Política fiscal

La política fiscal es una disciplina de la política económica centrada en la gestión de los

recursos de un Estado y su Administración. Está en manos del Gobierno del país, quién
controla los niveles de gasto e ingresos mediante variables como los impuestos y el gasto
público para mantener un nivel de estabilidad en los países.

A través de la política fiscal, los gobiernos tratan de influir en la economía del país.

Controlando el gasto y los ingresos en los diferentes sectores y mercados con el
fin de lograr los objetivos de la política macroeconómica.

Mediante estas variaciones, el Gobierno debería ejercer un gran impacto sobre

la demanda agregada y, por consiguiente, influye en la producción y el empleo,
dado un nivel de precios. Por otra parte, su objetivo principal es estimular el
crecimiento de la economía doméstica y protegerla de cara a los cambios propios
de los ciclos económicos.

Objetivos de la política fiscal

Los objetivos que persigue la política fiscal son los siguientes:

 A corto plazo, estabilizar la economía y el ciclo a través del saldo presupuestario.

 En el largo plazo, persigue incrementar la capacidad de crecimiento del país mediante el
gasto -I+D, educación, e inversión en infraestructuras, etc- y del ingreso -incentivos al
ahorro-.
 Simultáneamente, persigue el objetivo de equidad y redistribución de la renta.

Además, un punto importante es que la política fiscal debe ser clave para

garantizar y proteger los servicios sociales básicos y los recursos con los que
cuenta el territorio en cuestión. Se trata de una gran responsabilidad, ya que las
decisiones tomadas en este ámbito afectan considerablemente a la vida cotidiana,
al empleo, los precios…, es decir, la política fiscal constituye la vía más importante
para mantener o mejorar el llamado Estado de Bienestar. De hecho, en los
presupuestos públicos europeos más de la mitad del gasto suele corresponder a
servicios sociales y sólo alrededor del 20 por ciento se destina a servicios
generales y económicos.

Es también destacable la responsabilidad que se adquiere a la hora de controlar y

redistribuir la riqueza de un estado por medio de los servicios públicos y la gestión
tributaria.

Su complementariedad con la política monetaria y su convivencia será clave para

la marcha del país y el bienestar de sus ciudadanos. La política fiscal tiene un
papel destacado por su efecto estabilizador de las fluctuaciones de la economía, a
través de su impacto expansivo o contractivo  sobre la demanda agregada vía
manejo de los ingresos y gastos públicos (y por tanto, de la cuantía de los déficit o
superávit del sector público).
 Tipos de política fiscal

Dependiendo de las diferentes decisiones tomadas a la hora de dirigir la política

fiscal, puede clasificarse a esta como expansiva, contractiva o neutral. Esta
diferenciación tiene mucho que ver en ocasiones con una cuestión ideológica o de
pensamiento económico, debido a que atendiendo al perfil ideológico del gobierno
del momento se tomará una clase de medidas u otra. No obstante, realmente lo
que define la aplicación de una política fiscal expansiva o contractiva es la
situación del ciclo económico en que se encuentre.

 Política fiscal expansiva: Se lleva a cabo en situaciones de decrecimiento

económico y cuando hay altos niveles de paro, el Gobierno tendrá que aplicar una
política fiscal expansiva para aumentar el gasto agregado (Consumo + Inversión +
Gasto + Exportaciones – Importaciones), aumentando la renta efectiva y para
disminuir la tasa de paro. La política fiscal expansiva puede ser de cinco tipos o
vías de aplicación:
o Una reducción de los impuestos, consiguiendo un impacto positivo sobre el
consumo.
o Un aumento de los gastos del Gobierno, desplazando al alza el gasto agregado.
o Estímulos a la inversión privada a través de bonificaciones o exenciones fiscales.
La finalidad es provocar aumentos en la demanda agregada.
o Incentivos fiscales para estimular la demanda de los no residentes (mayores
exportaciones netas)
o Dinero helicóptero
 Política fiscal contractiva: Cuando existe una situación inflacionista provocada
por un exceso de demanda agregada. En este caso sería necesaria una aplicación
de política fiscal restrictiva, procediendo de forma contraria para reducir el gasto
agregado.
o Se aumentarían los impuestos.
o Se reduciría el gasto público.
o Se actuaría para desalentar las inversiones privadas y las exportaciones netas
(menores exportaciones netas).

Existe también una tercera vía que se conoce como postura neutral. En este caso
la política fiscal se basa en el equilibrio, al equiparar el nivel de gasto público con
el de ingresos totales.

El nuevo marco macrofiscal del Perú:

El nuevo marco macrofiscal del Perú: ¿prociclicidad vs transparencia?

