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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
Demandante: Gonzalo Arturo Serrano Celis
Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones
Temas: Reliquidación pensión de jubilación
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra

la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda.
1. Antecedentes
1.1. La demanda1
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,

consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Gonzalo Arturo Serrano Celis, por
conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de
las siguientes resoluciones: i) GNR 117506 del 25 de abril de 2015, que reliquidó la
1
Folios 46 a 54 del expediente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
pensión de vejez del accionante; y ii) VPB 62047 del 18 de septiembre de 2015,
que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la
confirmó. Los mencionados actos fueron expedidos por la entidad demandada.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el

actor solicitó condenar a Colpensiones a lo siguiente: (i) reliquidar su pensión de
vejez, en cuantía del 75% de todos los emolumentos devengados durante el último
año de servicio, conforme lo disponen las Leyes 33 y 62 de 1985; ii) pagar las
diferencias causadas en las mesadas pensionales que ha venido percibiendo; iii)
indexar el valor de las sumas adeudadas como lo autoriza el artículo 187 del
CPACA;2 iv) pagar la condena en costas; v) dar cumplimiento a la sentencia y pagar
los intereses moratorios a que haya lugar, en los términos del artículo 192 del
CPACA.
1.1.2. Hechos
Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:
i) El señor Gonzalo Arturo Serrano Celis laboró durante más de 35 años en los
sectores público y privado y se desvinculó definitivamente a partir del 16 de junio
de 2014, cuando laboraba en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN.
ii) Por Resolución GNR 245583 del 3 de julio de 2014, Colpensiones le reconoció al
actor su pensión de vejez, con fundamento en la Ley 33 de 1985, teniendo en
cuenta que es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993.
iii) La entidad respetó el régimen anterior en cuanto a los requisitos de edad,

tiempo de servicio y monto de la prestación; sin embargo, la cuantía se estableció
2
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
conforme al artículo 21 de la referida Ley 100 y el Decreto 1158 de 1994, es decir,

que vulneró el principio de inescindibilidad de las normas.
iv) Mediante los actos acusados, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez por
retiro definitivo del servicio, pero se insistió en establecer el IBL con el promedio de
lo devengado en los 10 años anteriores a la desvinculación y con base en los
factores sobre los cuales se efectuaron aportes al sistema integral de seguridad
social.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 2, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 21

del CST;3 3 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 36 de la Ley 100 de
1993; y 102 del CPACA.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente:
i) El señor Gonzalo Arturo Serrano Celis es beneficiario del régimen de transición

previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, de acuerdo con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, tiene derecho a que su pensión se liquide
con el 75% de todos los conceptos devengados en el último año de servicio, al
tenor de lo establecido por las Leyes 33 y 62 de 1985.
ii) Debe aplicarse integralmente el régimen anterior que protege la transición

pensional, en aras de garantizar el derecho a la seguridad social, la
irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales y los principios de
favorabilidad e inescindibilidad de las normas.
iii) Para establecer el IBL pensional del accionante se deben incluir también las
primas de vacaciones, servicios y navidad, así como los incrementos por factor
nacional, desempeño fiscal y factor grupal.
3
Código Sustantivo del Trabajo.
3
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
1.2. Contestación de la demanda
Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las

siguientes razones de defensa:4
i) El demandante es beneficiario del régimen de transición, por esa razón su

pensión se reconoció con base en los requisitos previstos por la Ley 33 de 1985
en lo que respecta a la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo de la
prestación.
ii) No es posible liquidar el beneficio pensional con el 75% de lo devengado en el

