Frida Masri Amkie Finanzas Pblicas 13 de agosto de 2011

Ingresos Pblicos en Mxico. Una crisis anunciada?

Las finanzas pblicas son la disciplina que trata de la captacin de los ingresos, su administracin y gasto, la deuda pblica y la poltica de precios y tarifas que realiza el Estado. Su efecto se refiere a la naturaleza y efectos econmicos, polticos y sociales en el uso de instrumentos fiscales. Este ensayo es sobre las finanzas pblicas y principalmente sobre el tema de los ingresos, que es uno de los pilares que sostiene a la economa nacional y que podran considerarse el campo de batalla en el proceso hacia una crisis anunciada, hiptesis que se desarrollar a lo largo del anlisis. Para dar inicio es importante recalcar la importancia de los ingresos pblicos en dos puntos: El primero, es el tema del gasto, los presupuestos pblicos son importantes porque lo pblico es la instancia encargada de distribuir la riqueza de forma equitativa. El crecimiento econmico pasa por el agrandamiento de los ingresos pblicos y la mejora en la redistribucin de la riqueza1. Sin los ingresos, no existen recursos para el gasto. El segundo, es el tema de la deuda, la sostenibilidad fiscal significa que los ingresos pblicos netos son suficientes para, por lo menos, cubrir los intereses que la deuda
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Robles Vargas Alejandro, Qu hacer para crecer? http://www.suite101.net/content/quehacer-para-crecer-a1337

pblica genera. De no ser as, los intereses tendran que ser capitalizados y se elevara el monto del endeudamiento para el siguiente perodo, lo que a su vez generara mayores intereses en el futuro2. Es a travs de los ingresos que se cubre la deuda nacional, sin estos o ms bien, sin la cantidad necesaria de ingresos, el pas tendra que declararse en moratoria al no poder cubrir la deuda, lo que aumentara nuestro riesgo pas3 y afectara directamente nuestras posibilidades de acceso a los mercados de financieros externos. As, es posible observar que cualquier Estado, necesita de ingresos que puedan cubrir su gasto y deuda, para mantener la estabilidad, el crecimiento econmico y el bienestar social. En Mxico, los ingresos pblicos se obtienen a travs de impuestos (Impuesto sobre la renta, Impuesto al valor agregado, Impuesto sobre importaciones y exportaciones, Primas de seguro social, Contribuciones para el Fondo Nacional de Vivienda para los trabajadores (INFONAVIT), ahorro obligatorio para el retiro y los impuestos sobre productos y servicios especficos: gasolina, bebidas alcohlicas, cigarros, automviles y otros sobre impuestos estatales y municipales como el Predial)4, paraestatales (PEMEX, CFE, IMMS, ISSSTE, etc). Ahora, aunque tericamente se han establecido las caractersticas que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura en Mxico est alejada de los principios de equidad, neutralidad, justicia, eficiencia, mnimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la poltica fiscal. La violacin de estos principios bsicos de la tributacin ha de ingresos no tributarios (Derechos, productos y aprovechamientos) y de los organismos y empresas

Anlisis de las Finanzas Pblicas en Mxico, CIDE. p. 15 (http://www.foroconsultivo.org.mx/libros_editados/finanzas.pdf) 3 La sobre tasa a la que un Estado soberano puede acceder a travs de los mercados financieros, conocida como riesgo pas, est ntimamente ligada a la sostenibilidad de la poltica fiscal. 4 Chao Rodriguez Leopoldo, Hablemos de impuestos. Revista negocios y competitividad. Ao 11 Nmero 129 Septiembre 15, 2005 http://www.liderempresarial.com/num129/12.php

