Sostenibilidad Fiscal U3 CLASE 14-11-2020

COMPROMISO FISCAL
JESSICA LLANCALEO ULLOA

MAGISTER EN GESTIÓN TRIBUTARIA Y FINANCIERA
INGENIERO COMERCIAL
Sostenibilidad Fiscal
Política Fiscal
 Es una disciplina de la política económica centrada en la
gestión de los recursos de un Estado y su Administración.
 Está en manos del Gobierno del país, quién controla los
niveles de gasto e ingresos mediante variables como los
impuestos y el gasto público para mantener un nivel de
estabilidad en los países.
 A través de la política fiscal, los gobiernos tratan de influir
en la economía del país. Controlando el gasto y los
ingresos en los diferentes sectores y mercados con el fin
de lograr los objetivos de la política macroeconómica.
Política Fiscal
 Mediante estas variaciones, el Gobierno debería ejercer
un gran impacto sobre la demanda agregada y, por
consiguiente, influye en la producción y el empleo, dado
un nivel de precios.
 Por otra parte, su objetivo principal es estimular el

crecimiento de la economía doméstica y protegerla de
cara a los cambios propios de los ciclos económicos.
Objetivos de la política fiscal
 Los objetivos que persigue la política fiscal son los
siguientes:
 A corto plazo, estabilizar la economía y el ciclo a través del
saldo presupuestario.
 En el largo plazo, persigue incrementar la capacidad de
crecimiento del país mediante el gasto -I+D, educación, e
inversión en infraestructuras, etc- y del ingreso -incentivos al
ahorro-.
 Simultáneamente, persigue el objetivo de equidad y
redistribución de la renta.
 Además, un punto importante es que la política fiscal debe ser
clave para garantizar y proteger los servicios sociales básicos y
los recursos con los que cuenta el territorio en cuestión.
 Se trata de una gran responsabilidad, ya que las decisiones
tomadas en este ámbito afectan considerablemente a la vida
cotidiana, al empleo, los precios…, es decir, la política fiscal
constituye la vía más importante para mantener o mejorar el
llamado Estado de Bienestar.
 De hecho, en los presupuestos públicos europeos más de la
mitad del gasto suele corresponder a servicios sociales y sólo
alrededor del 20 por ciento se destina a servicios generales y
económicos.
 Es también destacable la responsabilidad que se adquiere a la
hora de controlar y redistribuir la riqueza de un estado por
medio de los servicios públicos y la gestión tributaria.
 Su complementariedad con la política monetaria y su
convivencia será clave para la marcha del país y el bienestar de
sus ciudadanos.
 La política fiscal tiene un papel destacado por su efecto
estabilizador de las fluctuaciones de la economía, a través de
su impacto expansivo o contractivo sobre la demanda
agregada vía manejo de los ingresos y gastos públicos (y por
tanto, de la cuantía de los déficit o superávit del sector
público).
Tipos de política fiscal
 Dependiendo de las diferentes decisiones tomadas a la
hora de dirigir la política fiscal, puede clasificarse a esta
como expansiva, contractiva o neutral.
 Esta diferenciación tiene mucho que ver en ocasiones con
una cuestión ideológica o de pensamiento económico,
debido a que atendiendo al perfil ideológico del gobierno
del momento se tomará una clase de medidas u otra.
 No obstante, realmente lo que define la aplicación de una
política fiscal expansiva o contractiva es la situación del
ciclo económico en que se encuentre.
 Política fiscal expansiva: Se lleva a cabo en situaciones
de decrecimiento económico y cuando hay altos niveles
de paro, el Gobierno tendrá que aplicar una política fiscal
expansiva para aumentar el gasto agregado (Consumo +
Inversión + Gasto + Exportaciones – Importaciones),
aumentando la renta efectiva y para disminuir la tasa de
paro.
 La política fiscal expansiva puede ser de cinco tipos o vías
de aplicación:
 La política fiscal expansiva puede ser de cinco tipos o vías
de aplicación:
 Una reducción de los impuestos, consiguiendo un impacto
positivo sobre el consumo.
 Un aumento de los gastos del Gobierno, desplazando al alza el
gasto agregado.
 Estímulos a la inversión privada a través de bonificaciones o
exenciones fiscales. La finalidad es provocar aumentos en la
demanda agregada.
 Incentivos fiscales para estimular la demanda de los no
residentes (mayores exportaciones netas)
 Dinero helicóptero
 Política fiscal contractiva: Cuando existe una situación
inflacionista provocada por un exceso de demanda
agregada.
 En este caso sería necesaria una aplicación de política
fiscal restrictiva, procediendo de forma contraria para
reducir el gasto agregado.
 Se aumentarían los impuestos.
 Se reduciría el gasto público.
 Se actuaría para desalentar las inversiones privadas y las
exportaciones netas (menores exportaciones netas).
 Existe también una tercera vía que se conoce como
postura neutral.
 En este caso la política fiscal se basa en el equilibrio, al

