50 Primeras Páginas Libro PAD PDF Gratis

CONTENIDO
Prólogo................................................................................ 17
Presentación........................................................................ 23
Abreviaturas....................................................................... 27
Título I
Parte general
CONSIDERACIONES GENERALES
Capítulo I
7
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos (SAGRH) y su relación con el PAD ......... 31
1. Noción preliminar de Sistema Administrativo ........... 31
2. El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos y sus funciones............................................. 39
3. La contextualización del PAD dentro del SAGRH....... 41
Capítulo II
Responsabilidades de los servidores civiles............ 45
1. El ius puniendi del Estado............................................ 45
2. Tipología de responsabilidades ................................... 47
2.1. La responsabilidad política.................................. 49
2.2. La responsabilidad civil....................................... 50
2.3. La responsabilidad penal..................................... 52
2.4. Responsabilidad administrativa disciplinaria.... 54
2.5. Responsabilidad administrativa funcional......... 55
3. Relación y diferencias entre PAD y PAS ..................... 56
4. Prevalencia del PAS respecto al PAD........................... 59
Gustavo A. Rico Iberico
5. Diferencia de la responsabilidad penal y la

responsabilidad administrativa................................... 60
Capítulo III
Principios de la potestad disciplinaria..................... 63
1. Principios aplicables al PAD ........................................ 63
2. Principio de legalidad .................................................. 64
3. Principio del debido procedimiento............................. 71
4. Principio de razonabilidad........................................... 75
5. Principio de tipicidad................................................... 82
6. Principio de irretroactividad........................................ 88
7. Principio de concurso de infracciones......................... 92
8. Principio de continuación de infracciones................... 93
9. Principio de causalidad................................................ 95
10. Principio de presunción de licitud............................... 98
11. Principio de culpabilidad............................................. 102
8 12. Principio de non bis in idem........................................ 105
TÍTULO II
Parte especial
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO
Capítulo I
Vigencia y ámbito de aplicación................................. 113
1. La subordinación como elemento de la relación laboral 113
2. Formas de vinculación con el Estado........................... 118
3. Locadores de servicio .................................................. 124
4. Vigencia y aplicación transversal................................. 129
5. Excluidos del PAD........................................................ 131
5.1. Funcionarios excluidos del PAD.......................... 131
5.2. Empresas del Estado excluidas del PAD............. 131
5.3. Carreras especiales excluidas del PAD................ 132
Contenido
Capítulo II
Conceptos básicos........................................................... 133
1. Sujeto activo del PAD................................................... 133
1.1. Connotación de servidor ..................................... 133
1.2. Connotación de ex servidor................................. 134
2. Funcionarios para efectos del PAD.............................. 139
3. Titular de la entidad..................................................... 142
4. Tipología de entidades ................................................. 145
5. Reglas sustantivas y procedimentales del PAD........... 149
6. Respecto al acceso de información del PAD................ 149
Capítulo III
Faltas disciplinarias....................................................... 151
1. Concepto ...................................................................... 151
2. Clasificación de faltas .................................................. 153
3. La estructura de las faltas disciplinarias...................... 156
4. Faltas disciplinarias reguladas por la LSC................... 161 9
5. Faltas disciplinarias reguladas por el Reglamento
General de la LSC......................................................... 196
6. Faltas disciplinarias reguladas por la LPAG................ 197
7. Faltas disciplinarias reguladas por la LCEFP.............. 200
7.1. Sobre la LCEFP ................................................... 200
7.2. La imputación sistemática .................................. 204
7.3. La subsidiariedad de la LCEFP y la prohibición
de imputación simultánea .................................. 206
8. Faltas reguladas por el RIT/RISC................................ 208
9. Faltas disciplinarias reguladas por leyes especiales.... 212
Capítulo IV
Tipos de sanciones ......................................................... 215
1. La sanción disciplinaria y sus fines.............................. 215
2. Amonestación............................................................... 217
2.1. Amonestación verbal........................................... 217
2.2. Amonestación escrita........................................... 219
3. Suspensión ................................................................... 220

4. Destitución e inhabilitación......................................... 221
Capítulo V
Actores del PAD............................................................... 223
1. Secretaría Técnica – PAD............................................. 223
1.1. Designación de la Secretaría Técnica –PAD ...... 223
1.2. Las distorsiones en la designación de la
Secretaría Técnica – PAD.................................... 225
1.3. Sobre la designación de la Secretaría Técnica –
PAD en gobiernos locales y regionales................ 229
1.4. La Secretaría Técnica – PAD en su rol de fiscal
administrativo ..................................................... 232
1.5. El vínculo contractual de la Secretaría
Técnica – PAD...................................................... 233
1.6. Régimen disciplinario aplicable a la
Secretaría Técnica – PAD.................................... 234
10
1.7. Funciones del Secretaría Técnica – PAD............ 235
1.8. Secretaría Técnica – PAD suplente y ad hoc....... 238
2. Autoridades del PAD.................................................... 240
2.1. Órgano instructor................................................ 242
2.2. Órgano sancionador............................................. 248
Capítulo VI
Fases del PAD................................................................... 253
1. Denuncia y/o reporte................................................... 253
2. Fase de investigación preliminar................................. 257
2.1. Confidencialidad del expediente......................... 260
2.2. Verificación de plazos de prescripción ............... 261
2.3. Investigación........................................................ 261
2.4. Identificación y subsunción de la falta ............... 275
2.5. Prognosis de sanción e identificación de las
autoridades.......................................................... 279
2.6. Informe de precalificación que recomienda la
instauración del PAD .......................................... 280
Contenido
2.7. Informe que declara «no ha lugar a trámite» la

denuncia y/o reporte........................................... 282
3. Fase instructora............................................................ 283
3.1. Abstención de la autoridad del PAD.................... 283
3.2. Acto de inicio........................................................ 284
3.3. Prórroga para formular y presentar los
descargos.............................................................. 287
3.4. Derecho de defensa y asesoría legal.................... 288
3.5. Pronunciamiento del órgano instructor.............. 289
4. Fase sancionadora........................................................ 292
4.1. Consideraciones generales................................... 292
4.2. Informe oral......................................................... 295
4.3. Criterios de proporcionalidad y gradualidad
de la sanción......................................................... 300
4.4. Subsanación voluntaria....................................... 319
4.5. Supuestos que eximen de responsabilidad
administrativa disciplinaria................................. 322 11
4.6. Sanción y/o archivo............................................. 334
5. Ejecución de la sanción................................................ 337
5.1. Amonestación verbal........................................... 337
5.2. Amonestación escrita........................................... 338
5.3. Suspensión........................................................... 339
5.4. Destitución e inhabilitación................................. 339
5.5. Ejecución material de las sanciones según el
régimen laboral del servidor sancionado............ 341
6. Fase de impugnación.................................................... 346
6.1. Consideraciones generales.................................... 346
6.2. Sobre el efecto de los medios impugnatorios...... 346
6.3. Recurso de reconsideración ................................ 351
6.4. Recurso de apelación........................................... 351
6.5. Ejecución de resoluciones del TSC ..................... 356
6.6. Nulidad del PAD en segunda instancia
administrativa ..................................................... 357
6.7. Reembolso por gasto de honorarios.................... 358
Capítulo VII
Procedimientos especiales........................................... 361
1. PAD en contra de funcionarios.................................... 361
1.1. Autoridades del PAD............................................ 361
1.2. Plazo de prescripción del PAD en contra de
funcionarios......................................................... 362
2. PAD por hostigamiento sexual..................................... 365
3. PAD en contra del jefe de Recursos Humanos............ 369
4. PAD en contra de procuradores públicos.................... 369
5. PAD en contra de alcaldes............................................ 371
6. Régimen disciplinario aplicable a los profesores de
la Ley de Reforma Magisterial..................................... 373
7. Régimen disciplinario de los gerentes públicos .......... 376
Capítulo VIII
Plazos de prescripción.................................................. 379
12 1. Naturaleza y finalidad del plazo de prescripción......... 379
2. Plazo de prescripción para iniciar el PAD
(servidores)................................................................... 381
3. Plazo de prescripción para terminar el PAD
(servidores)................................................................... 386
4. Plazo de prescripción para iniciar el PAD
(ex servidores).............................................................. 387
5. Plazo de prescripción para la instauración del PAD
(en caso de reportes y/o informes del órgano
de control)..................................................................... 388
6. Plazos ordenadores ...................................................... 390
7. Caducidad .................................................................... 392
Capítulo IX
Medidas cautelares en el PAD..................................... 395
1. Tipología de medidas cautelares.................................. 395
2. Requisitos para la imposición de la
medida cautelar ........................................................... 396
Contenido
Título III
PRECEDENTES DE OBSERVANCIA
OBLIGATORIA EN MATERIA DISCIPLINARIA
EMITIDOS POR EL TSC
Capítulo I
Tribunal del Servicio Civil............................................ 401
1. Sobre la competencia del TSC...................................... 401
2. La preponderancia del PAD sobre los
pronunciamientos del TSC........................................... 406
Capítulo II
Precedentes del Tribunal del Servicio Civil
en materia disciplinaria................................................ 409
1. Resolución de Sala Plena 001-2016-SERVIR/TSC...... 410
1.1. Sobre los fundamentos declarados como
precedentes.......................................................... 410 13
1.2. Crítica al precedente............................................ 412
precedentes.......................................................... 419
3. Resolución de Sala Plena 002-2019-SERVIR/TSC..... 422
precedentes.......................................................... 422
precedentes.......................................................... 424
precedentes.......................................................... 426
precedentes.......................................................... 428
6.2. Crítica al precedente............................................ 431

