno anterior, y se puede hacer a través de información secundaria que dé cuenta de
40
elementos específicos sobre la política, la historia y la agenda social que llevan a la
adopción de determinados modelos y decisiones con respecto a los debates estructurales.
iii. Es útil conocer estudios sobre los resultados de la implementación de la política con el fin
de entender los impactos de sus disposiciones en la implementación. Esto aporta elementos
para interpretar el posicionamiento de la política frente a los debates estructurales, así como
identificar posibles buenas prácticas y de prácticas que no generaron los efectos esperados.
iv. En la interpretación del Decreto Ley 902 de 2017 se enfrentó el reto de tener pocas fuentes
de análisis e interpretaciones dado que se trata de una política reciente. Sin embargo, se
encontró que la aplicación de la herramienta fue posible y fue útil, pero exigió un mayor
esfuerzo y trabajo de diálogo con el texto de la política pública y su contexto.
Sobre la aplicación e interpretación de la herramienta:
i. Aunque la herramienta planteada en este documento dialoga con el instrumento normativo

de la política tal y como fue expedido, la interpretación de los resultados de la aplicación
de la herramienta se hizo a la luz de los análisis y contextos históricos y políticos que los
enmarcan, y que dan un sentido comprehensivo a su contenido. No se considera deseable
interpretar un instrumento normativo de política fuera de su contexto histórico y político.
El contexto da un sentido a la interpretación y posibilita obtener conclusiones significativas
para los criterios seleccionados, y, en este caso, para las discusiones estructurales.
ii. Dado que la herramienta presenta opciones categóricas, una gran parte de la información
no queda consignada en la matriz. Así, aunque dos leyes aparentemente puedan tener
respuestas similares en la herramienta, es el análisis que se estructura para su
diligenciamiento y su interpretación lo que contiene un mayor valor agregado en el análisis
de políticas de tierras. Es a partir de este ejercicio que es posible la comparabilidad.
Así, si bien se trata de una herramienta perfectible, es una aproximación que permite pensar
las políticas de tierras y las reformas agrarias en clave de sus debates estructurales, y en este sentido
presenta un valor agregado a los análisis tradicionales que se hacen de las políticas de tierras,
haciendo uso de estos.
41
6. Conclusiones
La distribución de la tierra en Colombia ha sido materia de frecuente regulación, siendo la

más reciente la que plantea la Reforma Rural Integral del Acuerdo Final firmado con las Farc en
2016 y regulada a en 2017, donde se reconoció que la distribución de la tierra sigue siendo un factor
fundamental para entender el conflicto armado en Colombia y un motivo de tensiones.
Sobre estas políticas públicas existe literatura que ofrece análisis políticos, históricos,
económicos o sociológicos. Sin embargo, no se encontraron estudios que propongan un análisis
sistemático del contenido y las disposiciones de las políticas de tierras, y que cuenten con una
metodología que permita comparabilidad.
Por esta razón, el presente documento se concentró en el desarrollo de una herramienta que
genera un valor agregado al análisis de las políticas de tierras en este sentido, y que permite su
análisis a partir de los debates estructurales de la distribución de tierras en Colombia que motivan
su adopción. La herramienta desarrollada busca dialogar con la política pública para generar
trazabilidad entre su contenido y el resultado del análisis en tres asuntos clave: el modelo de
distribución de la tierra, el debate entre equidad en la distribución y eficiencia en la producción y
explotación de la tierra, y la relación del campesinado con la tierra.
La aplicación de la herramienta a tres políticas públicas adoptadas en contextos diversos

