Unidad Didáctica III: Los costes de la educación I: Mercados de trabajo y

personal docente.

Tema 3.1. Distribución de recursos y costes educativos.

Tema 3.2. La formación del personal docente.
Tema 3.3. Los mercados de trabajo docente.
Tema 3.4. Movilidad profesional, carrera docente y salarios.
En esta Unidad Didáctica se tratará el tema de la organización y sostenimiento de los sistemas
educativos desde el punto de vista del coste económico, entendido como la magnitud de recursos que una
sociedad decide destinar a la educación y formación teóricas y prácticas de sus ciudadanos. Las actividades
educativas involucran a una gran cantidad de personal especializado (es decir, son “mano de obra
intensivas”, a diferencia de otras actividades económicas de tipo “capital intensivas”) por lo cual se
prestará especial atención a los aspectos relacionados con la formación del personal educativo y a las
características y estructuras del mercada de trabajo docente.
Objetivos.
· Comprender la incidencia de los factores económicos en la organización de los sistemas educativos.
· Conocer y distinguir diferentes criterios socio-económicos y políticos que se proponen para la
organización y sostenimiento de los sistemas educativos.
· Analizar las características del mercado de trabajo docente y las consecuencias para el desarrollo
profesional.
Conceptos Clave.
Costes educativos. Políticas públicas. Personal docente. Mercado de trabajo docente.

CAPÍTULO 3
LOS COSTOS EN EL SECTOR EDUCATIVO

Los límites al crecimiento de los recursos en el sistema educativo para su financiamiento

tornan inevitable establecer prioridades cuando se analizan las opciones políticas.

Los costos de la educación en cualquier sistema educativo constituyen la base empírica

para comprender las características económicas así como la organización del sistema. El
análisis de costos permite comprobar la eficiencia en el uso de los recursos en las
escuelas, así como la equidad en el gasto público en educación.

El análisis de costos educativos permite, entre otras cosas:

» Testear la factibilidad económica de planes de expansión, propuestas y objetivos.

» Proyectar futuros niveles de costos educativos.
» Estimar los costos de políticas alternativas y de reformas o innovaciones
educativas.
» Comparar diferentes cursos de acción que permiten alcanzar los mismos
objetivos a efectos de seleccionar el más económico.
» Mejorar la eficiencia en la asignación de recursos.

1. LOS FACTORES EXPLICATIVOS DE LOS COSTOS

Matriz de costos estándar

» Entre un 80% y un 90% se destina a solventar el personal docente y no docente

de las escuelas.

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 » Entre un 3% y un 5% al funcionamiento de los organismos de conducción
educativa.
» Alrededor del 5% a la Inversión Real (infraestructura y equipamiento).
» El resto al financiamiento de bienes y servicios no personales y a otro tipo de
transferencias (ayuda escolar, subsidios a escuelas, comedores escolares).

Los factores explicativos de esa estructura de costos, podría postularse una sencilla
relación funcional según la cual el determinante último de los gastos educativos es la
cantidad de alumnos.

Sin embargo, los costos docentes difieren entre escuelas. Esto no puede ser de otro
modo si se considera que existen distintos tipos de escuelas que combinan distintas
modalidades: de nivel inicial; primario; medio; superior no universitario; privadas o
estatales; con diferentes tamaños; urbanas; rurales; etcétera.

A estas variables debe añadirse la gran variedad de dotación de recursos:

a. Docentes con distintas funciones - dirección, administración, apoyo pedagógico,

apoyo administrativo -.

b. Docentes con diferentes antigüedades y su correspondiente impacto sobre los

salarios.

c. Diferente infraestructura edilicia.

d. Distintos equipamiento.

e. Diversas fuentes de apoyo a su financiamiento - subsidios, programas especiales-

El cálculo de los costos no es sencillo, entraña muchas complicaciones metodológicas.

Un análisis de costos educativos correctamente desarrollado debería brindarnos, de una
manera secuencial y ordenada:

a. Un cuadro de situación que permita comprender las interrelaciones existentes

entre las variables y dimensiones que componen un sistema educativo y que
incide sobre estos costos.

b. La estructura de los costos propiamente dicha.