llevado a dicho sistema a problemas estructurales5 que de no ser tratados prontamente, culminarn en una crisis econmica y financiera nacional. Para desarrollar un poco ms esta idea de la crisis futura en los ingresos y el problema que representa en las finanzas pblicas, es indispensable comprender que en la realidad Los ingresos pblicos de Mxico vienen de dos lados: Petrleos Mexicanos (PEMEX) y los ingresos tributarios6. De acuerdo a los datos publicados por el Centro de Finanzas de la Cmara de Diputados7, la aportacin por parte de PEMEX asciende al 32.86%, lo que quiere decir nuestras finanzas dependen en una tercera parte del petrleo. Por su parte, PEMEX, es la compaa operadora que lleva a cabo la explotacin de recursos naturales que le pertenecen a la nacin, se trata de un organismo pblico descentralizado que realiza la conduccin central y la direccin estratgica de la industria petrolera estatal. En la actualidad PEMEX enfrenta diversos problemas como la escasez de yacimientos y de inversiones, la disminucin continua de sus reservas, el aumento de los costos, las bajas en la produccin 8 y las constantes fluctuaciones cclicas en los precios del petrleo, lo que nos induce a pensar que en algunos aos, le ser imposible a la empresa financiar su porcentaje en los ingresos pblicos. Por otro lado, en un estudio titulado Anlisis de las Finanzas Pblicas en Mxico, se public un anlisis acerca de la participacin de PEMEX en los ingresos pblicos, relacionando la carga tributaria de Mxico con otros pases con y sin los derivados de Recursos Naturales. En la primera parte del anlisis la carga tributaria se encuentra por encima de la media (comparando con pases de Amrica Latina), en la segunda parte, excluyendo los derivados, principalmente el petrleo tratndose de Mxico, el pas desciende de manera notoria, quedando por debajo de la media que en este caso sera una carga tributaria equivalente al 13.6% del PIB9, es decir, sin el apoyo que se
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Ibidem Op. Cit. 1 Op. Cit. 2 Las tablas pueden observarse en el Anexo. http://www.laeconomia.com.mx/reforma-pemex/ (10 de agosto de 2011) Ambas Grficas se pueden observar en el Anexo.

recibe por parte de la paraestatal, la carga fiscal es baja y necesita aumentar si queremos mantener la estabilidad financiera. De la situacin de PEMEX se pueden concluir tres cosas:
1) A largo plazo no ser posible mantener los ingresos provenientes de PEMEX, lo

que representar una prdida del 30% en las finanzas pblicas.

2) PEMEX financia la falta de impuestos, es decir, la carga tributaria, por eso al

quitarla de la ecuacin, estamos por debajo de la media. 3) La situacin actual no ser sostenible con el paso de los aos. La sensibilidad del tema de los ingresos petroleros y la necesidad de aumentar la carga tributaria, no son los nicos factores que deben tomarse como culpables de la posible crisis financiera que enfrentar Mxico en aos futuros. Otro de los elementos es la evasin de impuestos, que se da por diversas razones: La primera es la existencia de problemas administrativos que inciden directamente en la baja recaudacin tributaria en Mxico. As, la elevada cantidad de trmites que se deben cubrir, la dificultad para llenar las formas fiscales y el tiempo que se emplea son factores que desalientan a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Por otra parte, la provisin de bienes y servicios pblicos de cuestionada calidad asociada con la alta corrupcin y falta de transparencia en el manejo de los recursos pblicos tambin inciden negativamente en la recaudacin fiscal10. En pocas palabras la desmotivacin. La segunda se relaciona con las lagunas legales, el alto costo de transaccin y con el grado de dificultad en la implementacin. Al momento de otorgar exenciones, tasas cero y subsidios a ciertos productos, no se delimita de manera correcta la ley y muchos se aprovechan de las oportunidades para deducir impuestos o mejor an, no pagarlos. El ejemplo ms claro es la exencin del I.V.A. a los alimentos. As, muchos productos, en especial alimentos procesados que no estn en la canasta bsica de consumo,

