Coordinación

General de
Planificación

Programación Local Operativa de Salud - PLOS

ECON. SANTIAGO RIVERA P.

COORDINADOR GENERAL DE PLANIFICACIÓN

ECON. DAVID GUARDERAS R.

ESPECIALISTA
 mayo de 2014 [PROGRAMACIÓN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

INTRODUCCIÓN
En el marco de las disposiciones legales emitidas por los organismos rectores de la
planificación y finanzas públicas del Ecuador, se contempla la necesidad de establecer
procesos sistémicos de programación, que tomen en cuenta las necesidades institucionales
a nivel territorial. Dichas necesidades constituirán luego, los insumos fundamentales para el
diseño de políticas públicas focalizadas, así como para la asignación eficiente de recursos

que permitan atender las enormes necesidades de la población ecuatoriana.

De la misma manera, dando cumplimiento a las disposiciones emitidas por la

Contraloría General del Estado, en cuanto a la aplicación de normas de control interno para
las entidades que dispongan de recursos públicos, resulta imprescindible el diseño e
implementación de herramientas que contribuyan a mejorar la gestión operativa del
Ministerio de Salud Pública.

En este sentido, los Viceministerios de Gobernanza y Vigilancia de la Salud Pública y

de Atención Integral de Salud junto con la Coordinación General de Planificación, han
consensuado la presente propuesta de Programación Local Operativa en Salud – PLOS, con
el fin de entregar a los establecimientos del primer nivel de atención una herramienta
integral, ágil y confiable que permita definir con claridad el número de atenciones,
consultas y dosis que se realizarán en un determinado periodo de tiempo.

Dicha herramienta, constituye además un valioso recurso para el seguimiento y

monitoreo que los distintos niveles de supervisión deben realizar a los establecimientos del
primer nivel de atención, para fomentar el cumplimiento de metas de cobertura y

concentración en cada uno de los territorios asignados.

Con el fin de responder de manera eficaz a las crecientes demandas por servicios de
salud de la población ecuatoriana y reconociendo los enormes avances que en materia de
infraestructura física se han logrado a nivel nacional, es necesario acompañar dicha
inversión con metodologías de planificación que permitan conocer con precisión, las
necesidades, metas y alcances de cada una de las prestaciones que se entregan en el primer
nivel de atención. Para el efecto, la matriz PLOS que se expone en el presente documento,

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constituye una propuesta técnica que contribuirá a mejorar los mecanismos de gestión en

el territorio.

ELEMENTOS CONCEPTUALES
A partir de los lineamientos establecidos por la Secretaría Nacional de Planificación

y Desarrollo SENPLADES1, se establece la necesidad de contar con herramientas de

programáticas que faciliten el cumplimiento de las distintas fases del ciclo de

planificación.

Figura 1

En este sentido, en la figura 1 se muestra la relación entre cada una de las fases del
ciclo de planificación y se ubica como elemento central del ciclo, a la Planificación Anual de
la Política Pública - PAPP como herramienta programática que perite el cumplimiento de
cada una de las etapas. Así, la PAPP permite reflejar las necesidades instituciones en
programas y proyectos específicos con asignaciones presupuestarias y permite realizar un
monitoreo permanente de los avances en la ejecución, gracias a la desagregación
cuatrimestral de metas y objetivos.

1
GUÍA METODOLÓGICA DE PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL, Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas
Públicas SENPLADES / 1a edición – Quito, 2011
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De la misma manera, es importante señalar que la PAPP constituye una herramienta

de consolidación del presupuesto operativo y gasto de inversión de una determinada zona
o distrito de planificación, más no considera niveles inferiores de planificación (micro
planificación) como las distintas unidades de atención de primer nivel. La PAPP permite
alinear la ejecución de recursos económicos con la consecución de metas y objetivos
estratégicos institucionales y del PNBV, pero no considera las acciones y actividades
específicas que debe llevar a cabo una determinada unidad operativa, para la prestación de
servicios de salud de acuerdo con el MAIS. Por esta razón, la herramienta no permite que
cada unidad de primer nivel lleve un control y seguimiento a sus actividades específicas y
por lo tanto, no se conozcan con claridad recursos que intervienen en la prestación de
servicios.