La forma de llevar a cabo esta tarea dependerá del enfoque seguido o preferido por el
analista y el objetivo último que tenga el trabajo a encarar. A continuación presentamos
dos formas posibles de llevar adelante un estudio de costos:

1. El análisis diagnóstico de los costos.

2. La estimación de los costos.

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1.1 El análisis diagnóstico de los costos

Cuando se acomete el estudio de las finanzas sectoriales, el primer interrogante que debe
hacerse el analista se refiere a la magnitud de los recursos públicos que se destinan a la
educación. A partir de ahí , surgen dos preguntas:

a. Cuán bajos o altos son esos recursos.

b. Qué factores son los que explican esa magnitud.

La primera se vincula al financiamiento del sector. La segunda se refiere a la forma en la

que se distribuyen los recursos entre las diferentes dimensiones que conforman el sistema
educativo.

Desde una perspectiva macroanalítica interesa conocer:

a. Cómo se asignan esos recursos según la naturaleza económica del gasto.

b. Su composición por nivel educativo.

La primera clasificación divide a los gastos según sean corrientes o de capital. Los gastos
corrientes u operativos se aplica a aquellos bienes y servicios que son utilizados en forma
inmediata (por lo general, en el plazo de un año) y cuya compra debe renovarse
regularmente. Ej: salarios del personal, alquileres, seguros, becas escolares, servicios de electricidad,
agua, suministro de gas, etc.

» Cualquier búsqueda de posibilidades de utilización más eficiente de los recursos

implica el análisis de ese tipo de gastos.

Los gastos de capital, en cambio, se refieren a bienes y servicios que son utilizados en
un período de tiempo más prolongado, como edificios, equipos y muebles. Se trata de
bienes durables de los cuales se beneficiarán varias generaciones de alumnos. En
contraposición están los no-durables, consumidos en un período de tiempo relativamente
corto; es el caso de las tizas, borradores, etc. (y por eso se los incluye dentro de los gastos
corrientes).

Los gastos de capital en el sistema educativo, conforman sólo una pequeña porción de
los costos reales de la educación primaria y secundaria, sin embargo resultan
imprescindibles puesto que afectan a la capacidad de prestación del servicio.

Conviene distinguir dos momentos asociados a este tipo de gastos o costos: (ej. Pág.130)

a. El momento de la realización del gasto.

b. El momento de efectivización económica del mismo.

En función de estas consideraciones se explica que a pesar de que los gastos de capital
suelen ser elevados en términos absolutos (piénsese en el costo de los edificios, del
equipamiento y mobiliario escolar, etc.), resultan, por lo general, una proporción menor
de los gastos totales incurridos en el proceso productivo (vida útil estimada del edificio a 50
años = 2% del costo total del edificio para ese año).

En cuanto a la clasificación por finalidad y función, muestra la distribución de los

recursos según se trate de gastos de nivel primario, secundario o universitario, etc. Los

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recursos destinados a cada nivel educativo pueden presentarse según sean gastos
corrientes o de capital enriqueciendo, por tanto, el análisis y la comparación de los costos
de cada uno de esos niveles.

Ahora bien, el monto total y la distribución del gasto educativo depende, por supuesto,
de definiciones políticas que se hubieran realizado tanto en el pasado como en el
presente. Las decisiones que se adopta o heredan en el sector educativo no son inocuas
en el costo de la prestación del servicio.

El impacto de las políticas sobre los costos educativos dependerá de una serie de factores
entre los que se encuentran: el ámbito geográfico donde se encuentran los
establecimientos escolares, hasta cuestiones culturales, sociales y económicas. En
términos generales, como resultado de estas decisiones y el entorno en el cual se toman y
deben aplicar, la oferta del sistema educativo tendrá determinadas características que los
distinguen como tal. A su vez, como resultado de la demanda por educación, el sistema
educativo tendrá una determinada magnitud.

Por eso, en su faz cuantitativa, el gasto sectorial se puede explicar por la confluencia de la
oferta y la demanda educativa.

En cuanto a la demanda, por sólo nombrar algunos factores que inciden en el gasto
educativo, se pueden señalar:

» La tasa de crecimiento de la población.

» Su estructura etárea.
» La eficiencia interna.