equiparar el nivel de gasto público con el de ingresos
totales.
La Política Fiscal Chilena
 La política fiscal chilena se ha guiado por una regla de balance
estructural desde el año 2001.
 El balance estructural del sector público refleja el balance

presupuestario que se produciría si el producto evolucionara
de acuerdo a su tendencia y si los precios del cobre y del
molibdeno fuesen los de mediano plazo.
 Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto de

las variables cíclicas más significativas para los ingresos fiscales.
 La regla de balance estructural establece que el nivel de
gasto público en cada período depende de los ingresos
estructurales o permanentes del Fisco.
 De esta forma se busca aislar las decisiones de gasto

público, en particular en materia de gasto e inversión
social, de los vaivenes del ciclo económico y de las
fluctuaciones de los precios del cobre y del molibdeno.
 Las virtudes de la regla han sido ampliamente
documentadas.
 Entre las principales se encuentran:
 permitir la acción contracíclica de la política fiscal, lo que
reduce la incertidumbre acerca de la trayectoria de la
economía en el mediano plazo y la volatilidad de la tasa de
interés y del tipo de cambio;
 asegurar la sostenibilidad en el tiempo de las políticas

públicas y la planificación de largo plazo en los programas
sociales;
 Las virtudes de la regla han sido ampliamente documentadas.
Entre las principales se encuentran:
 permitir resguardar la competitividad del sector exportador al
sostener un tipo de cambio real más competitivo en períodos de
auge en los precios de los commodities y en períodos de expansión
del producto sobre el potencial;
 aumentar la credibilidad del Fisco como emisor de deuda,
reduciendo el premio soberano que debe pagar al emitirla y
mejorando el acceso al financiamiento en períodos de shocks
externos negativos;
 y estimular el ahorro público, reduciendo la necesidad de la
economía de contar con financiamiento externo en momentos en
que éste puede ser más caro.
 La regla de balance estructural ha sido aplicada de
forma tal de alcanzar un superávit estructural del
Gobierno Central equivalente a 1% del PIB.
 La meta de superávit estructural de 1% se fijó en su

momento tomando en cuenta los siguientes factores:
 la existencia de un déficit estructural del Banco Central
producto del rescate de la banca en los años ochenta y de la
política cambiaria de los años noventa;
 La meta de superávit estructural de 1% se fijó en su
momento tomando en cuenta los siguientes factores:
 la existencia de pasivos contingentes, como por ejemplo los
relacionados con la garantía estatal de pensiones mínimas y
asistenciales;
 y la existencia de vulnerabilidades externas asociadas a
descalces cambiarios y potenciales limitaciones al
endeudamiento externo, principalmente en moneda
nacional.
La Regla de Balance Estructural
 En términos simples, el indicador de balance
estructural en Chile supone aislar el efecto cíclico de
tres de las principales variables macroeconómicas que
influyen en la determinación de los ingresos del
Gobierno Central:
 la actividad económica
 los precios del cobre
 los precios del molibdeno.
 Así, este indicador refleja el balance presupuestario
que hubiese existido en el Gobierno Central si el PIB
estuviese en su nivel de tendencia y los precios del
cobre y del molibdeno fuesen los de mediano plazo.
 Esto permite distinguir en los resultados fiscales los

movimientos que provienen de decisiones de política
de aquellos asociados a cambios cíclicos en estas
variables.
 De las tres variables clave que inciden en el nivel de ingreso
estructural del Fisco para cada año, las dos más importantes -
el precio de referencia del cobre y la tasa de crecimiento del
PIB de tendencia- son estimadas por comités de expertos
independientes del gobierno.
 De esta manera, el precio de referencia del cobre corresponde

al promedio del precio esperado por el comité de expertos
para los próximos diez años.