último año laborado, ya que deben aplicarse las directrices del inciso tercero del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. Este criterio fue
sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, T-078 de
2014 y SU-230 de 2015, cuya aplicación prevalece sobre los lineamientos del
Consejo de Estado en la materia.
iii) No es posible incluir factores adicionales, puesto que se quebrantan los

principios de solidaridad, orden justo y sostenibilidad financiera que orientan el
sistema de seguridad social en pensiones.
iv) Como excepciones se proponen las siguientes: 1) cobro de lo no debido; 2)

prescripción; 3) buena fe; 4) genérica e innominada; y 5) inexistencia del derecho
reclamado.
1.3. Audiencia inicial
En esta diligencia, entre otras determinaciones, se difirió la decisión de las

excepciones propuestas por Colpensiones para el momento de emitir sentencia,
4
4
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
puesto que no tienen el carácter de previas. El litigio se fijó en los siguientes

términos:5
Consiste en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se le reliquide

su pensión de vejez incluyendo todos los factores salariales devengados en el
último año de servicios, conforme a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, y de
acuerdo con la interpretación que sobre la materia ha realizado el Consejo de
Estado, o si se debe aplicar lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, como lo ha interpretado la Corte
Constitucional.
1.4. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D,

mediante sentencia del 23 de agosto de 2018, accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:6
i) El demandante es beneficiario del régimen de transición pensional previsto por

el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, es posible aplicar en su
integridad la Ley 33 de 1985, por tratarse de la norma anterior que regulaba los
requisitos de acceso y monto de la pensión de jubilación para el caso concreto.
ii) El IBL debe establecerse con inclusión de todas las sumas que habitual y
periódicamente recibía el servidor como retribución de sus servicios, en aras de
materializar los principios de favorabilidad, progresividad e inescindibilidad de las
normas.
iii) En consecuencia, se declara la nulidad de los actos acusados y, en su lugar, se

conmina a Colpensiones a lo siguiente: 1) reliquidar la pensión del actor en
cuantía del 75% «del salario promedio devengado durante el último año de
servicios, esto es, por el lapso comprendido entre el 15 de junio de 2013 y el 15 de
junio de 2014, incluyendo como factores salariales, sueldo básico, ajuste sueldo,
incentivo desempeño grupal, ajuste incentivo desempeño grupal, 1/12 parte de la
5
Folio 113.
6
5
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
bonificación por servicios, 1/12 parte del ajuste bonificación por servicios, 1/12 de
la prima de servicios, 1/12 parte de la prima de vacaciones, 1/12 parte de la prima
de navidad, a partir del 16 de junio de 2014, fecha efectiva del retiro del servicio»;
2) descontar los aportes por los factores salariales cuya inclusión se ordena y
sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal; y 3) pagar la condena
en costas.
1.5. El recurso de apelación
La apoderada de Colpensiones interpuso recurso de apelación contra la referida

sentencia con base en los siguientes argumentos:7
i) Los actos acusados acataron el ordenamiento jurídico superior, teniendo en

cuenta que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que sus
pensiones se rijan por la Ley 33 de 1985 en cuanto a los requisitos de edad,
tiempo de servicios y monto; sin embargo, los factores salariales se sujetan al
Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley
100 de 1993.
ii) El anterior entendimiento permite mantener la sostenibilidad presupuestal y ha

sido acogido por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230
de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, así como por la Sala Plena del
Consejo de Estado.
iii) La Corte Constitucional, mediante Auto 326 de 2014, precisó que las directrices
trazadas en la C-258 de 2013 se aplican a todos los beneficiarios del régimen de
transición pensional y no solamente a una población en particular, como
erradamente lo han sostenido algunos jueces.
1.6. Alegatos de conclusión en segunda instancia
7
6
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
El demandante guardó silencio8 y Colpensiones reiteró los argumentos expuestos

en las respectivas etapas del proceso.9
1.7. El Ministerio Público
El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10
1.8. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La ANDJE intervino en el presente asunto, conforme a las facultades previstas en

los artículos 2 y 6 del Decreto Ley 4085 de 2011 y 610 del CGP,11 en los siguientes
términos:12
i) El régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de

