UNIVERSIDAD VERACRUZANA

FACULTAD DE DERECHO

MAESTRIA EN DERECHO

LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO

T E S I S
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE:

MAESTRO EN DERECHO

PRESENTA

CARMEN ERIKA DEL ANGEL TENORIO

DIRECTOR DE TESIS:

DR. MANLIO FABIO CASARÍN LEÓN

 I

RESUMEN

La C onstitución esta blece principios y va lo re s fu n d a m e n ta le s que no pueden

se r co n trave nido s ni rebasa dos po r la legislación ordinaria, m ás bien ésta últim a

deberá respetarlos, po r lo que ninguna ley de be co n te n e r supuesto a lgu no que los

niegue o los lim ite. Todo gobernado, tien e d e rech o a e le va r p e ticio nes a la

ad m inistra ció n y a re cib ir una respuesta fu n d a d a y m otivada de parte de la

autoridad. El silencio de la ad m inistración al que la ley otorga efectos, ya sea

negativos o fa vo ra b le s al particular, contradice el de recho de petición co n te m p la d o

en la norm a fun d a m e n ta l, por lo que, se pretende analizar, si resulta convenien te,

re plantear los efe ctos que la ley otorga a dicho silencio, para e vita r que se

produzcan vio la cio n e s a la esfera jurídica de los adm inistrados, co n sid e ra n d o la

posibilidad de que los pa rticulares afe ctad os por este silencio puedan se r

reparados por los d a ñ o s y pe rjuicios que pudiera oca sio narle la o m isió n de

respuesta de la autoridad adm inistrativa.

ABSTRACT
The C onstitution esta blishes principies and fu n d a m e n ta l valúes th a t ca n n o t be

contravened o r exceeded by the ordinary legislation, ra ther this latte r w ill have to

respect ¡t, fo r w h a t any law, m ust not contain any supposition, w hich d e n ie s o r lim it

the above m entioned principies. Q uite governed, has right to raise re que sts to the

adm inistration and receive a response founded and m otivated on b e h a lf o f the

authority. The silence o f the adm inistration to w hich the law grants effects, w íthout

m attering if the se results negative o r favorable to the individual, violates the above

m entioned co n stitution al right, fo r w hat, ít is tried to analyze, if it tu rn s o u t to be

suitable, to réstate the effects th a t the law g rants to the above m entioned silence,

to anticípate som e violatio ns taken place into the ju rid ica l sphere o f ad m inistered

considering the po ssib ility th a t the individuáis affected by this silence could be

repaired by the da m ag es and prejudices th a t could caused by the om issio n o f

response o f the ad m inistra tive authority.

 II

A G R A D E C IM IE N T O S

A D ios por m ostrarm e su infinito a m o r con to d a s sus be ndiciones,

e sp ecialm e nte po r perm itirm e conocerlo y a lca n za r esta m eta tan

im po rtan te para mi vida profesional y académ ica, al co n clu ir la presen te

investigación y m is estudios de posgrado en el nivel de m aestría.

A A m is padres: M aría del C arm en T e n o rio Tapia y Jo sé C lem en te del

Á ng el C astellan o s, por su de dicación y contribución a mi de sa rro llo

académ ico, siendo mi guía, soporte y m a yor m otivación.

* A mi tu to r el Dr. M anlio Fabio C asarín León, quien con sus a p orta cione s,

ob se rva cio n e s y disposición contribuyó a en riq u e ce r en gran m e dida la

presen te investigación.

i Al Dr, D avid C ien fuego s S algado, en re conocim iento de todo el apoyo

brin dad o en este esfuerzo académ ico.

 ÍNDICE DE CONTENIDO
Página
INTRO DUCCIÓ N................................................................................. 1
CAPITULO I.
EL DERECHO DE PETICIÓN Y LA SEGURIDAD JURÍDICA
1.1 La seguridad jurídica y su vinculación con el derecho de
petición.............................................................................................. 4
1.2 Principio de legalidad contemplada en el artículo 14 y 16
de la Constitución Federal...................................................................... 10
1.3 El derecho de petición como derecho de libertad y seguridad
jurídica: concepción y sujetos involucrados.................................................. 14

1.3.1 Requisitos de las peticiones................................................. 25

1.4 El derecho de respuesta y la seguridad jurídica:
concepción y requisitos que debe cubrir.................................................. 27
1.5 El derecho de petición y su distinción del silencio de la
autoridad...................................................................................................... 34
1.5.1 Distinción entre derecho de petición y negativa ficta. 39

CAPITULO II
EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN.
2.1 El silencio administrativo: concepto y naturaleza................. 45
2.2 Elementos y efectos del silencio adm inistrativo................... 53
2.2.1 Positiva ficta ..... ............................................................... 60
2.3 Antecedentes, concepto y naturaleza de la negativa ficta 78
2.4 La negativa ficta en la materia adm inistrativa.......................
2.4.1 La negativa ficta en la Ley Federal del
Procedimiento Adm inistrativo.................................................................. 79
2.4.2 En materia Fiscal (Código Fiscal de la
Federación).......... ....................................................................................... 84
2.4.3 Otros ordenamientos administrativos que
contemplan la figura de la negativa ficta.................. 89
2.5 Medios legales para impugnar una negativa ficta: Juicio de
Nulidad y recurso adm inistrativo.......... ................................................ 92
 CAPÍTULO III
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRAVIENE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL
3.1 El silencio administrativo contrario a la Constitución........... 101
3.1.1 Violación al derecho de petición................................... 102
3.1.2 Violación a los artículos 14 y 16 constitucionales..... 109
3.2 La contravención de los principios y valores
constitucionales por la legislación ordinaria............ ............................. 118
3.3 La Supremacía de la Constitución normativa: los principios
y valores que contem pla............................................................................ 129
3.4 Responsabilidad provocada por el silencio de la
Adm inistración..................................................... 134
3.5 La Responsabilidad patrimonial por la inactividad de la
adm inistración.............................................. 143

CONCLUSIO NES....................................................................................... 149

GLOSARIO DE ABREVIATURAS......................................................... 153
FUENTES DE CONSULTA............................................ 154
 INTRODUCCIÓN.
La C onstitución Federal es el sustento ju ríd ico de los d e re ch o s

fu n d a m e n ta le s de los ciudadanos do nde se reconocen los d e re ch o s h u m a n o s y

sus ga ran tías, tal com o lo e sta blece el capítulo uno del títu lo prim ero

C onstituciona l, entre los que se en cuen tra contem plado el D erecho de P etición.

E levar pe ticio nes es un derecho que se funda en la m ism a n a tura leza del

hom bre y en los fine s de la sociedad, puesto que si el p o d e r pú blico está

instituido para beneficio de la m ism a, claro es que sus m ie m b ro s d e ben te n e r

libertad para d irig ir a los fu n ciona rios públicos las pe ticiones que a sus inte rese s

convengan.

La ga ran tía que consagra esta institución jurídica, co n siste en el de re ch o

que todo ciudadano m exicano tien e para d irig ir y p re se n ta r una petición p o r

escrito a las autoridades, cualquiera que sea el objeto de la m ism a. S ie n d o así,

es necesario a g reg ar que el precepto constitucional de petición e sta b le ce que la

autoridad a la que se dirige la prom oción, tien e la o b lig ación de que exista una

resolución po r escrito, la cual debe se r notificada al pe ticio nario en breve

térm ino.

E sta facu ltad de los gobernados, se conserva en las leyes o rd in a ria s que

son je rá rq u ica m e n te inferiores a la C onstitución Federal, e sp e cífica m e n te

de ntro de la m ateria adm inistrativa; sin em bargo, cuando una au torid ad no da

respuesta a las prom ociones presentadas po r los particulares, se estará

violan do la norm a fundam ental.

A este silencio adm inistrativo, el legislad or le concede ciertos e fe cto s que

se plasm an en la legislación ordinaria con la finalidad de o to rg a r acce so al

ad m inistra do a la fase im pugnatoria por el transcurso del tie m p o sin re spue sta

por parte de la autoridad. Si el efecto m encionado es fa vo ra b le a los in te re se s

del solicitante, se configura la denom in ada afirm ativa ficta y en este caso, el

pe ticionario debe con sid era r con cedida su petición. A con trario sensu, si el

efecto que la legislación le otorga al silencio de la au torid ad es negativo,

e n tonce s deberá co n sid era r que su petición fue denegada.

 2

D ado el origen histórico del silencio ad m inistrativo, en am bos e fe cto s es

en tend ible que la única fu n ció n que está llam ada a cum plir tal ficción ju ríd ica , es

p o sib ilita r el acceso del ad m in istra d o a la fase im pugnatoria y so m e te r a control

de legalidad la ab ste n ció n de respuesta de la A dm inistración P ública,

re quiriendo para ello la e xiste ncia de una decisión o acto adm inistrativo.

P or lo anterior, el silencio con tem plado en la m ateria adm inistra tiva po r el

legislad or ordinario, solo produce con secu e n cia s ju ríd ica s para e fe ctos

procesales, esto es, existe la presunción ju ríd ica de resolución adm inistra tiva

para el único efecto de co lo ca r al ad m inistra do en aptitud de im p u g n a r una

conducta ad m inistrativa, ante la negativa de la propia autoridad de producirla.

En este orden de ideas, el go bernad o queda sin certeza ju ríd ic a en

cua lquiera de los do s ca so s en que se configure el silencio de la au torid ad, en

razón de que no tien e a rg u m e n to s sólidos para co m b a tir una presunción legal,

en donde no existe re solución; sin em bargo, a dife ren cia de la afirm ativa ficta,

que le otorga de pleno d e rech o su solicitud, en la negativa ficta, el pe ticio nario

queda en un notable esta do de indefensión, en virtud de que la única de fensa

legal que tien e es c o m b a tir sin argum entos una resolución ficticia, o e sp e ra r

pa cie nte m en te a que la autoridad conteste.

P or lo a n te rio rm e n te expuesto, considero pertinente re alizar una

investigación crítica y propo sitiva al respecto, para d e te rm in a r el alcance de las

violacion es que se cau san a los gobernad os que dirigen una petición a las

au torid ade s ad m inistra tivas, y que no ob tienen respuesta fundada y m otivada

po r escrito, lo que re prese nta a mi juicio un grave problem a jurídico, en virtud de

que no solam ente se viola el D erecho de P etición de los ad m inistrados; sino

tam bién resulta violado el principio de Legalidad reglam entado en los artículos

14 y 16 de la C onstitución Federal, en virtud de que existe la fa lta de

fun da m e n ta ció n y m otivación de los actos de autoridad, y m ás aún, la carencia

de dicho acto.
 3

De esta m anera, pretendo p ropo ner una solució n viable que sa lva g u a rd e

los derechos hum anos y ga rantías de los ad m inistra dos, repare el daño

causado en caso de e xistir alguno a los pa rticulares y sa n cio n e a las

au toridades que no cum plan con lo esta b le cid o po r la norm a fun dam ental.

La presente investigación se encuen tra estru ctu ra d a en tre s capítulos, en el

prim ero de ellos, se an alizará lo relativo al de re ch o de petición y su vin cu la ció n

con la seguridad juríd ica , el derecho de re spue sta y su distinció n de fig u ra s

com o el silencio ad m inistra tivo y la negativa ficta.

P oste rior a ello, en un segundo capítulo se abordará lo relativo al silencio

de la ad m inistración a p a rtir de su con cepción y naturaleza juríd ica , así com o

sus principales efectos a los cuales se les oto rg a con secu e n cia s ju ríd ica s, con

especial con sid era ción del efecto negativo o negativa ficta, de ntro de los

principales o rd e n a m ie n to s adm inistrativos.

Finalm ente, el te rc e r capítulo abarca la co n trave nción del silencio

adm inistra tivo a la C onstitución Federal en sus artículos 8 o, 14 y 16, así com o

un breve estudio de la sup rem a cía con stitu cio n a l y la violación de los valores

co n stitucion ales por la legislación ordinaria, para cu lm in a r con el p lan tea m iento

propositivo de im p u ta r re sponsabilidad a d m in istra tiva a qu ie nes provoq uen

dicha s violacion es a los particulares con su silencio y re sa rcir a los

ad m inistra dos los d a ñ o s y perjuicios o ca sio n a d o s po r la falta de respuesta a

tra vés de la R espo nsab ilid ad P atrim onial del E stado po r inactividad de la

A dm inistración .

En este tenor, es im portante co n sid e ra r los a n teced entes d o ctrin a rio s

esta blecido s con a n terio ridad a mi investig ación y a pe sar de que es un tem a

poco explorado po r la do ctrina jurídica, con sid ero que existen las bases

suficientes para retom arlo, y así so ste n e r una pe rtine nte investigación.
 4

CAPITULO I.
EL DERECHO DE PETICIÓN Y LA SEGURIDAD JURÍDICA.
1.1 La se g u rid ad ju ríd ic a y su vin cu lación con el d e re ch o de petición.

A p a rtir de la reform a constitucional en m ateria de de rech os hum anos,

pu blicada en el D iario O ficia l de la F ederación del 10 de ju n io de 2011, se

ap ertu ra un nuevo pa radigm a constitucional que ofrece noveda des im po rtan tes,

las cua le s han cam biado de m anera profunda la form a de concebir, in te rp re ta r y

a p lic a r ta le s derechos en M éxico.

En prim e r lugar, la d e n om in ación del C apítulo I del T ítulo P rim ero de la

C onstitu ció n cam bia, de ja ndo atrás (al m enos en parte) el co n ce p to de

g a ra n tía s individuales. A p a rtir de la reform a se titula: D e los d e re ch o s h u m a n o s

y su s garantías. Esta expresión de derechos hu m an os es m ucho m ás m o derna

que la de garantías individu ales y adem ás sue le utilizarse en el ám bito d e l

d e rech o internacional. No obstante lo im po rtan te de los d q re ch o s

fu n d a m e n ta le s con tem p lado s a nivel constitucional es que sean efe ctivo s esto

es decir, reconocidos, re speta dos y ga rantizados por el E stado M exicano.

A lo largo de nuestra historia Constitucional los derechos de las personas han
sido reconocidos de manera reiterada. Con formulaciones distintas -derechos
humanos, derechos del hombre, garantías individuales- estos bienes
fundamentales han constituido una promesa constitucional, pero también una
realidad incumplida. Es verdad que a partir del reconocimiento constitucional
de las libertades fundamentales, de los derechos políticos y de los derechos
sociales, se han desarrollado algunas políticas e instituciones de garantía, que
han permitido constatar momentos de constitucionalismo democrático efectivo,
pero los avances en esta dirección siguen siendo insuficientes...En su
conjunto las normas reformadas delinean un nuevo paradigma en el
constitucionalismo mexicano porque, por un lado, introducen al concepto de
los derechos humanos como eje central de la articulación estatal (sustituyendo
la figura arcaica de las “garantías individuales”) y por el otro, incorporan como
normas de máximo rango en el ordenamiento jurídico mexicano las
disposiciones en materia de derechos de origen internacional. De esta
 5

manera, imponen una nueva exigencia a los actores políticos de todos los
niveles para transformar a la realidad en clave democrática y constitucional.1
Las m o dificacion es que se aportan con esta reform a al con stitu cio n a lism o

m exicano afectan el con tenid o de once artícu lo s ”2 No obstante, estas

m o dificacion es referidas no afectan d ire ctam e nte el núcleo relativo a los

exh au stivo s estu dios de la doctrina de las g a ran tías individuales, puesto que la

división para efectos de estu dio de las distintas clases de g a ran tías con tinúa

ten iend o vigen cia aun cua n d o el nom bre para de n o m in a r a la tu te la de los

de rech os fu n d a m e n ta le s en M éxico haya cam biado a de rech os h u m an os y

garantías, lo an te rio r ya que la finalidad de esto s derech os y/o g a ra n tía s es

re co n o ce r y tu te la r prin cipios inherentes a la persona hum ana, en tre otras

cosas: la libertad, igualdad, seguridad jurídica, derech os sociales, etc.

A sí de este m odo, aun cuando el concepto de g a ran tías individuales, ha

queda do desfasado, para fine s de estudio y para efectos de la presente

investigación deben re saltarse algunos aspectos tra sce n d e n te s a co n sid e ra r po r

la doctrina, de bido el ap o rte significativo a la presente.

En el presente cap ítulo se analizará lo relativo al principio de seguridad

ju ríd ica co n tenid o en la C onstitución Federal y su vinculación con el de re ch o de

petición. De este m odo ha de decirse que la palabra garantía proviene del latín

g a ra n te que entre sus ace pcio n e s se encuentra: cosa que asegura o p ro te g e

contra algú n rie sg o o necesidad. En este sentido, la S uprem a C orte de Justicia

de la N ación considera que las ga rantías son derech os sub je tivos públicos

Carbonell M iguel, Salazar Pedro, La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma.
México: I1J-UNAM, 2011, p. XII.

