Sent 1651098926

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Demandante: Cooperativa de Vigilancia de Policías Retirados Coovipore C.T.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Demandante: COOPERATIVA DE VIGILANCIA DE POLICÍAS RETIRADOS
COOVIPORE C.T.A.
Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP
Temas: Aportes al sistema de la protección social de julio de 2011 a junio

de 2012. Excepción de inconstitucionalidad de los Decretos 5021
de 2009 y 575 de 2013. Competencia de la UGPP. Irretroactividad.
Firmeza autoliquidaciones
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante 1 contra la

sentencia del 4 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que resolvió2:
«PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda por lo expuesto en la motiva de la

presente providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente […]».
ANTECEDENTES
El 21 de julio de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la

Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), profirió el
Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 5823, por las conductas de omisión en
la afiliación y pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al
sistema de la protección social del 1º de julio de 2011 al 30 de junio de 2012. Acto
administrativo que se notificó el 30 de julio de 2014.
1
Fls. 313 a 321 c.p. 2.
2
Fls. 271 a 302 c.p. 2.
3
Fls. 64 a 68 c.p. 1.
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
El 28 de agosto de 2014, la Cooperativa de Vigilancia de Policías Retirados respondió

el requerimiento para declarar y/o corregir4.
El 28 de enero de 20155, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la

UGPP expidió la Liquidación Oficial nro. RDO 79 por omisión, mora e inexactitud en
las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los
periodos comprendidos entre el 1º de julio de 2011 al 30 de junio de 2012, por un
monto de $1.031.286.451, de los que $738.814.600 corresponden a inexactitud,
$21.400 por omisos, $5.003.300 por mora y $287.447.151 por valores de diferencia
contable no aclarados. Acto que se notificó por correo electrónico el 9 de febrero de
20156.
El 10 de abril de 2015, la apoderada de la cooperativa interpuso recurso de

reconsideración contra el acto de liquidación. Éste fue inadmitido por extemporáneo
mediante el Auto nro. ADC 162 del 5 de mayo de 2015.
Contra la anterior decisión, el 22 de mayo de 2015 el aportante interpuso recurso de

reposición, que fue resuelto con la Resolución nro. RDC 167 del 29 de mayo de 2015,
en el sentido de revocar el auto y, en su lugar, admitir el recurso de reconsideración.
Por medio de la Resolución nro. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015, expedida por
la Dirección de Parafiscales de la UGPP, se resolvió el recurso de reconsideración,
disminuyendo el valor de los aportes a la suma de $743.839.300, discriminados así:
inexactitud por $738.814.600 y mora por $5.024.700. Decisión que se notificó el 14 de
enero de 2016.
DEMANDA
La Cooperativa de Vigilancia de Policías Retirados – COOVIPORE C.T.A, mediante

apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes
pretensiones:
«PRETENSIONES PRINCIPALES:
Solicito que se declare la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos:
ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD TOTAL:
La Resolución Liquidación Oficial No. RDO 79 del 28 de enero de 2015: "Por medio de la cual
se profiere Liquidación Oficial a la sociedad COOPERATIVA DE VIGILANCIA DE POLICIAS
RETIRADOS - COOVIPORE C.T.A., con NIT. 800.027.787, por omisión, mora e inexactitud en
las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos
01/07/2011 al 30/06/2012", determinando la liquidación por un valor de MIL TREINTA Y UN
MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL
PESOS M/CTE ($1.031.286.451).
4
Fls. 69 a 72 c.p. 1.
5
Fls. 73 a 80 c.p. 1.
6
Fl. 81 c.p. 1.
2

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
La Resolución No. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015: "por medio de la cual se resuelve el
recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO 79 del 28 de enero de
2015, a través de la cual se profirió liquidación oficial a la COOPERATIVA DE VIGILANCIA DE
POLICIAS RETIRADOS - COOVIPORE C.T.A., con NIT 800.027.787, por omisión, mora e
inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social,
por los periodos de julio de 2011 a junio de 2012" determinando la liquidación por un valor de
SETECIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL
TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($743.839.300).
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS:
De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicitamos a su señoría, que en caso de no

conceder la pretensión principal de nulidades de los actos atacados, se realice un análisis
detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y se realice
reliquidación de la presunta deuda fijada por la UGPP.
ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD:
La Resolución Liquidación Oficial No. RDO 79 del 28 de enero de 2015 […].
La Resolución No. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015 […].
SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO:
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos

administrativos, solicito que se restablezca el derecho del demandante en la siguiente forma:
• Por concepto de daño emergente:
1. Que se realice la devolución de los pagos realizados por la empresa COOPERATIVA DE

VIGILANCIA DE POLICIAS RETIRADOS - COOVIPORE C.T.A., por concepto de omisión, mora
e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social,
por los periodos 01/07/2011 al 30/06/2012, sumas que deberán ser indexadas y con intereses,
de acuerdo con su demostración.
2. Que se reconozca el pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el
proceso administrativo.
3. Que se reconozca los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo durante el
periodo que duró la investigación administrativa, toda vez que mi poderdante apoyó la defensa
jurídica con la empresa.
4. Que se reconozca los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo por el perito
que se designe en el transcurso del desarrollo del proceso judicial que da inicio con la radicación
de la presente demanda.
CONDENA EN COSTAS
Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP,
de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo».
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:
• Artículos 2, 4, 6, 13, 15, 29, 48, 58, 121, 150 numeral 10, 189 numerales 9 a 11
y 338 de la Constitución Política
• Artículo 9 del Código Sustantivo del Trabajo

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• Artículo 730 numeral 2 del Estatuto Tributario

• Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007
• Artículos 69 y 72 de la Ley 1437 de 2011
• Artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012
• Artículos 19 y 21 del Decreto 575 de 2013
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
Objeción general al requerimiento
Manifestó que, en los actos de liquidación de los aportes, la entidad demandada

incluyó conceptos que no son compensaciones ordinarias y extraordinarias; además,
no es clara la forma en la que se calculan los mayores valores a pagar. Indicó que
algunos funcionarios participaron en el proceso de fiscalización sin competencia para
ello.
Violación al debido proceso. Falta de competencia del funcionario que realiza

ampliaciones para presentación de información
Sostuvo que el Subdirector de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la

