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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Concepto
Principios
- Principio de Autotutela
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Cátedra de Derecho Administrativo II
Profesor: Dr. Rafael Roberto Linares
NOTA: Cabe destacar que los actos absolutamente nulos, de nulidad absoluta, no pueden
crear derechos ni surtir ningún efecto, por la naturaleza misma del vicio que los afecta. En
consecuencia, muy a pesar de haber dado la apariencia de surtir efectos, pueden ser revisados
en cualquier momento, de conformidad con el art. 83 L.O.P.A.
Formas de Manifestarse
HECHO ADMINISTRATIVO
Definición
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El hecho administrativo es una actuación material, física, perceptible por los sentidos, realizada
por un funcionario público con ocasión a su investidura, siempre que tenga como consecuencia la
modificación de una condición o situación jurídica, que produzca una cualquiera de las siguientes
consecuencias: a) cree un derecho por vía consuetudinaria (si es admitida); b) lesione o limite un
derecho; c) facilite la interpretación de un contrato a través de su ejecución o inejecución; y d)
genere responsabilidad administrativa si ha ocasionado un daño.
Clasificación
a. Por su ejecución
b.1. Lícitos
b.2. Ilícitos
Cuando contravienen o vulneran los deberes u obligaciones que las leyes o reglamentos
imponen al funcionario público.
CONTRATO ADMINISTRATIVO
Definición
Es toda declaración bilateral o de voluntad común, productora de efectos jurídicos entre dos
personas, de las cuales una está en ejercicio de la función pública.
a. Subjetivo
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Que establece que para que el contrato sea de carácter administrativo, una de las partes
otorgantes debe ser la Administración Pública en ejercicio de funciones públicas.
b. Formal
Características
a. Formalismo
b. Desigualdad Jurídica
El contrato administrativo no está sujeto al principio de igualdad entre las partes, como
consecuencia del ius variandi que tiene la Administración. En consecuencia, la Administración
puede:
c. Prohibida la Subcontratación
Está prohibido todo nuevo contrato por el cual un extraño a la relación asuma facultades
concernientes a una de las partes.
a. De obra pública
El que se otorga para la ejecución de obras con recursos financieros de del Estado.
b. De suministro
Otorgado para la provisión de bienes o servicios necesarios para el funcionamiento de la
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Administración.
c. De consultoría
El que implica un servicio de carácter intelectual por parte de una persona, natural o jurídica,
con la finalidad de proveer a la Administración con el mejor consejo calificado sobre algo que
constituye una especialidad.
d. De concesión
Es el que otorga la Administración a los particulares para disfrute o aprovechamiento privado
en el dominio público, para encomendar a los particulares la prestación del servicio público.
REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
Concepto
Características
Clases de Reglamentos
a. Jurídicos y Administrativos
Jurídicos
Son aquellos que se refieren a relaciones de supremacía general, por cuanto operan sobre los
derechos y libertades ciudadanas.
Administrativos
Son aquellos que se refieren a relaciones de supremacía especial, por cuanto operan sobre
relaciones de carácter interno organizativo, y aplica solo para quienes están sujetos al Estado
por una vinculación especial.
b. Ejecutivos, Independientes y de Necesidad
Ejecutivos
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Son aquellos que se dictan por remisión expresa de la ley, para desarrollar y completar
aspectos contenidos en esa ley.
Independientes
Son aquellos que no desarrollan ni completan ninguna ley previa, sino que surgen al margen
de toda habilitación legal y se sostienen por sí mismos como tales Reglamentos.
Ej. Los de organización interna y funcionamiento.
De Necesidad
Los que se justifican en un estado de emergencia o necesidad, cuya excepcionalidad coloca en
primer plano el Principio de la Salud del Pueblo es Ley Suprema, incluso sobre el Principio de
Supremacía de la Ley sobre el Reglamento.
ACTO ADMINISTRATIVO
La teoría del acto administrativo tiene su origen en Francia, con la Revolución Francesa,
enmarcado en una doble concepción: la constitucional, fundamentada en el Principio de
Separación de los Poderes, que es más una distribución de las funciones de gobierno del Estado
entre un conjunto de cuerpos orgánicos llamados poderes; y la procesal, que excluía de la
competencia de los tribunales comunes, el conocimiento de los asuntos en los que fuera parte la
Administración, es decir, de aquellos asuntos relacionados con la actividad administrativa del
Estado.