precedentes.......................................................... 443
8. Resolución de Sala Plena 004-2020-SERVIR/TSC.... 448
precedentes.......................................................... 448
precedentes.......................................................... 450
precedentes.......................................................... 452
precedentes.......................................................... 454
14
precedentes.......................................................... 455
precedentes.......................................................... 460
precedentes.......................................................... 464
precedentes.......................................................... 467
16. Resolución de Sala Plena 002-2021-SERVIR/TSC .... 476
precedentes.......................................................... 476
Capítulo III
Informes técnicos relevantes
(clasificación temática)......................................... 483
Bibliografía......................................................................... 517
A Dios, por todo.
A Micaela, por ser el centro de mi vida.
A Julia, por ser mi fuerza interior.
A Marilú, por todo su sacrificio.
A JA, por permitir ser parte de su vida.
A los gestores de recursos humanos y servidores del Estado,
quienes constantemente buscan generar valor público.
A los Secretarios Técnicos – PAD de cada
espacio geográfico de nuestro país, cuya labor
supera la redacción formal de la Ley, en aras
de encontrar la verdad material de los hechos.
Prólogo
Hugo R. Gómez Apac
Hace un par de años dicté el curso «Régimen jurídico de

la responsabilidad del Estado y de funcionarios públicos» en
la Maestría en Derecho Administrativo Económico de la Uni-
versidad del Pacífico, en el que se abordaron temas como la
reforma del empleo público en el Perú, los diferentes regímenes
de vinculación con el Estado (con o sin carrera, con o sin vínculo
laboral), el régimen jurídico del servicio civil, los diferentes tipos
de responsabilidad de los servidores civiles (política, civil, penal 17
y administrativa), el régimen de la responsabilidad disciplinaria,
las faltas disciplinarias, el procedimiento administrativo
disciplinario (PAD), la diferencia de la responsabilidad disci-
plinaria con la responsabilidad administrativa funcional (a cargo
de la Contraloría General de la República), entre otros. De entre
los muy buenos alumnos que asistieron al curso, uno destacó por
su interés y amplio conocimiento en las mencionadas materias,
mostrando no solo un riguroso análisis crítico de los problemas
y deficiencias que deben ser corregidos, sino un verdadero apa-
sionamiento por la temática del PAD, y quien obtuvo, resulta
pertinente mencionarlo, la máxima calificación.
Estoy hablando de Gustavo Adolfo Rico Iberico, con quien

luego del curso hemos seguido en permanente contacto, inter-
cambiando comentarios sobre leyes, reglamentos y jurispru-
dencia vinculados al empleo público, al servicio civil y al PAD,
así como sobre resoluciones del Tribunal del Servicio Civil. La
amistad entre ambos se ha forjado con respeto, aprecio y la
curiosidad que compartimos por el devenir normativo y juris-

prudencial del PAD.
Me siento honrado y emocionado de prologar el libro de

Gustavo. Ya avizoraba en clase que la inquietud académica de
aquel estudiante —ahora autor— iba a dar frutos más allá de la
maestría. Prueba de ello son los cursos, talleres, webinars, diplo-
mados, conferencias y clases que ha dictado los últimos años
en materia de gestión pública, gestión de recursos humanos,
servicio civil, faltas disciplinarias, PAD, precedentes de obser-
vancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, negociación
colectiva, etc. Además, su experiencia profesional se encuen-
tra íntimamente vinculada con tales asuntos. Él ha trabajado
en secretarías técnicas del régimen disciplinario, ha brindado
consultoría en derecho laboral en una oficina de asesoría jurí-
dica, ha sido analista de la Gerencia de Políticas de Gestión del
Servicio Civil, y se ha desempeñado como subgerente de recur-
18
sos humanos y como asesor de oficinas de recursos humanos.
Su experiencia profesional, las investigaciones y publica-

ciones efectuadas, sus estudios de maestría, su curiosidad in-
nata y su pasión por el Derecho han permitido concebir esta
magnífica obra, que está bien estructurada, de lo general a lo
particular. Así, la primera parte, está dedicada a los conceptos
generales, tales como el sistema administrativo de gestión de
recursos humanos y su relación con el PAD, las responsabili-
dades de los servidores civiles y los principios de la potestad
disciplinaria; en la segunda parte, el autor se centra en el PAD,
explicando su vigencia y ámbito de aplicación, los conceptos
básicos inmersos, las faltas disciplinarias, los tipos de sancio-
nes, los actores del PAD, las fases del PAD, los procedimientos
especiales, los plazos de prescripción y las medidas cautelares
en el PAD; y, en la tercera parte, nos explica las competencias
del Tribunal del Servicio Civil, sus precedentes en materia dis-
ciplinaria y los informes técnicos relevantes de la Gerencia de
Políticas de Gestión del Servicio Civil.
PAD en la Ley del Servicio Civil
El libro de Gustavo cumple con creces los objetivos plan-

teados: (i) cerrar brechas de conocimiento de manera didác-
tica e ilustrativa sobre las principales instituciones del PAD;
(ii) advertir errores y/o espacios de mejora en cuanto a la re-
gulación del PAD; y, (iii) dotar al lector del suficiente conoci-
miento para que este evite contingencias en el planteamiento,
la administración y la conducción de un PAD, de modo que
pueda elaborar una estrategia de defensa adecuada frente a
una imputación disciplinaria.
La obra de Gustavo será de suma utilidad, tanto para los

funcionarios y servidores públicos que, como secretarios téc-
nicos, jefes inmediatos, jefes de recursos humanos o titulares
de la entidad, son los responsables del apoyo y tramitación de los
PAD, como para las centenas de miles de servidores civiles que
pueden ser investigados y sancionados en el marco de la trami-
tación de un PAD. Según cifras que proporciona este libro, al año
19
2021, habían 358,779 bajo el régimen del Decreto Legislativo
1057 (Contrato Administrativo de Servicios – CAS), 168,578
bajo el régimen del Decreto Legislativo 276 y 95,893 bajo el
régimen del Decreto Legislativo 728, lo que suma 623,250 ser-
vidores civiles que necesitan leer este libro para conocer sus
derechos y garantías en caso sean procesados a través de un
PAD del régimen del servicio civil. A este número elevado hay
que sumar a todos aquellos de regímenes laborales especiales
en los que el mencionado PAD tiene aplicación supletoria.
Los servidores civiles en el Perú tienen que cumplir su sa-

