Mariana Gutiérrez Alemán

Estefanía Restrepo Ramos

Gustavo Adolfo Castro Marin.

GRUPO N° 5
Análisis a la sentencia del Consejo de Estado N° 18319 del 23 de junio de 2010

1. Identificación de la providencia.

- Consejo de estado – Sala de lo contencioso administrativo – Sección Tercera

- Consejera ponente (E): GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ
- Numero de radicación 85001-23-31-000-1998-00129-01(18319)
- Fecha: Veintitrés (23) de junio de dos mil diez (2010)
- Actor: MANUEL ANTONIO CELY AGUILERA
- Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE

2. Exposición fáctica

- El señor Manuel Antonio Cely Aguilera fue nombrado por el Departamento del Casanare en el cargo de
celador desde el 04 de enero de 1983 hasta el 30 de diciembre de 1992, en esta fecha fue retirado
del cargo.
- Desde el 24 de septiembre de 1993 hasta el 31 de enero de 1997, trabajo en el cargo de celador SIN
vinculación contractual y únicamente mediante ordenes de servicio proferidas por funcionarios de la
secretaria de obras públicas del Casanare.
- Tuvo periodos de inactividad entre noviembre y diciembre de 1994 y enero, febrero y marzo de 1996.
- Posteriormente desde el 01 de febrero de 1997 y hasta el 22 de julio de 1998, fecha en que se
instauro la demanda, el actor desempeño el cargo de celador, pero no se le pagaron salarios, horas
extras, dominicales y demás derechos laborales.
- Se generaron 3 reclamaciones solicitando el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir, las
tres solicitudes fueron resueltas de forma NEGATIVA.

3. Síntesis de la posición Jurídica de la parte actora.

Conforme a los hechos descritos con antelación, la parte actora adoptó la siguiente postura jurídica:

a) La relación que sostuvo el demandante con la administración configuró de manera concurrente los
elementos de un contrato de trabajo (actividad personal del trabajador, subordinación hacia el
empleador y un pago por los servicios y labores prestadas), por ende, tenía derechos a las acreencias
laborales, esto teniendo en cuenta que el actor desempeño durante más de 2 años el cargo de celador
y su vínculo fue a través de ordenes de servicio que NO excluían el pago de los diferentes
emolumentos laborales.
b) Adicional a lo anterior indicó que trabajaba en horario desde las 6:00 pm hasta las 6:00 am día de por
medio, igual que los demás celadores y recibía las mismas ordenes de sus superiores.
c) El actor alego que a partir del artículo 86 del antiguo CCA existía una responsabilidad del Estado
debido a que la falla en el servicio consistió en la omisión de las normas que regulan a la
administración y a sus subordinados, pues se negó el reconocimiento de prestaciones laborales de un
empleado que tenía bajo su subordinación; Así entonces la omisión se basó en que la entidad soslayó
la vinculación del demandante en el cargo, siguiendo para ello las normas laborales del empleo público.

Acto seguido, después de que en primera instancia se declarara la excepción de inepta demanda por
indebida escogencia de la acción, la parte actora sustentó su recurso de apelación bajo los
siguientes argumentos.

a) Se solicitó se generara un pronunciamiento de fondo ya que el demandante si desempeñó labores

como celador sin que mediara una vinculación laboral, por lo que al NO existir un contrato o un acto
administrativo de nombramiento que pudiera controvertirse o cuestionarse en su legalidad, NO era
posible acudir a la acción de Nulidad y restablecimiento del derecho, es por ello que se acudió a la
acción de reparación directa siendo esta la adecuada.
b) Señaló que la omisión en la que incurrió la administración consistente en no procurar la vinculación
laboral como empleado público mediante el respectivo acto administrativo, generó un daño y por ende
unos perjuicios, en tanto que se generó una privación de la posibilidad de percibir salarios y
prestaciones laborales.

4. Síntesis de la posición Jurídica de la parte demandada:

La parte demandada fundamentó su defensa alegando lo siguiente:

a) Efectivamente existió un vínculo laboral hasta el 30 de diciembre de 1992, posteriormente fue

contratado por prestación de servicios, pero dicha relación ya había finalizado, por lo que para el
momento de la presentación de la demanda y durante el último periodo que alega el demandante NO
existió vínculo laboral.
b) Teniendo en cuenta lo anterior, para que se configure una relación laboral se requiere la concurrencia
de a) una actividad personal, b) una subordinación continua y c) el pago de un salario como retribución
al servicio que se prestó, sin embargo, en este caso los mentados elementos no se configuran.
c) Adicional a lo anterior, en la demanda NO se identificó en que consistió la falla en el servicio.
d) La parte demandada indicó que, desde la terminación de la última orden de servicio, NO existió
ninguna relación laboral, razón por la cual es totalmente improcedente que se solicite el pago de
emolumentos derivados de una relación laboral que NO existe.
e) Finalmente, conforme a la jurisprudencia, para ser funcionario público y por ende tenga derecho a
percibir prestaciones sociales, es necesario que se cumplan con algunas formalidades sustanciales,
como lo es la expedición de un acto administrativo de nombramiento, posesión y CDP (certificado de
disponibilidad presupuestal), pero para el presente caso NINGUNA de estas formalidades existió.

5. Problema(S) Jurídico(S): Uno o dos, formulado(s) a manera de pregunta

¿La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para reclamar el reconocimiento de
derechos y acreencias laborales, derivados de una relación laboral donde no medió nombramiento
alguno?
6. Síntesis del Fallo de primera instancia

El fallo de primera instancia fue proferido el 17 de febrero de 2000 por el Tribunal Administrativo de
Casanare, el cual consistió en:

a) Un fallo inhibitorio al encontrar acreditada la excepción de indebida escogencia de la acción, teniendo

en cuenta que el medio de control que debía utilizarse era el de nulidad y restablecimiento del derecho,
ya que el actor solicitó a la administración se le reconociera el pago de las acreencias labores, cuya
respuesta resultó negativa. Tal respuesta, configuró la manifestación de la entidad y por ende era
procedente su control judicial.

b) Dentro de este fallo el Tribunal aclara que teniendo en cuenta que la jurisdicción de lo contencioso es
una justicia rogada, NO puede el juez de oficio adecuar el medio de control.

