Integración y Manejo de Los Recursos Financieros: December 2021

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Integración y manejo de los recursos financieros
Chapter · December 2021
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VI. INTEGRACIÓN Y MANEJO
DE LOS RECURSOS FINANCIEROS
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
María Gloria Arévalo Guerrero

Eduardo Ramírez Cedillo
E l manejo de los recursos financieros en la administración pública tiene

ciertas peculiaridades que se derivan de la relación de varias disciplinas,
como lo expone Ramírez (2014); su correspondencia con el derecho se ori-
gina por la vinculación de una serie de lineamientos y regulaciones que
comienzan en la Constitución y dan paso a diversas leyes y reglamentos;
tiene también un fuerte componente económico relacionado con los efectos y
repercusiones que se generan tanto en el ámbito micro y macroeconómico;
asimismo, técnicamente se auxilia de la contabilidad en temas relaciona-
dos con la programación, presupuestación, control y administración de los
recursos públicos.
El objetivo de este capítulo es señalar los lineamientos que rigen los
procesos financieros en la administración pública e identificar algunas situa-
ciones inherentes al sector. Para lograr este propósito se desarrollan cuatro
temas: en principio, se describen las actividades y funciones de las áreas de
recursos financieros en el sector público mexicano en el nivel federal, así
como los responsables de llevarlas a cabo y cuáles han sido los cambios que
se han dado en la actualidad; posteriormente, se detalla el proceso de presu-
puestación que se realiza en el país, poniendo atención en el marco jurídico
161
Fundamentos de administración pública
y los presupuestos al respecto de ingresos y egresos sobre los cuales se

formulará la Ley de Ingresos y el decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación; un tercer tema es el referente a la ejecución del gasto, donde
se exploran sus objetivos económicos, sociales y políticos, se examinan
los principios de austeridad y disciplina fiscal, además de analizar los
subsidios, transferencias y donativos realizados a cargo del gobierno federal
mexicano; el cuarto y último tema se centra en la contabilidad gubernamen-
tal y el marco legal en el que ésta se sustenta, así como la relevancia de la
armonización contable para el mejor manejo y control del gasto público en
los diferentes niveles de gobierno.
1. Atribuciones y funciones de las áreas de recursos

financieros en el sector público
En el sector público, y particularmente en el nivel federal, el manejo de los
recursos financieros es de índole diferente y depende del tipo de ente
administrativo al que se haga alusión; es decir, si es parte de la administración
pública centralizada, de la administración paraestatal, si son dependen-
cias que financieramente penden exclusivamente de los recursos presupues-
tales que son asignados cada año mediante el Presupuesto de Egresos de la
Federación, o bien si generan ingresos propios de los que pueden disponer
de manera total o parcial y de los que deben de enterar una parte o la tota-
lidad a la Tesorería de la Federación.
Así, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es responsa-
ble del manejo de las finanzas públicas, pues de acuerdo con el artículo 31 de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF, 2019) tiene bajo
su competencia calcular los ingresos y gastos del sector público —consi-
derando el uso razonable del crédito y la sanidad financiera—, manejar
la deuda pública federal, realizar o autorizar todas las operaciones que hagan
uso de crédito fiscal; también entre sus funciones se encuentra el cobro de
impuestos, contribución de mejoras, derechos, productos y aprovechamien-
tos, además de formular el programa de gasto público.
Aunado a lo anterior, esta Secretaría se encarga de presentar la propues-
ta de paquete económico ante el Poder Legislativo para su aprobación.
Cambios realizados a la LOAPF, en diciembre de 2018, incluyen la creación de
las Unidades de Administración y Finanzas (UAF) que sustituyen el concepto
de oficialía mayor y le dan la potestad a la SHCP de designar y remover a
162
Integración y manejo de los recursos financieros en la administración pública
los titulares de las UAF, tanto en la administración pública centralizada

como en la paraestatal. En los cambios realizados también se establece que
esta Secretaría deberá de establecer los lineamientos y directrices aplicables
a las UAF.1
El nuevo esquema de organización implica la concentración de las com-
pras con la intención de mejorar la eficiencia del gasto público y limitar
la discrecionalidad de los titulares de las dependencias. La lucha contra la
corrupción propuesta por el nuevo gobierno, que estará en funciones has-
ta 2024, supone que la concentración y el amplio control que se le confirió a la
SHCP es uno de los bastiones para tener avances en ese tema, pero no sólo eso,
sino también se considera que se puede ampliar la eficiencia del gasto al
realizar las compras en mayores volúmenes.
En México, los aspectos presupuestales se desprenden de los artículos
74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, dichos numerales establecen que:
• Será facultad de la Cámara de Diputados la aprobación del Presu-

puesto de Egresos de la Federación en las fechas establecidas para
tal propósito. El proyecto de presupuesto será presentado ante la
Cámara a más tardar el 8 de septiembre para que sea discutida y
aprobada a más tardar el 15 de noviembre; en el año en que haya
cambio del Ejecutivo se permitirá enviar el proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federación a más tardar el 15 de noviembre (74,
fracción IV).
• Al aprobar el Presupuesto de Egresos, la Cámara de Diputados de-
berá señalar la remuneración correspondiente al empleo que esté
debidamente establecido por la ley; si se diera el caso de una omi-
sión, la remuneración será la fijada en el presupuesto en el cual se
estableció dicho empleo (75).
• No se podrán ejercer recursos que no estén contemplados en el pre-
supuesto o determinados por leyes posteriores (126).
• Todo funcionario público recibirá una remuneración adecuada e
irrenunciable por sus servicios que deberá ser proporcional a sus
1
De conformidad con el acuerdo por el que se emiten los lineamientos que regulan la desig-
nación de los titulares de las Unidades de Administración y Finanzas, en el caso de la Secre-
taría de la Marina, de la Defensa, además de la SHCP, continuarán con sus propias oficialías
mayores, esto en consideración de sus actividades específicas.
163
responsabilidades, sin que dicha remuneración sea mayor a la es-

tablecida para el presidente de la República en el presupuesto
correspondiente (127).
• Se precisará la correcta administración de los recursos bajo princi-
pios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, con
lo que así se garantiza el cumplimiento de los objetivos para los
cuales fueron destinados (134).
En el artículo 4 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria (LFPRH), se enuncian los conceptos correspondientes a las ero-
gaciones y se establece quiénes serán los responsables de ejercer el gasto
público (ver imagen 1).
Imagen 1. Erogaciones y responsables
Erogaciones Responsables
• Corresponden al gasto corriente • Los ejecutores del gasto
incluyendo los pagos de pasivos corresponden al Poder
de deuda pública, inversión Legislativo, Poder Judial,
pública, inversión financiera y Entes Autónomos, Tribunales
responsabilidad patrimonial. Administrativos, Procuraduría
General de la República,
Presidencia de la República,
Dependencias y Entidades.
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Federal de Presupuesto y Respon-
sabilidad Hacendaria.
De acuerdo con dicho ordenamiento, las dependencias y entidades deberán

observar las disposiciones generales que emitan la SHCP y la Secretaría de la
Función Pública (SFP) de acuerdo con sus atribuciones, que serán detalladas
cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF); en el caso de
los entes autónomos, las disposiciones generales serán establecidas por sus
respectivas unidades administrativas, como se muestra en la imagen 2.
164
Imagen 2. Responsables con autonomía en el ejercicio del gasto
Las personas de Organismos Secretarías

Entes autónomos
Entidades
Dependencias
derecho público descentralizados, de Estado,
de carácter federal empresas de incluyendo a sus
con autonomía en participación respectivos órganos
el ejercicio de sus estatal y administrativos
funciones y en su fideicomisos desconcentrados;
administración, públicos, que de órganos reguladores
creadas por conformidad con coordinados en
disposición la Ley Orgánica de materia energética
expresa de la la Administración y la Consejería
Constitución Pública Federal Jurídica del
Política de los sean considerados Ejecutivo Federal
Estados Unidos entidades conforme a lo
Mexicanos a las paraestatales. dispuesto en la
que se asignen Ley Orgánica de
recursos del Administración
Presupuesto de Pública Federal.
Egresos a través
de los ramos
autónomos.
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Federal de Presupuesto y Respon-
sabilidad Hacendaria
Las atribuciones en materia del ejercicio de los recursos financieros son

