Aciertos, desaciertos y retos de los observatorios ciudadanos a los concejos municipales.

El caso de Concejo como Vamos en Bogot Concejo como vamos es un ejercicio de control social que busca evaluar el desempeo del Concejo y los concejales y aportar a la construccin de una cultura democrtica, al brindar elementos de juicio a los electores, contribuir a fortalecer el desempeo institucional del Concejo y apoyar los procesos de rendicin de cuentas. Esto ltimo reforzado con el propsito de constituirse en la principal fuente de informacin sobre la materia. Proponemos una evaluacin de este ejercicio desde dos perspectivas: en primer lugar, el impacto que ha tenido como experiencia de control social, y en segundo lugar, la pertinencia de los instrumentos que ha desarrollado para lograr sus objetivos y propsitos, en particular la batera de indicadores que utiliza para evaluar el desempeo de los concejales. Antecedentes: A partir de la expedicin de la Constitucin de 1991, Colombia adopt un modelo de democracia no slo representativa sino tambin participativa. Este cambio implic la aceptacin de la intromisin por parte de diferentes sectores de la ciudadana en la gestin de los asuntos pblicos de la nacin. Como manifestacin de este cambio, la Constitucin Nacional estableci en el artculo 103 los diferentes mecanismos de participacin, los cuales fueron posteriormente regulados a travs de la ley 134 de 1994. Se pens as que la ciudadana podra actuar de diferentes formas frente a las autoridades pblicas; a travs de la participacin en la creacin de normas con instrumentos como el referendo; en la toma de decisiones por parte de las autoridades administrativas a partir de instrumentos como la consulta popular; o a travs de sistemas de control a la gestin estatal con la creacin de mecanismos de control social, de los cuales, la veeduras ciudadanas son el ejemplo ms comn, sin embargo no es el nico, ni el ms exitoso. El control social es una modalidad de participacin ciudadana que les permite a los ciudadanos influir en los asuntos del Estado. La apertura hacia estas formas de control, surge del reconocimiento de la insuficiencia del control que los ciudadanos ejercen a travs de los polticos que eligen. De los instrumentos de participacin creados por la Constitucin de 1991, el control social es tal vez el que ha dado los mayores resultados, y el que ha gozado del privilegio de ser impulsado de diferentes formas, aunque no siempre con suerte, por parte del Estado1. El control social se ha ejercido en Colombia de manera individual o a travs de organizaciones y de proyectos diseados especficamente para ese propsito. Algunas veces los ejercicios de control social surgen de manera autnoma, liderados por ONGs, universidades, cmaras de comercio, asociaciones gremiales, etc; otras veces son convocados por el Estado; y en ocasiones son liderados o apoyados por medios de comunicacin. Prcticamente todos los escenarios del Estado han sido objeto de control

El control social ha tenido desarrollo legal en leyes y decretos como la ley 489 de 1998, la ley 80 de 1993, la ley XXX que regula las veeduras ciudadanas, entre otros.