crificada misión bajo la artillería implacable de los informes
de control —y la eventualidad de incurrir en responsabilidad
administrativa funcional—, del inicio de un PAD en su contra
y de denuncias de procuradores y fiscales. Cada vez que firman
un acta, memorando, oficio, informe, resolución o acuerdo, o
envían un correo electrónico, tienen que mirar todos los ángu-
los posibles, revisar y cerciorarse de que no hayan cometido
error alguno, pues las denuncias están al acecho. Así trabajan
los servidores civiles íntegros y honestos, a salto de mata, lo

que suele ser ignorado por la ciudadanía. No basta con cono-
cer y actuar conforme a la Constitución, los tratados interna-
cionales, las leyes y reglamentos, y la jurisprudencia de cortes
internacionales, del Tribunal Constitucional y del Poder Judi-
cial, sino que encima tienen que defenderse de las caprichosas
interpretaciones de auditores, procuradores e instructores. Y,
como si ello fuese poco, también tienen que defenderse, por
extraño que parezca, del Tribunal del Servicio Civil, pues al-
gunos de sus precedentes, como los relativos al cómputo de
los plazos de prescripción*, en lugar de fortalecer las garantías
que el derecho administrativo les brinda, extienden ilegalmen-
te los plazos con el objeto de que no se pierda la oportunidad
de investigar y sancionar a los empleados públicos, como si
existiese el convencimiento de que todos los servidores civiles
son culpables y que hay que evitar que se libren de sanción por
20 la prescripción de la competencia para determinar la existen-
cia de faltas disciplinarias.
De un tiempo a esta parte se observa una obsesión en torno

a que, para luchar contra la corrupción, se sospecha de todo lo
que hacen los servidores civiles, presumiendo la culpabilidad
de estos como si hubiese resucitado, en pleno Siglo XXI, una
nueva Inquisición, una nueva cacería de brujas, en la que los
* Me refiero a la Resolución de Sala Plena 001-2020-SERVIR/TSC del

22 de mayo de 2020, que establece «precedente administrativo sobre la
suspensión del cómputo de los plazos de prescripción del régimen dis-
ciplinario previsto en la Ley 30057 – Ley del Servicio Civil durante el
Estado de Emergencia Nacional». Asimismo, me refiero a la Resolución
de Sala Plena 002-2020-SERVIR/TSC, de la misma fecha, que estable-
ce «precedente administrativo sobre deslinde de responsabilidades por
nulidad del Procedimiento Administrativo Sancionador de la Contraloría
General de la República y cómputo del plazo de prescripción del Proce-
dimiento Administrativo Disciplinario derivado de informes de control».
Ambas resoluciones fueron publicadas en el diario oficial El Peruano el
30 de mayo de 2020.
empleados públicos, si bien no son llevados a la hoguera, son

denunciados, acusados, procesados, sancionados e inhabilita-
dos por extrañas interpretaciones de la norma**, en muchos
casos cuestionando el ejercicio de potestades discrecionales.
No dudo que hay servidores corruptos que deben ser sancio-
nados severamente, pero también es cierto que hay muchos
inocentes que son procesados por la ignorancia, torpeza o sa-
dismo de sus acusadores.
El libro de Gustavo aparece dentro de esta tragedia como

un insumo para la defensa, para el descargo, para el alegato,
para la apelación. Los servidores civiles y sus abogados en-
contrarán en la obra que prologo información pertinente para
presentar una adecuada estrategia de defensa. Los acusado-
res, por su parte, deberían leerla para respetar los derechos y
garantías que dan contenido al debido procedimiento, que es
un principio rector y un derecho fundamental en todo Estado
21
constitucional y democrático de derecho.
Después de leer la obra de Gustavo siento esa satisfacción

de ver al alumno superar al maestro. El autor de este libro –no
dudo en afirmarlo– es uno de los profesionales que mejor co-
noce al PAD, sus vicisitudes y circunstancias. Lo que ha escrito
mi estimado exalumno y amigo se va a convertir en objeto de
consulta para los servidores civiles y sus abogados y en mate-
rial de lectura para todos los alumnos que, desde pregrado o
posgrado, se abocan al estudio del derecho administrativo, la
gestión pública, el servicio civil, la responsabilidad disciplina-
ria y el PAD.
Quito, julio de 2022.
** De hecho, en lugar de optar por una interpretación histórica, sis-

temática y teleológica (finalista) de las normas, los absurdos provienen
muchas veces de una interpretación literal (gramatical) de ellas.
Presentación
El 14 de setiembre de 2014 se marcó un hito importante para

la administración pública, puesto que entró en vigencia el nuevo
modelo del Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD).
En efecto, con la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante,
LSC), y su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo
040-2014-PCM (en adelante, Reglamento General de la LSC), se
estableció por disposición expresa un régimen disciplinario úni-
co aplicable a todos los servidores1 civiles independientemente
de su régimen laboral (Decretos Legislativos 276, 728 y 1057
[CAS]) de todas las entidades públicas de los 3 niveles de go-
bierno, indistintamente si han transitado o no al régimen de la 23
LSC, así como de manera supletoria a las carreras especiales.
En el contexto anterior a dicho hito, se advierte un PAD in-

cipiente, descuidado y con falta de dinamismo, propicio para
la impunidad, no solo debido al desorden normativo, sino por
la conformación de las autoridades y la estructura del procedi-
miento propiamente dicho. Incluso, el PAD no era visto como
una especialización y/o función relevante para la organiza-
ción, sino como una carga subyacente a cargo de una comisión
paritaria, es decir, las Comisiones de Procesos Administrativos
Disciplinarios (CPPAD) o de las Comisiones Especial de Proce-
sos Administrativos Disciplinarios para funcionarios (Cepad).
1
El libro utiliza de manera inclusiva términos tales como «servidor ci-
vil» y sus respectivos plurales para referirse a varones y mujeres. Esta
opción se basa en una convención idiomática y tiene por objetivo evi-
tar formas complejas de aludir a ambos géneros en el idioma castellano
(«o/a», «los/las», «los/las servidores/as», «los servidores y las servido-
ras» y otras similares), debido a que implican una saturación gráfica que
puede dificultar la ilación de la lectura.
La dispersión normativa sobre la materia generaba desor-

den y defectos en la imputación de la responsabilidad admi-
nistrativa; en consecuencia, vicios y/o configuración de plazos
de prescripción. Por ejemplo, en el caso de los servidores civiles,
bajo el régimen de la actividad privada, no existía propiamente
un plazo de prescripción que limite la potestad punitiva del Es-
tado en su calidad de empleador a fin de conocer con certeza la
fecha límite para perseguir y sancionar una falta de carácter dis-
ciplinario, por lo que se aplicaba el principio de inmediatez2.
De modo que, ante la coexistencia de diversos regímenes

laborales, el tratamiento de la facultad disciplinaria generaba
espacios de confusión y demoras innecesarias tanto en el plan-
teamiento de la imputación como en la imposición de la sanción.
Este panorama desfavorable requería una reingeniería jurídica
que plantee un modelo con normas (sustantivas y procedimen-
tales) que resulten transversales, al menos para los regímenes
24 laborales generales con la finalidad de superar la dispersión y
desorden normativo, al permitir que la potestad disciplinaria del
empleador público se ejecute de manera efectiva y eficiente.
Asimismo, cabe resaltar que el rol de la Autoridad Nacional

