See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/297732581

La Revocatoria Directa de los Actos Administrativos en el derecho colombiano

Chapter · March 2013

DOI: 10.13140/RG.2.1.1501.8642

CITATIONS READS

0 15,073

1 author:

Libardo Orlando Riascos Gómez

University of Nariño
23 PUBLICATIONS   2 CITATIONS   

SEE PROFILE

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

Estoy tratando de elaborar un proyecto sobre la Ley de Transparencia y acceso a la información pública, pero un proyecto académico personal, no por el conducto de la
VIPRI View project

All content following this page was uploaded by Libardo Orlando Riascos Gómez on 10 March 2016.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

 LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO

Libardo Orlando Riascos Gómez (*)

Contenido: 1. Conceptualización de la Revocatoria Directa de los actos administrativos. 2.

Principales reformas de la revocatoria en el C.P.A., y C.A., de 2011. 3. Clases de Revocatoria:
A Instancia de parte y de Oficio. 4. Fundamento constitucional y legal de la revocatoria. 5.
Causales de revocatoria. 6. Características generales y especiales de la revocatoria. 7
Revocatoria de Actos Subjetivos versus derechos adquiridos.

Resumen. Esta investigación bibliográfica, basada en fuentes escritas y fuentes electrónicas,

presenta el estudio de la Teoría Especial del Acto Administrativo en Colombia y en particular
sobre la Revocatoria Directa de los actos administrativos. El Acto Administrativo es el acto
normativo que por regla general lo emiten los funcionarios administrativos del Estado, a nivel
nacional, departamental, distrital y municipal, por excepción, lo emiten los demás servidores del
Estado pertenecientes a las otras ramas del poder público (legislativo y judicial), los
“organismos de control” fiscal (Contraloría de la República) y Disciplinario (Procuraduría y la
Defensoría del Pueblo), los “organismos electorales” y las personas particulares cuando unos y
otras funciones públicas.

Palabras claves: Nulidad de Actos administrativos. Acto normativo, estado de derecho, Rama
Ejecutiva, Poder Público.

Abstract. This bibliographical research, based on written and electronic sources, presents the
study of the Special Theory of Administrative Act in Colombia and in particular the revocatoria of
administrative acts. The Administrative Act is the normative act that for general rule the
administrative officials of the State emit it, at national, departmental level, Distrital and municipal;
for exception, they emit it the other servants of the State belonging to the other branches of the
public power (legislative and judicial), those “control organisms” fiscal (Comptroller of Republic)
and Disciplinary (Procurator of State and Defense of the Town), those “electoral organisms” and
particular people when some and other public functions.

Key words: Revocatoria of administrative acts. Normative Act. Rule of law, Executive Branch,
Public Power.

____________________________

(*) Docente TC, Titular de Derecho Público en la Universidad de Nariño (Pasto-Colombia). Abogado en
1982, Magister en Derecho de la USTA-UDENAR, 1994. Doctor en Derecho Administrativo de la
Universidad de Navarra (Esp.), 1986. Doctor en Derecho de la Universidad de Lleida (Esp.), 1999.
Tratadista de Derecho Público, Par Académico de Maestrías y Doctorados del MEN-SACES. Web:
http://akane.udenar.edu.co/derechopublico. Correo: lriascos@udenar.edu.co
 LA REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
EN EL DERECHO COLOMBIA

13. LA REVOCACION LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

13.1. Conceptualización de revocatoria

Revocar, gramaticalmente significa "dejar sin efecto" algo; deshacer de la misma forma
como se hizo alguna cosa. Aplicando estos conceptos al derecho administrativo sustantivo, se
tiene que la revocatoria, significa hacer dejación de los efectos jurídicos que pudiera tener un
acto catalogado de administrativo, bien por parte del funcionario que lo expidió inicialmente, o
por el inmediato superior jerárquico.

Entonces, revocar un acto administrativo es dejarlo sin efecto jurídico alguno cuando
queda incurso en alguna causal prefijada en el ordenamiento jurídico y es declarada por un
funcionario estatal investido de “autoridad” y control sobre sus propias actividades o gestiones
administrativas, de oficio o a solicitud de parte interesada: titular del acto o de terceros con
intereses jurídicos.

La Corte Constitucional, en sentencia C-742-1999, al conceptualizar la revocatoria por

vía jurisprudencial, manifestó: “La revocación directa es la prerrogativa que tiene la
administración para enmendar, en forma directa o a petición de parte, sus actuaciones
contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten contra el interés público o social o que
generen agravio injustificado a alguna persona. Y es una prerrogativa en tanto que la
administración puede extinguir sus propios actos por las causales previstas en la ley y está
facultada para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido
demandado ante lo contencioso administrativo”

De lo anterior se puede deducir, que la revocatoria es: (i) una prerrogativa legal para
enmendar sus propios actos administrativos, por parte de las “autoridades” estatales o las
personas particulares con función administrativas; (ii) la revocatoria se puede presentar en
forma oficiosa (actividad unilateral de las “autoridades” estatales) o a instancia de parte
(ejercida como medio de impugnación en vía administrativa por el titular o interesado en el
acto); (iii) las “autoridades” estatales pueden revocar sus actos si se dan las causales previstas
en la ley; y, (iv) se puede ejercer la facultad revocatoria en cualquier momento, incluso cuando
se ha acudido a la jurisdicción contencioso administrativo por el titular o interesado.

El artículo 93 del C.P.A., y C.A., confirma lo ut supra comentado, pero precisa que la
revocatoria de actos administrativos (objetivos o subjetivos, pues la norma no hace distinción
alguna), deberán ser revocados, en cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando sea
manifiesta su oposición a la Constitución o a la ley; (ii) cuando no estén conformes con el
interés público o social, o atenten contra él; y, (iii) cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona.

En el derecho administrativo actual se acepta la revocatoria de actos administrativos de

carácter general, impersonal o abstracto (objetivos), así como también de los actos
administrativos de carácter particular y concreto (subjetivos), a unos y a otros se les aplica las
causales de revocatoria previstas en el artículo 93 ibídem. Sin embargo, pare revocar a los
actos subjetivos, el artículo 97 ibídem exige además: “el consentimiento previo, expreso y
escrito del respectivo titular”. Si se hace sin este requisito de la esencia de los actos subjetivos
que reconocen derechos constitucionales o legales, sobreviene para el actor la posibilidad de
demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante el medio de control judicial
de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del C.P.A., y C.A.), la nulidad de acto
que desconoce las prerrogativas legales de cómo se debe deshacer un acto conforme a
derecho y el consecuente restablecimiento del derecho conculcado, vulnerado o desconocido.
Sin embargo, existen medios judiciales constitucionales exceptivos que a partir de la
Constitución del 91, se ha puesto en boga por la efectividad, eficacia y rapidez se utilizan por
los titulares de los actos administrativos siempre que se den las condiciones igualmente
exceptivas para solicitar la tutela jurídica efectiva de la jurisdicción constitucional: la acción de
tutela, utilizada en innumerables casos de revocatoria de actos administrativos pensionales,
siempre que exista un “perjuicio irremediable” 142.

13.2. Principales reformas del C.P.A., y C.A., de 2011 sobre la revocatoria directa

En síntesis plateamos cuáles son estas reformas que en el transcurso del presente
capítulo profundizaremos:

13.2.1. Improcedencia de la revocatoria

El artículo 94 ibídem, a diferencia del artículo 70 del C.C.A., que establecía

genéricamente la improcedencia de la revocatoria en vía administrativa, cuando el peticionario o
interesado haya hecho uso de los recursos administrativos ordinarios: reposición, apelación y
queja, en lo que se llamó “inoponibilidad” conjunta de recursos ordinarios y el extraordinario de
revocatoria directa contra un mismo acto administrativo y en un concomitante momento
procesal. Contrariamente, el nuevo Código establece que no se podrá impugnar un acto
administrativo en revocatoria, en dos eventos: (i) cuando se haya interpuesto los recursos
administrativos susceptibles contra el acto respectivo y que la causal que proceda sea la
primera prevista en el artículo 93 ibídem, es decir, la manifiesta oposición a la Constitución
Política o a la ley; y, (ii) en los que haya operado la caducidad del medio de control respectivo
contra el acto administrativo correspondiente.

Por deducción se entiende que sí procederá la revocatoria, a pesar de haberse interpuesto los
recursos administrativos ordinarios, cuando se presente la posibilidad de solicitar la revocatoria
por las causales segunda y tercera del artículo 93 Ibídem y cuando no haya operado la
caducidad del medio de control judicial que procediera contra el acto administrativo respectivo.

13.2.2. Oportunidad de interposición de la revocatoria directa

El artículo 95-1º ibídem, a diferencia del artículo 71 del C.C.A., que establecía que la
revocatoria podía cumplirse en cualquier tiempo, “inclusive en relación con actos en firme o aun
cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este
último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda”. En el nuevo Código, tomando
los conceptos en sentido positivo, sostiene que la revocatoria de los actos administrativos

_______________________

(142) Consejo de Estado, en Sentencia de 13 de diciembre de 2010, sostiene: “En principio, en el

sub lite el tutelante tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial como lo es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que le revocaron la
pensión de jubilación. Sin embargo, en casos como el presente tanto la Corte Constitucional
como esta Corporación han entendido que la regla de procedibilidad admite excepciones dada la
existencia de situaciones concretas que pueden llegar a conculcar los presupuestos del Estado
Social y Democrático de Derecho. (…) Bajo estos parámetros la tutela constituye un medio eficaz
para evitar la arbitrariedad de la Administración, siempre que se esté ante la inminencia de un
perjuicio irremediable”
 “podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la jurisdicción” contencioso administrativa,
siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. La diferencia parece sutil,
pero es significativa en esta primera parte del artículo 95 ibídem, por dos razones:

1) Jurisdicción contencioso administrativo. Se habla de jurisdicción contencioso

administrativo, y no de “tribunales” contencioso administrativo, porque a partir de agosto de
2006, fecha en la que entraron a administrar justicia administrativa los jueces de circuito, estos
se convirtieron en los jueces individuales inexistentes antes de esa fecha y así la jurisdicción
contencioso administrativa actual está compuesta por jueces individuales y jueces colegiados o
Magistrados de Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado; y,

2) Notificación del auto admisorio de la demanda. El artículo 71 C.C.A., mencionaba

como hito para no ser oportuna la revocatoria el haberse “dictado auto admisorio de la
demanda”, en cambio el artículo 95 del nuevo Código hace referencia al momento de que no se
haya “notificado el auto admisorio de la demanda”. Esta diferencia de momento procesal es
importante pues el auto admisorio per se no produce efectos jurídicos para las partes y en
particular para la parte demandada si ésta aún no se le ha notificado o hecho conocer la
decisión judicial respectiva. Si ya se notifica este auto, se “entraba” la Litis y entonces, las
partes se someten a lo que resulte del proceso. Antes nada de esto ocurre y por eso hasta ese
momento procesal crucial, tiene viabilidad la revocatoria del acto respectivo.

En el inciso 2º del artículo 95 ibídem, a diferencia del inciso 2º del artículo 71 del C.C.A.,
que fuera adicionado por la Ley 809 de 2003, que establecía: “En todo caso, las solicitudes de
revocación directa de los actos administrativos de contenido general y las que se refieran a
aquellos de contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la vía
gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso administrativos
dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses siguientes a su
presentación”. En el nuevo Código, omite la mayor parte del contenido de este inciso, pues
tanto en el inciso 1º del artículo 95, como en el artículo 94, sobre la improcedencia de la
revocatoria ya se aclara, al mencionar genéricamente actos administrativos en los cuales están
los objetivos y subjetivos. Si es evidente la diferencia, cuando el nuevo artículo sostiene que las
solicitudes de revocatoria se deberán resolver “dentro de los dos (2) meses siguientes a la
presentación” y no tres. La disminución del término es para que no se ponga en peligro la
caducidad del medio de control judicial respectivo (resarcitorio de 4 meses) y para igualar el
término de “silencio administrativo” de los recursos ordinarios que opera como se sabe en dos
(2) meses. Esto último por deducción de la lectura del artículo, no porque así lo diga la norma.
La norma expresamente manifiesta que no habrá silencio administrativo de revocatoria directa
en la parte in fine del artículo 96 ibídem.

En inciso 3º del artículo 95 ibídem, contenido no presente en el artículo 71 del C.C.A., se

establece: “contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede
recurso”. Esta es una forma de poner cerrojo a la vía de revocatoria como última posibilidad
para recurrir el acto administrativo impugnado en vía administrativa y a la vez, para no retrotraer
los términos de la impugnabilidad en ésta vía en forma indefinida o en continua cascada.

13.2.3. Oferta de revocatoria de los actos administrativos. El parágrafo único del

artículo 95 ibídem, realmente es una norma nueva no solo en la redacción sino en el contenido
y alcances jurídicos que éste tiene, porque crea una cultura jurídica nueva de actuar frente a la
revocatoria que hasta antes de 2003, no existía, al menos del término para contestar la
revocatoria por las “autoridades” estatales o personas particulares con función administrativa
que hasta ese momento mostraban toda su potestad y privilegio estatal para simplemente
recibir el escrito de revocatoria, archivarlo sin leerlo y dejar que transcurra el tiempo en perjuicio
del Administrado. Ese primer hito a ese privilegió lo puso la Ley 809 de 2003, al adicionar el
artículo 71 del C.C.A. El artículo 95 ibídem, da un viraje a esa cultura de exagerados privilegios
a la Administración Pública al establecer:

(i) Extensión de la oportunidad de la revocatoria de los actos administrativos.

Sabemos que no se podrá recurrir a la revocación de los actos administrativos sino hasta la
notificación del auto admisorio de la demanda, si se ha acudido a la vía contencioso
administrativo para impugnar el acto respectivo. Sin embargo, el parágrafo del artículo 95
ibídem, extiende ese término ab initio y general “al curso de un proceso judicial, hasta antes de
que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del
Ministerio Público”.

El término de extensión es amplísimo, pues va hasta la sentencia de segunda instancia

aunque obviamente con unos requisitos especiales para que se presente dicha extensión en la
que están involucrados: el administrado, la Administración Pública o “autoridades” estatales
emisoras del acto administrativo y el Ministerio Público y aquí sí se le da la calidad de verdadero
sujeto procesal con iguales derechos y deberes de las partes.