social el Colombia; las entidades del nivel central, la rama judicial, los departamentos y municipios y las corporaciones de eleccin popular. En el caso de stas ltimas existen en el pas seis ejercicios de control social: Concejo Como Vamos en Bogot Concejo Visible-Observatorio del Concejo Distrital de Cartagena de Indias Concejo Visible Santiago de Cali Congreso Visible Denuncia para prdida de investidura, Red de Veeduras RED VER Comisin ciudadana de seguimiento al proceso 8000 Concejo Como Vamos, como ejercicio de control social: Concejo Como Vamos surgi en agosto de 2002 como una iniciativa de la Fundacin Corona, la Casa editorial el Tiempo y la Cmara de Comercio de Bogot. Para intentar evaluar el impacto de este ejercicio como experiencia de control social, nos remitiremos a los dos atributos que seala Cunill2 (2007) como especficos del control social y que permiten diferenciarlos de otras formas de participacin ciudadana: la autonoma (autenticidad) y el ejercicio de poder (efectividad). El primero atae a la necesidad de que el control social sea externo a la administracin para ser autntico. El segundo a la capacidad de generar consecuencias -imponer sanciones o premios- para lograr los cambios necesarios en el asunto objeto del control. El tema de la autonoma es complejo. El control social requiere de cierta institucionalidad3 que lo dote de poder4. Sin embargo se consideran ms convenientes, desde el punto de vista de la autonoma, los ejercicios que surgen por iniciativa de organizaciones ciudadanas, que el control social promovido por el Estado. De todas maneras mientras mayor sea la institucionalizacin del poder ciudadano mayores sern las posibilidades de que el se erija como un real derecho ciudadano. En lo que tiene que ver con la autonoma, Concejo Como Vamos goza de grandes ventajas, al surgir de organizaciones fuertes que han garantizado su sostenibilidad. La diferencia entre las diferentes experiencias de control social no se relaciona con las garantas que tiene cada una de ellas, pues todos tenemos los mismos derechos en la materia, sino ms bien en las capacidades prcticas y las condiciones objetivas para hacerlo. Muchos ejercicios se han frustrado o han resultado ser ineficaces y en muchos justamente porque quienes intentan desarrollarlos no suelen tener la capacidad econmica y tcnica para hacerlo o por que son cooptados por agentes pblicos. En este punto podramos afirmar que Concejo Como Vamos es un caso exitoso de control social; cuenta con el apoyo econmico y tcnico de unas organizaciones que han permitido darle continuidad y cierta altura.

2 Cunill,Grau Nuria, La rendicin de cuentas y el control social. Una aproximacin conceptual, I seminario internacional de rendicin de cuentas y control ciudadano en entidades territoriales, abril de 2007, Bogot, Colombia. 3 entendida como proceso en el cual se estructura un conjunto de reglas formales e informales mediante las cuales se articulan las relaciones recprocas entre individuos. 4 Un ejemplo El Estado ofrece: sistema de quejas y reclamos; control de los beneficiarios sobre programas sociales y obras pblicas; audiencias pblicas y exposicin pblica de los proyectos de decisin; leyes de acceso a la informacin; rendicin de cuentas legalmente obligada.

En cuanto a la capacidad de generar consecuencias5, sus resultados estn ntimamente ligados al hecho de que es un ejercicio respaldado por un gran medio de comunicacin que ha contribuido de manera definitiva a garantizar su posicionamiento en la sociedad. Pese a las crticas, justificadas en su mayora, que hacen los concejales sobre la validez de sus resultados, stos constituyen un referente obligado a la hora de rendir cuentas a la ciudadana. Tambin cabe resaltar que la labor del Concejo se ha hecho ms visible gracias a este ejercicio y quizs ello haya contribuido a mejorar la imagen que se tiene de esta Corporacin, segn los datos que arroja la encuesta que aplica Concejo como Vamos. Sin embargo, esto no ha bastado para que percepcin ciudadana en muchas variables encuestadas sea positiva. Entre 2003 y 2007 la imagen favorable que la ciudadana tiene sobre el concejo mejor al pasar de 19% al 30%, respectivamente. En correspondencia, la percepcin desfavorable baj en el mismo perodo, al pasar del 40% al 36%. Adems, disminuy la cantidad de personas que no conoce el Concejo, cifra que pas del 41% en 2003 al 33% en 2007. El grado de confianza que tienen los ciudadanos respecto del Concejo, as como la percepcin sobre su gestin tambin mejor aunque muy lentamente. El primero pas de 2.35 en 2003 a 2.6 en 2007, en una escala de 1 a 5, donde 1 es que no confa nada y 5 es que confa plenamente; y el segundo de de 2.4 a 2.6, entre los mismos aos. En cuanto a las opiniones frente al Concejo, siguen predominando las que estn determinadas por la mala imagen que se tiene de la poltica. La ciudadana considera que los concejales obstaculizan la gestin del Alcalde Mayor de la ciudad y que no representan bien a la ciudadana. Finalmente, la votacin al concejo ha tendido a aumentar. Entre 2003 y 2007 el porcentaje de votantes sobre el potencial electoral pas de 42,6% 47%. Este ejercicio de control social ha hecho que los concejales estn ms atentos a la percepcin que se tiene de su labor y el hecho de ser calificados y puestos en una lista ha generado mayor cuidado respecto del cumplimiento de sus funciones. El orden de la lista constituye un premio o un castigo. Sin embargo, el ejercicio debe revisarse de manera profunda para enviar las seales adecuadas tanto a los electores como a los concejales mismos. Ahora se debe buscar que el Concejo cualifique a fondo su quehacer.

