La Verdad sobre la Reforma Tributaria

Foro Acce, diciembre 7 de 2022.

Aurelio Suárez Montoya
Celebro este evento, con el más alto nivel académico, para
discutir el elemento de política económica más importante en
estos cuatro meses del gobierno de Gustavo Petro.
Voy a exponer cinco puntos que considero centrales en la
evaluación de esta Reforma Tributaria.
Tres son tesis y dos son hipótesis de pronóstico negativo.
TESIS
1) Respecto al carácter estructural
Se refiere principalmente a que no es parte de un cambio
integral de la política económica imperante sino una reforma
aislada, sin modificaciones en la política comercial, ni en la
política monetaria, en la que inclusive se ha coincidido con
la actual junta del Banco de la República en el trato ortodoxo
de una inflación multifactorial. Por ejemplo, se ha votado a
favor de elevar la tasa de interés para conjurarla.
Del mismo modo, se continúa con el modelo de capital
extranjero, de ahorro externo, como variable de cierre de la
economía y, en ese sentido, hay mayor afectación al ahorro
nacional, expresado en tasas diferenciadas que favorecen por
distintos mecanismos a agentes con TLC, tratados de
protección de inversiones o de doble tributación.
Atender las crisis, en buena medida heredada de gobiernos
anteriores, con solo ajustes fiscales no rompe con lo que se
ha hecho en las 19 reformas anteriores en la lógica del texto
de Echeverry y otros de que “La condición para que los
negocios pudieran prosperar y se obtuviera un crecimiento
alto y sostenido era mantener la disciplina fiscal”. Claro,
necesaria, pero por sí sola insuficiente1, porque parece
compartirse el concepto de que Colombia hace parte del
“Mundo Pasivo”, donde se renuncia “a la posibilidad de
amortiguar” choques externos o internos (exógenos al
sistema económico) con el uso del mecanismo de la política
monetaria y se restringe la respuesta a la vía fiscal, que es lo
que en últimas prescribe el FMI.
Por eso mismo, la matriz básica de esa reforma es la que
diseñó el FMI en su visita de “Consulta del artículo IV”, de
abril de 2022, cuando propone en el punto 23, “asegurar
nuevas fuentes de ingresos de forma duradera entre el 1%-
1,5% del PIB” “para salvaguardar el gasto clave en protección
social y la inversión pública mientras se cumple con los
objetivos de déficit del Marco Fiscal de Mediano Plazo” y
reducción más rápida de la deuda pública” y llama a reducir
lagunas y distorsiones y a mejorar la progresividad y la
equidad.
Se centra en cuatro ítems que esta reforma plasma, recoge y
desarrolla:
-Impuestos ambientales
-Impuestos a bebidas azucaradas y comida “chatarra”, que
aquí se denominó ultraprocesadas
-Impuesto a la riqueza y a los dividendos
-Eliminación de regímenes impositivos preferenciales.2

1
Echeverry J.C y otros. “Una crítica al concepto de “modelo de
desarrollo”. Oveja Negra, abril 2002, pág. 437.
2
FMI, “IMF Country Report No. 22/97”, abril 2022, pág. 17.
Vale notar que los dos primeros son impuestos indirectos,
regresivos.

Por lo anterior, esta reforma, en términos esenciales es una más

de las anteriores 19 y refrenda los compromisos del candidato
Petro con el FMI. No es estructural.