En diciembre de 2016 se publicó el nuevo marco macrofiscal del Perú[1], el cual
consiste en las reglas fiscales que darán los lineamientos a la política fiscal al nivel
agregado del Sector Público No Financiero (SPNF) y al nivel individual de cada
gobierno subnacional. Una de las principales razones detrás de este cambio fue
facilitar el seguimiento y rendición de cuentas de la gestión de las finanzas públicas.
Adicionalmente, este nuevo marco macrofiscal favorecería la consolidación fiscal, pero
incrementaría la prociclicidad del gasto público en periodos en que se registren caídas
en los ingresos fiscales.
El primer marco macrofiscal en el Perú fue introducido en 1999, el cual consistió
principalmente en límites al déficit del SPNF, al incremento real del gasto público y al
crecimiento de la deuda pública. Si bien este marco macrofiscal sirvió para fortalecer
las finanzas públicas, limitando el déficit fiscal y reduciendo los niveles de deuda
pública, el gasto público tuvo un comportamiento prociclico y las reglas y sus
parámetros fueron modificados con excesiva frecuencia (y hasta suspendidas en
algunas ocasiones).
Posteriormente, en 2013 se aprobó un nuevo marco macrofiscal con vigencia a partir
del año 2015, con el cual se buscó limitar la prociclicidad de la política fiscal
estableciendo una regla para el gasto público basada en el déficit estructural, con la
cual se buscaba aislar al gasto público de los efectos transitorios que tiene el ciclo
económico y la volatilidad de los precios de commodities en los ingresos públicos. No
obstante, una desventaja de este enfoque es que al estar basado en la estimación de
variables no observables, como son el producto potencial y el precio de largo plazo de
los commodities exportados, su cálculo y monitoreo puede ser complejo.
El nuevo marco macrofiscal comprende cuatro reglas macrofiscales que operan de
manera conjunta, las cuales estarán vigentes a partir de 2018:

1. una regla que limita la deuda bruta total del SPNF a 30 por ciento del PBI,
aunque excepcionalmente se permite un desvío temporal de hasta 4 puntos
porcentuales del PBI en casos de volatilidad financiera y siempre que se cumpla
con las otras reglas macrofiscales;
2. una regla de resultado económico que limita el déficit fiscal del SPNF a 1 por
ciento del PBI[2];
3. una regla de gasto no financiero para el Gobierno General (GG), la cual
establece que su tasa de crecimiento real no puede ser mayor al límite superior
del rango de más y menos un punto porcentual del promedio de veinte años
del crecimiento real del PBI, calculado teniendo en cuenta 15 años previos, el
estimado para el presente año, y proyecciones para cuatro años en adelante; y
4. una regla de gasto corriente del GG, la cual establece un límite al crecimiento
real del gasto corriente del GG, excluyendo el gasto de mantenimiento,
equivalente al límite inferior del rango señalado en la regla de gasto no
financiero del GG.

Adicionalmente se incluyen algunas cláusulas y mecanismos de excepción, como por

ejemplo reglas adicionales para los años de elecciones presidenciales y la modificación
de las reglas ante situaciones excepcionales de desastre o de choque externo
significativo.
Por un lado, el uso de límites asociados a variables observables monitoreables, como
son el límite al déficit fiscal y a la deuda pública como porcentaje del PBI y el límite al
crecimiento real del gasto público asociado al promedio móvil de las tasas de
crecimiento del PBI pasadas y proyectadas, facilitaría la rendición de cuentas de la
política fiscal. Sin embargo, la aplicación del nuevo conjunto de reglas macrofiscales es
compleja y requiere un análisis técnico para entender sus implicancias
macroeconómicas.
Aplicando el nuevo marco macrofiscal, la evolución del gasto público estará
determinada por el cumplimiento de las tres primeras reglas macrofiscales. Cada una
de ellas define un límite al gasto público y como se requiere del cumplimiento
conjunto de estas tres reglas, el límite efectivo será el menor de los tres límites
posibles. En particular, si el ratio de deuda sobre PBI se mantiene alejado de su límite
legal, en episodios de incrementos de la recaudación el límite lo impondría la regla de
gasto, en cuyo caso la regla será acíclica, siempre que el tope al crecimiento del gasto
este alineado con el comportamiento de largo plazo de los ingresos. En contraste,
cuando la recaudación se desacelere, el límite lo impondrá la regla de resultado
económico, generando un gasto procíclico: ante una contracción económica que
reduce la recaudación el gasto público deberá disminuir para cumplir con dicho límite.
La cuarta regla no afectará el nivel, sino la composición del gasto público entre gasto
corriente y de capital.
Para mostrar las implicancias macroeconómicas de este nuevo marco macrofiscal, se
realizó un ejercicio contrafactual bajo distintas reglas fiscales, a partir de un modelo
semi-estructural que captura la dinámica de las principales variables macrofiscales
estimado para la economía peruana (Tabla 1). Se muestra que la regla de límites al
resultado estructural y la regla de límites al crecimiento del gasto son las que
conducen a una menor volatilidad del producto y del gasto público, pero como
contraparte hacen que el ratio de deuda pública como porcentaje del PBI sea más
volátil. En contraste, la aplicación de la regla de límite al resultado económico
observado aumenta la volatilidad del gasto público y del PBI (como consecuencia de la
política fiscal procíclica), pero conduce a un ratio de deuda pública más estable. Las
reglas de nuevo marco macrofiscal, que incluye conjuntamente límites al resultado
económico observado y al crecimiento del gasto público, es un caso intermedio entre
los anteriores en términos de la volatilidad del producto, del gasto público y del ratio
de deuda pública.