1993 amparó los requisitos de edad, tiempo y monto para acceder a las pensiones
bajo las normas anteriores; sin embargo, el período base de liquidación y los
factores salariales se rigen por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
ii) Se debe negar la solicitud de reliquidación prestacional, en atención a las reglas

fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el
Consejo de Estado,13 en tanto indicó que el ingreso base de liquidación se
conforma con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio
y con inclusión de los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes.
La Sala decide, previas las siguientes
2. Consideraciones
8
Información extraída de la constancia secretarial que obra en el folio 192 del expediente.
9
Memorial visible en el índice 17 de la plataforma SAMAI.
10
Información extraída de la constancia secretarial que obra en el folio 192 del expediente.
11
Código General del Proceso.
12
Esta información reposa en los índices 24 a 26 de la plataforma SAMAI.
13
Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01.
7
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
2.1. El problema jurídico
De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, el problema jurídico se

contrae a determinar si el demandante tiene derecho o no a que su pensión de
vejez se liquide en cuantía del 75% de todos los emolumentos devengados
durante el último año de servicio.
2.2. Marco normativo y jurisprudencial. Postura unificada frente a la

reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de
transición de la Ley 100 de 1993
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió

sentencia de unificación el 28 de agosto de 201814 en la que fijó las reglas y
subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de
jubilación de quienes gozan del régimen de transición, y precisó que se aplicaría
«a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía
judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la
cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan
inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición

fijada en la referida sentencia de unificación:
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del
mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo
del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre

consideraciones, la siguiente:
14
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.
8
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y
condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan
adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de
cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el
mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. La regla
establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que
consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El
reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este
grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están
consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son
más favorables. (Resalta la Sala).
Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

definió las siguientes subreglas:
La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores

públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de
1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos:
- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el

ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que
les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere
superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE.
- Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio
de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez
(10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con
base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que
expida el DANE.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL
para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición
son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o
cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se justifica, así:
99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es

aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de
1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización
pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional.
9
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el

artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la
edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las
pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona
hubiere efectuado las cotizaciones.
De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen
precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el
régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el
artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
2.3. Hechos probados
- El señor Gonzalo Arturo Serrano Celis nació el 20 de julio de 1957, como da

cuenta su cédula de ciudadanía.15
- El 3 de julio de 2014, por Resolución GNR 245583, Colpensiones le reconoció al

actor la pensión de vejez, por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de
servicios. Para el efecto se citaron como disposiciones aplicadas el Acuerdo 049
de 1990 y las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, teniendo en cuenta que el
interesado acreditó el siguiente período laborado:16
ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD DÍAS

BANCOMERCIO SUC PALERMO 19760706 19821231 TIEMPO SERVICIO 2370
VALORES INTEGRADOS SA 19820712 19881101 TIEMPO SERVICIO 2305
COMERCIALIZ. TRIUNFO S.A. 19881116 19881130 TIEMPO SERVICIO 15
MANOS DE BOGOTA LTDA 19890317 19890430 TIEMPO SERVICIO 45
MANOS DE BOGOTA LTDA 19890707 19891016 TIEMPO SERVICIO 102
INGETEC S.A. 19891206 19900201 TIEMPO SERVICIO 58
UAE DIAN PERSONAS JURID 19910401 19941231 TIEMPO SERVICIO 1350
U.A.E.DIR.IMP.ADUANAS NALES 19941219 19941231 TIEMPO SERVICIO 13
DIAN 19950101 19950107 TIEMPO SERVICIO 7
15
Folio 2 del expediente.
16
10
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)

La entidad afirmó que la liquidación de la prestación se efectuó conforme al

artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, para lo cual se tomó
un IBL de $2.602.429 y se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, esta operación
arrojó una mesada de $1.951.822.
- El 25 de abril de 2015, por Resolución GNR 117506, Colpensiones incrementó el

monto de la pensión de vejez del accionante a la suma de $2.146.850, teniendo en
cuenta el «IBL en el último año laborado por el asegurado».17
- El 18 de septiembre de 2015, mediante la Resolución VPB 62047, Colpensiones

resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la
confirmó, por estimar que la pensión del actor únicamente puede liquidarse
tomando como base lo devengado durante los últimos diez años de servicio.18
- La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN certificó que entre el 30