UGPP es el único facultado para proferir requerimientos de información, aclaraciones
y conceder prórrogas para entregar la documentación solicitada por la entidad.
Expuso que Adriana Aguillon Alfonso – Profesional Especializada adscrita a la

Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales, fue quien solicitó
aclaraciones sobre la información entregada por la cooperativa y concedió el plazo de
5 días para suministrar la restante, sin tener competencia para ello.
Destacó que la anterior situación generó una recopilación de material probatorio de

forma ilegal, lo que trajo como consecuencia que la liquidación oficial se profirió con
base en pruebas que no cumplen los postulados del debido proceso y, por ende,
deviene en nula.
Falta de ejecutoria del acto administrativo por firma de funcionario

incompetente
Alegó que la autoridad administrativa al momento de proferir la solicitud de aclaración

de información no constató que el funcionario que la suscribió carecía de esa facultad,
y pretendió ejecutar un acto sin prever que no gozaba de validez y eficacia ante la
falta de un elemento esencial como es la competencia.
Creación de tercera norma para desarrollo del proceso administrativo. Violación

de normas jurídicas
Señaló que la UGPP adelantó la fiscalización con fundamento en los procedimientos

descritos en las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012, es decir, que combinó
disposiciones para crear un trámite legal, configurándose así lo que la doctrina y la
jurisprudencia llaman la «tercera norma y/o Lex Tertia», situación que genera la nulidad

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
de los actos, pues impide a los administrados conocer la norma procedimental

aplicable y ejercer su derecho de defensa.
La liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración

no se emitieron en forma completa conforme lo ordena la Ley 1151 de 2007.
Violación al derecho de defensa e imposibilidad de conocer el monto real de la
liquidación
Explicó que en la liquidación oficial no se calcularon los intereses de mora sobre los
aportes determinados por la autoridad tributaria, a pesar de que el artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007 establece que es un aspecto que debe contener el acto
administrativo, situación que conduce a su nulidad, por no estar debidamente
motivado.
La Subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de

Parafiscales y el Director de Parafiscales de la UGPP no tenían competencia
para proferir los actos demandados
Adujo que se vulnera el derecho al debido proceso si un funcionario actúa sin tener
competencia expresa otorgada por una ley expedida por el Congreso de la República,
o cuando la competencia es conferida de forma posterior a su ejercicio.
Indicó que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó a la UGPP como entidad
encargada de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la
adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales
de la protección social, pero no señaló de manera precisa qué funcionarios debían
desempeñar las funciones, ni expedir los requerimientos, liquidaciones oficiales o
resoluciones que resuelven recursos.
Precisó que el Gobierno Nacional por medio del Decreto 169 de 2008, de manera
general enumeró las funciones de la UGPP, pero no dijo quién tenía la facultad de
intervenir al interior de la entidad, ni cuál es el alcance de la competencia, o cuándo y
en qué condiciones podían ejercerlas.
Afirmó que posteriormente, con el Decreto 575 de 2013, el Gobierno definió las
facultades de la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales, dentro
de ellas, las que le permiten solicitar información y documentos privados protegidos
por el artículo 15 de la Constitución Política; sin embargo, el ejecutivo no podía otorgar
esas potestades, comoquiera que es un asunto propio del legislador.
Violación al debido proceso genera nulidad. Las normas en las que se

fundamentan los actos de la UGPP no son retroactivas
Puso de presente que la UGPP profirió los actos administrativos demandados con
fundamento en normas posteriores a los hechos y conductas objeto del proceso
administrativo (Ley 1607 de 2012 y Decreto 575 de 2013), situación que genera por si
sola un vicio de nulidad irreparable.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Existencia de las no compensaciones por el régimen de compensaciones.

Pagos no retributivos de trabajo no se pueden clasificar como compensaciones
extraordinarias
Expuso que contrario a lo señalado por la UGPP, el Decreto 3553 de 2008 no

establece que solo deben existir las compensaciones ordinarias y extraordinarias
retributivas del servicio, pues si una cooperativa desea realizar pagos que no
retribuyan la labor, puede utilizar la denominación de «no compensaciones», las que no
hacen parte del IBC para efectuar los aportes al sistema de la protección social.
Agregó que, en el caso de la demandante, los pagos que no retribuyen el servicio son
las compensaciones por: (i) cumpleaños, (ii) préstamo arma, (iii) órganos directivos,
(iv) medios de transporte, (v) coordinación, (vi) incentivo navideño, (vii) bonificación
corporativa y (viii) demás pagos que no constituyen compensación.
Principio de legalidad que cobija el régimen de compensaciones. Acto

administrativo expedido por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio
del Trabajo)
Mencionó que para el reconocimiento y funcionamiento de las cooperativas de trabajo

asociado se requiere la autorización del régimen de trabajo y de compensaciones por
parte del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), de modo que,
la UGPP desconoce el principio de legalidad que brinda cobertura al régimen de
compensaciones.
Precisó que las normas que reglamentan el contenido del régimen de

compensaciones no prohíben a las cooperativas realizar pagos que no tengan como
finalidad la retribución del servicio, por el contrario, exigen que deben obedecer a
motivos de garantías sociales, descansos y beneficios que no tengan relación directa
con el servicio prestado.
Advirtió que modificar la naturaleza de los pagos calificados como «no

compensaciones», implica el desconocimiento de la voluntad de los asociados
plasmada en el régimen de compensaciones y su autorización impartida por el
Ministerio de la Protección Social mediante acto administrativo que se presume legal.
Clasificación de las cuentas contables
Señaló que de conformidad con el Concepto nro. 17860 del 22 de mayo de 2009 de
la Superintendencia Solidaria, las cooperativas de trabajo no tienen prohibición frente
a pagos que no retribuyan el servicio que presta el asociado.
Explicó la clasificación contable correspondiente a las cuentas que deben utilizar las
cooperativas de trabajo asociado y, concluyó que las cuentas del grupo PUC 51 son
pagos que no pueden ser considerados como compensaciones extraordinarias que
retribuyen el servicio, sino como una prestación social.
Medida cautelar

