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UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES, UBA
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PONENCIA. Gestión de Políticas Públicas. Actores y Alianzas en la Política de Salud de
la Ciudad de Buenos Aires

Directora: Prof.. María Felicitas ELIAS

Equipo: María Isabel BERTOLOTTO, MaryCarmen BICCO, María de los Ángeles
DELGADO, María Jesús DIAZ DE FONZI, Elena G ARÓS, Paula HOFFMAN, Gustavo
PARRA, Adriana ROBOTTI, Adriana TRIGUB CLOVER, María Virginia SIEDE.

La emisión de políticas públicas de salud, permitió explorar la situación y proceso de las

relaciones Estado – Sociedad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Particularizamos la
observación y análisis en la gestión y control de políticas de salud, ya que como producto
institucional generado por una sociedad da cuenta de diferentes actores e intereses ...que
tienden a cumplir objetivos no necesariamente afines o complementarios, sino que incluso
pueden ser francamente contradictorios entre sí. Ello es consecuencia de condicionamientos
emergentes de cada particular realidad nacional, en la que la finalidad más general y teórica
del sistema – brindar servicios adecuados y oportunos a la población- debe transar, por
decirlo así, con intereses sectoriales muy variados...(Neri,1982:51); a lo que se suman tanto
el marco limitado que ofrecen al día de la fecha las políticas públicas y las restricciones
propositivas de ciertos sectores de la sociedad quienes son titularizados con derechos
ciudadanos.
Realizamos un estudio de tipo exploratorio descriptivo, utilizando instrumentos que facilitaron
la consulta de fuentes primarias y secundarias para lograr conocimiento cualitativo del objeto
de estudio. La carencia de registros parlamentarios de trabajo1 dificultó la constrastación de
fuentes, pero no fue obstáculo para que de la recopilación, consulta, sistematización y análisis
de registros escritos, documentos y percepciones de actores - obtenidos mediante entrevistas -
trabajados de forma complementariastematización podamos concluir que:

1. La Constitución2 establece condiciones principales y plazos,3 redefine relaciones de

poder estatal, fijando nuevas formas (...)del Estado (que) da cuenta de una específica
articulación de las tres dimensiones escenciales que definen el concepto de sociedad:
expresa determinadas relaciones entre las clases o fracciones sociales; los rasgos
de su conformación cultural interna y, en especial, las potencialidades u obstáculos
para la conformación de una identidad colectiva que permite al conjunto reconocerse
como integrantes de una comunidad; y también su orientación en términos de los
vínculos de esa sociedad con otros Estados y sociedades...(Argumedo; 2001:250).
2. En 1999 en aplicación del nuevo status jurídico, la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires reguló la atención de la salud de la población mediante la Ley Básica de
Salud4 que incorpora la totalidad del sistema sanitario (subsectores público, privado
y de la seguridad social) del Estado local. El segundo, definido como único rector,
regulador y responsable, asume la condición de garantizar el derecho a la salud y se
basa en los principios de concepción integral de la salud, vinculada con la
satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido,
cultura y ambiente; desarrollo de una cultura de la salud así como el aprendizaje
social necesario para mejorar la calidad de vida de la comunidad; participación de
la población en los niveles de decisión, acción y control, como medio para
promover, potenciar y fortalecer las capacidades de la comunidad con respecto a su
vida y su desarrollo. Entiende además que la solidaridad social es filosofía rectora
de todo sistema de salud; y propone cobertura universal de la población y el gasto
público en salud como una inversión prioritaria.(Ley Básica de Salud; 1999: art.3)

• Planteada la salud como cuestión de estado, propone bases de admisibilidad por

condición de ciudadanía, en la noción que la atención es un derecho social que no
depende del aporte financiero, ni del servicio previo al Estado ni de la indigencia
(Frenk y Donavedian; 1992:1085) fija autoridad de aplicación y define pautas del
gasto e inversión del sector.
Asimismo la ley aprobada:
• Caracteriza el sistema de salud de la Ciudad A. De Buenos Aires con criterio
abarcativo, estableciendo lineamientos y objetivos para el subsector estatal orientados
a garantizar la equidad. Jerarquiza la promoción, prevención, prioriza la estrategia de
atención primaria de salud y diferencia niveles de complejidad a la vez que propone
la necesidad de regionalizar tanto la asistencia como la gestión y participación.
Indica la necesidad de un estatuto sanitario, capacitación permanente para efectores y
articulación intersectorial.
• Establece la necesidad ser complementada con legislaciones específicas sobre el
Consejo General de Salud, órgano destinado a canalizar la participación de la sociedad
local en gestión y control de políticas de salud; ejercicio profesional, atención de
la salud mental en perspectiva garantista enumerando derechos individuales de los
usuarios del sistema.

