Derecho Administrativo 33

Bolilla IV

BOLILLA IV
HECHO, SIMPLE ACTO Y REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

Hecho Administrativo:
El hecho administrativo es la actividad material y técnica del Estado, ejecutada en ejercicio de la
función administrativa, que produce efecto jurídicos directos o indirectos. Se caracteriza por ser un
hacer material y no una exteriorización intelectual de la Administración. (Así, ordenar la
destrucción es un AA, pero destruirlo es un HA)

Pero los HA deben ser distinguidos de las “vías de hecho administrativas”, que son irregularidades
groseras que afectan la libertad pública a la propiedad, generando la ilicitud del acto realizado y la
responsabilidad patrimonial de la Administración.

Se trata, entonces, de un obrar manifiestamente prohibido y lesivo al orden jurídico por parte de la
Administración. Por ello se dispone que la Administración se abstendrá de realizar:
a) Comportamientos materiales que lesionen derechos o garantías constitucionales
b) La ejecución de un acto estando pendiente su recurso administrativo, que expresamente
implique su suspensión
c) Actos ejecutorios del acto que fue recurrido y acogido, sin que haya sido notificado
previamente.

Efectos Jurídicos
El HA no impone ningún deber al particular, ya que no se presume legítimo o y no genera deberes
para los particulares. Pero si se causa un daño, se establece la responsabilidad administrativa si es
que se ha originado un daño.

Impugnabilidad
El Art. 25 LNPA permite la impugnación judicial del HA, dentro del plazo perentorio de 90 días
desde que los hechos fueron conocidos por el afectado. También es posible su impugnación judicial
directa, en caso de que afecte un derecho subjetivo de forma inminente y cierta, por medio de un
amparo.

En NQN, en cambio, se dispone que los HA no generan acciones procesales administrativas, con lo
cual no puede reclamarse judicialmente, siendo necesario reclamar primero a la Administración y
posteriormente en sede judicial.

Simple Acto de la Administración:

Son SAA las declaraciones internas interorgánicas, realizadas en ejercicio de la función
administrativa, que produce efectos jurídicos individuales de forma indirecta. Se trata de la forma
en que se manifiestan las relaciones interorgánicas de un mismo ente o persona pública.

Gozan de un régimen jurídico propio, el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos

Administrativos, a pesar de que se les aplican analógicamente las normas del AA.

Dentro de sus características encontramos:

a) No gozan del principio de estabilidad
b) No son susceptibles de impugnación: no se permiten las observaciones, consideraciones y
reservas de derechos.
c) No requieren publicación  basta el conocimiento del órgano al que va dirigido.
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Tipos
Existen dos tipos genéricos de SAA:
a) Las propuestas:
Son las decisiones por las que un órgano sugiere a otros que emita un determinado acto,
condicionando la voluntad del órgano encargado de la decisión, ya que la propuesta no
puede modificarse, pero sin podrá rechazarse en su totalidad.
Puede darse entre órganos de igual o distinta jerarquía.

b) Los dictámenes:
Son los SAA de declaración interna que contienen opiniones e informes técnicos o jurídicos
preparatorios de la voluntad administrativa. Se guían por distintos principios jurídicos, a
saber:
a. Declaración a pedido de un órgano activo: no pueden hacerse de oficio ni
espontáneamente
b. Tratamiento del caso concreto: los dictámenes son emitidos para el caso particular,
nunca en abstracto o para casos hipotéticos
c. Merecen plena fe: esto significa que deben ser considerados serios, precisos y
razonables, sin vicios de arbitrariedad que los desvirtúen.