7. Providencia objeto de análisis: Qué dijo el Consejo de Estado

7.1. Consideraciones respecto del problema jurídico planteado:

Tesis (respuesta corta al problema jurídico):

Dentro de las consideraciones del Consejo de Estado se identificaron los siguientes argumentos, mismos
que sirvieron de fundamento para resolver el problema jurídico del litigio:

El departamento del Casanare realizó 3 pronunciamientos respecto de los derechos laborales pretendidos;
Dichas respuestas NEGARON lo pretendido por el actor, así que esas manifestaciones de la
administración son un acto administrativo de carácter particular, de manera que le correspondía al
apoderado impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en aras de que se pronunciara
sobre la legalidad del acto que le negó las pretensiones de índole laboral.

A tal conclusión se llegó considerando que el medio de control que se va a utilizar en una demanda va a
diferir de la causa del daño, es por ello que las causas que dan lugar a la nulidad y el restablecimiento
del derecho son originadas en el daño que causa un acto administrativo que se considera ilegal y que en
virtud a la presunción de legalidad de la que goza debe en primera medida controvertirse solicitando su
nulidad, restablecer el derecho afectado y reparar el daño causado (factor indemnizatorio).

Entonces, contrario al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la causa que origina la
acción de reparación directa es el daño generado por un hecho, omisión, una operación administrativa o
la ocupación temporal o permanente de un inmueble a causa de trabajos públicos, teniendo como fin a) la
declaratoria de la responsabilidad extracontractual y b) la reparación del daño.

Siguiendo con la anterior línea argumentativa, se consideró que para los efectos de un factor
indemnizatorio de perjuicios (que se encontraba solicitando el actor), debe en primera medida debatirse la
ilegalidad del acto administrativo de contenido particular, pues por regla general la obligación de
indemnización solo emerge cuando el juez declara primero la nulidad. Por esa razón, la acción de
reparación directa es improcedente en asuntos sobre reconocimiento de derechos laborales, en tanto que
las relaciones laborales con el estado y claramente todo lo que se derive de ellas, van a contener actos
administrativos que debido a su presunción de legalidad van a seguir produciendo efectos mientras no se
declare su nulidad.

Por último, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia consistió en un fallo inhibitorio, el Consejo
de estado indica que la escogencia del medio de control está ligado con el derecho al debido proceso del
demandado, por lo que no la indebida escogencia de la acción no se trata entonces de un simple defecto
formal de la demanda.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriormente indicadas, el Consejo de Estado resuelve el

problema jurídico indicando que el medio de control idóneo para reclamar derechos laborales y demás
emolumentos que deriven de una relación laboral donde no existió formalmente un vínculo con la
administración, NO es el de reparación directa si no el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la
escogencia de estas difiere de la fuente que produjo el daño, por lo que en este caso la fuente del daño
NO era una omisión como lo argumentó la parte actora, sino que la fuente del daño era realmente el acto
administrativo que NEGÓ el reconocimiento de las prestaciones que el actor solicitaba fueran reconocidas
por la administración, pues realmente esta negativa seria el acto que se encontraría viciado por una
presunta ilegalidad, negándole al accionante el goce de un derecho con motivos que quizás pudieran no
ajustarse a la realidad.

8. Fundamento jurídico de la tesis (MUY DETALLADO Y PROFUNDO)

Para la época de los hechos y al momento de la sentencia de primera y segunda instancia, aun no se
encontraba vigente la ley 1437 de 2011 - Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo-, es por ello que el contenido de la sentencia se encuentra enmarcada en las disposiciones
normativas del decreto 1 de 1984, que posteriormente fue modificado en algunos aspectos por la ley 446
de 1998, y finalmente derogado por el CPACA.

Claro lo anterior, se tiene entonces que para la tesis del Consejo de Estado por medio de la cual se indican
las razones por las que el medio de control que eligió el demandante (Reparación directa) no fue el
indicado para reclamar el reconocimiento y pago de derechos laborales, siendo el adecuado la Nulidad y
restablecimiento del derecho, se tuvo como fuente normativa, en primera medida, el artículo 86 del
antiguo código contencioso administrativo por medio del cual se regulaba la acción de Reparación
directa1, y en este artículo se determinaban las causales que dan lugar a interponer este medio de control,
a saber a) un hecho, b) una omisión y c) una operación administrativa o la ocupación temporal.

También se tuvo en cuenta en el debate judicial lo dispuesto por el artículo 85 del mismo antiguo CCA
que regulaba la acción de Nulidad y restablecimiento del derecho2, disposición que preveía la aplicación
del mentado medio de control ante la existencia de una transgresión a un derecho amparado en una

1
Articulo 86 CCA- REPARACIÓN DIRECTA -La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando
la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por
causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa
2
ARTICULO 85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: Toda persona que se crea lesionada en un derecho
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una
obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.
norma jurídica, para con ello solicitar: a) se declare la nulidad del acto administrativo, b) se restablezca en
su derecho y c) se le repare el daño causado.