Esperamos que en la práctica jurídico administrativa del país esa extensión sea
aprovechada por los sujetos involucrados en la revocación de actos administrativos, pues
poderes de rezago revocatorio de la Administración Pública o a instancia de parte dentro del
ambiente jurisdiccional, parecerían innecesarios, sí la los sujetos involucrados en un proceso
judicial ya echaron todas sus cartas antes y en el proceso (notificación del auto admisorio de la
demanda) para provocar una revocación oportuna e idónea del acto objeto de impugnación.

(ii) Formulación de la oferta de revocación de los actos administrativos. “Las

autoridades demandadas podrán formular oferta de revocación de actos administrativos
impugnados, previa aprobación del Comité de conciliación de la entidad”. Tendrán legitimidad
para formular la mentada oferta, las “autoridades” estatales en la omni comprensión prevista en
el artículo 2-1º del C.P.A., y C.A., es decir, a todas las autoridades que ejerzan funciones
administrativas y emitan acto o decisiones de igual naturaleza, de una cualquiera de las tres
ramas del poder público, los organismos de control, los órganos autónomos e independientes e
inclusive las personas particulares con función administrativa.

(iii) Qué contiene la oferta de revocación de actos administrativos. La oferta señalará

los actos y decisiones objeto de la revocación y la forma en que se propone restablecer el
derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si se acepta
la oferta por el titular o interesado del acto en las condiciones y requisitos expuestos en el
parágrafo único del artículo 95 ibídem, tiene los alcances y efectos jurídicos de una conciliación
judicial inicial, pues la oferta y aceptación a la misma va más allá de la mera conciliación,
puesto que precave: (i) un restablecimiento del derecho conculcado, que significa prosperidad
de las pretensiones de la demanda total o parcialmente; y, (ii) indemnización de daños y
perjuicios a título de reparación integral ocasionadas por la Administración Pública, al emitir un
acto incurso en una de las tres causales de revocatoria del acto (artículo 93 ibídem).

Este tipo de ofertas en vigencia del C.C.A., de 1984 era impensable, pues no se
extendía la oportunidad de la revocatoria sino hasta antes de decidir el auto admisorio de la
demanda, por un lado; y de otro, constituía regla general en el derecho administrativo, que en
vía administrativa o mal llamada gubernativa, no se pude perseguir y obtener indemnización de
daños o perjuicios. Obviamente, la oferta como la posible admisión de oferta de los titulares o
interesados en el acto se da en el curso de un proceso judicial y es el juez administrativo quien
la acepta y decide y entonces se descarta que sea en vía administrativa, pero sí entendemos
que esta oferta se genera porque no se revocó el acto impugnado oportunamente hasta antes
del auto admisorio de la demanda, se deduce que esta oferta y posible aceptación de
indemnización de daños y perjuicios producidos con el acto son nada más ni nada menos que
los coletazos positivos y de extensión de la malograda vía administrativa de revocatoria.

(iv) Comité de Conciliación de la entidad. La intervención de este Comité específico

creado por normas jurídicas especializadas en Conciliación prejudicial y demás mecanismos
alternativos de solución de conflictos jurídicos, talas como, la ley 23 de 1991, 446 de 1998 y 640
de 2001 y el amplio número de decretos reglamentarios v.gr. 1818 de 1998, 1249 de 2000, que
establece las funciones de los Comités de Conciliación, previstos en el artículo 75 de la Ley 446
de 1998, modificado por el Decreto 1716/09.

Ahora, mediante el nuevo Código Administrativo, se adiciona a estos Comités de

Conciliación que existen en forma obligatoria en todas las entidades del Estado, la función de
hacer ofertas de revocatoria de actos administrativos y reconocer sí fuere del caso,
indemnización de daños y perjuicios al titular o interesado en el acto administrativo impugnado.

En este punto, el legislador ordinario o extraordinario colombianos deberán reglamentar

lo correspondiente a estas funciones de oferta y posible indemnización de daños y perjuicios al
titular o interesado del acto impugnado en vía judicial, pues la legislación actual aunque profusa
no estaba preparada para esta clase de arreglos extraordinarios que no son conciliatorios, sino
mecanismos alternativos de conflictos jurídicos sui generis, sólo vigentes a partir del nuevo
Código de 2011, en materia contencioso administrativo.

(v) Poderes y deberes del juez contencioso administrativos en este mecanismo

alternativo de conflictos jurídicos sui generis. El juez administrativo individual o colegiado,
pues este mecanismo alternativo de conflictos jurídicos se puede emplear en primera o segunda
instancia, como se deduce lógica y jurídicamente de la parte inicial del parágrafo del artículo 95
ibídem, tendrá los poderes y deberes que tiene todo juez dentro del proceso mixto contencioso
administrativo (escriturario y oral) y en particular en la audiencia pública en la que se plantea la
oferta y se acepta o rechaza la misma.

“Sí el juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla
en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le
señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que
prestará merito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad
demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria”.

Se puede apreciar que a este mecanismo alternativo de conflictos jurídicos contencioso

administrativo se aplican efectos jurídicos de la conciliación, tales como: (i) terminación anormal
del proceso, mediante auto (que no sentencia) dictado en el transcurso del proceso; (ii) la
decisión judicial, presta mérito ejecutivo; y, (iii) la oferta y aceptación generan obligaciones
jurídicas de cumplimiento específico para las autoridades estatales oferentes de la revocación
del acto administrativo y de exigencia de cumplimiento de los titulares o interesados con el acto
administrativo.

13.2.4. Sobre la revocatoria de actos administrativos de carácter subjetivo. El

nuevo Código Administrativo de 2011, instituye como corolario general que los actos subjetivos
tienen una omni comprensión legislativa si se denominan actos administrativos de carácter
particular y concreto y abandona cualquier referencia a “actos subjetivos” a la que hacía
mención el C.C.A., en varios artículos y de igual forma la doctrina y la jurisprudencia nativa y
foránea. En nuestra Obra, utilizamos indistintamente una y otra denominación, pues aunque hay
algunas posturas que presentan la diferencia conceptual, nos parece inocua. Los principales
aspectos nuevos y relevantes, son:

(i) Actos Subjetivos expresos y fictos. Se especifica que los actos subjetivos: “escritos o
fictos”, o mal llamados presuntos en otros artículos del nuevo Código, pueden ser objeto de
revocación, siempre que se reúna unos requisitos de forma y de fondo previos. En artículo 73 y
74 del C.C.A., hacía referencia genérica a los actos administrativos e incurría reiteradamente
para referirse por excepción a los “actos presuntos” y omitía la mención a los “actos fictos”. En
uno y otro caso, eran actos que reconocían derechos constitucionales y legales y que a partir de
la Constitución de 1991, se potenciaron cuando se comenzó a hablar de derechos
fundamentales reconocidos, limitados, restringidos o revocados por estar previstos en actos
administrativos escritos o fictos y en los cuales en casos exceptivos también cabía la acción de
tutela para proteger, garantizar o recuperarlos 143;

(ii) Consentimiento previo, expreso y escrito 144. La condición sine qua nom, a priori para
poder proceder a la revocatoria de actos subjetivos se aclara innecesariamente que debe ser
previa. Esto por cuanto la llamada “autorización expresa y escrita” que hacía referencia el
artículo 73 del C.C.A., para revocar un acto subjetivo, se entendía que debe ser previa, pues las
“autoridades” que iban a revocar un acto administrativo debían recibir esa autorización escrita
del titular del acto antes de la revocación que es lo lógico. El artículo 97-1º ahora solicita que el
“consentimiento” del titular debe ser: “previo, expreso y escrito”, máxime que esta clase de
actos crean derechos a sus titulares que para la doctrina y jurisprudencia no duda en llamarlos
“adquiridos” y por eso las garantías que establece la ley para que no puedan deshacerse
fácilmente los actos subjetivos 145;

(iii) “Acción de lesividad” frente a la negativa del titular del acto para dar su
consentimiento. “Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es
contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”. Si bien el contenido del inciso 2º del artículo 97 es nuevo, en doctrina y

_____________________________

(143) Corte Constitucional en Sentencia T-277-2010, manifestó: “No obstante, cuando las
actuaciones de la Administración resultan en la amenaza o en la vulneración grave y evidente de
derechos fundamentales, que exigen una acción rápida por parte del juez constitucional, la acción
de tutela resulta procedente, tras realizar un análisis al caso concreto”. Reiterado en la Sentencia
T- 215 de 2006.
(144) El Consejo de Estado, en sentencia de 3 de noviembre de 2011, sostuvo: “Este
consentimiento es, pues, una condición sin la cual no le está permitido a la Administración
revocar directamente un acto administrativo de esta clase, bien sea de oficio o a solicitud de
parte. Cuando se habla de expreso, quiere decir que haya una manifestación externa por parte
del titular en el sentido inequívoco de que da su consentimiento para que el acto sea revocado,
con la sujeción a una formalidad que cabe considerarse como sustancial, como es la de que debe
ser en forma escrita”.
(145) El Consejo de Estado, en sentencia de 9 de Marzo de 2000, al respecto sostiene: “Ahora bien,
como quiera que la estabilidad de los actos administrativos, constituye un presupuesto medular
de la actividad de la administración y de la tutela de los derechos de los administrados, la
revocación directa de los actos administrativos encuentra como límite el respeto a las situaciones
jurídicas que el acto haya creado, es decir, que los derechos adquiridos en virtud del acto, limitan
la facultad revocatoria de la administración. De esta manera, en armonía con la presunción de
legalidad del acto y con la seguridad jurídica que de aquella deriva para los particulares, la
doctrina y la jurisprudencia han destacado la improcedencia de revocar un acto, de los efectos
anotados, sin el consentimiento previo y expreso del titular de esa situación o derecho
reconocido”.
jurisprudencia esto era lo que en forma reiterada manifestábamos, como opción para aquellas
“autoridades” estatales que no obtenían la autorización o consentimiento del titular del acto para
revocarlo por las vías legales. Como éstas autoridades estatales no podían quedarse cruzadas
de brazos o manifestar Ad impossibilium nom obligatio, debían proceder a demandar su propio
acto en “acción de lesividad” originaria de la doctrina ius administrativa ibérica.

(iv) Actos subjetivo por medios ilegales o fraudulentos. El artículo 97-3º del C.P.A., y
C.A., a diferencia del artículo 73-2º del C.C.A., que establecía que podía ser revocado un acto
administrativo subjetivo, “sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”, “si se
dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales” 146. En el actual Código, se parte de una lógica jurídica diferente, pues no procede a
revocar el acto con o sin consentimiento del titular del acto como sucede en el C.C.A, pero con
consentimiento, sino que procede a demandar su propio acto en “acción de lesividad” o medio
de control judicial de nulidad” simple (artículo 137 C.P.A., y C.A.), ante la jurisdicción
contencioso administrativo, “sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez
su suspensión provisional.

La diferencia entre el inciso 2º y 3º del artículo 97 ibídem, respecto de la acción de

lesividad que deben utilizar las “autoridades” estatales para revocar su propio acto, es que en el
inciso 2º se sigue acudiendo a la revocatoria del acto subjetivo en forma excepcional, si el titular
del acto no da su consentimiento previo, expreso y escrito. En cambio, en el inciso 3º se acude
a la “acción de lesividad”, en forma directa, pues las “autoridades” estatales entienden que se
hallan frente a un acto subjetivo realizado o adquirido “por medios ilegales o fraudulentos”, no
convalidables o subsanables en vía administrativa, por ningún otro medio eficaz, que no sea la
demanda judicial ante la jurisdicción contencioso administrativo, sin pasos previos conciliatorios
y eso sí solicitando la medida cautelar de suspensión de la eficacia de los actos administrativos
subjetivos demandados, para evitar lo más pronto posible que se sigan causando lesiones o
vulneración de derechos a quienes interese su nulidad y previamente su suspensión.

13.3. Clases de revocatoria según su forma de iniciación

El artículo 93 del C.P.A., y C.A., plantea la revocatoria como institución jurídico-

administrativa de carácter genérica, sin clasificarla de ninguna manera. Sin embargo, se ha
distinguido en la doctrina: (i) la revocatoria de los actos a instancia de parte (revocatoria como
recurso extraordinario); (ii) la revocatoria de oficio por parte del funcionario que emitió el acto
(revocatoria de “auto-control” de la Administración); y, (iii) la revocatoria de oficio por parte del
servidor del estado, superior jerárquico del que expidió el acto administrativa (revocatoria de
“super-control” de la Administración).

13.3.1. La revocatoria como recurso administrativo extraordinario

Es la que se inicia a instancia de la parte interesada, es decir, el titular del acto

administrativo o persona tercera interesada con el acto que encuentra que sus derechos
constitucionales o legales se han vulnerado, se amenazan con transgredir o se causa un grave
perjuicio al haberse dictado un acto o decisión administrativa. En este caso, la persona natural o
__________________________

(146) El Consejo de Estado, en sentencia de marzo 31 de 2011, al respecto sostuvo: “La Corte
Constitucional a través de Sentencia C-835 de 2003, aclaró que para darse la revocatoria del acto
administrativo de reconocimiento prestacional aún sin el consentimiento del titular del derecho,
debe tipificarse la conducta como delito, aunque no concurran los demás elementos de
responsabilidad penal, de tal manera que si se reconoció la prestación con fundamento en
documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de requisitos, basta con que sean
constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal”.
jurídica interesada deberá presentar un memorial petitorio que reúne los requisitos de un
derecho de petición cualquiera (artículo 5º y 13 ibídem) y en el que se concreta la solicitud de
revocatoria directa ante el servidor del Estado (“autoridades” estatales), o ante las personas
particulares con función administrativa. Ese memorial de revocatoria se estructura como un
recurso administrativo especial tácito, pues los recursos administrativos ordinarios (reposición,
apelación y queja), tienen regulación legislativa expresa (artículos 74 a 82 ibídem).

La revocatoria de actos administrativos en este caso actúa como un recurso

extraordinario con unos requisitos igualmente especiales, tales como: (i) es a iniciativa de la
persona interesada, directa o a través de representante; (ii) se concreta en un memorial
petitorio; (iii) se estructura según la causal de revocatoria que se escoja de las previstas en el
artículo 93 ibídem; (iv) se impugna un acto administrativo que vulnera, amenaza o produce un
grave perjuicio a una persona natural o jurídica; (v) se impugna el acto una vez es notificado al
interesado y hasta cuando se notifique el auto admisorio de la demanda (ab initio trasciende a la
vía administrativa hasta la vía contencioso-administrativo); (vi) el servidor del Estado, o persona
particular con función administrativa que recibe el recurso especial, lo tramita y debe
pronunciarse sobre éste en el término de dos (2) meses –a partir de 2003, antes era intemporal-
-; (vii) la decisión jurídica frente al recurso se denomina acto administrativo definitivo, el cual una
vez notificado es irrecurrible en vía administrativa (artículo 95 in fine).