Su emisión será un requisito esencial previo a la emisión del AA cuando:

a. Puedan afectarse derechos subjetivos con él
b. En casos de conflictos de competencia
c. Haya que resolver recursos administrativos

Dentro de sus características encontramos:

a. Indelegable: dado que la competencia del órgano consultivo es improrrogable, no
puede delegarse en otro órgano la emisión de dictámenes
b. Preparatorio: el dictamen es anterior a la emisión de la voluntad administrativa.
c. Irrevocable: no puede ser modificado, a menos que sufra grandes vicios jurídicos.
d. Irrecurrible: según el Art. 80 del Reglamento, los dictámenes y demás actos
preparatorios de la voluntad estatal no son impugnables, a excepción de algunos
casos, por ejemplo, la pre adjudicación en el proceso de la licitación.

En principio, se exteriorizan por escrito, pero nada impide que puedan evacuarse oralmente.
Respecto de sus requisitos de forma, deben indicar la fecha, el lugar, el resumen de la
cuestión que es objeto de consulta, la opinión fundada y las conclusiones. No se requiere
publicación ni notificación, bastando el conocimiento del órgano que lo solicitó.
Como plazo máximo, deben evacuarse en 20 días, pudiendo ampliarse este plazo en caso de
existir motivos atendibles.

Asimismo, existen dos tipos de dictámenes:

a. Facultativos o Potestativos: son los dictámenes voluntarios que la norma no prevé y
son emitidos según la decisión discrecional de la Administración. Esto significa que
pueden no ser solicitados.
b. Obligatorios: son aquellos que deben requerirse a los órganos consultivos, dado que
se trata de un requisito inexcusable de la preparación de la voluntad declarativa, más
allá que se actúe como ellos recomiendan o no

Los dictámenes, en principio, no son impugnables por recursos administrativos ni judiciales,

aunque presenten vicios en su formación. La única excepción la constituye el SAA de pre
adjudicación de una licitación.
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Esto porque estos actos preparatorios no causan un perjuicio directo al particular, con lo cual
éste carece de interés directo en la impugnación. Pero nada impide que se impugne el AA
que omite el dictamen en su formación

El Reglamento Administrativo:
Según Gordillo, el reglamento es una declaración unilateral, realizada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos generales de forma directa. En cambio, Cassagne los
define como el acto unilateral de la Administración pública que crea normas jurídicas generales y
obligatorias, regulando situaciones objetivas e impersonales.

Se trata de una forma de expresión de la Administración, superior a los AA en la jerarquía de

fuentes, que goza de efectos generales, pudiendo diferenciarse según sea:
a) Normativo: no se consumen sus efectos con su aplicación, con lo cual se mantiene su
vigencia hasta su derogación; es lo que la mayoría de la doctrina entiende tradicionalmente
por reglamento.
b) No normativo: se consume el efecto del reglamento con su aplicación, como en el caso de
un llamado a un concurso público; esta categoría no está prevista normativamente. Existen
dudas respecto del régimen jurídico a aplicarle, si el del AA o el R.

Desarrollo en el Derecho Argentino

Durante la vigencia del Estado de Bienestar en nuestro país, el legislador poseía el foco de la
atención y el poder público, ya que su tarea permitía la vigencia de los derechos de segunda
generación, que eran de carácter programático.

En 1989, con la caída del Estado de Bienestar, se aplica el Principio de Subsidiariedad, de manera
que lo que el mercado puede hacer por sí mismo, no debe hacerlo el Estado. Esto, lleva a que el
legislador pierda su protagonismo, sumado a que:
a) El Poder Ejecutivo gana facultades legislativas al obtener la posibilidad de dictar distintos
decretos o reglamentos.
b) El Poder Judicial gana más poder al consagrarse la operatividad de los derechos y la
vigencia de los Tratados Internacionales.

Por lo tanto, las decisiones sociales pasaron de la órbita de los poderes deliberativos a los poderes
donde las discusiones son menores. La CSJN actual, consiente de este fenómeno, busca en el
presente mitigar esta situación, estableciendo que:
a) El Estado debe probar la validez de los decretos.
b) La ley debe ser por excelencia el mecanismo de expresión social.