de enero de 2012 y el 30 de junio de 2014, el demandante devengó los siguientes
emolumentos: «NO SE USUA AJUSTE FACTOR SAL.», sueldo, factor nacional, auxilio de
enfermedad, licencia enfermedad, incentivo desempeño gestión, incentivo
desempeño fiscal, incentivo al desempeño grupal, prima de servicios, incentivo al
desempeño nacional, prima de vacaciones, sueldo vacaciones, factor salarial
vacaciones, vacaciones, bonificación recreación, prima de navidad, bonificación
por servicios prestados, ajuste sueldo, ajuste prima de vacaciones, ajuste
bonificación recreación, ajuste bonificación servicios, ajuste incentivos al
desempeño y fiscalización, ajuste factor gestión, ajuste factor grupal.19
17
18
19
Folios 38 a 39 del expediente y antecedentes administrativos aportados en medio magnético.
11
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala
El anterior recuento fáctico demuestra que Colpensiones inicialmente liquidó la

pensión de vejez del señor Serrano Celis aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 y el Decreto 1158 de 1994; sin embargo, luego la reajustó y afirmó que para
ello se tuvo en cuenta el «IBL en el último año laborado por el asegurado», pero al
desatar el recurso de apelación interpuesto contra esa decisión, la entidad sostuvo
que la prestación únicamente podía liquidarse tomando como base lo devengado
durante los últimos diez años de servicio.
Bajo este contexto, se evidencia una inconsistencia en el dicho de Colpensiones

en torno al período base de liquidación y los factores computados para determinar
el monto pensional. A su vez, al plenario no se allegaron los factores salariales
percibidos por el actor durante los últimos 10 años de servicios y los actos
acusados no contienen una liquidación detallada que permita identificar las
operaciones que realizó la administración para establecer la cuantía de la
prestación.
Así las cosas, la Sala se pronunciará exclusivamente sobre la pretensión principal

del actor, ya que fue despachada favorablemente en primera instancia y
Colpensiones solicitó su revocatoria por considerar que no era viable acceder a la
reliquidación pensional en los términos solicitados en la demanda, esto es,
estableciendo su monto en el 75% de todos los emolumentos devengados en el
último año de servicios. De esta manera se garantiza la congruencia esperada de
las decisiones judiciales y el debido proceso de todos los intervinientes.
Ahora bien, en el presente asunto no está en discusión que el señor Gonzalo

Arturo Serrano Celis es beneficiario del régimen de transición previsto en artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y que consolidó el estatus pensional el 20 de julio de
2012, fecha en que cumplió los 55 años de edad previstos en la Ley 33 de 1985.
12
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
Al respecto se concluye que, comoquiera que el actor adquirió el estatus pensional

en vigencia de la Ley 100 de 1993, su pensión de jubilación debe liquidarse
conforme a la primera de las subreglas señaladas por la sentencia de unificación
del 28 de agosto de 2018, esto es, con una tasa de reemplazo del 75% y, como le
faltaban más de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, «el ingreso
base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha
cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la
pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE», al tenor del artículo 21 de la
Ley 100 de 1993.
De igual manera, en lo que atañe a la conformación del IBL en el régimen de

transición, se concluye que la liquidación de la prestación del demandante debe
sujetarse a la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación, esto es,
«los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de
los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos
sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de
Pensiones», en concordancia con los enlistados en el Decreto 1158 de 1994,
reglamentario de la Ley 100 de 1993.
Se insiste que al plenario no se allegó prueba de los factores que fueron objeto de
aportes para pensión durante los 10 últimos años de servicio, pues el interés del
actor era obtener la reliquidación pensional con base en todos los emolumentos
devengados en su último año laborado, por lo cual, en el sub lite no se analizará si
la entidad atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos
en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos sobre los cuales se realizaron las
correspondientes cotizaciones, pues ello no es objeto de debate.
En resumen, se concluye que el señor Serrano Celis no tiene derecho a la