A manera de ilustracin es conveniente sealar que el control social tiene a disposicin distintas formas de ejercer poder: movilizaciones y protestas; movilizacin de la opinin pblica; los procesos de rendicin de cuentas que ya gozan de una fuerte institucionalidad y que constituyen espacios donde se potencia la voz ciudadana en la gestin gubernamental. A medida que avanza la democracia participativa se han generado nuevas poderes directos para el control social, que requieren que sean consagrados legalmente y que pueden generar consecuencias perversas si los diseos institucionales son inapropiados: el poder de veto (revocatoria o remocin de autoridades); el poder asignativo (la sociedad dota de recursos a las autoridades pblicas); el poder de certificacin (la sociedad otorga un aval a una obra o proyecto de presupuesto antes de que sea llevado a la instancia pblica de aprobacin definitiva). La mayora de estos ltimos han tenido desarrollos en pases como Bolivia y Brasil, pero en Colombia son incipientes. (Cunill, op.cit)

Sobre la batera de indicadores: Concejo Cmo Vamos ha cumplido un papel importante en dos sentidos. En primer lugar, ha contribuido a garantizar la asistencia de los concejales a las sesiones y su permanencia en ellas. En segundo trmino, ha estimulado el activismo de los miembros de la corporacin en torno a la presentacin de proyectos de acuerdo y de proposiciones de control poltico. Estos efectos positivos merecen resaltarse y con los correctivos que sean del caso, ampliarse y consolidarse. Pero estos efectos positivos estn siendo eclipsados por las falencias que presenta el diseo del principal instrumento, el sistema de indicadores, desarrollado para evaluar el desempeo de los concejales. Es necesario sealar que, en todo caso, evaluar la gestin pblica, cualquiera que ella sea, a travs de indicadores siempre ser problemtico, pero necesario. Los indicadores, por ser representaciones sencillas del objeto que miden, tienen la ventaja de que la sociedad los aprehende, los asimila y se los apropia con relativa facilidad. Su legitimidad pasa, sin embargo, por el cumplimiento de algunas condiciones, algunas de las cuales no cumple el sistema diseado por Concejo Como Vamos. Un indicador o sistema de indicadores debe contar por lo menos con las siguientes caractersticas: 1. Expresar el concepto, aunque el indicador siempre ser ms limitado que el concepto. 2. Reflejar la totalidad del campo pertinente. 3. Ser un efectivo instrumento de gestin, para lo cual debe estar enmarcado en propsitos de poltica que le de sentido e incentivar cambios positivos en el objeto u asunto evaluado. 1. La primera pregunta es entonces si el sistema de indicadores de Concejo Como Vamos expresa bien el concepto, es decir la naturaleza de la labor que realizan los concejales. La respuesta es que parcialmente, ya que todo el sistema se basa exclusivamente en indicadores cuantitativos. Aunque no sea explcito, este privilegio absoluto por lo cuantitativo lleva a la conclusin de que se asimila la labor de un concejal a la produccin de un bien, y que se adopta, en consecuencia, un criterio de eficiencia, segn el cual dado un nivel de costo igual entre 45 unidades de produccin (concejales) la unidad ms eficiente es aquella que produce el mayor nmero de bienes (proyectos de acuerdo, citaciones de control poltico). En este tipo de mediciones hay un supuesto muy fuerte: que los bienes producidos son homogneos (todos los proyectos de acuerdo son iguales, todas las citaciones de control poltico son iguales). En este sentido la crtica permanente de los concejales es que se deja por fuera la calidad de las iniciativas y de las intervenciones. En otras palabras, un proyecto de acuerdo, una ponencia o un debate muy bien estructurados, apoyados en una investigacin profunda y que contemplen propuestas de mucha importancia para la ciudad, valen tanto como las iniciativas o las intervenciones livianas e intrascendentes.6
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Quizs para resolver en parte esta situacin Concejo Cmo Vamos comenz a ponderar de manera distinta los proyectos de acuerdo en cuatro categoras, segn la amplitud de su impacto poblacional (metropolitanos, sectoriales, locales y de homenaje). Cada categora recibe un puntaje diferente, pero de todas maneras si dos proyectos pertenecen a la misma valen igual, aunque presenten grandes diferencias en cuanto a calidad y pertinencia. En conclusin el problema sigue sin resolver.