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos

enjuiciados, porque su aplicación constituye evidente violación al artículo 29 de la
Constitución Política, también para evitar graves perjuicios7.
OPOSICIÓN
La UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social (UGPP) se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo
siguiente8:
En cuanto a la falta de competencia de la servidora pública que solicitó aclaraciones

sobre la información, adujo que se desempeñaba en el cargo de Profesional
Especializada Grado 19 de la Subdirección de Determinación de Obligaciones, cuyas
funciones están previstas en la Resolución nro. 1139 del 30 de diciembre de 2013 y,
comprenden entre otras, las de solicitar informes, documentos o testimonios
necesarios para verificar la exactitud de las declaraciones de aportes al sistema de la
protección social.
Precisó que la prórroga para la entrega de la información se otorgó con el fin que la
cooperativa pudiera presentar las pruebas que pretendía hacer valer a su favor, como
garantía del derecho de defensa, por lo que mal puede pensarse que esa actuación
es irregular.
Además, sostuvo que el acto por el que se concedió un término adicional no es

definitivo, su naturaleza es de trámite, porque impulsa el proceso de fiscalización,
razón por la cual, no se genera vicio al ser suscrito por una funcionaria siguiendo las
instrucciones de quien dirige la dependencia.
Indicó que el Subdirector de Determinación de Obligaciones y el Director de

Parafiscales son competentes para expedir la liquidación oficial y la resolución que
resolvió el recurso de reconsideración, actos que produjeron efectos por cuanto fueron
debidamente notificados al interesado.
Aclaró que la entidad no estableció una tercera norma producto de combinaciones

procesales, por el contrario, fundó los actos en el marco normativo que creó la UGPP
y que delimita su competencia (Ley 1151 de 2007, art. 156) y, en la disposición que
consagró el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones
de la protección social (Ley 1607 de 2012, art. 180), que entró a regir a partir de su
promulgación, que por ser de carácter procesal es de aplicación inmediata.
En relación con la falta de liquidación de los intereses moratorios, afirmó que en los
actos se señaló de forma expresa que los valores determinados a favor del sistema
de la protección social los generarían, desde la fecha del vencimiento del plazo para
presentar la autoliquidación hasta que se pague la obligación, y comoquiera que estos
7
Negada por el tribunal mediante auto del 18 de mayo de 2017. Fls. 42 a 54 del cuaderno de suspensión provisional.
8
Fls. 187 a 216 c.p. 2.
7

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son una obligación de tracto sucesivo, el aportante es quien tiene que actualizarlos en
el momento que decida pagar.
Frente a la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y del Decreto 575 de 2013,
resaltó que no es cierto que las facultades de la UGPP hayan sido conferidas por esas
normas, sino que las mismas provienen de la Ley 1151 de 2007, en la que se fijaron
las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y
oportuna liquidación y pago de las contribuciones, que es previa a los periodos objeto
de discusión (julio de 2011 a junio de 2012).
Agregó que las normas que sirvieron de fundamento para los actos administrativos se
encontraban vigentes para la fecha en la que se adelantó la fiscalización y eran
aplicables en los periodos investigados, pues el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley
1607 de 2012, disponía que la UGPP podía iniciar las acciones de determinación
dentro de los 5 años siguientes a la fecha en la que el aportante debió declarar y no
declaró y/o declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos.
Explicó que de conformidad con el artículo 13 del Decreto 4588 de 2006, las relaciones
entre las cooperativas y los asociados están reguladas por la legislación cooperativa,
los estatutos, el acuerdo cooperativo y el régimen de trabajo asociado y de
compensaciones.
Puso de presente que en el régimen de compensaciones se describen las sumas de

dinero que recibe el asociado por la ejecución de su actividad material o inmaterial,
que no constituyen salario y deben retribuir de manera equitativa el trabajo, teniendo
en cuenta el tipo de labor desempeñada, el rendimiento y la cantidad aportada, que
en ningún caso serán inferiores a un salario mínimo mensual legal vigente. Este
régimen debe detallar el monto, modalidades de compensación, niveles para las
labores, periodicidad, forma de pago, deducciones, etc.
Sostuvo que las compensaciones se dividen en ordinarias y extraordinarias, las

primeras son las sumas de dinero que a título de retribución recibe mensualmente el
asociado por la ejecución de su actividad y puede ser igual para todos; mientras que
las segundas, son los demás pagos mensuales adicionales a las ordinarias que estos
perciben, como retribución por su trabajo.
Resaltó que al tenor del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008, el IBC de salud, pensión y
riesgos laborales lo compone la suma de las compensaciones ordinarias y
extraordinarias mensuales que recibe el asociado, y la proporción para su pago será
la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente. Para las
contribuciones con destino al SENA e ICBF, la base de cuantificación es la
compensación ordinaria mensual y, para la caja de compensación familiar es la suma
de las ordinarias y extraordinarias devengadas mensualmente.
En relación con la inclusión de las «no compensaciones» como compensaciones

extraordinarias, afirmó que la fuente de derecho en las cooperativas de trabajo son
sus estatutos, pero estos no son absolutos, sino que están limitados por las normas
de rango superior, y si bien estos y el régimen de compensaciones cuentan con la
autorización del Ministerio de la Protección Social, no producirán efecto en todo
aquello que contraríe o desmejore los derechos de los asociados.
8

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Reconoció que al amparo de la Ley 79 de 1988 es posible la creación de unos fondos

con los dineros que resulten de los excedentes derivados de la operación de una
cooperativa, que para el caso de las erogaciones con cargo a los fondos de educación
y solidaridad mutual no constituyen compensaciones.
Advirtió que los pagos denominados por la demandante como compensaciones de

cumpleaños, préstamo arma, órganos directivos, medios de transporte, coordinación,
incentivo navideño, etc., fueron efectuados directamente por la cooperativa, sin que
se hubiere constituido un fondo para su cobertura; además, en el régimen de
compensaciones no se identifican literalmente esos pagos, por lo que se consideran
como extraordinarias.
Indicó que las referidas compensaciones en algunos casos son permanentes y en

otros habituales y periódicas, lo que implica que su causación sea previsible para el
cooperado, llegando en algunos casos a todos los periodos trabajados.
Respecto al Concepto nro. 17860 del 22 de mayo de 2009 de la Supersolidaria, al que