El tratadista Jaime O. Santofimio 147, considera al recurso extraordinario en “su

configuración jurídica (de) carácter excepcional y restrictiva, pues lo normal y general sería que
las controversias que surgieran con la vigencia del acto administrativo se definieran
directamente por la vía gubernativa. De esta forma, considerándolo como un medio supletivo
(por supletorio) a los recursos ordinarios, la revocatoria sólo pude ser interpuesta en los eventos
en que no se hubiere impugnado ordinariamente un acto administrativo”.

La revocatoria como recurso extraordinario tiene un trámite de iniciación, desarrollo y

terminación, un fundamento, unas causales y consecuencias jurídicas diferentes a las de los
recursos ordinarios ejercitados por el interesado o administrado en sede administrativa.

En tal virtud, no se puede ni se debe asimilar, ni menos observar por un mismo hilo
conductor la forma de inicio ni las decisiones, efectos y consecuencias jurídicas que se tomen
como resultado de la revocatoria del acto y la de los recursos ordinarios. Son diferentes, y por
eso la revocatoria no hace parte de la llamada “vía gubernativa”, aunque el recurso
extraordinario se desenvuelva en la vía o sede administrativa.

Los recursos ordinarios como la revocatoria se desenvuelve en vía o sede

administrativa, los primeros eran los únicos que agotaban la llamada “vía gubernativa” (artículos
62 y 63 del antiguo C.C.A.); en tanto, el recurso extraordinario no tiene ni tenía tal virtualidad
por su connotación de supletoriedad y excepcionalidad frente a aquellos. La revocatoria se
interpone previos unos requisitos de forma y de fondo, con el encasillamiento de unas causales
regladas, procede en cualquier tiempo y aun contra actos firmes e inclusive, si se ha iniciado la
jurisdiccional hasta la notificación del auto admisorio de la demanda (art. 97 del C.P.A.,y C.A.)

Resulta discutible la posición, el tratadista Eustorgio Sarriá 148, cuando manifiesta que la
revocatoria es un recurso extraordinario, entre otras razones, porque “sólo procede cuando, no
habiéndose hecho uso de la vía administrativa y, consecuencialmente, habiéndose perdido
_______________________

(147) SANTOFIMIO, Jaime. El Acto… Ob., ut supra cit., p. 228

(148) SARRIA, Eustorgio. Derecho Administrativo Colombiano. 9ª ed., Edición colección pequeño
foro, Bogotá, 1984, p. 78
también la oportunidad de ejercitar las acciones de la vía contenciosa, permite como última
posibilidad la de pedir la revocación, a pesar de estar ejecutoriado el acto respectivo". Es
discutible porque el administrado o interesado no puede haber perdido el ejercicio de las
acciones contencioso-administrativas, si no fuese por el fenómeno de la caducidad (artículo 136
C.C.A. –hoy 164 del C.P.A., y C.A.) o por renuncia tácita a ejercitar una acción específica, pero
no puede perderla por no hacer uso de los recursos administrativos ordinarios, como lo sugiere
el tratadista citado. Si tiene razón el autor citado que el recurso de revocatoria se convierte en la
última ratio en sede administrativa para impugnar un acto administrativo.

13.3.2. La revocatoria de oficio, realizada por el emisor-autor del acto

La revocatoria ex officio realizada por los servidores del Estado, las “autoridades”
estatales o personas particulares con función administrativa, las cuales previamente han
expedido un acto general u objetivo o, bien particular o subjetivo, descartan de plano la
actuación o entremetimiento de las personas indeterminadas o las personas determinadas:
interesadas, titulares del acto o terceros interesados, según fuere el caso y circunstancias.

Esta forma de revocatoria, en uno y otro caso, se caracteriza precisamente porque motu
proprio el emisor o autor del acto administrativo decide dejar sin efectos jurídicos un acto, que
encuentra es contrario al Ordenamiento jurídico, desconoce el interés general o causa grave
perjuicio a una persona. Se diferencia, la revocatoria de actos objetivos de la revocatoria de
actos subjetivos, en que en ésta última, el emisor o autor del acto debe contar obligatoriamente
con el “consentimiento previo, expreso y escrito” del titular del acto, para proceder a extinguir
jurídicamente el acto impugnado. Ese análisis lógico jurídico lo hace, una vez el acto
administrativo ha entrado a la vida jurídica, a través de la notificación pues se trata de un acto
subjetivo que crea, modifica o extingue derechos de carácter personal o concreto.

De tiempo atrás, la Corte Suprema de Justicia en Sentencia de Mayo 5 de 1981

conceptuaba que la “revocatoria directa de los actos administrativos”, es una especie calificada
de la revocatoria general, porque “frente a cierta discrecionalidad propia de la administración
para apreciar los motivos que determinan el retiro de un acto general, en la revocación directa la
ley ha calificado o especificado, concretamente, las causas que deben generar el acto
revocatorio”.

La administración pública, cierto es que tiene un cúmulo de funciones privilegiadas, que

van desde la amplía competencia para regular sus propias actuaciones, actividades y gestiones
dentro del marco del ordenamiento jurídico vigente hasta la posibilidad de autocontrol o “auto-
tutela” sobre la propia actividad pública. El privilegio de la ejecutoriedad de los actos
administrativos, es uno de las tantas patentes de corzo que dispone la administración no solo
de aplicar obligatoriamente sus actos en forma unilateral a los personas o administrados aún sin
el consentimiento de éstos, sino de poder correlativamente y en la misma forma unilateral y
ejecutoriamente la extinción del acto cuando concurran las causales previstas en el artículo 93
del C.P.A., y C.A, en sede administrativa, bien sea por el funcionario que expidió el acto. Este
privilegio de ejecutoriedad y correlativo de revocabilidad de los actos, es la regla general, que
por su puesto tiene excepciones (pérdida de la ejecutoriedad, artículo 91 ibídem).

Por su parte, el privilegio de la revocatoria de los actos administrativos por parte de la

Administración, pese a ser reglada en la ley, tiene un claro sabor de discrecionalidad regulada y
por supuesto, una serie de límites derivados del deber, que a veces incumbe a la
Administración, de respetar las situaciones jurídicas que el acto administrativo haya constituido
a favor de otros sujetos, tal como lo ha sostenido Guido Zanobini 149. En efecto, en nuestro
____________________
(149) ZANOBINI, Guido. Corzo di diritto administrativo. 6ª ed., Milán, 1950, p. 415.
derecho administrativo también existe este límite o excepción al privilegio de la revocabilidad de
todos los actos administrativos explicitado en la intangibilidad o irrevocabilidad de los actos
administrativos de carácter subjetivo o creadores de situaciones jurídicas concretas,
individuales o personales (artículo 97 del C.C.A.), pues en éstos casos está por encima de
aquel privilegio estatal, la constitución de derechos adquiridos a favor de los particulares o
administrados, conforme al ordenamiento jurídico vigente y al interés público o social (artículo
58, constitucional).

13.3.2.1. La revocatoria como mecanismo de auto-tutela de la administración.

La revocatoria de actos administrativos como “mecanismo de la administración” 150, de

autocontrol o auto-tutela de sus propios actos, por cuanto la extinción o desaparecimiento de la
vida jurídica del acto impugnado se desata en sede administrativa por parte de la misma
“autoridad” estatal, órgano autónomo o independiente o persona particular con función
administrativa que lo produjo. La revocatoria se inicia ex oficio por la administración, bien sea
que lo inicie, adelante o termine por el funcionario que expidió el acto.

La revocatoria como mecanismo de auto-tutela ejercitada por la administración sobre

sus propios actos, pese a iniciarse, desarrollarse y terminarse en la vía administrativa, no
constituye una “vía gubernativa”, al igual que la revocatoria como recurso extraordinario.

Cuando se trata de revocar actos subjetivos o actos “presuntos” (mejor fictos o no

escritos) obtenidos por el silencio administrativo positivo, la Administración Pública del Estado o
las personas particulares con función administrativa, deberán iniciar ex oficio el procedimiento
administrativo previsto en la ley. Hoy ese procedimiento administrativo se realiza de
conformidad con el artículo 4º a 45º del C.P.A., y C.A. El procedimiento administrativo general,
lo analizaremos a profundidad en la Parte Tercera de esta Obra.

Sin embargo, veamos brevemente, como se desenvolvía este procedimiento de

revocatoria ex officio en vigencia del C.C.A., que en el nuevo Código, guarda mucha similitud,
salvo los términos y forma de notificar y comunicar la decisión de iniciación y final a terceros
(determinados e indeterminados) y al interesado o titular del acto.

La primera actuación desarrollada será comunicar en forma directa a las personas que
pudieran resultar afectadas con dicha iniciación. Luego, se citará por correo a los “terceros
determinados” e “indeterminados”, que pudieran estar directamente interesados con las resultas
de la decisión y para que hagan valer sus derechos. Si no fuere posible por este mecanismo, se
hará mediante una publicación en un diario de amplia circulación nacional o local, según el caso
(artículos 28, 14 y 15 del antiguo C.C.A.).

En este procedimiento revocatorio ex oficio, se abrirá una etapa de pruebas, si fuere

necesario, conducente e idóneo decretar y practicar o allegar informaciones, “sin requisitos ni
términos especiales”. Seguidamente, se dará oportunidad para que las partes interesadas o
terceros intervinientes, manifiesten sus posiciones u opiniones a la manera de alegaciones de
conclusión, y “con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será
motivada al menos en forma sumaria si afecta a los particulares” (artículos 34 y 35 del C.C.A.).

La decisión final o acto revocatorio que se produce tras este breve procedimiento administrativo
de revocación, deberá contener como toda resolución administrativa, unos requisitos de forma y
de fondo mínimos, máxime si involucra derechos o interés legítimo de las partes. En tal virtud, el
acto revocatorio, contendrá la resolución de todas las cuestiones planteadas.
_____________________
(150) SANTOFIMIO, Jaime, Ob, ut supra cit., p. 254
Si la decisión final se notificará directa y personalmente al interesado, o a su representante o
apoderado en la forma prevista en el artículo 44 del antiguo C.C.A., y si no fuere posible aquella
y una vez, se han agotado todas las diligencias que imposibiliten dicha notificación, se
procederá a la notificación por edicto en las condiciones previstas en el artículo 45 ibídem. A los
terceros que hayan intervenido en las actuaciones de revocatoria ex oficio del acto, creemos
debe notificárseles en forma personal o por edicto, según el caso. En cambio, si no han
intervenido, se “ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en un
medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el
territorio donde sea competente quien expidió las decisiones” (artículo 46 ibídem.)

En la decisión final o en el texto de toda notificación o publicación, según fuere el caso,

deberán indicarse los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deberán
interponerse y los plazos para hacerlo (artículo 47 ibídem), siempre y cuando la revocatoria sea
parcial (artículo 73 in fine id.). Sin embargo, si la decisión final del procedimiento administrativo
de revocatoria ex officio es total, esta decisión no es recurrible en vía administrativa, porque
como se dijo antes, la revocatoria no abre ni cierra la puerta de la “vía gubernativa”, sino que es
un procedimiento autónomo y separado de éste; además, porque no se puede ejercitar
simultánea o conjuntamente tanto los recursos ordinarios por vía administrativa (reposición,
apelación y queja) y la revocatoria (a instancia de parte o ex oficio) de actos, pues una y otra se
excluyen entre sí por mandato legal (artículo 70 ibídem).

Si bien al ejercitarse la revocatoria (a instancia de parte o ex oficio) de actos no se agota

la vía gubernativa, esto no implica de suyo que la persona interesada (titular o terceros) pueda
acudir ante la vía contencioso administrativa para demandar sus pretensiones. Pensar solo en
lo contrario, sería un absurdo jurídico que no tiene respaldo legal, pues la jurisdicción
contencioso administrativa esta instituida para judicializar las “controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas
que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado” (artículo 82 id), bien se
concreten en “actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas y
contratos...”.

En tal virtud, las personas interesadas o administrados pueden acudir a la jurisdicción

contencioso administrativa, bien sea en ejercicio de la acción de nulidad o de nulidad y
restablecimiento (“Acción resarcitoria”) contra el acto revocatorio que desconoció o vulneró sus
derechos o intereses legítimos, o bien en ejercicio de la acción de reparación directa, por las
actuaciones de hecho o vías de hecho en que pudo incurrir la administración pública que inició,
desarrolló y terminó un procedimiento administrativo de revocatoria ex officio de un acto en
forma tardía y que alcanzó a ocasionar daños y perjuicios al interesado (C. de E., Sección
Tercera, en Sentencia de Agosto 24 de 1998).

13.3.2.2. La revocatoria de oficio, realizada por el superior jerárquico del emisor-

autor del acto

Este tipo de revocatoria oficiosa, es la que se conoce como revocatoria stricto sensu en
el derecho ibérico, pues es realizada por el servidor del Estado o persona particular con función
administrativa superior jerárquico de quien emitió el acto administrativo.

Se debe analizar en este punto la jerarquía funcional, territorial y temporal,

principalmente, para determinar en cada caso si es o no superior jerárquico del servidor del
Estado o “autoridades” a quienes se les va a revocar dicho acto administrativo. Desde esta
óptica resulta amplísimo el espectro competencial tanto horizontal como vertical, territorial como
autonómico, precisado o no en el ordenamiento jurídico vigente o finalmente sí es producto de
una delegación constitucional (artículo 211 constitucional) o legal (leyes 489 de 1998, 136 de
1994, 610 de 2000, 617 de 2000, etc.,).

En cuanto, a los aspectos de forma y de fondo, trámite, contra qué actos administrativos
procede y de qué aspectos especiales se debe tener en cuenta en la revocatoria de actos
subjetivos, este tipo de revocatoria por parte del Superior Jerárquico, guarda similitud con la
revocatoria de actos producida oficiosamente por el funcionario emisor-autor del acto.