diferentes de acuerdo con la autonomía presupuestaria que se origina desde
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o bien de las
disposiciones expresas en los marcos legales de la creación de las unidades
responsables del ejercicio del gasto. En el caso de la presidencia de la Repúbli-
ca, de la Procuraduría General de la República y tribunales administrativos,
estarán sujetos a las disposiciones generales emitidas por la SHCP y la SFP; en
tanto que los entes autónomos, entidades y los organismos desconcentrados
con autonomía presupuestal se observan en el cuadro 1.
165
Cuadro 1. Atribuciones en materia de manejo de recursos financieros
Poderes Legislativo, Judicial Entidades, de acuerdo con sus leyes o Órganos administrativos desconcentrados
y los entes autónomos decretos de creación con autonomía presupuestaria
Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviar- Aprobar sus proyectos de presupuesto y Aprobar sus anteproyectos de presupuesto y
los a la SHCP para su integración al proyecto de enviarlos a la SHCP para su integración al enviarlos a la SHCP por conducto de la depen-
Presupuesto de Egresos, observando los criterios proyecto de Presupuesto de Egresos, ob- dencia a la que se encuentren adscritos, para
generales de política económica. servando los criterios generales de política su integración al proyecto de Presupuesto de
económica y los techos globales de gasto Egresos, observando los criterios generales
establecidos por el Ejecutivo Federal. de política económica y los techos globales de
gasto establecidos por el Ejecutivo Federal.
Ejercer sus presupuestos observando lo dispues- Ejercer sus presupuestos observando lo Ejercer las erogaciones que les correspondan
to en la LFPRH, sin sujetarse a las disposiciones dispuesto en la LFPRH y sujetándose a las conforme a lo aprobado en el Presupuesto de
generales emitidas por la SHCP y la SFP. Se deberán disposiciones generales que correspondan, Egresos y a lo dispuesto por la LFPRH.
considerar principios de eficiencia, eficacia y emitidas por la SHCP y la SFP. Se deberán
transparencia, los cuales estarán sujetos a la observar principios de eficiencia, eficacia,
normatividad, la evaluación y el control de los transparencia, los cuales estarán sujetos a
órganos correspondientes. la evaluación y el control de los órganos
correspondientes.
Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos Autorizar las adecuaciones a sus presupues-
sin requerir el consentimiento de la SHCP, siempre tos sin requerir el consentimiento de la SHCP,
que se observen las disposiciones de la LFPRH. siempre y cuando no rebase en el techo
global de su flujo de efectivo aprobado en el
Presupuesto de Egresos.
Realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías o sus equivalentes

Determinar los ajustes que correspondan en sus presupuestos en caso de disminución de
ingresos, observando en lo conducente lo dispuesto en el artículo 21 de la LFPRH.
Llevar la contabilidad y elaborar sus informes conforme a lo previsto en la LFPRH, así como enviarlos a la SHCP para su integración a los informes
trimestrales y a la cuenta pública.
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
2. Programación y presupuestación hacendaria en México

El Estado, al igual que una empresa privada, requiere de recursos para
la consecución de sus fines, ya que para proveer de servicios a la población
como salud, educación, vivienda, cultura, deporte, medioambiente sano, etc.,
necesita obtener medios para otorgarlos. La obtención, administración y
la aplicación de dichos recursos es lo que se conoce como la actividad fi-
nanciera del Estado; de una manera simple, ésta se traduce en una serie
de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las primeras consti-
tuyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o
voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos con las que las
entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para
realizar las funciones encomendadas (Villegas, 1993, p. 9).
La actividad financiera conoce tres momentos fundamentales (De la
Garza, 1985, p. 5): la obtención de ingresos que provienen, por un lado, de
las contribuciones y, por otro, de la explotación de su propio patrimonio
e incluso por la obtención de préstamos; la gestión o manejo de los recursos
obtenidos; la realización de erogaciones para el sostenimiento de las funcio-
nes públicas.
En México, la captación de los recursos y su aplicación se ven reflejados
en los siguientes documentos jurídicos: Ley de Ingresos de la Federación
(LIF) y Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Antes de abordar
estos conceptos, es importante recordar que nuestro país —de acuerdo con
lo que señala el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos— está organizado como una federación, donde los estados se
unieron para formar un solo país, pero cada uno conserva su autonomía. Lo
anterior significa que todos se sujetan a una ley superior, la Constitución
Federal, que aplica en todo el país; no obstante, cada uno de ellos cuenta
con la suya que en ningún caso podrán contravenir lo estipulado en el pacto
federal.
Cada estado tiene una estructura similar a la federal; es decir, así como
en la federación el poder está dividido para su ejercicio en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial, así también existirán miembros de la federación para cada
uno de ellos.
Por tanto, se tienen autoridades federales, cuando se trata de cuestiones
que incumben a todo el país, y estatales, cuando su ámbito de aplicación
es exclusivamente de esa región. Lo mismo sucede en relación con los recursos
y su aplicación: cada estado los obtiene y los aplica, de la misma manera en
que la federación realiza lo propio en el ámbito federal. Este capítulo se
167
enfocará a los recursos del país y su aplicación a través del Presupuesto de

Egresos Federal.
2.1. Marco jurídico
La Constitución, en su artículo 31, señala las obligaciones de los mexicanos;

así, en la fracción IV establece como obligación la de contribuir para los
gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de
México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equi-
tativa que dispongan las leyes.
Por lo tanto, el Estado tiene la facultad jurídica de exigir contribuciones
a quienes se encuentren dentro de su jurisdicción, lo cual se conoce como
potestad tributaria. Cabe destacar que el artículo 73, fracción VII, de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Congreso de la
Unión para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el Presupuesto.
Así, quien está autorizado para imponer las contribuciones (dentro de
este grupo se encuentran no sólo los llamados impuestos, sino también los
derechos, las aportaciones de seguridad social y las contribuciones de mejo-
ras) es el Congreso. El Poder Supremo de la Federación está dividido en tres
poderes, cada uno de ellos con sus funciones muy bien definidas. De esta
manera, existe el Poder Legislativo, quien se encarga de legislar, de emitir
las leyes que regirán en el país; el Ejecutivo, quien tiene como encargo la
administración del país y hacer que las leyes que dicta el Legislativo se cum-
plan; y el Judicial que está depositado en la Suprema Corte de Justicia y los
tribunales que se encargan de administrar justicia.
De acuerdo con lo anterior, el Poder Ejecutivo propone al Legislativo las
contribuciones que se deben pagar cada año y cómo aplicar los recursos obte-
nidos; éste autorizará las propuestas, una vez analizadas, para que antes de que
inicie el ejercicio correspondiente apruebe tanto la Ley de Ingresos como
el Presupuesto de Egresos.2
El presidente de la República, a través de la Secretaría de Hacienda, es
el responsable de la programación, presupuestación, evaluación y control
presupuestario del gasto público federal. Debe entregar a la Cámara de
Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federación a más tardar el 8 de septiembre, la Cámara de
2
En el caso del Presupuesto de Egresos, sólo es aprobado por la Cámara de Diputados (art. 74-IV
constitucional), no así la Ley de Ingresos que debe ser aprobada por ambas cámaras.
168
Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a

más tardar el 15 de noviembre y su vigencia comenzará a partir del 1 de
enero del siguiente año, de acuerdo con lo que señala el artículo 74, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En cuanto
a la Ley de Ingresos, debe ser aprobada por la Cámara de Diputados a
más tardar el 20 de octubre y por la de Senadores el 31 del mismo mes.
Todas las fechas antes señaladas son diferentes cada seis años porque es cuando
el Ejecutivo toma posesión de su cargo.
2.2. Proceso para formular la Ley de Ingreso y el Presupuesto
Tanto la elaboración como la aprobación de ambos instrumentos están re-

guladas por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(LFPRH), aprobada por el Congreso en 2006. Esta ley tiene por objeto regla-
mentar los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de programación, pre-
supuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y
egresos públicos federales.
Para llegar a la Ley de Ingresos y al Presupuesto el proceso es el siguiente:
a) Programación y presupuestación anual del gasto. Se efectúa con

apoyo en los anteproyectos que elaboran las dependencias y enti-
dades, apoyados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas
sectoriales, políticas de gasto que determine el Ejecutivo y el marco
macroeconómico.
b) Aprobación. La Ley de Ingresos debe ser aprobada por el Congreso,
mientras que el Presupuesto de Egresos por la Cámara de Diputa-
dos; su vigencia es de un año a partir del 1 de enero del año de que se
trate y hasta el 31 de diciembre del mismo año. Para que puedan
ser aprobados, el Ejecutivo presenta la propuesta, junto con la in-
formación considerada para su formulación, tales como los criterios
generales de política económica, la política de ingresos, montos de
ingresos de los últimos cinco años, propuesta de endeudamiento,
políticas de gasto, egresos de los últimos cinco años, entre otros. La
aprobación está regulada en el artículo 42 de la LFPRH, que contem-
pla principalmente dos etapas: la primera se da a través de un docu-
mento que se presenta a más tardar el 1 de abril y la segunda el 8 de
septiembre.
169
En el primer documento que el Ejecutivo envía al Congreso se