Con estos antecedentes, con la herramienta de Programación Local Operativa de

Salud – PLOS, se busca complementar y alimentar la PAPP con el detalle de las distintas
prestaciones que el primer nivel de atención realiza en el territorio. Así, el PLOS permite la
consolidación de datos históricos reales de las atenciones, dosis y prestaciones entregadas y
se convierte en un instrumento de planificación operativa de los servicios y prestaciones en
el primer nivel de atención, por ciclos de vida. Además, Permite realizar un monitoreo y
seguimiento detallado a los medicamentos entregados, vacunas colocadas, consultas

realizadas, porcentajes de cobertura y niveles de concentración de cada unidad ejecutora.

Gracias a esta información, los niveles de planificación superiores (distrito, zona y

administración central), podrán presupuestar en la PAPP de manera más precisa, los
recursos financieros necesarios para cubrir las necesidades del primer nivel de atención.

La agregación de los PLOS de cada unidad operativa de primer nivel por parte del Distrito y
a su vez por parte de la Zona, permitirá contar con un consolidado nacional de todas las
prestaciones a realizarse en el territorio en un periodo determinado (1 año). Dicho
consolidado se constituye en la principal fuente de información para la evaluación de
indicadores relacionados a prestaciones de primer nivel, el diseño o rediseño de planes,
programas y políticas sanitarias, la asignación eficiente y oportuna de recursos a cada
unidad operativa y la redistribución de recursos materiales y financieros entre distintas

unidades del territorio.

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LA MATRIZ DE PROGRAMACIÓN LOCAL OPERATIVA EN SALUD –

PLOS

Elementos generales

La matriz de Programación Local Operativa en Salud – PLOS, se encuentra disponible en un

archivo automatizado de Excel (.xls) compatible con las distintas versiones de sistemas
operativos de uso común, incluyendo aplicaciones de MAC.

Está compuesta de tres secciones: encabezado, actividades cumplidas durante el año

anterior (2014)2 y programación de actividades para el año siguiente (2015).3

Encabezado

En la sección de encabezado que se muestra anteriormente, es necesario colocar los datos

de identificación de la zona, provincia, cantón, distrito y establecimiento de primer nivel al
que corresponderá la Matriz. Para el efecto, la herramienta presenta listas desplegables en
cada nivel para que el usuario escoja la etiqueta correspondiente.

2
Según corresponda al momento de aplicar la herramienta
3
Ibídem
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Debido a que en algunas provincias a nivel nacional, existen cantones que se encuentran
repartidos en dos o más distritos, al escoger uno de estos cantones aparecerá una etiqueta
para seleccionar el distrito de la celda continua (D9). De lo contrario, la matriz asignará el
distrito de manera automática.

Es necesario considerar que para escoger el establecimiento de primer nivel, se deberá dar
click en la celda bajo el correspondiente distrito.

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 mayo de 2014 [PROGRAMACIÓN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

Finalmente, la herramienta mostrará la población total y la población asignada por cada

ciclo de vida para el establecimiento de primer nivel escogido.

Actividades cumplidas durante el año 2014

La sección de Actividades cumplidas durante el año 2014, busca registrar los datos reales de
las consultas realizadas, dosis administradas o atenciones prestadas por ciclo de vida. En
las siguientes páginas de este manual, se realizará una explicación detallada de cada una de
las columnas que componen esta sección con las respectivas instrucciones para completar
los campos requeridos.

Programación de actividades para el año 2015

Las columnas y campos correspondientes a la Programación de actividades para el año 2015

que se muestran a continuación, permitirán planificar la cobertura y concentración esperada
para cada tipo de prestación de primer nivel por ciclo de vida. Los campos vacíos que

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 mayo de 2014 [PROGRAMACIÓN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

requieren ser llenados, serán detalladamente explicados en las siguientes páginas de este

manual.