2) Respecto a la progresividad.
En el universo tributario hay cuatro tipos de diferencias:
-Entre las personas naturales
- Entre las personas jurídicas
- Entre las personas naturales y las personas jurídicas.
- Impuestos indirectos vs. Impuestos directos.
Veamos si la reforma las ahonda o las disminuye.
 a) La diferencia entre personas naturales
Para las personas naturales, que inicialmente se planteó como
sobre los 4.000 súper superricos y que luego se amplió a 400
mil contribuyentes, del top 10%, se incluyen tres reformas: a)
Aumento de la tasa efectiva de tributación para ingresos
mensuales mayores de $13 millones; b) Limitar en general la
reducción de beneficios deducibles de la renta líquida gravable
y c) Impuesto diferenciado al patrimonio para los mayores de
$3.000 millones.
En la primera, el debate sobre la progresividad no se debe
centrar entre los excluidos e incluidos en la reforma, sino
examinar cómo se administró la progresividad entre los
incluidos. Lo otro es una verdad de Perogrullo, hacerse dentro
de los deciles a los cuales se aumentó la TET, pues la
progresividad, y más en estos casos, se expresa en las tasas
marginales en ascenso, algo que aquí no pasó en su extensión y
más cuando se detuvo en ingresos superiores a $240 millones
mensuales, igualado a todos en adelante.
Un cálculo de Jorge Espitia sobre los efectos en la TET
(entendida como Impuesto a cargo/ Renta gravable + Ingresos
no constitutivos de renta) arroja que con la reforma se sigue la
misma senda creciente entre 13 millones, y en algunos casos
con ciertos picos, hasta los 36, igual que antes de la reforma, y
luego se recupera hasta los 42 y de ahí en franco descenso hasta
los 100 millones o más (Ver Gráfica, eje x ingreso; eje y TET).
De lo anterior se deduce que la reforma no toca a los 3 o 2
últimos centiles de ingreso, y menos al 0,01%, a los
denominados, súper superricos. En eso coinciden otros
análisis.
Y eso se agrava en tanto se mezclaron todos los ingresos,
independientemente de su origen: rentas de trabajo, rentas de
capital, pensiones, entre otras, para aplicar la tarifa de renta.
Así las cosas, un rentista de capital de 100 millones mensuales
tendría una TET inferior a un empleado de 30 y puede que
hasta de 13. La teoría distributiva avanzada, citemos a Piketty,
ha insistido en la discriminación de las fuentes de renta o
ingreso, hasta para la medición del PIB por habitante.
En un mayor grado de regresión, los dividendos sí quedaron
exentos de ser gravados con la tasa impositiva de los otros
ingresos y rentas, máximo al 20%, obviando un hecho
conocido. Cito a Garay y Espitia, sobre el trato preferencial a los
dividendos: las 300 PN súper superricas, “son las que reciben
casi la totalidad de los dividendos en el país”.3
Con relación al impuesto al patrimonio, no solo se excluyó a las
personas jurídicas más poderosas, lo que habían hecho otras
reformas anteriores, ni siquiera a las 78 que tienen más de un
billón de pesos de patrimonio (2020) (Saqueo, pág., 807), sino
que aquí tampoco se concreta la progresividad al fijar tarifas de
$3.000 millones a $5.000 millones al 0,5%; de 1% de $5.000
millones a $10.000 millones y de 1,5% en adelante, que se
regresan en 2027 al rango anterior. A la reforma le pareció bien
dar el mismo trato a los de más de 10.000 hasta 2026 y de ahí
a los de 5.000, a la mayoría de los 40.000 colombianos que
tienen más de un millón de dólares de patrimonio neto y hasta
los que poseen 1.000 millones de dólares, cuatro billones de
pesos. Según un estudio del actual director de la Dian, que al
parecer olvidó.4
En la Gráfica siguiente se puede ver la evolución del recaudo del
impuesto al patrimonio y la riqueza en Colombia desde 2002 y
su proyección en la reforma hasta 2026. Fácil ver que, en pesos
corrientes (peor en constantes), el recaudo, merced al trato
dado, es inferior en muchos años y en el acumulado en
cuatrienios en la reforma.