hizo referencia la demandante, indicó que de este se concluye que todo pago que
perciba el asociado en una cooperativa necesariamente corresponde a una
compensación que debe ser ordinaria o extraordinaria, independiente de la
denominación que se le dé en el régimen de compensaciones.
Informó que de la relación de las cuentas registradas en el grupo 51 «gastos

operacionales de administración», no se identifica alguna subcuenta con la
denominación «no compensaciones» ni mucho menos «pagos que no constituyen
compensación» y, por lo tanto, todos los pagos allí descritos tienen carácter de
compensación.
Por último, manifestó que ante la inexistencia de vínculo laboral entre la cooperativa
y los asociados no se genera el pago de prestaciones sociales (prima de servicios,
cesantías, intereses de cesantías, dotaciones, vacaciones, etc.) y la comparación que
se hace entre las cuentas contables y los pagos laborales no implica que se puedan
pagar dichas prestaciones a los cooperados, sin que hagan parte de IBC, como lo da
a entender la parte actora.
AUDIENCIA INICIAL Y DE PRUEBAS
El 28 de febrero de 2018 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo

180 de la Ley 1437 de 20119. En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades
procesales, nulidades o excepciones que debieran ser declaradas.
El litigio se concretó en determinar la legalidad de los actos demandados. En

particular: «1) ¿Carece de competencia el funcionario que profirió las adiciones al
Requerimiento Especial?, 2) ¿Carecen de competencia los funcionarios de la UGPP que
profirieron los actos administrativos demandados?, 3) ¿Profirió la UGPP los actos
9
Fls. 228 a 237 c.p. 2.
9

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administrativos demandados con fundamento en normas que no se habían expedido para la

época de los periodos investigados?, 4) ¿Carecen los actos administrativos demandados de
los requisitos establecidos en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007?, 5) ¿Incurrió la
COOPERATIVA DE VIGILANCIA DE POLICÍAS RETIRADOS – COOVIPORE C.T.A. – en
omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social
durante los periodos comprendidos entre el 1° de julio de 2011 a 30 de junio de 2012?».
Por otra parte, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la
contestación. Se requirió como prueba la hoja de trabajo que fue utilizada por la UGPP
para generar el formato SQL que contiene la liquidación de los aportes de manera
detallada, la que fue incorporada al expediente10.
Por medio del auto del 17 de mayo de 2018, se corrió traslado a las partes para alegar
de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto11.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en

sentencia del 4 de abril de 2019, negó las pretensiones de la demanda, con
fundamento en las siguientes consideraciones12:
Afirmó que la UGPP tiene atribuidas las funciones de fiscalización, determinación y

cobro de las contribuciones de la protección social, toda vez que puede adelantar las
investigaciones que estime pertinentes para establecer la ocurrencia de hechos
generadores de obligaciones en la materia, de conformidad con el artículo 21 del
Decreto 575 de 2013, norma vigente para el año 2015, cuando se expidieron los actos
demandados.
Señaló que los requerimientos de información y los actos que conceden prórrogas
para entregar la misma, solo pueden ser proferidos por el Subdirector de
Determinación de Obligaciones, en ese sentido, advirtió que la profesional
especializada no tenía competencia para otorgar a la actora el plazo de 5 días
adicionales para la entrega de la información y, en consecuencia, ese acto específico
era irregular; sin embargo, aclaró que esa situación no invalida los actos demandados
por tratarse de un auto de trámite.
Puso de presente que las normas tenidas en cuenta por la Administración para
establecer el hecho generador, los sujetos activo y pasivo, la base gravable, la tarifa,
el procedimiento para la expedición de la liquidación oficial y las que regulan las
cooperativas, estaban vigentes para el momento en el que se profirieron los actos de
determinación; motivo por el cual, no se configuró la aplicación retroactiva alegada por
la demandante.
Frente a la falta de motivación de los actos por la omisión en la fijación de los intereses
moratorios, aclaró que la entidad indicó expresamente que los valores de aportes
10
De esta prueba se le corrió traslado a la parte actora mediante providencia del 12 de abril de 2018. Fl. 251 c.p. 2.
11
Fls. 254 a 255 c.p. 2.
12
Fls. 271 a 302 c.p. 2.
10

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generarían intereses así como los parámetros normativos para calcularlos; además,
que no era posible tasar la suma por ese concepto, comoquiera que el contribuyente
es quien conocía la fecha en la que se realizaría el pago y hasta ese momento podían
liquidarse.
Sostuvo que en el artículo 15 del Régimen de Compensaciones de la cooperativa

demandante se identifican unos emolumentos como «pagos que no constituyen
compensación»; sin embargo, independiente de la denominación que se les asigne, lo
cierto es que no pueden dejar de considerarse como compensaciones ordinarias o
extraordinarias y, en esa medida, deben hacer parte de la base para la liquidación de
aportes, como en efecto lo decidió la UGPP en los actos enjuiciados.
RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante inconforme con la decisión de primera instancia interpuso

recurso de apelación, con el fin de que fuera revocada y se declarara la nulidad de los
actos demandados. Sustentó el recurso en los siguientes términos13:
Adujo que la UGPP aplicó en forma retroactiva el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012,
en lugar de acudir a las normas del Estatuto Tributario, por remisión expresa del
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Consecuente con lo anterior, manifestó que las declaraciones privadas quedaron en

firme de conformidad con el artículo 714 del ET, pues el Requerimiento para Declarar
y/o Corregir nro. 582 del 21 de julio de 2014, fue notificado cuando ya habían
transcurrido dos (2) años desde la fecha en la que el aportante debió declarar los
periodos comprendidos entre julio de 2011 y junio de 2012.
Reiteró la falta de competencia de la Subdirección de Determinación de Obligaciones