permitió corroborar que se trata de debates estructurales que han estado presentes en las discusiones
sobre la distribución de tierras de manera histórica, y permitió concluir que se trata de una
herramienta útil para el análisis de las políticas de tierras, que además puede ser replicado en
ejercicios futuros.
Así mismo, la herramienta es útil para comparar el análisis de varias políticas, no solo
porque permite observar las diferencias en la respuesta a los criterios establecidos, también permite
abstraer conclusiones sobre la manera en la que las discusiones estructurales se plantean de manera
diferente de un contexto a otro. Así, las conclusiones y resultados identificados superan las
apreciaciones coyunturales e interpretativas que se puedan tener de una política, para lograr un
análisis sustantivo sobre la manera en que ha cambiado la discusión sobre la distribución de tierras.
En este sentido, se observó, por ejemplo, que aunque las tres políticas tienen como finalidad
beneficiar a los campesinos más vulnerables, hay diferencias notables en la manera en que las
reivindicaciones campesinas se estructuraron y evolucionaron de un contexto a otro, se observaron
42
aproximaciones diferentes a la noción de eficiencia y su relación con la equidad en la distribución
de la tierra, e instituciones como la expropiación cambiaron de sentido y de prioridad, incluso entre
políticas redistributivas.
Vale la pena destacar que la herramienta presenta un modelo enmarcado en el análisis

desarrollado a lo largo del documento sobre la distribución de tierras, y aunque tiene una estructura
aparentemente rígida, el contenido de la herramienta puede ser flexibilizado y adaptado integrando
otros debates, modificando sus criterios y ajustando el abanico de opciones de respuesta si el
analista llega a considerarlo pertinente. Así, la riqueza de la herramienta radica en que plantea un
modelo de análisis que puede ser adaptado sin perder las características que motivaron su
generación: trazabilidad en el análisis, sistematicidad y comparabilidad.
Finalmente, se trata de una herramienta que se beneficia de los análisis teóricos que expertos
y analistas del tema han hecho desde diversas disciplinas, y en este sentido no busca criticar ni
invalidar la manera de aproximarse al análisis de políticas de tierras, sino nutrirla y generar un
valor agregado al usar estos análisis para enriquecer el diálogo con el contenido de la política y
enmarcarlo en discusiones más estructurales.
43
Anexos:
Cuadro 1: Herramienta de análisis

Administrativo
Formalización 1.1 ¿Qué tipo de trámite
Judicial
dispone?
Mixto
Propiedad No.
1. Forma de acceso de la
tierra que promueve Sí, parcial
1.2 ¿Prevé alguna
contraprestación por Sí. Exige el valor del avalúo
parte del beneficiario? y da facilidad de pago
Uso y tenencia
2.1. ¿Modifica la
2. ¿Establece medidas Sí. Cambia quiénes son
para asignar baldíos? beneficiarios
NA No

extensión de tierra No fraccionamiento de No
superior a la UAF? tierras otorgadas?
NA No inferior a la UAF
Sí Sí
4. ¿Prevé la 4.1. ¿Establece una
identificación/recuperació No destinación específica a No
n de baldíos? las tierras otorgadas?
NA NA
Distribución
5. En términos de

1. ¿Promueve el De manera declarativa y

Económicos 1.1. Esta visión la
desarrollo rural en adopta medidas específicas
promueve …
términos…? Sociales NA

2. ¿Entre sus principios necesidad de mejorar la
orientadores reconoce la eficiencia en De manera declarativa y
tierra? mejorarla
44
3.1. ¿Se refiere a los
3. ¿Entre sus principios De manera declarativa y
retos de la
orientadores reconoce la No adopta medidas orientadas a
concentración de la
equidad? resolverlos
tierra?
4. ¿Reconoce la tierra Sí 4.1. ¿Prevé programas Sí
como medio de de exenciones o
producción para la No beneficios productivos No
industria o la ganadería? para la industria?
5. ¿Reconoce la tierra
Sí Sí
como medio de 5.1. ¿Prevé programas
producción para de asistencia productiva
campesinos y hogares No a campesinos? No
rurales?