del Servicio Civil, en su calidad de ente rector del Sistema Ad-
ministrativo de Gestión de Recursos Humanos (en adelante, SA-
GRH), ha sido vital para el desarrollo de esta especialidad. Si bien
han existido mucho vaivenes y contradicciones (v. gr., Gerencia
de Políticas de Gestión del Servicio Civil [GPGSC] vs. Tribunal del
Servicio Civil [TSC])3 en cuanto a posturas jurídicas e inter-
2
Para mayor alcance, se sugiere revisar el precedente de observancia
obligatoria del Tribunal del Servicio Civil (TSC) consignado en la Resolu-
ción de Sala Plena 003-2010-SERVIR/TSC, publicado en el diario oficial
El Peruano, el 17 de agosto de 2010.
3
Una de las divergencias más recordadas de Servir sobre esta materia
(en 2014, 2015 y 2016) está constituida por los pronunciamientos vincu-
lados a la naturaleza de la prescripción. Al respecto, la Gerencia de Po-
líticas de Gestión de Servir (GPGSC) y el TSC no encontraban consenso
pretación de la norma, estas han sido superadas con gran ca-

pacidad de respuesta, por lo que resulta necesario destacar su
contribución y su esfuerzo para uniformizar criterios sustanti-
vos y procedimentales con el único fin de ejecutar la potestad
disciplinaria respetando de manera irrestricta los derechos y
las garantías de los servidores civiles.
Desde la implementación de este modelo, han transcurri-

do más de 7 años, lo que denota que esta disciplina obtuvo
un espacio fundamental en la administración pública y en el
derecho público peruano. En la actualidad, el dinamismo que
implica el PAD conlleva una profesionalización constante y
profunda sobre la materia, al igual que las demás ramas del
derecho (administrativo, penal, constitucional, etc.), reto que
Secretarías Técnicas del Procedimientos Administrativos Dis-
ciplinarios (en adelante, Secretaría Técnica – PAD), gestores
de recursos humanos, abogados litigantes, organizaciones sin-
dicales y servidores civiles han sabido asumir de manera pau- 25
latina y responsable.
En el presente libro, se plantean 3 objetivos principales:

i) cerrar brechas de conocimiento de manera didáctica e ilus-
trativa sobre las principales instituciones del PAD, ii) advertir
errores y/o espacios de mejora en cuanto a la regulación del
PAD, y iii) al término de la lectura y según el ámbito laboral del
lector, tener la capacidad de evitar contingencias en el plan-
teamiento, la administración y la conducción de un PAD y/o,
de ser el caso, estar habilitado para elaborar una eficiente es-
trategia de defensa frente a una imputación disciplinaria.
sobre el particular, toda vez que, para el órgano de línea, la prescripción

del PAD tenía naturaleza procedimental; sin embargo, para el órgano re-
solutivo la naturaleza era indefectiblemente sustantiva. Estas diferencias
se resolvieron al emitirse el primer precedente en materia disciplinaria
según los alcances de la LSC y su reglamento general. Referencia: Resolu-
ción de Sala Plena 001-2016-SERVIR/TSC.
Para tal fin, este libro consta de 3 títulos: en el primero, se de-

sarrollan conceptos generales que permitan entender el contex-
to donde se desarrolla el PAD; asimismo, se aborda la tipología
de responsabilidades que tiene una persona al decidir formar
parte de la administración pública, ya sea como servidor y/o
funcionario público; finalmente, se trata los principios rectores
que rigen la potestad disciplinaria/sancionadora, los cuales serán
constantemente referenciados al desarrollar las instituciones
del PAD.
En el segundo título, se describen las instituciones princi-

pales del PAD establecidas en la LSC y su Reglamento General,
conceptos que se refuerzan en los pronunciamientos más rele-
vantes del ente rector del SAGRH y TSC sin perjuicio de los
comentarios y recomendaciones, producto de la experiencia
del autor a efectos de brindar un enfoque teórico-práctico.
Por último, en el tercer título, se aborda el rol del TSC, los

26
16 precedentes de observancia obligatoria en materia discipli-
naria y las opiniones de la GPGSC – Servir, las mismas que
están clasificadas por ejes temáticos con la finalidad de consti-
tuirse como fuente de consulta constante del lector.
Finalmente, a fin de lograr dichos objetivos, en cada título, el

lector encontrará diagramas y cuadros que permitirán compren-
der de manera ilustrativa los conceptos, los tópicos y las institu-
ciones del PAD. Esperamos que el trabajo sea de su entero agra-
do, ya que fue elaborado con esfuerzo y sacrificio para usted.
Gustavo Rico Iberico

Lima, 4 de julio de 2022
Abreviaturas
CEFP : Código de Ética de la Función Pública
CGR : Contraloría General de la República
DGGFRH : Dirección General de Gestión Fiscal de Recur-

sos Humanos
FAG : Fondo de Apoyo Gerencial
GPGSC : Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio

Civil
27
LCEFP : Ley del Código de Ética de la Función Pública
LMEP : Ley Marco del Empleo Público
LOPE : Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
LOPJ : Ley Orgánica del Poder Judicial
LPAG : Ley del Procedimiento Administrativo General
LSC : Ley del Servicio Civil
MEF : Ministerio de Economía y Finanzas
MO : Manual Operaciones
OCDE : Organización para la Cooperación y el Desa-

rrollo Económicos
PAC : Personal Altamente Calificado
PAD Procedimiento Administrativo Disciplinario

PAS : Procedimiento Administrativo Sancionador
PCM : Presidencia de Consejo de Ministros
RNSCC : Registro Nacional de Sanciones contra Servi-

dores Civiles
SAGRH : Sistema Administrativo de Gestión de Recur-

sos Humanos
Servir : Autoridad Nacional del Servicio Civil
TSC : Tribunal del Servicio Civil
TSRA : Tribunal Superior de Responsabilidades Ad-

ministrativas
TUO : Texto Único Ordenado
28
TÍTULO I
PARTE GENERAL
CONSIDERACIONES
GENERALES
Capítulo I
SISTEMA ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN
DE RECURSOS HUMANOS (SAGRH) Y SU
RELACIÓN CON EL PAD
1. Noción preliminar de sistema administrativo
Según el art. 43 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo (en adelante, LOPE), los sistemas son los conjun-
tos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instru-
mentos mediante los cuales se organizan las actividades de la 31
administración pública que requieren ser realizadas por todas
o varias entidades de los poderes del Estado, los organismos
constitucionales y los niveles de gobierno. Su creación es me-
diante ley y debe contar con la opinión previa de la Presidencia
del Consejo de Ministros (en adelante, PCM).
Cabe mencionar, además, que los sistemas están a cargo de

un ente rector que se constituye en su autoridad técnico-nor-
mativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los proce-
dimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación
técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el
marco de la presente ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias (de conformidad con el art. 44 de la LOPE).
En esta línea, la rectoría de un sistema se rige por el cri-

terio competencial, mas no orgánico. En otras palabras, un
ente rector no necesariamente tiene que estar a cargo de una
entidad estructuralmente constituida (criterio orgánico), sino
que resulta factible que la rectoría sea asumida por un órgano
de línea de una entidad pública (criterio competencial); por

ejemplo, la Dirección General de Inversión Pública es un órga-
no de línea del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelan-
te, MEF), y a su vez asume la rectoría del Sistema Administra-
tivo de Inversión Pública.
En cuanto a la clasificación de estos sistemas, se presentan

los siguientes:
a) Funcionales: tienen por finalidad asegurar el cum-

plimiento de políticas públicas que requieren la parti-
cipación de todas o varias entidades del Estado. El Po-
der Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar
los sistemas funcionales, conforme con el art. 45 de la
LOPE.
b) Administrativos: tienen por objeto regular la utili-