Con dicho fundamento normativo, el Consejo de estado explica que cada medio de control va a diferir de
la fuente del daño, por ejemplo, en la nulidad y restablecimiento del derecho, el daño tiene origen en el
acto administrativo de carácter particular y a razón de esto es que resulta necesario controvertir la
legalidad del acto para con ello justificar el factor indemnizatorio. Lo anterior si se tiene en cuenta que los
actos administrativos una vez adquieren firmeza conforme al artículo 62 3del antiguo CCA, gozan de la
presunción de legalidad salvo cuando suscitaban los eventos contemplados en el artículo 66 del antiguo
CCA, que indicaba que todos los actos administrativos eran obligatorios mientras no hayan sido anulados
o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo 4. Ahora bien, en la revocatoria directa la
fuente del daño es generada por un hecho, una omisión o una operación administrativa donde no antecede
una relación o vínculo con la administración pública.

Teniendo claro lo anterior, el accionante NO debió haber acudido a la reparación directa como medio de
control, pues no existían ninguna de las situaciones antes mencionadas que fueran generador del daño,
puesto que, conforme al alcance de los hechos y las pretensiones de la demanda, se identificó que el daño
realmente radicaba en el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de derechos laborales.
Por otro lado, el Consejo de Estado toca el tema de que, aunque la acción de Nulidad y restablecimiento
del derecho era el medio de control adecuado, este YA había caducado en el momento en que interpuso la
demanda, esto es debido a que el artículo 136 del antiguo CCA establece la caducidad de las acciones,
y en este indica en su numeral 2 que para este medio de control se tiene 4 meses contados a partir del día
siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso5 teniendo en
cuenta lo anterior, se puede llegar a pensar que el demandante, en vista de que dicha acción ya no podía
ser interpuesta consecuencia de su caducidad, se buscó un medio de control que AUN no hubiera
caducado y que por medio de algún argumento pudiera ser enmarcado en los hechos y radicar así la
demanda.
En ese orden de ideas la reparación directa conforme al artículo 136 del antiguo CCA en su numeral 8 se
tiene 2 años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por

3
ARTICULO 62. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se
interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los
desistimientos.
4
ARTICULO 66. PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán
su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
1. Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5)
años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia.
5
ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES “…2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses,
contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin
embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o
por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe….”
causa de trabajo público,6 verificado este artículo se puede llegar a pensar que el demandante quería
alegar que esos dos años aún no habían caducado, por lo que quiso ajustar sus hechos y como ya se vio
alego una omisión por parte de la administración.
Adicional a los artículos relacionados anteriormente se tiene el artículo 132 del antiguo código
contencioso administrativo el cual indica con claridad en su numeral 2 7 que si el caso se trata de una
cuantía de más de 100 SMLMV es el Tribunal Administrativo quien será en primer instancia el competente
para tramitar procesos de nulidad y restablecimiento de carácter laboral que NO provenga de un contrato
de trabajo, en el mismo sentido se tiene el articulo 134 B numeral 1 8 el cual regula la misma materia
pero acá indica que si el caso corresponde a menos de 100 SMLMV corresponderá entonces en primer
instancia a los jueces administrativos.
Entendido lo anterior se tiene que, en el presente caso, y a partir de la lectura de estos artículos y como se
vio en los hechos, no se cuenta con un contrato laboral, por lo que de inmediato nos llevaría a la clara tesis
del Consejo de Estado en donde afirma que la acción correcta era la Nulidad y restablecimiento del
derecho.
Respecto de la reclamación por el no pago de prestaciones sociales y derechos laborales:
Además del estudio del medio de control idóneo para la reclamación de los derechos laborales que tienen
origen en las relaciones con la administración pública, también hizo parte del análisis del Consejo de
Estado la naturaleza de la relación laboral, para con ello determinar cuál es la jurisdicción competente y el
régimen jurídico aplicable al objeto del litigio. Sobre el particular señaló el Consejo de Estado que las
características de las actividades o de las prestaciones personales que se ejecutaron en favor de la
administración, pueden responder a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público, aspecto
que varía no solo en la forma como se vinculan a la entidad pública si no el régimen jurídico que le es
aplicable a la relación laboral, puesto que, mientras en el primer caso la vinculación es contractual y
subsiste en la medida que intervenga un contrato de trabajo, el empleo público, por su parte, subsiste en
tanto existan las disposiciones legales y/o reglamentarias que den lugar al cargo y se materializa a través
de actos administrativos, como lo son el nombramiento y la posesión.
En el caso del trabajador oficial, las controversias laborales son de competencia de la jurisdicción ordinaria
y su régimen jurídico se ubica en el clausulado del contrato, la ley 6 de 1945, decreto 1919 de 2002,
decreto 1083 de 2015 y el Código Sustantivo del Trabajo. En el caso del empleado público, las
controversias de orden laboral son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y su
régimen jurídico la ley 909 de 2004. Aunque esta distinción no incidió de fondo en la decisión de la
Corporación Judicial, resulta de suma importancia traerla a colación en la medida que fija la competencia
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6
ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES “ 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación
temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”
7
Artículo 132 CCA 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato
de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100)
salarios mínimos legales mensuales.
8
Articulo 134B CCA. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un
contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda
de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.
Finalmente, no puede perderse de vista el hecho de que si bien el Consejo de Estado se abstuvo de
realizar un pronunciamiento de fondo consecuencia de la falta de cumplimiento de requisitos legales y/o
sustanciales de la demanda por la indebida escogencia del medio de control, también incidió en la decisión
la no adecuación del medio de control por parte del Tribunal en primera instancia y ahora por el Consejo
de Estado, este último advirtiendo que la elección del medio de control está relacionado con el derecho del
debido proceso de la parte accionada contemplado en el artículo 299 superior, de manera que el defecto
de la demanda, consistente en la inadecuada elección del medio de control, no es meramente formal y por
ende no es susceptible de ser subsanado en el curso del trámite procesal, motivo que llevó a la
Corporación a declararse inhibida para pronunciarse de fondo, pese a que el acápite de pretensiones
vislumbra claramente la naturaleza de la acción impetrada.
En la actualidad
En este punto es importante indicar que si bien anteriormente se indicó la normatividad sobre la cual el
Consejo de estado baso su decisión, es importante indicar que actualmente el Código contencioso
administrativo del cual se habló en la sentencia ya se encuentra derogado por la ley 1437 de 2011 -
Código de procedimiento administrativo y de contencioso administrativo, por lo que en la actualidad bajo la
misma tesis que manejo el Consejo de Estado se tiene los siguientes fundamentos jurídicos y normativos a
saber.
El artículo 13810 de CPACA hace referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, articulo que indica las situaciones bajo las cuales se podrá usar esta acción, disposición que no
varió respecto de la anterior legislación.
Ahora bien, respecto de la acción de reparación directa, actualmente se encuentra regulada en el artículo
140 del CPACA11 el cual indica que podrá utilizar este medio de control cualquier persona interesada en la
reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado, sin que las
causas del daño difieran a las contenidas en el CCA.