2 El primero y quinto párrafos del artículo Io; el segundo párrafo del artículo 3o; el primer párrafo del
artículo 11; el artículo 15, el segundo párrafo del artículo 18, el primer párrafo del artículo 29, el primer
párrafo del artículo 33, la fracción X del artículo 89; el segundo párrafo del artículo 97; el segundo y tercer
párrafos del apartado B del artículo 102, y el inciso g) de la fracción II del artículo 105; asimismo, la
adición de dos nuevos párrafos segundo y tercero al artículo Io, recorriéndose los actuales en su orden, un
nuevo párrafo segundo al artículo 11; los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto del artículo 29; un
nuevo párrafo segundo al artículo 33, recorriéndose el actual en su orden y los nuevos párrafos quinto,
octavo y undécimo, recorriéndose los actuales en su orden al artículo 102 del apartado B y nueve artículos
transitorios con excepción del segundo párrafo del artículo octavo transitorio y la denominación del
Capítulo I del Título Primero de la Constitución Política de los Estados Unidos M exicanos
 6

consignados a fa v o r de toda persona que proveen a sus titu la re s la potesta d de

poder exigirlo s ju ríd ic a m e n te . 3

P or su parte, la palabra seguridad de rivada del latín seguritas, significa

cua lid a d de o rden am ien to ju ríd ic o que im plica la certeza de su s n o rm a s y p o r

con siguiente la p re visib ilid a d de su a p lica ció n 4; la S uprem a C orte de Ju sticia de

la Nación, expresa lo que ha de en ten d e rse por seguridad ju ríd ica y la d e fin e de

la siguiente m anera:
...la seguridad jurídica consiste en la certeza que debe tener el gobernado de
que su persona, su familia, sus posesiones o sus derechos serán respetados por
la autoridad, pero si ésta autoridad debe producir una afectación en ellos, deberá
ajustarse a los procedimientos previamente establecidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos...5
Luego entonces, puede de cirse que la seguridad ju ríd ic a parte d e un

principio de certeza en cuanto a la aplicación de d isp o sicio n e s tanto

co n stitucion ales com o de leyes ordinaria s, que definen la form a en qu e las

au torid ade s del E stado han de a ctu a r y que dicha actuación se haga d e n tro del

orden ju ríd ico , lo que im plica el d e b e r de las au torid ade s de a b ste n e rse de

interferir en la esfera de de rech os de los gobernados.

Al respecto, escribe G regorio P eces-B arba que: “en su d im e n sió n de

justicia form al la fun ción de seguridad jurídica ayuda a lim ita r el vo lu n ta rism o del

poder y a cre a r sensación de libertad en los ciudadanos. Es po r con sig u ie n te ,

3 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías Individuales, M éxico: Poder Judicial de la
Federación, S O N , 2003, p. 10.

4 Real Academia Española, voz seguridad en Diccionario de la Lengua Española. T. II., Madrid: Espasa
Calpe, 2001, p. 2040.

5 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías de Seguridad Jurídica. México: Poder Judicial de
la Federación SCJN, 2003, p. 11. Lo anterior se complementa con la definición de Perez Luño Antonio
Enrique, voz "Seguridad jurídica", Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía. El derecho v la justicia. T.
11, 2a. ed., Madrid: 2000, p. 483.“La seguridad jurídica es un valor estrechamente ligado a los Estados de
Derecho que se concreta en exigencias objetivas de: corrección estructural (formulación adecuada de las
normas del ordenamiento jurídico) y corrección funcional (cumplimiento del Derecho por sus
destinatarios y especialmente por sus órganos de aplicación). Junto a esa dimensión objetiva, la seguridad
jurídica se presenta, en su acepción «subjetiva», encamada por la certeza del Derecho, como la proyección
en las situaciones personales de las garantías estructurales y funcionales de la seguridad objetiva.
 7

una d im e nsión esencial para la cohesión social y para la adhesión y el a cu erd o

de la ciuda dan ía con su sistem a político y ju ríd ic o ”.6

Lo an te rio r q u ie re d e c ir que la seguridad ju ríd ic a pretende la sujeció n de los

poderes públicos a un orden ju ríd ico estructurado, lo que im plica el respeto po r

parte de los po deres del E stado de los d e re ch o s fu n dam entales de los

go bern a d o s y sus libertade s públicas, lo que se con creta en la idea cen tral de

control del p o der p o r m edio del derecho.

En este orden de ideas, habrá que re fe rir el con cepto de las g a ra n tía s de

seguridad ju ríd ica que B urgoa considera com o: “el conjunto ge n e ra l de

condiciones, requisitos, elem e n to s o circu n sta n cia s previas a que ha de

sujetarse una cierta actividad estatal au torita ria para g e n e ra r una afe ctación

válida de d ife ren te índole en la esfera del g o b ernad o integrada por el su m m u s

de sus de rech os s u b je tiv o s .”7

De la a n terio r de finición, es posible ad ve rtir que las garantías de seguridad

ju ríd ica son derech os sub je tivos públicos co n sig nad os a fa v o r de los

go bern a d o s que son op o n ib le s frente a las a u torid ade s estatales, a fin de

exigirle s sujeción a los requisitos, con dicione s, elem entos o circu n sta n cia s

previas a la com isió n de actos que pudieran a fe cta r la esfera ju ríd ica de los

individuos, para e vita r que caigan en un esta do de indefensión o en la

incertidum bre que im plica la falta de certeza jurídica.

Al a n a liza r los e lem entos que refiere la de fin ició n propuesta, te n d re m o s que

son de rech os sub je tivos públicos a fa v o r de los gobernados, ya que en trañan

una facultad que se deriva de la norm a y dicha norm a es pública porque puede

hacerse va le r por los sujetos pasivos que serían los gobernados ante el estado

y sus autoridades.

6 Peces-Barba, Gregorio, “La Constitución y la seguridad jurídica” en Claves de Razón Práctica. Madrid,
Núm. 138, Diciembre de 2008, p. 8.

7 Burgoa, Ignacio. Las Garantías individuales. 34a ed., M éxico: Porrúa, 2002, p.504. Véase también Rojas
Caballero, Ariel Alberto, Las Garantías individuales en M éxico; Su interpretación por el poder judicial de
la federación. México: Porrúa, 2002, p. 253, quien expone: “Las garantías de seguridad jurídica son las
prescripciones jurídicas que impone el constituyente a todas las autoridades, en el sentido de que éstas
deberán cumplir con determinados requisitos, condiciones o procedimientos para afectar válidamente la
esfera jurídica del gobernado.”
 8

R especto a que las au toridades se sujeten a los requisitos, co n dicione s,

elem entos o circun sta n cia s previas a la com isió n de actos que pudiera n a fe c ta r

la esfera ju ríd ica de los individuos, se te n d rá que to d o s ellos se co n tie n e n en la

C onstitución y en las leyes ordinarias, po r lo que si el E stado co m e te actos

donde tale s re quisitos no sean cubiertos, la seguridad ju ríd ica habrá sido

v u ln e ra d a .8

A u n a d o a lo anterior, no debe de ja rse en estado de inde fen sió n o de

incertidum bre ju ríd ic a al gobernado, ya que los individuos de tod a socied ad libre

y de m ocrá tica tie n e n pleno derecho de a cce so a la ju sticia , puesto que el

E stado no de be su b ord in ar a sus inte rese s la estabilidad social que se le

dem anda.

P or todo lo anterior, se considera que las g a ran tías de seguridad ju ríd ic a

en trañan la prohibición a las au torid ade s del E stado para lle va r a cab o actos de

afectación en contra de los particulares, y cua ndo deban hacerlo será con form e

a lo estip ulado en la C onstitución y leyes ordinaria s, para no v u ln e ra r la e sfe ra

jurídica de los individu os a los que está dirig id o tal acto u om isión, lo que

perm itirá que qu ede n salvag uardad as sus ga ran tías de seg urida d ju ríd ica ,

evitando que los individuos caigan en estado de indefensión o falta de certeza

jurídica.

Lo anterior, tra e rá com o consecue ncia que las au to rid a d e s esta ta le s

respeten irre strictam ente el orden jurídico que la C onstitución pone a su a lcan ce

para que actúen, y m ientras se apeguen a él y las leyes o rd in a ria s se a p e gu en

a lo que la C arta M agna establece, sus actos no serán a rb itra rio s y los

Al respecto, Carbonell, M iguel, en su obra Los derechos fundamentales en M éxico. M éxico: IIJ U N A M ,
2004, p. 587 y 588 refiere que la seguridad jurídica contiene en su dimensión estructural algunos
principios entre los que se destacan: lege promulgata que significa que para que una norma jurídica sea
obligatoria tiene que haber sido promulgada adecuadamente, lege manifiesta, que especifica que las
normas jurídicas deben ser claras y precisas, lege plena, principio según el cual, las consecuencias
jurídicas de alguna conducta deben estar tipificadas en un texto normativo, lege stricta que refiere que
algunas áreas de la conducta, sólo pueden estar reguladas por cierto tipo de normas, principio de lege
previa que establece que las leyes solo pueden regir hacia el futuro, lege perpetua que establece que las
normas deben tener la tendencia a ser duraderas con la finalidad de que el gobernado las conozca y las
lleve a cabo.
 9

go bern a d o s ten drá n la confianza que les provee se r titu la re s de la seg urida d

jurídica.

A hora, com o una ap roxim a ció n a la noción de los d e rech os de seg urida d

jurídica, se está en posibilidad de señ alar que se en cuentran co n te m p la d a s en

la C onstitución Federal en los num erales 8,14, 16, 17, 18, 19, 20, 2 1 ,2 2 y 23.

El d e rech o de petición se encuen tra con tem p lado en el num eral octa vo, es

con sid era do por la doctrina com o una garantía de libertad, m ientras a lg u n o s

autores lo refieren com o de seguridad jurídica; sin em bargo, debe co n sid e ra rse

que este d e rech o contiene ciertos principios de libertad y seguridad ju ríd ic a

com o se an alizará p o ste rio rm e n te .9

P or lo tanto, aunque el d e rech o de petición coloca a tod o s los g o b e rn a d o s

en posibilidad de eleva r peticiones, tam bién es cierto que este d e rech o previene

el respeto que las au torid ade s deben tenerle a dicha s pe ticio nes y la ob lig a ció n

de d a r una respuesta por escrito, con m iras a d e sva n e ce r la incertidum bre , que

en su esfera jurídica pudiera provocarle a los gobernados. Es por este m otivo

que de be con sid era rse al d e rech o de petición com o ga ran tía de seguridad

ju ríd ica y no solam ente visualizarlo com o una libertad que tiene el go bern a d o ,

sino m ás bien com o una ga ran tía que se tra d u ce en la posibilidad de o p o n e rla

al E stado fre n te a los actos que pudieran pe rjudica r su esfera ju ríd ica evita ndo

así la inde fen sió n o la incertidum bre jurídica.

Es im po rtan te analizar, (solo po r el alcance, que po r la violación a éste

de recho de petición pudiera suscita rse ) algunas partes del artículo ca to rce y

dieciséis, solo en cuanto a que en estos últim os se contiene el prin cipio de

legalidad, el debido proceso, fun d a m e n ta ció n y m otivación de los actos de

autoridad, para e xp lica r la tra sce n d e n cia de vio la r el de recho de petición y el

perjuicio que pudiera cau sar a los gobernados.

9 Tales como Carbonell, M iguel, Op. Cit., p. 621 y la Suprema Corte de Justicia en Las garantías de
seguridad jurídica. Op. Cit., p. 23. Véase Infra 1.3, p. 8 a la 12.
 10

1.2 P rin cip io de leg alidad co n te m p la d o en el artícu lo 14 y 16 de la

C o n stitu ció n Federal.

R esulta de interés para esta investig ación e stu d ia r lo relativo al prin cipio de

legalidad co n tenid o en los artículos 14 y 16 de la C P EU M , en razón de que

pudiera re su lta r vuln e ra d o si la autoridad om ite o to rg a r respuesta a una petición

m ediante un a cu erd o escrito, el cual com o el resto de los actos de autoridad

debe en con tra rse fun dad o y m otivado, lo que se analizará po sterio rm en te;

razón p o r la cual es im portante señ alar el co n tenid o que prevén los artículos

m encionados.

En p rim e r lugar, de be señalarse una noción del principio de legalidad, y en

cuanto al significa do puede afirm arse que la vo z legalidad proviene del latín

leg a lis que significa “lo que está prescrito po r la ley y conform e a ella, po r lo

consiguiente, de berá ser entendida com o cu a lid a d de /ega /.”10

Luego entonces, el principio de legalidad se encuentra con te m p la d o en el

artículo 14 de la C P EU M , en su seg und o párrafo que señala textualm e nte :

“N adie podrá se r privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,

po sesione s o derechos, sino m ediante ju icio seguido ante los trib u n a le s

previam e nte esta blecido s, en el que se cum plan las form alida des e se n cia le s del

proced im ie nto y con form e a las leyes exp e d id a s con anterioridad al h e ch o .”

Este párrafo con tiene un alcance tal que a tra vés del m ism o se e sta blece

que to d a s ías personas se en cuentran proteg idas en contra de los actos

privativos, los cua le s se enum eran dentro del m ism o artículo, y que pretendan

llevarse a cabo po r las a u to rid a d e s esta ta le s sin las form a lid a d e s que ahí se

citan.

A hora bien, para analizar el párrafo m e ncionado, es necesario d is tin g u ir lo

que significa acto de privación de los acto s de m olestia con te m p la d o s en el

artículo 16 con stitucion al. Para hacerlo, de b e tom arse en cuenta lo que

esta blece la ju risp ru d e n cia al respecto:

...la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos
privativos, respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son

10 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías de Seguridad Jurídica. Op. Cit., p. 81 y 82.
 11

aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo, o supresión

definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del
cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14 [...] En
cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera
jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos
privativos, pues solo restringen de manera provisional o preventiva un
derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos. ..11
En cua nto a la diferencia entre uno y otro tipo de acto, cabe s e ñ a la r que el

seg und o párrafo del num eral 14 de la C P E U M , prevé que el acto priva tivo sea

dicta do po r trib u n a le s previam ente esta b le cid o s en un ju ic io en el que se

ob serve n ciertas form a lid a d e s del procedim iento, lo que q u ie re d e c ir que la

C onstitución hace referencia al d e bido p ro c e s o legal, que en la co n ce p ció n de

la C orte Interam ericana de D erechos H um a nos establece:

...el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales a efecto que las personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda
afectarlos. Es decir cualquier actuación u omisión de los órganos estatales
dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe
respetar el debido proceso legal.12
De lo anterior, se deduce que de m anera general se pueden e n u m e ra r

com o d e bido proceso legal los requisitos que la ju risp ru d e n cia ha e xp resa do,

que son: a) la notificación de inicio de proced im ie nto y sus con se cu e n cia s, b) la

op ortu nida d de o fre ce r y d e sa h o g a r las pruebas en que se fin q u e la defensa , c)

la op ortu n id a d de alegar y d) el d icta do de una re solución que d irim a las

cu e stione s d e b a tid a s .13

En este s e n tid o ,’el derecho con sagrado en este párrafo es m uy im po rtan te

en virtud de que al violarse cua lquiera de los requisitos e n um e rado s, se vulnera

el de bido proceso contem plado en este segundo párrafo del artículo 14 de la

CPEUM.

P or otra parte, en el cuarto párrafo del referido num eral se señala: “ En los

ju icio s del orden civil, la sentencia de finitiva deberá se r con form e a la letra o la

11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno, T. IV, Novena época, julio 1996, tesis P/J
40/96. p. 608, por lo tanto debe considerarse que mientras los actos de privativos producen una afectación
definitiva en la esfera jurídica del gobernado, los de molestia solo la restringen de modo provisional.

12 Caso Ivcher Bronstein 6 de febrero 2001, citado por Carbonell, Miguel. Op. Cit., p.656.

13 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Pleno, T. II, Novena época, diciembre de 1995, tesis
P/I 47/95, p. 133.
 12

inte rp re ta ció n ju ríd ica de la ley y a falta de ésta se fundará en los prin cipios

g e n e ra le s del d e re ch o .”

C abe señalar, que la palabra sentencia de finitiva dentro de este artículo,

de be en tend erse en sentido am plio, es d e cir no sólo com o una re solución que

pone fin d e finitivam e nte a un proceso, sino cu a lq u ie r resolución ju d icia l que se

pronu ncie de ntro del proceso.

D eriva do de esto, el principio de legalidad que se consagra en este párrafo

se refiere a que cu a lq u ie r resolución jurisd iccio nal, sea definitiva o no, dicta da

en un proced im ie nto ju d icia l civil, adm inistrativo o del trabajo, sea cual sea la

au toridad que la pronuncie debe ceñirse a la le y aplicable a l caso, a la

in te rp re ta ció n ju ríd ic a o bien, a los p rin cip io s g e n e ra le s d e l d e re ch o .14

P o r otra parte, en el prim e r párrafo del artículo 16 de la C P E U M se señala:

“N adie puede se r m olestado en su persona, fam ilia, dom icilio, pa pe le s o

posesione s, sino en virtud de m andam iento escrito po r autoridad co m p e te n te

que fu n d e y m otive la causa legal del p roced im ie nto ...”

La seguridad jurídica consagrada en estas líneas descansa en el principio

de legalidad, con sistente en que las au toridades sólo pueden a ctu a r cu a n d o la

ley lo perm ite, en la form a y los térm inos que la m ism a determ ine.

A u n a d o a lo anterior, del artículo se d e spre nde que la em isión de tod o acto

de m o le stia debe co n te n e r al m enos tres requisitos: 1 ) esta r por escrito, 2 ) que

provenga de autoridad com pete nte y 3) que se fu n d e y m otive la causa legal del

proced im ie nto .