Tabla 1: Volatilidad macroeconómica bajo distintas reglas fiscales (desviaciones  

estándar)
Límites al Límites al Límite al Nuevo marco Perú
resultado resultado crecimiento 2001-20154/
 económico
observado estructural del gasto macrofiscal
PBI 1/ 7.9 3.5 3.5 5.3 2.6
Gasto
público 2/ 16.6 0.0 0.0 8.6 16.0
Deuda
pública 3/ 0.02 6.6 6.6 1.4 2.7
1/ Crecimiento real del PBI.
2/ Crecimiento real del gasto público no financiero del GG.
3/ Cambio en el ratio de deuda pública sobre el PBI.
4/ Desviación estándar de la muestra con datos anuales.
Fuente: Ganiko y Montoro (2017), “Reglas fiscales para exportadores de
commodities: una aplicación para Perú, Documento de Investigación N° 001-2017,
Consejo Fiscal del Perú, disponible
en:https://www.cf.gob.pe/images/DOCUMENTOS/Documento_Investigacion_N_001
-2017.pdf

En esta misma línea, teniendo en cuenta las proyecciones de las cuentas fiscales para
los próximos años, se muestra que la aplicación del nuevo marco macrofiscal reduciría
el riesgo (en relación del marco anterior) de que el ratio de deuda pública sobre el PBI
supere el límite establecido en 30 por ciento (Gráfico 1), al activarse el límite al déficit
fiscal en el escenario recesivo. En contraste, bajo la regla estructural del marco
macrofiscal anterior, en un escenario recesivo el gasto público es acíclico, aumentado
el déficit fiscal y la acumulación de deuda pública.
Gráfico 1: Simulación de la deuda pública (porcentaje del PBI) 1/  
(A) Nuevo marco macrofiscal (B) Marco macrofiscal anterior
   
1/ El Escenario de “Auge” (“Recesivo”) se compone de choques positivos (negativos)
sobre el “Escenario Base”, equivalentes a una desviación estándar de la tasa de
crecimiento del PBI y de los índices de precios a las exportaciones mineras y de
hidrocarburos.
Fuente: Secretaría Técnica del consejo Fiscal (2017), “Análisis del nuevo Marco de la
Responsabilidad y Transparencia Fiscal (MRTF)”, Reporte Técnico N°
001-2017-CF/ST, disponible
en:https://www.cf.gob.pe/images/DOCUMENTOS/Reporte_Tecnico_N_001-
2017_.pdf
En relación a la regla de deuda, el límite de 30 por ciento del PBI se estableció
inicialmente en el año 2013 en el marco macrofiscal anterior. Este límite se estimó
como el nivel en torno al cual oscilaría el ratio de deuda pública sobre PBI bajo
diversos escenarios de tensión, tomando como escenario base las proyecciones
elaboradas en aquel entonces. Este límite ha sido ratificado en el nuevo marco macro
fiscal, sin embargo cabe mencionar que los escenarios de tensión utilizados para
justificar este límite son mucho menos severos que los realizados anteriormente[3]. Un
límite de deuda demasiado bajo puede ser muy restrictivo para la política fiscal, es por
ello que es necesario evaluar la idoneidad de dicho límite bajo metodologías
alternativas, teniendo en cuenta además los cambios que se han dado en el escenario
macrofiscal desde su implementación inicial. Por ejemplo, en un trabajo
complementario[4] encontramos que el nivel de deuda sobre el cual se comprometería
la sostenibilidad fiscal del Perú asciende a 40 por ciento del PBI.
Por otro lado, para determinar si el nuevo marco macrofiscal facilita el seguimiento y la
rendición de cuentas de la gestión de las finanzas públicas respecto al marco anterior
es necesario evaluar la precisión con la que se pueden estimar los ingresos
estructurales. Si no fuera posible estimar correctamente los ingresos estructurales
habría ganancias en calibrar las reglas fiscales en base a variables observables
monitoreables. Esta no es una tarea trivial debido a que los ingresos estructurales son
una variable no observable. Una forma de realizar esta evaluación es comparar la
estimación utilizando información en tiempo real (la información disponible en cada
momento del tiempo) respecto a aquella con la última información disponible. En
particular, se encuentra que para el periodo 2007-2015 las revisiones en la estimación
en los ingresos estructurales suelen ser menores a los errores en la estimación de los
ingresos públicos, y que buena parte de las revisiones en la estimación de los ingresos
estructurales se encuentra explicada por revisiones en la proyección del PBI (Gráfico 2).