Por último, respecto a la competencia para conocer sobre la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho que era realmente el medio de control que debió haberse utilizado, se tiene el artículo 155 del

9
ARTICULO 29. “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud
de las formas propias de cada juicio…”.
10
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y
se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales
establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho
directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo,
siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la
notificación de aquel.
11
ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá
demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por
cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de
la misma
CPACA, el cual establece la competencia en primera instancia de los Juzgados Administrativos en su
numeral 2, señalando que serán competentes cuando la nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo y su cuantía no exceda los 50 SMLMV12, en
el mismo sentido el artículo 152 del CPACA en su numeral 2 indica que ante la misma situación y
mismo medio de control, si la cuantía excede los 50 SMLMV , la competencia en primera instancia será
entonces de los Tribunales Administrativos13.

Ahora bien, en este artículo es muy importante hacer la siguiente precisión; Conforme a la expedición de la
Ley 2080 de 2021 por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, su artículo 3014 modificó el artículo 155 del CPACA e indica que ahora los
jueces administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, pero SIN atención a su cuantía,
por lo que ahora ya no existe la diferenciación entre los 50 SMLMV que se citó en los párrafos anteriores,
sobre esto también cabe aclarar que conforme al artículo 86 de la ley 2080 de 2021, estas competencias
solo aplican respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada dicha ley 15

9. Decisión

Por último, la sección Tercera del consejo de Estado el 23 de junio de 2010, resuelve el recurso de
apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 17 de febrero de 2000 proferida por el Tribunal
Administrativo de Casanare, confirmando el fallo de primera instancia, al encontrarse igualmente inhibido
para conocer de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

Análisis Crítico de la Providencia

(Realizado por cada grupo, debidamente fundamentado, complementado con jurisprudencia y doctrina)

Para el estudio del medio de control que resultaba idóneo en la reclamación de las acreencias laborales
nacidas en un vínculo o relación con la administración pública, fue necesario abarcar el estudio de
diferentes figuras jurídicas que, si bien parecieran no incidir en la decisión del Consejo de Estado, resultan
inherentes para resolver sobre la prosperidad o no de las pretensiones así formuladas.
No obstante, aunque consideramos acertadas las apreciaciones de la Corporación Judicial para
determinar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como el idóneo para pretender el

12
ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA “2. De los de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan
actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.”
13
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. “2. De los de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan
actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.”
14
“2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los
cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía.”
15
ARTÍCULO 86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. “La presente ley rige a partir de su publicación, con
excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado,
las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley…”
reconocimiento de derechos de índole laboral, consideramos que la inadecuada escogencia del medio de
control, no es motivo suficiente para soslayar un pronunciamiento de fondo, en tanto se cumplan con los
requisitos procesales para su admisión.
Con el ánimo de agotar de la forma más sintetizada pero completa todos los componentes de la sentencia
y las consideraciones del grupo, se analizarán los siguientes temas a) la respuesta de la administración
pública que niega el reconocimiento de las acreencias laborales, entendido como un acto administrativo, b)
criterio funcional y orgánico derivado de la naturaleza de la relación laboral, c) medios de control de
reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho y la d) adecuación del medio de control en
cabeza del operador judicial. Lo anterior en los siguientes términos:
a) La respuesta de la administración pública que niega el reconocimiento de las acreencias
laborales, entendido como un acto administrativo.
La primera dificultad que tuvo el actor a la hora de elegir el medio de control, fue identificar la causa del
daño o el origen de las actuaciones que llevaron a la necesidad de reclamar en sede de lo contencioso
administrativo las acreencias laborales dejadas de percibir. Tal como se observa en los antecedentes de la
sentencia de apelación, la parte demandante sostuvo que la relación laboral se encontró ausente de un
acto administrativo de parte del departamento de Casanare, lo que motivó a incoar el medio de control de
reparación directa consecuencia de la omisión de la administración pública de vincular reglamentariamente
al accionante, cuando este prestaba de forma personal servicios de los cuales se benefició el
departamento.
Sin embargo, tal apreciación resultó desvirtuada en la medida que el daño o la causa de la actuación ilegal
de la administración, tuvo lugar no en una omisión, si no en la negativa de reconocer las acreencias
laborales, la cual se encuentra materializado en los comunicados que hicieron parte del material probatorio
y que fueron consecuencia de las solicitudes elevadas por el apoderado de la parte demandante.
Pues bien, tal afirmación encuentra fundamento en la nociones jurisprudenciales y doctrinales de lo que se
denomina o se considera para todos los efectos, un acto administrativo. Para el H. Consejo de Estado16,
los actos administrativos corresponden a toda manifestación de voluntad unilateral de las entidades
públicas, capaz de crear, modificar o eliminar una situación en derecho, indistintamente del nombre que se
le asigne, esto es, certificación, circular, memorial, entre otros tantos.
Igual definición puede observarse en jurisprudencia más reciente, como lo es el caso de la sentencia 2011-
00271 del 18 de junio de 2015 del Consejo de Estado17, donde se reitera que los actos administrativos son
aquellos capaces de producir efectos jurídicos y provienen de la manifestación de la voluntad de la
administración pública. Pese a tal definición, llama la atención esta última jurisprudencia donde se resuelve
la nulidad de una “alerta sanitaria” en la que se observa que la misma no tiene vocación de crear, modificar
o extinguir una situación jurídica, en cuanto su contenido es más instructivo u orientativo. Sobre el
particular se dijo que si bien en principio solo los actos administrativos capaces de producir efectos
jurídicos, eran susceptibles de control jurisdiccional, lo cierto es que a la fecha no puede restringirse el