Régimen Jurídico
No se ha regulado un procedimiento especial para la formación de un R, como si ocurre con el AA,
ya que se lo ha considerado una decisión unilateral del poder. Pero este criterio ha sido morigerado
por la doctrina y las mismas normas, especialmente el Decreto 1172/03 que prevé la participación
popular en su formación, a pesar de no ser obligatoria.

Materia y Objeto
Será materia de reglamentación la conocida “materia administrativa o reglamentaria”, que es
aquella sobre la que es posible construir un régimen jurídico donde la Administración tiene el papel
principal. En toda la materia administrativa es posible que se presenten reglamentos, pero, de
distintos tipos.
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Por ello, dentro de la materia administrativa, existe:

a) Materia reservada para la ley, que no admite la regulación por medio de R
b) Cuestiones que pueden ser reguladas indistintamente por ley o R, que hacen principalmente
a la organización interna de la Administración
c) Materias propias y exclusivas del R

Así, será materia típicamente reglamentaria aquella que pertenece al ámbito organizativo de la
Administración; mientras que en la materia que implica imposición de obligaciones o limitación de
derechos, el R sólo se limita a complementar la ley.

Forma y Publicación
El R debe ser declarado expresamente, no pudiendo hacerse por medio del silencio administrativo.
Su motivación puede ser genérica, pero debe justificar la competencia y el mérito de la
reglamentación.

No existen formalidades específicas para su formación, ya que en la práctica se lo dicta

indistintamente en forma de decretos o resoluciones. Son decretos aquellos que provienen
directamente del Poder Ejecutivo, mientras que las resoluciones son dictadas por los ministros.

Más allá de esto, para que el decreto sea eficaz es necesaria su publicación, principalmente debido a
los efectos generales que posee. La falta de publicación o la publicación incompleta no puede ser
subsanada con la notificación individual del reglamento. La publicación debe hacerse íntegramente
en el BO.

Al igual que la ley, no tienen efectos retroactivos, salvo disposición en contrario. Inicia su vigencia
pasados los ocho días de publicación en el BO, salvo reglamentos que hagan a la estructura
orgánica de la Administración y las instrucciones o circulares internas, que no requieren
publicación.

Modificación y Extinción
Los R mantendrán su vigencia hasta que sean derogados por una ley o R posterior, o se extinga su
eficacia normativa, en el caso de ser un R no normativo, es decir, que se consume con su simple
aplicación.

Además, el R puede ser modificado en todo momento para adecuarse a las conveniencias públicas,
tanto por revocación como por derogación, que, en ambos casos, puede ser tanto expresa como
tácita.

Impugnación
Los R pueden ser impugnados de dos maneras:
a) De forma directa o administrativa: por medio de la reclamación, con miras a la posterior
impugnación judicial
b) De forma indirecta: cuando se impugna el AA que hace aplicación del R, con plazos más
largos que la forma directa.

Paralelamente, los CP prevén las acciones de inconstitucionalidad y de amparo para impugnar

directamente en sede judicial las normas reglamentarias.

Clases
Existen distintas clases de R, a saber:
a) Reglamentos Autónomos:
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Son los R que se establecen en el Art. 99 inc. 1 de la CN, al disponer que el Presidente es el
jefe supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración
general del país. De esta manera, se autoriza al PE a emitir R que hagan a la organización
interna de la Nación. Se encuentran limitados por el Principio de Legalidad y los Arts. 14,
19 y 18 de la CN

b) Reglamentos de Ejecución:
Son los conocidos Decretos Reglamentarios autorizados por el Art. 99 inc. 2 de la CN, que
establece que el Presidente expide los reglamentos que sean necesarios para la ejecución de
las leyes, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones.

c) Decretos de Necesidad y Urgencia:

Surgen del Art. 99 inc. 3 de la CN, que dispone que el PE no podrá, en ningún caso y bajo
pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones legislativas. Pero si por
circunstancias excepcionales se hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos para
la sanción de las leyes, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siempre
que:
a. No se trate de materia:
i. Penal
ii. Tributaria
iii. Electoral
iv. Del régimen de partidos políticos
b. Sean decididos por acuerdo general de ministros, que deberán refrendarlos
c. También deberá refrendarlo el Jefe de Gabinete.

d) Reglamentos Delegados:
El Art. 76 de la CN establece que está prohibida la delegación legislativa en el PE, salvo en
materias determinadas de administración o emergencia pública, siempre que:
a. Esté el plazo fijado por ley
b. Se respeten las bases de delegación establecidas por el Congreso en la ley.