En el derecho ibérico, este tipo de revocatoria se diferencia de la “anulación del acto”

que tiene similitudes con la revocatoria de autocontrol o realizada por el funcionario emisor-
autor del acto. En efecto, “la anulación se basa, independientemente del órgano que la acuerde,
en los vicios que afectaban al acto anulado en el momento de dictarse y la revocación, en la
ilegitimidad sobrevenida o en razones de oportunidad… prescindiendo del órgano que lo
resuelva y del momento en que se hubiere producido la ilegalidad del acto revisado, la
anulación obedece a razones de ilegalidad, y la revocación, a circunstancias de oportunidad”.151

13.4. Fundamento constitucional y legal de la revocatoria

13.4.1. La revocatoria como la capacidad de expedir actos es constitucional

El profesor Gustavo Penagos 152, hace descansar el fundamento de la revocatoria de los

actos administrativos en la esencia misma del Estado de Derecho, pues no concibe la
existencia de decisiones administrativas contrarias al ordenamiento jurídico, al interés público, o
a los fines señalados en la ley.

En vigencia de la Constitución de 1991, podemos complementar el anterior comentario

manifestando que la revocatoria de actos administrativos como sucede con otras instituciones
jurídico administrativas, tales como la suspensión de actos, se fundamentan en la razón de ser
de nuestro país insertado en el marco del Estado Social de Derecho. En efecto, son fines del
Estado, entre otros: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes de las personas consagrados en la Constitución (artículo 2º).

La Constitución es la norma de normas jurídicas y el resto del ordenamiento debe

observar el respeto, jerarquía y supremacía de la Constitución, en toda actividad y
particularmente en las actuaciones y procedimientos administrativos en vía administrativa y
contencioso administrativo (artículo 4º). Toda persona particular o servidor del Estado, en sus
solicitudes y actuaciones estatales deben respetar el marco normativo, competencial del cual se
deducen responsabilidades frente a la sociedad (artículos 6º y 124). El servidor estatal actúa
dentro de un marco funcional y competencial regulada y prefijada en el ordenamiento jurídico
(artículo 122) y aún la de los particulares cuando ejercen funciones públicas por excepción
(artículo 123 in fine). Las funciones administrativas que unos y otros están puestas al servicio
de los intereses generales y se desarrollan con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (artículo 209).

______________________

(151) ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de derecho Administrativo. Ed., Tecnos, 7ª ed., Vol. I.,
Madrid, 1982, p. 242.
(152) PENAGOS, Gustavo. Vía Gubernativa, acciones contencioso administrativas. Ediciones
Librería el profesional. Bogotá, 1988, p. 17.
13.4.2. La revocatoria por “legalidad”, por oportunidad y por equidad, están
reguladas puntualmente en el C.P.A., y C.A.

La revocatoria como la ejecutoriedad de los actos administrativos son privilegios

estatales de innegable connotación y fundamento constitucional y normativo, pero en el caso de
la revocatoria el fundamento legislativo se halla previsto en el artículo 93 del C.P.A., y C.A.,
puesto que si bien ahí se establecen las causales para poder revocar un acto administrativo de
suyo se establecen los principales (aunque no los únicos) auto-límites legales por los cuales no
se puede revocar un acto administrativo, si no se da alguna de las causales de revocatoria:
contrariar el ordenamiento jurídico, desconocer el interés general o causar grave perjuicio a una
persona.

Todo funcionario estatal o persona privada con función pública (artículo 2-1º C.P.A., y
C.A.), está legitimado para expedir actos administrativos, pero a la vez, lo está para revocarlos
si se presenta una cualquiera de las causales de revocatoria previstas en el artículo 93 ibídem.
Este privilegio de creación (hacer) y de revocabilidad (deshacer) de los actos administrativos es
una constante en el nuevo Código, con sus límites y auto-límites de forma y fondo.

En efecto, no podrán ser revocados los actos por el funcionario que los expidió, o por el
superior jerárquico, cuando estos no sean violatorios del ordenamiento jurídico vigente
(Constitución, Leyes, Decretos-leyes, Decretos legislativos y actos administrativos nacionales,
seccionales y locales), cuando no sean conformes o no atenten el interés público o social; o
cuando no causen agravio injustificado a un persona. Igualmente, no podrán ser revocados los
actos subjetivos mediante el privilegio de la discrecionalidad regulada, cuando no se haya
conferido “consentimiento previo, expreso y escrito del titular” del acto (artículo 97 ibídem),
puesto que en nuestro derecho administrativo, toda decisión (de carácter subjetiva u objetiva),
por regla general, debe ser motiva y ajustada a los objetivos y fines previstos en el
ordenamiento jurídico vigente.

La revocatoria de los actos administrativos en nuestro derecho a diferencia del derecho

ibérico no tiene un fundamento exclusivamente en razones de conveniencia, oportunidad o
mérito (el interés público o social), sino también en razones de índole normativa (violación del
ordenamiento jurídico vigente) e igualmente se diferencia del derecho ibérico en que la
revocatoria es una actividad de autocontrol de la administración que la asume el funcionario
expedidor del acto (anulabilidad para el derecho español), como el superior jerárquico
(revocabilidad propiamente dicha).

Sin embargo, en uno y otro derecho, el fundamento prístino de la revocabilidad que es la

actividad constitutiva (y no declarativa como en el caso de la nulidad de actos en el derecho
colombiano), por eso la revocatoria, es desandar de oficio por parte de la Administración sus
actividades que en un principio creyó ajustadas al ordenamiento Jurídico (sólo para el caso del
derecho colombiano), supuso conforme al interés público o social o por motivos de oportunidad
y conveniencia (para el caso colombiano y español), o predispuso no agraviaban o perjudicaban
a los intereses o derechos de una persona (exclusivo para el caso del derecho colombiano).

Por ello, la revocatoria en el derecho colombiano tiene un fundamento legal mixto que
involucra ingredientes de nulidad (causal primera, llamada: “Revocabilidad por legalidad”); de
revocabilidad propiamente dicha (causal segunda, llamada. “Revocabilidad por oportunidad”) e
introduce adicionalmente, una solución de equidad (en términos del artículo 32 del Código Civil)
–causal tercera: llamada: “Revocatoria por equidad natural”--.
 Finalmente, la revocatoria en el derecho colombiano, tiene un matiz doble de nacimiento
que para algunos autores 153, les ha valido catalogarla como de naturaleza jurídica duplex. En
efecto, la revocatoria puede iniciarse a instancia de parte interesada y por ello, calificada como
“recurso extraordinario” ejercitado en vía administrativa --tal como lo denominaba el Decreto
2733 de 1959--; pero también, la revocatoria podrá iniciarse ex oficio, en dos eventos: (i) por
parte del funcionario emisor-autor, como un “mecanismo directo de la administración para
salvaguardar el ordenamiento jurídico”; y, (ii) por parte del superior jerárquico, con los mismos
objetivos y fines de la revocatoria anterior (típica revocatoria del derecho español).

13.5. Las causales legales de la revocatoria de actos administrativos

En el derecho administrativo colombiano, las causales de revocatoria son legisladas y

están previstas en el artículo 93 del C.P.A., y C.A., el cual establece que los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o
por sus inmediatos superiores, de oficio o también a solicitud de parte, basados en cualquiera
de los siguientes casos: (i) Causal primera: Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la Ley (El término vulneración del ordenamiento Jurídico vigente es
el que adoptamos a lo largo de esta Obra jurídica, por ser omni-comprensivo); (ii) Causal
segunda: Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;
y, (iii) Causal tercera: Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.

13.5.1. Causal primera: revocabilidad por violación del ordenamiento jurídico.

La primera causal de revocación de los actos administrativos, sean objetivos o

subjetivos, es la violación “manifiesta” de “la Constitución y la ley”, o del ordenamiento jurídico
vigente, entendiendo en éste a la Constitución como norma de normas y las demás normas
jurídicas (ley, decretos legislativos, decretos-leyes, actos administrativos nacionales,
seccionales y locales). En “caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” (artículo 4, constitucional). Por lo
anterior, es incompleto manifestar que esta es la causal de revocatoria de los actos
administrativos por simplemente “ilegalidad”, pues el término se ve transvasado en el concepto
continente de ordenamiento jurídico vigente, como se precisó en la Parte primera de esta Obra
jurídica al estudiar el sistema de fuentes del derecho administrativo.

El principio de jerarquía normativa rige vertical y gradadamente, es de obligatorio cumplimiento

para quien ingresa en el ámbito de creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas
concretas o generales, es decir, expidiendo actos administrativos. En el caso de los servidores
estatales y las personas privadas con funciones administrativas (artículo 2-1º C.P.A., y C.A.)
que expiden actos administrativos, tanto el respeto como la observancia obligatoria de la
jerarquización o bloque normativo, constituye el fundamento de constitucionalidad y de
normatividad que la doctrina colombiana (Rodríguez, Penagos, Vidal Perdomo) ha llamado
como “principio de presunción de legalidad”. Es precisamente este fundamento o principio el
que justifica el respeto, obligatoriedad e intangibilidad de los actos administrativos, pero si se
quebranta este bloque normativo al expedir un acto se impone ineludiblemente como medida de
autocontrol o auto-tutela de la administración o de control instado por el interesado o
administrado, vale decir, la revocatoria del acto por la causal primera.

El principio de legalidad surgió en el derecho francés. André de Laubaderé, considera que “las
autoridades administrativas están obligados a ceñirse a la ley o, más exactamente, a la
__________________________

(153) SANTOFIMIO, Jaime O. El Acto Administrativo… Ob., ut supra cit., p. 254

legalidad que es un concepto más amplio que el de la ley. El principio de legalidad constituye
una limitación del poder administrativo, un principio liberal”154. Este principio francés se trasladó
al derecho administrativo colombiano, pero en éste tratadistas como Libardo Rodríguez, lo
difundieron en sus Obras jurídicas155 como si este se entendiera en toda la omni comprensión
que se le dio en el derecho francés, es decir, que abarcaba a las normas constitucionales y por
sin dudarlo muchos dijeron que al plantear el “principio de legalidad” incluía también la
Constitución. Se extendió luego, a los actos administrativos y se dijo que una de las
características principales era la presunción del “principio de legalidad” incluyendo tácitamente a
la Constitución. Por eso hemos sostenido en el transcurso de esta Obra, que la principal
característica de los actos es la presunción de constitucionalidad y/o legalidad de los actos
administrativos, y no simplemente la “presunción de legalidad” del derecho francés, pues allá si
tiene toda la significancia de abarcar todo el ordenamiento jurídico, pero en nuestro derecho, se
comporta como un restrictor que no involucra la Constitución.

La Corte Constitucional en sentencia C-672 de 2001 citada en la C-835-2003, sostuvo:

“la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto
previo, decisión que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas
consecuencias hacia el futuro. En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el
funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su inmediato
superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el funcionario competente a
instancias del interesado”. En uno y otro caso, la revocatoria sólo procede cuando el acto queda
incurso en una de las tres causales de revocatoria previstas en el artículo 69 del C.C.A., --hoy
artículo 93 del C.P.A., y C.A.—, y en el caso particular, cuando el acto vulnera de forma
“manifiesta” o palmaria la Constitución o la ley.

En este punto son válidos los argumentos vertidos en la Parte Primera de la Obra, al
mencionar la vulneración del ordenamiento jurídico: básicamente de las normas
constitucionales y legales en forma directa, por indebida aplicación o interpretación del derecho,
por aplicar normas constitucionales o ilegales que se hallan derogadas por el legislador
ordinario (Congreso) o extraordinario (Gobierno Nacional), o han salido de la vida jurídica por
haber sido declarados inexequibles mediante sentencia judicial que hace tránsito a cosa
juzgada por la Corte Constitucional.

La manifiesta vulneración de la Constitución o la ley, por actos de carácter general o de

carácter particular, tradicionalmente se ha planteado como una especie de silogismo jurídico (en
este sentido la Sentencia C-069-1995), donde la PM= Premisa Mayor, lo constituyen las
normas constitucionales y legales; la pm=premisa menor, el Acto administrativo impugnado y
presuntamente transgresor de las mentadas normas constitucionales y legales; y la
C=conclusión, es que el acto impugnado vulnera o no manifiestamente la Constitución o la ley.
Sin embargo, muchos han criticado este silogismo jurídico, porque dicen que el servidor del
Estado, enfrentado ante un recurso extraordinario de revocatoria de un acto administrativo,
realiza una labor intelectiva mucho más compleja que ese simple silogismo mental, al comparar
no solo la norma jurídica (constitucional o legal) presuntamente vulnerada, sino el contexto
normativo al que se refiere el acto impugnado para encontrar una verdadera claridad jurídica,
mental y hermenéutica. Ciertamente, las “autoridades” estatales, como las personas
particulares con funciones administrativas y con muchísima mayor razón el juez de la república
cuando tenga conocimiento de un acto administrativo en sede jurisdiccional, debe hacer una
trabajo intelectivo integral de análisis del acto impugnado y el ordenamiento jurídico vigente,
pero es obvio, que su primer estadio comienza en el mencionado silogismo jurídico del cual, los
juristas no podemos librarnos tan fácilmente.
______________________

(154) DE LAUBADERE, André. Ob., ut supra cit., p. 75

(155) RODRIGUEZ, L. Ob., ut supra cit., p. 213 a 216
13.5.2. Causal Segunda: desconocimiento del interés público o interés social.

Según el artículo 93 del C.P.A., y C.A., los actos administrativos pueden ser revocados
por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos
o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, cuando “no estén conformes con el interés público
o social, o atenten contra él”.

En la teoría general del acto administrativo, al estudiar el elemento teleológico, se hace

énfasis en que este implica la relevancia que se le da al fin que debe observar el quien expide
del acto: las “autoridades” estatales o las personas particulares con función administrativa. En
efecto, estos sujetos en su actividad de expedición deberán “someterse, en todo caso, a una
especie de regla de conducta: la necesidad de perseguir el interés público en cada una de sus
actuaciones” 156, so pena de quedar incursos en una causal de nulidad (por desviación de
poder) en vía jurisdiccional o, de revocatoria directa por desconocer el interés público o general,
en vía administrativa.

Por su parte, en la Constitución de 1991, los términos: “interés público”, “interés

general”, “interés social”, “interés colectivo” u “orden social”, aparecen reiteradamente y se
entienden sinónimos a los efectos de la Constitución.

El preámbulo de la Constitución, considerado como parte que ilumina el contexto

normativo de la misma y que tiene “efectos vinculantes” y de obligatoria observancia,
cumplimiento y respeto, según la Sentencia C-479-92, contiene la primera referencia a este
término, cuando hace mención a los diferentes órdenes que deben garantizarse a la comunidad
para que conviva en paz, justicia, igualdad; entre otros valores constitucionales. En efecto, uno
de ellos es el “orden social”, que se constituye igualmente como valor constitucional que irradia
las demás normas constitucionales en todos sus ámbitos y esferas administrativas, legislativas,
judiciales y órganos y organismos estatales.