 El PIB de tendencia corresponde a aquella parte del
PIB efectivo que puede considerarse permanente,
esto es, el nivel de producción que teóricamente
habría prevalecido si se utilizaran los recursos
productivos con una intensidad normal y si el nivel de
productividad fuese el de tendencia.
 El precio del molibdeno de mediano plazo, por su
parte, es calculado sobre la base de criterios
históricos.
 La regla usada en la elaboración de la política fiscal, y la meta
considerada, llevan a que el gasto público se determine de la
siguiente forma:
Ingreso Estructural – Gasto Fiscal = 1% del PIB
 El período de aplicación de la regla ha estado marcado por una
creciente transparencia en la forma de cálculo del indicador y
en la definición de sus parámetros.
 La metodología se ha ido perfeccionando con el tiempo, todo
lo cual ha sido oportunamente publicado.
 La historia de la aplicación de la metodología y sus principales
perfeccionamientos se resumen en el recuadro 1.
Evolución de la Sostenibilidad Fiscal
 Antes de realizar un análisis más detallado de la
evolución de la deuda pública es necesario establecer
su magnitud.
 Un componente que no se incluye explícitamente en
las estadísticas oficiales de las finanzas públicas son
los bonos de reconocimiento.
 Estos corresponden a una obligación del Estado
chileno para con los futuros pensionados, exigible al
momento de la jubilación.
 Este instrumento financiero, por tanto, hace explícita
las obligaciones contraídas por el Estado con aquellos
trabajadores que cotizaban en el antiguo sistema
previsional.
 Estas obligaciones se acumulan como compromisos
de gastos a futuro a través del sistema previsional y
no son registrados contablemente, aunque se
informan periódicamente.
 El año 2001, estas obligaciones alcanzaban el
equivalente al 18,7% del PIB. El año 2006 los bonos
de reconocimiento alcanzaban aproximadamente a
US$14.000 millones, lo que equivalía a un 9,5% del
PIB.
 La amortización de estos bonos ha sido posible
principalmente por la existencia de superávit fiscales,
lo que ha permitido liberar importantes recursos
fiscales.
 En efecto, el gasto en intereses asociados a estos
bonos era de 0,7% del PIB el año 2001, mientras que
el año 2006 este gasto fue de 0,4% del PIB.
 Como será discutido más adelante, la liberación de
estos recursos es clave para asegurar el
financiamiento de la reforma de pensiones.
 Habiendo establecido la importancia de estas
obligaciones para el análisis de la sostenibilidad de la
deuda pública, éste será realizado agregándolas a las
medidas de endeudamiento público convencionales.
La deuda pública crece en Chile
 La deuda pública en Chile en 2018 fue de 64.507 millones de
euros, creció 6.627 millones desde 2017 cuando fue de 57.880
millones de euros.
 Esta cifra supone que la deuda en 2018 alcanzó el 25,56% del
PIB de Chile, una subida de 2,02 puntos respecto a 2017, en el
que la deuda fue el 23,54% del PIB.
 Si miramos las tablas podemos ver la evolución de la deuda
pública en Chile.
 Esta ha crecido desde 2008 en términos de deuda global,
cuando fue de 6.006 millones de euros y también en
porcentaje del PIB, que fue del 4,92%.
La deuda pública crece en Chile
 Según el último dato publicado, la deuda per cápita en
Chile en 2018, fue de 3.444 euros por habitante.
 En 2017 fue de 3.142 euros, así pues, se ha producido
un incremento de la deuda por habitante de 302
euros.
 Es interesante mirar atrás para ver que en 2008 la
deuda por persona era de 360 euros.
Componentes no incluidos en la deuda pública
 Tal como se mencionó en el ítem anterior, en la deuda de
carácter público, no se considera el bono de reconocimiento
que es representativo para los futuros jubilados que cumplan la
condición antes señalada.
 Esto dado que dicho instrumento, no es representativo de la
deuda pública del Estado, sino que solo constituye una
obligación de entregar dinero a los cotizantes.
 Esto de acuerdo a lo indicado en el párrafo II N° 1 de la
circular N° 28.704 de 1981, que establece recomendaciones y
disposiciones con referencia a la eliminación de documentos,
que además de la deuda pública se refiere a especies valoradas
u otros efectos.
Superávit estructural de 1% del PIB
Meta superávit
 La meta de superávit estructural de 1% del PIB se
estableció en un momento en el que el endeudamiento
neto del Gobierno Central se encontraba en torno a un
24% del PIB.
 Por otra parte, el premio soberano chileno había
aumentado cerca de 100 puntos base entre los años 1997
y 2000.
 Dado lo anterior, el establecimiento de la regla de balance
estructural significó un importante compromiso del
Gobierno con la estabilidad de la política fiscal en el largo
plazo.
Meta superávit
 Al mismo tiempo, la meta apuntó directamente a dar
una señal de credibilidad en el compromiso del
Gobierno de avanzar hacia niveles de endeudamiento
bajos en el mediano plazo y de asegurar el
financiamiento de compromisos que no aparecían
directamente en las estadísticas fiscales, por ser
implícitos o contingentes, pero que estarían presentes
en el mediano y largo plazo.
 Estos compromisos son analizados a continuación.
Meta superávit
 Un primer motivo para el establecimiento de una meta de
superávit estructural de 1% del PIB fue la necesidad de
asegurar una dinámica de acumulación de activos que
permitiera hacer frente a compromisos futuros del sector
público, toda vez que éstos potencialmente podrían
crecer a una tasa mayor que los ingresos fiscales.
 Dentro de los compromisos futuros y pasivos