No obstante, ya para 1812, con la primera definición de acto administrativo, entendido éste como
“una resolución, una decisión de la autoridad administrativa o una acción, un hecho de la
Administración que tiene relación con sus funciones”, se inicia la formación del Derecho
Administrativo, que más que el Derecho de la Administración, consiste en el control legal de sus
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Así, en el marco de esta doble concepción, la Administración actúa dentro de una jurisdicción
propia en la que se conjugan, como su fundamento, la noción de “poder público” y la de “interés
general”. Esta noción la manifiesta la Administración, en su relación con los particulares, a través
de “actos de autoridad” y “actos de gestión”; los primeros, cuyo carácter deriva de la naturaleza
misma del acto, y no de la cualidad de su autor o del fin que persigue, y que la Administración
realiza en ejercicio del “Imperium”, y los segundos, que realiza en su carácter de gerente.
Con posterioridad a su origen, la doctrina pretendió establecer un fundamento para la teoría del
acto administrativo, soportado en la legalidad de la acción administrativa y en el de la
accionabilidad de las pretensiones del individuo, todo esto basándose en la primacía de la ley.
Bajo el postulado de que el Estado debe actuar conforme a derecho, para que la Administración,
que forma parte del Estado, actúe conforme a derecho, en el marco de las nociones de “poder
público” y de “interés general”, su actuación debe estar vinculada por una regla jurídica que
decida la situación jurídica individual del administrado, que la autoridad está obligada a respetar y
ejecutar tanto en beneficio del administrado como contra él, como manifestación del estado de
derecho, esto es, el acto administrativo.
En el Derecho Administrativo Venezolano, el instituto del acto administrativo fue reconocido con
la Constitución de 1931, cuando se le mencionó entre las atribuciones de la extinta Corte Federal
y de Casación, referida a la nulidad de los actos ejecutados con extralimitación de facultades. Así,
la referida Corte definió el acto administrativo como “toda declaración de voluntad que tenga por
objeto producir un efecto de derecho dictada por una autoridad administrativa”.
En resumen, el acto administrativo es una categoría jurídica distinta del reglamento, la sentencia,
el contrato y demás normas administrativas, que representa la manifestación o resultado del
ejercicio de una potestad administrativa habilitada por el ordenamiento jurídico, sea o no una
Administración Pública su titular.
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Es un pronunciamiento con todos los caracteres que tienen los actos jurídicos de cualquier
otra disciplina, que representa la exteriorización intelectual y no una actividad o hecho.
Esta declaración está sujeta a las previsiones de la ley y no a la libre manifestación de voluntad
del órgano que la expresa. Es en su esencia, la exteriorización de la voluntad de la ley.
Este criterio se refiere tanto a la forma de exteriorizar el acto, como al proceso de formación
del mismo. Según este criterio, establecido por la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, el acto administrativo, como declaración expresa debe ser escrito y contener
todos los elementos establecidos en el artículo 18 ejusdem. Por lo tanto, cualquier excepción
a este criterio, debe estar consagrada en la ley.
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Sin embargo, toda vez que tales afirmaciones no constituyen presunciones absolutas, se ha
admitido que existen actos jurídicos de la administración que no son administrativos; y actos
de naturaleza administrativa que no emanan de la Administración Pública.
a. Carácter General
b. Carácter Particular
Son aquellos actos no normativos que se aplican a un sujeto o muchos sujetos que conforman
una singularidad (Alumnos de la USM, 4to A, turno de la mañana) y comienzan a surtir sus
efectos a partir de su notificación a los interesados.
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b.2.1. Expresos:
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8. El sello de la oficina.
b.2.2. Tácitos
Son aquellos actos (que no son tales) deducidos de la aplicación del artículo 4
LOPA, el cual prevé la figura del silencio administrativo negativo para aquellos
casos en los cuales la administración no resuelve un asunto o un recurso dentro
del lapso previsto para ello.
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En este sentido debemos indicar que la figura del silencio administrativo, tuvo su
fundamento de origen en el artículo 67 de la Derogada Constitución de la
República de Venezuela, hoy artículo 51 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela) pero su base legal reside en el artículo 2 de la LOPA,
refiriéndose éste al derecho de los ciudadanos a dirigir instancias o peticiones a
la Administración y de obtener oportuna respuesta.
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Son aquellos actos que no pueden ser impugnados, bien sea por que se agotó el
lapso previsto para su impugnación, o bien por que ya se ejercieron todos los
recursos previstos en la ley.
El acto administrativo, que puede ser definitivo, cuando pone fin a un asunto
(art. 62 L.O.P.A.), o de trámite, que si bien no ponen fin al asunto, imposibilitan
la continuación de un procedimiento, causan indefensión o prejuzgan como
definitivo el asunto, y que de conformidad con el artículo 85 L.O.P.A., también
pueden ser impugnados.