zación de los recursos en las entidades de la adminis-
32
tración pública, al promover la eficacia y la eficiencia
en su uso, según el art. 46 de la LOPE.
Para efectos de este libro, atendiendo el objeto de desa-

rrollo, es decir, el PAD, corresponde profundizar respecto de
los sistemas administrativos. Como bien señala la reconocida
Boyer Carrera4: «La administración pública acude a la concep-
ción de este sistema como una técnica organizativa para intro-
ducir reglas de organización interna comunes a todas y cada
una de las entidades públicas».
En ese orden de ideas, a fin de identificar el ámbito de apli-

cación de los sistemas administrativos, previamente es nece-
sario advertir qué tipo de funciones se realizan en las entida-
des públicas. Así se considera lo siguiente:
4
Boyer Carrera, Janeyri. El derecho de la función pública y el servi-
cio civil: nociones fundamentales. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, 2019, p. 158.
• Funciones sustantivas: son aquellas directamente

vinculadas con la formulación, la ejecución y la eva-
luación de políticas públicas. Asimismo, son aquellas
actividades normativas, de asesoría técnica y de ejecu-
ción vinculadas de forma directa con el cumplimien-
to de los objetivos de las entidades, establecidos en el
marco de sus normas sustantivas, conforme al lit. b),
art. IV del Título Preliminar del Reglamento General
de la LSC.
Al hacer un símil no tan técnico con una empresa, se

deduce que las funciones sustantivas son el core bu-
siness de una entidad; no obstante, a fin de aplicar
adecuadamente los términos y las categorías, resulta
coherente y necesario afirmar que estas funciones sus-
tantivas permiten el cumplimiento de los «objetivos
misionales» de cada entidad pública5.
33
• Funciones de administración interna: son
aquellas que permiten el funcionamiento de la enti-
dad y son el soporte para el ejercicio de las funciones
sustantivas. Algunos ejemplos son planificación, pre-
supuesto, contabilidad, racionalización, organización,
recursos humanos, sistemas de información y comu-
nicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión
de medios materiales, abastecimiento, entre otros.
Esta lista no es taxativa y depende de la naturaleza de
la institución, conforme al lit. c), consignado en el art.
5
Por ejemplo, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
(Sunarp) tiene el siguiente objetivo misional: «Inscribir y publicitar ac-
tos, contratos, derechos y titularidades de los ciudadanos mediante un
servicio de calidad accesible, oportuno y predictible» (Plan Estratégico
Institucional 2019-2024). Estos objetivos se cumplirán en la medida que
los órganos y las unidades orgánicas de línea ejecuten sus funciones sus-
tantivas.
IV del Título Preliminar del Reglamento General de la

LSC. En este ámbito formal y fáctico, se desenvuelven
los principios y/o normas emitidas por los entes rec-
tores de los sistemas administrativos6.
Por lo expuesto, es factible afirmar que mediante la ejecu-

ción de las funciones de administración interna se coadyuva
a los órganos y/o unidades orgánicas de línea para la realiza-
ción idónea y oportuna de funciones sustantivas, en aras de
cumplir con los objetivos misionales de la entidad. Asimismo,
se advierte que los sistemas administrativos tienen por objeto
dotar de predictibilidad (seguridad jurídica), a través de sus
principios y/o normas, respecto de la actuación administrati-
va interna de cada entidad. Para mayor ilustración, se presen-
ta el siguiente diagrama:
34
6
Continuando con el ejemplo, a fin de que Sunarp pueda cumplir opor-
tunamente con sus objetivos misionales, los órganos y las unidades or-
gánicas de línea requieren indiscutiblemente del apoyo de los órganos
y/o unidades orgánicas de administración interna. Al respecto, de qué
manera Sunarp podría cumplir con su objetivo misional, si no cuenta
con la dotación necesaria de registradores y asistentes registrales ni una
Oficina de Tecnologías de la Información que implemente políticas de ci-
berseguridad ni una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que elabore
documentos de gestión, como el Plan Operativo Institucional y/o Plan
Estratégico Institución, ni una Oficina de Administración encargada de
las áreas vinculadas a tesorería, abastecimiento y contabilidad, y así suce-
sivamente podríamos continuar. En conclusión, nótese que los objetivos
misionales se cumplen en virtud a la ejecución idónea y oportuna de las
funciones sustantivas, las cuales requieren el apoyo de los órganos y/o
unidades de administración interna.
Diagrama 1
Estructura orientada a funciones de administración interna
Entidad pública
Objetivos misionales
Funciones Funciones de
sustantivas administración interna
Órganos Órganos de administración

de línea o asesoramiento
En relación, los sistemas administrativos de aplicación na-

cional se centran en las siguientes materias: 35
Cuadro 1
Sistemas administrativos
Sistema administrativo Ente rector a cargo
Gestión administrativa de Autoridad Nacional del

gestión de recursos humanos Servicio Civil7
7
Decreto Legislativo 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos:
«Artículo 1.- Finalidad
La presente norma tiene por finalidad crear la Autoridad Nacional
del Servicio Civil —en lo sucesivo, la Autoridad— como organismo téc-
nico especializado, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Re-
cursos Humanos del Estado, con el fin de contribuir a la mejora continua
de la administración del Estado a través del fortalecimiento del servicio
civil». (Énfasis agregado).
Abastecimiento Dirección General de Abastecimiento8
Presupuesto público Dirección General de Presupuesto Público9
Tesorería Dirección General de Tesoro Público10
8
Decreto Legislativo 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de
Abastecimiento
«Artículo 6.- Dirección General de Abastecimiento
6.1 La Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Econo-
mía y Finanzas es el ente rector del Sistema Nacional de Abastecimiento.
Ejerce sus atribuciones y su vinculación con los conformantes del Sistema
y de la Administración Financiera del Sector Público, según las normas
que la regula». (Énfasis agregado).
Concordante con el Texto Integrado Actualizado del Reglamento de
Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas, apro-
36 bado mediante Resolución Ministerial 213-2020-EF/41:
«Artículo 165.- La Dirección General de Abastecimiento es el órgano de
línea del Ministerio, rector del Sistema Nacional de Abastecimiento y como
tal, se constituye a nivel nacional como la más alta autoridad técnico-nor-
mativa en materia de abastecimiento, encargada de proponer políticas, dic-
tar normas y procedimientos para la conducción de las actividades de la Ca-
dena de Abastecimiento Público; así como monitorear, supervisar y evaluar
la gestión de dichas actividades. Depende del Despacho Viceministerial
de Hacienda». (Énfasis agregado).
9
Texto Integrado Actualizado del Reglamento de Organización y Fun-
ciones del Ministerio de Economía y Finanzas, aprobado mediante Reso-
lución Ministerial 213-2020-EF/41:
«Artículo 109.- La Dirección General de Presupuesto Público es el ór-
gano de línea del Ministerio, rector del Sistema Nacional de Presupuesto
Público, y como tal, se constituye a nivel nacional como la más alta auto-
ridad técnico-normativa en materia presupuestaria, encargada de condu-
cir el proceso presupuestario del Sector Público. Depende del Despacho
Viceministerial de Hacienda». (Énfasis agregado).
10