En lo que se refiere a la eficiencia interna, por ejemplo, altas tasas de repitencia tienden a
incrementar los costos totales debido a la mayor cantidad de alumnos respecto de los que
debería haber. Por su parte, la deserción tiene el efecto contrario ya que debido a ella hay
menos cantidad de estudiantes a quienes prestar servicio (aunque aumenta el costo por
egresado).

Oferta educativa según la intensidad de su vínculo con la demanda: La distribución funcional de

cargos en las escuelas y el tamaño de las clases, aunque surgen de definiciones
organizacionales y pedagógicas pueden explicarse, en última instancia, por las
características de la demanda. Lo mismo puede decirse de la cantidad de alumnos, que no
sólo responde a la tasa de crecimiento de la población, si no que depende, también, de
los años de duración y obligatoriedad de los estudios que, a su vez, son función de las
leyes y regulaciones vigentes.

Otros factores pueden considerarse como autónomos o independientes de la demanda

en tanto se explican principal o exclusivamente, a partir de las características de la oferta
del servicio. Por ejemplo, la antigüedad de los docentes o las necesidades de recursos
para mantener o reparar los edificios escolares no tiene relación directa con la cantidad
de alumnos del sistema. Aunque sí pueden llegar a tenerla por la estructura etárea y el
crecimiento vegetativo de la población. En el extremo, una tasa decreciente de la
población significará una menor cantidad de alumnos. Seguramente esto implicará una
menor o nula necesidad de incorporar nuevos docentes. Bajo estas condiciones, el peso
de docentes con mayor antigüedad podría crecer en el tiempo.

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Ahora bien, el costo que surge de esta forma contempla una cantidad de docentes que no
necesariamente se ajusta a la cantidad real en un período determinado está cumpliendo
funciones en la escuela. Es decir, la carga horaria real o efectiva de docencia puede no
coincidir con la carga horaria oficial. Situaciones:

a. Las mismas licencias generan una carga horaria efectiva menor a la oficial.
b. El trabajo que los docentes realizan fuera del horario escolar (corrección de
exámenes, preparación de las clases, etc. significaría una carga horaria efectiva
superior a la oficial).
c. En ocasiones, las ineficiencias en la instrumentación de la política salarial o en la
ejecución del gasto pueden conducir a la discrepancia entre horas efectivas y
oficiales.

1.2 La estimación de los costos

No es posible contar con un patrón o denominador común para expresar cuál es el gasto
por alumno que permita definir el costo de la escolarización de una persona.

No es posible ahondar en los costos educativos sin abordar:

a. El destinatario último del servicio - los alumnos-.

b. Las características propias de ese servicio.

A pesar de la aparente sencillez de la función de producción educativa, los atributos de

las variables intervinientes en la prestación del servicio son más numerosas.

Entre los insumos se pueden citar:

a. Los estudiantes -a su vez, clasificados según su edad, sexo, contexto

socioeconómico y cultural (ingresos de la familia, cantidad de hermanos, estado
civil de los padres, nivel educativo de los padres, características del hogar, etc.-.

b. Los docentes -experiencia, capacitación, salarios, formación, sexo, edad-.

c. Instalaciones escolares.

d. Disponibilidad de materiales didácticos.

e. Duración del año escolar.

f. Extensión de la jornada escolar.

g. Horas efectivas de clase.

h. Cantidad de alumno por clase.

i. Tamaño del establecimiento (cantidad de alumnos que asisten al mismo).

j. Ubicación de la escuela (rural, urbano, urbano-marginal).

k. Actividades extracurriculares.

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Desde la perspectivas de las políticas públicas, estas cuestiones no son indiferentes en la
medida en que algunas de esas variables y sus atributos son manipulables y otras son de
difícil control o incidencia por parte de los poderes públicos. Esta situación se torna más
compleja en cuanto, los problemas tienden a ser abordados sólo sectorialmente o
endogámicamente, sin considerar los contextos socioeconómicos y culturales. Las
variables que corresponde a esos contextos son las no controladas o manipulables desde
el propio sistema educativo.

Para ordenar esta variedad de recursos que incluye la producción de la educación, Levin y
McEwan (2001) proponen lo que denominan el método de los ingredientes. La idea principal
de este enfoque es que toda intervención utiliza ingredientes que tienen un costo. Si
podemos identificar los ingredientes y sus costos, podremos estimar el costo total de la
intervención.