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La clasificación doctrinal de los requisitos para la validez de los actos administrativos los separa en
requisitos de fondo y requisitos de forma.
a. Requisitos de fondo:
De acuerdo con la normativa existente, son cinco: competencia, base legal, objeto, causa o
motivos, y finalidad del acto administrativo.
a.1. Competencia
Es la aptitud de obrar de las personas que actúan en el campo del derecho público,
particularmente de los sujetos de derecho administrativo, que determina los límites
entre los cuales pueden movilizarse los órganos de la Administración Pública y
representa la esencia de ese órgano.
La competencia puede ser atribuida en la ley por razón de la materia, territorio, tiempo
o del grado o jerarquía que tiene el funcionario, y tiene su fundamento legal en diversas
normas.
El artículo 3 de la LOPA, por ejemplo, nos indica que “los funcionarios y demás personas
que presten servicios en la administración pública, están en la obligación de tramitar los
asuntos cuyo conocimiento les corresponda...”
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Se refiere a la necesidad de que todo acto administrativo sea dictado aplicándose las
reglas jurídicas adecuadas, y que además concuerden con la situación de hecho que da
origen al acto administrativo. Es, en sentido estricto, la norma o normas del
ordenamiento jurídico que autorizan la actuación administrativa en relación a un caso
concreto específico, que condiciona la motivación como requisito de forma, en cuanto a
que debe expresar los fundamentos legales del acto, como lo exigen el artículo 9 y el
ordinal 5º del artículo 18 de la LOPA.
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a.3. Causa
Está configurada por las situaciones de hecho que autorizan la actuación del funcionario
y que coinciden con los extremos legales que motivan la actuación.
El artículo 9 L.O.PA., por ejemplo señala que “Los actos administrativos de carácter
particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición
expresa de la ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los
fundamentos legales del acto.”
El artículo 12, por su parte establece que “Aún cuando una disposición legal o
reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente,
dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación
con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y
formalidades necesarios para su validez y eficacia.”
El artículo 18, en su ordinal 5º, donde establece que para la configuración del acto
administrativo se requiere la “expresión sucinta de los hechos, de las razones que
hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”, constituye quizás el
elemento más importante para el control de la legalidad de los actos administrativos.
a.4. Objeto
Se refiere al efecto práctico que se pretende obtener con el acto administrativo. Debe
ser determinado o determinable, debe ser posible y debe ser lícito. Tal afirmación tiene
su basamento legal en el artículo 19 de la L.O.PA. en su ordinal 3º, en el cual prescribe
que los “actos administrativos serán absolutamente nulos cuando su contenido sea de
imposible o ilegal ejecución.”
Pero además de estos requisitos, la ley prevé otros elementos formales, como lo
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establecido en el artículo 62, en el cual se señala que el acto administrativo que decida
el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto
inicialmente como durante la tramitación.
a.5. Finalidad
b. Requisitos de forma:
Se clasifican en tres grandes grupos: las formalidades procedimentales del acto, la motivación
del acto, y la exteriorización del acto.
b.2. Motivación
Este requisito de forma encierra más que la expresión sucinta de los hechos y
fundamentos legales que dan origen y soportan el acto administrativo, encierra la
obligación del funcionario de pronunciarse sobre todas las cuestiones alegadas por el
particular sobre el asunto que se desea resolver con el acto, así como también debe
pronunciarse sobre aquellas cuestiones que aún sin haber sido alegadas estén
relacionadas o hayan sobrevenido como consecuencia del acto o durante la tramitación
de asunto.
b.3. Exteriorización
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Este aspecto no es otra cosa que la exigencia de la L.O.P.A. de que los actos
administrativos sean expresos, procurando con ello garantizar el derecho a la defensa
que tiene el administrado y, a tal efecto, establece en su artículo 18 lo que debe
cumplirse para que el acto tenga total validez.
Al referirnos a la eficacia de los actos administrativos, debemos referimos a tres aspectos que son
de importancia: el momento en el cual los actos comienzan a surtir sus efectos, la consecuencia
de dichos efectos, y la cesación de los efectos del acto.
Aquí una vez más ratificamos el ya estudiado Principio de Irretroactividad de los Actos
Administrativos, conforme al cual los actos administrativos solo surten efectos hacia el futuro.
El criterio definido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es que el acto será eficaz
solo cuando el interesado tenga conocimiento formal del mismo y de su contenido.
La eficacia del acto administrativo podrá estar sometida a condición o término, pero los mismos
deben ser de texto expreso, es decir, deben estar previstos en una norma. En consecuencia, la
Administración no puede facultativamente someter la eficacia del acto a condición o término
alguno pues estaría viciando el acto de ilegalidad por incompetencia.
a. La Publicación
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Igualmente señala el artículo 72 de la Ley Orgánica, que los actos administrativos de efectos
generales referentes a asuntos internos de la Administración quedan exceptuados del
requisito de publicación.