Endeudamiento público Dirección General de Tesoro Público11
Contabilidad Dirección General de Contabilidad Pública12
Programación multianual y Dirección General de Programación
gestión de inversiones Multianual de Inversiones13
Planeamiento estratégico Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)14
«Artículo 137.- La Dirección General del Tesoro Público es el órgano de

línea del Ministerio, rector de los Sistemas Nacionales de Endeudamiento
Público y de Tesorería, y como tal se constituye en la más alta autoridad téc-
nico-normativa en materia de endeudamiento público y tesorería, encargada
de ejecutar la gestión integral de activos y pasivos financieros, que incluye
la estructuración del financiamiento del presupuesto del Sector Público y la
gestión de riesgos fiscales del Sector Público. Depende del Despacho Vi-
ceministerial de Hacienda». (Énfasis agregado).
11
Ibid. Art. 137.
12
Texto Integrado Actualizado del Reglamento de Organización y Fun- 37
«Artículo 122.- La Dirección General de Contabilidad Pública es el órga-
no de línea del Ministerio, rector del Sistema Nacional de Contabilidad, y
como tal se constituye en la más alta autoridad técnico-normativa en ma-
teria contable, encargada de elaborar la Cuenta General de la República y
las estadísticas de las finanzas públicas; así como regular la contabilidad del
sector privado. Depende del Despacho Viceministerial de Hacienda». (Énfa-
sis agregado).
13
«Artículo 202. La Dirección General de Programación Multianual de
Inversiones es el órgano de línea del Ministerio con competencia de carácter
nacional, encargado de diseñar los lineamientos de política de tratamiento
de la inversión pública. Asimismo, es el rector del Sistema Nacional de Pro-
gramación Multianual y Gestión de Inversiones, con autoridad técnico
normativa a nivel nacional. Depende del Despacho Viceministerial de
Economía». (Énfasis agregado).
14
Decreto Legislativo 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico:

Procuraduría General del
Defensa Judicial del Estado
Estado (PGA)15
Contraloría General de la
Control
República16
Secretaría de Gestión Pública
Modernización de la gestión pública (órgano de línea de la Presiden-
cia del Consejo de Ministros)17
«Artículo 2. Creación y finalidad del Sistema Nacional de Planea-

miento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
[…] 2.2. Créase el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico —CE-
PLAN—, como organismo de derecho público cuya finalidad es consti-
tuirse como el órgano rector y orientador del Sistema Nacional de Pla-
neamiento Estratégico. Sus competencias son de alcance nacional y
constituye un pliego presupuestario». (Énfasis agregado).
15
Inicialmente la rectoría de este Sistema Administrativo era asumi-
38 da por el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, órgano colegiado del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Sin embargo, a partir del
Decreto Legislativo 1326 (publicado el 6/1/2017), la rectoría es asumida
por la PGA.
16
Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Con-
traloría General de la República:
«Artículo 16.- Contraloría General
La Contraloría General es el ente técnico rector del Sistema Nacional
de Control, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y
financiera, que tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y efi-
cacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento
y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y
la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como,
contribuir con los poderes del Estado en la toma de decisiones y con la
ciudadanía para su adecuada participación en el control social […]». (Én-
fasis agregado).
17
Resolución Ministerial 156-2021-PCM, Resolución que aprueba el
Texto Integrado del Reglamento de Organización y Funciones de la Presi-
dencia del Consejo de Ministros:
«Artículo 59.- Secretaría de Gestión Pública
[…] Es el órgano rector del Sistema Administrativo de Modernización
El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los sistemas admi-

nistrativos, con excepción del Sistema Nacional de Control, el
cual está a cargo de la Contraloría General de la República.
Asimismo, cabe mencionar que el Sistema Nacional de Pla-
neamiento Estratégico se rige por la ley de la materia.
2. El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos

Humanos y sus funciones
Como punto de partida, corresponde mencionar que Ser-

vir se encarga de ejercer la rectoría del SAGRH y resolver las
controversias de conformidad con el Decreto Legislativo 1023.
En efecto, uno de los pilares en los cuales se sustenta la

creación de Servir, como ente rector del mencionado Sistema,
es contribuir a la mejora continua de la administración del Es-
tado, a través del fortalecimiento del Servicio Civil. En cuanto 39
a su naturaleza organizativa, recordemos que Servir es un or-
ganismo técnico especializado adscrito a la PCM, con perso-
nería jurídica de derecho público interno, con competencia a
nivel nacional y sobre todas las entidades de la administración
pública. Dentro de sus principales funciones, se presentan las
siguientes:
de la Gestión Pública y responsable de proponer, articular, implementar

y evaluar la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y,
de la coordinación y dirección del proceso de modernización de la gestión
del Estado […]». (Énfasis agregado).
Cuadro 2
Funciones de Servir
Función Detalle y/o comentario
Comprende la facultad de dictar, en el ámbito de su com-
petencia, normas técnicas, directivas de alcance nacional y
otras normas referidas a la SAGRH.
Normativa Esta función busca generar confianza y certidumbre en las
decisiones de los actores del SAGRH, a través del empleo de
criterios uniformes y objetivos en el desarrollo de las activi-
dades del sistema.
Destinada al seguimiento de las acciones de las entidades
Supervisora
del sector público, en el ámbito de su competencia.
En caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en
Sancionadora
el SAGRH.
A través de GPGSC emite opiniones respecto a situaciones
y/o instituciones jurídicas del SAGRH. Servir tiene el reto
constante de brindar criterios uniformes y objetivos en el
Orientadora
desarrollo de las actividades del Sistema. Asimismo, por
acuerdo de Consejo Directivo, puede emitir opiniones de ob-
servancia obligatoria, en determinados supuestos18.
Se constituye en última instancia administrativa, través del
TSC, en las siguientes materias: i) acceso al servicio civil, ii)
Resolución de
régimen disciplinario (solo en caso de suspensión y destitu-
controversias
40 ción), iii) evaluación y progresión en la carrera, y iv) termina-
ción de la relación de trabajo.
18
Según el art. 16 del Decreto Legislativo 1023, el Consejo Directivo de
Servir tiene por función emitir interpretaciones y opiniones vinculantes
con las materias comprendidas en el ámbito del sistema. Según la expe-
riencia advertida, las opiniones de carácter vinculante se emiten en los
siguientes supuestos:
• Cuando se advierta que los operadores administrativos interpretan de
manera errónea o apliquen con diferentes criterios la normativa del
SAGRH, lo que genere distintos efectos para supuestos de hecho que
observan las mismas características.
• Cuando se evidencie la necesidad de interpretar o dotar de contenido
a conceptos jurídicos no determinados del SAGRH.
• Cuando se evidencie la existencia de un vacío legal que, de continuar
sin regulación, generaría una distorsión de las normas que conforman
el SAGRH.
• Cuando se evidencie la necesidad de cambiar una opinión u opinión
vinculante.
3. La contextualización del PAD dentro del SAGRH
En principio, es necesario delimitar el ámbito en el que se

desarrolla el PAD. Al respecto, corresponde explicar conceptos
básicos sobre el SAGRH, el cual establece, desarrolla y ejecuta
la política de Estado respecto al Servicio Civil, a través de un
conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedi-
mientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la
gestión de los recursos humanos, conforme el art. 4 de la LSC.
Por su parte, el art. 3 del Reglamento General de la LSC,

concordado con el art. 5 del Decreto Legislativo 102319, esta-
blece que el SAGRH comprende 7 subsistemas, tal como se
aprecia de manera ilustrativa en el siguiente diagrama:
41
19
Decreto Legislativo 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos:
«Artículo 5.- Ámbito del Sistema
El Sistema comprende: a) La planificación de políticas de recursos hu-
manos. b) La organización del trabajo y su distribución. c) La gestión del
empleo. d) La gestión del rendimiento. e) La gestión de la compensación.
f) La gestión del desarrollo y la capacitación. g) La gestión de las relacio-
nes humanas. h) La resolución de controversias».
42
Diagrama 2. Estructura del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
Planificación de políticas de RR. HH.
1. Estrategias, políticas y 2. Planificación de RR. HH.
procedimientos
Gestión del empleo Gestión de la compensación