16
Consejo de Estado, sección primera, expediente 66001-23-31-000-2005 del 02 de junio de 2011
17
Consejo de Estado, sección primera, expediente 2011-00271-00 sentencia del 18 de junio de 2015, Consejera ponente María
Elizabeth García González
control legal y constitucional del contenido de este tipo de actos que nacen en el ejercicio de la función
administrativa.
Pese a lo aquí expuesto, no puede perderse de vista que la definición de lo que es un acto administrativo,
no se confunde con la viabilidad de su control jurisdiccional, tema que a la fecha se ubica en si la
actuación de la administración es de trámite, de ejecución o definitivo, lo que ciertamente responde a una
definición quizás más amplia de lo que es un acto administrativo, siendo este la manifestación de voluntad
de la administración en el ejercicio de una función administrativa18.
Para el caso que es objeto de estudio, tales consideraciones resultan de suma importancia para poder
llegar a la conclusión de que el medio de control aplicable era el de nulidad y restablecimiento del derecho,
pues ante la ausencia de un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, no podría el operador
judicial pronunciarse sobre nulidad alguna.
Entonces, cuando se advierte la existencia de una respuesta emitida por el Departamento de Casanare en
el que se niega el reconocimiento de acreencias laborales solicitadas por la parte actora, es claro que la
administración está resolviendo de fondo la petición del accionante y produce de forma inequívoca efectos
jurídicos al negar el nacimiento de un derecho que plausiblemente le asistía al actor, decisión que se
encuentra revestida de legalidad en tanto no se declare su nulidad en sede de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Por tal razón, encontrándonos frente a un verdadero acto administrativo de
carácter particular y claramente determinado, es razonable que el medio de control procedente fuera el de
nulidad y restablecimiento del derecho.
b) criterio funcional y orgánico derivado de la naturaleza de la relación laboral
Junto con los criterios que se identificaron como necesarios para fijar tanto el régimen jurídico como la
jurisdicción competente, encontramos el criterio funcional y el criterio orgánico aplicado a la naturaleza de
la relación laboral que se pretende reconocer. Tal distinción resulta de suma importancia en la medida que
además de definir la jurisdicción aplicable, define cuales acreencias son procedentes para su reclamación.
Pues bien, en primer lugar, el criterio orgánico hace referencia a la naturaleza de la entidad que fungió
como contratante o beneficiaria de la prestación de los servicios laborales, para lo que resulta útil la
naturaleza jurídica de las entidades públicas descritas en la ley 489 de 1998 por medio de la cual el
legislador estableció la organización y el funcionamiento de las entidades del orden nacional. Tampoco
puede perderse de vista el artículo 104 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, donde se incorpora como factor jurisdiccional la naturaleza de las partes (criterio orgánico),
cuando se establece que dicha jurisdicción conocerá de las controversias suscitadas con entidades
públicas.
Quiere decir lo anterior que, por medio de este criterio se identifica la naturaleza de las partes,
específicamente si alguno de los extremos es considerado como una entidad del Estado, para con ello
prescindir de la jurisdicción ordinaria y encausar el litigio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

18
GARCIA, G. & FERNÁNDEZ, T., (2004). Curso de derecho administrativo I. Editorial Civitas. Duodécima edición Madrid,
España.
Por su parte, el criterio funcional aplicado al reconocimiento de acreencias laborales, hace referencia a la
naturaleza de la relación laboral que se predicó como existente, pues dependiendo de las funciones
encomendadas o ejecutadas, podrá definirse tanto el régimen jurídico aplicable como la jurisdicción que
debe conocer del caso. No obstante, previo a continuar con el análisis de este punto, debe decirse que si
bien el régimen jurídico es importante para conocer el marco normativo dentro del cual se resolverá el
litigio, este por sí solo no define la jurisdicción aplicable, pues en mucho de los casos la jurisdicción de lo
contencioso administrativo debe conocer y aplicar figuras reguladas por el derecho privado, como resulta
ser en los casos de la contratación pública.
Para el caso en estudio, el análisis del criterio funcional se enmarcó en las cualidades de las funciones que
desempeñó el accionante durante el tiempo que adujo haber trabajado propiamente para el Departamento
del Casanare, las cuales se enmarcaron en actividades inherentes al servicio de Vigilancia. Pues bien,
teniendo en cuenta que la finalidad de este criterio (además de definir la jurisdicción aplicable), resulta
necesaria para saber si las actividades ejecutadas son propias de un empleado público o de un trabajador
oficial, la respuesta a tal interrogante se va a encontrar circunscrita a la naturaleza de la entidad para la
cual prestó sus servicios.
La anterior apreciación encuentra fundamento en diversas sentencias donde las actividades de vigilancia o
celaduría han sido catalogadas propias de un empleo público, pero también propias de un trabajador
oficial, dependiendo de la naturaleza jurídica de la entidad pública accionada. Tal es el caso del proveído
fechado del 02 de mayo de 2017 expedido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué 19,
donde se resolvió la falta de competencia para conocer sobre el reconocimiento de prestaciones sociales
de quien se desempeñó como vigilante en el Hospital San Vicente de Paul ESE de Prado, al considerar
que la naturaleza del cargo corresponde a la de un trabajador oficial. A esa conclusión se llegó teniendo
en cuenta que la entidad pública corresponde a una Empresa Social de Estado, cuyo objeto es la
prestación de los servicios de salud y cuyo esquema de personal se encuentra definido por el artículo 26
de la ley 10 de 1990. Igual caso puede verse en la sentencia T 485 de 2006 de la Corte Constitucional
20donde se advirtió que los celadores, en el caso de las Empresas Sociales del Estado, son trabajadores

oficiales por expreso mandato legal.