El Ministerio Público, ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor

del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las
autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que
determine la ley, es a quienes corresponde, entre otras importantes funciones, “la protección del
interés público” (artículo 118), que se halla inmerso en todas y cada una de las actividades,
gestiones o manifestaciones del poder público en una cualquiera de las tres ramas del poder
estatal, los órganos y organismos del Estado.

Por eso, el interés general o de la colectividad está presente en todas las actividades o
gestiones estatales. Cuando un servidor del Estado, sea cual fuere la rama, órgano u organismo
al que esté vinculado o adscrito, emite un acto administrativo, sabe que además de los atributos
o características que dimanan del éste, como la ejecutoriedad, ejecutividad, presunción de
constitucionalidad y legalidad, la tangibilidad y/o intangibilidad (según sea acto objetivo y
subjetivo) y la vocación jurisdiccional, el acto administrativo debe cumplir una finalidad general
que es el interés colectivo o comunitario que está inmerso en aquél.

Este elemento finalistico o teleológico de los actos administrativos, tal como analizamos
ut supra, es característico de todo acto administrativo, sea de carácter general o de ámbito
personal o concreto, pues al dictarse un acto administrativo lleva consigo la carga de dicha
finalidad in esencia en su contenido: para el bien de la comunidad o colectividad donde éste se
_____________________

(156) ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de derecho… Ob., ut supra cit., p. 205
aplica, y a la vez impregna sus efectos jurídicos. Sí es de carácter objetivo los efectos jurídicos
serán erga omnes. Sí es de carácter subjetivo, los efectos jurídicos son inter alios o inter partes.
Sin embargo, en uno y otro caso, la finalidad prima facie de todo acto es que va dirigido a la
comunidad al interés general o colectivo, así parezca que los actos subjetivos sólo interesan a
su destinatario.

Piénsese en el acto administrativo subjetivo por el cual se elige a un Alcalde Municipal.

En principio, a título personal le interesa al elegido, pero es a la Comunidad de este municipio a
la que va dirigido el acto, pues de su conformidad o no con el interés general o de la
colectividad, o que atente contra éste, dependerá, entre otros aspectos, la aceptabilidad social,
el reconocimiento y legitimidad de la autoridad, o por el contrario, el rechazo o la
deslegitimación del elegido por medios no conformes con ordenamiento jurídico o con ese
elemento finalistico de todo acto administrativo: el interés público.

13.5.2.1. El “interés general” en el ámbito del derecho público reflejo hacia el acto
administrativo

Ahora bien, cuando de la “aplicación de una ley expedida por motivos de interés público
o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares por la necesidad de ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público” (artículo 58, constitucional). Si
bien primigeniamente el predicamento constitucional ha sido tradicionalmente aplicable al
“derecho fundamental de la propiedad” (Sentencia T-506-92); hoy por hoy, se aplica a la
generalidad de derechos y deberes constitucionales y actividades y gestiones estatales,
siempre que se hallen en controversia los intereses particulares y públicos (“intereses del
afectado e intereses de la comunidad”) y siempre que para equilibrar dicho conflicto se logre
paliar la posible desigualdad que ello genere, tal como la indemnización en el caso de
expropiación.

Igualmente, cuando se presenta una controversia entre la “integridad del espacio público
y por su destinación al uso común,... prevalece sobre el interés particular” (artículo 82,
constitucional). Entendiendo, por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza,
por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes (artículo 5º, Ley
9ª de 1989); así como las áreas públicas (calles, vías, parques, zonas verdes, etc.).

En todos estos casos, cuando se halle el conflicto el espacio público, éste prevalecerá
sobre el interés particular, como cuando se impone “mecanismos de cierre”, “obstrucción”,
“invasión” u “ocupación” en vías, calles generales o peatonales, “sin detrimento de las
libertades de trabajo, empresa y reunión, los cuales deben ejercerse de tal forma que no
lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento
urbano a cargo de las autoridades municipales” (Sentencia T-518-92, Septiembre 16 y
Sentencia T-398-97, Agosto 25). El equilibrio de los dos intereses en este caso, se plantea en
principio, con base en los límites y auto-límites que deben observar los derechos fundamentales
cuando se hallen en conflicto: el límite de derechos iguales: mi derecho va hasta donde
comienza el de los demás; el límite de los derechos de los otros, aun no siendo de igual rango
(ámbito de los derechos de origen constitucional, legal o normativo); los límites del propio
interés público con prevalencia sobre el interés particular; y los límites sociales, culturales,
políticos y económicos que se imponen en una sociedad determinada y determinable. Ningún
derecho fundamental es absoluto.

Los organismos de control fiscal del Estado: La Contraloría General de la República

(artículo 268, constitucional) y las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales
(artículo 272, constitucional), están encargadas entre otras cruciales funciones de fiscalización
de los bienes, fondos manejados por la administración, organismos, entidades o personas
particulares con funciones públicas, las de promover, iniciar o desarrollar investigaciones
penales y disciplinarias “contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales
del Estado” (artículo 268-8, id), es decir, cuando se causen perjuicios a los intereses de la
colectividad, la comunidad o los intereses públicos. En estos casos las Contralorías con su
poder horizontal en cada uno de sus político-administrativos del Estado (nacional, seccional y
local), deberán proteger el interés público en el plano netamente fiscal, financiero o económico.

En el ámbito general y no solo sobre la vigilancia, prevención y sanción, si fuere del

caso, de “la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, el Ministerio Público
debe “proteger el interés público”, presente en una cualquiera de las actividades, gestiones o
acciones estatales del poder público (artículos 275 a 284, constitucionales).

En el plano municipal –y solo a título de ejemplo--, el Personero Municipal es quien

ejercita la labor de protección del interés público presente en toda actividad, gestión o acción
estatal o cuando se halle en conflicto con el interés particular o privado. El C.P.A., y C.A.,
desarrolla parcialmente los artículos constitucionales referenciados, expresamente sobre el
ejercicio del derecho petición por cualquier persona ante una “autoridad” del Estado (artículo 2-
1º, ibídem) en demanda de solicitudes individuales, colectivas o comunitarias, de informaciones
o de petición de copias de documentos públicos; así mismo, en la vigilancia de la debida y legal
prestación de los servicios públicos domiciliarios (Agua, telefonía, electricidad, gas, etc.: Ley
142 de 1992) y “en forma constante y directa los sistemas de cobro de las tarifas de los
servicios”; y finalmente, en la vigilancia de la conducta de los servidores estatales al servicio del
distrito o el municipio, haciendo prevalecer en todas y cada una de estas actividades o
gestiones el interés de la colectividad (artículos 23 y 303, C.P.A., y C.A.), concordante con la
Ley 136 de 1994, artículo 178).

13.5.3. Causal tercera: causar agravio injustificado a una persona.

Se entiende que esta causal de revocatoria de actos administrativos es propia del

derecho administrativo colombiano que “introduce una novedosa solución de equidad natural
entre las causales revocatorias” (C. S. de Justicia., Sentencia de Mayo 5 de 1981) que poco o
nada tiene de desarrollo jurisprudencial, doctrinario o legislativo frente al que tienen las
causales de revocatoria primera y segunda. Diego Younes157, concreta su comentario sobre la
causal diciendo: “cuando el acto cause agravio injustificado a una persona, es decir, un perjuicio
o una ofensa, una lesión a su patrimonio moral o económico”

El legislador de 1984, ahora ratificado por el legislador de 2011, al instituir como causal
tercera, el agravio injustificado a una persona, pensó en puntualizar más aún la vulneración del
ordenamiento jurídico vigente in genere instaurado para toda clase de acto administrativo,
cuando desconozca, atente o quebrante derechos o intereses legítimos pre-constituidos a éste,
pues no otra cosa se entiende el énfasis que se hace en la causal tercera, pues suficiente
hubiese sido con la instauración de la causal genérica de vulneración del ordenamiento jurídico
prevista en el primer literal del artículo 93 del C.P.A., y C.A.

La puntualización, en nuestro sentir obedece a una exaltación de aquellos actos

administrativos objetivos que lleven inmersos situaciones jurídicas concretas, individuales o
subjetivas, al estilo de los “actos condición” que puedan vulnerar un derecho o interés subjetivo
constitucional, legal o normativo, pese a ser catalogado inicial y genéricamente como acto
_______________________

(157) YOUNES MORENO, Diego. Curso elemental… Ob., ut supra cit., p. 175
objetivo, creador de situaciones jurídicas abstractas o generales. Solo en estos casos podrá
entrarse a revocar por parte de la autoridad administrativa el acto administrativo, sin que se le
oponga los condicionamientos restrictivos para poder hacerlo dentro de la discrecionalidad
regulada de que dispone, como “el consentimiento previo, expreso y escrito del titular”, previstos
en el artículo 97 del C.P.A., y C.A., para los actos exclusivamente subjetivos.

El otro caso de aplicabilidad de esta causal de revocatoria, sería el de los actos

subjetivos en los cuales el titular del acto consciente en forma expresa y escrita que se revoque
el acto (artículo 73 id.), siempre que éste le lesione, desconozca o vulnere un derecho o interés
legítimo previsto en el ordenamiento jurídico vigente, pues de lo contrario, si el acto no le viola
un derecho o interés legítimo, difícil o no usualmente el actor proporcionará su consentimiento
en la forma requerida por ley para que se revoque dicho propio acto.

Ahora bien, si analizamos literalmente la causal tercera del artículo 93 del C.P.A., y C.A.,
debemos concluir que “agravio” es sinónimo de ofensa y de perjuicio; y en tal virtud, el agravio
es “la ofensa con que se hiere la dignidad, honra o fama” de las personas; o también, agravio
“es el perjuicio causado a alguien en sus derechos o intereses”. “Injustificado” es aquello que
“no es conforme a la justicia o a la equidad”, o que “no es equitativo o imparcial”. En tales
eventos, la causal tercera nos plantea una compleja pero delimitada opción para la “autoridad”
estatal, órgano autónomo e independiente o persona particular con funciones administrativa
cuando se encuentre frente a un acto administrativo que causa ofensas o perjuicios no
conformes a la justicia o la equidad para entrar a revocarlos por así disponerlo la ley. Este acto
administrativo que causa agravio injustificado a una persona, genéricamente sería un acto
violatorio del ordenamiento jurídico o “acto ilegal” si vulnera normas jurídicas inferiores a la
Constitución, pero con una aclaración y es que específicamente sería un acto que lesiona,
afecta, desconoce o cercena un derecho constitucional o legal, o un interés legítimo de una
persona en forma inequitativa o imparcial frente a las demás personas que pudieran
encontrarse en la misma situación.

Quizá por el ello, el Consejo de Estado, al revisar judicialmente un “acto ilegal” que
previamente había sido revocado en vía administrativa por el funcionario que lo expidió en
forma tardía, consideró que ello no era óbice para que el perjudicado con dicho acto pueda
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar se le indemnice los daños y
perjuicios ocasionados con el acto revocado, a través de la acción de reparación directa y no
por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como alegó la entidad
demandada.

En efecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en Sentencia de Agosto 24 de 1998,

sostuvo: “Téngase presente que, al margen de la existencia del acto administrativo, bien
pudieron haberse ocasionado perjuicios, cuyo resarcimiento no desaparece por circunstancia de
la revocatoria del acto administrativo, que habiendo tenido una vida efímera fue revocado
posteriormente, y ello comporta precisamente lo contrario a lo sostenido por el Tribunal, esto es,
la desaparición del acto administrativo, como consecuencia de la prosperidad de la revocatoria
directa, impide al afectado...(para) solicitar el reconocimiento de eventuales perjuicios por
cuerda propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por ausencia de acto”

Más aún, el alto Tribunal de lo contencioso administrativo, fue enfático en sostener que
la “acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios
causados por un acto administrativo ilegal revocado en sede administrativa”, bien sea cuando el
particular afectado haya solicitado la revocatoria del mismo, o bien cuando la propia
Administración Pública procede a revocar por estar incurso en la causal tercera del artículo 69,
C.C.A. –hoy artículo 93 del C.P.A., y C.A.,--
 Es el derecho común el que más ha profundizado sobre la responsabilidad de las
personas jurídicas y naturales, que causan daños o perjuicios a una otra con sus acciones u
omisiones, mediante la celebración contratos o negocios jurídicos (Códigos Civil y Comercial), o
aún mediante la comisión de hechos ilícitos con dolo o culpa (artículo 2341 y ss., del C.C.).

Fruto de esta experiencia legislativa, doctrinal y jurisprudencial sobre responsabilidad

extra-contractual y contractual, el derecho público y particularmente el derecho administrativo
ha ido formando su propia ámbito de regulación y tratamiento legislativo y jurisprudencial de la
responsabilidad extra-contractual y contractual del Estado –Ley 80 de 1993-- (Su diferenciación
en Sentencia de Mayo 8 de 1995 del Consejo de Estado), mediante los fallos de la jurisdicción
contencioso administrativa, tras el ejercicio de la acción de reparación directa (artículo 86 del
antiguo C.C.A ) y la acción contractual (artículo 87 ibídem), respectivamente. Sin embargo, en
una y otra acción hay instituciones jurídicas que se identifican plenamente, tales como la
determinación, calificación, evaluación e indemnización o reparabilidad del perjuicio o daño
causado a las personas.

La conceptualización del “perjuicio” en el derecho administrativo es una de las

instituciones jurídicas que se ha beneficiado de los estudios del derecho común. En efecto, “el
perjuicio que da derecho a indemnización es el que reúne tres condiciones: a) Ser cierto, es
decir real y efectivo, no hipotético o meramente probable; b) Ser directo, esto es, verdadera
consecuencia de la inejecución o falta de pago de la obligación, no de causa distinta, y c) Ser
previsto al tiempo del contrato, por ser la consecuencia natural de la inejecución o falta de pago
de la obligación, no algo extraordinario o excepcional, por fuera de lo común. Esta última
condición no se exige cuando el incumplimiento ha sido doloso” (C.S., de Justicia, Sala
Casación civil, Sentencia de Agosto 22 de 1979)

Recientemente, el Consejo de Estado y bajo la vigencia de la Constitución Política de

1991, se ha pronunciado sobre los denominados por el artículo 90, constitucional “daños
antijurídicos” dentro del régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado por las acciones o
la omisión de las autoridades administrativas. En efecto, la “noción de daño antijurídico es
invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de
responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial
que la víctima no está en el deber jurídico de soportar” (Sentencia de Mayo 8 de 1995). Esta
figura-institución jurídico pública del daño antijurídico, a partir de la vigente Constitución ilumina
todo el régimen de responsabilidad del Estado (contractual y extra-contractual), con lo cual las
nociones de perjuicio o daño ius-civilistas, hoy por hoy, sirve de fundamento teórico del régimen
de responsabilidad ius-publicista que día a día se va fortaleciendo y formando un sistema
autonómico, como nunca antes había sucedido.