incluyen los principales objetivos para la Ley y el Presupuesto, los
escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el
siguiente año como el crecimiento, la inflación, tasa de interés y
precio del petróleo, escenarios sobre el Presupuesto y su déficit o
superávit. Por lo que respecta al documento del mes de septiembre,
se incluirán los criterios generales de política económica, la estima-
ción de los precios del petróleo mexicano, la iniciativa de Ley de
Ingresos y el Presupuesto de Egresos para su análisis. Entre una
etapa y otra (a más tardar el 30 de junio), se envía a la Cámara de
Diputados la estructura programática por emplear en el Presupuesto
de Egresos.
Para asignar los recursos públicos, a través de la LIF y el PEF, es necesario una
planeación previa de recursos acorde con las metas del Plan Nacional de
Desarrollo y con los programas que se emanan del mismo. Durante esta pla-
neación se desarrollan los Criterios Generales de Política Económica (CGPE)
que explican las medidas de política fiscal que se utilizarán para el logro de
los objetivos, las estrategias y metas, así como las acciones que correspon-
dan a otras políticas que impacten directamente en el desempeño de la
economía. Asimismo, se deberán exponer los costos fiscales futuros de
las iniciativas de ley o decreto relacionadas con las líneas generales de polí-
tica, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
Para elaborar los CGPE se deben considerar objetivos y parámetros cuan-
tificables de política económica, acompañados de sus correspondientes
indicadores del desempeño que deben ser congruentes con el Plan Nacional
de Desarrollo.
2.3. Ley de Ingresos de la Federación
La Ley de Ingresos de la Federación es el ordenamiento jurídico que es

propuesto por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo que
contiene el monto total de recursos que la Federación pretende captar en un
año para poder cubrir el gasto público; tiene vigencia desde el 1 de enero y
hasta el 31 de diciembre del año que corresponda; de acuerdo con la LFPRH
170
debe ser aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de

octubre y por la Cámara de Senadores a más tardar el 31 de octubre.3
El decreto contiene, entre otros aspectos, la estimación de los ingre-
sos del gobierno federal, de las entidades de control directo y los ingresos
provenientes de financiamiento; del mismo modo, las propuestas de
endeudamiento del gobierno federal y las entidades federativas incluyen-
do a la Ciudad de México; adicionalmente, debe contener un apartado que
señale la totalidad de deuda contingente derivada de proyectos de inver-
sión productiva a largo plazo, los ingresos derivados de dichos proyectos,
los nuevos proyectos por contratar, así como el monto por entidad y por
tipo de inversión.
Si se contemplan ingresos por financiamiento, en la Ley de Ingresos
se debe incluir dichos ingresos, el saldo y composición de la deuda del
gobierno federal y el impacto sobre la misma del techo de endeudamiento so-
licitado, diferenciando el interno del que proviene del exterior, al igual que
de las entidades. Asimismo, se debe justificar el programa de financiamiento
al sector privado y social, las actividades de fomento y los gastos de operación
de la banca de desarrollo, así como los fondos de fomento y fideicomisos
públicos.
Los ingresos públicos se pueden clasificar de la siguiente forma (CEFP,
2005):
a) Ingresos ordinarios y extraordinarios. Los primeros son recursos

fiscales que recibe periódicamente el sector público; los capta
el Estado en sus funciones de derecho público y como productor de
bienes y servicios. Mientras que los segundos no se reciben con
regularidad; provienen, principalmente, de la emisión de moneda o
la contratación de créditos internos o externos.
b) Clasificación económica. Los ingresos ordinarios se pueden clasifi-
car atendiendo a su naturaleza económica en corrientes o de capital.
Los primeros «provienen de la vía fiscal o por las operaciones que
realizan los organismos y empresas», mientras que los segundos pro-
ceden de la venta de activos fijos y valores financieros, así como de
financiamiento interno y externo.
3
Las fechas son diferentes cuando se trata del año en el que toma posesión un nuevo presi-
dente de la República, como ya se mencionó antes.
171
c) Ley de ingresos. Agrupa los recursos por tipo de contribución y sus

accesorios; se incluyen también los productos, aprovechamientos y
otros rubros pequeños. Los conceptos son los siguientes:
• Impuestos.
• Cuotas y aportaciones de seguridad social.
• Contribuciones de mejoras.
• Derechos.
• Productos.
• Aprovechamientos.
• Por venta de bienes, prestación de servicios.
• Participaciones, aportaciones, convenios, incentivos derivados
de la colaboración fiscal y fondos distintos de aportaciones.
• Transferencias, asignaciones, subsidios y subvenciones, pensiones
y jubilaciones.
• Ingresos derivados de financiamiento.
Los primeros cuatro conceptos son contribuciones, ya que éstas se clasifican

en impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social y contribuciones
de mejoras. Respecto a los productos son contraprestaciones por los servi-
cios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado,4 así como
por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado; por
ejemplo, el arrendamiento de bienes del Estado, pues no está relacionada
con las actividades que normalmente efectúa, sino que es una actividad de
derecho privado que éste realiza. Por su parte, los aprovechamientos son
ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público5 que
sean distintas a las contribuciones, de los ingresos derivados de financia-
mientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empre-
sas de participación estatal; como ejemplo de ellos podemos mencionar las
multas o las indemnizaciones. Los demás ingresos de la lista se definen por
sí mismos y no requieren explicación, por ejemplo, el concepto de ingresos
4
Las funciones de derecho privado son aquellas en las que el Estado se despoja de su po-
der público para actuar como una persona moral ordinaria que puede adquirir derechos y
obligaciones (existirá una relación de particular a particular), en tal caso las normas que se
aplican son las de derecho privado.
5
Las funciones de derecho público son aquellas en las que el Estado actúa como tal, es
decir, como poder público en ejercicio de su soberanía (existirá una relación de Estado a
particular).
172
por venta de bienes, se trata de aquellos que el Estado obtiene por la enaje-
nación de sus propios bienes. Finalmente, los ingresos por financiamiento
son los obtenidos de préstamos, ya sea internos o externos.
De acuerdo con la institución que los capta, ya sea gobierno federal u
organismos y empresas bajo control directo, los ingresos del sector público
se clasifican como sigue:
d) Ingresos petroleros y no petroleros. Los primeros son los que capta

el Estado por la venta de productos petroleros; comprende desde los
impuestos relacionados con ese sector, los derechos por hidrocarbu-
ros, los aprovechamientos derivados por el mismo motivo y sobre
rendimientos excedentes, así como los ingresos propios de Pemex.
Los segundos, tal como su nombre indica, son los que se obtienen
por fuentes distintas al petróleo.
e) Ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios son los
obtenidos mediante la recaudación; se caracterizan por la obliga-
toriedad que existe para los contribuyentes de destinar parte de
sus recursos para el funcionamiento del Estado y normalmente están
representados por los impuestos. En tanto, los ingresos no tributarios
son los que capta el gobierno federal por concepto de derechos, pro-
ductos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras, así como los que
obtienen los organismos y empresas bajo control presupuestario.
2.4. Presupuesto de Egresos
El Presupuesto de Egresos es el documento en el que se establece el monto

y el destino de las erogaciones que realizará el gobierno en un año; al igual
que la Ley de Ingresos, tiene vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre; su
aprobación corresponde de manera exclusiva a la Cámara de Diputados, de
conformidad con lo que señala el artículo 74, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El presupuesto representa la autorización que hace el Poder Legislati-
vo al Poder Ejecutivo de ejercer los recursos, pero apegándose a lo apro-
bado. El gasto se divide en programable y no programable, como se detalla
a continuación.
El programable se destina a proveer de bienes y servicios a la población;
se clasifica de tres formas:
173
a) Funcional. De acuerdo con los propósitos u objetivos socioeconómi-

cos que se persiguen, esta clasificación responde a la pregunta ¿para
qué se gasta? Se gasta para el desarrollo económico (agricultura,
silvicultura, ciencia, comunicaciones), para el desarrollo social (edu-
cación, asuntos sociales, protección ambiental, salud) y para el gobierno
(orden público, seguridad interior, asuntos financieros, justicia,
legislación).
b) Económica. Divide al gasto de acuerdo con su naturaleza económica,
es decir, en inversión o en consumo corriente. Esta clasificación res-
ponde a la pregunta ¿En qué se gasta? El gasto corriente incluye los
pagos por servicios personales (a los servidores públicos como mé-
dicos, enfermeras, maestros, etc.), los subsidios (recursos para fo-
mentar el desarrollo de actividades prioritarias para la sociedad) que
se otorgan directamente a distintos sectores de la sociedad y los gas-
tos de operación que incluyen los pagos de materiales (medicinas,
renta de oficinas, etc); con respecto a la inversión puede ser física o
financiera.
c) Administrativa. El gasto se divide para cada una de las dependencias
y entidades públicas para facilitar el manejo y control de los recur-
sos. Con esta clasificación se responde a la pregunta ¿Quién gasta?
Aquí el gasto se presenta de acuerdo con la dependencia y entidad
pública a la que va dirigido, como el Poder Ejecutivo, poderes y
órganos autónomos, ramos generales y entidades de control directo
y empresas productivas del Estado.
El no programable, por su parte, se destina al cumplimiento de obligacio-