Fíjese entonces que, diferente al caso en estudio, se ha reconocido la actividad de vigilancia y celadurías
propias de los trabajadores de carácter oficial, no sin antes advertir que dicha afirmación tiene fundamento
en la naturaleza y estructura de la entidad para la cual se prestó el servicio.
Entonces, en casos donde la entidad “contratante” difiere de la anterior, como los casos de las entidades
del nivel central de la rama ejecutiva, 21o en los casos de los Municipios22 y departamentos, no puede
mantenerse la misma afirmación, pues de conformidad con el marco normativo de estas entidades, sus
servidores, distintos a quienes ejercen funciones de construcción y sostenimiento de obras públicas, se
consideran empleados públicos. Lo anterior puede constatarse en sentencia 2027-12 del 2 de mayo de

19
Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, expediente 144-2017, proveído del 02 de mayo de 2017.
20
Corte Constitucional, sala tercera, sentencia T 485 del 22 de julio de 2006, expediente T-1328036, Magistrado Ponente
Manuel José Cepeda Espinosa.
21
Decreto 0085 de 1986, por medio del cual se establece la jornada de trabajo para los empleos de celadores.
22
Artículo 42 de la ley 11 de 1986, por medio de la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la
participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.
2013 del Consejo de Estado23, donde se le reconocieron los derechos laborales propios de un empleado
público del municipio de Medellín, a quien se desempeñó como celador mediante distintas ordenes de
servicio, esto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Conocido lo anterior, ¿Cuál es la importancia de distinguir entre empleado público o trabajador oficial para
el reconocimiento de prestaciones laborales y la determinación de la jurisdicción aplicable? La respuesta
se encuentra en la forma de vinculación y también en el régimen jurídico que se aplica en cada una de
estas figuras, pues mientras que en el caso de los empleados públicos la vinculación es de carácter legal y
reglamentaria en la medida que la ley prevé las condiciones del cargo y su régimen jurídico es el derecho
público, en el caso de los trabajadores oficiales la vinculación es de carácter contractual, en tanto que se
encuentra supeditada a un contrato de trabajo y su régimen jurídico aplicable será el derecho común. 24
Por lo anterior, fue acertada la postura del Consejo de Estado en la sentencia objeto de estudio al señalar
que el criterio funcional dentro del cual se distingue si el litigio se enmarca en un empleado público o en un
trabajador oficial, es necesario para determinar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, siendo esta última competente para conocer las controversias suscitadas del empleo
público y la Jurisdicción laboral ordinaria de lo atinente a los trabajadores oficiales.
c) Medios de control de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho:
El tema eje del la providencia objeto de estudio, lo encontramos en las diferencias que atañen a cada
medio de control en conflicto –por así decirlo- refiriéndose a los medios de control de reparación directa y
nulidad y restablecimiento del derecho. Es por ello que dentro de este apartado de análisis crítico es
importante decir que en primera medida se considera que el Consejo de Estado adoptó una posición
jurídica totalmente valida y diríamos correcta para el caso en específico, pues como se verá a
continuación, existen varias reiteraciones jurisprudenciales que hacen precisión y aclaran el conflicto o
confusión al momento de la elección del medio de control adecuado.

Dicho lo anterior, se tiene que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho según nos indica
Santofimio (2017) “tiene una naturaleza, subjetiva, individual, temporal y desistible, que tiene por objeto la
protección directa de los derechos subjetivos de la persona amparados en una norma jurídica y
desconocidos por el acto administrativo” (p. 877)25, lo que quiere decir entonces que este medio de control
se basa en que el daño causado al particular es producido por un acto administrativo que por su
naturaleza goza de presunción legal, así las cosas conforme al artículo 138 del CPACA ya citado en
páginas anteriores, se podrá solicitar por medio de esta acción: a) se declare la nulidad del acto
administrativo particular, expreso o presunto, b) se le restablezca el derecho y c) también podrá solicitar
que se le repare el daño.

Es por lo anterior que para autores como Orlando Santofimio, esta acción conforma un petitum complejo
en el siguiente entendido:

23
Consejo de Estado, sección segunda, sentencia 2027-12 del 02 de mayo de 2013, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón.
24
RODRIGUEZ, L. (2002). Derecho administrativo general y colombiano. Editorial Temis. Décimo tercera edición. Bogotá,
Colombia.
25
Santofimio, G. J (2017). El control judicial de la actividad administrativa (p. 876-877) Compendio de derecho administrativo.
Universidad Externado de Colombia
 El petitum al juez resulta por lo tanto complejo, pues no solo implica un juicio de legalidad
sino también de reparación para restablecer los derechos vulnerados. En la práctica se
combinan pretensiones declarativas y condenatorias. Las primeras respecto de
constitucionalidad y legalidad, las segundas en lo correspondiente al restablecimiento del
derecho. La sentencia que resuelva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
producirá efectos inter partes, esto es, tan solo aprovechara a quien hubiere intervenido en el
proceso y obtenido la declaración pretendida (Santofimio, 2017, p. 877) 26

Considerando que el actor pretendía con su demanda el pago de una indemnización, es muy importante
recordar que el Consejo de Estado sostuvo en esta providencia que el factor indemnizatorio se genera una
vez el acto administrativo que estaba generando el daño sea declarado nulo y en ese orden de ideas
pierda fuerza ejecutoria y deje de producir efector jurídicos.