El primer paso, por tanto, es la identificación de los ingredientes. Categorías:

» Personal, espacio físico, equipos y materiales, otros recursos (aquellos que no se

ajustan a otra categoría) y recursos de los beneficiarios de la acción (en el caso
educativo, los alumnos y sus familias).

Los ingredientes deben ser desagregados con el suficiente grado de detalle de modo tal
que permitan determinar sus costos. El grado de especificidad con que se describa cada
uno dependerá de su participación en el costo total.

Cuando los ingredientes se encuentran identificados, se determina el costo de cada uno

de ellos. Seguidamente, una vez hallados los costos individuales, se suman para obtener el
costo total. Este método puede utilizarse tanto para medir los costos ya incurridos como
para evaluar el impacto de medidas o programas que se intente implementar.

1.2.1. La proyección de los docentes

El punto de partida para estimar los docentes necesarios en el futuro es conocer la

demanda. Ésta depende de múltiples factores.

Los dos insumos principales para el analista, son:

a. El programa curricular a impartir.

b. El modelo de organización escolar.

Del primero interesa el tiempo destinado a la enseñanza de esas materias. En cuanto al

segundo, define cómo estará constituido el equipo docente y no docente del
establecimiento escolar para que se cumplan con los objetivos de la educación. A su vez,
dicho equipo puede desagregarse según cumpla tareas en el aula o forme parte de la
dirección y administración de la escuela. Veamos cada una de estas dimensiones por
separado:

El programa curricular

De las variables desdeñadas su impacto sobre los costos es el menos evidente. Quizás
esto se deba a que constituye uno de los factores explicativos de los costos que ha sido
menos estudiado por los especialistas.

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Para el estudio de los costos, la carga curricular es el dato exógeno por antonomasia.
Quizás es la única variable en la que el economista no puede intervenir sugiriendo una
composición diferente o planteando alternativas para economizar los recursos que
demandaría ese programa.

De los distintos determinantes de los costos educativos, esa constante es la más sencilla
de estimar: basta con saber la cantidad de horas de cada caja curricular.

Pero el impacto de las definiciones curriculares no termina ahí. Si existiera un plan de

estudios con diversas orientaciones dentro de un mismo establecimiento -esto suele
suceder sobre todo, en el último año o el los dos últimos cursos del nivel secundario- la
necesidad de dividir a los alumnos según la especialidad por la que hubieran optado
implicaría una mayor cantidad de cursos con menos estudiantes cada uno y, por tanto, se
requeriría una mayor cantidad de docentes.

Los docentes frente al curso

Para determinar la cantidad de ellos que se necesitará debemos disponer de la

información sobre tres definiciones de política.

1. El programa curricular y la cantidad de horas que de él se deriva.

2. La cantidad promedio de alumnos por curso que tiene o tendrá el establecimiento
en cuestión.
3. La carga horaria de trabajo de los docentes involucrados.

Para una cantidad dada de alumnos, la interrelación de esas tres dimensiones permitirá
determinar cuántos docentes frente a la clase se requieren.

Cuando se vinculan las dos variables alumnos/cursos se está obteniendo lo que se

denomina índice o tasa ocupacional.

Existe una falsa concepción sobre la eficiencia de la asignación de recursos al sector a

partir de la confusión de algunos indicadores. La falsa percepción podría derivarse de
utilizar la relación alumnos por docente en lugar de la relación de alumnos por curso.

El problema de la relación alumnos/docentes residiría, entonces, en la discusión de la

definición de la pertinencia de la composición de la dotación de los recursos humanos
para producir el resultado deseado, es decir, para producir educación. En otras palabras,
esta cuestión se deriva de y debe remitirse a otra dimensión: la de la tecnología o
ingeniería pedagógica y organizacional.

En síntesis, aunque la relación alumnos/docentes constituye el indicador más utilizado

para medir la eficiencia técnica, da una medida distorsionada de esa eficiencia, porque el
denominador (cantidad de docentes) incluye no solamente al docente frente al aula sino a
la totalidad de los docentes en la escuela (director, vicedirector, secretario, maestros de
materias especiales, etc.). Por este motivo, es útil expresar el costo en función de la
relación de alumnos por curso o tamaño de la clase.