3
Garay, L.J, Espitia J., “Dinámica de las desigualdades en Colombia”,
Desde abajo, octubre 2019, página 108.
4
Reyes Luis C., “En Colombia no hay que ser rico para ser de clase
alta”, El Tiempo, 24 de febrero de 2019, Citado en Saqueo, pág. 197.
 b) La diferencia entre personas jurídicas
La reforma no contempló tarifas diferenciadas entre personas
jurídicas y aplicó una general del 35%, excepto para ecohoteles
y creaciones audiovisuales, entre algunos, donde se incluyeron,
como algo de economía política, actividades del presidente de
la Comisión Tercera del Senado.
Cálculos de Jorge Espitia y Garay, con base en declaraciones de
renta de 2021, estimaron una TET general para personas
jurídicas de 27,7%. Lo cual quiere decir que mantener el 35%
en general no significa mayor recaudo y que solo subirá por la
limitación de los beneficios máximo al 3% de la renta líquida
gravable, lo cual siempre lo han hecho con mayor propiedad las
más grandes, identificas como 2.161, que contribuyen con el
58% del recaudo de renta.
Es sabido también que el 50% de abajo aporta menos del 1% de
ese recaudo y disminuir la tarifa no tendrá un impacto mayor.
La verdadera iniquidad se da con las empresas medianas
nacionales, cerca de 115.000, que ponen casi el 40% del recaudo
que no caben en el RST. Se enfrentan a las 62 con contrato de
estabilidad jurídica la mayoría en funcionamiento hasta 2028,
o tratado internacional que las favorece, como los 14 de doble
tributación vigentes en materia de impuesto de renta, los 10 de
inversión y hasta 18 TLC con capítulos fuertes de inversión, que
podrían pagar el mínimo del 15%. Ejemplos (empresas
españolas, MC2).
Insisto en la propuesta que se hizo en 2016 de tarifas
diferenciales marginales por sectores, tamaño y utilidades no
solo por equidad sino en apoyo al ahorro nacional, y en busca
de menos competencia asimétrica. La propuesta de dos tarifas
de 35% y 30%, bastante fútil por cierto y claramente lejos de
una verdadera progresividad, con la menor tasa a las de 4.200
UVT, 160 millones de renta líquida, permitió conocer que este
grupo menor contribuye con $300.000 millones por cada
punto porcentual de tarifa.
Lo que reconfirma que su TET y su participación en relación
con las variables claves, como ingreso, utilidades o activos, es
desproporcionada, y que, con relación a cualquiera de ellas, no
se modifica el GINI, luego de impuestos, que es aún peor que el
que GINI entre personas naturales.
Solo se ha contraargumentado que eso “propiciaría”
subdivisiones tramposas, etc., sin explicaciones mayores en los
principios fiscales básicos que rigen nuestro contrato social.

