ACTUACION DE LA ADMINISTRACION Y SU CONTROL

TEMA 7: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SU CONTROL

7.1. EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NULIDAD Y

ANULABILIDAD
Hay 2 tipos básicos de invalidez de los actos administrativos: la nulidad absoluta o de
pleno Derecho, y la nulidad relativa o anulabilidad.

La nulidad absoluta o de pleno Derecho es la derivada de una infracción esencial del

ordenamiento, aludiendo así al grado de invalidez máximo y determinante de la
idoneidad del acto o negocio para llegar a producir efectos jurídicos. La consecuencia es
la invalidez total desde el mismo nacimiento del acto o negocio, de carácter
insubsanable, oponible erga omnes y permanentemente invocable, es decir,
imprescriptible, por lo que puede ser apreciada en cualquier tiempo, sin limitación
alguna.

La anulabilidad alude también a una infracción o contravención del ordenamiento

jurídico, pero a la que el ordenamiento otorga menor trascendencia, por lo que su
invalidación depende de que el vicio de legalidad se haga valer mediante impugnación a
través del recurso pertinente. En este caso, sí hay plazo, por ello, la invalidación depende,
a su vez, de que sea apreciada y declarada como tal en tiempo, ya sea de oficio o
instancia de parte, en sede administrativa o judicial. De esa manera, transcurrido el
tiempo en que el ejercicio de las acciones impugnatorias haya sido posible, se cierra toda
posibilidad de cuestionamiento del acto por razón del vicio de anulabilidad.

El Derecho administrativo dispone de una regulación general en esta materia, sustentada

sobre la base del principio de conservación de los actos. De acuerdo con esa regulación
legal:

a) En el caso de los actos administrativos, la anulabilidad es prácticamente la regla

general, y la nulidad la excepción, de modo que únicamente cabe apreciar esta
última en los casos en que la Ley expresamente contemple esta consecuencia.
b) En el caso de las normas de rango reglamentario, por el contrario, cualquier vicio
de legalidad determina la nulidad y su efecto erga omnes: la expulsión del
ordenamiento jurídico, lo que se explica por la mayor trascendencia en el plano
normativo de cualquier infracción jurídica, toda vez que incide en la efectividad
del principio de jerarquía normativa, especialmente en la primacía y eficacia de la
Ley formal.

LA NULIDAD ABSOLUTA O DE PLENO DERECHO

En principio, la nulidad solo comprende supuestos tasados y, concretamente, los

siguientes:

- Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional.
- Los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
 - Los actos que tengan un contenido imposible.
- Los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
- Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Conforme a la
jurisprudencia contenciosoadministrativa, son tres los supuestos subsumibles en
esta causa de nulidad:
a. Ausencia total de procedimiento
b. Aplicación de procedimiento impertinente
c. Omisión de los trámites esenciales del procedimiento.
- Los actos expresos y presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición.
- Cualquier otro caso que se establezca expresamente por Ley.

Falta por señalar que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha ido decantando una

doctrina general para todas las causas de nulidad, integrada por los siguientes elementos
principales:

• La procedencia de la interpretación restrictiva de los casos determinantes de la

nulidad radical de los actos.
• La preferencia sobre cualquier otra cuestión del examen de los vicios de nulidad
que hayan sido alegados.
• La posibilidad de la apreciación de oficio, es decir, sin alegación de parte, de la
concurrencia de los vicios de nulidad, considerándose incluso como una cuestión
de orden público.
• La imprescriptibilidad de la acción para impetrar la declaración, administrativa o
judicial, de la nulidad radical de los actos, si bien su actuación ha de producirse
en los plazos establecidos legalmente para cada una de las formas posibles de su
ejercicio. Ello significa que la impugnación directa del acto ha de tener lugar
inexcusablemente en los fugaces plazos fijados para la interposición de los
recursos administrativos y el ulterior contencioso-administrativo, so pena de
inadmisibilidad de los mismos.

Por otro lado, en cuanto a la nulidad de las normas reglamentarias, se aplica la regla
contenida en el artículo 62.2 LRJPAC: Son nulas de pleno derecho las normas administrativas
que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,
las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Cabe señalar que los actos dictados en aplicación de esas normas no son, ellos mismos, nulos y
por tanto no quedan afectados por la nulidad de la norma que se declare por una sentencia o
mediante revisión de oficio.
 LA ANULABILIDAD

Frente al carácter tasado de los vicios de nulidad, la anulabilidad se produce por

incursión de los actos en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder. Consecuentemente, la anulabilidad constituye una categoría que
engloba todos los vicios, salvo los de orden menor o sin trascendencia invalidante de que
pueda adolecer un acto y de los de mayor gravedad expresamente sancionados por la
Ley con nulidad absoluta.
Estos vicios deben hacerse valer en la correspondiente impugnación y únicamente tras su
apreciación efectiva por la AP o, en su caso, el Juez contencioso-administrativo, producen
la anulación del acto.