Parafiscales para proferir la liquidación oficial, argumentando que los Decretos 5021
de 2009 y 575 de 2013, que contemplan las funciones de la entidad y sus
dependencias, fueron proferidos por el Presidente de la República por fuera del plazo
de seis (6) meses concedido por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Por
consiguiente, solicitó que se inapliquen vía excepción de inconstitucionalidad.
Señaló que la UGPP se apropió de funciones propias de los jueces laborales cuando
constató los pagos percibidos por los asociados y determinó cuáles constituían o no
salario, desconociendo los pactos suscritos sobre el particular.
Insistió en la facultad que tiene la cooperativa para establecer qué pagos constituyen
o no compensaciones, aclarando que los que se realizaron a los cooperados por los
conceptos enunciados en la demanda no retribuyen el servicio y, en esa medida, no
son compensaciones ordinarias ni extraordinarias y no deben integrar el IBC.
Retomó los argumentos relacionados con la clasificación contable de la cuenta PUC

5105 (gastos de personal) que permite registrar pagos que no retribuyen el servicio
13
Fls. 313 a 321 c.p. 2.
11

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prestado, motivo por el cual, consideró que es permitido pagar a los cooperados
sumas que no tengan connotación de compensación.
Por último, sostuvo que la autorización que otorgó el Ministerio de la Protección Social
al régimen de compensaciones de la cooperativa, permite entrever que son legales
los pagos clasificados como «no compensaciones» en dicho régimen.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación14.
La entidad demandada y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa

procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala sobre la legalidad de la Liquidación Oficial nro. RDO 79 del 28 de enero
de 2015, expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP
contra la cooperativa demandante por omisión, mora e inexactitud en las
autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los
periodos comprendidos entre el 1º de julio de 2011 al 30 de junio de 2012; y de la
Resolución nro. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015, mediante la cual la Dirección
de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de
modificar el acto recurrido para disminuir el valor de los aportes.
Cuestión previa
El magistrado Milton Chaves García manifestó su impedimento para conocer del

presente asunto15, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 1 del
artículo 141 del CGP16, toda vez que su cónyuge tiene interés directo en las resultas
del proceso porque en ejercicio del medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad demandó los artículos 20 del Decreto 5021 de 200917 y 21 del
Decreto 575 de 201318, expedidos por el Gobierno Nacional19, normas cuya
inaplicación se solicita en este asunto.
14
Fls. 340 a 348 c.p. 2.
15
Índice 21 en SAMAI.
16
«Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o
civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso».
17
Se refiere a las funciones asignadas a la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP.
18
Esta norma se ocupa de las funciones que le corresponden a la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP.
19
Radicado 11001-03-24-000-2015-00489-00 que se tramita en la Sección Primera del Consejo de Estado, Magistrado
Sustanciador Dr. Oswaldo Giraldo López. A la fecha, el citado proceso se encuentra en trámite.
12

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Para resolver, se advierte que mediante auto del 9 de diciembre de 200320, se precisó
que para que se configure dicha causal de impedimento -interés directo o indirecto en
el proceso- debe existir un interés particular, personal, cierto y actual, que tenga
relación, al menos mediata, con el caso objeto de juzgamiento de manera que impida
una decisión imparcial. En consecuencia, la expresión interés directo o indirecto,
contenida en esta causal de impedimento se debe restringir a situaciones que afecten
el criterio del fallador por consideraciones que comprometan su independencia,
serenidad de ánimo o transparencia en el proceso.
En este caso, se encuentra fundada la manifestación de impedimento, toda vez que

la parte actora solicitó la inaplicación de los decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, por
considerar que el Presidente de la República los profirió por fuera del plazo de seis (6)
meses concedidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y, además, porque con
estos no se podían asignar competencias y funciones al interior de la UGPP, por
carecer de fuerza de ley, cuestión que debe ser analizada por esta Sala, de modo que,
como lo puso de presente el magistrado Milton Chaves García, dado el interés que le
asiste a su esposa en este tema, por ser parte dentro del proceso que actualmente
cursa en la Sección Primera de esta Corporación, se vería comprometida su
imparcialidad.
En consecuencia, quedará separado del conocimiento del proceso y la Sala procederá

a dictar sentencia, puesto que cuenta con el cuórum decisorio conformado por la
mayoría de sus integrantes.
El fondo del asunto
En los términos del recurso de apelación formulado por la parte demandante, la Sala
deberá determinar: (i) si los actos fueron proferidos por funcionarios sin competencia;
(ii) si la UGPP desconoció el principio de irretroactividad y (iii) si las liquidaciones de
aportes estaban en firme para la fecha en la que se notificó el requerimiento para
declarar y/o corregir, teniendo en cuenta la norma aplicable al caso concreto.
En el evento de establecerse que la UGPP tenía competencia para proferir los actos
y que las liquidaciones no estaban en firme, se analizará si los pagos que la
demandante denominó como «no compensación» deben integrar el IBC.
En el expediente aparecen probados los siguientes hechos:
La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de

la UGPP, previa fiscalización de las vigencias comprendidas entre el 1° de julio de
2011 y el 30 de junio de 201221, expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir
nro. 582 del 21 de julio de 2014, en el que se indicó que la cooperativa no cumplió con
los deberes de afiliación, autoliquidación y pago de los aportes al sistema de la
20
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de diciembre de 2003, expediente S-166.
Consejero Ponente, Dr. Tarsicio Cáceres Toro.
21
En la parte motiva del requerimiento para declarar y/o corregir, consta que mediante el Requerimiento de Información nro.
2012-620-082474 del 19 de julio de 2012 y de las visitas administrativas llevadas a cabo los días 10 de febrero, 20 de marzo, 8
de mayo y 12 de junio de 2014, se solicitó a la cooperativa la documentación necesaria para determinar la correcta liquidación y
pago de los aportes al sistema de la protección social correspondiente a los periodos 01/07/2011 al 30/06/2012.
13

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
protección social y presentó inexactitud en las autoliquidaciones y pagos por los

mencionados periodos22. Acto que se notificó el 30 de julio de 2014.
El Gerente de COOVIPORE C.T.A. mediante escrito radicado el 28 de agosto de 2014,

contestó el requerimiento para declarar y/o corregir, exponiendo los argumentos de
hecho y de derecho por los cuales consideraba que la cooperativa no incurrió en las
conductas señaladas por la UGPP23.
El 28 de enero de 201524, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la