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El personal total de las escuelas

Una vez proyectada la cantidad de docentes frente a curso, corresponde estimar el resto
del personal que se desempeña en los establecimientos educativos. Para ello se recurre a
las definiciones sobre organización, las cuales establecen que para cierta cantidad de
alumnos es necesaria determinada planta de dirección y administración escolar. Con
posterioridad, los docentes incorporados para tal efecto se mantienen estables hasta
llegar a otro punto en el que la administración del establecimiento requiere una mayor
dotación para hacer frente a este nuevo aumento de la cantidad de alumnos.

II. Las economías de escalas

A primera vita, podría creerse que una escuela de mayor tamaño es más conveniente,
desde una perspectiva de los costos, que una más chica. A los ahorros generados por
aumentos de tamaño del establecimiento se los denomina economías de escala. Pero esto
no es necesariamente de este modo; al menos para todos los tamaños de establecimiento.

Desde el punto de vista de los costos, no es indiferente que se pueda incorporar un

determinado cargo a una escuela con pocos o muchos alumnos. Esto es así ya que el
costo monetario de ese cargo se distribuye entre menos o más estudiante incidiendo, de
esa manera, en el desempeño de los costos medios de la escuela.

II.1 Los costos según el tamaño de la escuela

La variación que puedan llegar a tener los costos medios cuando, por ejemplo, se
incrementa la cantidad de alumnos que asiste a la escuela no está predeterminada: puede
aumentar, disminuir o permanecer constantes. El impacto final depende de la relación
entre los costos y el tamaño del establecimiento medido por la cantidad de alumnos (y,
dentro de éstos, del tamaño de los cursos). Esto depende, a su vez, de la combinación
entre los costos fijos y variables.

Cabe señalar que la definición de costos fijos y variables no es unívoca: costos que en un
momento pueden ser fijos, en el largo plazo pueden considerarse variables (en períodos
de tiempo muy largos, todos los costos son considerados de este modo).

Por ejemplo, hay modelos de organización escolar que establecen que cierto personal de
dirección y administración de los establecimientos escolares -tales como secretarios,
preceptores, ayudantes de laboratorio, etc.- dependen de la cantidad de alumnos o cursos
que haya en un momento dado en la institución. De este modo, el gasto en este tipo de
personal puede tomarse como fijo en el corto plazo y aumentar, por ejemplo, si se
incrementa la producción (es decir, la cantidad de alumnos). Estos gastos se suelen
denominar como semivariables o semifijos. Su naturaleza hace que se los pueda
distinguir, también, como costos fijos reversibles ya que pueden eliminarse con una caída en
el nivel de producción; es decir, cuando por ejemplo, la matrícula de la escuela
disminuye.

Además, la cantidad de alumnos de la escuela no sólo influye en la proporción de los

costos semifijos sino en los costos variables; es decir, básicamente, en el gasto de
personal docente frente al aula.

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Cabe señalar que al incremento en el costo total derivado de agregar una unidad al total
de producto se le denomina Costo Marginal. En el caso de las escuelas, los costos
marginales de funcionamiento más importantes son los costos monetarios de incorporar
más personal al establecimiento.

II. 2 Los costos de la red escolar

Desde una perspectiva de los costos, a los efectos de estudiar la pertinencia de expandir
el tamaño del establecimiento o de un curso del mismo (suponiendo que física y
pedagógicamente ello fuera posible y aceptado), se debe observar la evolución del costo
por alumno antes de adoptar esa decisión. A efectos de la factibilidad real de producir
cambios en el tamaño de las escuelas, el análisis debería considerar otros factores como la
posibilidad de reubicación en otras escuelas para lo cual, a su vez, se deberá observar si
existen establecimientos más o menos cercanos, la capacidad física de estos últimos, los
costos de transporte y, quizás lo más importante, el contexto sociocultural y familiar.

En definitiva, en cada decisión que eventualmente se adopte, influye (o debería influir) la

incidencia que tiene la presencia del personal de dirección y administración y de apoyo
administrativo y docente sobre los costos medios. Lo que se pretende ilustrar es que no
existe esa linealidad del tipo dos establecimientos son más caros que uno.