contingentes de la época, los más significativos eran las
garantías de pensiones mínimas y asistenciales.
Meta superávit
 En relación con la garantía de pensión mínima, que surgió con
la reforma previsional de comienzos de los 80, ésta consiste en
que si la pensión que obtiene un trabajador al momento de
jubilar es inferior a la pensión mínima fijada por ley, el Estado
debe financiar la diferencia.
 Por su parte, las obligaciones del Fisco asociadas a las
pensiones asistenciales (PASIS), a la que acceden los adultos
mayores de 65 años y discapacitados en situación de pobreza y
que no cuenten con otras pensiones, desde el año 2006
cuentan con un mecanismo de acceso automático para todos
quienes cumplan los requisitos establecidos por ley.
Meta superávit
 Tal como fue señalado por el Consejo Asesor Presidencial para
la Reforma Previsional (2006), las obligaciones mencionadas se
incrementarían en cerca de un 1% del PIB hacia el año 2030.
 Un segundo motivo para el establecimiento de una meta de
superávit de 1% del PIB fue la situación patrimonial del Banco
Central de Chile.
 La trayectoria de las utilidades o pérdidas de cualquier banco
central en el largo plazo viene dada por el nivel y composición
de sus activos y pasivos.
 En particular, esta trayectoria es el resultado de los
diferenciales de tasas de interés internas y externas dada la
composición del balance.
Meta superávit
 Las acciones de un banco central en cuanto a afectar el nivel y
composición de sus activos y pasivos tendrá como
consecuencia un efecto directo en el resultado de éste en el
mediano y largo plazo.
 A fines de la década del noventa, el Banco Central exhibía un
déficit operacional cercano al 1% del PIB. Este déficit
redundaba en una situación patrimonial frágil bajo ciertos
escenarios.
 En éstos, la capacidad del Banco Central para implementar
políticas contracíclicas podría verse fuertemente afectada al
entrar en conflicto con su meta inflacionaria.
Meta superávit
 La situación patrimonial del instituto emisor fue la
consecuencia de las pérdidas originadas en el rescate de la
banca privada producto de la crisis del año 1982 y de la
acumulación de reservas internacionales en los años noventa.
 En estos episodios, el Banco Central acumuló activos,
principalmente reservas internacionales y deuda subordinada
de los bancos rescatados el año 1982, cuyo rendimiento
financiero era mucho menor al que tenía que pagar por los
pasivos adquiridos para financiar estas operaciones,
principalmente bonos emitidos en el mercado doméstico.
Meta superávit
 De esta forma, cuando se estableció la meta de superávit
estructural se argumentó que para que el endeudamiento del
sector público consolidado (incluyendo el Banco Central) no
creciera en el tiempo, sería necesario que el déficit del Banco
Central fuese contrarrestado por un superávit del resto del
sector público.
 La tercera razón que se esgrimió al fijar la meta fue la
existencia de vulnerabilidades externas asociadas a descalces
cambiarios.
 Dado que el endeudamiento externo chileno, público y
privado, se ha realizado en moneda extranjera, los shocks
externos que alteran el tipo de cambio real también alterarían
el costo de servir la deuda.
Meta superávit
 De esta forma, acotar los niveles de endeudamiento del Fisco
era un objetivo necesario para mitigar a su vez este riesgo y
para posibilitar eventualmente la emisión de deuda externa en
moneda nacional.
 La meta de superávit estructural de 1% del PIB permitía una
transición hacia una situación de bajo endeudamiento a una
velocidad suficiente como para generar credibilidad acerca del
compromiso fiscal establecido a través de la regla de balance
estructural, y además atenuaba los riesgos fiscales antes
mencionados.
Meta superávit
 Desde la perspectiva del período de inicio de la regla era
posible prever escenarios potenciales para la evolución de
la deuda del Sector Público que mostraban que dada una
trayectoria sin shocks y sin bonos de reconocimiento, la
deuda neta del Gobierno Central habría caído a niveles
cercanos a cero el año 2013.
 Incluyendo los bonos de reconocimiento, la convergencia
del endeudamiento a niveles cercanos a cero se hubiese
logrado el año 2020 aproximadamente.
Meta superávit
 Esta convergencia a niveles de solvencia fiscal en horizontes de
mediano plazo, sumado al estricto apego a la regla permitirían
hacer frente a potenciales escenarios negativos que –no
obstante postergaran en el tiempo la convergencia a los
niveles de deuda inicialmente estimados- le darían la suficiente
credibilidad al Fisco para endeudarse a buenas condiciones en
los mercados financieros.
 Esto, a su vez, garantizaría la estabilidad en el tiempo de los