Por último, el vencimiento del plano no implica la revisión de las relaciones jurídicas que
han nacido al amparo de las normas dictadas en pos de esta delegación.

e) Reglamentos de Promulgación Parcial:

Por último, el PE tiene participación especial en el proceso de formación de las leyes, ya que
es su tarea la promulgación y publicación de sus textos. Asimismo, el PE está autorizado a
promulgar parcialmente un proyecto de ley, conforme el Art. 80 de la CN, siempre que:
a. Tenga autonomía normativa
b. La aprobación parcial no altere el espíritu ni unidad del proyecto

Fallos Importantes:
Decretos de Necesidad y Urgencia
Fallo Peralta (1990)
El PE dictó el decreto 36/90 donde dispuso que todos los plazos fijos de determinado monto fueron
canjeados por títulos de la deuda pública. Peralta interpuso un amparo, que rechazado en primera
instancia, llegó a la Cámara y declaró la inconstitucionalidad del decreto.

Con este fallo se marca el nacimiento de los DNU, que fueron de fundamental importancia en los
’90, debido a que fueron interpretados de manera evolutiva a favor del poder estatal.
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La CSJN estableció que dado que el legislador no había previsto el actuar en situaciones de
emergencia, es plenamente factible la construcción de un poder unipersonal para superar las crisis
extremas de la Argentina.

Se declara, entonces, que este decreto, al igual que los demás DNU, serán válidos si:
a) El Congreso no dicta una ley contraria
b) Existe una grave crisis social que sólo puede solucionarse por medidas rápidas.

En el caso concreto, se dispuso que la incautación de fondos no violaba el derecho de propiedad, ya

que se trató de una limitación temporal a ese derecho, justificado por las razones de emergencia.

Estos principios fueron recogidos en la Reforma Constitucional de 1994.

Fallo Rodríguez (1997)

En este caso, se cuestionó la validez del decreto que dispuso la privatización de los aeropuertos,
debido a que debía establecerse esta modificación por medio de una ley. En primera instancia se
sostuvo su invalidez.

Pero inmediatamente después, la CSJN tomó cartas en el asunto, utilizando la Teoría del Persaltum.
Este instituto, en ningún lugar contemplado, había nacido en el Caso Fontela, justificado por la
necesidad de adquirir rápidamente la seguridad jurídica.

Así, el Superior Tribunal denegó la legitimación del Sr. Rodríguez para cuestionar ese decreto. En
el voto del Dr. Barra se indicó que las bases fácticas de los DNU sólo podían ser revisadas por el
Congreso.

Fallo Verrochi (1999)

Este caso implicó un giro radical en materia de DNU, ya que se le otorga al Poder Judicial la
facultad para controlar las bases fácticas de los decretos. Paralelamente, se dispuso que el PE sólo
podrá realizar tareas del Congreso si:
a) Existe una FM que impide el dictado de la ley
b) Se presenta una situación de emergencia tal donde los hechos no puedan posponerse hasta el
dictado de la ley.
 De esta manera, el control se hace mucho más riguroso.

Fallo Risolía de Ocampo (2000)

En este caso, el decreto 260/00 le otorgó a las aseguradoras un plazo de gracia para abonar los
montos de las sentencias que condenasen al pago. Pero este decreto fue declarado inconstitucional,
debido a que:
a) Se protegieron intereses sectoriales y no generales
b) No puede atacarse una crisis atacando el derecho a percibir una suma de los accidentes.

