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ISSN: 0186-1840
cotid@correo.azc.uam.mx
Universidad Autónoma Metropolitana
Unidad Azcapotzalco
México
D
buscarán su máximo beneficio. En este función rectora en el desarrollo eco-
contexto, el Estado sólo tiene que nómico y en el bienestar social, según
urante décadas, uno de los garantizar las condiciones mínimas de lo estipula la Constitución Política
principales debates de las Ciencias paz y estabilidad social para una convi- de los Estados Unidos Mexicanos
Sociales, en específico de la Econo- vencia armoniosa entre los grupos. (cpeum). Además, señala que debe
mía y la Ciencia Política, ha sido la En el segundo enfoque, por el desempeñar estas tareas con eficacia;
intervención del Estado en la esfera contrario, se reconoce que sólo con por ello, el diseño, implementación,
económica. Como resultado de las la intervención directa del Estado se monitoreo y evaluación de las políticas
numerosas discusiones al respecto, logrará una distribución de la riqueza públicas y los programas gubernamen-
surgieron dos abordajes principales: y los beneficios del desarrollo entre tales son esenciales (shcp, 2014).
el enfoque clásico y el enfoque del todos los grupos sociales. Así pues, La acción de gobernar implica
Estado de bienestar. el bienestar de la población es una la ejecución de actividades jurídicas,
En el primero se asume una fun- responsabilidad del Estado. administrativas y técnicas que tienen
ción no intervencionista del Estado, Independientemente de las pers- como finalidad dirigir a la sociedad
pues se confía en la conducta racional pectivas teóricas, la historia moderna hacia los objetivos de desarrollo
ha demostrado que el mercado por planteados por la administración. De
sí solo no garantiza condiciones de acuerdo con Navarro (2005), para ello
equidad en el reparto de los benefi- se emiten normas y documentos rec-
*
Secretario de Planeación, Administración cios económicos ni la erradicación de tores del quehacer gubernamental, se
y Finanzas del Gobierno de Jalisco. Licenciado la pobreza. El grado de intervención asignan recursos que permitan realizar
en Economía por la Universidad de Guadalajara, estatal dependerá de la tradición de las acciones necesarias para alcanzar
Maestro en Economía por El Colegio de México
y M. A. in Economics por la Universidad de política económica en cada país, así los objetivos planteados y se desa-
Essex (Inglaterra). como de sus objetivos de desarrollo. rrollan herramientas de seguimiento
El
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En este contexto, en el que la mayoría de los gobier- obtener los resultados esperados, por lo que, en la década
nos hace frente a dificultades económicas y fiscales, se ha de los ochenta, el modelo fue abandonado por la excesiva
puesto en la mesa de discusión utilizar la metodología del burocracia que suponía y las crecientes necesidades de
Presupuesto Base Cero (pbc) como un instrumento para personal (Shelby, 2013).
lograr una mayor eficiencia del gasto público. A continua- Fue en 1979 cuando el modelo se utilizó parcialmen-
ción se presentará un breve recorrido histórico desde te en México en la Secretaría de Agricultura y Recursos
los orígenes del Presupuesto Base Cero, señalando sus Hidráulicos (sarh), pues sólo se utilizaron los paquetes de
fortalezas y debilidades. decisión, que eran lo mismo que los programas de inver-
sión que ya se tenían. Tampoco tuvo el éxito esperado en
Orígenes del Presupuesto Base Cero la aplicación.
Si bien es cierto que el pbc presenta más ventajas
El Presupuesto Base Cero tuvo su origen en el sector que el presupuesto tradicional, su ámbito de aplicación es
privado. Fue a finales de la década de los sesenta cuando más efectivo en las funciones administrativas del gobierno.
empezó a utilizarse el Presupuesto Base Cero en las grandes Consiste en revaluar cada uno de los programas y gastos
corporaciones privadas. El diseño de esta herramienta se partiendo siempre de cero, evaluando y justificando el
atribuye a Peter Phyrr, quien, en 1969, junto con un grupo monto y la necesidad de cada área de gobierno y de cada
de analistas, desarrolló una estrategia financiera que le programa. Cuando las dependencias están gastando más
permitiera enfrentar dificultades. de lo necesario, se elabora el Presupuesto Base Cero para
Previo a esta innovación se operaba con el presupuesto reorientar los recursos con mayor efectividad.
