LA FUNCIÓN PUBLICA

La Función Pública puede entenderse como el conjunto de la Administración pública; la actividad

de los funcionarios; o bien toda la actividad que realiza el Estado.
En este caso, tales funciones públicas pueden ser realizadas por el Estado por razón de que
la ley las pone a su cargo o al menos prevé su realización en un Estado de Derecho o bien por la
voluntad unilateral o soberana de un Estado que no se rige por tales normas (una monarquía
absoluta o un Estado totalitario).
El Estado puede realizarlas de manera directa o de manera indirecta, mediante la participación
de particulares (ya sean concesionarios -obra pública y sus contrataciones- u otros tipos de
relación de trabajo o servicios).
El Estado es un sistema muy complejo. Interactuar con él, como hace cualquier ciudadano por lo
menos una vez en su vida, suele ser una experiencia frustrante y agotadora. Esto es porque el
sector público tiene tantos “clientes” como personas existen en el mundo. Cada uno con un
derecho, un problema o una necesidad que quiere que se le resuelva y a todos hay que tratar de
responderles de manera ágil, rápida y, sobre todo, efectiva.
En el Estado contemporáneo se reconocen tres funciones básicas: la legislativa, la ejecutiva o
administrativa y la jurisdiccional. Estás tienen correspondencia con la tridivisión de poderes, es
decir, cada una de las ramas del poder público está instituida para llevar a cabo por regla general
una de esas funciones.

TEORÍA JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Para atender la función pública se requiere precisar previamente los conceptos de poder, órgano y
función estatales que aparecen contrastados una vez que la teoría clásica de la separación de
poderes devino teoría moderna de separación de funciones y de órganos, entre cuyas bases figura
como premisa fundamental la unidad del poder estatal, así como la indispensable relación entre
los órganos en que se depositan sus funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en
compartimentos estancos de éstas, lo que les permite participar en el ejercicio de varias de ellas y
realizar, por tanto, actos de diferente contenido sustancial: legislativo, administrativo,
jurisdiccional, contralor y electoral, entre otros, y a través de las relaciones entre poderes generar
la voluntad única del Estado, que permite alcanzar una diáfana idea de la unidad del poder estatal.
Podemos explicar al poder estatal o público como la capacidad del Estado para imponer su
voluntad con, sin y aún contra la voluntad concurrente de sus destinatarios -toda la población
estatal-, para lograr sus fines y objetivos, lo que significa que cuando se da la oposición del
destinatario del poder se habrá de vencer, de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza,
elemento subyacente en el cimiento de la eficacia del poder público que, como señala Andrés
Serra Rojas "es un poder tal, que dispone del monopolio de la coacción y se impone a todos".2
Establecida la noción del poder estatal, deben identificarse sus funciones, conocidas como
funciones públicas -las que por cierto son múltiples-, y diferenciarse de los órganos en los que se
depositan, que deben ser, asimismo, diversos. Según Carré de Malberg:
Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad
dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad
estatal, o sea una función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos
públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por
ejemplo, es el órgano que desempeña la función legislativa del poder estatal.3
Así, pues, hablamos de función pública para referirnos a la actividad esencial y mínima del Estado
contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de
imperio, de autoridad -de donde proviene su indelegabilidad-, cuya realización atiende al interés
público, entre las que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función
administrativa.
Como bien hace notar Manuel María Díez, "el término función pública debe reservarse para
designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de
las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial".
Al lado de las funciones públicas primarias, identificadas en la clásica división tripartita como
legislativa, administrativa y jurisdiccional, emergen otras de nuevo cuño, cuya aceptación se
incrementa día a día, entre ellas figuran la de fiscalización o de control patrimonial del Estado, la
de regulación monetaria, la electoral y la registral, entre otras que cobran entidad, identidad y
autonomía en el constitucionalismo contemporáneo.
Es dable entender por función estatal o pública, la atribuida al Estado –Nacional , departamental y
municipal- cuyo ejercicio requiera del desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su
imperio, su autoridad, de ahí que sea en última instancia una manifestación de su soberanía; la
función pública lo puede ser en sentido formal y en sentido material. En opinión de R. Carré de
Malberg, las funciones públicas vienen a ser las diversas actividades del Estado que conllevan el
ejercicio de su potestad.
En el esquema republicano, la función pública la ejerce el Estado en sus diversos ámbitos de
competencia: Legislativa, Judicial y Ejecutiva.