E stas exige ncias tien en com o propósito evide nte que el g o bernad o pueda

te n e r certeza sobre la existe ncia del acto de m olestia, la autoridad de la que

proviene; y po r supuesto, que quien em ita el acto se encuentre habilitada

lega lm en te para hacerlo al encontrarse e xp resa m ente establecida en tre sus

a trib u cio n e s la facultad de e m itir dicho acto.

Es im portante resaltar el alcance de. este derecho, pues hace alusió n a

to d o s los actos de autoridad posibles e im aginables y no solo a los actos de

14 Complementando esta parte del artículo 14, con lo establecido por el artículo 16 Constitucional, cabe
mencionar que dicha resolución debe encontrarse además fundada y motivada.
 13

m olestia, sino tam bién a los de privación que se encuentran c o n te m p la d o s en el

artículo 14 párrafo s e g u n d o .15 Luego entonces, de lo a n te rio r se d e sp re n d e que

co m p le m e n ta n d o el artículo 16, se te n d rá que cu a lq u ie r acto de au toridad

de berá fo rzo sa m e n te co n te n e r la fun d a m e n ta ció n y m otivación que el artículo

refiere.

C abe d e s ta c a r que la fu n d a m e n ta ció n es consecue ncia dire cta del principio

de legalidad en sentido im perativo, que consiste en que las a u to rid a d e s solo

pueden h a ce r lo que la ley les perm ite; la palabra fu n d a r p ro vie n e del latín

fun dare cuyo significa do es a p o y a r a lg o con m o tivos y ra zo n e s e fica ce s y con

d is c u rs o s .16

F u n d a r un acto de autoridad sup one ap oyar la proced encia de tal acto con

razones legales que se encuentran previam e nte esta b le cid a s en un cuerpo

norm ativo. P or lo tanto, este presup uesto debe se r en tend ido com o el d e b e r

que tie n e la autoridad de e xp re sa r en el m andam iento escrito los prece p to s

legales que regulen el hecho y las co n secue ncias ju ríd ic a s qu e pretenda

im p o n e r con el acto de autoridad, es d e c ir que la disposición no rm ativa ge neral

de be pre ve r la situación concreta para la cual sea procedente re a liza r el acto

re fe rid o .17

15 El autor Burgoa los clasifica en: “a) En actos materialmente administrativos que causen al gobernado
una simple afectación o perturbación a cualquiera de sus bienes jurídicos, sin importar que se trate de un
menoscabo, merma, disminución de su esfera subjetiva de derechos, ni una impedición para el ejercicio de
un derecho (actos de molestia en sentido estricto).b) En actos materialmente jurisdiccionales penales o
civiles, comprendiendo dentro de este último genero a los mercantiles, administrativos y del trabajo (actos
de molestia en sentido latoj.c) En actos estrictos de privación, independientemente de su índole formal o
material, es decir, aquellos que produzcan una merma o menoscabo en la esfera jurídica subjetiva de la
persona o la aludida impedición (actos de molestia en sentido lato).”, Op. Cit., p. 592.

16 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías de Seguridad Jurídica. Op. Cit., p. 96, el
destacado es nuestro.

nIbid, p. 97. Ha de considerarse también lo señalado por Burgoa, Ignacio, Op. Cit., p. 602, quien señala
que “la exigencia de fundar legalmente todo acto de molestia impone a las autoridades diversas
obligaciones, que se traducen en las siguientes condiciones: 1. En que el órgano del Estado del que tal acto
provenga, este investido con facultades expresamente consignadas en la norma jurídica [...] 2. En que el
propio acto se prevea en dicha norma, 3. En que su sentido y alcance se ajusten a las disposiciones
normativas que lo rijan, 4. En que el citado acto se contenga o derive de un mandamiento escrito..
 14

P or otra parte, m otivar significa e xp lica r la razón o m otivo que se ha te n id o

para ha cer algo, por lo que se tra d u ce en las razones po r las cu a le s la au torid ad

con sid era que los hechos en que se basa su proce d e r se en cue n tra n p roba dos

y son precisam ente los previstos en la disposición legal que afirm a a p lic a r .18

En razón de lo anterior, un acto de autoridad estará m o tivado cua ndo

aquella que lo em ita explique o dé razón de los m otivos que la co n d u je ro n a

producirlo. P or lo tanto, la m otivación refiere la ad ecu a ció n que la au toridad

realiza entre la disposición norm ativa y el caso esp ecífico en el cual va a su rtir

efe ctos dicha norm a, haciendo alusión a los m o tivos que ju s tifiq u e n la

aplicación correspondiente, e n cuad ran do las circun stan cia s del caso e sp ecífico

a los supuestos norm ativos que prevé la disposición ju ríd ica de que se trate.

De lo anteriorm ente expuesto, se puede d e d u cir que cua n d o las

au torid ade s no fundan y m otivan su actuación, se estará violan do el prin cipio de

legalidad consagrada en los artículos 14 y 16 de la C onstitu ció n Federal, lo que

se relaciona con la violación al d e rech o de petición con sagrado en el artículo

octavo, cuando la m ism a au toridad no fun da y m otiva el a cu erd o escrito qu e el

m ism o artículo le im pone com o obligación; m ás aún son vio la d o s estos

preceptos cuando de m anera arbitraria no em ite dicho acu erd o escrito.

1.3 El d erech o de petición co m o d e re ch o de lib ertad y s e g u rid a d ju ríd ic a :

co n cep ció n y su jetos in vo lu crad o s.

El artículo octavo de la C onstitución Federal ase gura la co m u n ica ció n que

de be existir entre los go bern a d o s y gobernantes; ad e m á s previene que en el

m arco de la ley, las peticiones o insta ncias que fo rm u le n los titu la re s de los

de rech os hum anos y garantías, sean atendidas de m anera pronta y exp edita

po r las au toridades del Estado.

Tal com o se ha m encionado en apartados a n te rio re s ,19 y com o lo señ ala el

a u to r R ojas C aballero, el artículo m encionado con tiene tutela de libertad y de

18 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las garantías de Seguridad Jurídica. Op. Cit., p.89.

19 V éase supra 1.1 p. 3.

 15

seguridad jurídica, pues textualm e nte argum enta: “la do ctrina ha co n sid e ra d o

que el precepto reproducido contiene una g a ra n tía de libertad, la que sin

em brag o re vie rte tam bién una p rerro gativa de se g u rid a d ju ríd ic a al e s ta b le c e r el

corre sp o n d ie n te d e b e r ju ríd ico de los g o bernan tes de re sp o n d e r las p e ticio nes

fo rm u la d a s po r los g o b e rn a d o s”20.

No obstante, existen autores com o B urgoa que lo con sid era n com o

ga ran tía de libertad, puesto que lo ubica dentro de este rubro en el cap ítulo

qu in to de su obra Las G arantías Individuales, señalando: “O tra g a ran tía

esp ecífica de libertad es la que se conoce con el nom bre de de recho de petición

y que está consagrada en el artículo 8 co n stitu cio n a l ...”21

Sin em bargo, el m ism o a u to r refiere cuando trata acerca de la cla sifica ció n
(

de las g a ran tías individuales, que depen diend o de la ob lig ación esta tal las

ga ra n tía s individuales pueden clasificarse en m a teriale s y fo rm a le s, siendo

m a teriale s cuando im plique un no ha cer o una ab stenció n de la au torid ad y

fo rm a le s cuando im plique un hacer positivo por parte de la au toridad a fa v o r del

gobernad o, y de ahí que de ntro del prim er grupo se en cuentren la s lib e rta d e s

e sp e cífica s de l gobernado, la igualdad, y la propied ad, y de ntro del segund o

grupo se contengan las de seg urida d ju ríd ic a 22

A ten diend o en tonce s a esta consideración del autor, ha de se ñ a la rse qu e el

artículo en com ento con tiene am bas form as de ob lig ación estatal, puesto que

en el prim e r párrafo se con tiene una abstención m ientras que en el seg und o

refiere una obligación positiva, com o se analizará a continuación.

P rim eram ente cabe resaltar, que coincido to ta lm e n te con lo se ñ a la d o po r

B urgoa, puesto que en el artículo octavo co n stitucion al es claro que se

con sagra un derecho esp ecífico de libertad, en razón de p e rm itir el a cce so libre

de los ciudadanos a las autoridades públicas, al esta blece r el num eral

literalm ente: “Los fun cio n a rio s y em pleados públicos re spe ta rá n el e je rcicio del

20 Rojas Caballero Ariel Alberto, Op. Cit., p. 168.

21 Burgoa Ignacio, Op. Cit., p. 375.

22 Ibidem, p. 193 y 194-

 16

de recho de petición, siem pre que esta se form ule po r escrito de m anera pacífica

y re s p e tu o s a ...” .

En el m ism o sentido, se pronuncia C arbonell al señalar: “los re quisitos para

que sea ejercida conform e a la C onstitución, la lib e rta d de dirig irse p o r e scrito a

una a u to rid a d esperando una respuesta, se esta blece n en el m ism o artículo

80.”23 po r lo cual se aprecia que es una libertad, de la cual son titu la re s to d o s los
gobernados.

Sin em bargo, el m ism o C arbonell identifica al d e rech o de petición en el

rubro de seguridad jurídica, 24 de lo que se de spre nde que el num eral octa vo

con tiene adem ás, una garantía de seguridad ju ríd ica en el seg und o párrafo, en

virtud de que lleva im plícita la facultad de exigir una respuesta a las pe ticiones,

pues tal com o se esta blece el segundo párrafo del artículo octa vo

con stitucion al: “A toda petición deberá re caer un a cu erd o escrito de la au to rid a d

a quien se haya dirigido, la cual tiene la ob ligación de hacerlo c o n o ce r en breve

térm ino al p e ticio nario.”

Lo a n te rio r se fun dam enta, en que la seguridad juríd ica , “ ...c o n s is te en la

protección otorgada para la sociedad y cada uno de sus m iem bros,

preten dien do la con servación de su persona, d e rech os y propied ade s, po r lo

tanto, la seguridad ju ríd ica se expresa en m a n d a to s de c a rá c te r fo rm a l con

re sp e cto a la actuación d e l e sta do y sus ó rg a n o s .25

De este m odo, si an alizam o s el contenido del artículo octavo se te n d rá que

dicho m andato de ca rá cte r form al respecto a la actu ación del E stado, se

encuen tra con tem p lado dentro de la garantía de petición y de respuesta que ahí

se consagra, ya que el segundo párrafo señala la o b lig ación de la au to rid a d de

23 Carbonell M iguel, Op. Cit., p. 623.

24 Ibid, en cuanto que, en su obra Los derechos fundamentales en M éxico, lo trata en el capítulo cuarto
denominado “Los derechos de seguridad jurídica”, p. 621.

25 Carbonell, M iguel. Op. Cit., El destacado es nuestro.

 17

e m itir un a cu erd o por escrito, el cual debe co n te n e r los m ism os re quisitos

m ínim os que el resto de los actos de a u to rid a d .26

C om o se aprecia, es indudable que el num eral en estudio no solo provee

libertad de petición, sino que adem ás, tie n e m iras a d e sva n e ce r la

incertidum bre ju ríd ica en cada gobernado, en razón de que no solo oto rg a la

libertad de a cce d e r a las au toridades por vía pacífica, escrita y respetuosa, sino

que el m ism o artículo im pone una ob ligación de hacer a las a u to rid a d e s

estatales, qu ie n e s deben e xp resa r si conceden o no lo solicitado, e xp o n ie n d o

sus razones y fu n d a m e n to s que sustenten su resolución, con la fin a lid a d de

evita r el estado de indefensión al solicitante.

Lo anterior, tien e fu n dam ento en la con sid era ción de la S uprem a C orte, que

en la obra de no m in a d a las G arantías de S eguridad Jurídica señala sob re el

derecho de petición:
El artículo 8o. De la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos [...]
previene que en el marco de la ley y del respeto, las peticiones o instancias que
formulen los sujetos activos de las garantías individuales sean atendidas de
modo expeditivo por las autoridades del Estado, con miras a desvanecer la
incertidumbre de la seguridad que, en la esfera jurídica, le corresponde a todo
gobernado.27
P or lo an tes expuesto, coincido en que el artículo octavo con sagrado po r la

C onstitución Federal no solam ente previene una libertad de petición, sino que

tam bién ofrece la seguridad jurídica de que a cada una de las so licitu d e s

eleva dos p o r los g o b e rn a d o s recaerá una respuesta proveniente de la au toridad

a la que fu e dirigida; po r lo tanto puede de cirse que el derecho de petición

provee a su titu la r dos ga rantías claram ente observables, la de libertad y la de

seguridad ju ríd ica , con te n den cia a proteger dicha libertad.

Una ve z que se ha analizado las razones po r las cuales el de re ch o de

petición de b e ser en tend ido com o prerrogativa de seguridad ju ríd ica y no

solam ente de libertad, considero pertinente e stu d ia r en profundidad esta

libertad de petición consagrada en el artículo en com ento, para e s ta r en

26 Pues literalmente señala tal artículo “A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito...”.

27 Suprema Corte de Justicia de la Nación Las garandas de Seguridad Jurídica Op. Cit., p. 23.
 18

posibilidad de a n a liza r en el siguiente ap arta do el de rech o de respuesta, que

conlleva un garantía de seguridad jurídica.

A hora bien, antes de iniciar con el an álisis de la con cepción del d e re ch o de

petición, cabe re sa lta r los a n teced entes en M éxico de la figura, que surge com o

consecue ncia de la necesidad del se r hum ano de se r e scu chad o p o r un orden

jerá rq u ico que le diera solución a los con flictos y con tiend as surgidas en su

m ism a com unidad, evitando así la an arquía o la ven gan za privada.

Para fu n d a m e n ta r lo a n te rio r de be con sid e ra rse lo dicho po r Lozano:

...Se funda en la naturaleza misma del hombre y en la naturaleza y fines de la
sociedad civil [...] repugna que en alguna (constitución) se estableciera, que
nadie podía dirigir peticiones sobre cualquiera materia a la autoridad pública.
Semejante prohibición seria la expresión mas fiel del principio de los gobiernos
absolutos, en cuya absurda teoría los gobernados no tienen mas derechos que
los que como gracia les acuerdan la voluntad soberana del que gobierna28.
H istórica m ente el de rech o de petición se revela com o una op o sició n al

régim en de vindicta priva da, en el cual la to le ra n cia de c u a lq u ie r persona que se

sintiera vulne rad a en sus derech os podía ha cerse ju sticia po r ella m ism a sin la

intervención de autoridad alguna, reclam ando el respeto a su esfera ju ríd ica , lo

cual im plicaba un de sord en en la vida social, para po sterio rm en te ir de ja n d o

paso al régim en de autoridad en la solución de los c o n flic to s .29

Fue así com o, el individuo tuvo la facu ltad de recurrir a la au torid ad, para

que ésta en el ejercicio de su soberanía inte rviniera para ha cer cu m p lir la ley en

su beneficio, o para co n stre ñ ir a su con tra p a rte a cu m p lir con los co m p ro m iso s

con traídos válidam ente.

El d e rech o de petición tiene com o prim er an tece d e n te en M éxico el artículo

37 del D ecreto C onstituciona l para la Libertad de la A m érica M exicana

sancionado en A patzin g a n el 22 de o ctu bre de 1814, en el cual se con sid eró

que no debía coartarse la libertad para re cla m a r de rech os ante los fu n cio n a rio s

de la autoridad, seg uido por el voto del dip u ta d o José Fernando R am írez al

28 Lozano José María, Estudio del Constitucional Patrio en lo relativo a los derechos del Hombre. M éxico:
Porrúa, 1987, p. 195.

29Nuestra Constitución. Historia de la libertad v soberanía del pueblo mexicano de las garantías
individuales artículos 4° al 8°. México: Instituto de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1990,
p. 123.
 19

proyecto de reform as de leyes co n stitucion ales de 1836, el cual co n tie n e la

prerrogativa de tod o ciudadano de dirig ir proyectos y petición a la S ecre ta ría de

la C ám ara de D iputados. Luego entonces, siguió en la evo lu ción del precep to

en estudio el A cta C onstitutiva y de R eform as de 1847, que señalaba el de re ch o

ciudadano a eje rce r el derecho de p e tició n .30

Sin em bargo, fue hasta 1857 en la C onstitución P olítica de la R epú blica

M exicana en la que se plasm ó po r prim era ve z co n stitu cio n a lm e n te el de re ch o

de petición; siendo éste reform ado en 1917 y que hasta ahora no ha sido

m odificado.