tradicional, que funciona bajo un enfoque incremental. Es Además, proporciona información sobre los recursos
decir, las unidades operativas tomaban como punto de que se necesitan para alcanzar los resultados deseados, en
origen el presupuesto del periodo anterior y se ajustaba lugar de un porcentaje de aumento o disminución sobre
normalmente a la alza, tomando en cuenta las previsiones el año anterior.
para el periodo próximo. Este esquema conlleva ineficien- En suma, el Presupuesto Base Cero es un proceso de
cias en el gasto que pueden ser perpetuadas e incentivadas tres dimensiones: administrativo, de planeación y de pre-
por el presupuesto tradicional. supuestación. Es administrativo porque parte del análisis de
A diferencia del modelo tradicional, “el Presupuesto todos los gastos incluidos, los ya existentes y no sólo los
Base Cero hace referencia a un proceso en el que las nuevos. Es un proceso de planeación, porque requiere fijar
unidades de una organización relacionan sus gastos a unos metas y objetivos para tomar decisiones de acuerdo con el
paquetes de decisión y los evalúan a la luz de las metas plan de desarrollo y, finalmente, es un proceso de presupues-
organizacionales, ingresos anticipados y potenciales eficien- tación, porque es indispensable presentar una justificación
cias” (Shelby, 2013: 5). de todas las partidas incluidas en el nuevo presupuesto.
Los paquetes de decisión, por su parte, son documentos
que identifican y describen cada actividad específica y se Ventajas del Presupuesto Base Cero
elaboran para poder analizar y jerarquizar las actividades,
proyectos y funciones de mayor a menor beneficio. Éstos La planeación del presupuesto en la administración pública
incluyen análisis de costos, propósitos, alternativas y eva- es una tarea que se realiza cada año. Como resultado de
luación de resultados. esta periodicidad, los planeadores pueden ser presa de la
Siguiendo al mismo autor, gracias a esta herramienta se inercia propia de la actividad y terminar diseñando un
pueden identificar deficiencias en la distribución de recur- presupuesto incremental. Ante este frecuente escenario, el
sos, así como fallas en la comunicación entre las diferentes Presupuesto Base Cero presenta una serie de alternativas
unidades productivas, factores que impiden alcanzar las y ventajas para el manejo eficiente de los recursos.
metas previamente establecidas. Algunas de la fortalezas del Presupuesto Base Cero,
En 1976, el entonces gobernador de Georgia, Jimmy según los principales estudiosos de la técnica (Stonich et
Carter, contrató a Phyrr para implementar por primera al., 1977; Pyhrr, 1973; y Fong y Kumar, 2002), son:
vez el Presupuesto Base Cero en la administración pública.
En 1979, ya convertido en presidente de Estados Unidos, a) Permite analizar y justificar el presupuesto por actividad,
se instruyó para aplicar esta técnica a nivel federal, sin al realizar contrastes de costo-beneficio.
El
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que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre Metodología del Marco Lógico
los resultados del ejercicio de los recursos públicos y
que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con La Metodología del Marco Lógico (mml) es una herramienta
el objetivo de mejorar la calidad del gasto, así como la para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los
mejora de los bienes y servicios públicos, y promover programas gubernamentales. Con esta metodología se
la transparencia y rendición de cuentas (2013, 60). construye la Matriz de Indicadores de Resultados (mir),
que concentra toda la información del programa para el
La implementación del PbR necesita la existencia de proceso de planeación, monitoreo del desempeño y ren-
los siguientes elementos (García, 2010: 38): dición de cuentas.
La mir permite establecer objetivos claros, definición y
• Información sobre los resultados de las acciones finan- medición de metas, debido a que se trata de una herramien-
ciadas con el presupuesto público, generada a través de ta de gestión pública orientada a resultados y concentra
un sistema de seguimiento y evaluación. información vital para la toma de decisiones.
• Procedimientos explícitos debidamente formalizados
sobre la manera en que la información será analizada Etapas para la elaboración de la Matriz
y considerada en el proceso de formulación del presu- de Marco Lógico (mml)
puesto.
• Estructura de incentivos complementaria al sistema 1. Definición del problema: necesidad de identificar el proble-
presupuestario que motive a las instituciones públicas ma principal, su magnitud, delimitación de la población
a alcanzar mejores resultados. afectada por el problema (población potencial).