3.1 Función legislativa

Desde el punto de vista material, la función legislativa se manifiesta en la actividad estatal que
tiene por objeto la creación de normas de carácter general imperativas y coercitivas, es decir de
normas jurídicas, cuya expresión más clara es la ley. Su generalidad se manifiesta en el hecho que
su aplicación debe incluir a todas las personas, sin distinción de ninguna naturaleza, mientras se
encuentre vigente su imperatividad, en la necesidad el sometimiento de todas las personas que se
encuentren dentro del supuesto que ella prevé. Toda persona física o colectiva, gobernantes y
gobernados tienen la obligación de acatar las normas emanadas del legislativo, en donde la
coercibilidad implica la posibilidad de aplicación aun en contra de la voluntad de los habitantes
(todos los que se encuentren dentro del territorio nacional). Esto significa que cuando el
organismo legislativo emite una ley, únicamente debe tomarse en cuenta la naturaleza propia del
acto legislativo y este es el punto de vista material de la función. Algunos autores sustentan el
criterio que cuando el organismo legislativo emite una ley; cuando el ejecutivo reglamenta la ley, y
cuando el organismo judicial expide reglamentos internos, estamos frente a la expresión de la
función legislativa desde el punto de vista material, ya que estos actos se concretan en normas
generales e imperativas y coercibles, independientemente de la naturaleza del órgano que los
produjo. Esta cuestión es un tanto discutible, por cuanto la reglamentación se ha considerado no
como una facultad legislativa, sino como un acto administrativo, lo que ya analizamos en el tema
del reglamento administrativo. A diferencia del enfoque anterior, la función legislativa desde el
punto de vista formal sólo toma en cuenta el órgano que realiza esta actividad,
independientemente de la materia o el contenido de la actividad. Por ello, toda actividad que se
realice por el organismo legislativo, desde el punto de vista formal, subjetivo u orgánico, será
función legislativa. Ya dijimos también que dentro de la actividad general del organismo
legislativo, se desarrollan procedimientos administrativos y el ejemplo es cuando se aplican las
normas de la ley de contrataciones del Estado y la aplicación de los procedimientos regulados en
su reglamento, aunque no es una mera función ejecutiva si lleva implícito la creación de
procedimientos administrativos, necesarios, imperativos y emitidos por la misma ley que ellos
promulgaron, para todos los organismos y órganos del Estado. El enfoque orgánico de la función
legislativa desde el punto de vista formal, únicamente toma en cuenta el órgano que realiza esta
actividad (organismo legislativo), y concluye que solo éste puede crear leyes, derogarlas o
modificarlas, a través del procedimiento legislativo llamado por otros autores proceso legislativo.

3.2 Función judicial o jurisdiccional

La jurisdicción fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situaciones o
intereses jurídicos en riesgo de ser vulnerados, lo que ha de suponer contradicción de intereses
(de las partes, entre las partes), o de una situación en la que está por establecerse si el derecho
nos asiste o no y que debe ser resuelta por la aplicación del derecho. La función jurisdiccional tiene
como fin el respeto de las normas que son producto de la función que ejerce organismo legislativo,
la función jurisdiccional le corresponde la aplicación de aquellas, al darles definitividad en la
sentencia, la que adquiere calidad de cosa juzgada, por lo que jamás puede ser modificada. La
función jurisdiccional únicamente corresponde al organismo judicial a través de los tribunales de
justicia y a la estructura del organismo judicial, no hay que confundir la jurisdicción con la
competencia. La jurisdicción es única, todos los tribunales son dependientes del Organismo
Judicial y todos ejercen jurisdicción, pero esta jurisdicción la limita la competencia, por materia,
por grado, etc. Cabe señalar que se trata de una función estatal. La función jurisdiccional no la
tienen los otros organismos del Estado, con excepción de algunos países como Francia, Colombia,
en los que el tribunal de lo contencioso administrativo, corresponde al poder ejecutivo y es el
consejo de Estado el encargado de impartir justicia o en algunos otros países en los que los
tribunales de trabajo y previsión social corresponden al poder ejecutivo. En Guatemala, no sucede
tal situación y estos tribunales pertenecen a la estructura del organismo judicial, razón por la que
podemos asegurar que la función jurisdiccional corresponde con exclusividad a este organismo.

3.3 Función administrativa

La función administrativa, cuya regulación es materia fundamental del derecho administrativo,

plantea problemas en cuanto como se identifica y el real significado. Para la mayoría de autores
del derecho administrativo la función administrativa corresponde en especial al Organismo
Ejecutivo y en general a la administración pública. Desde el punto de vista formal u orgánico este
criterio resulta exacto, pero materialmente ya hemos analizado que función administrativa puede
haber en los tres organismos del Estado, puesto que en los tres se desarrollan los procedimientos
administrativos. Consecuentemente este criterio sería válido si a cada uno de los organismos del
Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), le correspondiera realizar una sola función, lo que ya
analizamos anteriormente que no sucede, aunque en los dos últimos no sea una mera prestación
de servicios públicos. Consecuentemente se hace necesario analizar las características más
importantes de la función administrativa, de la administración en general y, que la hace diferente
de las funciones legislativa y judicial. Estas características son: “Concreción, inmediatez,
continuidad, y espontaneidad”.