A hora bien, de spués de re ferir algu nos a n te ce d e n te s de la institu ció n en

análisis, es im portante el estudio de la con cepción del de rech o de petición, en

este sentido puede decirse que la palabra petición viene del latín pe te re ,

dirigirse hacia un lugar, so licita r y puede con sid era rse según David C ienfu ego s:

“ ...co m o el de rech o que tien en los habitantes de nuestro país' de d irig ir

peticiones a cu a lq u ie r órgano o servid or p ú b lico ”.31

Al respecto, la S uprem a C orte considera en su obra las G a ra n tía s de

S eguridad Jurídica que se tra d u ce en la facultad que tienen los go be rn a d o s,

sean personas física s o m orales, de solicitar a c u a lq u ie r autoridad p o r escrito,

de m anera pacífica y respetuosa que realice o deje de re alizar un acto propio de

su esfera de atribuciones y supone la correlativa o b lig a ció n de la au to rid a d de

re spon der tam bién por escrito y en breve té rm in o .32

S egún la concepción de A ndrade S ánchez, el de re ch o de petición:

...consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades, con la
certeza de que recibirá una respuesta a su solicitud a la solicitud que formula [...]
El término petición, no debe entenderse en un restringido sentido gramatical
como la acción para requerir la entrega de una cosa sino en el mas amplio de
solicitar a alguien que haga algo [...] pero en términos generales el derecho de
petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad
realice o deje de efectuar algún acto propio de la esfera de sus atribuciones [...]

30 Rojas Caballero, Ariel Alberto, Op. Cit., p. 168 y 169.

3'Cienfuegos Salgado, David, El derecho de petición en M éxico. México: Instituto de Investigaciones

Jurídicas UNAM , 2004, p. 15.

32 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Las Garantías de Seguridad Jurídica. Op. Cit., p. 24.
 20

supone una obligación pasiva de parte de los órganos estatales que es

precisamente contestar por escrito y en breve termino al autor de la petición .33
En este sentido, se puede a se vera r que el derecho de petición co n siste en

la facu ltad de tod o gobernado de a c ce d e r librem ente a las a u to rid a d e s

estatales, con la certidum b re de que su petición será atendida, resuelta y le

será notificada la respuesta de dicha autoridad.

A u n a d o a lo anterior, resulta de gran im po rtan cia señ alar que el d e re ch o de

petición es con sid era do com o un de recho universal, esto es, que es propio de

to d o s los seres h u m an os por su condición natural de hom bres, po r lo que no es

exclusivo del caso m exicano sino de tra sce n d e n cia internacional.

Es de resaltarse, que la D eclaración A m e rica n a de los derech os y de b e re s

del hom bre, a p rob ada en la .Novena C onfere ncia Internacional A m e rica n a en

B ogotá, C olom bia de 1948, señala en su artículo X X IV “que toda persona tiene

de recho de p re se n ta r peticiones re spetu osas a cualquiera au toridad

Com petente, ya sea po r m otivo de interés general, ya de interés particular, y el

de o b te n e r pronta re so lu ció n ’’34

P or otra parte, com o lo expone M ontiel y D uarte Isidro “el e stu dio de la

legislación co m p a ra d a [...] viene a fu n d a r la m uy saludable do ctrina de que el

derecho de petición es un derecho natural, de todo hom bre, y que la

con vive ncia pública exige que toda petición revista la form a e s c rita ...”35

P or lo tanto, es im portante e n u n cia r algu nos casos de la legislació n

extranje ra para co m p a ra r con el caso m e xica no a tan im portante institución, y

es pe rtine nte p re cisa r aquellas con stitucion es que consideran al d e rech o de

petición com o un ive rsal y no solo de los ciu d a d a n o s 36

33Andrade Sánchez Eduardo, Constitución Política de los Estados Unidos M exicanos Comentada. Artículo
Octavo.5a ed., México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1994, p. 40.
34 w w w .cidh.org/basicos/basicosl.htm , consultada 11 de febrero de 2011.

35 Montiel y Duarte Isidro, Estudios sobre garantías individuales. México: Porrúa, 1991, p. 297. El
destacado es nuestro.

36 Debe considerarse que la única restricción de este derecho en la Constitución mexicana se da en materia
política la cual está limitada a los ciudadanos de la república.
 21

En prim e r lugar, la con stitución alem ana dispo ne en su num eral 17 que

“T o da persona tiene el d e rech o de presen tar individual o colectiva m en te, po r

escrito, pe ticiones o re cla m acion es a las a u torid ade s com pete nte s y a los

ó rgan os de representación del p u eblo.”37, po r lo que se m uestra cla ra m e n te que

no existe lim itación alguna en cua nto a los individuos que son titu la re s de e sto s

derechos.

No así la constitución de A rgentina, contem pla en su artículo 14 que tod o s

los ha bitan tes de la nación gozan del derecho de p e ticio n a r a las au torid ade s,

no obstante, la de claración form al que señala el artículo 22 dispo ne que: “El

pueblo no delibera ni go bierna, sino po r m edio de sus re pre se n ta n te s y

a u torid ade s creadas por esta C onstitución. Toda fue rza arm ada o reunión de

personas que se atribuya los de rech os del pueblo y p e ticio nes a nom bre de

éste, com ete delito de se d ició n ,”38por lo cual ha de en tend erse que en el

régim en argentino no es pe rm isible e m itir pe ticiones colectiva m en te.

P or otra parte, el régim en constitucional español e sta blece en su artículo 29

la d ispo sició n de que “ tod o s los españoles ten drá n el d e rech o de petición

individual y colectiva por escrito, en la form a y con los e fe ctos que d e te rm in e en

la ley ”39 luego en tonce s au nad o a tal disposición tien en una re glam e ntació n de

ese artículo, que es la ley o rgán ica 4/2001.

En este sentido, la do ctrina española con sid era que las p e ticio nes

re gulad as en el artículo 29 son de naturaleza graciable, es d e cir a q u e lla s que

no están fu n d a d a s en un de rech o subjetivo o en una norm a previa m e n te

esta blecida ; por ta n to el d e b e r de respuesta de la ad m in istra ció n ú n ica m en te se

37V éase http://www.biblioteca.ius.gov.ar/constituciones-engeneral.html Alemania. Constitución de

Alemania en http://ocw.um .es/cc.-iuridicas/derecho-internacional-publico-l/eiercicios-provectos-v-
casosl/capitulo4/docum ento-20-constitucion-de-alemania.pdf consultada el 13 de octubre del 2012.

38 V éase http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/capitulol.php consultada el 13 de octubre de

2012.

39 Véase w w w .congreso.es/funciones/constitucion/titulo_l_cap_2_secl.htm , consultada 11 de diciembre

de 2010.
 22

dará, en el caso del derecho de instancia, siendo facultad del ciu d a d a n o

o b te n e r un m ero acuse de recibo en el caso del d e rech o de petición 40

N ótese la gran distinción que existe en el caso m exicano, ya qu e nuestra

con stitución obliga a la autoridad a e m itir un a cu erd o y que este sea no tificado

al peticionario, por lo cual se otorga al p a rticu la r la seguridad ju ríd ica de que su

petición será atendida; lo cual no se contem pla en la constitución esp año la .

P or su parte, la constitución vigente en F rancia es om isa en el

re conocim iento del derecho de petición, m ien tras que la norm a fu n d a m e n ta l

italiana dispone en el num eral 50 que: “to d o s los ciudadanos podrán d irig ir

pe ticiones a las cám aras para pedir se dicten d ispo sicio nes legislativa s, o

e xp o n e r ne cesidades de índole com ún ”41 po r lo cual puede d e cirse qu e el

derecho de petición se encuentra lim itado a los ciu d a d a n o s y solo en el caso del

poder legislativo, a diferencia de nuestro país d o nde esta prerro gativa es

universal, exce ptua ndo la m ateria política y pueden dirigirse p e ticio n e s a

cu a lq u ie r au torid ad 42

En consecuencia, se constata la necesidad de con sid e ra r el d e re ch o de

petición com o propio del se r hum ano, casi con natu ral a su e xiste n cia y

pertenencia al inte rior del grupo sociál je rá rq u ica m e n te ordenado.

A hora bien, es pertinente an alizar los su je to s que son parte en la relación

que se presenta ante el ejercicio del de recho de petición y que para su e stu dio

se dividirá en sujetos activos y pasivos del artículo octavo constitucional.

En prim e r luga r tal com o lo señala A nd ra d e S ánchez, los sujetos activo s del

derecho de petición son los titulares, donde se e n cuen tran incluidos to d o s los

individuos en los E stados U nidos M exicanos de a cu erd o a lo esta blecido con el

artículo prim ero de la c o n stitu ció n . 43

40 Cienfuegos Salgado David, Op. Cií,, p.38 a 39.

41Véase http://www.italianomfamiglia.it/documenti/costituzione-in-spagnolo.pdf Consultada el 15 de

Octubre del 2012.

42 Cienfuegos Salgado David, Op. Cit., p. 47.

43 Andrade Sánchez Eduardo, Op. Cií., p.41.

 23

En este sentido, la única lim itación en el ejercicio del d e rech o de petición

con tem p lado en el artículo 8 o de la C P E U M , se refiere a los su je to s titu la re s del

m ism o, pues textualm e nte señala: “ ...p e ro en m ateria po lítica solo podrán h a ce r

uso de ese derecho, los ciuda dan os de la R ep ú b lica ”; po r ta n to los extranje ros,

los m e nore s de edad, y los que po r alguna razón hayan p e rdido la ciuda dan ía

m exicana no podrán ejercerlo en el rubro político, pues si la au torid ad no

contesta su petición, no se con sid era vio la d o su derecho. S obre esto, R ojas

C aba lle ro afirm a: “ ...e ste principio general en cuen tra una restricción en el

artículo 8 o relativa a que en m ateria política sólo podrán h a ce r uso de ese

de recho los ciuda dan os de la re p ú b lic a 44

En cuanto a lo que debe en tend erse com o m ateria política cabe m e ncionar:
...todo lo relacionado con la elección de autoridades mediante el sufragio o con
la formación y funcionamiento de las asociaciones y partidos políticos,
igualmente debe quedar comprendida dentro de este concepto la adopción de
medidas legislativas o ejecutivas correspondientes a las atribuciones de los
poderes respectivos, en el ámbito de sus facultades discrecionales, que tenga
que ver con decisiones fundamentales para el país45
A l respecto, es im portante co n sid e ra r lo expuesto po r C arbonell:
...Hay que decir que dicha limitación para los no ciudadanos [...] debe
entenderse de forma restringida, abarcando nada más lo relacionado con los
aspectos estrictamente electorales, porque de otra manera se estaría
produciendo una discriminación por razón del nacimiento, de nacionalidad o de
edad, lo cual supondría violar varias de las más importantes declaraciones de
derechos hum anos46
Luego entonces, deberá co n sid era rse m ateria política ún ica m e n te lo

re la ciona do con lo electoral, pa rtidos políticos y a so cia cio n e s cuya fin a lid a d se

relacione con las anteriores, las fa cu lta d e s discre cio n a le s de los po deres

públicos, así com o aquellas de cisio n e s que se consideren fu n d a m e n ta le s para

el país.

44 Rojas Caballero Ariel Alberto, Op. cit., p. 171.

45 Andrade Sánchez Eduardo, Op. Cit., p. 41. Asim ism o debe considerarse que tal delimitación
corresponde al poder judicial, ya que, las facultades discrecionales son muy amplias, y este órgano
jurisdiccional será el encargado de determinar cuando se trata de materia política y cuando no, en razón de
la naturaleza de la petición.

46 Carbonell M iguel, Op. Cit., p. 631.

 24

P or lo tanto, siendo esta restricción en m ateria política, la única lim itación

que se e n cuen tra en el artículo en estudio, puede argum e nta rse sig u ie n d o a

A n d ra d e S á n ch e z que a con trario sensu debe en tenderse que el de re ch o de

petición puede se r ejercido en cua lq uier otra m ateria po r cua lq uier individ u o que

se e n cuen tre en los E stados U nidos M exicanos, in d e pen dien tem e nte de su

c o n d ic ió n .47

P or otro lado, en cuanto a los sujetos pasivos que participan en el artículo

en estu dio son los fu n ciona rios y e m plead os públicos que en v o z de A n d ra d e

S ánchez: “ ...d e n tro de esta connotación de be com prenderse a las a u to rid a d e s

legislativas, e jecu tivas y ju d ic ia le s ...”48 lo que se refiere en otra s p a la b ra s a

cu a lq u ie r pe rsona que se oste nte servidor, fun ciona rio o em pleado público, y

cua lquiera que ten ga el ca rá cte r de autoridad.

En este sen tido cabe re saltar que el artículo en estudio, no re fiere qu e la

au toridad receptora de la petición del go bernad o deba ser co m p e te n te para

re so lve r el asunto, por lo que aún sin se r com pete nte deberá re sponder, com o

lo señala la siguiente tesis de ju risp rude ncia: “P etición d e re ch o de.

in co m p e te n cia de -la autoridad. La falta de com petencia de la au torid ad para

re solver la solicitud de un pa rticular no la exim e de la ob ligación de c o n te s ta r la

instancia, aún cuando sea para darle a co n o ce r su incapacidad legal para

pro ve e r en la m ateria de la p e tició n .”49

P or tod o lo an terio rm en te expuesto, puede decirse que esta fig u ra co n siste

en la facu ltad que tiene el gobernado para dirigirse a la autoridad so licita n d o

algo, lo que incluye tres requisitos según lo m enciona el artículo octavo: se r po r

escrito, en form a pacífica y de m anera respetuosa, lo que se a n a liza rá a

continuación.

47 Andrade Sánchez, Eduardo, Op Cit., p. 42.

48 Ibid.
49 Semanario Judicial de la Federación y su gaceta. Segunda Sala, CV, tercera parte, p. 55, citado por
Cienfuegos Salgado, David, Op. Cit., p. 183.
 25

1.3.1 R eq u isito s de las peticiones

A ho ra bien, retom ando los elem entos que debe cubrir la petición en

té rm in o s de lo que esta blece la C onstitución Federal es m e n e ste r que sea

fo rm u la d a p o r escrito, de m anera pacífica y respetuosa.

En este sen tido se expresa el a u to r M iguel C arbonell:

Los requisitos para que sea ejercida conforme a la Constitución la libertad de
dirigirse por escrito a una autoridad esperando una respuesta se establecen en
el mismo artículo 8o, la petición se debe formular por escrito, de manera pacífica
y respetuosa. Llenándose dichos requisitos la autoridad debe inexcusablemente
contestar en breve térm ino...50
Si se analizan cada uno de los re quisitos se tendrá que el prim ero de ellos,

re ferido a la fo rm a escrita tie n e fun d a m e n to en lo m encionado po r el artículo en

estudio: “ ...re s p e ta rá n el ejercicio del d e rech o de petición, siem pre que ésta se

fo rm u le po r e s c rito ...” , es necesario que se haga de tal m anera, puesto qu e así

se pu ede fija r con precisión los té rm in o s y el alcan ce de la petición, de m odo

que pueda esta blece rse la congru encia de la respuesta de la a u to rid a d .51

En igual sen tido A ndrade S ánch ez señala:

En cuanto al requisito de la form u la ció n por escrito, este tie n d e a fija r con
precisión los térm inos de la petición, de m odo que pueda e sta b le ce rse
po ste rio rm e n te si cum ple con los dos requisitos ulteriores, esto es, la
fo rm a pacífica y el respeto correspo ndie nte con el que de be form ularse, y
adem ás, que perm ita verificar, en su caso, la con gru encia de la
re s p u e s ta .52
Lo anterior, significa que debe co n sta r feh acien tem e nte en cu a lq u ie r tipo de

papel la solicitud hecha po r el particular, para esta r en posibilidad de exig ir

co n stitu cio n a lm e n te una respuesta, esto es, de be señalarse en el escrito los

a lca n ce s de la petición para que la autoridad cum pla con la o b lig ación de

c o n te sta r con gru e n te m e n te a lo so licita d o .53

50 Carbonell, M iguel, Op. Cit., p. 632.

51 Rojas Caballero, Ariel Alberto, Op. Cit., p. 172.

52 Andrade Sánchez, Eduardo, Op. Cit., p. 43.

53 Además M éxico es un país de tradición en el proceso de forma escrita, sin dejar de lado las recientes
reformas que integran a nuestro orden jurídico la oralidad en los juicios.
 26

Ente otras cosas, el escrito de be co n te n e r según D avid C ienfu ego s: una

petición redactada en form a clara, tra m ita rse en d u plicado para te n e r acu se de

recibo, esta r redactada en idiom a español, aco m p a ñ a rse de los d o cu m e n to s

n e cesario s que a ju icio del pe ticio nario se requiera para los trá m ites, dirig irse a

un órgan o o servid or público, firm a d a po r el pe ticionario y s e ñ a la r d o m icilio para

o ír n o tific a c io n e s .54:

De lo anterior, se ob serva que la ley no esta b le ce com o re quisito de

procedibilidad que el pa rticular ju stifiq u e su petición, es decir, que señ ale el po r

qué realiza su solicitud a la au torid ad, sino que basta que se cum p la n los ya

m e ncionados.

A hora bien, en cuanto hace al segundo requisito que se refiere a la fo rm a

pacífica, el m ism o num eral octa vo litera lm ente expresa: “ ...s ie m p re que ésta se

fo rm u le po r escrito, de m anera pacífica y re s p e tu o s a ...”55 de b e e n te n d e rse que

es co n diciona nte para que pueda hacerse exigible la re sp u e sta a una pe tició n

form ulad a, que se cum pla con estos do s requisitos; la m anera pa cífica significa

que la m ism a no debe co n te n e r am enaza alguna, vincula da a la pro d u cció n o

no de la respuesta, o al sentido de la m is m a .56

David C ienfuegos afirm a en este sentido:

Una petición se formula de manera pacifica cuando no altera el estatus o las
circunstancias de tranquilidad presentes antes de que se haga la solicitud, tal y
como puede inferirse de las acepciones adoptadas por el adjetivo pacífico: a)
que ama la paz, b) tranquilo, que esta en paz y c) que no tiene o que no halla
oposición.57
P or lo que toca a que la pe tició n sea respetuosa, p u ede d e cirse qu e no

de be incluir injurias o m alos tratos, po r lo cual cua ndo no se cum pla este

requisito, no existirá ob ligación para la autoridad de c o n te sta r y el pe ticio n a rio

no podrá a leg ar en su derecho, violación al derecho de petición.