UGPP expidió la Liquidación Oficial nro. RDO 79 por omisión, mora e inexactitud en
las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los
periodos comprendidos entre el 1º de julio de 2011 al 30 de junio de 2012, por un
monto de $1.031.286.451, de los que $738.814.600 corresponden a inexactitud,
$21.400 por omisos, $5.003.300 por mora y $287.447.151 por valores de diferencia
contable no aclarados. Acto que se notificó por correo electrónico el 9 de febrero de
201525.
Contra la anterior decisión, el 10 de abril de 2015 la cooperativa interpuso recurso de

reconsideración, en el que indicó que no procedían los ajustes señalados por la
Administración porque las compensaciones y beneficios otorgados a los socios
trabajadores no constituyen factor salarial para liquidar los aportes al sistema de la
protección social, de conformidad con lo previsto en el régimen de compensaciones26.
Por medio de la Resolución nro. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015, expedida por
la Dirección de Parafiscales de la UGPP, se resolvió el recurso de reconsideración,
disminuyendo el valor de los aportes a la suma de $743.839.300, discriminados así:
inexactitud por $738.814.600 y mora por $5.024.700. Decisión que se notificó el 14 de
enero de 2016.
Competencia de la UGPP para expedir los actos demandados. Excepción de

inconstitucionalidad de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013
En el recurso de apelación, la parte actora cuestionó la decisión del tribunal de negar

el cargo de falta de competencia de la UGPP para expedir los actos demandados,
reforzando su posición con la excepción de inconstitucionalidad respecto de los
Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013.
Para el efecto, expuso que los citados decretos fueron proferidos por fuera del plazo
de los seis (6) meses concedidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para
«expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de
carrera para los empleados de la entidad» y, además, porque con estos no se podían
asignar competencias y funciones al interior de la UGPP, por carecer de fuerza de ley.
22
Fls. 64 a 68 c.p. 1.
23
Fls. 69 a 72 c.p. 1.
24
Fls. 73 a 80 c.p. 1.
25
Fl. 81 c.p. 1.
26
Fls. 82 a 121 c.p. 1.
14

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Sobre la competencia de la UGPP para adelantar las acciones de fiscalización y

proferir los actos de liquidación cuando se cuestiona la constitucionalidad de las
normas que otorgaron las citadas facultades, se reitera lo expuesto por la Sala en la
sentencia del 15 de octubre de 202127, en el sentido que, fue a través de los Decretos
16828 y 16929 de 2008 que el Gobierno estableció el sistema específico de carrera de
la UGPP y reglamentó el ejercicio de las funciones de la entidad, respectivamente, los
que fueron proferidos y publicados el 23 de enero de 200830, es decir, dentro del plazo
de seis (6) meses siguientes a la publicación de la Ley 1151 de 2007, que tuvo lugar
el 25 de julio de ese año31.
En el Decreto 5021 de 2009, el Gobierno Nacional estableció «la estructura y

organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias»,
derogado por el artículo 33 del Decreto 575 de 2013, expedido por la misma autoridad,
y por medio del cual se «modifica la estructura» de la entidad y se determinan las
funciones de sus dependencias.
Se precisa que los Decretos 5021 de 2009 (derogado) y 575 de 2013, fueron dictados
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el
numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política32, en consonancia con el
artículo 54 de la Ley 489 de 199833 que prevé los principios y reglas generales que
debe observar el Gobierno para modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden
nacional. Así se desprende de la primera parte del contenido de los citados decretos
al aludir a las mismas como fundamento de competencia para su expedición.
Téngase en cuenta que la remisión a las anteriores normas (arts. 189 CP y 54 de la

Ley 489 de 1998) obedece a la voluntad del legislador, quien en el inciso sexto del
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que «la UGPP ejercerá sus funciones de
acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades
constitucionales expida el Gobierno Nacional».
Por otra parte, se advierte que los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, no son
objeto de análisis en el proceso de la referencia, se presumen legales y frente a los
mismos no se expusieron argumentos adicionales a los mencionados en precedencia,
que denotaran una evidente contrariedad con la Constitución Política y que, por ende,
condujera a su inaplicación vía excepción de inconstitucionalidad.
27
Exp. 23623, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
28
«Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP».
29
«Por el cual se establecen las funciones de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
– UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».
30
Diario Oficial No. 46.880 de 23 de enero de 2008.
31
Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007.
32
«Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa: […].
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley».
33
«Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los
Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar,
esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás
entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República
conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y
reglas: (…)».
15

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
Ahora, en cuanto a la competencia de la UGPP para proferir los actos administrativos

demandados, se advierte que, del estudio armónico de las normas (Ley 1151 de 2007
(art. 156), Decretos 169 de 2008 (art. 1), 5021 de 2009 (arts. 7, 18 num. 9 y 20 num.
10) y 575 de 2013 (arts. 7, 19 num. 8 y 21 num. 10), derogatorio del Decreto 5021 de
2009), dicha entidad tiene asignada la competencia de fiscalización y determinación
de las contribuciones al sistema de la protección social34, para lo cual, la Subdirección
de Determinación de Obligaciones podrá «[p]roferir los requerimientos, las liquidaciones
oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones de acuerdo con la ley» y la
Dirección de Parafiscales «[r]esolver los recursos de reconsideración que sean interpuestos
contra las liquidaciones oficiales que sean proferidas por la Subdirección de Determinación
de Obligaciones, en los términos establecidos en la ley».
Atendiendo lo anterior, se concluye que, en este caso, la Subdirección de

Determinación de Obligaciones de la UGPP tenía competencia para proferir la
Liquidación Oficial nro. RDO 79 del 28 de enero de 2015 y la Dirección de Parafiscales
de la misma entidad para expedir la Resolución nro. RDC 393 del 15 de diciembre de
2015, por la que se resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación.
Finalmente, se precisa que, conforme al análisis normativo realizado en precedencia,

la UGPP tiene competencia para adelantar las acciones e investigaciones con el
objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones con el sistema de la protección
social, comprobar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación y determinar la
completa y oportuna liquidación de aportes, lo que comprende la aplicación de las
normas laborales para efectos de establecer el IBC.
En ejercicio de la anterior atribución, la entidad puede analizar todos los medios

probatorios que estén a su alcance, incluidos los documentos cooperativos, todo, con
el objeto de verificar qué compensaciones deben integrar la base gravable,
competencia que es independiente de la asignada a los jueces para dirimir los
conflictos entre la cooperativa y los asociados.
Por lo expuesto, se concluye que los actos demandados fueron expedidos por las
dependencias competentes, razón por la cual, no prospera el cargo de apelación.
Principio de irretroactividad de la ley. Aplicación de la Ley 1607 de 2012 y del