nes como pagos pendientes de años anteriores, pagos destinados a la deuda
pública como intereses o comisiones y recursos transferidos a entidades fe-
derativas y municipios a través de las participaciones federales. En México,
para 2020, se estima que el gasto programable sea aproximadamente el
72 % del total del gasto, mientras que el no programable equivale al res-
tante 28 %.
Dado que para realizar el gasto se requiere de recursos que provienen
fundamentalmente de las contribuciones aportadas por los contribuyentes,
se debe hacer un uso adecuado de los mismos. Para verificar que esto se cum-
ple se llevan a cabo acciones de control administrativo, como el que se rea-
liza a través de la Secretaría de la Función Pública, es decir, mediante un
órgano de la propia administración pública, del mismo Poder Ejecutivo
(que es quien ejerce el gasto). Esta Secretaría tiene entre sus funciones la de
174
inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los

presupuestos de egresos.
También existe un control legislativo que se realiza a través de la Audi-
toria Superior de la Federación, órgano técnico de la Cámara de Diputados, la
cual tiene su origen en el artículo 79 de la misma constitución federal.
Entre sus funciones se encuentran la de fiscalizar en forma posterior los
ingresos, egresos y deuda del gobierno federal; los recursos asignados a
los otros poderes de la unión; las garantías que otorgue el gobierno federal
respecto a empréstitos de los estados y municipios; los recursos federales que
ejercen las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territo-
riales de la Ciudad de México; y, en general, cualquier entidad, persona física
o moral, pública o privada, que haya captado, administrado o ejercido recursos
públicos federales. Cabe mencionar que esta dependencia, de acuerdo con el
mismo artículo constitucional, tiene autonomía técnica y de gestión en el ejer-
cicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna,
funcionamiento y resoluciones.
3. Ejercicio del gasto público federal

La ejecución del gasto público normalmente se hace bajo la égida de una po-
lítica en esa materia. En México, de acuerdo con la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), dicha política puede ser definida como un
Conjunto de orientaciones, lineamientos y criterios normativos que emite el

Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
en materia de gasto para canalizar los recursos presupuestarios, inducir la
demanda interna, redistribuir el ingreso, propiciar niveles de desarrollo sec-
toriales y regionales, y vincular en mejores condiciones la economía con el
exterior, con el propósito de contribuir al logro de los objetivos nacionales.6
En ese sentido, el gasto público debe ser entendido como erogaciones

monetarias que realiza el Estado, a través del gobierno, en la consecución de
sus planes y programas que son de carácter anual y están debidamente deta-
lladas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, tal como se revisó en
la sección anterior.
6
Glosario de términos de la shcp que puede revisarse en http://www.apartados.hacienda.
gob.mx/conta bilidad/documentos/informe_cuenta/1998/cuenta_publica/Glosario/p.htm
175
Los objetivos económicos del gasto público son diversos y pueden ubi-
carse dentro del ámbito macro o microeconómico. En el primer caso, el
gasto trata de tener incidencia en el crecimiento económico, la creación
de empleos o el mantenimiento del nivel de precios, mientras que en el se-
gundo vincula su impacto de forma directa al mantenimiento de la com-
petencia económica, los subsidios y transferencias que son canalizados a las
entidades privadas, los servicios que se suministran en diferentes sectores de
la población, etcétera.
Los objetivos sociales del gasto se definen en la política social cuyos
objetivos son la menor desigualdad social, la inclusión y movilidad social
(Espina, 2011, p. 37), por lo que sus acciones se canalizan a aspectos tales
como la educación, la salud, la seguridad social, etc. El gasto social, de
acuerdo con Scott (2000), se origina con fines distributivos y, aun cuando
una proporción importante se destina al suministro de bienes privados, hacer
llegar esos bienes de forma diferenciada a los beneficiarios garantiza su
capacidad distributiva.
Los objetivos políticos del gasto generalmente se derivan del orden
constitucional que rija en cada país; en el caso de México consisten en el
reconocimiento y la garantía de los derechos humanos que se estipulan en
la propia Constitución, así como en los tratados internacionales en los cuales
participe el Estado mexicano, de acuerdo con el artículo uno constitucional.
Este tipo de objetivos en muchas ocasiones se tornan en electorales y suelen
ser distintos en relación con qué fuerza política los establece: para aquellos que
no están en el poder, el objetivo será obtenerlo; en tanto que los que lo están
ejerciendo, tratarán de mantenerlo.
El juego electoral es, sin duda, interesante en la medida en que, aun
cuando los objetivos políticos emanados de la Constitución son los mis-
mos para todos, la manera en que se atienden y las prioridades que se esta-
blecen cambia de acuerdo con la fuerza política gobernante en turno; así, se
genera una competencia política en la cual los ciudadanos resultan benefi-
ciados. Sin embargo, en algunos casos el componente electoral incide de
manera perniciosa en la determinación del gasto al generar grupos clientela-
res afines a los partidos en el poder.
Dado que las necesidades sociales son crecientes y los recursos limita-
dos, cómo decide un gobierno en qué se va a gastar. Ya se señaló que la
manera y el énfasis en la atención de las necesidades de la población de-
pendía en buena medida de la fuerza política gobernante. Somers (1952,
pp. 47-49) establece cuatro principios que pueden explicar la manera en qué
se decide la asignación de recursos: gasto mínimo, mínima intervención con
176
las actividades privadas, máxima ocupación y máximo beneficio, como se

observa en la imagen 3.
Imagen 3. Principios del gasto público
Mínima
intervención
Máxima Máximo
Gasto mínimo con las
ocupación beneficio
actividades
privadas
• Suficiente para • No debe • Mantener • Cada peso

la protección rivalizar con el nivel de debe ser
de los el sector empleo lo más gastado donde
ciudadanos privado alto posible la utilidad
• Excepcional- • No participar marginal sea
mente algunos en actividades mayor
servicios que de comercio
sean esenciales al menudeo
ni en la
industria
Fuente: Elaboración propia con información de Somers (1952, pp. 47-49).
De manera genérica, el gasto público debería destinarse preferentemente

para lo siguiente:
a. Suministro de bienes públicos. Por la naturaleza económica de un

bien público es poco factible que un particular desee incurrir en
el suministro de dicho bien porque técnicamente se podría argu-
mentar que el problema del polizonte7 inhibe la participación de los
particulares; algunos ejemplos de bienes públicos son el servicio de
defensa nacional, el alumbrado público, carreteras sin peaje, la señal
de radio y televisión abierta, etcétera.
b. Formación de capital humano. En un contexto en el cual la mano
de obra barata dejó de ser una ventaja competitiva y pasó a ser un
lastre para la economía, resulta sustancial mejorar e incrementar las
7
El problema del polizonte consiste en la posibilidad que tienen las personas de disfrutar los
beneficios de una mercancía o servicio sin tener que cubrir el costo de éste.
177
habilidades y capacidades de las personas y una forma de hacerlo

es mediante servicios de educación y salud, entre otros.
c. Formación de capital físico. La inversión pública destinada a la
construcción de obras de infraestructura suele tener un impacto
importante en mejorar la eficiencia para la sociedad en general, re-
duciendo costos y mejorando el rendimiento de los particulares.
El ejercicio del gasto no siempre corresponde con el presupuesto realizado,

lo cual no es una situación anómala necesariamente; pero dicha flexibilidad
podría tener implicaciones económicas negativas, sobre todo cuando ésta
se da por ingresos inesperados o bien por situaciones que están más relacio-
nadas con el ciclo político.
En el cuadro 2 se puede observar cómo en la gestión del entonces presi-
dente Luis Echeverría (1970-1976) se subestimó de manera importante
los ingresos, de tal forma que el gasto real en ese periodo fue, en promedio,
16.22 % más alto que el presupuestado, lo cual ocurrió por el endeudamiento
que tuvo el país en esos años. En el segundo periodo (1977-1986), corres-
pondiente al auge del precio del petróleo, la flexibilidad fue menor, pero
seguía siendo considerable al alcanzar un 11.72 %. Para el tercer periodo (1987-
2003), con poco margen de endeudamiento y precios bajos de petróleo, la
variación entre el gasto presupuestal y el gasto ejercido no fue considerable,
tan sólo de 1.24 %; no es raro, como lo argumentan Farfán y Celorio (2011),
que se diera el tránsito a la democracia dado que no había ingresos disponi-
bles para la discrecionalidad del gasto, la compra de votos y el soborno
político recurrente. En el último periodo (2003-2008), en el que se experi-
menta de nueva cuenta un alza importante en el precio del petróleo, la fle-
xibilidad en el ejercicio del gasto conduce a un promedio mayor: 15%
del presupuestado.
Cuadro 2. Variación del ingreso obtenido respecto

al presupuestado
Periodo Cambio %
1970-1976 16.22
1977-1986 11.72
1987-2003 1.24
2003-2008 15.75
Fuente: Farfán y Celorio (2011).
178
3.1. Austeridad y disciplina presupuestaria
Las erogaciones públicas son de vital importancia y están relacionadas

con la capacidad de recaudación del Estado o bien su capacidad de contra-
tar deuda. Toda actividad gubernamental involucrará la necesidad de erogar
recursos y, por tanto, de allegarse de ellos. Sin embargo, detrás de la asevera-
ción anterior se genera una controversia teórica relevante: para algunos es-
tudiosos el gobierno depende de los ingresos para poder gastar, mientras que
para otros el gobierno decide qué es lo que quiere lograr en la sociedad
mediante su gasto y en función de ello establece si lo va a obtener mediante
impuestos o mediante deuda; los primeros se pueden denominar ortodoxos
(neoclásicos), mientras que los segundos son heterodoxos (probablemente
partidarios en mayor o menor medida del pensamiento keynesiano).
Imagen 4. Visiones distintas sobre el gasto
• ¿Con cuánto dinero cuenta el Estado?