Así pues, solo deben ser publicados los actos administrativos generales cuando van a producir
efectos hacia los particulares, es decir, hacia los administrados.
b. La Notificación
Prescribe el artículo 73 de la Ley Orgánica, que deben ser notificados, a los fines de que surtan
sus efectos, todos los actos administrativos de carácter o efectos particulares que afecten los
derechos subjetivos, o los intereses legítimos, personales y directos del interesado.
b.1. Procedimiento
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Se tiene por errada aquella notificación que contiene información impertinente, es decir
que no se corresponde con el asunto o con la persona a quien se notifica. Cuando este
sea el caso, y el interesado hubiere intentado alguna acción improcedente, entonces el
tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el
vencimiento de los lapsos que le corresponden para interponer el recurso apropiado.
Será defectuosa la notificación que no contenga todas las menciones exigidas en la Ley,
y como consecuencia de ello no producirán ningún efecto.
b.3. Efectos
Condición
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Término
Podemos definirla como la cualidad propia del acto administrativo, que le permite a la
autoridad administrativa exigir su cumplimiento en las condiciones establecidas en el referido
acto.
La ejecutoriedad, por su parte, se refiere a que la Administración no tiene que acudir ante el
órgano jurisdiccional para solicitar la ejecución de la decisión, sino que ella misma puede
ejecutarla. Constituye una característica de los actos administrativos que crean obligaciones o
prohibiciones y además, por ser una facultad de la administración, le concede el privilegio de
ejecutar el acto, pero no la obliga.
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contribuyente, la Administración tiene que acudir a la Jurisdicción e intentar juicio por cobro
de bolívares, pero la planilla tendrá el carácter de título ejecutivo.
Podemos entonces definir la ejecutoriedad como la cualidad propia del acto administrativo,
que le permite a la autoridad administrativa obligar a su cumplimiento en las condiciones
establecidas en el referido acto, y solo de la forma y por los medios establecidos en la ley.
La firmeza del acto implica estabilidad de lo decidido, más no conlleva o significa que haya
cercenamiento de la garantía que tienen los particulares de poder atacar el acto.
La firmeza se produce cuando se han agotado todos los recursos en contra del acto, o cuando el
acto no ha sido impugnado en los lapsos previstos para ello y éstos han caducado. Así, cuando el
interesado no interpone el recurso que corresponda contra el acto administrativo en el lapso
preciso establecido por la ley, el derecho a impugnar se extingue y, en consecuencia, el acto
queda firme. Esto significa que ningún interesado tiene derecho a pedir la revisión del acto.
La firmeza de los actos administrativos no sólo implica su estabilidad en el sentido de que son
inimpugnables, sino que también implica que no son libremente revisables de oficio por la
Administración, excepto por el caso del acto que no crea derechos a favor de los particulares, o de
aquel viciado de nulidad absoluta.
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1. Tiene que ser jurídicamente válido y no estar viciado de nulidad absoluta, ya que de ser así
puede ser revocado por esa causal, de conformidad con el artículo 83 de la Ley Orgánica.
2. Debe ser un acto administrativo individual, toda vez que los generales son esencialmente
revisables y derogables bajo el criterio establecido en el artículo 7 de nuestro Código Civil,
que establece que las Leyes se derogan por otras Leyes, y asimismo los Reglamentos.
3. Tiene que haber creado derechos a favor de los particulares, pues de no ser así siempre
podrá ser revisado y revocado por la Administración, de conformidad con el artículo 82 de la
Ley Orgánica.
El acto administrativo que causa estado es aquel que agota la vía administrativa. No es
necesariamente el que pone fin al asunto, pues el acto puede ser dictado por un funcionario
inferior y admitiría recurso, o aún siendo dictado por la máxima autoridad puede ser impugnado;
es aquel que agota la instancia administrativa por no admitir recurso.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé dos medios de ejecución forzosa, según
se trate de ejecución por el obligado, o de ejecución subsidiaria.
En el caso de que el acto sea de ejecución personalísima por el obligado, la ley prevé como medio
de ejecución forzosa la imposición de multas sucesivas al administrado, mientras permanezca en
rebeldía.
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En el caso de que un acto no requiera de ejecución personal, y pueda ser de ejecución subsidiaria,
entonces la Administración por sí misma o por medio de una persona que ella designe, podrá
realizar la ejecución forzosa del acto, a costa del obligado.
El vicio es la falta o defecto con el cual se presenta el acto de la Administración en el mundo del Derecho,
que lo afecta en su legitimidad y validez.