compromisos fiscales con el gasto social y la inversión pública.
P.I.B.
 Producto Interno Bruto. Es el valor total de los bienes y servicios
producidos en el territorio nacional en un determinado tiempo.
 Este se puede obtener mediante la diferencia entre el valor bruto
de producción y los bienes y servicios consumidos durante el
propio proceso productivo.
 El P.I.B. per cápita, mide la riqueza material existente en el país a
partir de la división del PIB total por el número de habitantes.
 Se debe entender que el resultado es solo una estimación y no
refleja la realidad de cada habitante, ya que existen diferencias en
la distribución de la riqueza.
Endeudamiento Gobierno Central
 A marzo de 2020 la deuda bruta del Gobierno Central alcanzó los
$59.259.596 millones, equivalente a 29,5% del PIB, lo que implica un
aumento de la deuda nominal de $3.866.427 millones en relación al
stock mantenido a diciembre de 2019.
 En igual período, las inversiones en activos financieros alcanzaron los
$48.574.987 millones.
 En términos relativos, esta cifra equivale al 24,2% del PIB, 4,2 puntos
porcentuales mayor a lo registrado en diciembre de 2019.
 El aumento de los pasivos y activos financieros como porcentaje del
PIB, implicó una posición deudora neta del Gobierno Central de
$10.684.609 millones, que en términos del PIB alcanza una cifra que
representa un 5,3% a marzo de 2020, en comparación al 7,9% de
diciembre de 2019.
¿Con qué agentes económicos se puede endeudar el Estado?
 En primer lugar, se podía endeudar con el Banco Central de
Chile, este creaba dinero que lo entregaba a la autoridad de
Hacienda para que cubriera el déficit del presupuesto.
 La historia económica de Chile muestra precisamente que este

endeudamiento es la causa que explica el gran proceso
inflacionario vivido en la década de los años 70 del siglo XX.
Por ello, actualmente esta fuente de financiamiento se
encuentra prohibida por la Constitución Política del Estado de
Chile (una regla de las finanzas públicas prudentes).
 En segundo lugar, se puede endeudar en Chile, pidiendo
prestado en el mercado de capitales doméstico, para lo
cual emite documentos financieros que coloca en la
banca, grandes empresas e instituciones previsionales
(Administradoras de Fondos de Pensiones).
 Aquí el efecto es que el gobierno presiona la demanda