La concreción significa que en la administración pública el acto administrativo es concreto, ya que

atiende a casos particulares y determinados a través de actos jurídico-administrativos o de
operaciones materiales.

La inmediatez se contrapone a la función legislativa, toda vez que ésta procura la ejecución, en
primer grado, de las normas constitucionales; en cambio, en la función administrativa, al igual que
la jurisdiccional, la ejecución inmediata es de las leyes, y de manera mediata. La inmediatez
también se refleja desde el punto de vista de la prontitud con la que se satisfacen las necesidades
públicas, puesto que a través de ellas se procura la pronta e inmediata consecución de los fines
estatales (el bien común).

La continuidad de la función administrativa consiste en su ejercicio de una manera permanente e

ininterrumpida, lo que no se da ni en el legislativo ni en el judicial, los que se dan de manera
aislada y esporádica.

La espontaneidad, implica el ejercicio de la función administrativa de manera oficiosa, sin

requerimiento necesaria para ejercerla, caso contrario sucede en la función jurisdiccional.
Consecuentemente se puede decir que la función administrativa es la actividad que realiza el
Estado, a través de los órganos de la administración pública, de manera concreta, inmediata,
continua y espontánea, para satisfacer de manera directa las necesidades públicas y así cumplir
con la finalidad misma del Estado.

OTRAS FUNCIONES

a)  Función fiscalizadora o de control

Camino Benso, conde de Cavour y artífice de la unidad italiana, hacía notar, a mediados del siglo
XIX, que los actos más importantes del gobierno "son aquellos que se relacionan con el tesoro
público, y, por tanto, deben ofrecen a los contribuyentes, que significan parte de sus riquezas en
beneficio del Estado, la seguridad de que los dineros se recaudan legalmente y se invierten en sus
verdaderos destinos".

b) La función electoral
La función electoral admite varias interpretaciones, en una de las cuales predica la teoría del
sufragio como función; en consonancia con ella la doctrina de la democracia popular pretendió
erigir al electorado en un órgano del Estado, al que se encomienda la función electoral en cuyo
ejercicio el cuerpo electoral designa a los ocupantes de los cargos electivos del Estado.
A la teoría del sufragio como función se contrapone la que lo considera como un derecho; en esta
corriente doctrinal Carlos S. Fayt opina que el sufragio "consiste en el derecho político que tienen
los miembros del pueblo del Estado de participar en el poder como electores y elegidos, es decir,
el derecho a formar parte del cuerpo electoral y, a través de éste, en la organización del Poder”

c)  La función de regulación monetaria

Constituye las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en
las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los
términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades
competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros,
contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y
proveer a su observancia.

d)  La función registral

Es dable afirmar que la función pública administrativa registral consiste en dar certeza,
autenticidad y seguridad jurídica a hechos, actos y situaciones relacionadas con personas o bienes,
mediante la sistematización de inscripciones, anotaciones, catálogos e inventarios, que le permita
proporcionar información al público, a través de la ejecución del respectivo acto administrativo,
porque, como hace notar Andrés Serra Rojas "La función administrativa se concreta en actos
jurídicos, consistentes en una declaración de voluntad en ejercicio de una potestad
administrativa", es decir se concreta a través de actos administrativos.
En consecuencia, todo registro público debe ser una institución de la administración pública a
quien se encomienda el ejercicio de la función pública administrativa registral a través de la
ejecución sistemática del acto administrativo que, en la definición de Miguel Acosta Romero:

Consideración final sobre la función pública

Como reflexión final acerca de las funciones públicas insistiremos en la importancia de distinguirlas
perfectamente de los servicios públicos, para lo cual habremos de enfatizar el carácter
intransferible e indelegable de las primeras, a cuyo efecto el jurista español José Antonio García-
Trevijano Fos, sostiene que: están de tal forma unidas a la esencia del propio Estado que
solamente él puede desarrollarlas directamente. Aún aceptando un criterio pluralista, tanto social
como jurídico, hemos de considerar que tales funciones forman parte de la esencia estatal, y
únicamente el grupo soberano, es decir, el Estado, las asume y las ejercita directamente.