Clasificación
1. Contrariedad al Derecho
i) Inconstitucionalidad
ii) Ilegalidad
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Este vicio tiene su fundamento en el principio de que el acto administrativo, salvo que
se dicte para producir efectos instantáneos o temporales, debe producir efectos
permanentes, lo que se conoce como estabilidad, inmutabilidad e irrevocabilidad, que
lo vincula a la cosa juzgada administrativa, y que es más Cosa Decidida Administrativa.
Se produce cuando un acto cumple con los supuestos establecidos en el artículo 19,
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i) Incompetencia
Se produce cuando el acto administrativo ha sido dictado por funcionarios o personas que
no están legalmente autorizadas para dictarlos, produciendo los siguientes efectos:
d. Produce efectos hacia el pasado y hacia el futuro, como si el acto nunca hubiese
existido y permite al juez su actuación de oficio.
(a) Constitucional
1. Usurpación de autoridad
2. Usurpación de funciones
Esto ocurre, a diferencia del caso anterior, cuando un órgano del poder público
invade la esfera de competencias de otro órgano del poder público, bien sea en
sentido vertical u horizontal.
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Cuando una rama del poder público invade de competencia de otra, o siendo una
misma rama invade la esfera de competencias de otro nivel del poder público –
Nacional a estadal o municipal.
Este vicio se produce cuando los presupuestos que dan origen al acto no satisfacen los
extremos de la norma invocada, o bien cuando no existe una disposición legal que
autorice una actuación, o el funcionario la interpreta erradamente.
En este caso no se trata de la ejecución del acto sino de su contenido, es decir, lo que
su autor ha querido disponer u ordenar.
(c) Indeterminación
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Este vicio se presenta cuando existe violación de lo dispuesto en el artículo 18, numeral 5
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que obliga a que en el acto
administrativo aparezca una “expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren
sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.”
Este vicio está relacionado con el fin específico perseguido por el acto, y que se desvía del
fin específico perseguido por la ley, y constituye un motivo de control de legalidad. No
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está previsto en el artículo 19 como de nulidad absoluta, pero representa una actuación
contraria al principio de legalidad, toda vez que la actuación del órgano se desvía del
espíritu y propósito de la norma atributiva de competencia, y con un fin distinto al
previsto.
(a) Subjetiva
(b) Objetiva
Cuando persigue un fin de interés público que no coincide con un fin de interés público
específico previsto por la norma atributiva de competencia.
i) Vicio en el procedimiento
Se produce cuando el acto administrativo no indica las causas que dieron motivo a la
decisión, impidiéndole al administrado ejercer correctamente su defensa, por desconocer
los elementos determinantes para la decisión.
Este se produce cuando la autoridad administrativa omite alguna de las menciones que
establecidas por ley debe contener el acto administrativo.
La Teoría de las Nulidades, que pertenece al la Teoría General del Derecho, y cuya
conceptualización es común de todas las disciplinas jurídicas, pero peculiar y específica de la
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esencia de cada disciplina, es la que abarca el estudio de los vicios de las actuaciones de la
Administración, como consecuencia de la inobservancia al Principio de Legalidad Administrativa,
que establece que las actuaciones de los órganos administrativos deben satisfacer los extremos
legales previstos en una norma. Tales extremos constituyen los elementos esenciales para la
validez de las actuaciones de la Administración, y cuando uno cualquiera de esos elementos se
encuentra ausente en la actuación administrativa, se produce una ilegalidad que representa un
vicio de validez de uno o varios de esos elementos esenciales.
En tal sentido, con el propósito de individualizar la Teoría de las Nulidades a la disciplina que nos
ocupa, Derecho Administrativo, es conveniente analizar tres aspectos fundamentales para su
desarrollo.
Primero: La regla general de derecho privado es que los actos jurídicos que infringen la ley
son nulos, mientras que en Derecho Administrativo, la regla general es que los actos
administrativos que infringen la ley están viciados de nulidad relativa, es decir, son
anulables, reservándose la nulidad absoluta para casos específicos cuya gravedad lo
amerita.
Segundo: La presunción de validez y legitimidad propia del acto administrativo que con
fundamento en la facultad de autotutela que detenta la Administración, le permite la
ejecución de los actos sin auxilio de otra autoridad, dejando al particular la carga de alegar
y probar cualquier irregularidad.
Así las cosas, es claro que la Teoría de las Nulidades está íntimamente ligada al Principio de Legalidad. En
consecuencia, cualquier vicio que pueda afectar una actuación administrativa, resulta de la transgresión o
inobservancia de una disposición legal que regula la actuación de los órganos administrativos en su fondo
o en su forma.
Con fundamento en lo anterior, un acto administrativo es regular sólo cuando han sido observadas las
formalidades en su constitución.