3. Respecto del proceso en el cual se definió la gestión de la emisión de política pública

– prefijado por mandato constitucional y ampliado a posteriori5- la cuestión de salud
es presentada con carácter de prioridad y pone en evidencia actores, intereses y
relaciones [...]entre los que podríamos mencionar como buenos ejemplos: la vocación
expansiva de las profesionales de salud; la puja de grupos de usuarios con mayor
fuerza política por obtener mejores beneficios en detrimento de otros grupos; los
intereses comerciales de los sectores productivos de bienes utilizados en el sistema; la
necesidad de las tecno-burocracias institucionales de afianzar su propia influencia y
garantizar su estabilidad; los intereses circunstanciales de la dirigencia política por
un aprovechamiento táctico de las acciones de salud[...] (Neri; 1982, 51) al interior
del proceso de construcción de la norma.
 • Fueron presentados- entre 1997 y 1998, doce proyectos6 - no correspondiendo
ninguno de ellos a grupos de usuarios del sistema– proponiendo el cuerpo legislativo
la gestión centrada en: obtención y estudio de fuentes de consulta, lectura de
expedientes, dictado de resoluciones que prescribieran la tarea, reuniones de Comisión
de Salud, consultas técnicas, encuesta de opinión sobre la situación sanitaria de la
Ciudad, integración de Comisión Redactora del borrador de proyecto con asesores de
legisladores de las fuerzas políticas, realización de jornada de consulta, formulación
de proyecto único y sanción de la ley.
◦ De la consulta documental efectuada sobre ponencias de legisladores7 y otros
escritos8, se verificó que frente al vacío normativo nacional sobre leyes
básicas de salud, reconocimiento de derechos y atribuciones ciudadanas la
Comisión Redactora buscó referencias en otros países y municipios9, cuestión
refrendada – posteriormente – en fuentes primarias. En el proceso se
agregaron consultas técnicas a organismos internacionales (OMS y OPS),
asesoramiento de especialistas; maestrías de la Universidad de Buenos Aires
y profesionales de Ciencias de la Salud.
• Los mecanismos de gestión, control y participación ciudadana fueron previstos
mediante la realización de una encuesta de opinión sobre la situación sanitaria de
la Ciudad destinado a conocer tanto el perfil poblacional, distribución y demanda
sobre efectores públicos. Sobre esta base se redactó un documento10 que integró
definiciones respecto de la futura Ley: genérica, no reglamentaria, ley marco donde se
profundizaran preceptos constitucionales y se constituyera en punto de partida para el
dictado de normas específicas.
• El documento de la Comisión Redactora fue presentado como borrador de consulta
y remitido a dependencias de la Secretaría de Salud, direcciones de hospitales, áreas
programáticas, centros de salud, asociaciones sindicales, gremiales, profesionales,
académicas y científicas, instituciones representativas del subsector privado y de
la seguridad social y organizaciones no gubernamentales invitándolas luego a una
jornada pública.
• Las fuentes primarias y secundarias son contestes en señalar que tanto la presentación
de proyectos como las audiencias públicas y debates organizados se abrieron a la
comunidad en general, dando fin a la etapa de consulta en una jornada realizada en
el Hospital Garraham el 9.12.98, en la cual participaron entre 150 y 200 personas.
Las opiniones recabadas en ella se integraron en un último borrador sometido a
tratamiento en la Comisión de Salud de la Legislatura, acordando en un dictamen
único.