13.6. Características generales y especiales de la revocatoria de actos administrativos

La Revocatoria de actos administrativos como se sostuvo ut supra, en vigencia del

nuevo C.P.A., y C.A., de 2011 ha tenido cambios notables tanto en la constitución jurídica de la
institución, como en los términos procesales de iniciación y decisión, el procedimiento
administrativo de revocatoria a instancia de parte o ex officio, como en forma de adopción sí se
trata de actos administrativos de carácter particular o concreto, o actos de carácter general u
objetivo. Por eso sintetizaremos las características que venían desde el C.C.A., y las nuevas
que introduce el nuevo Código.

1) La revocatoria procede contra actos todos los actos administrativos. Es decir,

contra los actos objetivos, subjetivos y condición. La Revocatoria, como institución jurídico
administrativo procede contra todo acto administrativo de contenido particular, general o mixto y
de carácter definitivo e inclusive contra aquellos actos en hallan en firme y son demandados
ante la jurisdicción contencioso administrativa hasta cuando se notifique el auto admisorio de la
demanda (ab initio) --artículo 95-1º C.P.A., y C.A--, o hasta cuando se profiera la sentencia de
segunda instancia (a posteriori), si se solicita a instancia de parte, de oficio o por el Ministerio
Público, cuando se hace una “oferta de revocatoria” en vía jurisdiccional (parágrafo del artículo
95 ibídem). Esto último no estaba previsto en el artículo 71 del C.C.A., pero sí en forma más
ambigua en el Decreto 2733 de 1959, que permitía la revocatoria hasta antes que se hubiese
dictado sentencia en el proceso judicial, sin especificar si era de primera o segunda instancia.

La revocatoria tiene por objeto hacer desaparecer de la vida jurídica un acto con efectos
retroactivos o ex tunc, si la causal por la cual se procedió a su extinción es la violación del
ordenamiento jurídico vigente (causal primera del artículo 93 ibídem), o con efectos hacia el
futuro o ex nunc, si la causal invocada es el desconocimiento del interés público o general, o el
agravio injustificado a una persona (causales 2ª y 3ª, ibídem).

El nuevo Código concentró las especificidades de la revocatoria de los actos de carácter

particular y concreto en el artículo 97 ibídem, pero obviamente se deberá aplicar la integridad
del Capítulo IX y del Título III, sobre los procedimientos administrativos generales continente de
aquel. Por ahora, digamos que los actos subjetivos podrán ser revocados cuando se hallen
incursos en una de las tres causales del artículo 93 ibídem, salvo las excepciones establecidas
en la ley.

En tal virtud, el acto subjetivo “expreso o ficto” que haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría,
no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular
(artículo 97-1º ibídem).

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la

Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativo
(artículo 97-2º ibídem).

2) El Procedimiento de revocación de actos administrativos es un procedimiento

Administrativo general o común debidamente reglado. La revocatoria de actos
administrativos desde su iniciación hasta su terminación es un procedimiento administrativo,
tanto en el C.C.A., y con mucha mayor claridad y nitidez jurídica procesal en el nuevo Código de
2011, pues en éste se estipula inequívocamente en el Capítulo IX y en los artículos 34 y ss., del
C.P.A., y C.A.

En efecto, en vigencia del C.C.A, éste procedimiento se deducía del análisis

hermenéutico de varias normas referidas a la revocatoria en particular y las normas jurídicas
concordantes que remitía el artículo 74 que expresamente titulaba: “Procedimiento para la
revocación de actos de carácter particular y concreto”.

El mentado artículo sostenía: “para proceder a la revocatoria de actos de carácter

particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los
artículos 28 y concordantes de este Código. En el Acto de revocatoria de los actos presuntos
obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que
autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias
correspondientes”. Y agregaba: “El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe,
podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto
presunto se revoca”.

La Revocatoria de actos, contiene una etapa de iniciación (ex oficio o a instancia de

parte), de desarrollo (etapa de pruebas y alegaciones: artículos 5 y ss., y 28, 34,35, y
concordantes del C.C.A.) y de terminación (con decisiones administrativas y con la
correspondiente notificación, publicación y comunicaciones, artículos 35 y 36, 44 a 48 ibídem)
del procedimiento administrativo denominado revocatorio, y como tal, es autónomo,
independiente y excluyente de la “vía gubernativa” desatada por los recursos ordinarios de
reposición, apelación y queja, pese a que su trámite y desenvolvimiento ritual se adelanta en
sede administrativa por la administración pública o por las personas privadas con funciones
públicas.

El procedimiento de revocación de los actos administrativos iniciado a instancia de parte

interesada o de oficio por parte de las “autoridades” estatales, órganos autónomos e
independientes o por las personas particulares con función administrativa, deberán seguir las
pautas del Capítulo IX del Título III del C.P.A., y C.A. Este procedimiento lo estudiaremos en la
Parte Tercera de esta Obra jurídica.

3) La doble naturaleza jurídica de la revocatoria “directa” de los actos

administrativos. Tanto en Código C.C.A., como en nuevo Código de 2011, continúan llamado
a la revocatoria “directa”, queriendo explicar con ellos que existen otras instituciones jurídicas
administrativas que producen efectos de revocatoria de actos administrativos en forma indirecta.
El ejemplo, sería el recurso administrativo de reposición que tiene, entre otros objetivos a parte
de la revocación del acto, la aclaración, modificación o extinción.

También, el término: “directa”, podría tratarse de una especie del género que tiene la
propia Administración Pública Estatal, para revocar con carácter general sus actos con carácter
oficioso. Y, entonces: ¿se considera revocatoria “indirecta” la que es a instancia de parte?
Parece que ese no es el origen del término. El término hace referencia a la posibilidad de sacar
de la vida jurídica un acto administrativo por parte del servidor del Estado (emisor o superior
jerárquico) de forma oficiosa o a instancia de parte, en sede administrativa, sin que medie
autoridad judicial o ninguna otra, siempre y cuando se den las causales de revocación del acto y
los requisitos previstos en la ley.

La revocatoria de actos administrativos, sí se inicia a instancia de la persona interesada

o titular del acto a quien se le vulneran derechos constitucionales o legales, se le desconoce el
factor teleológico de los actos: el interés general y se lo cambia por un interés particular o en
beneficio de terceros, o bien se le casa un grave e injustificado perjuicio a esa persona o titular,
la revocatoria tiene las características y efectos jurídicos de un “recurso extraordinario”, muy a
pesar de que así expresamente no lo estipule el artículo 93-1º del C.P.A., y C.A.; en cambio,
cuando la revocatoria se inicia ex officio por las “autoridades” estatales, los órganos autónomos
e independientes y las personas particulares con función administrativa, en su calidad de
emisores del acto, o bien por los “inmediatos superiores jerárquicos o funcionales”, la
revocatoria toma las características de “mecanismo de la Administración” de auto-tutela o
autocontrol de sus propias decisiones administrativas o actos.

4) Fundamento jurídico potenciado de la revocatoria. La revocatoria tiene un

fundamento constitucional, legal y normativo, realizado bajo los parámetros del Estado Social
de derecho y del bloque de constitucionalidad y legalidad, jerarquizado, gradado y de obligatorio
para las “autoridades” estatales, órganos autónomos e independientes, las personas
particulares con funciones administrativas, y por supuesto, para los particulares o
Administrados.

Son aplicables a la revocación, entre otras normas jurídicas: (i) los relativos a los
principios constitucionales y legales del procedimiento administrativo, previstos en el artículo 3º
del C.P.A., y C.A., tales como el debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad,
responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. Los
trámites, diligencias y audiencias del procedimiento previstos en los artículos 34 a 43 ibídem; (ii)
En el trámite y diligencias del procedimiento de revocación, se “garantizarán los derechos de
audiencia y defensa” (parágrafo único del artículo 97 ibídem) de la persona interesada, terceros
o titular del acto administrativo impugnado en revocatoria; (iii) la previa tipificación de las
causales generales de revocabilidad de actos administrativos objetivos, subjetivos y mixtos
(artículo 93 ibídem) y causales específicas para los actos administrativos de carácter particular
y concreto (artículo 95 y 97 ibídem), previstas en el nuevo Código de 2011, o en las leyes
especiales V.gr. la Ley 797 de 2003 158 y la Ley 734 de 2002 159; y finalmente, el sometimiento a
un procedimiento administrativo revocatorio, autónomo e independiente.

5) Efectos de las decisiones de iniciación y decisión de la revocatoria. Respecto a las

consecuencias jurídicas de la iniciación y la decisión de la revocatoria de actos, nuestra
legislación ha sostenido en forma equivoca lo siguiente: “Efectos. Ni la petición de revocación
de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio
de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio
administrativo” (artículo 72 C.C.A.). El artículo 96 del C.P.A., y C.A., mantiene la integridad de la
norma, pero levemente cambia el texto subrayado y en cursiva por: “para demandar el acto ante
la jurisdicción contencioso administrativo”.

Aunque el citado artículo, titula “Efectos”, refiriéndose a las posibles eventualidades que
pueden presentarse con la iniciación y la decisión que recaiga en el procedimiento
administrativo de revocación, no parece afortunada dicha titulación, porque el texto de la norma
citada, lleva a conclusiones diferentes según los doctrinantes que la analicen.

Para Miguel González Rodríguez 160, el mentado artículo debe analizárselo desde la óptica
_________________________

(158) El artículo 19 de la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, el artículo 19, establece unas causales
especiales para la revocatoria de los actos administrativos sobre “pensiones reconocidas
irregularmente”. “Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán
verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o
prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón
de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación
económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se
hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes”. El artículo fue declarado exequible en forma condicional, porque se entiende, que
los “motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de
manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso”. Y también, “en el entendido
que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley
penal” (C-835-2003, C-1094-2003).
(159) Según el artículo 124 de la Ley 734 de 2002, “Código Único Disciplinario”, expone las causales
de revocatoria de los actos administrativos sancionatorios definitivos: “fallos” disciplinarios
condenatorios y absolutorios. Son: 1. Infringir manifiestamente las normas constitucionales,
legales y reglamentarias en que deba fundarse; y 2. Cuando se vulneren manifiestamente los
derechos fundamentales. Estas dos causales, en el fondo son una sola. En este punto, la
sentencia C-014-2004, declaró exequible. Mi trabajo. El derecho Administrativo sancionador
disciplinario en la Docencia…Ob., ut supra cit., p. 619, ss.
(160) GONZALEZ R., Miguel. Código contencioso administrativo. Ed. Jurídica Wilches, Tomo I,
Bogotá, p. 297 a 298
casual más que desde el punto de vista literario jurídico. En tal virtud, expone varios casos:
Primero, si el acto favorece a una parte y perjudica a otro. En este evento, a quien se revocó un
acto que le favorecía podrá acudir ante la jurisdicción para reclamar su derecho sin cortapisas.
Segundo, Cuando la revocatoria es parcial a las pretensiones del solicitante, éste podrá acudir a
la jurisdicción por aquello de que no ha sido resuelto totalmente en su favor.

“Como se ve, es necesario analizar cada caso en particular, para determinar si la

petición de revocación y la decisión que en ella recaiga originan o no acción contencioso
administrativa, ya que sería sumamente grave que pudieran obtenerse reconocimientos de
eventuales derechos por una Administración, mediante el recurso de revocatoria del acto que
inicialmente los denegó y que no fue recurrido ni administrativa ni jurisdiccionalmente,
reconociendo que escapa del control contencioso administrativo por aplicación exegética de la
norma en comento”

Para Libardo Rodríguez 161, la norma pretende evitar que la revocatoria se constituya en
un mecanismo jurídico provocador indefinido de reclamaciones ordinarias mediante las
acciones. Es decir, que los términos para el ejercicio de las acciones se cuentan a partir de la
notificación o publicación del acto cuya revocación se solicitó y no a partir de la petición de
revocación ni de la decisión que se tome para resolver dicha petición. Pese a ser jurídica la
interpretación, en la práctica consolida una situación ambigua, pues si de lo que se trata es de
demarcar a partir de qué momento se cuenta el término de caducidad de las acciones
contencioso administrativas, ésta norma no es la más indicada, pues bien y en forma expresa y
concisa el artículo 164 del C.P.A., y C.A., nos expone una a una las acciones judiciales
administrativas, el término y la forma de contar la caducidad correspondiente no sólo a actos
administrativos (como parece parcialmente apuntar el autor citado) expresos o fictos o
“presuntos”, sino a todas las actuaciones administrativas manifestadas en hechos, operaciones
administrativas, omisiones, vías de hecho, contratos estatales, etc. Por estas razones la
ubicación de la norma sería desafortunada.

Sin embargo, si solo tomamos en cuenta que la norma por su ubicación se refiere a los
posibles efectos que tiene la revocatoria desde su iniciación y luego con su decisión, podemos
connotar que en la iniciación los efectos serán de imposibilidad de ejercitar los recursos
ordinarios administrativos que son los únicos que no resueltos en el término de dos (2) meses
por la administración estatal, generan el silencio administrativo negativo (artículo 94 y 84,
respectivamente C.P.A., y C.A.). Igualmente, que los efectos jurídicos de la revocatoria ex tunc
(retroactivos) y ex nunc (hacia el futuro), según se trate de la revocatoria por violación del
ordenamiento jurídico vigente (causal 1ª ) o se trate de la revocatoria por oportunidad o mérito o
por agravio injustificado (causales 2ª y 3ª del artículo 93 ibídem), tienen la virtualidad de dejar
en plena libertad al titular de un derecho o interés legítimo para acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa, según le desfavorezca total o parcialmente su situación jurídica
concreta o personal, pues en caso contrario, si le favorece o se trata de acto administrativo
objetivo y salvo que cause agravio o perjuicio a terceros, la expectativa de acudir a la vía judicial
sería nula o inútil.