Dentro del grupo de infracciones determinantes de nulidad relativa o anulabilidad

interesa destacar la consistente en la desviación de poder, singularizada en el art. 48.1
LPAC. Conforme al artículo 70.2, párr. 2º LJCA, la desviación de poder consiste en el
ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurídico. La desviación de poder concurre siempre que se persigue un fin
distinto al contemplado por la disposición que otorgue cobertura a la actuación
administrativa y se defrauda el tenido a la vista y perseguido por la norma. Entraña una
defraudación objetiva del fin o interés público que debía ser cumplido en el caso
concreto.

La doctrina de la desviación puede resumirse así: i) cabe la incursión en este vicio tanto
de una actuación expresa, como de una deliberadamente pasiva u omisiva (cuando la AP
esté obligada a actuar); ii) aunque el terreno más apropiado para dicha incursión sea la
actividad discrecional, también concurre en la reglada; ii) el vicio puede concurrir con
otros distintos; iv) la prueba de los hechos determinantes corresponde a quien invoca el
vicio, siendo posible acudir a presunciones basadas en datos acreditados y con enlace
preciso de la persecución de fin distinto al legal.

LAS IRREGULARIDADES INVALIDANTES

La categoría de la anulabilidad no comprende todas las infracciones del ordenamiento (con

exclusión de las determinantes de nulidad) puesto que hay que tener en cuenta las llamadas
irregularidades no invalidantes que se contemplan en el artículo 63.2 y 3 LRJPAC.
En primer lugar se encuentran las irregularidades formales que sólo determinará la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
Por otra parte se encuentran las irregularidades en el cumplimiento de los plazos. Al margen
de las consecuencias que puedan derivarse de dicho incumplimiento, con carácter general se
afirma que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo. En este caso es necesario igualmente analizar las consecuencias del incumplimiento del
plazo a efectos de la defensa de intereses. Con respecto a las sanciones, que el hecho de que
se impongan fuera de plazo no determina su nulidad.
El hecho de que no tengan efectos invalidantes esas infracciones no significa que no tengan
consecuencias. El retraso en los plazos puede suponer la aparición del silencio positivo, pero
también sin invalidar los actos, y pueden determinar la responsabilidad del funcionario por el
retraso.
LOS ACTOS INEXISTENTES Y LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Los actos inexistentes son actos que no existen en nuestro Derecho positivo. Puede dudarse de
si son propiamente un acto administrativo o más bien se trata de una apariencia de acto o de
inexistencia de acto. La figura del «acto de contenido imposible» puede comprender alguno de
los supuestos del acto inexistente, aunque puede comprender también otros.
En cuanto a las irregularidades no invalidantes, se tratan de desajustes en los actos o negocios
(errores mínimos) que si bien inciden en su contenido no llegan a afectar a su validez.

7.2. ALCANCE Y LIMITACIONES A LA INVALIDEZ

El principio de conservación de los actos administrativos que determina y limita las

consecuencias de la invalidez. Ese principio de conservación se puede referir a los actos y
trámites de un procedimiento que no estén afectados por la invalidez, o a las partes de
un acto que no dependa de la parte anulada. Las técnicas para lograr la conservación son
varias, contenidas en los artículos 49 a 52 LPAC.
Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el

procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las

partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Artículo 50. Conversión de actos viciados.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producirán los efectos de éste.
Artículo 51. Conservación de actos y trámites.

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la

conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de
no haberse cometido la infracción.
Artículo 52. Convalidación.

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de

que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el

artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la

convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico
del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el

acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
7.3. EL RÉGIMEN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: INICIO,
INTERRUPCIÓN Y EXTINCIÓN
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa. La eficacia podría demorarse cuando exista un plazo
posterior a la producción de sus efectos. Así ocurre cuando lo dispone una norma
específica o el propio acto. Además, también se produce demora cuando la validez del
acto depende de la práctica de la notificación.
La eficacia retroactiva se califica de excepcional, pero no se impide que puedan tenerla
aquellos actos que se dicten en sustitución de actos anulados o cuando produzcan
efectos favorables al interesado.
Como se ha visto, la notificación es uno de los supuestos en que la eficacia del acto
queda demorada. No puede procederse a la ejecución forzosa del acto sin su previa
notificación, tal y como dispone el art. 97 LPAC: El órgano que ordene un acto de
ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la
resolución que autorice la actuación administrativa.
La notificación debe reunir los requisitos que se recogen en el artículo 40 LPAC. Toda
notificación deberá ser:

a) Cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido
dictado.
b) Deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan,
órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que
estimen procedente.

Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en
que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga
cualquier recurso que proceda.

- El lugar para practicar la notificación es el que el interesado que inicia el

expediente haya señalado a tal efecto en la solicitud.
- En cuanto a la forma de hacer las notificaciones, debe atenderse a lo que
dispone los artículos 42 y 43 LPAC, y al artículo 45 para el supuesto de
publicación.
- En cuanto a su práctica concreta debe tenerse en cuenta que si el interesado, no
se encuentra en su domicilio, en el caso de que el lugar designado sea el
domicilio, en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la
misma cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el mismo y haga
constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará
constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se
intentó la notificación, intento, que se repetirá por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres días siguientes.

En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince
horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa,
dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos
intentos de notificación.

Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le

ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de
medios electrónicos.

Puede ocurrir también que el interesado o su representante rechace la notificación de

una actuación administrativa, y en ese caso, tal circunstancia se hará constar en el
expediente, teniéndose por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

Además, la notificación puede realizarse también de forma electrónica mediante

comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Órgano actuante, a través
de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga
cada Administración u Organismo.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la

notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará
por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».
Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar
un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón
de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o
Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación

complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la
obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».
En determinados supuestos la publicación sustituye a la notificación surtiendo sus
mismos efectos publicación, de acuerdo con los artículos 59 y 60 LRJPAC:

a) En primer lugar, cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad

indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la
notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación
efectuada. Se justifica esta sustitución por la dificultad que encuentra la
Administración en llevar a cabo la notificación a todos los afectados por la
misma.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación
donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
lleven a cabo en lugares distintos. La publicación se justifica en este caso para
asegurar un mismo resultado para todos los participantes en este tipo de
procesos para evitar así los problemas que se derivarían de las notificaciones
defectuosas que darían lugar a distintas situaciones ante una misma resolución.
7.4. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos que gozan de la presunción de legitimidad y son, en principio,
eficaces desde que se dictan, tienen por ello la condición de ejecutivos. El art. 38 LPAC
disponen que los actos administrativos serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en los
propios textos legales. Se exceptúan, sin embargo, los siguientes supuestos (art. 98
LPAC):

➢ Suspensión de la ejecución
➢ No firmeza de tales actos por caber contra ellos algún recurso administrativo
➢ Disponerse lo contrario en una Ley
➢ Requerimiento de aprobación o autorización superior.

El requisito previo para que la Administración pueda proceder a la ejecución de sus

propios actos es que el acto que va a servir de base a la actuación material de ejecución
haya sido adoptado y notificado a los interesados de acuerdo con el artículo 97 LPAC.
Para evitar que la Administración actúe sin fundamento jurídico previo, se le exige que el
órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones notifique al particular
interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. A partir de esta
actuación declarativa previa, la Administración puede proceder a la ejecución de sus
propios actos en cualquier momento, incluso si se han planteado recursos en vía
administrativa o judicial discutiendo la conformidad a Derecho del mismo, a menos que
con ocasión de la tramitación de estos recursos se proceda a la suspensión como medida
provisional o cautelar, ya sea en vía administrativa o judicial.

Los medios de ejecución de los actos son cuatro que se recogen en el artículo 96 LRJPAC
y se regulan y desarrollan en los artículos 97 a 100.

a) Apremio sobre el patrimonio. Si en virtud de acto administrativo hubiera

de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas
reguladoras del procedimiento de apremio. En cualquier caso, no podrá imponerse a
los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo
a una norma de rango legal.

b) Ejecución subsidiaria. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate

de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del
obligado. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a
través de las personas que determinen, a costa del obligado. El importe de los
gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la
ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

c) Multa coercitiva. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía

que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo
que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: i) Actos
personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del
obligado; ii) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la
estimara conveniente; iii) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra
 persona. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

d) Compulsión sobre las personas. Los actos administrativos que impongan

una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por
compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo
autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitución. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de
hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios,
a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Es preciso resaltar dos aspectos en relación con la ejecución de los actos. En primer lugar,
que para proceder a la misma podría ser necesario entrar en el domicilio del interesado.
Como quiera que la inviolabilidad del domicilio esté garantizada por la CE en su artículo
18.2, es preciso que exista una autorización judicial que es otorgada por el juez de lo
contencioso-administrativo en defecto de consentimiento del afectado.
En segundo lugar, no se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones
de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con
el procedimiento legalmente establecido. (artículo 101 LPAC).