• Nuestra búsqueda documental permitió rescatar el proyecto de Ley11 que recogió el

mandato constitucional en la Prov. De Bs. As., y propuso el derecho a asistencia
sanitaria y preventiva y terapéutica; declarando el derecho a la salud para todos sus
habitantes, previendo como estrategia prioritaria la de atención primaria de salud,
documento que no fue considerado a la hora de la Ley Básica de Salud.

Reflexiones finales

Podemos concluir entonces que en el escenario de gestión integrado por actores políticos y
sus equipos de trabajo, se desarrolló un tipo de contribución restringida a la consulta para
usuarios del sistema, ya que la participación considerada como los esfuerzos organizados
para aumentar el control sobre los recursos y las instituciones reguladoras en determinadas
situaciones sociales por parte de grupos y movimientos anteriormente excluidos de tal control
(Belmartino; 1985:5), fue ejercida por agrupamientos políticos, corporaciones profesionales y
grupos ligados a la venta de servicios sanitarios, por lo que jugaron con mayores fuerzas las
actuaciones de intereses sectoriales más ligados a la producción, administración y venta de
servicios sanitarios.
Estos intereses sectoriales de grupos organizados fueron presentados en la Comisión de Salud
bajo la forma de proyectos de ley de distinta envergadura, consistencia, intereses y contenidos,
los que fueron procesados en un proyecto único, aprobado por unanimidad en el cuerpo
legislativo. Sobre este punto las fuentes primarias y secundarias, si bien ratifican la situación
de consenso al momento de la sanción, señalan divergencias e intereses contrapuestos,
verificados en las fuentes debates; en busca de dirimir cuestiones como descentralización,
presupuesto en salud, crisis y ajuste económico, medicamentos, transformación del sistema de
salud, universalidad y gratuidad en la atención; canales de participación comunitaria y bases
de admisibilidad entrre otros..

Con relación al estado de aplicación de la norma, al momento de análisis de resultados, la

misma aunque vigente, no es aplicada por no haber sido reglamentada. Para ello, requiere
ser compatibilizada y completada por la Ley de Comunas, regionalización de la Ciudad, y
reglamentación de la Ley Básica. Estos obstáculos normativos nos obligan a reflexionar en
torno a que es preciso ir más allá de las declaraciones oficiales intentando conocer el grado
de cobertura real, la formulación o no de nuevos programas de salud de amplia cobertura en
articulación a la norma vigente, la admisibilidad potencial y la real a fin de develar el impacto
que deriva de la gestión de políticas públicas y su ejecución.
Hemos constatado además que resulta desconocida para la mayoría de efectores, usuarios y
ciudadanos, por lo que sería también de interés indagar en este campo a fin de develar las
tensiones existentes en la emisión de política pública y contribuir a su aplicación.
Finalmente concluímos que ante la disparidad de capacidades organizativas y de imposición
de intereses, la delimitación formal de espacios democratizantes en la gestión de políticas
públicas, resulta condición necesaria pero no suficiente para una efectiva participación
propositiva de sectores organizados de la comunidad, manteniendo no obstante la participación
social en salud como un imaginario que por lo menos ideológicamente tienda a recuperar
recurrentemente la idea y/o que aglutine aspiraciones individuales, y colectivas hacia la
autogestión o hacia la comunidad (Menéndez; 1998:20) y ciudadanización para que en
determinadas oportunidades se conmine a realizarlas.

Si bien hemos constatado la presencia de actores sociales e instituciones (CoMo), que con
limitadas capacidades organizativas, políticas y de representación, trabajan para lograr la
reglamentación de la emisión - como su difusión entre ciudadanas/os - a la par que la
gestación de una corriente participativa ...(que) en términos colectivos, intencionales, con
objetivos específicos se constituya en determinadas coyunturas y a través de ciertos actores en
instrumento/medio/sujeto de la transformación; pero no es un proceso mecánico y espontáneo,
ni (es) la tendencia dominante por lo menos hasta ahora (Menéndez; 1998:19); en la Ciudad
de Buenos Aires la situación de estrangulamiento del proceso regulatorio nos habla de una
perspectiva de articulación y gestión de políticas de salud restringida, y con escasa
participación comunitaria.
Frente a estas cuestiones nos preguntamos: ¿Es posible el ejercicio del derecho a una salud
integral en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires? ¿Este reconocimiento es meramente
propositivo o titulariza derechos? ¿Cómo se articulan decisiones políticas y acciones de salud
integral? ¿Qué particularidades asumen los actores sociales con estos estilos de acción? ¿ Qué
papel juegan: son ciudadanos, clientes, observadores pasivos y\o acreedores organizados?
Los interrogantes que explicitamos, referidos a atribuciones de ciudadanía, aplicación e
impacto de decisiones de política pública de salud y sus alcances tanto entre efectores como
usuarios del sistema de salud son parte de los expuestos en el proyecto (SO-21) Ciudadanía y
Salud Integral. Análisis de las relaciones estado sociedad en la Ciudad A. De Buenos Aires,
recientemente acreditado en Programación Científica UBACyT 2001-02.
Buenos Aires, 8.11.2001