Descripción detallada de la matriz PLOS

Con el fin de comprender la utilidad de la herramienta PLOS, a continuación se describen

cada una de las columnas y campos de la matriz y su aplicabilidad en la programación de
prestaciones del primer nivel de atención:

Actividades cumplidas durante el año 2014

1. La columna “Grupo y Subgrupo” de la sección de Actividades cumplidas durante el

año 2014, contiene una clasificación de los distintos ciclos de vida de la población y
constituye el principal criterio de segmentación de la matriz PLOS. En este sentido,
las atenciones, dosis, consultas o prestaciones del pasado ejercicio fiscal serán
registradas de acuerdo al grupo o subgrupo etario al que corresponda.
2. La columna “Norma” hace referencia a dos criterios de referencia para las
prestaciones del primer de atención. La norma de cobertura (%) establece el
alcance poblacional deseado de cada prestación de salud en base a los estándares
definidos por la autoridad sanitaria nacional.4 Por otra parte, la norma de

4
Las normas de cobertura y concentración fueron proporcionadas por el Viceministerio de
Gobernanza y Vigilancia de la Salud.
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concentración (valor absoluto), representa el número de atenciones, consultas o

dosis que serán administrados a cada individuo en un periodo de tiempo
determinado.5
3. La columna “Población por grupos programáticos para el año 2014”, contiene el
número de personas por grupo etario que corresponden al área de cobertura de
cada establecimiento del primer nivel. Constituye un valor fijo, que ha sido
calculado técnicamente con base a las proyecciones poblacionales de carácter oficial
y criterios multivariantes para determinar el espacio geográfico de cobertura de
cada centro.
4. La columna “Tipo de actividad” contiene cada una de las prestaciones de salud del
primer nivel de atención, por ciclo de vida6.
5. La columna “N° primeras consultas y/o dosis” servirá para registrar el número de
primeras consultas, dosis o atenciones realizadas durante el año 2014 por tipo de
actividad y ciclo de vida, según corresponda. La información se obtendrá de fuentes
oficiales del Ministerio de Salud Pública, incluyendo registros administrativos,
sistemas informáticos, libros diarios, entre otros. Cabe mencionar que se deberá
realizar una proyección hasta el mes de diciembre de 2014 del número de
primeras consultas, en función de la información disponible.
6. La columna “% Cobertura alcanzada” calculará automáticamente el % de cobertura
alcanzada con respecto al número de primeras consultas y a la población por
grupos programáticos previamente asignada.
7. En la columna “Total de consultas alcanzadas (primera + subsecuentes)” se deberá
registrar, dependiendo del tipo de actividad y ciclo de vida, el total de prestaciones
entregadas. Para el efecto se deberá recurrir a fuentes oficiales del Ministerio de
Salud Pública, incluyendo registros administrativos, sistemas informáticos, libros
diarios, entre otros. Se deberá realizar una proyección hasta el mes de
diciembre de 2014 del Total de consultas alcanzadas, en función de la
información disponible.

5
Ibídem
6
Las actividades han sido proporcionadas por el Viceministerio de Gobernanza y Vigilancia de la
Salud y validadas de manera oficial con la Subsecretaría Nacional de Provisión de Servicios de Salud
y sus Direcciones Nacionales.
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8. En la columna “Concentración alcanzada” se calcula automáticamente en valor

absoluto, la concentración alcanzada con respecto a la población por grupos
programáticos previamente establecida.
9. Finalmente, la columna “Resultado vs. Norma (DIF)” presenta un análisis de la
distancia en % o valor absoluto, de la cobertura y concentración con sus normas
previamente establecidas, según corresponda. Se debe tomar en cuenta que para
efectos del seguimiento y evaluación pertinente, cualquier diferencia por debajo o
por encima de la norma constituye una desviación al objetivo deseado. Por
ejemplo, si la cobertura presenta un valor de -20% significa que el servicio o
atención no fue entregada a 2 de cada 10 personas de la población establecida. Por
otro lado, si la concentración presenta un valor de -2.5, indica que en promedio, un
individuo no fue atendido en 2.5 veces, frente al número de atenciones7 que dada la
norma, le correspondían recibir.