1. ¿La política prevé al Sí
relevante para el No
desarrollo rural?
2.1. Prioriza a
campesinos
campesinos? NA Otra
3. ¿Reconoce al 3.1. Los derechos de los De manera declarativa y
campesino como sujeto de No campesinos se adopta medidas orientadas a
derechos a la tierra? reconocen… su garantía
NA NA
4. ¿Prevé la participación
4.1. ¿Reconoce o
de los campesinos en la De manera declarativa y
destaca a las
elaboración o No adopta medidas orientadas a
organizaciones
implementación de la su participación
campesinas?
política?
NA No
Cuadro 2: Herramienta aplicada a la Ley 160 de 1994

Administrativo
Formalización 1.1 ¿Qué tipo de Judicial
trámite dispone?
Mixto
Propiedad No.
tierra que promueve Sí, parcial
1.2 ¿Prevé alguna
contraprestación por Sí. Exige el valor del avalúo
Uso y tenencia parte del beneficiario? y da facilidad de pago
45
2.1. ¿Modifica la Sí. Cambia quiénes son
2. ¿Establece medidas para No
regulación para la beneficiarios
asignar baldíos?
NA No
identificación/recuperación No destinación específica No
de baldíos? NA a las tierras otorgadas? NA
Sociales NA
2. ¿Entre sus principios necesidad de mejorar
orientadores reconoce la la eficiencia en De manera declarativa y
tierra? mejorarla
Sí 3.1. ¿Se refiere a los De manera declarativa
retos de la De manera declarativa y
equidad?
tierra? resolverlos
4.1. ¿Prevé programas
4. ¿Reconoce la tierra como Sí Sí
de exenciones o
beneficios productivos
industria o la ganadería? No No
para la industria?
5. ¿Reconoce la tierra como 5.1. ¿Prevé programas
Sí Sí
medio de producción para de asistencia
campesinos y hogares productiva a
No No
rurales? campesinos?

Sí
No
rural?
2.1. Prioriza a
campesinos
campesinos? NA Otra
3. ¿Reconoce al campesino 3.1. Los derechos de De manera declarativa y
como sujeto de derechos a No los campesinos se adopta medidas orientadas a
la tierra? reconocen… su garantía
NA NA
46
4. ¿Prevé la participación de De manera declarativa y
4.1. ¿Reconoce o
los campesinos en la No adopta medidas orientadas a
destaca a las
elaboración o su participación
organizaciones
implementación de la
NA campesinas? No
política?
Cuadro 3: Herramienta aplicada al DL 902 de 2017

Administrativo
Formalización 1.1 ¿Qué tipo de
Judicial
trámite dispone?
Mixto
Propiedad No.
1.2 ¿Prevé alguna Sí, parcial
tierra que promueve
contraprestación Sí. Exige el valor del avalúo
por parte del y da facilidad de pago
Uso y tenencia
beneficiario? Sí. Exige el valor del avalúo
Sí 2.1. ¿Modifica la Sí. Cambia el procedimiento
2. ¿Establece medidas para regulación para la Sí. Cambia quiénes son
No
asignar baldíos? asignación de beneficiarios
NA baldíos? No
Sí 4.1. ¿Establece una Sí
4. ¿Prevé la
destinación
identificación/recuperación No No
específica a las
de baldíos? NA tierras otorgadas? NA

Sociales NA
2.1. ¿Se refiere a la
necesidad de
mejorar la De manera declarativa y
No eficiencia en adopta medidas orientadas a
eficiencia?
productividad de la mejorarla
tierra?
Sí 3.1. ¿Se refiere a De manera declarativa
los retos de la De manera declarativa y
equidad?
tierra? resolverlos
47
4.1. ¿Prevé
4. ¿Reconoce la tierra Sí programas de Sí
como medio de producción exenciones o
para la industria o la beneficios
ganadería? No productivos para la No
industria?
Sí 5.1. ¿Prevé Sí
5. ¿Reconoce la tierra
programas de
como medio de producción
asistencia
para campesinos y hogares
No productiva a No
rurales?
campesinos?