En síntesis y en términos populares podríamos decir que la petición pacifica no
permite amenazar, la respetuosa impide injuriar. Por lo que hace a los efectos
jurídicos de la violación de estas disposiciones constitucionales es de entenderse

54 Cienfuegos Salgado, David. Op. Cit., p. 104 a 130.

56Rojas Caballero, Ariel Alberto, Op. Cit., p. 172.

57 Cienfuegos Salgado, David. Op. Cit., p. 136.

 27

que la autoridad no estará obligada a responder peticiones que no cumplan con

los mencionados extremos .58
P or lo tanto, el peticionario debe dirigirse a la au toridad de form a

respetuosa, es d e cir sin utilizar ofensas, calum nias o algún tipo de insulto y

adem ás no deberá utilizar la violencia o la fue rza para o b te n e r una re spue sta

favorable.

A una do a todo lo an teriorm ente expuesto, la prerrogativa co n sa g ra d a en el

artículo en estudio, tam bién contem pla un d e b e r correlativo im pu esto a qu ie n e s

ejercen el p o d e r público, lo que im plica un de recho de seguridad ju ríd ic a

con sistente en con testa r los pedim entos.

1. 4 El d e re c h o de resp uesta y la se g u rid ad ju ríd ica : C o n c e p c ió n y

R eq uisitos que debe cubrir.

Es ne cesario prim eram ente d e te rm in a r en qué consiste el d e n o m in a d o

derecho de respuesta, ya que existen autores que con sid era n en form a

separada am bas prerrogativas, tal es el caso de David C ien fu e g o s que señala:

“ El derecho a la petición llega hasta [...:] dirig ir una solicitud, petición o queja

[...] y a p a rtir de ahí lo que sigue es el derecho de re sp u e sta .59

C oincido con la opinión de co n sid e ra r am bos asp ectos en fo rm a separada,

puesto que se trata de diferentes prerrogativas. Es distinto que se niegue la

posibilidad de pe dir algo a una autoridad y que se om ita d a r re spue sta alguna

sobre cu a lq u ie r petición, por lo que, en el prim er caso se estará vio la n d o la el

derecho de petición y en el segundo, el de rech o de seguridad ju ríd ica

con sistente en que a cada petición debe correspo nde rle una re spue sta por

escrito cum pliend o los requisitos que el num eral con stitucional en estudio

contiene.

A hora bien, se puede co n sid era r que el de recho de petición y re spue sta

previstas en la norm a fundam ental, se tra duce en dos o b lig acione s que se dan

e xp resa m ente a las autoridades ad m inistra tivas y esp ecífica m e n te a cua lq uiera

que tenga el ca rá cte r de fun ciona rio o em pleado público; tal com o lo refiere

58 Rojas Caballero, Ariel Alberto, Op. Cit., p. 173.

59 Cienfuegos Salgado, David. Op. Cit., p. 17. Las cursivas son nuestras.
 28

M iguel C arbonell cua ndo señala: “El derecho de petición previsto po r el artículo

8 o C onstitucional se tra d u ce en la ob ligación de: a) pe rm itir a los ciu d a d a n o s

dirigirse a ellos en de m anda de lo que de seen e xp re sa r o so licita r y b)

re sp o n d e r a dicha de m an da por escrito, de form a con gru ente y en un plazo

b re ve .”60

De lo dicho por el autor, ha de con sid era rse que la prim era o b lig ación

con siste en perm itir el acceso a la com unicación entre g o b ernad o y au torid ad,

qu eda ndo ésta ob lig ada a recibir tal petición y atenderla, po r lo cual, los

ciuda dan os librem ente podrán dirigirse a ella, en de m anda de lo que de seen

e xp re sa r o solicitar.

A dem ás, se de spre nde la existencia de una segunda o b lig ación que

im pone el artículo en estudio, relativa a la respuesta a dicha d e m a n d a o

solicitud por escrito en form a congruente y apegada a la ley, dá ndo la a c o n o c e r

al peticionario en un plazo breve.

En este sentido, David C ienfuegos considera que el d e rech o de petición

llega hasta el m om ento en que se dirige una petición, solicitud o queja, siem pre

que se reciba sin necesidad de una valoración previa del co n tenid o de la

m ism a, (lo que es distinto, puesto que se da en otro m om ento): m ien tras que el

derecho de respuesta con siste en la exigencia legal de que a cada petición

dirigida al p o der público corresponde una respuesta, por lo que es una facu lta d

de los ciuda dan os que hayan dirigido ante cu a lq u ie r autoridad alguna petición.
61

Es decir, la autoridad tiene la obligación ya m encionada de d ic ta r un

acuerdo con las ca racterísticas definidas po r la C onstitución, po r tanto, la

respuesta debe cum plir, según el num eral octavo, con los re quisitos que ahí se

m encionan, siendo éstos: el co n sta r por escrito, ser co n g ru e n te con lo

60 Carbonell M iguel, Op. Cit., p. 63.

61 Cienfuegos Salgado, David. Op. Cit., p.17.

 29

solicitado, se r em itida en breve térm ino y da rse a co n o ce r al inte resa do, tal

com o se señala a co n tin u a ció n .62

el derecho de respuesta consiste en clave constitucional en una serie de

elementos vinculados con la actuación del órgano o servidor público al conocer y
decidir sobre la petición que se les formula, y se traduce en: 1) la obligación de
los órganos o servidores públicos de acordar la petición, 2 ) que este acuerdo sea
por escrito, y 3) que se haga conocer al peticionario en breve término el acuerdo
recaído. Estos son los elementos que integran la institución .63
A hora bien, si se analiza cada uno de los elem entos e n u n cia d o s po r el

autor, se tendrá en prim er luga r la ob ligación de a co rd a r la petición.

El acuerdo exigido legalm ente a la autoridad receptora de la petición, no

puede ve rsa r sobre cu a lq u ie r asunto, sino de be se r con gru e n te a lo pedido,

esto es, encontrarse redactado de conform idad con la petición fo rm u la d a .64

Lo anterior, se relaciona con la congruencia que fo rzo sa m e n te d e b e e xistir

entre lo solicitado por el pe ticionario y lo que la autoridad está respon diend o:

... Pero tampoco puede la autoridad contestar de cualquier forma o como mejor le
venga en gana, sino que tendrá que hacerlo fundando y motivando su dicho, y en
relación con lo solicitado (la congruencia entre lo pedido por el particular y lo que
responda la autoridad. A l derecho de petición correctamente formulado debe
corresponder una respuesta igualmente correcta.. 65
A sim ism o existe ju risp ru d e n cia que señala que las re sp u e sta s de la

autoridad deben ser congruentes, con la fina lid ad de que el pe ticio n a rio se

encuentre en posib ilid ade s de im pu gna r o re alizar las accio n e s que a sus

intereses convengan, si no se estará violentando no solo su de rech o de petición

62 Como se dijo anteriormente garantía de petición y de respuesta entraña por una parte una forma
especifica de libertad que permite a los gobernados el acceso a la autoridad, expresando o solicitando lo
que requiera para su beneficio o lo que le cause algún agravio, sin embargo, por otro lado, el al artículo 8
constitucional también señala que en virtud de la petición o solicitud presentada por el peticionario, la
autoridad tiene una obligación, consistente en dictar un acuerdo escrito en contestación a la solicitud que
el gobernado les eleve, lo que implica salvaguardar la seguridad jurídica de que su petición será analizada
y contestada en términos de la legalidad, cumpliendo los requisitos que la misma Constitución Federal
impone para dicha respuesta.

63 Cienfuegos Salgado David, Op. Cit., p. 173.

64 Además la autoridad al responder, debe respetar el principio de legalidad y debido proceso analizado
anteriormente, es decir su respuesta debe tener satisfechos los requisitos estipulados en los artículos 14 y
16 Constitucional, es decir, debe contener la fundamentación y motivación que corresponde a cualquier
acto de autoridad. Véase supra p. 8-12.

65 Carbonell Miguel, Op. Cit., p. 624.

 30

(re sp u e sta ) sino tam bién la ga ran tía de le g a lid a d estipulada en los a rtícu lo s 14

y 16 de la C onstitución Federal:
Petición, derecho de. respuestas ambiguas....Resultaría contrario al espíritu de
la norma constitucional que si la petición no cuenta con el beneplácito de la
autoridad, dicha petición se tenga por contestada incongruentemente, con
respuestas evasivas o ambiguas, imprecisas: eso no es satisfacer el derecho de
petición, sino disfrazar la negativa a satisfacerlo, y deja al peticionario en estado
de indefensión, violándose de paso el debido proceso legal que consagran los
artículos 14 y 16 constitucionales [...] es menester que las autoridades resuelvan
las peticiones en forma clara, dando razón completa del por qué no otorga lo
solicitado, y dando al gobernado los elementos para aceptar o impugnar su
negativa ...66
Lo a n te rio r d e m ue stra que la con gruencia, claridad y plenitud de ben

ca ra cte riza r la respuesta de la autoridad, con la finalidad de sa lva g u a rd a r al

pe ticio nario sus g a ran tías de respuesta, legalidad, fu n dam entación y m o tivación

de los actos de autoridad, con tem p lada s en la C onstitución Federal para que

así pueda q u e d a r salvada la seguridad ju ríd ica del particular, d á n d o le los

argu m e n to s para im pu gna r o re alizar las accion es conduce ntes en caso de

n e gar la proced encia de su solicitud, com o bien se ha dicho p o r la tesis

m e ncionada, para evita r sea violado de paso el debido p roceso legal

con sa g ra d o en los artículos 14 y 16.

C om o puede observarse, la autoridad no puede co n te sta r de c u a lq u ie r

form a, pues en cu a lq u ie r régim en de E stado de m ocrá tico de D erecho, toda

resolución debe e sta r dictada conform e a la ley, con servando las ca ra cte rística s

y fo rm a lid a d e s que la m ism a constitución señala.

A u n a d o a lo anterior, la prerrogativa de respuesta, no presup one que los

pe ticio narios ten gan de rech o a que se les acu erd e fa vo rab lem en te lo solicitad o

sino, a que se les de contestación a sus escritos; sin em bargo, tal respuesta,

tam poco pu ede realizarse de cu a lq u ie r form a, sino que tendrá que h a cerse

fun dan do y m o tivando lo dicho po r la autoridad y deberá te n e r relación con lo

solicitado, es d e cir debe h a ce rse en form a clara, congruente y a p e ga da a la

legalidad.

66 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. 115-130, sexta parte, séptima época, tribunales
colegiados de circuito, p. 123.
 31

P or lo tanto, la garantía en estu dio no con siste en a co rd a r fa vo ra b le m e n te

al p a rticu la r su solicitud, sino m ás bien, en o to rg a r una respuesta apega da a la

legalidad, que n e cesaria m en te debe co rre sp o n d e r a lo que se pidió, y ad e m á s

debe encontrarse de bid a m e n te fun dad a y m otivada, tal com o lo e sta b le ce la

siguie nte te sis de ju risp ru d e n cia : “ P etición d e rech o de. No con striñe a re so lve r

de conform idad. Las ga ra n tía s del artículo 8 co n stitucion al tienden a a se g u ra r

un proveído sobre lo que se pide y no a que se resuelvan las p e ticio n e s en

de te rm in a d o sen tid o .” 67 P or lo tanto, si la autoridad de niega la pe tició n del

go bernad o, a través de un acu erd o escrito, fu n d a d o y m otivado, es decir, otorga

una respuesta negativa apega da a la legalidad, no se producen violacion es a la

esfera ju ríd ica del gobernado.

Lo anterior, se sustenta en la afirm ación de B urgoa al m encionar:

Dicho acuerdo no es sino el parecer que emite el órgano estatal sobre la petición
formulada, sin que ello implique necesariamente, deba resolver de conformidad
con los términos de la solicitud,..Por ende una autoridad cumple con la
obligación que le impone el mencionado precepto de la ley fundamental, al dictar
un acuerdo, expresando por escrito, respecto de la solicitud que se les haya
elevado independientemente del sentido y términos en que este concebido68
P or lo tanto, de lo m e nciona do a n terio rm en te se d e spre nde que aún

cuando la autoridad no conceda la petición form ulad a, se estará cub riend o con

la o b lig ación que le consagra el derecho de respuesta, en razón de que su

deber consiste en co n te sta r cubriendo los requisitos e xigid os

con stitucion alm en te, es d e cir de m odo escrito, claro y congruente, a p ega do a la

legalidad. De lo cual se ob serva la protección de seguridad jurídica de los

prom oventes, m ism a que no puede se r lim itada o violen tada al no d a r respuesta

a las pe ticiones que eleven los gobernados.

M ás aún, existe violación cuando la autoridad no contesta, por lo que si el

pe ticionario no ob tiene respuesta po r parte de ésta, queda en e sta do de

indefensión y le es violado no solo su derecho de respuesta, sino ad e m á s las

g a ran tías de legalidad con sagrada en los artículos 14 y 16.

67 Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pleno, quinta
época, apéndice al tomo III de 1995, materia administrativa, p.89.

68 Burgoa, Ignacio, Op. CU., p. 379.

 32

A hora bien continua ndo con los elem entos de la institución en análisis, el

segundo de ellos se refiere a que el acuerdo debe realizarse en fo rm a escrita,

para lo cual el a u to r C ienfu ego s señala:

...se entiende escrito como la carta, documento o cualquier papel manuscrito,
mecanografiado o impreso [...] en la redacción constitucional es fácil establecer
que [...] esta haciendo referencia a que deberá constar fehacientemente en
cualquier tipo de papel con las características mencionadas. La razón es simple:
la forma escrita permite precisar los términos, alcances [...] así como dará los
involucrados un principio de certeza y por tanto de seguridad jurídica.69
A ún cuando la C onstitución no lo m enciona, la respuesta ha de se r

redactada en idiom a español, salvo en aquellos casos en que

exce p cio n a lm e n te requiera que se escriba de otra form a, po r ejem plo en algu na

de las lenguas indígenas que sean reconocidas con el ca rá cte r de n a cio nale s y

que contarán con una respuesta bilingüe.

Al respecto, la Ley G en era l de D erechos Lingüísticos (LG D L) en su artículo

9o, reconoce el de rech o de tod o m exicano a com unicarse en la lengua que sea

hablante sin re striccione s en el ám bito público o privado, en form a oral o escrita,

en to d a s sus activida des sociales, económ icas, políticas, culturales, re lig io sas y

cua le squie ra otras, no ob sta n te esta ley no ha surtido en la práctica sus efe ctos

y actu a lm e n te las pe ticiones continúan exigiéndose en idiom a español y en

caso de se r ace ptad as en idiom a del peticionario, se exige una tra d u cció n al

español autorizada por el solicitante, lo anterior, con la finalidad de que la

autoridad pueda te n e r un con ocim ie n to cabal de la petición.

En virtud de que el de re ch o de petición es una prerrogativa que se oto rga a

to d o s los ha bitantes de los E stados U nidos M exicanos, sean n a cio nale s o

extranjeros, no puede co n sid e ra rse adm itida una petición en cu a lq u ie r idiom a

que hable el peticionario, po r lo que la petición y respuesta se re alizarán en

idiom a español, no o b stante aq uellas d e p en den cia s que com o e xce pción a

dicha regla, po r sus propósitos específicos, deben a d m itir peticiones en idiom as

dife ren tes tale s com o: el Instituto N acional Indigenista (INI), el Instituto N acional

de Lenguas indígenas (IN LI), O ficina s de T urism o, P rocuraduría Federal de

P rotección al C o n su m id o r y algu nas agencias del M inisterio P úblico

69Cienfuegos Salgado David, Op. Cit., p. 104 y 105.

 33

e sp e cia liza d a s en atención a víctim as de de lito s cuando se trate de indígen as o

e x tra n je ro s .70

O tra cue stión im portante en lo re fere nte a produ cir la respuesta de la

autoridad a las pe ticio nes que los go bern a d o s les eleven, es lo re fere nte al

breve té rm in o de ntro del cual la autoridad de be e m itir el acu erd o po r escrito, lo

que resulta se r el te rc e r elem ento que caracteriza a la institución de respuesta.

P ara el estu dio de lo anterior, es necesario re fe rir al a u to r M iguel

C a rb o n e ll71, el cual señala, que existen algu n o s criterios ju risp ru d e n cia le s que

han d e term in ado , que pasados cuatro m eses sin que exista respuesta de la

autoridad, se estará violando el artículo octavo, sin em bargo, las leyes

a d m inistra tivas co n sid era n plazos m ás cortos y efectos diversos.