Ortodoxos
• En esa medida será su gasto
• ¿Qué necesidades son indispensables de atención en la
Heterodoxos sociedad?
• En esa medida será el gasto
Como resultado de la crisis de deuda que vivieron las economías en desarro-

llo a inicios de la década de los años 80, la restricción crediticia, el incre-
mento en el gasto público destinado al pago del servicio de la deuda, la
inestabilidad financiera y el cambio ideológico en materia de política econó-
mica —encabezados por los gobiernos de Margaret Thatcher en Inglaterra
y Ronald Reagan en Estados Unidos—, las concepciones respecto a la aus-
teridad comienzan a ser una constante en el discurso político y la determi-
nación del gasto y los ingresos.
La idea central de los programas de austeridad de corte fondomone-
tarista tenía la intención de que los gobiernos tuvieran la capacidad de liberar
recursos para estar en condiciones de cubrir el servicio de la deuda y la
amortización de ésta, ante el diagnóstico de que había sido el exceso de gasto
público lo que había incrementado los niveles de deuda pública y la inesta-
bilidad monetaria que se vivió en toda la década de los 80 e inicios de los
90 del siglo XX.
179
En México, la austeridad se adoptó de manera formal el 6 de marzo de

2006 con la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que dedica
el capítulo V al tema, que en ese momento se discutía de una manera somera y
que se centraba en medidas dirigidas a racionalizar el gasto destinado a acti-
vidades administrativas, establecer los casos en los que se podría realizar la
contratación de servicios de terceros relativos a la consultoría, asesoría y
estudios e investigaciones, además de regular los gastos en eventos de dife-
rente índole realizados por las diversas dependencias.
En enero de 2014 se realizan algunas adiciones al capítulo V del mencio-
nado ordenamiento, en las cuales se destacan los esquemas de contratación
consolidada de materiales, suministros mobiliario y demás bienes, así como
de servicios, con la finalidad de bajar los costos asociados a dichas adquisi-
ciones. Asimismo, otro elemento que resulta importante es la restricción de
las dependencias y entidades para realizar adquisiciones de inmuebles sin la
previa justificación costo-beneficio y autorización correspondiente.
La austeridad y la disciplina fiscal es un tema importante en la determi-
nación del gasto público de cualquier gobierno, pero debe diseñarse de tal
manera que sea funcional para el buen manejo de las finanzas públicas y, así,
les dé un carácter de sustentabilidad. Para ello es necesario que se tenga en
cuenta en qué momento se debe de instrumentar y mantener. Es una buena
idea que los gobiernos mantengan austeridad en las épocas en las cuales
la actividad económica es boyante y las personas dependen menos de los re-
cursos públicos, ya que la actividad privada genera empleos y ganancias
para una buena parte de la población; por el contrario, es una medida inco-
rrecta en épocas de desaceleración, recesión o crisis económica.
Si la responsabilidad del gobierno consiste en mantener a la economía
en un equilibrio en el cual se trata de evitar la inflación y el desempleo, impli-
caría —desde las finanzas públicas— mantener el saldo fiscal desequilibrado,
ya sea superavitario o deficitario, en función de la situación económica. La
austeridad y disciplina fiscal que se mantiene en todo momento sin hacer
esas consideraciones deja de ser funcional para el cumplimiento que tiene el
gobierno con la sociedad.
3.2. Subsidios, transferencias y donativos
De acuerdo con la LFPRH, debe entenderse por subsidios «las asignaciones de

recursos federales previstas en el Presupuesto de Egresos que, a través de las
180
dependencias y entidades, se otorgan a los diferentes sectores de la sociedad,

a las entidades federativas o municipios para fomentar el desarrollo de acti-
vidades sociales o económicas prioritarias de interés general». Su propósito
consiste en mantener los niveles de precios; apoyar el consumo; la distri-
bución y comercialización de los bienes; propiciar, motivar o mantener la
inversión, etc. Normalmente, los recursos asignados en esta modalidad
se canalizan mediante asignación directa cuando es a través de gasto o me-
diante estímulos fiscales cuando se trata de ingresos.
Las transferencias, por su parte, de acuerdo con la ley citada en el párrafo
anterior, son
asignaciones de recursos federales previstas en los presupuestos de las de-

pendencias, destinadas a las entidades bajo su coordinación sectorial o en su
caso, a los órganos administrativos desconcentrados, para sufragar los gastos
de operación y de capital, incluyendo el déficit de operación y los gastos de ad-
ministración asociados al otorgamiento de subsidios, así como las asignaciones
para el apoyo de programas de las entidades vinculados con operaciones de
inversión financiera o para el pago de intereses, comisiones y gastos, deriva-
dos de créditos contratados en moneda nacional o extranjera.
A pesar de que no es posible hacer una distinción entre estos dos con-
ceptos dado que un subsidio es en un sentido estricto una transferencia, la
diferencia entre ellos consiste —según la LFPRH— en su propósito y el flujo
del recurso, como se observa en la imagen 5.
Imagen 5. Diferencia entre transferencia y subsidio
• Propósito. Gastos de operación y capital, operaciones de

inversión finanicera, pago del servicio financieros, etc.
Transferencia
• Flujo. Recurso federal destinado a entidades y organismos
desconcentrado
• Propósito. Desarrollo de actividades sociales, econó-

micas de caracter prioritario de interes general
Subsidio • Flujo. Recursos Federales que se destinan a través de
dependencias y entidades a diferentes sectores de la
sociedad, entidades federativas y municipios.
181
En el glosario de la SHCP, las transferencias se describen como «el traslado

implícito o explícito de recursos del Sector Público al resto de la economía
y al exterior, ya sea en dinero o en especie, sin recibir por ello contrapres-
tación directa alguna y únicamente condicionando su asignación a la conse-
cución de determinados objetivos de política económica y social».
En el cuadro 3 se presentan distintos tipos de transferencias que se reali-
zan en la asignación de recursos del país. En la clasificación denominada ex-
plícita se listan dos rubros presupuestales que son de alta importancia por la
cuantía que representan respecto a la totalidad del presupuesto y correspon-
de a los ramos presupuestales 28 «Participaciones a entidades federativas» y
33 «Aportaciones a entidades federativas», que en conjunto integran en pro-
medio cerca del 25 % de los recursos presupuestados por el sector público en
el nivel nacional.
Cuadro 3. Tipos de transferencias
T Explícita Se otorgan mediante mecanismos directos cuya cuantía está

R claramente determinada; pueden ser aportaciones, ayudas,
contribuciones, cooperaciones, cuotas, donaciones, participa-
A
ciones, estímulos fiscales y subsidios.
N
Implícita Consisten en la venta de bienes y servicios a precios inferiores
S de sus costos o el otorgamiento de créditos a tasas de interés
F menores o preferenciales.
E Estatutaria Son aquellas que el gobierno otorga exclusivamente al IMSS o
ISSSTE de acuerdo con sus respectivos ordenamientos.
R
E No estatutaria Se destinan a financiar actividades de fomento económico
como pueden ser empresas privadas, de participación estatal
N y organismos descentralizados productores de mercancías.
C Corriente Se destinan para sufragar gasto corriente de consumo o de
I operación.
A Capital Se destina a la realización de obra públicas, incrementar el
capital social y cubrir la amortización de pasivos.
Fuente: Elaboración propia con información del glosario de la SHCP.
Las transferencias pueden ser otorgadas por distintas vías (ver cuadro 4).
Así, por ejemplo, ciertos programas sociales canalizan su apoyo a la ciuda-
danía mediante transferencias que son registradas como gasto público; en
182
otros casos, cuando se pretende estimular alguna actividad económica, se

puede reducir la carga de impuestos que se le cobran, lo que da como resul-
tado una transferencia a través de ingreso. Además de las opciones por
medio de gasto o ingreso, también se cuenta con el acceso a créditos baratos
que son canalizados por la banca de desarrollo con la intención de bajar
el costo de financiamiento. Por último, la transferencia se puede realizar a
través de la reducción de precios y tarifas en los servicios que son propor-
cionados por las empresas públicas.
Cuadro 4 . Transferencias de acuerdo con la vertiente de otorgamiento
Vía gasto Recursos que de forma explícita son otorgados por el gobierno
a entes ajenos a su propia estructura.
Vía ingreso Estímulos fiscales que el gobierno otorga a las unidades pro-
ductivas mediante reducciones o exenciones de impuestos.
Vía financiera Recursos que de forma implícita otorga la banca de desarrollo
mediante créditos a tasas preferenciales.
Vía precios y tarifas Asignación implícita de recursos mediante la venta de bienes y
servicios producidos por empresas públicas.
El cuadro 5 ilustra cuatro propósitos para los que se canalizan recursos a