1. ¿La política prevé al Sí
relevante para el desarrollo No
rural?
2.1. Prioriza a
campesinos
campesinos? NA Otra
3. ¿Reconoce al campesino 3.1. Los derechos De manera declarativa y
como sujeto de derechos a No de los campesinos adopta medidas orientadas a
la tierra? se reconocen… su garantía
NA NA
4. ¿Prevé la participación Sí De manera declarativa
4.1. ¿Reconoce o De manera declarativa y
de los campesinos en la
No destaca a las adopta medidas orientadas a
elaboración o
organizaciones su participación
implementación de la
campesinas?
política? NA No
48
Bibliografía:
Bermúdez Liévano, A. (coord.). (2018). Los debates de La Habana: una mirada desde adentro.
España: Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT).
Beuf, A., & Rincón, P. (2017). Ordenar los territorios. Perspectivas críticas desde América Latina.
Bogotá, Colombia: Ediciones Uniandes, Universidad Nacional.
Birkland, T. (2007). Agenda setting in public policy. En G. J. Frank Fischer, Handbook of Public
Policy Analysis (págs. 63-78). Nueva York: Routledge.
Borrás, S., & Edquist, C. (2013). The choice of innovation policy instruments. Technological
Forecasting & Social Change, 1513-1522.
Caballero, C. (2014). Alberto Lleras Camargo, Cuba y la Alianza por el Progreso. En Alberto
Lleras Camargo y John F. Kennedy: amistad y política internacional. Bogotá: Universidad
de los Andes. Centro Nacional de Memoria Histórica. (2010). La Tierra en Disputa.
Bogotá: CNMH.
Cairney, P. & Weible, C. (2017). The new policy sciences: combining the cognitive science of
choice, multiple theories of context, and basic
and applied analysis. Springer.
Centro Nacional de Memoria Histórica y otros. (2016). Tierras y conflictos rurales. Historia,
políticas agrarias y protagonistas. Bogotá: CNMH.
CNRR - Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. (2010). La tierra en disputa.

Memorias de despojo y resistencia campesina en la Costa Caribe (1960-2010). Bogotá:
Taurus.
Credencial Historia. (2005). La masacre de las bananeras. Credencial Historia, 190. Consultado
en http://www.banrepcultural.org/biblioteca-virtual/credencial-historia/numero-190/la-
masacre-de-las-bananeras
Decreto 755 de 1967
Decreto Ley 902 de 2017
49
Dejusticia. (11 de julio de 2017). Intervención ciudadana del Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad en el proceso de constitucionalidad RDL-034 que revisa el Decreto
Ley 902 de 2017. Recuperado el febrero de 2019, de Dejusticia:
https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/08/Intervención-Reforma-Rural-
Integral-.pdf
Díaz, A. (11 de abril de 2008). La lucha por la reforma agraria. El Espectador, págs.
https://www.elespectador.com/especiales/carlos-lleras-restrepo/articulo-lucha-reforma-
agraria
DNP- Departamento Nacional de Planeación (2015). El campo colombiano: un camino hacia el

bienestar y la paz. Informe detallado de la Misión para la Transformación del campo.
Tomo 2. Recuperado de
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/TOMO
%202.pdf
DNP- Departamento Nacional de Planeación (2018). Conpes 3951. Recuperado de

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3951.pdf
Echavarría, H. (1985). El sentido común de la reforma agraria. Bogotá: Editorial Andes.
El Espectador. (4 de diciembre de 2015). "Incoder, una implosión de funciones! Obtenido de El

Espectador: https://www.elespectador.com/noticias/economia/incoder-una-implosion-de-
funciones-articulo-603625
El Tiempo. (28 de septiembre de 1996). El Incora frenó la reforma. Recuperado el 2018, de El