por fondos prestables de la economía e impacta la tasa de
interés doméstica, la cual se incrementa.
¿Con qué agentes económicos se puede endeudar el
Estado?
 Esto encarece el costo del capital para financiar
proyectos de inversión del sector privado, lo cual
hace disminuir la inversión privada.
 El sector privado se queja de que el gobierno les está

quitando espacio para acceder a financiamiento, lo
que se debe a la competencia entre ambos sectores
por tomar el ahorro de la economía.
 En tercer lugar, se puede endeudar con el sector externo, es
decir, con organismos financieros internacionales, otros
Estados, banca privada internacional, ciudadanos extranjeros
emitiendo bonos soberanos , etc.
 Una ventaja que tiene este endeudamiento, al menos en el
corto plazo, es que incrementa la cantidad de recursos
disponible en el país, pues se inyectan recursos desde el
exterior.
 Un problema que eventualmente acompaña a esta fuente de
recursos es que ellos deberán ser devueltos en el futuro.
Además, no son gratis, hay que pagar un precio que es la tasa
de interés.
 Por lo tanto, si los recursos no son administrados con
sabiduría pueden implicar serios problemas económicos
futuros para el país.
 Por ejemplo, si los recursos se usaron para financiar proyectos
de inversión entonces si el proyecto fue correctamente
evaluado el problema antes mencionado puede no existir,
debido a que las inversiones generan retornos que pueden ser
usados para pagar el servicio de la deuda pública (amortización
e intereses).
 El problema se presenta cuando los recursos se utilizan para
financiar gastos corrientes, por ejemplo, pagar aumentos de
sueldos, los cuales suelen no generar retornos.
 No contar con las divisas necesarias para servir la deuda
pública externa nos puede llevar a entrar en una cadena de
solicitudes de más endeudamiento, lo cual genera un efecto de
bola de nieve.
 En ocasiones se trata de poner término a este efecto
declarándose en cesación de pagos, es decir, diciéndole a los
acreedores que se dejará de pagar la deuda por no disponer
de los recursos para hacerlo.
 Obviamente que esta es una pésima decisión, pues el país
puede ser demandado en los tribunales internacionales, los
cuales autorizan el embargo de los recursos nacionales en el
exterior, lo que paraliza al país.
 Luego, la solución es entrar en un proceso de renegociación
de la deuda pública, el cual por lo general termina siendo muy
oneroso, porque se debe pedir más plazo para pagar, los
acreedores ponen las tasas de interés de la renegociación, las
que serán altas pues el país se ha vuelto poco confiable
(aumentó el riesgo de no pago) y eso se cobra en los
mercados financieros.
 Cuando se recurre a la ayuda de los organismos financieros
internacionales (por ejemplo, Fondo Monetario Internacional),
estos colocan condiciones a la política económica que deberá
seguir el país.
 El cumplimiento de estas restricciones se va revisando

periódicamente, para determinar la entrega de cada cuota de
recursos en que se divide el monto total del préstamo.
 En conclusión, todas las posibles fuentes de endeudamiento
tienen sus pro y contras, por lo tanto, en la práctica se debe
ser muy cuidadoso respecto de cómo nos endeudamos, con
quién nos endeudamos, para qué nos endeudamos y en qué
monto nos endeudamos.
 Parece claro que hay límites para el uso de esta forma de
financiamiento del presupuesto del sector público.
 Por ello, es importante revisar cómo ha sido y en qué estado
se encuentra la discusión económica sobre el uso de esta
fuente de financiamiento, que es uno de los objetivos de este
trabajo.

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 Por otra parte, su objetivo principal es estimular el

 En este caso la política fiscal se basa en el equilibrio, al

 El balance estructural del sector público refleja el balance

 Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto de

 De esta forma se busca aislar las decisiones de gasto

 asegurar la sostenibilidad en el tiempo de las políticas

 La meta de superávit estructural de 1% se fijó en su

 Esto permite distinguir en los resultados fiscales los

 De esta manera, el precio de referencia del cobre corresponde

La Regla de Balance Estructural

 Dentro de los compromisos futuros y pasivos

 Esto, a su vez, garantizaría la estabilidad en el tiempo de los

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 Aquí el efecto es que el gobierno presiona la demanda

 El sector privado se queja de que el gobierno les está

 El cumplimiento de estas restricciones se va revisando

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