Dada la naturaleza de la labor que realizan los concejales es imperativo que se introduzcan mediciones cualitativas. Esta tarea por supuesto no es nada fcil y remite a otro problema relacionado con la titularidad de la evaluacin. Es decir, quien define los criterios y los objetos mismos de evaluacin y quien evala. Con fines ilustrativos traemos un ejemplo: en el sector acadmico la evaluacin de los programas curriculares o de la investigacin se realiza a travs de pares acadmicos. Introducir una evaluacin a travs de pares, en la metodologa de Concejo como Vamos, es relativamente ms fcil para el caso de los proyectos de acuerdo que para los debates de control poltico. Este tipo de evaluacin permitira, adems, incluir el trabajo que realizan los concejales en lo relacionado con la elaboracin de ponencias, ya que la evaluacin cuantitativa ha hecho inocua la valoracin de stas dentro de todo el sistema de indicadores7. Los criterios de evaluacin deben ser construidos de manera rigurosa (por expertos), para que sirvan de base o gua a la calificacin que haran los pares que se escojan para evaluar los trabajos. Este sistema no es difcil, pero probablemente aumentara de manera importante los costos. Queda la pregunta acerca de cmo se podra evaluar cualitativamente las intervenciones de los concejales en los debates de control poltico. El cubrimiento que hace Concejo como Vamos de las sesiones del Concejo, se limita al control de asistencia. Disear una metodologa para evaluar cualitativamente las intervenciones es todo un reto. 2. La segunda caracterstica de los indicadores, reflejar la totalidad del campo pertinente, tampoco se cumple plenamente. El sistema de indicadores deja de registrar la actividad ms importante de todo concejal. Como es bien sabido, los proyectos de acuerdo de importancia estructural para la ciudad son de iniciativa exclusiva del alcalde mayor. En relacin con el plan de desarrollo, el POT y sus reformas, el presupuesto anual y sus adiciones, los cupos de endeudamiento, los impuestos y contribuciones (la de valorizacin, por ejemplo) y las reformas y reestructuraciones administrativas, los concejales no pueden presentar proyectos. Sin embargo, cumplen un importante papel en la discusin y desarrollo de esas iniciativas. Es en el debate sobre las mismas donde los miembros del Concejo pueden hacer contribuciones ms relevantes a la marcha de Bogot. No obstante, por preparadas y solventes que sean sus intervenciones, no son registradas por Concejo Cmo Vamos.8 Si sumamos a esto el hecho de que tampoco se evalan las ponencias, podemos decir que un alto porcentaje del trabajo de los concejales no es objeto de evaluacin. 3. En cuanto al impacto sobre la gestin misma del Concejo y de los concejales, los resultados no son mejores, si bien la asistencia ha mejorado. Despus de este primer impacto positivo, Concejo Como Vamos ha generado un incentivo perverso; un estmulo a las malas prcticas, en contrava de su explcito propsito de evitar la presencia de incentivos negativos hacia los concejales9.
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Las ponencias prcticamente no tienen ningn impacto en la evaluacin de los concejales porque la valoracin cuantitativa no tiene sentido, dado que le son asignadas a cada concejal; la nica posibilidad de que entren a jugar efectivamente en el sistema de evaluacin de los concejales es que se evale cualitativamente el contenido de las mismas. Entonces como la valoracin cuantitativa es inocua, no entra a jugar en la medicin el desempeo cuando se trata de una actividad importante. 8 En relacin con esas iniciativas, solo obtienen puntaje quienes se desempean como ponentes (se trata de un puntaje fijo, que no tiene para nada en cuenta la calidad de las respectivas ponencias).. 9 El documento que define la metodologa del proyecto para el perodo 2004-2007 seala al respecto dice al respecto que la metodologa define las variables con las cuales se evala el desempeo de los concejales tratando de evitar la presencia de incentivos negativos hacia los concejales.