través de las transferencias y que están relacionados con actividades finan-
cieras y de prestación de servicios.
Cuadro 5. Propósito de la transferencia
Amortización de Asignación de recursos que se destina para el pago del

pasivos principal, derivado de créditos contratados en moneda
nacional o extranjera.
Inversión financiera Destino de recursos con la finalidad de que se empleen
en operaciones financieras que incentiven el desarrollo
económico nacional.
Pago de servicios Asignación de recursos destinados al pago de intereses,
financieros comisiones y gastos, derivados de los créditos contratados.
Unitarias Cubren el diferencial entre el costo y el precio unitario de
los bienes y servicios que producen o comercializan las
entidades otorgantes.
183
La importancia de los subsidios y transferencias se pone de manifiesto

cuando se observa la cantidad de recursos públicos que son asignados a
esos conceptos de gasto; por ejemplo, el gasto programable del gobierno
federal para el periodo de 2011 a 2018 representó en promedio el 13.8 %
del PIB, del cual se destinó alrededor del 72 % de esa cantidad para subsidios,
transferencias y aportaciones. Estas últimas, como se había comentado, son
un tipo de transferencias que tienen la particularidad de ser gasto federali-
zado, es decir, se destina para que sea ejercido por las entidades federativas
y los municipios con la condición de que se utilicen para los propósitos que
se establecen en cada uno de los ocho fondos que componen el ramo 33.
En cuanto al gasto no programable que en promedio representó para el
periodo mencionado alrededor del 3.5 % con relación al PIB, más del 95 %
se destinó a otro tipo de transferencia, también mencionada en párrafos
anteriores, denominada participaciones se trata de recursos que el gobierno
federal transfiere a las entidades federativas con la característica de ser de
libre disposición a diferencia de las aportaciones. Estas participaciones,
que se registran presupuestalmente en el ramo 28, son el resultado de los
acuerdos en materia de coordinación fiscal, que se pusieron en marcha
en 1980, mediante los cuales las entidades federativas declinaron el cobro
de impuestos de base amplia a favor del gobierno federal a cambio de que les
participara una parte de la recaudación.
Al realizar un ejercicio para el año de 2018, en el cual se identifican
los subsidios, transferencias, aportaciones y participaciones, se obtienen los
resultados del cuadro 6, que ilustra la importancia que tienen los rubros en
cuestión. Del gasto programable, el 16 % se destina a subsidios, 30 % a
transferencias y 28 % a recursos federalizados, de los que la mayor parte
corresponde a las aportaciones. En lo relacionado con el gasto no progra-
mable del gobierno federal, el 93 % se destina a las participaciones. Lo
que deja un margen del gasto programable del 26 % para que el gobierno
federal lo ejerza de forma directa.
¿Cuáles pueden ser las repercusiones de ese tipo de asignación del gas-
to? En la literatura existen varias críticas a la política de gasto que favorece
los subsidios y transferencias en una condición tan marcada. En principio,
puede prestarse a prácticas clientelares por parte del gobierno que utiliza
los subsidios y transferencias para sus propios fines políticos con lo que
genera grupos de interés que le sean de utilidad en los procesos electorales; por
otra parte, en el caso de los subsidios se estima como una medida temporal
que puede incidir de forma negativa en los incentivos económicos cuando
184
se hace permanente, por ejemplo, cuando se establecen programas de sub-

sidios sobre el agua potable, la energía eléctrica o la gasolina es posible que
en lugar de mejorar la eficiencia en el uso de dichos bienes se lleven a una
situación de desperdicio y derroche.
Cuadro 6. Gasto Presupuestal 2018
Total 4 364 687 751.6
Programable 68% No programable 21%

Subsidios 16% Participaciones 93%
Transferencias 30%
Recursos federalizados 28%
Aportaciones 84%
Otros 16%
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.
En el caso de las transferencias monetarias también se pueden generar pro-

blemas relacionados con los incentivos; un ejemplo de ello es la paradoja de
la pobreza: cuando el gobierno distribuye recursos a las personas de bajos
ingresos, éstas buscan perpetuar esa condición y no mejorarla con la finali-
dad de seguir siendo receptores del recurso público.
No obstante las críticas, es posible evitar dichos comportamientos nega-
tivos mediante el control de los programas de gasto a través del estableci-
miento de reglas de operación adecuadas que puedan garantizar la correcta
asignación de los recursos públicos, además de contar con la transparencia en
su asignación y la necesaria rendición de cuentas.
4. Contabilidad gubernamental
Tal como se ha visto en este capítulo, el Estado para su funcionamiento requie-
re de recursos que proporcionan fundamentalmente los mismos habitantes
del país, por lo que está obligado a reportarles cómo los ha administrado y
cuáles han sido los resultados; esto requiere controlar esos recursos, tanto
su captación como su aplicación, por lo que es necesaria la contabilidad
para dar cuenta de ello.
185
De acuerdo con las Normas de Información Financiera (NIF), concreta-

mente la A-1, la contabilidad es una técnica que se utiliza para el registro de
las operaciones que afectan económicamente a una entidad y que produce sis-
temática y estructuradamente información financiera (Cinif, 2019, p. 5); la
misma norma señala que la información financiera que emana de la contabi-
lidad es información cuantitativa, expresada en unidades monetarias, y des-
criptiva, muestra la posición y desempeño financiero de una entidad; su
objetivo esencial es ser útil al usuario general en la toma de sus decisiones
económicas. En resumen, con la contabilidad se controlan las operaciones me-
diante el registro de ellas para que la información generada sirva de base para
la toma de decisiones.
Si nos referimos al Estado, existe un tipo de contabilidad específica
para el sector público: la contabilidad gubernamental, una rama de la con-
tabilidad que se aplica sólo en el sector público, ya que se tienen matices
diferentes dado que el origen de los recursos es otro, a diferencia del sec-
tor privado.
Con la contabilidad del Estado se obtendrá muchísima información
acerca de diversos aspectos del país que servirá, por un lado, para conocer
cómo ha utilizado el gobierno los recursos y, por otro, para tomar decisio-
nes. De igual forma, se pueden evaluar las acciones llevadas a cabo por el
gobierno, la eficiencia de cada entidad pública y permite que esas entidades
puedan rendir cuentas de su actuación.
Villanueva, citado por Galindo y Guerrero (2015, p. 5), define a la
contabilidad gubernamental como la técnica destinada a captar, clasificar,
registrar, resumir, comunicar e interpretar la actividad económica, finan-
ciera, administrativa, patrimonial y presupuestaria del Estado. Este registro
sistematizado de operaciones derivadas de los recursos financieros asigna-
dos a instituciones de la administración pública se orienta a la obtención e
interpretación de los resultados y sus respectivos estados financieros que mues-
tran la situación patrimonial de dicha administración.
La Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) en su artículo 4,
fracción IV, la define como la técnica que sustenta los sistemas de contabilidad
gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan
a cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios, para captar
los diversos eventos económicos identificables y cuantificables que afectan los
bienes e inversiones, las obligaciones y pasivos, así como el propio patrimonio,
con el fin de generar información financiera que facilite la toma de decisiones
y un apoyo confiable en la administración de los recursos públicos.
186
La contabilidad del sector público facilita el registro de las operaciones

que se realizan en ese sector y servirá además para evaluar el desempeño del
gobierno, facilitar la rendición de cuentas y mejorar la transparencia de los
recursos; para ello se requiere que el registro contable se realice con apego
a ciertas normas y procedimientos previamente establecidos.
Es útil no sólo para los mismos entes públicos a quienes les sirve para
preparar sus estados financieros, informes y reportes, sino también para una in-
finidad de usuarios como el Congreso de la Unión y las legislaturas de los
Estados para tener información necesaria para aprobar el presupuesto pú-
blico; la Auditoria Superior de la Federación y otras entidades fiscalizadoras
para la revisión y fiscalización; a entidades que proveen financiamiento para
evaluar el otorgamiento del mismo; al público en general que requiera o esté
interesado en esa información.
4.1. Marco legal
El sector público, sumamente complejo, está formado por muchas institu-

ciones de diversa índole que tienen que llevar el control de sus recursos
financieros, por lo que requieren un sistema de contabilidad especial que
tome en cuenta esas características. Es tan importante esa actividad que para
fortalecer la obligación de los entes públicos de contar con información, así
como también la rendición de cuentas, se modifica la constitución mexicana
en mayo de 2008 para adicionar la fracción XXVII al artículo 73 que faculta al
Congreso para que expida leyes en materia de contabilidad gubernamen-
tal para regularla y homogeneizar la presentación de la información financiera
de ingresos y egresos, así como patrimonial de la federación, los estados, los
municipios, la Ciudad de México y los órganos políticos administrativos de
sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización en el nivel
nacional.
También se faculta —según el artículo 74, fracción VI, de la Constitu-
ción— específicamente a la Cámara de Diputados —a través de la Auditoría
Superior de la Federación— para revisar la cuenta pública con el objeto de
evaluar los resultados de la gestión financiera y comprobar si se ajustó a
lo planeado en el Presupuesto de Egresos y verificar que se hayan cumplido
con los programas.
Derivado de esta reforma, el 31 de diciembre de 2008 se publica en el
Diario Oficial de la Federación la Ley General de Contabilidad Guber-
namental (LGCG), que entró en vigor al día siguiente con el fin de lograr la
187
armonización de la contabilidad del sector público, así como facilitar la fis-