c) La diferencia entre personas jurídicas y

naturales.
Al sumar los impuestos atribuibles a las personas jurídicas son
$43,41 billones, el 54% del recaudo de los próximos cuatro
años. Y el de las personas naturales sería $15,17 billones, el
19,5%.
No obstante, al descontar de las personas jurídicas el
correspondiente a petroleras y mineras de carbón, por el
concepto de uso del subsuelo, se reduce lo de todas las demás
personas jurídicas, a $18,118 billones.
Si a ese subtotal se le restan la sobretasa a las empresas de
energía hidráulica, que por norma del costo unitario del KW se
traslada a los usuarios, el monto se reduce a algo más de $17
billones. Sin embargo, dada las características del sector
bancario y la facilidad que tiene de trasladar la sobretasa del 5%
a los usuarios, que suma en el cuatrienio $3,1 billones, al final
la contribución neta de las personas jurídicas es casi similar a
la de las naturales.
En el tiempo, en 2026, el recaudo de personas naturales se
duplicará respecto a 2023, en una curva con mucha más
pendiente que la de las jurídicas.
d) Impuestos indirectos
En esa categoría, que toca a la canasta familiar bajo la figura de
saludables, y los combustibles y el plástico en “los ambientales”,
sumarían $11,534 billones en los cuatro próximos años, el 14,3
% del recaudo total. Vale mencionar que en esos renglones el
gasto de los hogares de menos ingreso es muy superior al de los
más altos. Son claramente regresivos y tienen el encanto de que
por su alto consumo (en el caso de las bebidas azucaradas por
encima de 4 billones) se vuelve un tributo más eficiente que
“saludable” o “ambiental”.
Ahora bien, si se añade la sobretasa a la energía hidráulica, que
se recargará en los usuarios, como advirtió Acolgen, y algo de la
financiera, se puede asegurar que casi 20% de la reforma está
en ese capítulo, cerca de 15,5 billones.
Es de anotar que con el tiempo ese impuesto al consumo subirá
del 10 al 20%, queda con un mayor valor que el IVA del 19% y
cobija bienes como arepa, chocolate y variedades de carnes de
altísimo consumo, las segundas luego del pollo.
En la estructura actual, los impuestos indirectos, en 2021,
fueron el 54% del recaudo total. Es decir, 8 puntos porcentuales
por encima de los directos. Cada punto equivale a $1,77
billones; o sea, $14,16 billones de diferencia. En cuatro años
sumaría $56,64 billones, que es la diferencia que establece la
reforma en el acopio de directos sobre indirectos. Ahora bien,
como se implantan cerca de $15 billones más de indirectos, al
final seguirán predominando estos últimos. El recaudo de
impuestos indirectos es el más dinámico de la reforma. Entre
2024 y 2026 el monto subirá en 54%, dos veces al de renta y 39
veces más que la del recaudo de la tributaria en ese período. No
se modifica la estructura general; al menos en un escenario
céteris páribus. En resumen, la progresividad no fue el
principio rector de esta reforma.
3) Respecto al multiplicador de presupuesto
balanceado.
Se refiere al hecho de que “el Gobierno sube los impuestos y
aumenta el gasto en la misma cantidad, y no disminuye la
demanda agregada”.
Si algo no está claro, es cuál será el destino de la demanda:
cuánto de gasto social y cuánto a cubrir déficit fiscal y los
requerimientos del respectivo comité.
El académico Eduardo Sarmiento ha insistido en forma
reiterada en que el gasto de la reforma es incierto y máxime
cuando “antes de ser aprobada los gastos incrementaron en 7
billones” (E. Sarmiento, octubre 2 2022).
A esa preocupación se suma que la reforma tiene pretensiones
muy bajas en cuanto a la reducción del coeficiente de GINI, de
0.543 a 0,491, solo 52 centésimas, y de la pobreza en 3 puntos
porcentuales (como calculó la exposición de motivos de la
primera versión), dentro de “estimaciones” “extremadamente
optimistas”, como lo acotó Roberto Angulo, y sujetas a que se
puedan aumentar en $12,5 billones al año las transferencias
sociales, casi 2 de cada 3 pesos del gasto 5, y afectadas, como
agrega Sarmiento, por el hecho de que “la mayor falencia de la
reforma se encuentra en el desconocimiento del destino de los
recaudos”.
Inclusive si una buena parte del gasto social se destina a la
compra de tierras a los latifundistas o a subsidiar el seguro del
SOAT al oligopolio asegurador o para cubrir a favor de los
operadores privados de transporte masivo el diferencial entre
la tarifa técnica y la tarifa comercial, los efectos en demanda
agregada serán muy bajos.
Y en el caso de las transferencias sociales, condicionadas o no,
también su impacto es muy inferior en la demanda agregada a
programas que se esbozaron en la campaña, pero que hoy
parecen eliminarse, como los planes de empleo público.
Cálculos del académico Álvaro Moreno han estimado que ese
tipo de planes tienen un multiplicador de 1,22, algo que no
aparece que pudiera suceder según los gastos hasta ahora
enunciados.

5
Angulo Roberto, “Reforma tributaria: los supuestos detrás de la promesa”,
Portafolio, agosto 10 de 2022.
Al desconocerse el grueso del gasto derivado de la reforma y
saberse de algunos sin incidencia en la demanda agregada, se
sustraerá a la economía más recursos de los que se retornarán.