• Normas sobre administración financiera que permitan 2. Análisis del problema: identificar a personas y grupos
la flexibilidad necesaria para que las dependencias relacionados con el problema, conocer los intereses de
utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de los afectados, determinar actores claves con influencia
resultados. en su resolución. Construcción del árbol del problema:
Figura 2
Objetivos, reformas y acciones para la implementación del PbR
IMPLANTACIÓN PBR
Mayor rendición
Reducción de control de Mayor flexibilidad para
REFORMAS de cuentas y
insumos y procesos administrar recursos
transparencia
El
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que se pueden aplicar a programas prioritarios del sector Cardozo, M. (2006). La evaluación de políticas y programas
social. públicos. El caso de los programas de desarrollo social en
En Jalisco se está marcando la diferencia, respondién- México. México: Porrúa.
dole a la ciudadanía e impulsando mejores prácticas. Fong, C. y Kumar, N. (2002). Cost Accounting. Hong Kong:
Association of Accounting Technicians.
Consideraciones finales García, R. y García, M. (2010). La gestión para resultados en el
desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe.
Banco Interamericano de Desarrollo.
El Presupuesto Base Cero (pbc) puede ser un complemento Navarro, C. (2005). “Políticas de subsidio al transporte
para el Presupuesto basado en Resultados, especialmente en público. Evaluación del diseño del Programa de Apoyo
la presupuestación de las áreas internas de gobierno que no al Transporte para Estudiantes del estado de Jalisco,
tienen impacto directo en la población. En otras palabras, el México”. Tesis para obtener el grado de Maestría en
pbc puede ser de utilidad en la presupuestación de gastos Evaluación de Políticas Públicas, Universidad Interna-
operativos y administrativos de gobierno (caja negra o cional de Andalucía, España.
administrativa del gobierno), así como para el proceso de Pyhrr, P. (1973). Presupuesto base cero. México: Limusa.
reingeniería administrativa del gobierno. Rodríguez, J. (2013).“La dimensión económica de la gestión:
Por el contrario, el PbR es más efectivo para la pre- la disciplina presupuestaria y su evaluación en organi-
supuestación de programas sustantivos de gobierno que zaciones, proyectos y programas”. (Material de Apoyo
impacten en el ciudadano. Por ello, es más completo como sin publicar de la asignatura Sistemas de Seguimiento y
Control). España: Departamento de Economía Aplicada-
un sistema integral de planeación, presupuestación, ejercicio,
Universidad de Sevilla.
seguimiento, control y transparencia de los programas y
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) (2014).
recursos públicos.
Planeación orientada a resultados. Material del Diplo-
En el gobierno mexicano se tiene más experiencia en mado de Presupuesto Basado en Resultados. México:
la utilización de este último y, poco a poco, se ha perfec- Universidad Nacional Autónoma de México/Secretaría
cionado su implementación. Aun así, el reto es consolidar de Hacienda y Crédito Público. Recuperado de <http://
su adopción como herramienta de planeación presupuestal pbr.planeacion.unam.mx/>.
en otros órdenes de gobierno, primordialmente a nivel shcp (2015). “Conferencia de prensa que ofreció el
municipal. Secretario de Hacienda y Crédito Público, Dr. Luis
Frente a la escasez de recursos es importante, ade- Videgaray Caso, sobre las perspectivas económicas
más de aplicar el pbc en áreas administrativas, ampliar el 2015-2016, y los informes sobre la situación eco-
ámbito de aplicación del PbR, establecer la obligatoriedad nómica, las finanzas públicas y la deuda pública al
de indicadores, ampliar la evaluación a más programas y cuarto trimestre de 2014”. Recuperado de <http://
www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/doc_discurso_
bajo enfoques más diversificados y mejorar el diseño de
funcionarios/secretarioSHCP/2015/lvc_fin_publicas
la mir para lograr mayor calidad en la información que
_iv_trime_2014_30012015.pdf> (consultado el 9 de
proporciona.
mayo de 2015).
Shelby, R. (2013). Zero-Base Budgeting for the 21st Century
Referencias Public Administrator. Atlanta: Fiscal Research Center/
Andrew Young School of Policy Studies/Georgia State
Aguilar, L. (2009). “Marco para el análisis de las políticas pú- University.
blicas”. En Mariñez, F. y Garza,V., Política pública y demo- Stonich, P.; Kirby, J.; Weil, H.; Thompson, K. y Von Bauer, E.
cracia en América Latina del análisis a la implementación. (1977). Zero-Base Planning and Budgeting. Homewood:
México: Porrúa. Dow Jones-Irwin.