Llam a la atención a este respecto, la consideración de que el breve té rm in o

es aquél en que racio nalm e nte puede estudiarse una petición y acordarse,

m ientras que el trib u n a l colegiado del vigésim o circuito considera que de be

inte rpre tarse en relación a la naturaleza o características de la m ism a p e tic ió n .72

P or lo tanto, el plazo de respuesta no es invariable, y d e p e n d e de la

m ateria y asunto de que se trate, por lo que debe co n sid era rse que el breve

térm ino será aquél en que ra cio nalm e nte pueda con ocerse una petición y

acordarse, com o lo establece la S uprem a C orte de Justicia de la N ación, pero

sin que en ningún caso exceda de 4 m eses.

Petición derecho de. Concepto de breve término. La expresión breve término a
que se refiere el artículo 8o constitucional, que ordena que a cada petición
deberá recaer el acuerdo respectivo es indudable que si pasan mas de cuatro
meses desde que una persona presente un ocurso y ningún acuerdo recae a él,
se viola la garantía que consagra el citado artículo constitucional.73
Un aspecto m ás que es im portante considerar, que form a parte del te rc e r

elem ento de la institución de respuesta es el referente a que, el artículo en

70 Véase, Cienfuegos Salgado David, Op. Cit., p. 108-111.

71 Carbonell M iguel, Op. Cit'., p. 628.

72Segunda Sala, SJF6, tercera parte, t. CXX11I, p. 39, Tribunal Colegiado del V igésim o Circuito, SJF8, t
XH-julio, p. 167, citado por Cienfuegos Salgado David, Op. Cit., p. 199 y 200.

73 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. T III, sexta época, tercera parte, p. 147.
 34

estudio prevé la oblig ación de la au toridad de da r a c o n o ce r su respuesta al

particular; po r tanto, no solo de b e p ro n u n cia r un acuerdo escrito, sino que los

órganos del estado a quienes les sean eleva das solicitud es o pe ticio nes tienen

adem ás la oblig ación de hacer del co n ocim ien to del solicitan te dicho acuerdo.

Lo anterior, puesto que el d e rech o de respuesta q u eda sa tisfe cho hasta

que los ó rgan os públicos o sus servidores, hacen del con ocim ie n to del

pe ticionario en breve térm ino el a cu erd o recaído a su petición, lo que sin du da

im plica la o b lig ación de no tifica r su resolución con form e a las fo rm a lid a d e s

esta b le cid a s en la legislación ordinaria para dicha notificación.

P or tod o lo expuesto, puede co n sid era rse que el de re ch o de petición y de

respuesta es de sum a im portancia en razón de que re presenta un canal a

tra vé s del cual se m antiene la com unicació n entre los p a rticulares y las

autoridades, po r lo cual, es posible a n a liza r su d ife re n cia con el silencio

ad m inistrativo.

1.5 El d e re c h o de petición y su d istin ció n del silen cio de la au to rid ad .

A hora bien, luego de h a ber an alizado el derecho de petición y de respuesta

resulta necesario distinguirlo de institu cio nes rela ciona das com o: el silencio

ad m in istra tivo y sus efectos: de se stim a to rio (negativa fic ta ) y favo rab le (positiva

ficta).

En prim e r lugar, se señalará su distinción con el silencio ad m inistra tivo,

para lo cual es necesario a te n d e r a su concepción, de lo cual se tiene, que el

de rech o de petición consiste en la libertad de los individu os de dirig irse a los

poderes públicos con la seguridad ju ríd ica de que sus pe ticiones serán

atendidas, re spon didas y no tificada s en breve térm ino p o r la autoridad a la cual

se d irig ie ro n .74

Para el a u to r G alindo C am acho, el silencio ad m inistra tivo “C o nsiste en la

ab stenció n de la autoridad adm inistra tiva para realizar un acto previsto po r la

ley y ge n e ra lm e n te solicitado p o r un adm inistrado, es d e c ir con siste en una

74 V éase Apartados 1.3 y 1.4 suprci.

 35

inactividad del órgan o cuya obligación es e m itir o re alizar el acto y exp resa rlo,

bien sea aco rdá ndo lo favo rab le o d e sfa v o ra b le m e n te .”75

A sim ism o, se debe co n sid era r tam b ié n lo exp uesto por M assip A ce ve d o

quien considera que: “ ...e s una abstención de la autoridad a d m in istra tiva para

dicta r un acto previsto po r la ley y tien e com o nota ese ncial la de su

am bigüedad, que no autoriza a pensar que dicha autoridad ha a d o p ta d o ni una

actitud afirm ativa ni una n e g a tiva .”76

En el m ism o sentido E duardo G arcía de E nterría considera que: “ ...a n te la

ausencia de una voluntad adm inistrativa expresa, la ley sustituye p o r sí m ism a

esa voluntad inexistente presum iendo que, a ciertos efectos, dicha vo lu n ta d se

ha producido con un contenido, bien ne gativo o desestim atorio, bien positivo o

a firm a tivo .”77

A hora bien, considerando los fun d a m e n to s do ctrin a le s descritos, te n d re m o s

que tod os los au tore s exp uestos coinciden en que el silencio a d m in istra tivo es

una ab stención de la autoridad, a e xp re sa r el acto fun dad o y m o tivado, ya sea

en sentido fa vo ra b le o desfavorable al particular, lo que sin duda e n tra ñ a la

ausencia de una de term inación expresa a la que responda la solicitúd de un

gobernado, a la cual, la legislación ordinaria ad m inistrativa le con ce d e

d e term in ado s efe ctos jurídicos.

C onsidero pues, que el silencio ad m in istra tivo tien e com o ca ra cte rística

principal, la falta o carencia de resolución expresa a la que la ley le atribuye

presuntam ente (sin que exista tal), alguna con secu e n cia jurídica en razón del

sentido en el cual ha de entenderse el silencio referido.

R esulta pertinente resaltar, que inde pe n d ie n te m e n te del e fe cto que se

considere en la ley de que se trate, si es positivo o negativo; el sile n cio im plica

por parte de la autoridad una abstención, om isió n o inactividad de la o b lig a ció n

de e m itir sus actos de autoridad, por tan to al atribuirle la legislació n algún

75 Galindo Camacho, M iguel, Derecho Administrativo Tomo I, M éxico: Porrúa, 2000 p. 213.

76 Acevedo Massip, Citado por Fraga, Gabino, Derecho Administrativo 43a ed., México: Porrúa, 2003, p.
272.
77 García de Enterría Eduardo, Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I. España:
Civitas, 1991 p. 576.
 36

efecto, traerá com o con secue ncia un acto de la au toridad p re su n ta m e n te

negativo o positivo según se trate.

Es aquí donde con sid ero que se relaciona el silencio ad m in istra tivo con el

d e rech o de petición, el prim ero im plica un d e sacato a la o b lig a ció n que

e xp re sa m e n te se le oto rg a en el artículo octa vo, com o lo co n sid e ra A co sta

R om ero al señalar: “el con tenid o del d e rech o de petición obliga a la au torid ad a

que conteste en breve térm ino, pero no sup one una negativa ficta en caso de

que no se obtenga respuesta, es decir, la autoridad está ob lig a d a a contestar;

en el supuesto de que la autoridad no con teste no se con figura el silencio de la

a d m inistra ció n sino m a s bien una violación a una g a ra n tía co n s titu c io n a l .”78

C oincido tota lm e n te con lo señalado po r el autor, en virtud de que la

autoridad al no co n te sta r en el breve té rm in o que m arca el artículo octavo,

provoca la violación de ga ran tías y es la legislació n ordinaria, la que da a esa

violación (a la cual la do ctrina ha d e nom in ada silencio ad m in istra tivo ) efectos,

ya sean positivos o negativos al particular.

A hora bien, en cuanto a la distinción del de re ch o de petición y silencio

ad m inistrativo, es indudable que se trata de institu cio n e s dife ren tes, o p uesta s

en sí m ism as, ya que una con traviene lo que la otra ga rantiza. En razón de lo

anterior, algunos d o ctrina rios han ap untado d ife re n cia s entre ellas que resulta

im po rtan te m encionar, pero en prim er luga r se an alizarán las ca ra cte rística s de

cada figura, para p o der luego realizar una com para ción atinada.

P ara A ndrés G onzález, el de rech o de petición tiene las sig u ie n te s

características:
1. Es un derecho que sirve de medio para que el Estado respete los demás
derechos fundamentales del Individuo. 2. Es el medio eficaz de comunicación
entre la administración y los particulares. 3. Es un importante medio para lograr
que las autoridades puedan cumplir a cabalidad, las funciones a ellas atribuidas,
4. Repitiendo lo antes dicho es el fundamento del silencio administrativo79
En este tenor, la naturaleza la institución de petición com o lo ase gura

G on zá le z P érez es “...u n d e rech o fu n d a m e n ta l de la p e rso n a h u m a n a y con un

78 Acosta Romero M iguel, Compendio de Derecho Administrativo. M éxico: Porrúa, 2001, p. 438.

79 González Meló Andrés, El silencio administrativo. Colombia: Pontificia Universidad Javeriana, 1991, p.
47 y 48.
 37

c a rá cte r co n stitu cio n a l.”; 80 y po r lo tan to debe co n sid e rá rse le com o una g a ran tía

co n stitucion al al esta r co n tenid a en el artículo octavo.

Luego entonces, el d e rech o de petición es el origen del silencio

ad m inistra tivo, ya que la falta de cum plim iento de la ob lig a ció n de c o n te s ta r po r

un acu erd o escrito, trae com o con secuencia la co n fig u ra ció n del llam ado

silencio adm inistrativo.

Al respecto, siguiendo al a u to r A costa R om ero, cua ndo una au torid ad no

responde a la petición que le ha elevado algún go bern a d o , se da una viola ció n

a la ga ran tía y deben en tend erse al silencio a d m in istra tivo com o: “ ...la

inactividad total de la ad m in istra ció n pública, a la que la ley p re su n tiva m e n te le

da ciertos efectos negativos en la m ayor parte y a firm a tivo s po r exce pción. E l

n o h a c e r na da im plica una violación, [ . . . ] d e l d e re ch o de p e tició n con sig n a d a en

e l a rtícu lo o c ta v o ...”81

P or otra parte, en cuanto a sus elem entos N ava N egrete refiere:

1) La existencia de una instancia de particulares solicitando, pidiendo o
impugnando una resolución administrativa, ante la administración. 2) Abstención
de la autoridad administrativa de resolver la instancia del particular, 3)
Transcurso de cierto tiempo previsto en la ley, sin que las autoridades resuelvan.
Es seguro que ese tiempo, es el necesario o suficiente que el legislador
consideró así para que la administración este en posibilidad de resolver y no
simplemente contestar. 4) Presunción como efecto jurídico del silencio de que
existe ya una resolución administrativa. 5) La resolución administrativa presunta
es en el sentido contrario a los intereses de lo pedido en las instancias o en su
caso, favorable a ellos.82
A hora bien, de los elem e n to s y ca racterísticas de am bas instituciones, es

de señ alarse que en p rim e r luga r de be disting uirse que el de recho de petición

es un d e rech o fun dam ental con sagrado con stitucion alm en te, el cual tie n e com o

únicos requisitos que la petición se haga po r escrito y de form a pa cífica y

respetuosa, de lo que se de sp re n d e una ob ligación po r parte de la a u to rid a d e s

80 González Pérez Jesús, citado por Cienfuegos, Salgado David, Op.Cit., p. 87.

81 Acosta Romero, Miguel, Op. Cit., p. 442.

82Nava Negrete citado por Cienfuegos Salgado David Lex D ifusión y A nálisis. “Sobre el derecho de
petición y el silencio administrativo” Número 80 Febrero, 2002, p. 15.
 38

a d m inistra tivas de re spon der tam bién de form a escrita, una re sp u e sta a tal

petición.

P or su parte, el silencio ad m inistra tivo deriva del in cum plim iento de tal

obligación, requiere que exista una petición, que la autoridad no cum pla con su

oblig ación de respuesta, y es la ley ordinaria, quien atribuye algún e fe cto a él.

Al respecto, se debe to m a r en cuenta lo expresa do por G alind o C am acho:

“considero que la doctrina y la legislación de ben co m b a tir al m áxim o el silencio

ad m inistra tivo, ya que los órgan os de la ad m inistra ció n están o b lig a d o s a

actuar, es decir, a a co rda r fa vo ra b le o de sfa vo ra b le m e n te la petición [...] es un

principio de buen gobierno a te n d e r y re so lve r to d a s las pe ticio nes que fo rm u le n

los p a rticu la re s ”83

A hora bien en cuanto a la distinción entre am bas figu ras M a rtíne z M orales

refiere: “ El silencio adm inistrativo, según se dijo es la ausencia de acto o de un

ente de la adm inistra ció n público y la con secue ncia (negativa o po sitiva ) que la

ley le da. El de recho de petición es una de las llam adas ga ran tías in d ivid u a le s

(d erech os hum anos), que perm ite al go bernad o ha cer p la n te a m ie n to s a la

autoridad con sig uien te obligación de ésta de re sp o n d e r .”84

Lo anterior, denota la distinción principal entre silencio y de re ch o de

petición, con sid era ndo al prim ero com o au sencia del acto expreso o po r escrito

de la autoridad adm inistrativa que tien e efecto sean positivos o n e gativo s al

particular, pero solo en razón de que la legislación ordinaria así lo prevé y la

segunda de las figuras en estudio, es una garantía individual que ase g u ra una

respuesta o b lig and o a tal autoridad a responder.

Al respecto de la distinción en estudio para el a u to r José R oldán el de rech o

de petición, debe con sid era rse com o una garantía individual

con stitu cio n a lm e n te concedida y al silencio com o la om isión de re spue sta de

una autoridad, que en un plazo d e te rm in a d o se tendrá com o respuesta

83 Galindo Camacho M iguel, Op. Cit., p. 213.

84 Martínez Morales Rafael I.t Derecho Administrativo primer y segundo curso. M éxico: Oxford
University Press, 2000, p. 245 y 246.
 39

afirm ativa o negativa según se trate. A sim ism o, exp one “ E vid e n te m e n te el

de re ch o de petición y el silencio de la adm inistración son d istin to s ya qu e se

im putan a sujetos juríd ico s diversos. Sin em bargo, de ahí no se d e sp re n d e que

el silencio adm inistra tivo y la negativa ficta no viole el d e rech o de p e tic ió n ...”85

De lo dich o po r el autor, puede afirm arse que, el de re ch o de p e tició n se

atribuye a un sujeto com o una ga ran tía individual, por m edio de la cual solicita

al E stado alguna petición, en cuanto al silencio de la ad m inistra ció n, es

im pu tab le al E stado, ya que co rrespo nde a él, la oblig ación de c o n te s ta r y en el

caso del sile n cio dicha ob ligación no se cum plió.

1.5.1 D istin ció n entre d erech o de petición y negativa ficta.

Ya se ha m encionado lo que es el silencio ad m inistra tivo y que la

legislació n le otorga presun tam e nte ciertos efectos, uno de ellos es el

de sestím a to rio a los intereses del pa rticular y ha sido d e n o m in a d o p o r la

do ctrina com o N egativa Ficta.

A n te s de esta blece r la distin ció n que nos ocupa, es necesario en prim e r

luga r re fe rir una concepción de negativa ficta, al respecto afirm a D elgadillo:

En virtud de esta figura se considera que si transcurre el término previsto en la
ley para que la autoridad administrativa resuelva alguna instancia o petición
promovida acerca de cuestiones reales o concretas sin que la autoridad emita
resolución debe presumirse que ha resuelto en forma adversa a los intereses del
promovente, es decir, que le ha sido negado lo solicitado86
P or otra parte para Del C astillo la negativa ficta:
...implica que ante la omisión de la autoridad a la que se hizo una solicitud de
dar contestación a esa petición se entiende que esa autoridad responde a lo
pedido por el gobernado en sentido negativo (rechaza otorgar) [...] figura que por
virtud de una ficción jurídica o legal, se entiende que la autoridad ha negado lo
pedido por el gobernado independientemente de que no haya emitido la
contestación, en la inteligencia de que las instituciones o figuras jurídicas de falta
de contestación a una petición y de la negativa ficta son distintas en sí m ism a s87

85 Roldán Xopa, José, “Los sonidos del Silencio...Administrativo (A propósito de la afirmativa y la

negativa ficta)”, en Lex Difusión v Análisis M éxico: Año 11 N o. 14, Agosto, 1996, p. 19.

86 D elgadillo Gutiérrez, Luís Humberto y Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de Derecho

Administrativo. Ed. Porrúa, 1998, p. 276.
87 D el Castillo D el V alle, Alberto, Garantías del Gobernado. México: Ediciones Jurídicas Alma, 2003, p.
255 y 256.
 40

A hora bien de lo dicho por los autores, am bos coinciden en que la negativa

ficta es una presunción que la ley otorga cua ndo las a u to rid a d e s om iten

co n te sta r en el tiem po previsto po r la m ism a legislación ha de e n te n d e rse com o

negada la petición que se les ha elevado.

