Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas

Maestría en Ciencias Económicas
Temas Avanzados de Macroeconomía y Políticas Públicas / 2022-II
Sergio Alejandro Lancheros Cely

Reseña Reforma Tributaria

La situación macroeconómica del país ha traído consigo un debate importante sobre la
sostenibilidad de las finanzas públicas y el esquema tributario actual. La frágil recuperación de la
crisis derivada de la pandemia del Covid-19 y, más recientemente, la guerra en Ucrania, el
endurecimiento de las condiciones financieras, la desaceleración económica imprevista de China
y los elevados costos en mercados como el energético o el alimentario han obligado a los
gobiernos alrededor del mundo a implementar una serie de políticas para mitigar los impactos
asociados, los cuales van desde un lento ritmo de crecimiento, la interrupción de la cadena de
suministros para abastecer a las economías de ciertos bienes e insumos necesarios, el elevamiento
del nivel de precios o la insostenibilidad de las finanzas públicas como consecuencia de los altos
niveles de endeudamiento.
En particular para el caso colombiano, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (2021), los
confinamientos, el bajo crecimiento de sus socios comerciales y la reducción en los precios del
petróleo provocó el choque económico y social más fuerte del país en por lo menos 100 años: el
PIB cayó 6.8% en términos reales, la tasa de desempleo alcanzó el doble dígito hasta posicionarse
en el 16% y casi 4 millones de colombianos entraron en la línea de pobreza. Paralelamente, el
déficit fiscal del Gobierno Central se ubicó en 7,8% del PIB en 2020, el más alto en 15 años, y
que se explica por un incremento en los gastos (4,3pp) y una caída de los ingresos (1,0pp) como
consecuencia de los efectos de la pandemia. Además, la deuda neta del Gobierno Central llegó al
60,4% del PIB al cierre de 2020, superior al 48,3% del PIB del año inmediatamente anterior.
En este contexto, en abril del 2021 el Gobierno presentó la “Ley de Solidaridad Sostenible” con
el objetivo principal de financiar el gasto público y el endeudamiento generado por la pandemia.
Sin embargo, rápidamente este proyecto de reforma tributaria despertó el descontento popular
provocando una ola de movilización social muy fuerte ya que a pesar del diagnóstico que se
hecho sobre la crisis social y económica que estaba enfrentando el país, las altas tasas de
desempleo, el aumento de la desigualdad y el bajo crecimiento económico, esta reforma tributaria
incluía algunos impuestos que afectaban principalmente a la clase trabajadora (media y baja) del
país como lo son algunos gravámenes sobre la canasta familiar o la ampliación de la base de
personas que declaran renta.
Por tanto, en el segundo semestre de 2021 el Gobierno presentó una nueva propuesta de reforma,
“Ley de Inversión Social”, con la intención de mitigar la complicada situación fiscal a la que hace
referencia el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para generar consenso y que finalmente fuera
aprobada, el Gobierno optó por desmontar aquellas medidas regresivas y anunciar la austeridad
del gasto público. No obstante, esta reforma no tiene un carácter o un alcance estructural, es
decir, no toca en lo fundamental la estructura tributaria; y frente a las expectativas de recaudación
de la anterior, $23,4 billones, está tan sólo llega a los $15,2 billones, más que insuficiente para
solucionar el déficit fiscal señalado.
Una mejor propuesta para las finanzas públicas y el esquema tributario actual, contrario a las
medidas regresivas de la Ley de Solidaridad Sostenible en medio del difícil panorama social y
económico y al escaso alcance estructural en materia tributaria de la Ley de Inversión Social, es
la “Ley de Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social” del nuevo Gobierno de
Gustavo Petro, la cual tiene una meta de recaudación más alta que asciende aproximadamente a
los 25 billones de pesos en 2023 (1,72% del PIB), y, en promedio, de 1,39% del PIB entre 2024 y
2033, además de la obtención en el mediano plazo de aproximadamente $50 billones por año
(3,4% del PIB) correspondientes a la lucha contra la evasión (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, 2022).
En esta oportunidad se pretende cambiar la estructura tributaria para sanear las finanzas públicas
pero, en comparación a la Ley de Solidaridad Sostenible, a partir del principio constitucional de
progresividad y equidad tributaria, en un contexto que como hemos dicho se caracteriza por las
dificultades económicas y sociales que puede dejar en condición de vulnerabilidad a los
segmentos medios y bajos de la población. Así, reduce los beneficios tributarios para los mayores
ingresos y redistribuye las rentas hacia los más vulnerables con medidas como mayores
impuestos y menores deducciones para el 2,4% de la población que gane más de $10 millones al
mes, el aumento de la tarifa a los dividendos y las ganancias ocasionales, un impuesto anual
permanente sobre el patrimonio y la eliminación parcial de algunas exenciones fiscales para
empresas. Además, de un conjunto de impuestos que pueden generar ingresos adicionales e
impactos sobre externalidades ambientales y en términos de salud pública como aquellos sobre
las exportaciones del sector extractivo y las deducciones correspondientes sobre las regalías, los
plásticos de un solo uso y las bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados.
En sus comentarios sobre esta propuesta de reforma tributaria, la OCDE (2022) afirma que uno
de los retos más importantes de Colombia es aumentar el recaudo con el impuesto a las personas
naturales (rentas, beneficios, ganancias, remuneraciones y seguridad social) que en la actualidad
no supera el 20% de los ingresos tributarios totales, frente al promedio de la OCDE de más del
50%. Señalan además que las exenciones de ciertos ingresos y deducciones fiscales, algunas de
las cuales aumentan con los ingresos, generan una pérdida de recaudación de más o menos el 7%
del PIB, disminuyendo significativamente la progresividad del sistema tributario.
Por tanto, la modificación del esquema tributario por medio de la imposición de nuevas y más
fuertes tarifas a las rentas más elevadas, que como se ha visto sólo representa del 2,4% de la
población, es importante si se tiene en cuenta que pueden ser recursos disponibles para solucionar
dos de los problemas señalados por Fergusson y Hofstetter (2022) sobre las finanzas públicas
colombianas: por un lado, el recaudo de impuestos del Gobierno Nacional como porcentaje del
PIB está por debajo de la media en comparación con los niveles de recaudo de una muestra
amplia de países; y por otro lado, si bien se tiene un gasto público elevado, en muchas áreas es
muy bajo comparado con el de otros países, como es el gasto social como porcentaje del PIB,
segundo más bajo entre los países de la OCDE. Así, esta propuesta de reforma puede ser más
conveniente para enfrentar dos de los puntos actuales de las finanzas públicas actuales en el país:
aumentar el recaudo para combatir el déficit fiscal y cumplir con el precepto constitucional de
progresividad tributaria en un contexto de alta vulnerabilidad social y económica.
Bibliografía
Fergusson, L. y Hofstetter, M. (2022). El sistema tributario colombiano: diagnóstico y propuestas
de reforma. PNUD América Latina y el Caribe. Recuperado de:
https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2022-08/PDS-Number28%20Colombia
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MinHacienda. Recuperado de: https://minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2022). Reforma Tributaria para la Igualdad y la
Justicia Social. Exposición de Motivos. MinHacienda. Recuperado de:
https://www.eltiempo.com/uploads/files/2022/08/08/P.L.118-2022C%20-REFORMA
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Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). (2022). Comentarios
sobre la propuesta de reforma tributaria en Colombia. Recuperado de:
https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/
WCC_CLUSTER-202202