reliquidación pretendida, pues su prestación debía liquidarse en cuantía del 75%
del promedio de factores salariales objeto de cotización durante los últimos 10
años de servicio, en atención a las reglas de unificación fijadas por esta
13
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
corporación en la sentencia del 28 de agosto de 2018, antes citada. En

consecuencia, el proveído apelado será revocado y, en su lugar, se negarán las
súplicas de la demanda.20
Al respecto, es preciso indicar que el actor fundó su demanda en la sentencia

proferida por esta corporación el 4 de agosto de 2010 en la cual se afirmó que las
personas amparadas por la Ley 33 de 1985, en consonancia con el régimen de
transición pensional, tenían derecho a que se les liquidaran sus pensiones con
base en el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios en aras de materializar los principios de inescindibilidad de las normas,
favorabilidad y progresividad en materia laboral; sin embargo, la jurisprudencia no
es estática y existen casos en los que la máxima autoridad de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en forma suficientemente motivada, cambia la tesis
con base en la cual venía resolviendo asuntos de una materia determinada.
La aplicación del nuevo criterio jurisprudencial en el sub lite no lesiona la confianza

legítima ni la expectativa que le pudo asistir al accionante, pues, en este último
lineamiento también se reivindican principios y derechos que merecen protección
inmediata. En efecto, en la sentencia de unificación de 2018 se señaló:
114. La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las

decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las
correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la
Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la
unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y
seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política. 21
20
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta Subsección: i) 2 de
diciembre de 2021, radicado: 13001-23-33-000-2017-00512-01 (0654-2021); ii) 29 de julio de 2021,
radicado: 25000-23-42-000-2014-03960-01 (2665-2017); iii) 3 de junio de 2021, radicado: 25000-23-42-000-
2018-00608-01 (5779-2019); iv) 3 de diciembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2013-01828-01 (4967-
2017); v) 12 de noviembre de 2020, radicado: 05001-23-33-000-2016-02032-01 (1616-2018); vi) 29 de
octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-04980-01 (6273-18); vii) 8 de octubre de 2020, radicado:
25000-23-42-000-2014-00529-01 (0836-2018).
21
Cita propia del texto transcrito «La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen
los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de
unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.
Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al
exponer lo siguiente: «[...] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes
14
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen

características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio.
[Resalta del original]
115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al
precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia,
disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este
pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución
tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones
ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en
virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
116. Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la
seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la
Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad,
so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. [Destaca la Sala]
117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de

unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el
régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección
Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley;
de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión
contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el
juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
[Se resalta]
Lo anterior quiere decir que la Sala, en su momento, analizó el efecto que debía
dar a la providencia de unificación y concluyó que tendría fuerza vinculante y que
su aplicación era obligatoria en todos los casos pendientes de resolución,
como ocurrió con el sub lite, de modo que si bien es cierto que la demanda se
incoó con antelación a la expedición de la providencia de unificación que se aplica
en esta instancia y cuando le tesis que prevalecía en la Sección Segunda para
resolver controversias como la planteada podría haber favorecido la pretensión de
la demanda, también lo es que en la aludida providencia se dejó sentado que no
se podía invocar la violación del derecho a la igualdad para desconocer las pautas
allí fijadas, pues ellas tuvieron como objeto principal el de garantizar la prevalencia
de un valor mayor, constituido por los principios fundamentales de la Seguridad
Social.
especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en
materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como
de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241); (ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia
en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). [...]»
15
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
Así las cosas, la decisión de Colpensiones de abstenerse de reajustar la pensión

de jubilación en los términos pretendidos por el demandante no infringió las Leyes
33 de 1985 y 100 de 1993, pues tal solicitud ya no se ajustaba al ordenamiento
jurídico y al cambio jurisprudencial efectuado por la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado.
2.5. De la condena en costas
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201622, respecto de la condena en

costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código
Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la

condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del
Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise
si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el
pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada
dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de
las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en

materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según
sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad
de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de
costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará
atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las
22
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-
2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez.
16
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede

condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia.
Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8. ° del

artículo 365 del Código General del Proceso,23 la Sala se abstendrá de condenar
en costas, en cuanto no resultaron probadas, teniendo en consideración que la
decisión es el resultado de un cambio jurisprudencial que se produjo durante el
transcurso del proceso.
3. Conclusión
Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices

jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en
casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el
acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las
directrices interpretativas que gobernaban la situación particular del demandante,
razón por la que deberá revocarse y, en su lugar, se negarán las súplicas de la
demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero. Revocar la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Gonzalo
Arturo Serrano Celis contra la Administradora Colombiana de Pensiones -
23
«1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el
expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
17
Radicación: 25000-23-42-000-2016-02829-01 (6426-2018)
Colpensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En su lugar,
Segundo. Negar las pretensiones de la demanda, en atención a lo explicado en el

acápite de consideraciones de la presente sentencia.
Tercero. Sin condena en costas en segunda instancia.
Cuarto. Reconocer personería a la abogada Paola Julieth Guevara Olarte como

apoderada de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones,
conforme al poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Quinto. Reconocer personería al abogado César Augusto Méndez Becerra como

apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE,
conforme al poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Sexto. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen,

previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la

plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la
autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo
186 del CPACA.
cgg
18

17 250002342000201602829011sentencia20220207233616

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CONSEJO DE ESTADO

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Reliquidación pensión de jubilación

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el

Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:

iii) La entidad respetó el régimen anterior en cuanto a los requisitos de edad,

conforme al artículo 21 de la referida Ley 100 y el Decreto 1158 de 1994, es decir,

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 2, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 21

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente:

i) El señor Gonzalo Arturo Serrano Celis es beneficiario del régimen de transición

ii) Debe aplicarse integralmente el régimen anterior que protege la transición

1.2. Contestación de la demanda

Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las

i) El demandante es beneficiario del régimen de transición, por esa razón su

ii) No es posible liquidar el beneficio pensional con el 75% de lo devengado en el

iii) No es posible incluir factores adicionales, puesto que se quebrantan los

iv) Como excepciones se proponen las siguientes: 1) cobro de lo no debido; 2)

1.3. Audiencia inicial

En esta diligencia, entre otras determinaciones, se difirió la decisión de las

puesto que no tienen el carácter de previas. El litigio se fijó en los siguientes

Consiste en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se le reliquide

1.4. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D,

i) El demandante es beneficiario del régimen de transición pensional previsto por

iii) En consecuencia, se declara la nulidad de los actos acusados y, en su lugar, se

1.5. El recurso de apelación

La apoderada de Colpensiones interpuso recurso de apelación contra la referida

i) Los actos acusados acataron el ordenamiento jurídico superior, teniendo en

ii) El anterior entendimiento permite mantener la sostenibilidad presupuestal y ha

1.6. Alegatos de conclusión en segunda instancia

El demandante guardó silencio8 y Colpensiones reiteró los argumentos expuestos

1.7. El Ministerio Público

El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10

1.8. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

La ANDJE intervino en el presente asunto, conforme a las facultades previstas en

i) El régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de

ii) Se debe negar la solicitud de reliquidación prestacional, en atención a las reglas

La Sala decide, previas las siguientes

2.1. El problema jurídico

De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, el problema jurídico se

2.2. Marco normativo y jurisprudencial. Postura unificada frente a la

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre

Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores

- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el

99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es

100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el

2.3. Hechos probados

- El señor Gonzalo Arturo Serrano Celis nació el 20 de julio de 1957, como da

- El 3 de julio de 2014, por Resolución GNR 245583, Colpensiones le reconoció al

ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD DÍAS

UAE DIAN PERSONAS JURID 20001001 20001130 TIEMPO SERVICIO 60

La entidad afirmó que la liquidación de la prestación se efectuó conforme al