R especto de que las figu ras ju ríd ic a s de falta de co n te sta ció n a una

p e tició n y de la negativa ficta son d istin ta s en s í m ism as, es p e rtin e n te notar,

que la fa lta de contestación a una petición, m ás bien im plica una vio la ció n a la

garantía de petición consagrada en el num eral octavo, au n q u e es casi

im perceptible, una distinción entre tal violación y la om isión a la que la m ism a

ley le atribuye efectos ju ríd ico s que adem ás son d e se stim a to rio s para el

particular, en otras palabras, son distintas la negativa fic ta y la vio la ció n al

derecho de petición, pero solo en cua nto a que la ley así lo prevé.

Ya ha quedado anotada la dife ren cia que existe entre la institu ció n del

derecho de petición y el silencio a d m in istra tivo ,88 pues bien, siendo la negativa

ficta, solo un efecto de tal inactividad, pueden apreciarse entre la ga ran tía

con sagrada en la C onstitución, en su num eral octavo y la negativa ficta que es

un efecto de sestim a torio del silencio; las m ism as distinciones. Esto es, m ien tras

que el d e re ch o de petición es una garantía C onstituciona l de tod o individu o, la

negativa ficta es una figura jurídica que se contem pla en la ley se cu n d a ria , en la

cual ha de presum irse de sestim ada la petición si la autoridad no con testa en el

térm ino qu e la m ism a ley dispone.

Esto es, m ientras que la negativa ficta representa una re stricción, de la

garantía de petición pues prevé la posibilidad de que se de je de c o n te s ta r al

particular, el derecho de petición resulta indudable que tien e m iras a e v ita r tal

posibilidad, tal com o lo afirm a Del C astillo al señalar:

esos son los aspectos que rigen en materia de negativa ficta siendo importante
no perder de vista que esta institución aún cuando se contempla en las leyes
secundarias, es inconstitucional, al restringir garantías que otorga la Carta
Magna Nacional, por prever la posibilidad de que la autoridad se abstenga de dar
respuesta a una petición elevada por un gobernado.. 89

Véase supra 1.5.

89 Del Castillo D el Valle, Alberto, Op. Cit.,p. 259.
 41

No obstante de lo anterior, existe do ctrin a y ju ris p ru d e n c ia que señala

distincio nes entre la violación al derecho de petición y la ne gativa ficta, po r lo

cual considero pertinente to m a rla s en consid era ción. En p rim e r lugar, ha de

referirse lo que la ju risp ru d e n cia hace al respecto:

Negativa ficta y derecho de petición: son instituciones diferentes. El derecho de
petición consignado en el artículo 8o. constitucional consiste en que a toda
petición formulada por escrito en forma pacífica y respetuosa deberá recaer una
contestación también por escrito, congruente a lo solicitado, la cual deberá
hacerse saber al peticionario en breve término, en cambio, la negativa ficta
regulada en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación no tiene como
finalidad obligar a las autoridades a resolver en forma expresa sino que ante la
falta de contestación de las autoridades fiscales, por más de tres meses, a una
petición que se les formule, se considera por ficción de ley, como una resolución
negativa. En consecuencia, no puede establecerse, ante dos supuestos jurídicos
diversos, que la negativa ficta implique también una violación al artículo 8o
constitucional90
A hora bien, de esta tesis se deduce la prim era distinció n en tre la violación

al de recho de petición y la negativa ficta, esto es en cuanto a los e fe ctos

procesa le s que tien en, ya que la prim era im plica au sencia de co n te sta ció n y

ten drá com o efe ctos ob lig ar a la autoridad a que em ita una re solución expresa,

m ientras que de la negativa ficta, (que tam bién es una a u sencia de co n te sta ció n

pero a la que la ley le atribuye un efecto negativo) trae com o co n se cu e n cia que

se resuelvan las preten sione s planteadas en la petición.

No coincido con la tesis expuesta, en virtud de que ésta tal com o lo señala

C arbonell:
...no parece comprender el tipo de derecho que esta consignado en el artículo
8o Constitucional: bajo cualquier circunstancia de acuerdo con el texto de la
carta magna la autoridad tiene que responder. Esto significa que el legislador no
puede crear ninguna especie de ficción jurídica por medio de la cual la obligación
de las autoridades deje de cumplirse y se entienda que si se ha cumplido pero en
sentido negativo .91
P or lo tanto, considero que en esta decisión ju risp ru d e n cia l se está

perm itiendo que exista una violación al artículo octavo a tra vé s de una figu ra

legalm ente esta blecida com o lo es la negativa ficta, y adem ás no p e rm ite al

go bernado re cla m a r por vía de am paro su garantía violada, si éste ha de cid id o

90 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VI, octubre de 1997, p. 663.

91 Carbonell, M iguel, Op. Cit., p. 629 y 630.

 42

im p u g n a r la sup uesta negativa p o r vía con te n cio sa ad m inistra tiva, puesto que

son institu cio nes diferentes, pero sólo en cua nto a que el le g is la d o r así lo

previo, ya que am bas significan que la ga ran tía de petición ha sido violad a

porque la au toridad no contesta.

Una distin ció n m ás es la referente a que:

La negativa ficta constituye en sí una resolución desfavorable para el particular,
mientras que la reclamación por la violación al derecho de petición no. En otras
palabras, mientras que el amparo por violación al derecho de petición se buscará
simplemente el provocar una resolución por parte de la autoridad, la que puede
ser en cualquier sentido, la negativa ficta ya constituye una resolución
propiamente dicha en sentido ad verso92
Esto q u ie re decir, que el efecto de la negativa ficta con sid era do en la ley es

respuesta negan do lo solicitado, lo que la au toridad en vía im pu g n a to ria ten drá

que justifica r, sin em bargo, cabe plantearse la situación de que la pe tició n del

go bernado esté conform e a derecho, cóm o hará en tonce s la au torid ad para

ju stific a r que resolvió que no, solo en virtud de que su inactividad produjo tal

consecuencia, luego entonces no resultaría evide nte m en te re spo n sa b le de tal

agravio al particular, y por lo tan to m e reced ora de una sanción, no o b stante, la

ley lo prevé así y esta situación es ignorada po r el legislad or y po r la S uprem a

Corte.

P or tanto, continua ndo con la distinció n entre la negativa ficta y d e re ch o de

petición para la S uprem a C orte de J u sticia 93 existen tre s d ife re n cia s e vid e n te s

entre tales: la prim era se refiere a que para la negativa ficta el silencio de la

ad m inistra ció n se entiende com o una re solución en sentido negativo, m ien tras

que en el de rech o de petición tal silencio im plica la violación a la ga ran tía

individual con te m p la d a en el artículo octavo.

C om o se aprecia la distinción que se hace, es sólo en cuanto a qu e en la

negativa ficta existe la presunción de la ley, de la que hay que e n te n d e r al

silencio com o resolución negativa, m ientras que en la violación a la pe tició n hay

que e n te n d e r al silencio com o lo que realm ente es, una tra sg re sió n a la

garantía.

92 Rueda del V alle, Iván, La negativa Ficta. 2n ed. México: Themis, 2000, p. 77.

93 Suprema Corte de Justicia de la Nación Las garantías de seguridad jurídica. Op. Cit., p. 32.
 43

La segunda distinción, es que la negativa ficta se actualiza solo en m ateria

ad m inistra tiva, m ientras que el derecho de petición en cu a lq u ie r m ateria, y la

últim a distinción, es en cuanto a que la negativa ficta se im pu gna a n te el

con tencio so adm inistrativo con el que se pretende que la au torid ad fu n d e y

m otive su resolución negativa producida po r su silencio, m ien tras que el

de recho de petición se im pugna a tra vés del ju icio de am paro, con lo que se

preten de restituir al go bernad o en el goce de la garantía del artículo octavo.

R especto al últim o aspecto, tam bién lo confirm a R ueda del V a lle al señalar:
...Por lo que hace a la vía procesal la impugnación de una negativa ficta se hará
• por regla general ante el tribunal fiscal de la federación: y la violación al derecho
de petición se reclamará mediante juicio de amparo indirecto ante el juez de
distrito [...] En el juicio seguido contra una negativa ficta el Tribunal Fiscal de la
Federación debe resolver sobre el fondo del asunto, o sea, en forma definitiva.
En cambio [...] el amparo por violación al derecho de petición únicamente
provocará el que el Juez de Distrito competente le ordene a la autoridad omisa a
dictar resolución en un plazo fatal, pero dicho juez, no puede de ninguna manera
entrar al estudio del fondo del asunto, ni obligar a la autoridad a que se
pronuncie en tal o cual sentido.94
R especto a la a n te rio r distinción señalada, ha de con sid e ra rse en razón de

que la m ism a legislación prevé que el T ribuna l Federal de Justicia Fiscal y

A dm inistrativa 95 (a nterio rm e nte T ribunal Fiscal de la F e d e ra ció n ) es

co m p e te n te para re solver sobre el fon do del asunto, que en virtud de la om isión

de la autoridad adm inistrativa se dejó de responder, sin em bargo, en cua nto a la

ga ran tía de petición, aun cuando es cierto que el único efecto de im pu gna rla

sería o b te n e r respuesta de la autoridad om isa, queda salvag uardad a la ga ran tía

94 Rueda del Valle, Ivan, Op. Cit., p.76 y 77.

95 A finales del año 2000 el Congreso de la Unión aprueba las reformas en materias trascendentales para el
Tribunal, como son: en primer lugar el cambio de nombre de la Ley Orgánica y del nombre de la
Institución, por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Las reformas a la Ley Orgánica
del Tribunal Fiscal de la Federación y al Código Fiscal de la Federación, fueron publicadas en el Diario
Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2000. Conforme al primer ordenamiento citado, se
reformó la denominación de Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, y además se volvió a reformar la fracción XIII del artículo 11 de esa ley, con el fin de
establecer la competencia, no sólo para resolver los juicios en contra de resoluciones que concluyan el
recurso de revisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino también para conocer de las
controversias respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a un
procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la referida ley
procedimental; asimismo se incorpora la competencia para conocer demandas contra resoluciones
negativas fictas con figuradas en las materia que son de la competencia de dicho tribunal.
 44

al gobernado, (aun cuando tal silencio le haya causado alguna afe ctación , de lo

que sería im portante co n sid e ra r una reparación po r parte del E stado), ya que

com o se ha dicho, el de rech o de petición no im plica que las p e ticio n e s se

resuelvan en tal o cual sentido, sino en el sen tido que conform e a d e rech o

corresponda, sin que exista en el artículo octa vo ninguna excepción en la cual

la autoridad pueda d e ja r de responder.

A hora bien con lo expuesto, ha q u eda do claro que la do ctrin a y la

ju risp ru d e n cia distin g u e la negativa ficta de la violación al derecho de petición,

sin em bargo se con sid era que tal distinción se da únicam ente por disp o sició n

de la ley, pues a m b a s im plican silencio y el incu m p lim ie n to de la ob lig a ció n de

respuesta, lo único que los hace distintas es que la legislación o rd in a ria ha

pretendido re basa r la C onstitución, al d isp o n e r que cuando exista una falta de

respuesta, se con sid ere negada la petición.

 45

CAPITULO II.
EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN.
2.1 El sile n c io ad m in istrativo : c o n ce p to y naturaleza.

Una ve z que se ha an alizado lo relativo al de re ch o de pe tició n y

ha biénd ose distinguido tal institución de fig u ra s que la do ctrin a co n sid e ra afines,

es pe rtine nte a b ord ar en profundidad el silencio de la a d m in istra ció n y puede

ser con sid era do com o el fu n d a m e n to de la d e nom in ada negativa ficta.

C abe d e sta ca r que para el estudio del silencio a d m inistra tivo, es im po rtan te

no d e ja r de lado las po sicio nes do ctrina rias ya e xp u e sta s en a p a rta d o s

anteriores, para lo cual será necesario re tom a r algu n o s asp e cto s pe rtin e n te s

para un ad ecuado análisis de la figu ra en com ento; en este sen tido se exp o n d rá

en el presente apartado el con cepto y naturaleza del sile n cio de la

ad m inistra ció n.

En un sentido am plio, puede decirse que el silencio a d m in istra tivo

con stituye una especie de inactividad ju ríd ica de la a d m inistra ció n, tal co m o lo

asevera G arcía N ovoa al señalar:

Es lugar común en la literatura jurídica definir el silencio administrativo como la
pasividad o ausencia de expresividad de la Administración Pública. Y mas
concretamente, como la falta, en una circunstancia determinada, de un
pronunciamiento administrativo, y la consiguiente ausencia de las
consecuencias jurídicas que tal pronunciamiento esta destinado a producir. Se
trata de una inactividad formal, que se traduce en la no adopción, cuando
legalmente se pueda o se deba, de una resolución administrativa, normalmente
un acto.96
P or lo tanto, en una prim era ap roxim a ció n de la con ce p ció n del silencio, se

debe reconocer, que existe la om isió n de una conducta (un o b rar) p o r parte de

los ó rgan os del Estado, en los cua le s existía un d e b e r legal de p ro n u n cia rse en

de te rm in a d o sentido, y de tal form a produ cir un acto con co n se cu e n cia s de

derecho, por lo que la inactividad adm inistrativa provoca un silencio y ante tal

96 García N ovoa César, El silencio Administrativo en Derecho Tributario. España: Aranzandi, 2001, p.
17.
 46

ausencia, resulta im po sible que se generen las co n secue ncias ju ríd ic a s de los

actos de la ad m inistra ció n.

No obstante, la teoría del silencio ad m inistrativo va m ás allá de co n sid e ra rlo

com o tal inactividad ju ríd ica al po stular que: ‘‘El silencio ad m inistrativo [...] exige

so lucio nes p o r parte del ordenam iento, lo que supone que nos e n co n tre m o s

ante un tipo de inactividad que no puede interpretarse nunca com o un

ind ife re n te ju ríd ic o , sino que, com o verem os, estará dotado de una cierta

exp resivida d. En m a yo r o m e n o r m edida, el silencio adm inistra tivo es [...] un

silencio s ig n ifica tivo .”97. .

Esto es, se ha pretendido con tem p lar en el orden ad m inistrativo una fig u ra

ju ríd ica a tra vé s de la cual la om isión o inactividad de los órg a n o s públicos

ten ga algún significado; no obstante de be re conocerse que el sig n ifica d o de

dicho silencio, será el atribuido po r el orden am ien to y no el que re alm en te em ite

tal inactividad de la ad m inistración, ya que en térm inos lógico ju ríd ico s puede

de cirse que el único significa do que tien e la om isión ad m inistrativa es que faltó

a su d e b e r lega lm en te esta blecido y será la norm a ju ríd ica la que provoq ue las

con secu e n cia s ju ríd ic a s y no el silencio m ism o, puesto que tal o m isió n po r sí

sola im pide la produ cció n de las m ism as, en virtud de que existe una carencia

del acto ad m inistra tivo que las provoque.

La a se vera ció n an te rio r cobra sentido si e xp one m os la con cepción del

tra tad ista A costa R om ero quien señala: “la abstención de la A d m in istra ció n

P ública, con su silencio, es la negación m ism a de la a ctu ación o acto

a d m in istra tivo y, po r lo tanto, puede afirm arse que el silencio ad m in istra tivo es

con secue ncia de una ab stenció n de la autoridad, a la que la le y re co n o ce

p re su n tiva m e n te d ive rso s e fe ctos ju ríd ic o s ...’’93, es decir, para este a u to r el

silencio no significa m ás que un incum plim iento del d e b e r de la ad m in istra ció n y

es la ley quien presum e que tendrá algún efecto tal o cual om isió n en la

97 García N ovoa César, Op. Cií., p. 26.

98 Acosta Romero M iguel, Teoría General del Derecho Administrativo 17a ed., M éxico: Porrúa, 2004, p.
232, las cursivas son nuestras.
 47

conducta ad m inistra tiva, lo que en mi consid era ción, es la con ce p ció n correcta

de la figu ra en estudio.

En otro sen tido se expresa D elgadillo G utiérrez, afirm and o que la volun tad

de la a d m inistra ció n se m anifiesta a tra vés de sus actos, po r m edio d e un

proced im ie nto válido y efica z que produ ce co n secue ncias ju ríd ica s, no ob stante,

en el caso de que la m ism a ad m inistra ció n no em itiera dicho acto, se provoca ría

un esta ncam iento en los efe ctos jurídicos, lo cual no de be darse en las

relaciones ju ríd ic a s entre go bern a d o s y go bernan tes, en virtud de que no es

adm isible tal parálisis, lo que da lu g a r a la necesidad de de term in ar,

presuntam ente, en cual sentido d e biera inte rpre tarse el silencio de la

ad m inistra ció n, ya que los g o bernad os no pueden e sp e ra r e te rn a m e n te el

pronu nciam ien to de la autoridad respecto de sus p re te n s io n e s ."

Lo anterior, es considerado com o el principal a rgum e nto que so stie n e la

teoría del silencio adm inistrativo y el cual provoca su ju stifica ció n , sin em b a rg o

no debe pe rde rse de vista que el hecho de que los pa rticulares o b te n g a n en

sustitución del acto de autoridad una presunción ó ficción ju ríd ica , la práctica

revela que no se ha solucionado el problem a de fon do oto rg a n d o certeza

jurídica a los go bernados; por lo tanto, en mi co n sid era ción no existe ni existirá

algún m odo al su p lir las d e term in acion es expresas de la a d m in istra ció n pública

po r lo que de b e utilizarse otro m edio eficaz, que el d a r significa do al silencio,

sólo porque así lo estipula la norm a jurídica.