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Op. Cit. 4

como son las gomas de mascar, los jugos procesados, los tostis etctera, quedaron con tasa cero y/o exentos despus de los famosos amparos.11 El tercer problema y uno de gran peso para Mxico es la economa informal. Relacionada con el subempleo y con la economa subterrnea, cuyo mbito incluye actividades como el contrabando y el robo organizado, los cuales no estn sujetas al rgimen fiscal. Su medicin es difcil y existen pocas estimaciones al respecto12, segn la OIT, en Mxico el empleo informal como porcentaje del empleo no agrcola es de 55%13. El mercado informal, se caracteriza por la evasin de impuestos sobre la renta y debido a su tamao provocado por falta de oportunidades formales, es una fuerte cantidad de impuestos que no se reciben. Todas las razones y problemas descritos, nos llevan a la siguiente parte del ensayo, que se basa en algunos ejemplos de acciones que realiza el gobierno para ampliar la base contribuyente, mejorar la recaudacin fiscal y minimizar la evasin fiscal; Todo con el nico objetivo de disminuir la dependencia que se tienen del sector petrleo y disminuir el impacto y la crisis que se desatar con su futura escases, mientras se enfrenta con el dilema entre aumentar los ingresos y perjudicar inevitablemente el bienestar social14: Impuesto Empresarial al Tasa nica.- Aplicado desde 2008, grava los ingresos que obtengan por enajenacin de bienes, prestacin de servicios independientes o el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes15. El IETU se cre con el objetivo de llenar los vacos del ISR y reducir la evasin al tener una tasa nica para las actividades econmicas, probablemente todas, o por lo menos para un universo mayor que el del ISR que tiene enormes exenciones en empresas y sectores productivos,
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Op. Cit. 2 p. 54 Op. Cit. 4 13 Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, Economa Informal. http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/Economia%20informal.pdf 14 El problema ms importante que presenta la alta concentracin del ingreso es que cualquier intento por parte del gobierno mexicano para afectar esta riqueza puede provocar fugas masivas de capitales, Los bajos niveles de las remuneraciones limitan el potencial para gravar el ingreso de las personas, independientemente de la capacidad administrativa del sistema tributario y ms que todo el aumento a los impuestos afectan tanto a consumidores como a productores reduciendo el bienestar social general. 15 http://www.eluniversal.com.mx/notas/655876.html

como el agrcola16. La ventaja es que permite la deduccin de gastos de inversin, promoviendo el crecimiento econmico.

Impuesto a los Depsitos en Efectivo.- Aplicado desde 2008, grava los depsitos en efectivo realizados en cualquier institucin bancaria, ya sea por uno o por la suma de varios depsitos cuyo monto en el mes exceda de 15,000 pesos 17. El impuesto est diseado para que aquellas personas que realizan actividades de manera informal, es decir sin estar inscritos en el RFC, para que contribuyan, pagando este impuesto como mnimo, sin embargo habr contribuyentes que aunque estn inscritos en el RFC tendrn un perjuicio financiero18 Aumento al I.V.A en un punto porcentual.Aprobado en 2009, se aumento el

Impuesto al Valor Agregado en un punto porcentual (De 15% a 16% en la zona centro), con el objetivo de aumentar la recaudacin en 483 mil 898.7 millones de pesos. Esta modificacin, si aumenta los ingresos pblicos pero afecta aumentando la inflacin, el mercado informal y la pobreza.

Programas de Regularizacin.-

El Gobierno Federal emplea programas de

regularizacin econmica mediante diversos mecanismos: condonacin de deuda por servicios pblicos, financiamientos para pago de impuestos, descuentos con pago oportuno, programas de apoyo econmico a aquellas empresas que estn regularizadas, entre otras. aumentar las contribuciones. Programa de registro voluntario del IMSS.- El Instituto Mexicano del Seguro Social ofrece los servicios mdicos y otras prestaciones a trabajadores independientes y sus familias, a travs de la inscripcin al rgimen voluntario al que pueden acceder los taxistas, empleados domsticos, artesanos, mecnicos y dueos de una miscelnea,
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Con el objetivo de regularizar al mercado informal y

http://noticias.universia.net.mx/tiempo-libre/noticia/2008/05/19/21963/ietu-propiciacrecimiento-economico-largo-plazo.html 17 http://www.bansefi.gob.mx/prodyserv/otros/Paginas/IDE.aspx 18 http://www.cefa.com.mx/articulos/di62p08.html

entre otros19. Con esto se ampla la cobertura y se obtienen mayores recursos o ingresos.