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Nuestro Derecho Positivo consagra como regla general, que los vicios del acto administrativo dan
lugar a la anulabilidad o nulidad relativa, de conformidad con el artículo 20 LOPA, con dos
excepciones:
a. Los vicios que dan lugar a la nulidad absoluta, cuyos supuestos se encuentran contenidos
en el artículo 19 LOPA, y otros que la jurisprudencia ha ido progresivamente
desarrollando, como “abuso de poder o exceso de poder” y “desviación de poder”;
Ahora bien, la trascendencia de la infracción (vicio) puede ser leve o alcanzar extrema gravedad,
pasando por situaciones intermedias variadas, que dan origen a tres tipos de sanción,
directamente vinculada al vicio que se produce como consecuencia de la transgresión de la norma
o del elemento constitutivo del acto que se vea afectado: a) Nulidad Absoluta; b) Nulidad Relativa
o Anulabilidad; y c) Irregularidades no invalidantes.
Existe pues, una relación causa-efecto entre los elementos del acto administrativo (autor, causa,
objeto, fin y forma), con el respectivo vicio (incompetencia, falso supuesto, objeto imposible o
ilegal, desviación de poder y vicio de forma) que pueda afectarle y, a su vez, de éste con la
modalidad de la sanción legal (Nulidad absoluta y Nulidad relativa).
Sobre la nulidad absoluta es preciso señalar que tiene las siguientes consecuencias jurídicas:
2. La nulidad absoluta produce un vicio de orden público, puede ser atacado y reconocido en
cualquier tiempo, aún de oficio.
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En cualquier caso, la nulidad puede presentarse en dos formas: a) Originaria, cuando el vicio que
afecta al acto administrativo está presente desde su nacimiento; y b) Sobrevenida, cuando el vicio
que afecta al acto administrativo surge con ocasión a una circunstancia imprevista, como la
ocurrencia de un hecho que hace desaparecer el presupuesto jurídico, o una conducta omisiva del
interesado.
La extinción de los actos administrativos se puede producir por distintas circunstancias. Ello
conduce a analizar cuáles son los supuestos que conllevan a tal extinción de los actos
administrativos.
En principio, todos los actos administrativos están llamados a cumplirse íntegramente en los
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b) El decaimiento:
Supone la extinción del acto administrativo por la producción de un hecho sobrevenido. Ello
ocurre cuando se produce una imposibilidad física o jurídica de poder cumplir el efecto
práctico dispuesto en el acto administrativo, producto de la ocurrencia de un acontecimiento
posterior a su emisión.
Se produce la extinción cuando el objeto del acto administrativo determina que éste surtirá
efectos dentro de un plazo determinado, una vez transcurrido ese plazo, se extinguirá el acto
por cesación natural de sus efectos.
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producto determinado, como puede ser el pescado, mientras dura el período de veda
generada como consecuencia de una contaminación en el mar. Una vez finalizado el plazo
durante por el cual se autorizó la importación, no se podrá continuar importando el pescado,
al menos legalmente.
El acto administrativo que concede la licencia de conducir tiene una vigencia temporal, que
una vez finalizada deja de producir efectos y por tanto, no se debe continuar conduciendo
hasta que no se produzca la renovación de dicha licencia.
a) La renuncia o rechazo:
Supone que el sujeto destinatario de un acto administrativo que lo favorece por crearle,
reconocerle o extinguirle una situación jurídica determinada, manifiesta de manera expresa su
voluntad de declinar el ejercicio de los derechos que el acto le concede o reconoce y procede
a notificarlo a la autoridad administrativa, sin que sea necesaria la aceptación de ésta para
que produzca efectos la renuncia o rechazo.
b) La caducidad:
c) La prescripción:
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Una vez transcurrido el lapso de prescripción deberá ser alegado por el interesado a la
autoridad administrativa, para que ésta constante la procedencia o no de la declaración
requerida y en caso que se hayan producido los supuestos de prescripción, debe proceder a
declararla por razones de seguridad jurídica. El lapso de prescripción será el establecido en
cada ley (artículo 110 del anteproyecto).
a. La revocación:
El acto administrativo puede ser extinguido del mundo jurídico cuando la Administración
considere que existen razones de oportunidad y conveniencia que así lo ameritan, siempre
que éste no haya creado derechos o intereses. La revocación constituye una declaración de la
autoridad administrativa que puede producir la extinción del acto administrativo de manera
total o parcial, por sustitución del acto original por uno nuevo o simplemente estableciendo la
extinción sin emisión de un contenido cuyos efectos prácticos sustituyan al acto
administrativo revocado.