Ahora bien, respecto a la reparación directa se tiene que el Consejo de Estado indicó con claridad que el
daño debe provenir de una o varias situaciones y como lo indica el artículo 140 del CPACA citado en
varias ocasiones, estas serian:

1. Un hecho, una omisión.

2. Una operación administrativa.
3. La ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por
cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Así las cosas, al traer estas nociones al caso en concreto, se puede encontrar que el actor cometió varios
errores, como lo fue el hecho de que alegó una “omisión” que en realidad no existía, ya que alegaba que
esa omisión era basada en que la administración no cumplió con una “obligación” de generar una
vinculación laboral e incluir en nómina al actor, a pesar de que este seguía prestando sus servicios. Sin
embargo, al verificar el caso se encuentra que el daño es generado realmente en el momento en que se
niega al accionante el reconocimiento de los derechos laborales que reclama, pues sin negativa alguna al
reconocimiento de lo que el actor solicita, no podría predicarse la existencia de daño alguno.

En ese orden de ideas, se tiene que la reparación directa que solicitó el actor no tenía vocación de
prosperidad en tanto que, conforme lo afirma el doctrinante Santofimio (2017), esta acción se encamina
es a que se declara una responsabilidad extracontractual del Estado, por lo que afirma, se trata de una
“típica acción tendiente a la reparación integral de los daños antijuridicos ocasionados a los administrados
y que cabe atribuir e imputar su responsabilidad (extracontractual) al estado, en razón a las actividades
anteriormente indicadas, que excluyen de entrada el acto administrativo” (Santofimio, 2017, p. 878) 27,
entendido esto, se aclara un poco más porque el Consejo de Estado falló confirmando la sentencia
inhibitoria que dictó el Tribunal en primera instancia.

Ahora bien, se tiene que ante tal error que cometió el accionante de la indebida escogencia del medio de
control, la sala Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la improcedencia, por regla

26
Santofimio, G. J (2017). El control judicial de la actividad administrativa (p. 877) Compendio de derecho administrativo.
Universidad Externado de Colombia
27
Santofimio, G. J (2017). El control judicial de la actividad administrativa (p. 878) Compendio de derecho administrativo.
Universidad Externado de Colombia
general, de la acción de reparación directa en asuntos atinentes al reconocimiento de derechos laborales,
y tal como lo indican en providencia del 23 de mayo de 2003, del consejero ponente Dr. Alier Eduardo
Hernández Enríquez, tal improcedencia se debe a que “las relaciones laborales con el Estado y los
derechos que de ellas se derivan comprometen actos administrativos de contenido particular cuyos
efectos se siguen produciendo mientras no se declare su nulidad.”28

En el mismo sentido se tienen varios pronunciamientos incluso desde el año 86, por ejemplo, lo referido por
el H. Consejo de Estado en providencia de abril 25 de 1986, con ponencia del Magistrado Dr. Enrique Low
Murtra, el cual expresó que:
Lo que determina la naturaleza de la acción son los fines del actor. Si al solicitar la nulidad
del acto administrativo, en forma automática se produce el restablecimiento del derecho habrá
de entenderse que el actor ha impetrado una acción de restablecimiento, aunque califique su
demanda de cualquier otra manera. Aunque el actor haya impetrado la acción de reparación
directa sus intenciones van encaminadas a la nulidad del Acto administrativo que llevo a cabo la
supresión de su cargo y de manera concomitante se liquiden las prestaciones sociales a las que
haya lugar.

De lo anterior se tiene que para el caso en concreto efectivamente era necesario que se declare la nulidad
del acto que negó el reconocimiento de prestaciones laborales, pues si no es así claramente seguirá
surtiendo efectos jurídicos.

Lo anterior lleva a que se indique una vez más que la demanda debió tramitarse a través del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que en el presente caso el origen del daño es
realmente un acto particular que se considera contrario al ordenamiento, pues fueron las negativas al
reconocimiento del derecho y a las prestaciones laborales lo que generaron el daño.

Así las cosas el Consejo de Estado ha sido muy claro en relación a estas dos acciones y lo ha venido
reiterando desde años atrás, actualmente se encuentran sentencias con posterioridad a la expedición del
CPACA en donde reiteran sus pronunciamientos e indican, por ejemplo, en providencia del 21 de
noviembre de 2018, Consejera ponente Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, lo siguiente:

La escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de
conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del
origen del perjuicio alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento
del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia
de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la
causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un
acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad29

Este pronunciamiento guarda estrecha relación con la ponencia del Jurista Low Murtra en la medida que el
medio de control no depende del accionante o del querer del operador judicial, si no que dependerá de la
finalidad de las pretensiones y de la interpretación armónica de la demanda, de manera que la elección del

28
(Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 24122, 2001)
29
(Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 62117, 2018)
medio del control idóneo es ajena a las partes del proceso y responde de forma estricta a la naturaleza del
litigio.

Por último y a manera de crítica, se ha visto en el ejercio profesional que en los casos donde ha operado la
caducidad respecto del medio de control idóneo, tal como fue el caso de la parte demandante, quien dejó que
caducara la acción de Nulidad y restablecimiento del derecho (en tanto que el último acto administrativo era
del 03 de mazo de 1998 y la demanda se interpuso el 22 de julio de 1998), se acude a medios de control
cuya caducidad aún no ha operado, como lo sería para ese caso el de reparación directa, pretendiendo,
quizás, con una mala práctica jurídica soslayar la sanción procesal. No obstante y como se verá más
adelante, el operador judicial está llamado a garantizar los criterio objetivos de cada medio de control, en
procura de que tales situaciones no tengan prosperidad.

d) Adecuación del medio de control en cabeza del operador judicial.