Hipótesis de pronóstico negativo

1) Ecopetrol.
El gran contribuyente de esta reforma tributaria es sin lugar
a dudas Ecopetrol. Un cálculo por lo bajo daría que su
contribución sería del 30% de toda la reforma por los
distintos impuestos, tanto por la no deducción de regalías
como por la sobretasa petrolera.
Sin duda se ha convertido en un botín de la Hacienda
nacional la captura de tributos sobre los ingresos de la
empresa, y el cobro no deducible de las regalías puede
colocar a Ecopetrol en una situación de mayor estrés de caja,
algo que ya la ha venido afectando y que hace que entre el
50% y 60% de sus activos estén comprometidos con pasivos.
Ecopetrol ha venido distribuyendo utilidades apoyada en
créditos.
El gobierno anterior, en la compra de ISA, llevó a Ecopetrol
a contraer un préstamo por catorce billones de pesos, que
aún no acaba de pagar, y las disposiciones tributarias de la
reforma sobre Ecopetrol, aunque sea de forma diferente,
tienen un efecto similar en las finanzas de la empresa. ¿Qué
tanto tiene que ver la reforma -como agravante a la
incertidumbre en la política petrolera y la precepción de
inversionistas en las rentas futuras con las nuevas reglas de
repartición y el aumento del government take por la puerta
de atrás, desde el ingreso- en la caída del ADR de Ecopetrol
 en WS de 17,52 dólares el 22 de mayo a los 9,18 de hoy, en
evidente pérdida de valor de mercado?
Algunos reputados economistas han respaldado las
decisiones sobre Ecopetrol. Seguramente desconocen que es
una empresa 90% estatal y que, contrario a lo esperado, se le
da un tratamiento similar al de las empresas multinacionales
de hidrocarburo y carbón, sin que al menos se usen tarifas
diferenciadas dado el caso.
2) Inflación y tributaria, procíclica
Raddar y Corficolombiana han expresado que los “ivas”
saludables y ambientales acelerarían la inflación, y esto en
bienes que han sido motor del crecimiento de los precios. Es
decir, no sólo se baja el ingreso disponible con especial efecto
en hogares de menores ingresos, sino que también se afecta la
capacidad de consumo en medio de una situación en la que las
personas, tanto las que comen más de tres comidas como las
que comen menos de tres (que están volviendo a crecer),
reducen los volúmenes de consumidos.
Los cálculos de ese primer centro de análisis dicen que “poner
un impuesto de 10 % al consumo de alimentos ultraprocesados
y una tasa impositiva a las bebidas azucaradas como las
gaseosas, podría generar un aumento en la inflación anual en
Colombia de 1,89%...reduciría el ingreso disponible de los
hogares en cerca de un 8%, con un mayor impacto en los
hogares de ingresos bajos y vulnerables…solo el 7% del recaudo
se generaría en ingresos altos”, a una conclusión similar
respecto a este tributo llegó el Observatorio Fiscal de la
Universidad Javeriana.
Además, la sobretasa a la generación eléctrica movería hacia
arriba los precios de la electricidad en medio de una espiral
inflacionaria energética que aún no se contrarresta, a pesar de
los últimos datos del Dane al respecto. La reforma amplifica los
efectos inflacionarios generados por la devaluación del peso:
aquí es procíclica. Si se suma con el aumento del precio de la
gasolina, junto con la incertidumbre de qué pasará después de
junio próximo con el precio del diésel, la reducción esperada de
la inflación se retrasaría, manteniendo alto el costo del capital
y la reducción del ahorro nacional junto con la inversión
nacional y el consumo de los hogares, estas últimas variables
golpeadas por la reforma.
CONCLUSIÓN
Esta reforma no resuelve problemas históricos, no hace parte
de un haz de políticas que persigan otro modelo económico y su
objeto se sigue centrando en la sostenibilidad fiscal como
deudor viable. Dentro de los principios de la tributación siguen
en predominio la eficiencia y los impuestos indirectos por
encima de la progresividad y la equidad. No promueve el
crecimiento más que por los limitados estímulos a la demanda
que salgan de algunas subvenciones sociales, que no logra
mejoras sustanciales en la disminución de la pobreza y no son
sostenibles los que pretende en la distribución, además de la
reducción del ahorro que no se ve compensada con el gasto que
se insinúa. De esos hechos se infiere que la reforma no logra el
ideal de crecimiento con equidad. Casi nada en lo primero y
muy poco en lo segundo, con el agravante de que en 2023 el
gasto público será determinante para afrontar la eventual
estanflación. Se podría llegar al estado de “con el pecado y sin
el género”.
Como hipótesis con pronóstico negativo, al bajar en el corto
plazo el producto se induce un sesgo inflacionario mayo, al
afectar la oferta y acrecentarse el bache respecto a la demanda.
Asimismo, la sobrecarga a Ecopetrol sobre su ingreso y su
renta, a la que se compensaría en paralelo con la eliminación
del subsidio a los combustibles, impactaría al final sus estados
financieros en los indicadores de liquidez y endeudamiento e
influye en su valor de mercado tras una forma furtiva de
acrecentar el government take.