En este último caso, la decisión final o acto revocatorio por su naturaleza jurídica cierra
toda vía de reclamación en sede administrativa, y consecuentemente la abre en la vía
jurisdiccional a discrecionalidad de la persona interesada o administrado que resultaren sus
derechos vulnerados, desconocidos, restringidos o modificados por una decisión revocatoria de
la administración que se toma sin el lleno de requisitos de ley, según sea acto objetivo o
subjetivo (artículos 93, 95 o 97 C.C.A.), o se tome decisiones revocatorias parciales desfavo-
______________________

(161) RODRIGUEZ, L., Ob., ut supra cit., p. 230

rables a los titulares de derechos o intereses legítimos; o finalmente no se tome decisión alguna
de revocación.

En este último caso como no puede hablarse de “silencio administrativo de revocatoria”, aun
cuando se utilice la revocatoria como “recurso extraordinario” (artículo 96 in fine, ibídem),
deberá entenderse que la Administración Pública Estatal, órganos autónomos e independientes
o personas particulares con funciones administrativas están actuando con claras “vías de
hecho” al omitir un procedimiento o desconocer un derecho absolutamente que tiene una
persona, y en tales circunstancias, el agraviado con el no pronunciamiento sobre la revocatoria
estará legitimado para acudir a la vía contencioso administrativa con base en la acción de
reparación directa, ante la ausencia de un acto expreso (artículo 140 ibídem).

6) La revocatoria de los actos administrativos puede ser total o parcial. En particular

la procedencia de la revocatoria. En este punto, el antiguo C.C.A, difiere del nuevo Código de
2011, por cuanto en el C.C.A., sí procede la revocatoria total y parcial del acto administrativo en
cambio, en el C.P.A., y C.A., sólo procede la revocatoria total desde el punto de vista de las
normas jurídicas que las autorizan.

El C.C.A., estipulaba que la Revocatoria, a diferencia de otras instituciones jurídico-

administrativas, conlleva decisiones administrativas que pueden acoger total o parcialmente las
pretensiones de las personas interesadas (titulares o terceros), cuando es a instancia de parte;
o bien pueden ser parciales cuando sea “necesario corregir simples errores aritméticos, o de
hecho que no incidan en el sentido de la decisión” (artículo 73 in fine) a juicio de la propia
Administración Pública estatal o las personas particulares con función administrativa, cuando
adelanta la revocatoria ex oficio.

En el nuevo Código de 2011, la revocatoria de actos administrativos objetivos, subjetivos

o mixtos, a instancia de parte o de oficio, procederá siempre y cuando se den las causales de
revocatoria previstas en el artículo 93 ibídem. Sin embargo, no procederá la revocatoria, en los
siguientes casos: (i) a solicitud de parte cuando la causal por la que se proceda es la primera
del mencionado artículo, es decir, por manifiesta oposición a la Constitución o a ley; (ii) cuando
el peticionario o titular del acto administrativo, haya interpuesto los recursos de que dichos actos
sean susceptibles; (iii) cuando haya operado la caducidad para el control judicial del acto
impugnado respectivo; y (iv) sí se trata de actos de carácter particular y concreto, no procederá
sino se ha dado “el consentimiento previo, expreso y escrito del titular” (artículo 97 ibídem).

Si se trata de errores “simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya

sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras”, siempre que estos
no impliquen “cambios en el sentido material de la decisión…”, las “autoridades” estatales,
órganos autónomos e independientes o personas particulares con función administrativa, “en
cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir”, (artículo 45 del C.P.A., y
C.A.) sin necesidad de proceder a revocar parcialmente el acto administrativo como sucedía en
vigencia del inciso in fine del artículo 73 ibídem.
Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados,
según corresponda.

7) La tangibilidad e intangibilidad de los actos administrativos. Reglas y

excepciones. La Revocatoria de actos administrativos y las características de tangibilidad e
intangibilidad se pueden explicar con el tema de dos reglas con sus respectivas sub-reglas, así:

A. Primera Regla. La primera regla es que la revocatoria procede contra todos los actos
administrativos, como ut supra hemos comentado, siempre que estén incursos en las causales
de revocatoria (artículo 93 del C.P.A., y C.A.). Todos los actos administrativos son tangibles,
salvo las excepciones previstas en el Código de 2011.

A.1. La primera sub-regla, es que la revocabilidad o tangibilidad de los actos administrativos

se predica de los actos de carácter general o creadores de situaciones jurídicas abstractas,
impersonales u objetivas, en tanto estén incursos en las causales de revocatoria.

A.2. La segunda sub-regla, es que la revocabilidad o tangibilidad de los actos

administrativos de carácter personal y concreto, procede en tanto el titular del acto haya dado
su “consentimiento previo, expreso y escrito” (artículo 97-1º ibídem).

A.3. La tercera sub-regla, es que procede la revocabilidad o tangibilidad de los actos

administrativos de los actos administrativos presuntos positivos, en los términos del artículo 93 y
ss., ibídem.

B. Segunda Regla. La segunda regla, no procede la revocatoria de los actos

administrativos de carácter particular y concreto, sea “expreso o ficto” (por deducción del
artículo 97 ibídem).

B.1. La primera sub-regla, no procede la revocatoria de Los actos administrativos de

carácter particular y concreto, salvo las excepciones previstas en la ley 162 (artículo 97-1º
ibídem.

B.2. La segunda sub-regla, no procede la revocatoria de actos subjetivos y objetivos que no

estén incursos en las causales de revocatoria, previstas en el artículo 93 ibídem.

Los actos subjetivos sólo son revocables si además de estar incursos en alguna causal
del artículo 93 ibídem, se ha otorgado por parte de su titular “el consentimiento previo, expreso
y escrito” (artículo 97 ibídem).

Estos requisitos son de la esencia para proceder a la revocatoria de actos subjetivos, pues
según la Corte Constitucional, son "razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos
adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza
de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo" (Sentencia T-347-1994).

En caso de que la Administración Pública estatal no obtenga ese consentimiento

expreso y escrito, le corresponde a ésta y no al particular o administrado demandar su propio
acto ante la jurisdicción contencioso administrativa, por no poder revocarlo directamente
(Sentencia T-315-1996 y T-336-1997), mediante la “acción de Lesividad”, conocida más
ampliamente en el derecho español que en el colombiano.
____________________

(169) La Corte Constitucional, en Sentencia T-382-95, Agosto 31, ha ratificado el carácter

excepcional de la revocatoria frente a la estabilidad de todo acto administrativo creador
de situaciones jurídicas, concretas, individuales o subjetivas. En efecto, "La
revocabilidad del acto administrativo no puede ser inherente a su esencia, ni puede
constituir el "principio en esta materia. La revocación del acto administrativo es una
medida excepcional, verdaderamente anormal. En suma, la estabilidad de los derechos
es una de las principales garantías del orden jurídico, a tal punto que puede incluso
sentarse un principio general en tal sentido, que sólo podría ser objeto de excepción en
casos concretos y ante norma expresa".
Los actos subjetivos tácitos o “presuntos” fruto del silencio administrativo positivo, podrán ser
revocados (artículo 84 C.P.A. y C.A), aun sin el consentimiento previo, expreso y escrito del
titular, cuando se den las causales del artículo 93 C.P.A. y C.A., o si fuere evidente que el acto
ocurrió por “medios ilegales” (artículo 73 in fine del antiguo C.C.A.). En este último caso, la
tangibilidad del acto –en términos del derecho francés— es la regla general.

En este último caso, el nuevo Código de 2011, establece que no procederá la

revocatoria, sino que si la “administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez
su suspensión provisional”, según el inciso in fine del artículo 97 C.P.A. y C.A

8) La existencia de la “cosa juzgada administrativa”, como característica del acto

administrativo es cuestionable. La teoría de la “cosa juzgada administrativa” en los actos
administrativos, a diferencia de lo que ocurrió en los inicios de la historia de la teoría del acto
administrativo, donde la “unilateralidad” de los actos regía en toda su amplitud, y como
consecuencia de esta, la revocabilidad del acto era la regla general, tal como comenta
Cassagne. En efecto, una de las principales características del acto era su vocación a la
revocabilidad, en tanto que el acto de derecho privado se caracterizaba por su irrevocabilidad.

En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia T-382-1995, comenta: “Sin

embargo, como reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral
esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir
ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución de la denominada "cosa
juzgada administrativa", a pesar, a pesar de que su régimen no fuera enteramente similar al de
la cosa juzgada judicial.

En efecto, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos
aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal -no material- en el
sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea
después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación
favorable al administrado.

Pero lo cierto es que por influencia especialmente de los teóricos alemanes la tesis de la
"cosa juzgada administrativa" fue ganando adeptos sin que se advirtieran mayormente las
transformaciones que se operaban en forma contemporánea en el campo del derecho
administrativo".

En la doctrina moderna, ha sido superado el concepto de Bielsa quien sostenía que "el
acto administrativo es, por principio general, revocable" y hoy se admite la inmutabilidad formal
que implica que la revocabilidad sólo procede en circunstancias de excepción y no procede
cuando viola leyes superiores, como ya ha quedado explicado” (subrayas de la Corte).

Esta institución de la cosa juzgada administrativa, se predica por regla general en

aquellos casos en los cuales el acto es creador de situaciones jurídicas concretas, individuales
o subjetivas y han generado “derechos adquiridos” para titular del mismo conforme al
ordenamiento jurídico vigente (artículo 58, constitucional), derechos que pudieran ser
desconocidos, vulnerados o trasgredidos por la revocatoria del acto administrativo que le
favorece al titular (v.gr. una pensión de un funcionario del Estado, que es la base del
pronunciamiento de la Corte) por parte de la Administración Pública estatal o por persona
particular con función administrativa. En estos casos para proteger la estabilidad, seguridad y
certeza jurídica de las decisiones administrativas o actos, se predica la “cosa juzgada
administrativa” que es tangible y revisable por la jurisdicción contencioso administrativo.
13.7. La revocatoria directa de los actos de carácter subjetivo. En particular, la teoría de
los “derechos adquiridos”.

13.7.1. Generalidades

Por regla general, los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas

abstractas, generales, impersonales u objetivas, son revocables por quienes los expidieron o
por sus superiores jerárquicos, en tanto en cuanto, se hallen incursos en una violación del
ordenamiento jurídico vigente, el desconocimiento del interés público o interés general o causen
agravio injustificado a una persona, según el artículo 97 del C.P.A., y C.A. En estos casos, la
tangibilidad de los actos objetivos es evidente, porque se pretende que la Administración
Pública estatal o las personas particulares con funciones públicas, protejan el bloque de
constitucionalidad y legalidad, los intereses colectivos de la comunidad o los intereses
particulares de los administrados, cuando auto-controlan la expedición de sus actos a través de
ese filtro jurídico-administrativo llamado: revocatoria directa de los actos administrativos.

13.7.2. Acto subjetivo versus derecho adquirido

Los actos creadores de situaciones jurídicas concretas, individuales, particulares o

subjetivas, tienen una vocación a la irrevocabilidad, a la intangibilidad o la inmutabilidad,
devenida de diferentes fuentes, pero principalmente del establecimiento de un Estado Social de
Derecho, como lo es el Colombiano, la protección de derechos e intereses legítimos por parte
del Estado, la presunción de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos y la
función ineludible de los servidores del estado o las personas privadas con funciones públicas al
expedir un acto administrativo subjetivo de respetar los derechos fundamentales de las
personas, so pena de ser controlados por el perjudicado en vía administrativa o contencioso
administrativas a través de recursos y medios judiciales respectivamente (artículos 74 y 103 del
C.P.A., y C.A.).

El acto administrativo creador de derechos o intereses legítimos, en el derecho

colombiano tiene una amplia protección social y jurídica, a través de varios mecanismos. Uno
de ellos, es la institución de los “derechos adquiridos” conforme al ordenamiento jurídico vigente
(artículo 58, constitucional). En el plano legislativo o normativo, esta institución se plasma en la
intangibilidad o la irrevocabilidad de los actos, por regla general (artículo 95 y 97 del C.P.A., y
C.A.).

En el derecho ibérico, la revocatoria de los actos subjetivos, presenta menos matices y

dificultades que en nuestro derecho. La razón principal estriba en que la revocatoria ibérica
puede fundarse en causas de oportunidad, mérito o conveniencia exclusivamente y jamás en
razones de constitucionalidad, legalidad o normatividad. Desde este punto de vista, si bien
puede arbitrarse la teoría de los “derechos adquiridos” esta institución se protege con base en
criterios comunitarios y personales, principios universales del derecho (“el interés particular
cede al interés general”) o fuentes no escritas del derecho. En cambio, en el derecho
colombiano, la revocatoria se funda en razones de constitucionalidad y legalidad, en razones de
oportunidad o mérito y en razones de equidad o de no causación de agravio injustificado a una
persona. En nuestro derecho, sí que tiene vigencia la teoría de los “derechos adquiridos”, pues
estos no sólo se adquieren con “justo título o buena fe”, como era la fórmula sacramental y
alegable en vigencia de la Constitución de 1886, sino que aquellos derechos se hayan adquirido
previamente de conformidad “a las leyes civiles” y “los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores” y cuando se presente conflictos entre intereses de carácter
particular e intereses generales, “el interés privado deberá ceder al interés público o social”
(artículo 58, constitucional), como lo estipula la Constitución de 1991. En este mismo sentido la
Sentencia de Mayo 6 de 1992 del Consejo de Estado colombiano.
 El artículo 97 del C.P.A., y C.A., desarrolla constitucionalmente el artículo 58, cuando
sostiene: “salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto
o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo,
expreso y escrito del respectivo titular”

Se reconoce y protege legalmente las situaciones jurídicas individuales o intereses

legítimos y los derechos subjetivos (refundidos en el concepto “derechos adquiridos” en el
derecho público colombiano) inmersos en un acto administrativo como regla general. Se tutela
no solo constitucional sino legalmente los derechos adquiridos con arreglo al ordenamiento
jurídico vigente y que se hallen plasmados en un acto administrativo proferido por la
Administración Pública estatal o persona privada con función pública (artículos 2-1º del C.P.A.,
y C.A. y artículo 123 in fine, constitucional). La excepción, se configura en la posibilidad de la
revocabilidad o tangibilidad del acto subjetivo, siempre y cuando se otorgue el consentimiento
previo, expreso y escrito del titular del acto y se encasille el acto en una de las causales
previstas en el artículo 93 ibídem. Si se revoca unilateralmente un acto subjetivo, “sin agotar
uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del
particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en las
actuaciones administrativas”, según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional v.gr.
Sentencia de Junio 27 de 1996.