De conformidad con la sentencia objeto de estudio, el Consejo de Estado se sirvió declararse inhibido para
conocer de fondo las pretensiones incoadas por el accionante, al considerar que la inadecuada escogencia
del medio del control no es un simple defecto formal que pueda ser subsanado, incluso señaló que la
escogencia del medio del control tenia incidencia en el debido proceso de la parte demandada.
Teniendo en cuenta que la sentencia se dictó bajo el amparo del Decreto 01 de 1984, el cual no hizo
referencia a la adecuación del medio de control, no era viable acudir a ningún amparo normativo que
exigiera al operador judicial ajustar la naturaleza de la acción conforme al alcance de los hechos y las
pretensiones de la demanda. Sin embargo, tampoco se encuentra dentro del Código de Procedimiento
Administrativo vigente para la fecha, el requerimiento de incorporar en la demanda el medio de control que
se pretende incoar, limitándose para ello a lo dispuesto por el hoy derogado artículo 137 del CCA.
Siguiendo con el argumento de la Corporación judicial, no resultaba viable requerir al accionante para que,
en el término para subsanar su demanda, adecuara el medio de control a la naturaleza de los hechos y
sus pretensiones, pues, como se dijo con antelación, no se consideraba como un mero defecto de forma
que pudiera ser llamado a corregirse por el demandante.
Se considera importante también señalar que cuando el despacho manifestaba que además de lo hasta
aquí explicado, la jurisdicción de lo Contencioso administrativo era una justifica rogada y por ende le
impedía a la Corporación adecuar de manera oficiosa el medio de control, lo que se puede ver de tal
afirmación, es que ante la ausencia del precepto normativo que habilitara la adecuación oficiosa, se corría
el riesgo de incurrir en una actuación ultra petita, al desbordar lo contenido en el escrito de demanda.
Sin embargo, en la actualidad no se presenta esta dificultad en la medida que el artículo 171 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 30incorporó a nuestro ordenamiento
jurídico el deber en cabeza del operador judicial, al señalar que el juez deberá dar trámite a la demanda
por la vía procesal que corresponda, aun cuando se haya invocado un medio de control improcedente.

30
Artículo 171, Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
Sobre este tema ya se ha pronunciado el Consejo de Estado, como lo es el caso de la sentencia del 16 de
octubre de 201431, donde se decretó de manera oficiosa la nulidad de las actuaciones procesales surtidas
en el trámite del medio de control de nulidad simple, cuando le correspondía seguir el cauce del medio de
control de nulidad electoral. En esa oportunidad la Corporación judicial advirtió al juez aquo la posibilidad
de adecuar el medio de control a la naturaleza y finalidad de la demanda, no sin antes advertir que para
que ello sea posible, deben respetarse los criterios procesales e incluso sustanciales que le corresponden
a cada medio de control. Por ejemplo, cuando se invoca la causal de nulidad simple, donde no se requiere
conciliación prejudicial, en un litigio que en realidad debe adecuarse al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, no por ello puede prescindirse del requisito de procedibilidad, por lo que
necesariamente deberá subsanarse el mentado defecto.
Caso parecido es el de la sentencia 60161 del 27 de febrero de 2019 del Consejo de Estado32, donde se
resolvió el recurso de apelación interpuesto contra un fallo que adecuó de manera oficiosa el medio de
control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo este último el idóneo,
para con ello decretar caducidad del medio de control. Conforme con el criterio del H. Consejo de Estado,
la adecuación del trámite de la demanda más que una posibilidad (como lo manifiesta la sentencia
anteriormente citada), es un deber en cabeza del operador judicial por medio del cual se garantiza el
acceso a la justicia. Fíjese entonces que, al momento de encausar el medio de control correspondiente, el
juez aquo actuó en debida forma al conservar los requisitos procesales correspondientes a la naturaleza
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aplicando los términos de caducidad que a
este último le corresponden.
De acuerdo con lo anterior, encontramos que, a la fecha, dando aplicación a lo dispuesto por el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sala tercera del Consejo de Estado no
habría podido declararse inhibida para conocer de fondo sobre las pretensiones de la demanda del señor
Manuel Antonio Cely, en cambio, le habría correspondido adecuar el trámite de la demanda rechazándola
de plano, en la medida que la oportunidad para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho ya había caducado.

Conclusiones

De acuerdo con los puntos que fueron objeto de estudio, se concluye que la adecuación del medio de
control y la modulación de la jurisdicción aplicable resultan de suma importancia en la medida que
determinan la legalidad del trámite jurídico y encausan la finalidad de la demanda en términos procesales.

De igual manera, se concluye que el conflicto entre el debido proceso y el acceso a la justicia en la
adecuación oficiosa del medio de control, se encuentra resuelto por la nueva codificación, permitiendo
ajustar el camino procesal a la naturaleza de las pretensiones, no sin antes advertir que deben aplicarse
los requisitos formales y sustanciales propios de cada medio de control, en aras de garantizar la seguridad
jurídica y los derechos de los extremos procesales.

31
Consejo de Estado, sección quinta, expediente 81001-2333-000-2012-00039-02, sentencia del 16 de octubre de
2014. Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
32
Consejo de Estado, sección tercera, sentencia 60161 del 27 de febrero de 2019. Consejera Ponente, María Adriana Marín.
Por último y como punto central de estudió, se concluye que los medios de control, como mecanismo para
acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se encuentran íntimamente ligados con la
causa o fuente del daño, pues a partir de este criterio se determinan los móviles que deben concurrir para
hacer jurídicamente viable el trámite de cada uno de ellos.