Bibliografía (síntesis)

Argumedo, Alcira Los Silencios y las voces en América Latina. Notas sobre el pensamiento
nacional y Popular. Ediciones del Pensamiento Nacional, Colihue. 3º reimpresión, Bs. As.
2001
Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Memoria del Consejo
Multisectorial de Organizaciones Sociales 1999-2000. Mimeo. Abril 2001.
Frenk, Julio; Donabedián, Avedis Intervención del Estado en la Atención Médica." En:
Investigaciones Sobre Servicios de Salud. OPS. Washington, 1993.
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Informe Técnico de la Comisión de
Salud para el Despacho de la Ley Básica de Salud. Anexo 1: Estructura de los Proyectos de
Ley Básica de Salud presentados e Informe Técnico.
--------------------------------------------- Ley Básica De Salud de la Ciudad De Buenos Aires, N
153. Bs. As. 1999
Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, Cámara de Senadores: Proyecto Asistencia
Primaria de Salud. Autores: Senadores Sigal, Jorge D. Drkos, Pedro H. Courtal. Octubre de
1996.
Menéndez, Eduardo: Participación Social En Salud Como Realidad Técnica y Como
Imaginario Social. En: Cuadernos Médico Sociales. CESS. Rosario, Mayo 1998.
Neri Aldo Salud y Política Social. Hachette, Bs. As., 1982.
República Argentina Constitución de la Nación Argentina. Ediciones Página 12. Buenos
Aires, 1995
◦ 1 En Comisión de Salud de la Legislatura de la C.A. de B.A.
◦ 2 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 1994, arts. 20 a 23.
◦ 3 Cláusula Transitoria Octava, Constitución de la Ciudad Autónoma de Bs.
As., 1994
◦ 4 Ley Básica de Salud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sancionada
16.2.99.
◦ 5 Por resolución legislativa
◦ 6 Nueve correspondientes a las bancadas de UCR, Frepaso, Partido
Justicialista, Nueva Dirigencia), dos a organizaciones (Asociación Médicos
Municipales, Un Nuevo Espacio Social), uno de Jefatura de Gobierno.
◦ 7 Dip. Clori YELICIC, Dip. Antonio Rubén CAMPOS, Dip., Enrique
RODRÍGUEZ, y Dip. Juliana MARINO.
◦ 8 Informe Técnico de la Comisión de Salud para el Despacho de la Ley
Básica, Informe Técnico, Anexo 1: Estructura de los Proyectos de Ley
Básica de Salud presentados e Informe Técnico.
 ◦ 9 España, Uruguay, México, Cuba (Ley 41), Costa Rica, El Salvador,
Panamá, Perú, Canadá, Brasil y en particular del Municipio de Porto Alegre
◦ 10 Informe Técnico. Anexo N 2. Resolución 115/98: Legislatura de la
Ciudad A. de Buenos Aires.
◦ 11 Proyecto: Asistencia Primaria de Salud. Senadores Sigal, Jorge D.
DRKOS y Pedro H. COURTAL . Octubre de 1996, Cámara de Senadores,
Legislatura de la Prov. De Bs. As.

◦ Ponencia escrita en el marco del Proyecto: Gestión de Políticas Públicas.

Actores y Alianzas en la Política de Salud de la Ciudad de Buenos Aires
(As-42) Programación UBACyT Anuales 2000, UBA