Tiempo: https://m.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-513505
El Tiempo. (12 de diciembre de 1997). Caso Incora, a Procuraduría. Recuperado el 2018, de El

Tiempo: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-681573
El Tiempo. (15 de agosto de 2016). La Contraloría 'raja' la gestión de Incoder. Obtenido de El

Tiempo: https://www.eltiempo.com/justicia/cortes/razones-de-la-liquidacion-de-incoder-
39956
Faguet, J.-P., Sánchez, F., & Villaveces, J. (2016). The paradox of land reform, inequality and
local development in Colombia. Obtenido de LSE Research:
http://eprints.lse.ac.uk/67193/1/Faguet_Paradox%20opf%20land%20reform_2016.pdf
50
Fajardo, D. (1983). Notas sobre el minifundio en Colombia: su marco histórico y espacial.
Maguaré, 2.
Fajardo, D. (2001). La tierra y el poder político; la reforma agraria y la reforma rural en

Colombia. Seminario permanente sobre problemas agrarios y rurales: Proyecto
«Viabilidad y reconstrucción de la sociedad rural colombiana». Bogotá.
Gáfaro, M., Ibáñez, A. M., & Zarruk, D. (2012). Equidad y eficiencia rural en Colombia: una
discusión de políticas para el acceso a la tierra. Documentos CEDE (38).
Gilhodès, P. (1970). Agrarian struggles in Colombia. En: Agrarian problems and peasant
movements in Latin America. Nueva York: Doubleday and anchor.
Gutiérrez, F. (2015). ¿Una historia simple? En C. H., Contribución al entendimiento del conflicto
armado en Colombia. Consultado en:
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/mesadeconversaciones/PDF/Informe%20C
omisi_n%20Hist_rica%20del%20Conflicto%20y%20sus%20V_ctimas.%20La%20Haban
a%2C%20Febrero%20de%202015.pdf.
ICANH. (2017). Elementos para la conceptualización de lo “campesino” en Colombia. Bogotá:

Ministerio de Cultura. Consultado en: https://www.dejusticia.org/wp-
content/uploads/2017/11/Concepto-técnico-del-Instituto-Colombiano-de-
Antropolog%C3%ADa-e-Historia-ICANH.pdf
Lafaurie, J. F. (19 de diciembre de 2012). El porqué no asistimos al foro. Obtenido de Contexto

Ganadero: http://www.contextoganadero.com/agricultura/el-porque-no-asistimos-al-foro
LeGrand, C. (2017. Segunda edición). Colonización y protesta campesina en Colombia. Bogotá,

Colombia: Ediciones Uniandes.
Ley 200 de 1936
Ley 135 de 1961
Ley 1 de 1968
Ley 4 de 1973
Ley 160 de 1994
51
Machado, A. (2009). La reforma rural, una deuda social y política. Bogotá.
Machado, A. (2009b). Ensayos para la historia de la política de tierras en Colombia. De la Colonia

a la creación del Frente Nacional. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
Machado, A. (2011). La reforma agraria en la APP. 50 años de la Alianza para el Progreso en

Colombia: lecciones aprendidas. Bogotá: Universidad de los Andes y Universidad
Nacional.
Melo, J. O. (2017). Historia mínima de Colombia. Madrid: Turner ediciones
Misión Especial del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento -MEBIRF-. (1950). Bases
de un programa de fomento para Colombia: informe de una misión. Bogotá: Imprenta del
Banco de la República
Mojica, J. (28 de septiembre de 2015). La ley de restitución de tierras al banquillo: ¿qué tan
fundadas son las críticas? Obtenido de Razón pública:
https://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/8857-la-ley-de-
restitución-de-tierras-al-banquillo-¿qué-tan-fundadas-son-las-cr%C3%ADticas.html
Molano, A. (2005). Desterrados. Crónicas del desarraigo. Bogotá: Prisa Ediciones.
Pachón, M. (2009). Colombia 2008: éxitos, peligros y desaciertos de la política de Seguridad