Por tanto, la revocación consiste en un nuevo acto administrativo que extingue la ejecución
del anterior, a partir del momento en que se produce y hacia el futuro, lo que implica que no
afecta las consecuencias jurídicas producidas válidamente por el acto administrativo original
mientras estuvo vigente.
b. La anulación administrativa:
Es una forma de extinción de los actos administrativos por razones de ilegalidad, que debe ser
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declarada por la autoridad administrativa, cuando determine que la decisión por ella dictada o
por otra autoridad administrativa inferior contraviene el ordenamiento jurídico y en
consecuencia, en virtud de su obligación de actuación con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, debe proceder a declarar la nulidad y en consecuencia a formalmente extinguir el
acto administrativo, evitando que siga produciendo efectos lesivos a la esfera jurídica de sus
destinatarios o incluso de terceros.
Tal declaración de extinción por razones de ilegalidad se puede producir por iniciativa de la
propia autoridad administrativa, conforme a los supuestos contemplados en el ordenamiento
jurídico o se puede llevar a cabo por instancia de la persona interesada.
También podrá producirse la extinción de los efectos jurídicos de un acto administrativo por
declaración jurisdiccional, cuando la Administración Pública autora de un acto favorable para
los interesados, constate que dicho acto es lesivo del interés general y previa declaratoria de
lesividad en sede administrativa, acuda ante los órganos jurisdiccionales para que éstos
declaren la anulación y consecuente extinción de los efectos del acto administrativo.
de impugnación que se intenta ante la propia Administración, que sólo puede ser interpuesta por
el interesado, es decir, el titular de un derecho, o de un interés legítimo, personal y directo.
Los recursos administrativos tienen un doble fundamento. Por una parte se fundamentan en el
derecho de petición del interesado, previsto en nuestra Carta Magna y en la L.O.P.A. (art. 2); y por
otra parte se fundamentan en una prerrogativa de la Administración, que denominamos potestad
de autotutela, que le permite revisar sus propios actos.
1. Elementos Generales
a. Elemento subjetivo
Este elemento subjetivo se dirige a determinar quién puede recurrir, así como precisar
ante quién se interpone el recurso y quién debe decidirlo.
i Legitimación activa
ii Administración competente
Se refiere a que el órgano de la Administración que conozca del recurso debe ser
aquél que tenga competencia en el asunto, como ya hemos mencionado, bien sea
porque la misma está expresamente atribuida en una norma jurídica, así como por
la materia, por el territorio, y por el ámbito político-territorial (nacional, estadal o
municipal).
b. Elemento objetivo
Este elemento objetivo se refiere al acto administrativo de efectos particulares que ponga
fin a un asunto, lo prejuzgue como definitivo, cause indefensión o impida la continuación
de un procedimiento cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses
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c. Elementos formales
Cuando el recurso no llenare los requisitos exigidos, no será admitido, pero la decisión
deberá ser motivada y notificada al interesado.
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
2. Carácter no suspensivo
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impugnado, salvo previsión legal en contrario o cuando, dentro de los parámetros del mismo
artículo, su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnación se
fundamentare en la nulidad absoluta del acto.
En términos generales, los motivos del recurso administrativo pueden ser de cualquier
naturaleza. Pueden estar fundamentados en motivos de hecho, de oportunidad, de
conveniencia o de derecho. Por lo tanto, quien intenta un recurso administrativo de
reconsideración o jerárquico, puede alegar, tanto razones de ilegalidad como de mérito.
Por constituir una reclamación que se formula ante la propia Administración, contra acto
dictado por ella para que lo revise, la Administración cuando revisa el acto, dicta otro acto que
es igualmente de carácter administrativo y de efectos particulares, con el cual puede
confirmar el acto impugnado, revocarlo, modificarlo, sustituirlo por otro, u ordenar la
reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de la facultad que tiene la
Administración para convalidar los actos viciados de nulidad relativa.
Cabe señalar que la decisión del recurso debe ser plena, y resolver todos los asuntos que se
sometan a consideración de la Administración, dentro del ámbito de su competencia, así
como todos los asuntos que surjan con motivo del recurso, aunque no hayan sido alegados
por el interesado.
Recurso de Reconsideración
De conformidad con lo que establece el artículo 85 de la L.O.P.A., este recurso procede sólo
contra el acto administrativo de efectos particulares, definitivo y que aún no sea firme,
cuando ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo
prejuzgue como definitivo, cuando el acto lesione los derechos subjetivos o intereses
legítimos, personales y directos del administrado.
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Este recurso debe ser interpuesto en un lapso de 15 días hábiles siguientes a la notificación
del acto que se impugna, por ante la misma autoridad que dictó el referido acto.
Vencido el lapso de 15 días sin que se haya interpuesto el recurso, el acto queda firme y no
podrá ser atacado.