Fallo Consumidores Argentina (2010)

Con este fallo, se retoma la teoría sostenida en Verrochi, que había sido abandonado tácitamente,
debido a que su control era muy severo. Sostiene, entonces, que el Art. 99 inc. 3 de la CN dispone
la limitación a los DNU, permitiendo controlar su base fáctica.

En un voto separado, la Dra. Argibay va más allá, ya que sostiene que cualquier emisión legislativa
del PE es inconstitucional, salvo que puedan probarse las excepciones previstas por ley por el
Estado.
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Reglamentos Delegados
Fallo Delfino (1927)
En este caso, se cuestionó la validez de una multa impuesta por una violación a un reglamento de la
Capital Federal, debido a que ya existía una ley que regulaba la cuestión y por lo tanto la misma
materia no podía ser regulada nuevamente por un reglamento, más que nada siendo un tema donde
no se admite la delegación.

La CSJN sostuvo que nuestra CN es una copia de aquella estadounidense, donde se establece la
imposibilidad de delegar funciones de un poder a otro. Pero en este caso, dijo el máximo tribunal,
no existe delegación, ya que la ley estaba vigente, y lo que delegó fue la facultar de regular los
detalles de la ley para llevarla a la práctica.

Pero lo que la CSJN no consideró fue que en nuestro sistema ya existían los reglamentos de
ejecución, que cumplen con esta misma finalidad. Por ello se dice que los reglamentos delegados
fueron una creación jurisprudencial solapada con los reglamentos de ejecución.

Fallo Cocchia (1992) y Selcro (2003)

En este caso, el Dr. Barra reafirma la posibilidad de delegar funciones del PL al PE, por medio de la
misma línea de los reglamentos de ejecución. A esto se le agrega, en 2003 en el fallo Selcro, la
prohibición de delegación en materias prohibidas para los DNU

Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (2008)

Por último, en este caso se estableció que la delegación de facultades legislativas al PE está
prohibidas si es que no incluye las bases de las mismas. Incluso, si las mismas se enunciasen de
forma genérica o ambigua, será tarea del mismo PE demostrar lo hecho se ajusta a las bases
legislativas.

Esto significa que se invierte la carga probatoria o argumental respecto de la potestad legislativa del
PE, partiéndose de una presunción de inconstitucionalidad. Argibay, sostiene que son de naturaleza
sospechosa.

Decretos de Promulgación Parcial

Fallo Colela (1967)
Si con la promulgación parcial de un proyecto de ley se viola la unidad lógica del mismo, este
decreto no está permitido.

Fallo Famyl (2000)

La ley 25063, de 1998, implicó una amplia reforma al régimen tributario nacional y de la seguridad
social, ya que modificó varias leyes impositivas. Expresamente, derogó la exención que gozaban las
prestaciones de servicios de medicina prepaga en el IVA.

El Poder Ejecutivo, mediante decreto en crisis 1517/98, vetó la norma en lo referido a la reducción
de la alícuota y promulgó parcialmente la ley –aún en la parte que derogaba la originaria exención-,
con invocación de la facultad consagrada en el art. 80 de la Constitución Nacional a partir de la
reforma del año 1994.

La empresa Famyl S.A. promovió acción de amparo contra el Estado Nacional con el fin de obtener
que se declare la inconstitucionalidad de la ley 25063, vetada y promulgada parcialmente por Dto.
1517/98 y que, en consecuencia se mantenga la exención del IVA para la actividad que desarrolla.
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La cuestión a resolver consistió en determinar si, observada por el Poder Ejecutivo la norma que
redujo la alícuota del impuesto, pudo promulgar válidamente la disposición que eliminó la exención
de que gozaban los sistemas denominados de medicina prepaga.

Nuestro más Alto Tribunal confirmó la decisión de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata,
disponiendo que el proyecto constituía un todo inescindible, por lo cual la promulgación parcial es
constitucionalmente inválida, al violar el Art. 80 CN.