Democrática de la Administración Uribe. Revista de Ciencia Política, 29, 327-353.
Palacio, M., & Safford, F. (2002). Colombia país fragmentado, sociedad dividida. Bogotá: Norma
PNUD. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2011). Informe Nacional de
Desarrollo Humano. Colombia rural Razones para la esperanza. Bogotá: PNUD.
Reyes, A. (2016). Guerreros y campesinos. Bogotá: Ariel
Rojas, D. (2011). Colombia como "vitrina" de la Alianza para el Progreso. 50 años de la Alianza
para el Progreso en Colombia: Lecciones para el presente. Bogotá: Universidad de los
Andes y Universidad Nacional.
Rojas, J.M. y Castillo, L.C. (1991). Poder local y recomposición campesina. Fondo DRI-CIDSE
UNIVALLE.
52
Romero, S. (2011). El anticomunismo en Colombia. 50 años de la Alianza para el Progreso en
Colombia: lecciones para el presente (págs. 23-27). Bogotá: IEPRI y Universidad de los
Andes.
Saffón, M. P. (2015). When theft becomes grievance. Dispossessions as a cause of redistributive

land claims in 20ª century in Latin America. Columbia University: Ph.D. Dissertation,
Department of Political Science.
Sentencia C-644 de 2012 (Corte Constitucional 23 de agosto de 2012).
Sentencia C-175 de 2009 (Corte Constitucional 18 de marzo de 2009).
Sentencia C-371 de 2014 (Corte Constitucional 11 de junio de 2014).
Sentencia C-073, C-073 (Corte Constitucional 12 de julio de 2018)
Taussig, M. (1979). Destrucción y resistencia campesina. Economía campesina y el desarrollo de

la agricultura capitalista en el Valle del Cauca. Bogotá: Punta de lanza.
UPRA. (2014). Proyectos - Distribución de la propiedad rural. Recuperado el marzo de 2019, de

Unidad de Planificación Rural Agropecuaria:
https://www.upra.gov.co/documents/10184/23342/Proyectos+Distribución+de+la+Propie
dad+de+la+propiedad.pdf/d78e382c-77ac-4d60-9cfd-da42fb5be8b9
UPRA. (2016). Análisis de distribución de la propiedad rural en Colombia. Obtenido de Unidad

de Planificación Rural Agropecuaria:
http://www.upra.gov.co/documents/10184/13821/Análisis+Distribución+Propiedad+Rura
l+en+Colombia/2f46cbed-fd76-43f8-8643-dc362bf98897
Uribe López, M. (2013). Senda rawlsiana y sesgo anticampesino. En: La Nación vetada: Estado,
desarrollo y guerra civil en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Verdad Abierta. (26 de noviembre de 2014). Las críticas de Amnistía Internacional a la

restitución de tierras. Obtenido de Verdad Abierta: https://verdadabierta.com/las-criticas-
de-amnistia-internacional-a-la-restitucion-de-tierras/
Wills, M. E. (2015). Los tres nudos de la guerra colombiana. En C. H., Contribución al

entendimiento del conflicto armado en Colombia.
53

Herramienta para Estructurar El Análisis de Políticas Públicas de Tierras

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Herramienta para Estructurar El Análisis de Políticas Públicas de Tierras

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Herramienta para estructurar el análisis de políticas públicas de tierras

Autora: Laura Lozano

Universidad de los Andes

Con el fin de comprobar la aplicabilidad de la herramienta, se analizan y comparan con la

3. Herramienta para el análisis de las políticas rurales de distribución de tierras ...................... 16

b. Ley 160 de 1994 ................................................................................................................. 26

c. Decreto Ley 902 de 2017 ................................................................................................... 31

Conclusiones sobre los debates estructurales después de la aplicación de la herramienta: ....... 37