calización, la transparencia y la rendición de cuentas. Con estas acciones se
da un gran paso en esta materia para realmente contar con una contabilidad
clara, confiable y comparable del sector público en sus tres niveles de go-
bierno (federal, estatal y municipal); anteriormente existían divergencias
en criterios y metodologías, pues cada dependencia llevaba su contabilidad
con base en criterios establecidos por ellos mismos, no había uniformidad, en
muchos de los casos sólo se registraban entradas y salidas sin reconocer
el patrimonio, por lo que al no haber consistencia entre ellos no se facilitaba la
comparación en el nivel nacional.
Lo que se buscó con la armonización es que todo el sector público tuviera
los mismos lineamientos para la contabilidad, que en todos los casos se apli-
quen las mismas normas de tal manera que la información que se genere sea
comparable con la de todo el país y realmente sea confiable para la toma de
decisiones.
Para que la información financiera generada sea uniforme, el registro
contable debe seguir las normas y lineamientos formulados por el Con-
sejo Nacional de Armonización Contable (Conac), que tiene por objeto
emitir las normas contables y lineamientos para la generación de informa-
ción financiera que aplicarán los entes públicos; éstos están obligados a
adoptar e implementar, con carácter obligatorio, los instrumentos normati-
vos, contables, económicos y financieros que ese Consejo emita, por lo que
puede ser necesario modificar o adicionar normas a su marco jurídico, ya
sea expidiendo leyes o disposiciones administrativas de carácter local.
De acuerdo con el Artículo 8 de la LGCG, el Conac se integra por:
• El secretario de Hacienda y Crédito Público, quien presidirá el

Consejo.
• Los subsecretarios de Egresos, Ingresos y de Hacienda y Crédito
Público, de la Secretaría de Hacienda.
• El tesorero de la Federación.
• El titular de la unidad administrativa de la Secretaría de Hacienda
responsable de la coordinación con las entidades federativas.
• Cuatro gobernadores.
• Dos representantes de los ayuntamientos de los municipios.
• Un secretario técnico, quien tendrá derecho a voz, pero no a voto.
De conformidad con el artículo 9 de esa misma ley, entre las facultades que
tiene el Consejo están la de emitir el marco conceptual, los postulados
188
básicos, el plan de cuentas, las normas contables y de emisión de infor-

mación financiera; pero la obligación de elaborarlos recae en su secretario
técnico. Así, en 2008 emitió el Marco Conceptual de Contabilidad Guber-
namental (MCCG) y los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental
(PBCG), ambos publicados en el Diario Oficial de la Federación del 20 de
agosto de 2008, por lo que a partir de esa fecha cobran vigencia y obligato-
riedad para el sector público de todo el país.
En el acuerdo por el que se emite el Marco Conceptual de la Contabi-
lidad Gubernamental se señala que es la base del sistema de contabilidad del
gobierno; constituye el referente teórico que define; delimita, interrelaciona
e integra de forma lógico-deductiva sus objetivos y fundamentos; además, esta-
blece los criterios necesarios para el desarrollo de normas, valuación, contabili-
zación, obtención y presentación de información contable y presupuestaria en
forma clara, oportuna, confiable y comparable para satisfacer las necesida-
des de los usuarios.
Por su parte, los Postulados son los elementos fundamentales de referen-
cia para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables, de
acuerdo con el artículo 4, fracción XXVII, de la LGCG. Tienen por objetivo,
de acuerdo con el artículo 22 de la misma ley, sustentar técnicamente la
contabilidad gubernamental, así como organizar la efectiva sistematización
que permita la obtención de información veraz, clara y concisa. Los entes
públicos al aplicar los Postulados Básicos buscan que la información que
proporcionen sea oportuna, confiable y comparable para la toma de decisiones.
Así como existe el Conac que coordina la armonización de la contabili-
dad en todo el país, en cada entidad federativa existe un consejo de armo-
nización contable que tiene como función auxiliar a aquél en su proceso de
armonización. Estos consejos asesoran a los entes públicos de su entidad
federativa y a los municipios de su estado, realizan acciones entre el gobierno
de su entidad y sus municipios, y analizan la información que reciben de su
entidad para informar al secretario técnico del Conac.
4.2. El sistema de contabilidad gubernamental
Cada ente público es responsable de su contabilidad, de la operación del sis-

tema y de cumplir con lo dispuesto en la LGCG y de las normas emitidas por
el Conac. En ese sentido, el sistema de contabilidad gubernamental (SCG)
estará conformado por el conjunto de registros, procedimientos, criterios e
189
informes estructurados sobre la base de principios técnicos comunes desti-

nados a captar, valuar, registrar, clasificar, informar e interpretar las trans-
formaciones y eventos que, derivados de la actividad económica, modifican
la situación patrimonial del gobierno y de las finanzas públicas.
Para Galindo y Guerrero (2015), un sistema de información es el con-
junto de elementos orientados al tratamiento y administración de datos e
información, organizados para su uso posterior, ya sea que cubran una
necesidad o cumplan un objetivo. Asimismo, señalan que los elementos
principales del sistema son tres: a) entradas, datos o información que se
necesitan para ser organizados; b) procesamiento; c) salidas, información
que surge del procesamiento. De acuerdo con ello, el SCG es la forma en cómo
se organiza la información que generan las transacciones de carácter económi-
co del ente público para generar información financiera útil para los usua-
rios y la toma de decisiones.
Para que la información financiera producida por el sistema de contabi-
lidad cumpla con sus objetivos, según señala el MCCG, es indispensable que
reúna las siguientes características cualitativas:
a) Utilidad. Para que sea útil, la información financiera tendrá que cu-
brir los requisitos para la rendición de cuentas, fiscalización y toma
de decisiones; en general, debe contener lo necesario para satisfacer
las necesidades de los usuarios, además de ser eficaz y eficiente.
b) Confiabilidad. Debe ser imparcial, libre de errores, representativa y
fiel a la imagen de los eventos y transacciones realmente ocurridos.
Junto a la confiabilidad, existen otras características asociadas a ella
como la veracidad, representatividad, objetividad, verificabilidad e
información suficiente.
c) Relevancia. Es la cualidad de reflejar los aspectos sobresalientes
de la situación financiera del ente público; tiene como característica
asociada la posibilidad de predicción y confirmación, ya que debe
contener los elementos suficientes para coadyuvar a realizar pre-
dicciones, lo que servirá también para confirmar o modificar los
pronósticos.
d) Comprensibilidad. La información financiera debe estar preparada
de tal forma que facilite el entendimiento de los usuarios; sin em-
bargo, no se excluirá información por razones de dificultad para su
comprensión.
190
e) Comparabilidad. Esta cualidad permite que la información financie-

ra pueda compararse a lo largo del tiempo. Como la información se
formula con criterios afines de identificación, valuación, registro y pre-
sentación, así como con normas generales que permitan la posibilidad
de comparar la información financiera no sólo de periodos diferentes,
sino también con otros entes públicos similares.
Las características anteriores tienen algunas restricciones que de contrave-

nirse condicionan la obtención de niveles máximos de una u otra cualidad,
o pueden perder la congruencia. Las restricciones pueden ser:
a) Oportunidad. La información financiera debe estar disponible en

el momento que se requiera, cuando las circunstancias así lo exijan,
para que pueda ser utilizada en una toma de decisiones oportuna. Si
no se presenta a tiempo, pierde su relevancia, ya sea total o parcial-
mente.
b) Provisionalidad. La información financiera no siempre presenta
hechos totalmente terminados, lo que puede limitar la precisión de
la información. Por ello, se hacen cortes a determinada fecha con el
fin de presentar la situación financiera, pero se consideran eventos
cuyas repercusiones, en muchas ocasiones, no se incluyen a la fecha
de ese corte.
c) Equilibrio entre características cualitativas. Se requiere obtener
un equilibrio entre las características cualitativas de la información
financiera.
4.3. Información financiera
La LGCG señala en su título cuarto la información financiera gubernamental

que deben generar los sistemas contables. El de la federación permitirá la
generación periódica tanto de los estados e información financiera (artículo
46) como de las normas y metodología para la emisión de dicha información:
A. Información contable
a. Estado de Situación Financiera. Refleja la situación financiera, en
específico información acumulativa del activo, pasivo y patrimonio
o hacienda púbica, de un ente público a una fecha determinada.
191
b. Estado de Actividades. Su propósito es informar el monto del cam-