Lo importante en la aplicacin de estos impuestos esta en los resultados, en 2008 se recaudaron 46 mil 586 millones de pesos por concepto del IETU, lo que contribuy a fortalecer la recaudacin federal derivada de los principales impuestos directos (Por lo mismo), durante 2008 la recaudacin tributaria no petrolera como proporcin del producto interno bruto (PIB), se ubic en 10.0 por ciento, que es el porcentaje ms alto logrado al menos desde 1980. Por su parte, la suma del ISR, IETU e impuesto a los depsitos en efectivo (IDE) alcanz un nivel de 5.2 por ciento del PIB, que tambin representa el mayor porcentaje logrado al menos en los ltimos 30 aos20. El IETU se ha constituido como un impuesto competitivo que fomenta la equidad y proporcionalidad del sistema tributario, adems de proporcionar recursos adicionales de carcter permanente y estable para el financiamiento del gasto pblico. En cuanto al IDE durante los primeros siete meses de 2009, la recaudacin bruta observada del IDE asciende a 16 mil 872.9 millones de pesos lo que quiere decir que su estimacin anual asciende a 28 mil, 924.9 millones de pesos y ha permitido al SAT actualizar el Padrn de Contribuyentes para el mejor control tributario. De acuerdo a las datos proporcionados por el Centro de Finanzas de la Cmara de Diputados, estos impuestos adquirieron una mayor importancia y porcentaje desde el 2007 al 2011, ya que dentro de todos los ingresos, los ingresos tributarios pasaron de ser el 34.8% al 47.9%, el ISR paso de 19.7% a 22.5%, el IETU de 1.6% a 2.0%, el I.V.A. de 16% a 18.2%, el IDE de 0.5% a 0.8% y aunque PEMEX no bajo su aportacin como empresa paraestatal, los ingresos no tributarios (que incluyen derechos,

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http://www.cambiodigital.com.mx/mosno.php?nota=44281&seccion=General. La informacin completa se encuentra en la pgina oficial del IMSS 20 http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_ley/2010/iniciativa_lif_2010.pdf p.3

productos y servicios relacionado con el sector petrolero) bajaron en su participacin de 36.9% a 23.4%21. Estos resultados son buenos y prometedores, sin embargo, los datos presentados al inicio del trabajo, sobre la dependencia de PEMEX, son datos del 2011, lo que quiere decir que la posible crisis a la que se enfrentar Mxico si no hay un cambio contina siendo inminente. Y es aqu donde el gobierno federal se enfrenta con el verdadero problema y conflicto de eleccin pblica: Es necesario incrementar la carga tributaria, disminuyendo el bienestar de la sociedad y sacrificando el crecimiento econmico o es posible mantener el ritmo de ampliacin de recursos e incrementar la carga en el largo plazo? La respuesta a esta pregunta de acuerdo al anlisis realizado es la siguiente: El Gobierno Federal debe hacer una estrategia preventiva, el problemas del petrleo no corresponde a los prximos siglos, sino a las prximas dcadas y para prevenir una severa crisis financiera y econmica, es necesario aplicar medidas que sean de carcter ms fuerte y que resuelvan los problemas de desmotivacin, lagunas legales, evasin de impuestos y mercado informal, lo cual podra lograse disminucin de algunos impuestos y el aumento de otros De manera ms concreta se podra implementar un impuesto generalizado al valor agregado, no slo de bienes y servicios, sino tambin de alimentos (con excepcin de la canasta bsica) y medicinas, todo el consumo bajo una misma tasa. Con esto se lograra obtener mayores impuestos por parte del mercado informal ya que el ingreso que se genera en actividades informales se gasta en negocios formalmente constituidos. Tambin es posible aumentar el nivel y eficacia en la recaudacin y evitar tantos trmites, impuestos y exenciones que acomplejan el sistema tributario. Una tasa uniforme de 12% en el nivel federal, dara lugar a un incremento en la recaudacin de 0.83 puntos porcentuales del PIB, contemplando en este clculo tanto
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mediante la

http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/02_centro_ de_estudios_de_finanzas_publicas__1/005_indicadores_y_estadisticas/01_historicas/02_ingre sos_publicos_1980_2011 (Resumen, estructura porcentual) La tabla esta en el Anexo.