Organización del trabajo y su
distribución Gestión de la Administración de 15. Administración de
incorporación personas compensaciones
5.Selección 9.Administración de
3. Diseño de los puestos legajos 16. Administración de
6.Vinculación pensiones
10. Control de asistencia
4. Administración de 7.Inducción
puestos 11. Desplazamiento
Gestión del desarrollo y
8.Periodo de prueba
12. Procedimientos capacitación
disciplinarios
17. Capacitación
13. Desvinculación
18. Progresión en la
Gestión del rendimiento carrera
14. Evaluación del rendimiento
Gestión de relaciones humanas y sociales

19. Relaciones laborales 20. Seguridad y salud 21. Bienestar 22. Cultura y clima 23. Comunicación
individuales y colectivas en el trabajo social organizacional interna
Fuente. Tomado de Anexo 1 del Reglamento General de la LSC

Ahora bien, se cometería un grave error si iniciamos el aná-

lisis de las instituciones del régimen disciplinario en el sector
público sin previamente identificar la ubicación del PAD den-
tro del SAGRH. Esta contextualización de gran utilidad per-
mite identificar la interrelación de los subsistemas y procesos
que lo componen.
Al respecto, en el apartado viii del num. 3.3.2 del art. 3 del

Reglamento General de la LSC, se refiere que dentro del pro-
ceso denominado administración de personas se presentan los
procedimientos disciplinarios, de modo que el PAD conforma
el Subsistema de Gestión del Empleo, el cual a su vez está sub-
sumido al SAGRH.
Respecto del Subsistema de Gestión del Empleo, incorpora

el conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas a
gestionar los flujos de servidores en el SAGRH, desde la in-
corporación hasta la desvinculación20. Además, comprende 43
las actuaciones de la entidad conducentes a la determinación
de la responsabilidad administrativa disciplinaria del servidor
civil, en cumplimiento de las disposiciones normativas del
PAD aplicable con la consecuente inscripción en el Registro
Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles (en adelan-
te, RNSSC), cuando corresponda, entre otros, según el lit. d),
apartado b), Administración de Personas, del num. 6.1.3 de
la Directiva 002-2014-SERVIR/GDSRH «Normas para la ges-
tión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Hu-
manos en las entidades públicas»21.
20
Num. 3.3 del art. 3 del Reglamento General de la LSC, aprobado me-
diante el Decreto Supremo 040-2014-PCM.
21
Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 238-2014-SER-
VIR/PE, cuya finalidad es estandarizar y alinear tanto los procesos como los
productos del SAGRH en las entidades públicas, lo cual contribuye al for-
talecimiento del servicio civil y la mejora continua de la administración
pública.
Finalmente, se concluye, respecto a este extremo, que el

PAD se ubica dentro del proceso denominado Administración
de Personas, el cual está subsumido en el Subsistema de Ges-
tión de Empleo, el cual, a su vez, forma parte del SAGRH. Para
mayor ilustración, se presenta el siguiente diagrama:
Diagrama 3
Ubicación del PAD dentro del SAGRH
SAGRH
Subsistema de
Gestión del
Empleo
44
Administración
de Personas
PAD
Capítulo II
RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES CIVILES
1. El ius puniendi del Estado
La justificación a la coacción punitiva por parte del Esta-

do22 se sustenta en el contrato social23, a partir de la cual el
Estado tiene la facultad de castigar o ius puniendi —como doc-
trinalmente se le conoce— con el objeto de imponer sanciones
ante la comisión de un delito e infracción administrativa y/o 45
disciplinaria, en aras de tutelar los bienes jurídicos de una so-
ciedad.
La facultad estatal de castigar se materializa en 2 sentidos:

primero, en la posibilidad de legislar del Parlamento, median-
te la cual se traduce la voluntad del Estado de recoger en ti-
pos penales, tipos infractores, faltas disciplinarias y aquellas
22
Zaffaroni, Eugenio Raúl. Manual de derecho penal. Parte general.
Buenos Aires: ILANUD/Universita degli Studi di Bologna/Facultad de De-
recho de la Universidad de Buenos Aires, 2005, p. 207.
23
Sobre el particular, el maestro Muñoz Conde señala que «[…] el Con-
trato Social es una condición básica de la vida social, pues a través de él
se asegura el cumplimiento de las expectativas de conducta y los intereses
contenidos en las normas que rigen la convivencia, confirmándolas y es-
tabilizándolas contrafácticamente, en caso de su fluctuación o incumpli-
miento, con la respectiva sanción impuesta en una determinada forma o
procedimiento […]». Muñoz Conde, Francisco. Derecho penal y control
social. Colombia: Edición Temis, 1999, p. 10.
conductas más intolerables que recaen sobre bienes jurídicos

relevantes, cuya protección resulta imprescindible. Esta idea
se representa mediante la ley penal, disciplinaria, funcional,
entre otras. A partir de este punto, se deriva su segundo senti-
do: encargar la aplicación del castigo al órgano jurisdiccional
o al empleador, como es en el caso del PAD.
En esa línea, no olvidemos que la doctrina ha desarrolla-

do principios que, en la actualidad, alcanzan un rango cons-
titucional, tales como legalidad, culpabilidad, humanidad,
proporcionalidad, intervención mínima, igualdad, resociali-
zación, presunción de inocencia y otros que se erigen como
escudos protectores del individuo frente al poder estatal24.
Por otra parte, Georg Jellinek25 distingue 3 formas de ejer-

cicio del poder estatal de naturaleza punitiva o sancionadora:
46 a) El poder general de imperium o de dominio, al que

corresponde la relación de sujeción general de todos
los ciudadanos.
b) Un poder especial de dominio, al que corresponde una

relación de sujeción especial de los ciudadanos en si-
tuaciones, tales como el soldado, el recluso, el testigo.
24
Véase, entre otros autores, a González (1999: 19), Derecho penal
mexicano, en que se afirma lo siguiente: «El derecho penal protege los
más preciosos bienes (valores), constituyendo por tal motivo, la fórmula
drástica para que el Estado pueda ejercer materialmente la conminación
y coercibilidad cuando se transgrede la salvaguarda de dichos valores, en
aras del bien común para una buena convivencia social, por supuesto,
también sirve para ser utilizado en aspectos ajenos totalmente a tal finali-
dad, ya que, este instrumento en manos de la autoridad, lamentablemen-
te puede ser usado para diversos logros».
25
Jellinek, Georg. System Der Subjektiven Offentlichen Rechte. Edi-
torial ReInk Books, 2010, p. 64.
c) Un poder especial, menos intenso que el de dominio,

al que están sometidos los funcionarios, los estudian-
tes, etc.
Por lo expuesto, se infiere que, en virtud del contrato so-

cial, el Estado detenta el poder de castigar a los sujetos que
cometan ilícitos penales y/o infracciones. Al trasladar dichos
conceptos al PAD, la responsabilidad disciplinaria es aquella
que exige el Estado a los servidores y/o ex servidores por las
faltas previstas en una norma con rango de ley o reglamento,
por remisión expresa de la ley, que cometan en el ejercicio de
las funciones o de la prestación de servicios. Para tal efecto,
se inicia el respectivo procedimiento y se impone la sanción
correspondiente, de ser el caso.
2. Tipología de responsabilidades
47
Cabe resaltar que las responsabilidades de los servidores
civiles tienen sustento constitucional; sin embargo, su desa-
rrollo, su delimitación y sus alcances se encuentran supedita-
dos a la configuración legal, conforme se desprende del art. 41
de la Constitucional Política del Perú26.
Al considerar la exigencia legal para la regulación de las

responsabilidades de los servidores civiles y según el principio
de autonomía de responsabilidades, se identifica nítidamente
la concurrencia de 5 responsabilidades en el ordenamiento ju-
rídico peruano, cada una con sus particulares propias.
En virtud al principio de autonomía de las responsabili-