Entre esas prcticas inconvenientes hay que destacar las siguientes: Preocuparse por presentar muchos proyectos de acuerdo sin atender a su calidad y pertinencia. Si el articulado es breve y se ocupa de la respectiva materia de manera liviana y poco exhaustiva, tanto mejor. Eso facilita su trmite y su aprobacin y mejora el puntaje de su autor en Concejo Cmo Vamos dado que el orden del da de las sesiones de comisin y de plenaria est abotagado de proyectos, lo comn es que solo los sencillos y sucintos coronan la fase de aprobacin. Aunque el principio de unidad de materia aconseje elaborar acuerdos que aborden de manera integral determinados temas y cuestiones, lo conveniente para ser bien calificado por Concejo Cmo Vamos es partir cada iniciativa en varios proyectos. Sacrificar en aras de la cantidad, la calidad y la pertinencia de las proposiciones de control poltico (las de los cuestionarios y las intervenciones de los citantes a los debates). Eludir, asimismo, el tratamiento integral de los temas y fragmentar los cuestionarios para multiplicar las citaciones de control y el puntaje obtenido al respecto. Es un lugar comn afirmar que Colombia se caracteriza por ser un pas inundado en normas. Cada rea est sometida a una compleja maraa de disposiciones legales y reglamentarias, de alcance nacional, departamental y municipal. Un esquema de seguimiento y calificacin de concejales que estimule la presentacin de proyectos de acuerdo, contribuye de manera directa a estimular esa inconveniente inflacin normativa. Para ilustrar esta afirmacin basta decir que el nmero de proyectos de acuerdo presentados por los concejales de 114 a 573 entre 2003 y 2007. Con las proposiciones de control poltico ocurre algo similar. Ese control est dirigido, en principio, a cualificar el diseo y la aplicacin de las polticas pblicas. Sin embargo, la proliferacin de citaciones puede haber llegado al lmite de imponer una carga muy pesada a los funcionarios de la administracin responsables de contestar los cuestionarios y atender los debates. Dado que, una vez ms, el seguimiento a la actividad de control poltico que realiza Concejo Cmo Vamos es meramente cuantitativa, genera una tendencia al incremento de la cantidad de las citaciones y debates a costa de la calidad del aludido control. Maniobrar para impulsar los proyectos de los presidentes de las comisiones o hacer lobby ante ellos para saltarse el derecho de turno; as como llevar y ser llevado en los proyectos de otros concejales.

Finalmente, hemos dicho tambin que los indicadores deben estar enmarcados en propsitos de poltica que les d sentido. En el caso de la labor de los concejales stos se refieren bsicamente a las apuestas programticas con que fueron elegidos por la ciudadana; apuestas sobre las cuales debera basarse la rendicin de cuentas frente a sus electores. Este referente est ausente de la metodologa de Concejo Como Vamos. Incluirlo constituye otro gran reto para este ejercicio de control social, que pese a todas sus falencias debe mantenerse pero introduciendo desde ya una discusin seria sobre sus problemas de fondo y la forma de resolverlos.