La matriz PLOS tiene algunas celdas bloqueadas, las cuales se calculan automáticamente al
ingresar los datos en aquellas que sí permiten ser cambiadas. Por ejemplo, la concentración
y cobertura alcanzadas, no pueden ser alteradas de manera manual

Programación de actividades para el año 2015

Como se puede observar en al Anexo 1 de la matriz PLOS (archivo digital), las secciones
ACTIVIDADES CUMPLIDAS DURANTE EL AÑO 2014 y PROGRAMACIÓN DE ACTIVIDADES
2015 son bastante similares. Las dos se encuentran segmentadas por ciclo de vida y
consideran todas las prestaciones de salud de primer nivel para cada ciclo. Sin embargo,

dado para una correcta aplicación de la herramienta, es necesario considerar lo siguiente:

1. La columna “Población por grupos programáticos para el año 2015” puede variar con
respecto a la población del año anterior. De todas maneras, esta información será
pre-cargada en la matriz por las instancias técnicas pertinentes del nivel central del
MSP.

7
Dosis, consultas u otra prestación de salud del primer nivel.
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2. En la columna “% de Cobertura Programada” la o el funcionario responsable del

llenado de la matriz, deberá registrar el porcentaje de cobertura que el
establecimiento de primer nivel pretende alcanzar por cada actividad.
Adicionalmente, el % que se ingrese, deberá tomar en cuenta la cobertura alcanzada
durante al año anterior, como referencia para fijar la nueva meta. Sin embargo, el
análisis deberá considerar además, la capacidad instalada, realidades particulares del
establecimiento, condiciones de la población, entre otros factores.
3. En la columna “N° consultas subsecuentes” se deberá colocar, en caso de que aplique
por cada actividad, el número de consultas, dosis o atenciones adicionales que se
realizarán a un determinado individuo. Lo anterior para el periodo de programación
correspondiente, de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior.
4. Para el resto de columnas, los criterios de interpretación son los mismos detallados
en la sección Actividades cumplidas durante el año anterior, según corresponda.

Actividades de promoción de la salud y extramurales

El archivo de Excel que contiene la herramienta PLOS contiene dos hojas de cálculo, en la
primera hoja “Plos Extramural” se presentan con carácter indicativo las actividades
extramurales de promoción de la salud que cada establecimiento de salud del primer nivel
debe llevar a cabo. Los recursos necesarios deberán ser presupuestados en la
Programación Anual de la Política Pública (PAPP) de cada distrito.

Consideraciones finales

Para la correcta aplicación de la herramienta PLOS, se recomienda considerar los siguientes

aspectos:

1. La matriz se encuentra en modo protegido, por lo tanto se deben completar

únicamente los campos que se encuentran en blanco, conforme a las instrucciones
expuestas en este manual.
2. Se debe tomar el tiempo y cuidado necesarios para obtener información de calidad
de las actividades realizadas en el año anterior.

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3. De igual manera, para la programación de actividades del nuevo año, es necesaria la

participación de cuantos actores institucionales sea necesario para realizar una
planificación que se ajuste a la realidad del establecimiento.
4. No sub estime o sobre estime sus metas. Se debe recordar que la mejor
planificación es aquella en donde la realidad se ajusta a las metas planteadas.
5. Ante cualquier duda o inquietud, comuníquese inmediatamente a los siguientes
datos de contacto: Coordinación General de Planificación 022-3814400, Ext. 8401.
andrea.garzon@msp.gob.ec

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