dades, cada vía es independiente tanto en la forma como en
el fondo, principio reconocido en el art. 264 del Texto Único
26
Artículo modificado por Ley 30650, Ley de Reforma del Artículo 41
de la Constitución Política del Perú.
Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administra-

tivo General, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-
JUS (en adelante, TUO de la LPAG)27, concordante con el art.
91 del Reglamento General de la LSC.
En este orden de ideas, se comprueba que, en el ordena-

miento jurídico peruano, resulta viable que ante un mismo
supuesto de hecho (injusto penal/infracción/falta disciplina-
ria, etc.) cometida por acción y/u omisión por un servidor civil
pueden confluir una o más responsabilidades, las cuales serán
investigadas y juzgadas en la vía correspondiente. A continua-
ción, se realiza un breve estudio respecto de cada una de las
responsabilidades a las que pueden estar sometidos los servi-
dores civiles y/o funcionarios.
Diagrama 4
Tipología de responsabilidades
48
Política
Estado
Civil
Ius puniendi
Penal
Servidores civiles y Administrativa disciplinaria

funcionarios
Administrativa funcional
27
Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS:
«Artículo 264.- Autonomía de responsabilidades
264.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la res-
ponsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuer-
do a lo previsto en su respectiva legislación.
264.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal
o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre
la responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en
contrario».
2.1. La responsabilidad política
La responsabilidad política consiste en la imposición de

sanciones a los gobernantes por el modo en que estos ejercen
el poder. La naturaleza de esta responsabilidad es puramente
política y tiene 2 tipos28:
a) Difusa: es el juicio negativo que los ciudadanos con-

ceden a la actuación de los gobernantes manifestada
en un estado de la opinión pública. La sanción se re-
fleja en el comportamiento electoral, a través de la de-
cisión del electorado de no renovar la confianza en las
urnas.
b) Institucional: es la posibilidad de que un poder del

Estado repruebe el modo en que otro poder del Estado
ejerce sus funciones y provoque, en su caso, el cese
o la dimisión de este último, a través de mecanismos 49
previstos en la legislación como la interpelación, la
cuestión de confianza o la censura.
En esa línea, la Constitución dispone las siguientes respon-

sabilidades políticas:
28
Autoridad Nacional del Servicio Civil. Procedimiento administra-
tivo disciplinario en el marco de la Ley del Servicio Civil. Escuela Nacional
de Administración Pública, 2022, p. 37. Disponible en: <bit.ly/3Agqshs>
Cuadro 3
Responsabilidades políticas
Art. 130 Art. 131 Art. 191 Art.194

(Cuestión de (Interpelación a los (Revocatoria (Revocatoria
confianza) ministros) gobernador) alcalde)
«Dentro de los «Es obligatoria la «[…] El Go- «[…] Los alcal-

treinta días de concurrencia del bernador des y regidores
haber asumido Consejo de Ministros, Regional es son elegidos
sus funciones, o de cualquiera de los elegido con- por sufragio
el Presidente ministros, cuando el juntamente directo, por un
del Consejo Congreso los llama con un Vice- período de cua-
concurre al para interpelarlos. gobernador tro 4 años. No
Congreso, en La interpelación se Regional, hay reelección
compañía de formula por escrito. por sufragio inmediata para
los demás Debe ser presentada directo por los alcaldes.
ministros, por no menos de un período Transcurrido
para exponer quince por ciento de cuatro otro período,
y debatir la del número legal de 4 años. El como mínimo,
política general congresistas. Para su mandato pueden volver
del gobierno y admisión, se requiere de dichas a postular,
las principales el voto del tercio del autoridades sujetos a las
medidas que número de repre- es revocable, mismas con-
requiere su sentantes hábiles; la conforme a diciones. Su
gestión. Plan- votación se efectúa ley […]». mandato es
50 tea al efecto indefectiblemente en revocable,
cuestión de la siguiente sesión conforme a ley
confianza […]». […]». […]».
2.2. La responsabilidad civil
La responsabilidad civil es aquella en la que incurren los

servidores civiles y funcionarios que, por su acción u omisión en
el ejercicio de sus funciones (prestación de servicio), hayan oca-
sionado un daño económico a su entidad o al Estado. Es nece-
sario que el daño económico sea ocasionado en el ejercicio de
sus funciones, por dolo o culpa, sea esta inexcusable o leve29.
Por otro lado, se debe considerar que, según las responsa-

bilidades previstas en el derecho común y las leyes especiales,
las entidades son patrimonialmente responsables frente a los
administrados por los daños directos e inmediatos causados
por los actos de la administración o los servicios públicos di-
29
Ibid., p. 38.

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5. Diferencia de la responsabilidad penal y la

3. Suspensión ................................................................... 220

2.7. Informe que declara «no ha lugar a trámite» la

7. Resolución de Sala Plena 003-2020-SERVIR/TSC..... 443

Hugo R. Gómez Apac

Hace un par de años dicté el curso «Régimen jurídico de

Estoy hablando de Gustavo Adolfo Rico Iberico, con quien

curiosidad que compartimos por el devenir normativo y juris-

Me siento honrado y emocionado de prologar el libro de

Su experiencia profesional, las investigaciones y publica-

El libro de Gustavo cumple con creces los objetivos plan-

La obra de Gustavo será de suma utilidad, tanto para los

Los servidores civiles en el Perú tienen que cumplir su sa-

los servidores civiles íntegros y honestos, a salto de mata, lo

De un tiempo a esta parte se observa una obsesión en torno

* Me refiero a la Resolución de Sala Plena 001-2020-SERVIR/TSC del

empleados públicos, si bien no son llevados a la hoguera, son

El libro de Gustavo aparece dentro de esta tragedia como

Después de leer la obra de Gustavo siento esa satisfacción

Quito, julio de 2022.

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El 14 de setiembre de 2014 se marcó un hito importante para

En el contexto anterior a dicho hito, se advierte un PAD in-

La dispersión normativa sobre la materia generaba desor-

De modo que, ante la coexistencia de diversos regímenes

Asimismo, cabe resaltar que el rol de la Autoridad Nacional

pretación de la norma, estas han sido superadas con gran ca-

Desde la implementación de este modelo, han transcurri-

En el presente libro, se plantean 3 objetivos principales:

sobre el particular, toda vez que, para el órgano de línea, la prescripción

Para tal fin, este libro consta de 3 títulos: en el primero, se de-

En el segundo título, se describen las instituciones princi-

Por último, en el tercer título, se aborda el rol del TSC, los

Finalmente, a fin de lograr dichos objetivos, en cada título, el

Gustavo Rico Iberico

CEFP : Código de Ética de la Función Pública

CGR : Contraloría General de la República

DGGFRH : Dirección General de Gestión Fiscal de Recur-

FAG : Fondo de Apoyo Gerencial

GPGSC : Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio

LMEP : Ley Marco del Empleo Público

LOPE : Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

LOPJ : Ley Orgánica del Poder Judicial

LPAG : Ley del Procedimiento Administrativo General

LSC : Ley del Servicio Civil

MEF : Ministerio de Economía y Finanzas

OCDE : Organización para la Cooperación y el Desa-

PAC : Personal Altamente Calificado

PAD Procedimiento Administrativo Disciplinario

PAS : Procedimiento Administrativo Sancionador

PCM : Presidencia de Consejo de Ministros

RNSCC : Registro Nacional de Sanciones contra Servi-

SAGRH : Sistema Administrativo de Gestión de Recur-

Servir : Autoridad Nacional del Servicio Civil

TSC : Tribunal del Servicio Civil

TSRA : Tribunal Superior de Responsabilidades Ad-

TUO : Texto Único Ordenado

1. Noción preliminar de sistema administrativo

Según el art. 43 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder

Cabe mencionar, además, que los sistemas están a cargo de

En esta línea, la rectoría de un sistema se rige por el cri-

de línea de una entidad pública (criterio competencial); por