En el ámbito ius-administrativista, el otorgamiento o no del consentimiento, en las

condiciones y formas solicitadas por el artículo 97 ibídem., ha sido cuestionada por razones
legalidad y de practicidad, desde que estaba vigente el artículo 69 del C.C.A., que regulaba el
mismo tema.

En efecto, Miguel González 170, estima que la autorización legal que se solicita al titular
de un acto subjetivo, desconoce el carácter de ejecutoriedad del mismo y destruye la noción de
procedimiento, lo cual puede prestarse a corruptelas en beneficio de uno y en perjuicio de otros,
o de intereses de la comunidad. Por lo segundo, estima que sería poco usual que el titular de un
acto confiera autorización para revocar su acto, cuando éste le beneficia, y en cambio sería
corriente que lo conceda cuando el acto le perjudica.

Pese a lo dicho, la ejecutoriedad u obligatoriedad de los actos es una característica sine

qua nom de todo acto que no se ve tocada por la petición de consentimiento previo, expreso y
escrito del titular, porque aquella es de la esencia y general del acto; en cambio, ésta (la
autorización) es un aspecto facultativo y específico que bien puede o no ocurrir, en tanto la
Administración Pública estatal ex oficio o a instancia de parte evidencie que el acto se halla
incurso en una de las causales de revocación del acto. Por lo mismo, no se omite o desconoce
un procedimiento administrativo de creación del acto como de revocación del mismo, pues éste
precisamente se inicia, como antes se ha visto, a instancia del titular o de persona interesada
(terceros), o bien ex oficio por quien expide un acto o por el inmediato superior. El
procedimiento revocatorio se desarrolla mediante etapas previas ineludibles u otras posibles,
pero al fin y al cabo un procedimiento administrativo.

En cuanto a las razones de oposición por practicidad según el autor citado, debemos
recordar que “la moral administrativa” como la del administrado debe ser una y jamás bilateral.
La propia Constitución, instituye que la Administración pública en todas sus actuaciones,
gestiones y acciones deberá observar, entre otros principios y valores constitucionales, la
moralidad e imparcialidad (artículo 209, constitucional); y, por su parte, el administrado o
particular debe cumplir y respetar el ordenamiento jurídico vigente y recibe del Estado
protección a sus derechos (honra, intimidad, honor, entre otros), libertades y valores
constitucionales (dignidad, libre desarrollo de la personalidad, entre otros) y “oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica” (Preámbulo, artículos 2,4, 13, 15,16, 21, constitucionales).

La doctrina foránea, preocupada inicialmente por el tema de los derechos adquiridos y la

posibilidad o no de la revocabilidad de los actos administrativos subjetivos, en algún momento
se hizo la pregunta: ¿En qué casos es revocable los actos administrativos subjetivos?. José R.
Dromí 171, previa la subsiguiente consideración, contesta a la pregunta, así: "La revisión de los
actos administrativos por la propia Administración está íntimamente vinculada a la defensa de la
propia legalidad. El deber jurídico de auto-revisar el actuar administrativo importa un principio de
auto-tutela de la legalidad. Este es el objetivo o finalidad”.

Siendo así, por principio los actos subjetivos son irrevocables. Para que sean revocables
por ilegitimidad, se requiere que los actos sean: (i) regulares, (ii) que generen derechos
subjetivos (no a titulo precario), (iii) Notificados, (iv) Sin vicios conocidos por el interesado, (v)
Que la revocación no le favorezca; y, (vi) Que si la revocación le favorece afecte derechos de
terceros.

Por su parte, Guido Zanobini 172, justifica la irrevocabilidad de los actos subjetivos desde el
punto de vista de los auto-límites que tiene la propia administración estatal. En efecto, sostiene:
“la revocabilidad, aunque comúnmente propia de todos los actos administrativos, encuentra una
serie de límites derivados del deber, que a veces incumbe a la administración, de respetar las
situaciones jurídicas que el acto administrativo haya constituido a favor de otros sujetos”

13.7.3. Excepciones a la irrevocabilidad del acto subjetivo

En el derecho colombiano, los predicamentos universales sobre la irrevocabilidad del

acto subjetivo son la regla general. Las excepciones, están expresamente previstas en el
ordenamiento jurídico.

El nuevo C.P.A., y C.A., establece las excepciones en forma expresa para los actos
subjetivos expresos o escritos, como para los actos fictos o no escritos en el inciso 1º del
artículo 97.

En el inciso 3º del artículo 84 se establece la excepción a la irrevocabilidad de los actos

subjetivos “presuntos” o fictos, generados por silencio administrativo positivo.

La excepción a la irrevocabilidad de actos subjetivos escritos que se realizaba en forma

parcial por “errores” (aritméticos o de hecho), siempre que no afecten la esencia misma de
aquellos, prevista en el inciso 3º del artículo 73 del C.C.A., en el nuevo C.P.A., y C.A., como ut
supra se precisó, ya no son objeto de revocatoria por parte de las “autoridades” estatales o
personas particulares con funciones administrativas, sino que son corregibles en cualquier
tiempo, de oficio o bien a instancia de parte, pues se consideran errores simplemente formales
contenidos en los actos administrativos, los cuales pueden ser errores aritméticos, de digitación,
de transcripción o de omisión de palabras. El artículo 45 del nuevo Código, agrega: “En ningún
caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los
términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, ésta deberá ser notificada o
comunicada a todos los interesados, según corresponda”.

______________________

(170) GONZALEZ R., Miguel. Derecho procesal administrativo. Ediciones Rosaristas, Bogotá, 1984,
p. 77
(171) DROMÍ, José Roberto. Revisión del acto administrativo. Ediciones UNSTA, Tucumán,
Argentina, 1981, p. 43
 El inciso 3º del artículo 97 establece la tercera excepción a la irrevocabilidad de los actos
subjetivos, aunque no se proceda a revocarlo por quien lo emitió sino a demandarlo ante la
jurisdicción contencioso administrativo, cuando “la Administración considera que el acto ocurrió
por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de
conciliación y solicitará al Juez su suspensión provisional”. En este caso, tal como lo sostiene el
jurista Enrique Arboleda 173, “la autoridad demandante deberá solicitar las medidas cautelares
necesarias para evitar que siga produciendo efectos y que se garantice el pago de los posibles
perjuicios causados al Estado con la ejecución del acto nulo”.

13.7.3.1. Excepción de actos subjetivos expresos o escritos.

El artículo 97-1º del C.P.A., y C.A., a la vez que establece la regla general de la
irrevocabilidad de los actos administrativos subjetivos expresos o escritos, también dispone la
excepción a la revocabilidad de aquellos actos subjetivos, si tomamos en positivo el
planteamiento inicial de la norma, es decir, cuando el titular del acto otorga el consentimiento
previo, expreso y escrito para revocarlo, sea o no favorable a aquel. La esencia para revocarlo
es el otorgamiento de dicho consentimiento en la forma y condiciones requeridas por la ley.

En efecto, podrá ser revocado el acto subjetivo realizado por la Administración Pública
estatal o persona privada con función pública, cuando se obtenga el consentimiento previo,
expreso y escrito del titular y el acto se halle incurso en una de las causales del artículo 93
ibídem. Por el contrario, si no se obtiene dicho consentimiento en la forma y condiciones
previstas en el inciso 1º del artículo 97 ibídem, lo legal y lógico, es que la Administración,
demande sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativo, ante la imposibilidad
de revocar directamente sus actos expresos o escritos, ya que como lo ha sostenido la Corte
Constitucional, en Sentencia T-610-98, quienes expiden esta clase de actos administrativos
subjetivos, siempre pueden demandarlos ante el juez administrativo, mediante la acción de
lesividad o “recurso de lesividad”. Acción o recurso surgido en la doctrina y jurisprudencia
española.

13.7.3.2. Excepción de actos subjetivos fictos o “presuntos”, que no implícitos

La segunda excepción a la regla está prevista en el inciso 1 del artículo 97 y en el inciso

3º del artículo 84 del C.P.A. y C.A.

El artículo 97-1º, manifiesta: "Revocación de actos de carácter particular y concreto.

Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o
ficto, haya creado o modificado una situación de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y
escrito del respectivo titular”.

Por su parte, el artículo 84-3º, sostiene: “El acto positivo presunto podrá ser objeto de
revocación directa en los términos de este Código”, es decir, de conformidad con el anterior
artículo.

La excepción de irrevocabilidad de actos subjetivos que plantea esta norma está dirigido
inequívocamente a los llamados “actos presuntos”, fictos o no escritos que se originan tras la
ocurrencia del fenómeno jurídico administrativo del silencio administrativo y en este caso de
carácter positivo.
_____________________

(172) ZABONI, Guido. Corso di Diritto amministrativo. 6ª ed., Milán, 1950, p. 415
(173) ARBOLEDA PERDOMO, Enrique. Comentarios al nuevo Código de Procedimiento
administrativo y de lo contencioso Administrativo. Ed. Legis S.A. 2ª ed., Bogotá, 2012, p. 154
 Existe silencio administrativo y por regla general de índole negativo, bien tras la
ausencia total de respuesta expresa, escrita y oportuna, por parte de la Administración Pública
estatal o persona particular con función pública, por el transcurso de tres (3) meses, contados a
partir de la presentación certificada de un derecho de petición por parte del interesado o
administrado (silencio administrativo de peticiones o sustantivo); o bien, tras la ausencia total de
respuesta expresa, escrita y oportuna (o “pronta” como dice el artículo 23, constitucional), por
parte de la Administración, por el transcurso de dos (2) meses, contados a partir de la
presentación certificada de los recursos ordinarios administrativos (reposición, apelación o
queja. Artículos 74 y ss., C.P.A., y C.A.). Esta forma de silencio administrativo en nuestro
derecho recibe el nombre de “silencio administrativo procesal o de recursos”. Estas dos clases
de silencio administrativos están previstos en los artículos 44 y 86 ibídem, respectivamente.

El silencio administrativo sustantivo o procesal negativo, por excepción es de carácter

positivo. Como tal, son las leyes o cuerpos normativos especiales los que plantean los eventos,
formas y términos específicos en los cuales se constituye el silencio administrativo positivo.

Sin embargo, C.C.A., como ahora lo ratifica el C.P.A., y C.A, expone unas reglas
generales para el silencio administrativo positivo: (i) se configura en los casos previstos en leyes
especiales 174, (ii) El silencio de la administración equivale a decisión positiva; (iii ) El término
comienza a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso; (iv) El acto
positivo “presunto” podrá revocarse, en cualquier tiempo y aun cuando se haya acudido a la
jurisdicción contencioso administrativa, siempre que en este último caso no se haya proferido
auto de admisión de la demanda; (v) Igualmente podrá revocarse el acto positivo presunto
cuando sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular y cuando se halle incurso en
las causales del artículo 93 del C.P.A., y C.A., [“o fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales”]; (vi) Cuando se produzca la revocatoria de actos positivos “presuntos”, se ordenará la
cancelación de las escrituras pasadas ante notario público, realizadas de conformidad con el
artículo 85-2 ibídem, y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias
correspondientes, si fuere del caso; (vii) Existe un procedimiento para demostrar la ocurrencia
del silencio administrativo positivo y la forma de probarlo. Según el artículo 85 ibídem, la
persona que quiera hacer valer en su favor la ocurrencia del silencio administrativo positivo,
deberá protocolizar la constancia o copia de la petición elevada ante la administración pública o
persona privada con función pública, junto con su declaración jurada de no haberle sido
notificada una decisión dentro del término previsto en las leyes especiales correspondientes. La
escritura así protocolizada produce los efectos jurídicos constitutivos del silencio administrativo
positivo, salvo en casos específicos donde no es necesaria dicha protocolización por la
brevedad del término y porque el Decreto-Ley 2150 de 1995, “Estatuto de anti-trámites” en
Colombia, suprimió algunos diligencias y trámites, como por ejemplo, en materia de
comprobación del silencio administrativo positivo ante las Empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios (C. de E., Secc. Primera, Sentencia de abril 15 de 1999).

La sentencia la hemos transliterada en los artículos del nuevo Código de 2011, pues
esta sigue vigente en las conclusiones que realizó el Consejo de Estado, salvo lo que aparece
entre corchetes en el numeral (v), que ahora ya no es aplicable la revocatoria de actos
subjetivos presuntos realizado por “medios ilegales o fraudulentos” sino previa demanda judicial
ante el contencioso administrativo.
____________________

(174) El artículo 84 del C.P.A., y C.A., expresa: “Solamente en los casos expresamente previstos en
leyes especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.” El jurista Arboleda
Perdomo manifiesta: “Se hace notar que la primera frase del artículo habla de leyes especiales,
indicando con ello que la regla general es la del artículo 83 [es decir, la ocurrencia del silencio
administrativo negativo], y que sólo la excepción puede darse el [silencio] positivo”. Las
anotaciones entre corchetes son nuestras. ARBOLEDA P., Enrique. Comentarios… p. 154
 Con estos fundamentos generales para el silencio administrativo positivo, los específicos
se hallan previstos en las leyes especiales, sobre todo en tratándose de los términos de
ocurrencia del silencio, o dicho de otra forma, el lapso de tiempo en el cual debe transcurrir la
ausencia total de respuesta expresa, escrita y pronta por parte de la Administración y la
demostración certificada de la petición inicial presentada por el interesado o administrado y
luego elevada a escritura pública. Lapso o término que varía según la materia objeto de
regulación especial, pues existen términos de silencio administrativo positivo desde 24 horas en
derecho administrativo de policía, sobre solicitud de reuniones públicas, o de quince (15) días,
sobre solicitudes peticiones o recursos administrativos presentados ante las empresas de
servicios públicos domiciliarios, hasta términos de años, como en materia tributaria, de un (1)
año, para solicitudes de “recursos de reconsideración” de liquidaciones privadas de renta y
patrimonio.

Generado en esta forma, condiciones y procedimiento, el acto positivo “presunto” por el

silencio administrativo positivo, que “no es una decisión, sino que la ley le da los efectos de
ésta, con el fin de evitar que los derechos de los administrados no sean objeto de burla o para
prevenir arbitrariedades de la administración que omite decidir una petición” (C. de E., Sección
Tercera, Sentencia de 20 de febrero de 1998) y que por ello, es preferible hablar de acto
administrativo positivo ficto que “presunto”, porque la ley hace una ficción de constitución de un
acto que expresamente no existe, para decir que se ha generado los efectos de una decisión
tácita.

View publication stats