Decreto 575 de 2013. Firmeza de las declaraciones. Reiteración
Sobre la aplicación retroactiva de las normas en el procedimiento de fiscalización

adelantado por la UGPP, la Sala se pronunció en la sentencia del 30 de julio de 202035,
oportunidad en la que expuso lo siguiente:
34
En este sentido Cfr. la sentencia del 2 de octubre de 2019, Exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
35
Exp. 24179, C.P. Milton Chaves García.
16

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
«Desde la Ley 153 de 1887, el legislador ha previsto como regla general que las leyes rigen
hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por
tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos
adquiridos sino simples expectativas. Tal principio se encuentra consagrado en el artículo 58 de
la Constitución Política, y cuenta además con una consagración específica para efectos
tributarios en el artículo 363 constitucional.
Por su parte, las leyes procesales, que regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen
derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos, también se encuentran cubiertas por
el principio de irretroactividad de la ley, de manera tal que la ley procesal solo debe aplicarse
hacia el futuro, teniendo en cuenta los casos concretos de aplicación de la ley procesal anterior
contenidas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificada por el artículo 624 del Código
General del proceso, que dispone:
[…]
En el caso concreto se advierte que el término de firmeza de las autoliquidaciones de aportes

al sistema de seguridad social presentadas por la sociedad demandante correspondientes a los
periodos de junio de 2008 a diciembre de 2010, empezó a transcurrir antes de la entrada en
vigencia del Decreto 575 de 2013 y la Ley 1607 de 2012, por lo que la firmeza tendrá lugar una
vez se cumpla el término indicado en la ley vigente al momento en que empezó a correr.
Por lo tanto, el término de cinco años, establecido en el artículo 178 de la Ley 1607 del 26 de
diciembre de 201236, dentro del cual la UGPP podrá iniciar la actuación de determinación de las
contribuciones parafiscales de la Protección Social, no aplica al presente caso, por ser posterior
a los periodos objeto de fiscalización. Para el momento en que la Ley 1607 de 2012 comenzó a
regir, ya había una situación jurídica consolidada relativa a la firmeza de las declaraciones
presentadas por la demandante, lo que descarta la posibilidad de aplicar la ley citada a efectos
de determinar el momento de firmeza de las mismas».
En el presente caso, el término de firmeza de las autoliquidaciones de aportes al

sistema de la protección social presentadas por la cooperativa, correspondientes a los
periodos de julio de 2011 a junio de 2012, empezó a contabilizarse antes de la entrada
en vigor de la Ley 1607 de 2012 (26 de diciembre de 201237), por lo tanto, la firmeza
ocurrirá vencido el plazo señalado en la norma vigente al momento en que comenzó
a transcurrir.
En ese contexto, tratándose de los procesos de fiscalización de competencia de la

UGPP, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 (art. 178, pár. 2) el
ordenamiento jurídico no consagraba de forma expresa un plazo de caducidad para
que la entidad ejerciera sus funciones de determinación; sin embargo, el artículo 156
penúltimo inciso de la Ley 1151 de 2007 hizo remisión al Estatuto Tributario, Libro V,
Títulos I, IV, V y VI, en aquellos aspectos no regulados del proceso de determinación.
Para la Sala, dicha remisión era procedente, pues la jurisprudencia constitucional38,

así como esta Sección39 han considerado que los recursos parafiscales son
denominados en la Constitución Política como «contribuciones parafiscales», tienen
naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos.
36
Publicada en Diario Oficial No. 48.655 del 26 de diciembre de 2012.
37
Entró en vigor el 26 de diciembre de 2012 con la publicación en el Diario Oficial No. 48.655.
38
Corte Constitucional, sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
39
Cfr. sentencias del 30 de julio de 2020, Exp. 24179, C.P. Milton Chaves García, del 19 de agosto de 2021, Exp. 25086, C.P.
Julio Roberto Piza Rodríguez. Reiteradas en la sentencia del 15 de octubre de 2021, Exp. 23623, C.P. Stella Jeannette Carvajal
Basto.
17

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
En ese orden, debe señalarse que una vez vence el término del que dispone la
Administración para ejercer las facultades de fiscalización, la consecuencia directa es
que las autoliquidaciones de aportes, que tienen la misma naturaleza de una
declaración tributaria, se tornan inmodificables.
Dicho de otra forma, y equiparando estos efectos a lo previsto en el Estatuto Tributario,

que se repite, aplica en virtud del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, para los
periodos anteriores al 26 de diciembre de 2012 (fecha de entrada en vigencia de la
Ley 1607 de 2012), la consecuencia sería la firmeza de la autoliquidación.
Por consiguiente, resulta aplicable el término de firmeza previsto en el artículo 714 del
ET40, el cual, en su tenor literal vigente para la fecha en la que comenzó a transcurrir
el referido término para los periodos discutidos disponía que «la declaración tributaria
quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo
para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se
haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de
presentación de la misma»41.
En el proceso la entidad demandada no cuestionó que las declaraciones hayan sido

presentadas de forma extemporánea, por lo tanto, para contabilizar la firmeza se
acudirá al vencimiento del plazo para declarar. Como en este caso, los dos últimos
dígitos del NIT de Coovipore C.T.A. corresponden a 8742, las autoliquidaciones y
pagos de los aportes al sistema de la protección social se debían realizar a más tardar
el séptimo (7) día hábil del mes siguiente al periodo sobre el cual se calculan y pagan
las respectivas cotizaciones43.
En el expediente está probado que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.
582 del 21 de julio de 201444, se notificó por correo el 30 de julio siguiente45, por ende,
las autoliquidaciones correspondientes a los periodos comprendidos de julio de 2011 46
a junio de 201247, quedaron en firme desde el 9 de agosto de 2013 hasta el 10 de julio
de 2014, dado que el acto que interrumpe el término se notificó después de los dos
años del vencimiento del plazo para declarar y, en esa medida, eran inmodificables.
Por los anteriores motivos, prospera el recurso de apelación, lo que conduce a que se
revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se declare la nulidad de los actos
administrativos demandados.
Pretensiones subsidiarias. Daño emergente
Teniendo en cuenta que prosperó la solicitud de nulidad de los actos administrativos