bio en el patrimonio generado en un periodo y proporcionar infor-
mación relevante sobre el resultado de las transacciones que afectan
el patrimonio del ente público.
c. Estado de Variación en la Hacienda Pública. Muestra la actividad
financiera del ente público y revela el flujo de recursos recibidos y
ejercidos durante el ejercicio.
d. Estado de Cambios en la Situación Financiera. Representa los prin-
cipales cambios ocurridos en la estructura de los resultados financie-
ros del ente público en un periodo determinado, así como los recursos
generados o utilizados en su operación y su reflejo final en el efectivo
o inversiones.
e. Estado de Flujo de Efectivo. Proporciona información sobre los flu-
jos de efectivo, identificando las fuentes de entradas y salidas de los
recursos.
f. Informes sobre pasivos contingentes. Los entes públicos deben pre-
sentar junto con los estados financieros un informe de los pasivos
contingentes que se definen como obligaciones que tienen su origen
en hechos específicos e independientes del pasado y que en el futuro
pueden o no ocurrir; de acuerdo con lo que acontezca, desaparecen
o se convierten en pasivos reales, por ejemplo, avales, juicios, planes
de pensiones, etcétera.
g. Notas a los estados financieros. Revelan información complementa-
ria de los rubros y saldos presentados en los estados financieros.
h. Estado analítico del activo. Proporciona información sobre los
movimientos de los activos de un ente público durante un periodo
determinado.
i. Estado analítico de deuda y otros pasivos. Muestra las obligaciones
de los entes públicos al inicio y fin de cada periodo derivadas del
endeudamiento interno y externo autorizados por el Congreso de la
Unión o de los Estados.
B. Información presupuestaria (reportes)

a. Estado Analítico de Ingresos. Es una comparación del total de ingre-
sos estimados y los realmente obtenidos durante el ejercicio.
b. Estado Analítico del Presupuesto de Egresos. Refleja información
sobre el presupuesto autorizado, las modificaciones autorizadas y la
parte del presupuesto ejercida ya pagada y la pendiente de pago.
192
c. Endeudamiento neto. Representa la diferencia del financiamiento

menos la amortización de la deuda pública.
d. Intereses de deuda. Recursos destinados a cubrir el pago de intereses
de los créditos o financiamiento autorizados.
e. Flujo de fondos que resume todas las operaciones.
C. Información programática
a. Gasto por categoría programática.
b. Programas y proyectos de inversión.
c. Indicadores de resultados.
D. La información complementaria para generar las cuentas nacionales y

atender otros requerimientos provenientes de organismos internacionales
de los que México forma parte.
La contabilidad gubernamental, antes de promulgarse la ley que actualmen-

te la regula, estaba enfocada al control del presupuesto; es decir, se controla-
ba el flujo de efectivo. A partir de su publicación, se busca además reconocer
el efecto patrimonial que pueden tener las operaciones realizadas por los
entes públicos, por lo que se registrarán los bienes muebles e inmuebles al
servicio de los entes públicos.
La exposición de motivos de la citada ley considera que con la contabi-
lidad gubernamental se deja atrás la concepción de que su propósito sólo es
la generación de información para la integración de las cuentas públicas;
ahora se asume como premisa básica el registro y la valuación del patrimonio
del Estado que, para Acosta (2017), es el conjunto de bienes de toda índole
y de derechos valorables pecuniariamente de que dispone en un momento
dado para cumplir con su actividad y objeto en la persecución de sus fines.
En las disposiciones que tenemos relacionadas con la contabilidad, en
las Reglas Específicas del Registro y Valoración del Patrimonio (2010) se
dice que el patrimonio que tiene un ente público son los derechos e inver-
siones menos sus deudas. Por ello cobra suma importancia el reconocimiento
y valuación de los activos y los pasivos.
Los activos son los recursos controlados, identificados y cuantificados
en términos monetarios por un ente público de los que se esperan, fundamen-
talmente, beneficios futuros derivados de operaciones ocurridas en el pasado,
las cuales han afectado económicamente a dicho ente (Conac, 2009a y b). Por
ejemplo, un inmueble para fines culturales es derivado de acciones pasadas,
193
es decir, la construcción, y se esperan beneficios futuros que pueden ser

económicos, si se cobran los servicios, o sociales, si no se cobran.
Por su parte, los pasivos son las obligaciones presentes del ente público,
virtualmente ineludibles, identificadas, cuantificadas en términos moneta-
rios y que representan una disminución futura de beneficios económicos
derivados de operaciones ocurridas en el pasado que le han afectado econó-
micamente. Si el pasivo fuera un crédito, por ejemplo, en el futuro, al pa-
garlo, habría una disminución económica.
El capítulo II de la LGCG señala que los entes públicos deben registrar
en su contabilidad los inmuebles destinados a un servicio público, excepto
los considerados como monumentos arqueológicos, artísticos o históricos;
mobiliario y equipo, incluye equipo de cómputo y vehículos; cualesquiera
otros bienes muebles e inmuebles que el Conac determine que deban regis-
trarse. Los registros contables de estos bienes se realizan en cuentas especí-
ficas del activo y deben ser inventariados, lo cual debe estar debidamente
conciliado con el registro contable.
Los bienes considerados como monumentos arqueológicos, artísticos o
históricos no se registran como los anteriores, ya que por su naturaleza son
considerados inalienables e imprescriptibles, por lo que no se les puede
asignar un valor en términos monetarios ni un registro contable. Para in-
formar sobre estos bienes, ya sea muebles o inmuebles, los entes públicos
elaborarán un registro de aquellos que estén bajo su custodia y sean consi-
derados como tales.
Los monumentos arqueológicos, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley
Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos,
son los bienes muebles e inmuebles que son producto de culturas anteriores al
establecimiento de la hispánica en el territorio nacional, así como los restos
humanos, de la flora y de la fauna relacionados con esas culturas.
Se entiende por monumentos artísticos aquellos bienes muebles e in-
muebles que revistan valor estético relevante. Para saber si lo tienen, se
atiende a la representatividad, inserción en determinada corriente estilística,
grado de innovación, materiales y técnicas utilizados, así como otras análogas.
Tratándose de bienes inmuebles, podrá considerarse también su significación
en el contexto urbano.
Por último, se denominan monumentos históricos aquellos bienes vin-
culados con la historia de la nación a partir del establecimiento de la cultura
hispánica en el país, en los términos de la declaratoria respectiva o por
determinación de la ley.
194
De acuerdo con el artículo 36 de la Ley Federal sobre Monumentos y

Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, se consideran monumentos
históricos entre otros:
I. Los inmuebles construidos en los siglos XVI al XIX, destinados a templos

y sus anexos; arzobispados, obispados y casas curales; seminarios, con-
ventos o cualesquiera otros dedicados a la administración, divulgación,
enseñanza o práctica de un culto religioso; así como a la educación y a
la enseñanza, a fines asistenciales o benéficos; al servicio y ornato públi-
cos y al uso de las autoridades civiles y militares.
II. Los muebles que se encuentren o se hayan encontrado en dichos inmue-
bles y las obras civiles relevantes de carácter privado realizadas de los
siglos XVI al XIX inclusive.
III. Los documentos y expedientes que pertenezcan o hayan pertenecido a las
oficinas y archivos de la Federación, de las entidades federativas o de
los Municipios y de las casas curiales.
IV. Las colecciones científicas y técnicas podrán elevarse a esta categoría,
mediante la declaratoria correspondiente.
Reflexiones finales
El manejo de los recursos financieros en la administración pública es de
suma importancia ya que permite el logro de los objetivos del Estado a
través de los recursos que son asignados para subsanar las necesidades de
la sociedad, por lo cual en cada presupuesto que se realiza año con año se esta-
blecen diferentes prioridades que van relacionadas con el Plan Nacional de
Desarrollo. Como se vio a lo largo de este capítulo, las acciones de gasto son
necesarias y deben ir acompañadas de los diferentes mecanismos de finan-
ciamiento con los que cuenta el Estado.
El proceso de gasto e ingreso ofrece amplias oportunidades para un
país, pero también puede derivar en situaciones de crisis o recesión. En ese
aspecto, es indispensable que se generen marcos jurídicos encargados de nor-
mar y direccionar las decisiones de gasto del gobierno, las obligaciones
de los ciudadanos de contribuir con el Estado y las facultades que éste tiene
en la apropiación de los ingresos privados. Principios de austeridad y disci-
plina fiscal son necesarios, pero deben de observar cierta flexibilidad de
acuerdo con el contexto económico y con los niveles de endeudamiento
que pueda presentar el país.
195
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Integración y manejo de los recursos ﬁnancieros

Chapter · December 2021

Eduardo Ramírez Cedillo

Gobierno y finanzas públicas en México View project

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María Gloria Arévalo Guerrero

E l manejo de los recursos ﬁnancieros en la administración pública tiene

y los presupuestos al respecto de ingresos y egresos sobre los cuales se

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2.4. Presupuesto de Egresos

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