la eliminacin de la tasa cero en alimentos y medicinas y de las exenciones en servicios de transporte y espectculos pblicos, as como la mejora en la administracin. La ventaja evidente que se tendra con un impuesto que concentrara la mayor cantidad de recursos es que el sistema tributario se vuelve ms transparente y ms manejable22. Es necesario mencionar que los impuestos federales como el ISR, IMSS e INFONAVIT deberan mantenerse, porque los impuestos al ingreso son necesarios para diversificar las fuentes de ingresos del gobierno, para fortalecer la recaudacin, e inducir cierta progresividad dentro del sistema tributario23, adems si se eliminan estos impuestos, el incremento en el I.V.A no tendra ningn impacto. Claro est que una medida de este tipo afectara el bienestar social y el crecimiento econmico, pero a falta de condiciones polticas y sociales que hagan de Mxico un pas de gran y creciente inversin extranjera o con altas posibilidades de crear y mantener nuevos negocios, es necesario implementar algo drstico, ya que de no hacerlo, en el largo plazo, mantener el rgimen tributario causara mayor detrimento por razones de dficit presupuestario, deuda y decrecimiento econmico. As, es posible concluir que la reforma fiscal es un tema de primera importancia para el pas, ya que los ingresos pblicos registran una marcada insuficiencia y, a la vez, una gran dependencia de stos en los recursos petroleros, que se manifiesta en una posicin fiscal vulnerable24. Una caracterstica sobresaliente del sistema tributario mexicano es su bajo nivel de la carga fiscal, que prevalece aun si se consideran las limitaciones impuestas por un nivel reducido de remuneraciones a la mano de obra. Es indispensable crear una estructura tributaria estable que garantice los ingresos pblicos en el tiempo y se incremente de forma proporcional a la economa.

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Op. Cit. 4 Op. Cit. 2 p. 75 Op. Cit. 2 p.9

La recaudacin en Mxico mediante impuestos representa el 12% del PIB25, con el impuesto generalizado del 12% y el incremento de los dems impuestos que van de la mano con la riqueza y el empleo, esto puede cambiar.

Anexo

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Op. Cit. 1

La grfica muestra que la carga tributaria en Mxico no difiere de manera importante de lo que se observa en pases con un grado de desarrollo similar, y que incluso se ubica ligeramente por encima de la media. Sin embargo, esta grfica incluye los gravmenes sobre los recursos naturales, con relacin a los cuales se presentan tambin asimetras importantes entre pases. Esto se aprecia de manera ms clara en la siguiente grfica, en la que este rubro se excluye de la comparacin.

Con este criterio, la carga fiscal en Mxico resulta relativamente baja, situacin que es comn a algunos otros pases que cuentan con abundantes recursos petroleros, como Venezuela, Colombia y Ecuador. Ntese, sin embargo, que en el caso de Chile, a

pesar de que un poco ms de un punto porcentual del PIB proviene de impuestos asociados al cobre, la carga fiscal resulta elevada aunque se excluyan estos impuestos. En el caso de Mxico, la dependencia de los ingresos petroleros introduce complicaciones en el manejo de las finanzas pblicas, debido a la volatilidad asociada a los ingresos por petrleo26.

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Op. Cit .2 p. 46 y 47

Bibliografa

Robles

Vargas

Alejandro,

Qu

hacer

para

crecer?

http://www.suite101.net/content/que-hacer-para-crecer-a1337

Anlisis de las Finanzas Pblicas en Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), 2003, Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, Mxico D.F. http://www.foroconsultivo.org.mx/libros_editados/finanzas.pdf

Chao Rodrguez Leopoldo, Hablemos de impuestos. Revista negocios y competitividad. Ao 11 Nmero 129 Septiembre 15, 2005 http://www.liderempresarial.com/num129/12.php

http://www.laeconomia.com.mx/reforma-pemex/ (10 de agosto de 2011) Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica de la Cmara de Diputados, Economa Informal. http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/Economia %20informal.pdf

http://www.eluniversal.com.mx/notas/655876.html http://noticias.universia.net.mx/tiempo-libre/noticia/2008/05/19/21963/ietupropicia-crecimiento-economico-largo-plazo.html

http://www.bansefi.gob.mx/prodyserv/otros/Paginas/IDE.aspx http://www.cefa.com.mx/articulos/di62p08.html http://www.cambiodigital.com.mx/mosno.php?nota=44281&seccion=General. http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_ley/2010/iniciativa_lif_2010.pdf Centro de Estudio de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/0 2_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas__1/005_indicadores_y_estadistica s/01_historicas/02_ingresos_publicos_1980_2011