sometidos a control de legalidad, le corresponde a la Sala emitir pronunciamiento
40
Sobre la firmeza cfr. las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, Exps. 23599 y 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
41
Antes de la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016.
42
Nit. 800.027.787 (sin número de verificación).
43
Artículo 1 del Decreto 1670 de 2007.
44
Fls. 64 a 68 c.p. 1.
45
Fl. 63 c.p. 1.
46
La autodeclaración de este periodo se tenía que presentar el séptimo día hábil del mes siguiente, esto es, el 9 de agosto de
2011.
47
La autodeclaración de este periodo se tenía que presentar el séptimo día hábil del mes siguiente, esto es, el 10 de julio de
2012.
18

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
respecto de las pretensiones subsidiarias que a título de restablecimiento del derecho

reclama la parte actora.
En relación con la pretensión, conforme con la cual, a título de daño emergente se

proceda a la devolución de los pagos realizados por Coovipore C.T.A, por concepto
de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al
sistema de la protección social por los periodos fiscalizados (indexadas y con
intereses), la Sala precisa que la nulidad de los actos demandados no trae como
consecuencia directa la indemnización de perjuicios, y es carga de quien invoca el
daño, identificar los elementos de la responsabilidad que endilga y las pruebas que la
sustentan Además, los actos demandados están relacionados con la determinación
de los aportes a cargo de la actora, mas no con su devolución. Motivos por los cuales
no prospera esta pretensión.
En lo que tiene que ver con el reconocimiento y pago de los gastos por la defensa
jurídica ejercida durante el proceso administrativo y por concepto de un auxiliar –
perito en el trámite judicial, la Sala pone de presente que en el expediente no está
probado que en sede judicial se incurrió en los gastos solicitados, tampoco que se
haya decretado y practicado prueba pericial, razón suficiente para negar la pretensión.
En conclusión, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar: (i) se anularán los

actos administrativos demandados y como restablecimiento del derecho se declarará
la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por Coovipore C.T.A,
correspondientes a los periodos de julio de 2011 a junio de 2012 y (ii) se negarán las
demás pretensiones de la demanda.
En cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), se

observa que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, esta no resulta
procedente, por cuanto prosperó el recurso de apelación y en el expediente no se
encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado

Milton Chaves García. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este
proceso.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 4 de abril de 2019, proferida por el Tribunal

Administrativo Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. En su lugar, se
dispone:
19

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]
1. DECLARAR LA NULIDAD de la Liquidación Oficial nro. RDO 79 del 28 de enero de

2015, expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, por
omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema
de la protección social por los periodos comprendidos entre el 1º de julio de 2011 y el
30 de junio de 2012 y, de la Resolución nro. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015,
mediante la cual la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de
reconsideración en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir el valor de
los aportes.
A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de las

autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social presentadas por
Coovipore C.T.A, por los periodos comprendidos entre el 1º de julio de 2011 y el 30 de
junio de 2012.
2. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidente
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
20


Sent 1651098926

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Radicado: 25000-23-37-000-2016-01172-01 [24670]

Demandante: Cooperativa de Vigilancia de Policías Retirados Coovipore C.T.A.

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Aportes al sistema de la protección social de julio de 2011 a junio

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante 1 contra la

«PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda por lo expuesto en la motiva de la

SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente […]».

El 21 de julio de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

El 28 de agosto de 2014, la Cooperativa de Vigilancia de Policías Retirados respondió

El 28 de enero de 20155, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la

El 10 de abril de 2015, la apoderada de la cooperativa interpuso recurso de

Contra la anterior decisión, el 22 de mayo de 2015 el aportante interpuso recurso de

La Cooperativa de Vigilancia de Policías Retirados – COOVIPORE C.T.A, mediante

Solicito que se declare la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos:

ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD TOTAL:

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicitamos a su señoría, que en caso de no

ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD:

La Resolución Liquidación Oficial No. RDO 79 del 28 de enero de 2015 […].

La Resolución No. RDC 393 del 15 de diciembre de 2015 […].

SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO:

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos

• Por concepto de daño emergente:

1. Que se realice la devolución de los pagos realizados por la empresa COOPERATIVA DE

Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

• Artículo 730 numeral 2 del Estatuto Tributario

Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

Objeción general al requerimiento

Manifestó que, en los actos de liquidación de los aportes, la entidad demandada

Violación al debido proceso. Falta de competencia del funcionario que realiza

Sostuvo que el Subdirector de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la

Expuso que Adriana Aguillon Alfonso – Profesional Especializada adscrita a la

Destacó que la anterior situación generó una recopilación de material probatorio de

Falta de ejecutoria del acto administrativo por firma de funcionario

Alegó que la autoridad administrativa al momento de proferir la solicitud de aclaración

Creación de tercera norma para desarrollo del proceso administrativo. Violación

Señaló que la UGPP adelantó la fiscalización con fundamento en los procedimientos

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

de los actos, pues impide a los administrados conocer la norma procedimental

La liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración

La Subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de

Violación al debido proceso genera nulidad. Las normas en las que se

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Existencia de las no compensaciones por el régimen de compensaciones.

Expuso que contrario a lo señalado por la UGPP, el Decreto 3553 de 2008 no

Principio de legalidad que cobija el régimen de compensaciones. Acto

Mencionó que para el reconocimiento y funcionamiento de las cooperativas de trabajo

Precisó que las normas que reglamentan el contenido del régimen de

Advirtió que modificar la naturaleza de los pagos calificados como «no

Clasificación de las cuentas contables

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos

La UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

En cuanto a la falta de competencia de la servidora pública que solicitó aclaraciones

Además, sostuvo que el acto por el que se concedió un término adicional no es

Indicó que el Subdirector de Determinación de Obligaciones y el Director de

Aclaró que la entidad no estableció una tercera norma producto de combinaciones