Otra cuestión a resaltar es que, a partir de determinado punto, la alternativa más racional
es continuar expandiendo la escala en una sola escuela y no desdoblarla: en el nivel
primario, esto se verifica a partir de los veintiséis cursos y en el nivel medio, a partir de
los veinte. En otras palabras, a partir de esos puntos, los costos medios se tornan
continuamente decrecientes.

En general para la teoría microeconómica moderna los empresarios tienen expectativas

de incrementar sus ventas en el futuro y, por tanto, su volumen de producción.
Entonces, en el momento de decidir la construcción de sus instalaciones, lo racional sería
prever estos posibles cambios para que un cuello de botella no derive la demanda a otras
firmas competitivas. De modo similar, ahora se postula como factible - y hasta necesario
y deseable - que esta capacidad de reserva también se manifieste a nivel organizativo y
administrativo. Por eso, incluso, se acepta la contratación de personal gerencial, etc., con
la suficiente holgura como para poder responder a cambios en la demanda.

En cuanto a los recursos físicos empleados en la educación, antes de emprender la

construcción de la escuela o la compra de equipamiento para la misma, se está ante lo
que se denomina una situación de largo plazo: se puede y se debe optar por una serie de
alternativas en función de una población en edad escolar de la zona, espacio y terreno
disponible, demanda insatisfecha, etc. Pero una vez que el establecimiento ha sido
edificado y el equipamiento instalado, la escuela comienza a operar en condiciones de corto
plazo.

Al porcentaje de la capacidad productiva total que se está utilizando se lo denomina

coeficiente de aprovechamiento.

II.3 La racionalidad del tamaño:¿decisión o destino?

Hubo numerosos intentos de estudiar la presencia de economías de escala en educación.

En el sector se manifiestan cuando al aumentar el número de estudiantes el costo

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promedio cae (en los análisis sectoriales suelen emplearse el gasto por alumno). Como
consecuencia, puede incrementarse la prestación del servicio sin tener que gastar más
dinero para ello. La evidencia de economía de escala en la educación de tipo tradicional
(presencial) es escasa.

III. Los costos de enfocar sólo los costos

Durante los últimos lustros hubo un gran debate sobre la incidencia –pedagógica y
económica- del tamaño de las clases. Menos rica e intensa fue la discusión sobre los
efectos y características de las escuelas según su tamaño. Básicamente ésta giró en torno a
los costos derivados de la escala de los establecimientos.

Como siempre, la definición final debería corresponderse con un serio análisis costo-
efectividad en el que se conjuguen todas las variables intervinientes.

» Tamaño de las escuelas – logro de aprendizajes.

» Participación en actividades extracurriculares.
» Relación entre alumnos y equipo docente.
» Tasas de abandono.
» Presentismo.
» Sentido de pertenencia (tanto de alumnos como docentes).

La literatura sobre el tamaño de los establecimientos educativos no deja de ser un poco

confusa respecto de lo que se consideran escuelas pequeñas o grandes. Así, parecería
existir cierto consenso en que las de más de 1.000 alumnos son unívocamente grandes y
las de menos de 100, unívocamente chicas. Pero dentro de este rango, los corolarios y
hallazgos de los diversos estudios se contradirían unos con otros.

Donde sí parecería haber una correlación positiva es entre las escuelas de menor tamaño
y:

a. La mejor conducta de los chicos.

b. La mayor participación en actividades extracurriculares.
c. Menor ausentismo de los alumnos,
d. Más bajas tasas de abandono.
e. Mayor sentido de pertenencia.
f. Mayor participación de los padres.
g. Mejores relaciones entre los chicos y éstos y los docentes.

Entre otras, las razones por las que unas escuelas parecerían ser superiores a otras
residirían en la mayor flexibilidad que permite el menor tamaño para adaptarse a los
cambios, mayores posibilidades de conocimiento del equipo docente y directivo por
parte de la comunidad y mayor probabilidad de participación de los chicos en las
actividades escolares.

El impacto sobre los costos recomendaría escuelas de menor tamaño; mientras, las
ventajas asociadas a la efectividad de la educación y del ambiente escolar, incidirían en la
elección de escuelas más chicas. Por eso, en última instancia, el tamaño óptimo debería
ser el resultante de la combinación y complementariedad de esas dos dimensiones.

(leer sumario y conclusiones págs. 167-170)

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