El análisis de políticas públicas de tierras se ha desarrollado esencialmente a través de

En primer lugar, se desarrolla el marco teórico con el contexto histórico y político de la

En segundo lugar, y con base en el marco teórico, se desarrolla el contenido de tres

En tercer lugar se presenta la herramienta y la metodología para el análisis. La herramienta

La quinta sección presenta las reflexiones metodológicas adicionales que se derivaron de la

La sexta sección presenta las conclusiones. Se identifica porqué la herramienta genera un

En este contexto, los instrumentos regulatorios de política, entendidos como las

Contexto de la distribución de la tierra en Colombia

Posteriormente, tras lograr la independencia, el Estado adquirió una inmensa cantidad de

Algunos años después se consolidó el Frente Nacional, que proponía la alternancia de la

Tanto la ideologización del movimiento campesino como los intereses económicos

Adicionalmente, en los años 70 la estrategia de Desarrollo Rural Integrado -DRI-,

Así mismo, se le acusaba de seleccionar discrecionalmente a los beneficiarios de los

El impacto de la violencia y la disputa en Colombia sobre la tierra, su distribución y

Finalmente, el cambio más reciente se materializa en el Acuerdo de Paz firmado en el 2016

Cuadro 1: Principales políticas públicas orientadas a regular la distribución de la tierra.

Política Año Gobierno Partido político ¿Por qué es importante?

Teniendo en cuenta el marco teórico expuesto, se identifican tres discusiones estructurales

a. Modelos de propiedad y distribución de la tierra

La distribución de la tierra ha oscilado en un sistema dual de propiedad: la división excesiva

Por supuesto en la realidad la división no es dicotómica, pero la concentración y el

b. La noción de desarrollo y la discusión entre la eficiencia y la equidad

La distribución de la propiedad y de la tenencia de la tierra está ligada a la noción de

La tierra es el principal activo productivo de las familias rurales y de la producción

En respuesta a esta tensión entre la eficiencia y la equidad y entre el componente económico

c. La relación del campesinado con la tierra

En este contexto, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- consolidó

En otro momento de la historia, y sobre todo a la luz del Estatuto de Seguridad y el

Finalmente, la agricultura de gran escala ha requerido el apoyo del campesinado como

Tanto en el marco teórico de este documento como en el desarrollo de las discusiones es

La herramienta consiste en la identificación de los temas que son estructurales para el

Con el fin de ejemplificar la aplicación de la herramienta, en esta oportunidad se priorizó

A continuación se desarrolla cada aparte de la herramienta y los criterios seleccionados.

a. Modelo de propiedad y distribución de la tierra

El primer criterio que se analizará es si la política pública otorga acceso a la tierra o da

En segundo lugar, se busca conocer si la política prevé la asignación de baldíos, lo que es

Sí a.2.1. ¿Modifica Sí. Cambia el procedimiento

a.3. ¿Permite acceso a Sí a.3.1. ¿Permite el Sí

b. Noción de desarrollo: eficiencia y equidad

En primer lugar, se analiza qué noción de desarrollo promueve la política, y si se concentra en

Ambientales De manera declarativa

c. La relación del campesinado con la tierra

c.1. ¿La política prevé al Sí

Principales reformas promovidas por la Ley 1 de 1968:

b. Noción de desarrollo: eficiencia y equidad

Análisis de la Ley 1 de 1968 con base en la aplicación de la herramienta:

La Ley no otorga beneficios ni tiene en cuenta la producción industrial o ganadera, por el

Si bien no prevé un programa específico de asistencia productiva a favor de los campesinos,

b. Ley 160 de 1994

Los movimientos guerrilleros que se empezaron a forjar en los años 50 continuaron

Principales reformas promovidas por la Ley 160 de 1994:

Cuadro 3: Análisis de la Ley 160 de 1994

b. Noción de desarrollo: eficiencia y equidad

c. Rol del campesinado