El recurso será decidido por el funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, dentro
de los 15 días hábiles siguientes al recibo del mismo, cuando la decisión no causa estado, pero
si el recurso debe ser decidido por una autoridad cuya decisión no admita recurso jerárquico
(el propio ministro por ejemplo, por haber sido éste quien dictó el acto que se impugna),
entonces el recurso deberá ser decidido dentro de lo 90 días continuos siguientes.
Cuando el recurso no sea decidido dentro de los lapsos prescritos en la Ley, se entenderá que
ha sido resuelto negativamente, es decir, contrario a lo solicitado por el administrado, de
conforme a la previsto en el artículo 4º de la Ley Orgánica (silencio administrativo), y el
administrado podrá interponer el recurso administrativo siguiente, si la decisión no agota la
vía administrativa, o recurso contencioso-administrativo si agotara la vía administrativa,
dentro los lapsos previstos en la ley para ambos casos.
Cuando el recurso sea decidido dentro de los lapsos estipulados en la ley, entonces la decisión
deberá ser expresa, y versar sobre todos los asuntos que hayan sido sometidos a
consideración de la Administración por el interesado, así como sobre todos los asuntos que
surjan con motivo del recurso, aún cuando no hayan sido alegados por el recurrente. En su
decisión, el funcionario podrá confirmar el acto, modificarlo, revocarlo, reponerlo si encontré
vicio en el procedimiento, o convalidarlo si lo alegado fue un vicio de nulidad relativa. Sin
perjuicio del derecho del recurrente de intentar el recurso jerárquico contra este nuevo acto
administrativo.
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el mismo recurso.
b. Una vez intentado el recurso y se opta por la vía administrativa de impugnación, mientras
no se decida el recurso, o transcurra el lapso para decidir, no puede el interesado acudir a
la vía administrativa.
Recurso Jerárquico
El acto recurrible en vía jerárquica debe ser también un acto definitivo que ratifique o decida
no modificar el acto impugnado en reconsideración.
De conformidad con la Ley, el interesado debe intentar el recurso jerárquico ante el Ministro o
ante el superior jerárquico del organismo respectivo, dentro de los 15 días hábiles siguientes a
la decisión del recurso de reconsideración, o al transcurso del lapso previsto legalmente para
que se decidiera la reconsideración.
Cuando la decisión del recurso corresponda al ministro, y este no decidiere dentro del lapso
previsto, entonces operará el silencio administrativo previsto en el artículo 4 de la L.O.P.A., y
quedará abierta la vía contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 93 de la
L.O.P.A..
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La decisión del recurso deberá ser expresa, y versar sobre todos los asuntos que hayan sido
sometidos a consideración de la Administración por el interesado, así como sobre todos los
asuntos que surjan con motivo del recurso, aún cuando no hayan sido alegados por el
recurrente. En su decisión, el funcionario podrá confirmar el acto, modificarlo, revocarlo,
reponerlo si encontré vicio en el procedimiento, o convalidarlo si lo alegado fue un vicio de
nulidad relativa.
Cuando el recurso jerárquico, en cualquiera de sus modalidades sea decidido por el ministro
dentro de los lapsos estipulados en la ley, quedará agotada la vía administrativa, y el
recurrente podrá entonces acudir a la vía contencioso-administrativa.
El efecto fundamental de este recurso es que agota la vía administrativa, dejando abierta la
vía contencioso-administrativa por ante los Tribunales de los Contencioso-Administrativo.
Recurso de Revisión
Este recurso sólo procede contra un acto administrativo firme, cuestión ésta que lo distingue
de los recursos de reconsideración y jerárquico, que tienen previstos un lapso para su
interposición mientras que éste no, por condicionar su interposición a circunstancias
inexistentes al momento de decidir los recursos anteriores, las cuales se encuentran previstas
en el artículo 97 de la L.O.P.A., cuyo texto expresamente señala:
“El recurso de revisión contra los actos administrativos firmes podrá intentarse ante el
Ministro respectivo en los siguientes casos:
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c. Cuando la resolución hubiese sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra
manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial,
definitivamente firme.”
Procede por ante el Ministro, contra un acto firme, dentro de los tres meses siguientes a la
aparición de cualesquiera de los supuestos previstos en el artículo 97 de la Ley Orgánica,
previamente citado.
El recurso lo decidirá el mismo funcionario que lo recibe, el Ministro, dentro de los 30 días
hábiles siguientes a la presentación del recurso, y ante la decisión, bien sea expresa o tácita
(silencio administrativo), quedará agotada la vía administrativa y el recurrente podrá intentar
recurso contencioso-administrativo por ante esa jurisdicción.
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