A hora bien, con tinua ndo con el fu n dam ento de la teoría del silencio

ad m inistrativo, otra razón prim ordial para o to rg a r un significa do a algo que

com o se ha reconocido en principio no lo tiene, se expresa en que la o m isió n de

la ad m inistra ció n va en contra de prin cipios fu n d a m e n ta le s co n stitu cio n a lm e n te

reconocidos, de acuerdo con la siguie nte aseveración:

La no neutralidad del Derecho frente a la Inactividad formal de la

Administración cuando su actuación es requerida por el ordenamiento, exige
una valoración negativa de esa inactividad. Y ello porque tal inactividad
colisiona con principios constitucionales; atenta fundamentalmente contra la
seguridad jurídica del ciudadano [...], que excluye la prolongación dilatada de

99 Delgadillo Gutiérrez, Luís Humberto, Lucero Espinosa Manuel, Op. Cit., p. 275 y 276.
 48

las situaciones claudicantes o de pendencia, como son aquellas en las que la

Administración, estando obligada a resolver no lo hace. Lo que supone como
se verá la exigencia de que existan plazos máximos para resolver y que su
incumplimiento sea valorado negativamente por el ordenamiento, ligando al
mismo determinadas consecuencias jurídicas. Y la inactividad puede significar
también un solapado intento de eludir el control judicial de la Administración, a
partir de un entendimiento radical de la exigencia de acto previo .100
De lo anterior, con sid ero acertado que se valore de fo rm a ne gativa la

inactividad de los órgan os ad m inistrativos del E stado y co n sid e ro real la

afe ctación que existe a los gobernados en su esfera jurídica, e sp e cífica m e n te

en su certeza y seguridad jurídica, ya que no pu ede negarse de ning ún m odo

que el silencio ad m inistrativo, las únicas co n se cu e n cia s ju ríd ic a s que produ ce

po r sí, se reducen a la violación de ga ra n tía s esta b le cid a s co n stitu cio n a lm e n te ,

no obstante, lo que resulta inadecuado es co n sid e ra r que al d a r algún

significa do o efecto jurídico a través del e sta blecim ie nto de no rm a s ju ríd ic a s a

dicha falta grave por parte de la ad m inistración, se estará re so lvie n d o o

m inim izando la totalidad o aún alguna m ínim a parte de tal problem ática.

Luego entonces, debe analizarse hasta que punto se ha logrado s o lu cio n a r

con tal disposición doctrinal, al respecto debe con sid e ra rse lo que señala

G ab ino Fraga citando a F e rnández de V elazco al fija r la significa ció n ju ríd ic a del

silencio en la m ateria adm inistrativa, es clara m en te observable, la su stitu ció n de

la expresión concreta del órgano, por la abstracta prevenida o prevista po r la

legislación ordinaria, (n ótese sin to m a r en cuenta la C onstitu cio n a lid a d de tal

dispo sició n norm ativa); po r lo cual debe en tend erse que la ap lica ció n de la ley

estará subordinada a la em isión del acto ju ríd ico o a la om isión de éste, y este

últim o hecho negativo se entiende com o con dición para a p lic a r la ley,

e xa ctam e nte com o un acto adm inistrativo positivo con dicio n a ta m b ié n dicha

a p lica ció n .101

De lo anterior, considero que tal com para ción entre el silencio y la em isió n

del acto de autoridad au nqu e es real, es errónea ya que aun cua ndo no existe

un acto adm inistrativo, la ley produce los e fe ctos y co n se cu e n cia s ju ríd ic a s

100 García Novoa César, Op. Cit., p. 25, las cursivas son nuestras.

1 01
Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Op. Cit., p. 274.
 49

com o si existiera (acto presunto) no obstante, eso no significa que la ley o m as

bien el le g isla d o r esté facu ltado para e m itir una norm a de tal m a gnitud, en

prim e r lu g a r porque com o lo anoté antes, no se tom a en cuenta que dicho

silencio es en esencia anticonstitu ciona l, de que form a es da ble al le g isla d o r

que em itió dich a norm a la facu ltad de a trib u ir a una fig u ra contraria a la norm a

fun d a m e n ta l un significa do o pe or aún la facu ltad de p ro d u cir co n se cu e n cia s

ju ríd ica s eq uiparánd olo al cum plim iento dé una oblig ación o deber

co n stitucion al de la adm inistración, aún cua ndo sea, com o lo a se vera n los

po stulad ore s de la teoría del silencio ad m inistra tivo, para e vita r que el silencio

sea prolongado indefinidam ente.

Es aquí d o nde debe con sid era rse com o lo afirm a G od íne z G utiérrez:
El silencio excluye toda declaración de voluntad, solamente podría presumirse
la existencia de una voluntad pero esa presunción, por sí sola resulta
insuficiente para producir efectos jurídicos. La presunción tendría la ley la
fuente de eficacia. Dicha presunción sería solamente una apreciación subjetiva
y por consecuencia susceptible de interpretarse, interpretación que podría caer
en arbitrariedad y anarquía, ya que la interpretación se aprovecharía en
beneficio de quien la realiza. Creando confusión e inseguridad jurídica.102
P or lo ta n to , queda claro que las co n se cu e n cia s ju ríd ica s del silencio

provienen e xclusiva m en te de la ley y tal com o lo sostie ne el autor, eso s efe ctos

son ajenos a la om isión del acto ad m inistra tivo que no resulta una real

m anifesta ción de voluntad, por lo que, lo que realiza el legislador, es in te rp re ta r

que existe una presunción, y dicha inte rpre tación genera falta de certeza

ju ríd ica al ad m inistra do en razón de que no corre sp o n d e fie lm e n te a lo que la

autoridad adm inistra tiva debía d e te rm in a r y no lo hizo, y en este sen tido puede

soste nerse que tal solución que la do ctrina y la legislación han . da do a la

om isió n de las au torid ade s ad m in istra tiva s al oto rg a rle sig n ifica d o y

co n se cu e n cia s ju ríd ica s es insuficiente, y atenta contra los d e re c h o s

fu n d a m e n ta le s del gobernado, ya que no resuelve el problem a de la falta de

con testa ció n op ortuna de la autoridad com petente.

En este orden de ideas, nos ace rca m o s a otro punto m e d u la r de la

discusió n de la teoría del silencio ad m inistrativo, esto es, su naturaleza, ya que

102 Godínez Gutiérrez Jorge I., “El silencio administrativo”, en Revista de la Academia M exicana de
Derecho Fiscal M éxico II.4, p. 132, las cursivas son nuestras.
 50

ésta es de b a tid a entre los do ctrin a rio s en virtud de que se d ispu ta si existe o no

voluntad del sujeto que realiza la con ducta om isiva, por un lado están qu ie n e s

co n sid era n que es un acto presunto, con tod as las cara cte rística s de los actos

a d m inistra tivos, y que po r lo tanto existe una m a nifestación im plícita de volun tad

po r parte de la adm inistración, y po r otro qu ie nes esta blece n que dich a s

co n se cu e n cia s se generan en la norm a y no en la om isión del acto m ism o, pues

es la ley quien dota de con tenid o o de co n secue ncias ju ríd ica s a tal inactividad,

y po r lo ta n to no existe tal m a nifestación de voluntad, otros m as con sid e ra n q u e .

el silencio tien e una naturaleza distinta tra tá n d o se de el efecto que em ita si es

de neg a to rio o favo rab le al particular.

E ntre los autores que de fienden la prim era postura que co n sid e ra al

silencio ad m inistra tivo com o un acto presunto, e n contram o s a G ab ino Fraga al

m e n cio n a r que la expresión de la ad m inistra ció n es suplida p o r la norm a y que

com o tal, surte to d o s los efe ctos de un acto ju ríd ico expreso, ya que el sile n cio

con diciona la aplicación de la ley, po r lo que existe la m anifesta ción de volun tad

necesaria para que produzca efe ctos ju ríd ico s a p a rtir de tal om isión, del m ism o

m odo que la em isión de un acto expreso condiciona las co n se cu e n cia s legales

del m ism o, po r lo que en su co n sid era ción el silencio es la con dición para que

se ap liq ue en un caso con creto con la capacidad de p ro d u cir to d o s los

re sultados de un acto adm inistra tivo d e c la ra d o .103

S obre esto, el au tor G odínez considera que no existe tal d e cla ra ció n de

voluntad, ya que es la ley la fu e n te de eficacia de la presunción de algú n efecto

ya sea positivo o negativo; pues señala: “el silencio ad m in istra tivo significa

pasividad, inercia y am bigüedad de un sujeto de de rech o con base al cual

resulta e lim ina da toda form a de actividad externa y de cla ra ció n de voluntad. Se

concluye el acto adm inistrativo, es un no acto, no un acto negativo, ya que éste

presupone una de claración de voluntad ju ríd ica m e n te relevante. En el silencio,

en cam bio, la autoridad no m anifiesta su v o lu n ta d .”104, po r lo tan to para este

103 Fraga Gabino, Op. Cit., p. 274.

104 Godínez Gutiérrez Jorge 1., Op. Cit, p. 131.

 51

a u to r no existe tal acto p o r lo que no puede su rtir los m ism os e fe ctos de una

resolución, sino m ás bien es considerada de este m odo ún icam ente en cua nto

así lo e sta blece la ley, p o r lo que producirá los e fe ctos que la m ism a señale.

En mi co n sid era ción, de las propuestas m e ncionadas este últim o a u to r

refleja de fo rm a ace rtad a la naturaleza del silencio adm inistrativo, el cual no

puede p ro d u cir efe ctos p o r sí m ism o po r lo que no puede re su lta r una

m a nifestación de voluntad de la autoridad, po r lo tanto, solo en cua nto así lo

establezca un ord e n a m ie n to jurídico, dicho silencio tendrá efe ctos re levantes, el

atribuido po r la ley; es decir, aunque sea asim ilad o a los de una resolución,

ta le s e fe ctos no serán los m ism os, que los que tienen las resolucion es

expresas, ya que carecen de acto ad m inistra tivo fundado y m otivado que los

sustente, po r lo ta n to de pen derá de que la ley así lo de term in e para co n sid e ra r

que la om isió n de la autoridad tendrá efecto de sestim a torio o fa vo ra b le al

particular.

De este m odo, el silencio es un no acto al que el le g isla d o r le atribuye

co n se cu e n cia s ju ríd ic a s y no un acto negativo, po r lo que puede d e cirse que es

una ficción ju ríd ica cuyo origen está en el m ism o ordenam iento ad m inistra tivo.

P or otra parte, en la discusión de la natura leza del silencio a d m inistra tivo,

hay quienes esta blece n que existe dife ren te naturaleza de pe n d ie n d o de si el

efecto es estim atorio o negativo com o ejem plo encontram os a G arcía -T re vija n o

G arnica quien considera:

La operatividad del silencio administrativo positivo da lugar al surgimiento de
un acto presunto, y como tal, a un verdadero acto administrativo [...] En tales
casos, la voluntad (en sentido amplio) de la administración queda sustituida
directamente por la ley, de tal forma que estrictamente ni siquiera se presume
aquélla, sino que, en términos de Fernández de Velasco, se produce la mas
elevada expresión de la voluntad administrativa: la de la ley [...] el
administrado se encuentra ante un acto (presunto) investido de idénticas
garantías y efectos que el acto expreso [...] Por el contrario el silencio negativo
no surge estrictamente de acto alguno (ni sus efectos tienen valor de un acto
en toda su amplitud), pues ni ocurre la voluntad (por presunción) de la
administración, ni la ley sustituye directamente[...] Se trata, por tanto, de una
simple ficción legal que permite a los interesados el acceso a la instancia
 52

siguiente y finalmente, a la vía jurisdiccional, ante la ausencia de resolución

expresa sobre sus peticiones o recursos...105
De lo exp uesto por el autor, puede ap re cia rse que para él los e fe cto s del

silencio de te rm in a n su naturaleza, po r un lado considera que cua ndo el efecto

es fa vo ra b le existe una sustitución de la re solución expresa p o r parte de la ley,

y de aquí se despre nde que se produzcan tod os los efectos de un acto expreso,

refiriendo el a u to r que una ve z produ cid os sus e fe ctos la ad m in istra ció n no tien e

el d e ber de re solver expresam ente, no ob stante no con sid ero a d e cu a d a tal

posición ya que el silencio de la a d m inistra ció n no expresa una vo lu n ta d tá cita y

es la norm a la que produce las con secu e n cia s legales, po r lo ta n to los e fe ctos

no derivan del silencio, sino de la ley, po r lo que la oblig ación de re so lve r de la

a d m inistra ció n no queda sustituida po r la om isió n de hacerlo aún cua n d o la

m ism a ley de term in e que tendrá un efecto fa vo ra b le al p a rticu la r p o r lo que

resulta im portante considerar:

Ello explica que el acto por silencio positivo pueda ser ilegal, puesto que la
aplicación de la norma que el particular efectué en su petición puede ser
también contraria al ordenamiento. A través del silencio se prevé un efecto
legal a partir de un presupuesto táctico pero ese efecto se produce con la
intermediación de una norma instrumental la cual decide que la mera
realización de un hecho -u n a solicitud o petición no contestada-suplante la
función de aplicación de una norma material que corresponde llevar a cabo a
la Administración106
Esto es, puede darse el caso en el que no se cubran los re quisitos que la

norm a m aterial dispone y el supuesto de que el silencio positivo sea ilegal, y en

razón de que se trata de un acto presunto, al ap lica rse la norm a instrum en tal el

efecto ju ríd ico sea contrario a lo esta blecido po r la norm a m aterial, p o r lo tanto,

el silencio positivo no puede sup lir una dispo sició n expresa en cuanto a que se

corre el riesgo de o to rga r al p a rticu la r algo que po r dispo sició n legal no estaba

facu ltado para recibir.

P or lo tanto, no considero que el silencio ten ga una natura leza distinta

d e pen diend o de sus efectos, ya que coincid o con G óm ez P uente en lo

siguiente:

105 García-Trevijano Gamica Ernesto, El silencio administrativo en el Derecho Español España: Civitas,
1990, p. 81-89.

106 García N ovoa, César, Op. Cit., p. 34.

 53

...la naturaleza de una institución viene determinada por su origen, causa,

eficacia y finalidad, creo posible concluir que ambas clases de silencio tienen
una común naturaleza jurídica [...] porque ambos tienen origen en la ley a la
que se hallan supraordenados. [...jPuesto que nadie pone en duda que el
silencio sea estimatorio o desestimatorio produce efectos ex lege esto es,
derivados directamente del ordenamiento jurídico, su existencia se halla
condicionada, lógicamente a su previsión en una disposición normativa
expresa.[...]En segundo término, silencio positivo y negativo obedecen a una
misma causa legal: la existencia de un deber legal de dictar una resolución
ejecutiva expresa [...] En tercer lugar, ambos silencios se caracterizan por su
eficacia ex lege, [...] dicha eficacia se construye sobre una ficción jurídica [...]
y finalmente porque ambos tipos de silencio responden a una común finalidad,
aunque difiera su objeto inmediato ...107
Én este sentido, debe considerarse que la naturaleza del silencio

adm inistra tivo constituye una ficción legal, ya que deriva de una d isp o sició n

norm ativa y no tiene los efectos ju ríd ico s de una verdad era resolución al m enos

por sí, sino que es la legislación la que le atribuye co n se cu e n cia s legales a una

situación de hecho, por lo que es de criticar la posición do ctrinal de G o n zá le z

M e ló 108 quien sostiene que la ley le atribuye e fe ctos de respuesta al silencio

ad m inistra tivo en casos negativa y en otros positiva, y que a tra vé s de esta

figura ju ríd ica se otorga al go bernado la total seg urida d de una respuesta po r

parte de la adm inistración, resolución que a veces es expresa y o tra s ve ce s

ficta, pero en todos los casos generadora de efectos; lo cual no es a ce rta d o en

razón de que com o se ha expuesto no puede aceptarse que exista una

sustitución de la resolución concreta por una norm a ab stracta aún cua ndo sea

la m ism a ley quien lo establece, sobre todo co n sid era ndo que tal disp o sició n es

contraria a la m ism a C onstitución com o se verá m ás adelante.

2.2 E lem en tos y efecto s del silen c io ad m in istrativo .

Una ve z que se ha analizado el concepto y la naturaleza del silencio

adm inistrativo, es m om ento de estu d ia r lo relativo a los elem entos o re quisitos

necesarios para que se de surgim iento a la figura, los cuales se han

107 Gómez Puente Marcos, La Inactividad de la Administración España: Aranzadi, 2000, p.599 y 600.

108 González M eló Andrés, El silencio administrativo Colombia: Pontifica Universidad Javeriana, 1991, p.
70.
 54

m encionado an te rio rm e n te 109, en el presente apartado se tra ta rá n en

profundidad cada uno de ellos, aunado a lo anterior, se analizará p o r otra parte

los efectos que la ley otorga a esta figura que pueden se r e stim a to rio s o

d e sestim a torios al particular.

R etom ando las ca racterísticas o elem entos de la institución del silencio

adm inistrativo, se tiene que la prim era de ellas con siste en: “ la e xiste n cia de

una instancia de particulares, solicitando, pidiendo o im pu gna ndo una

resolución adm inistrativa ante la a d m in is tra c ió n [...] A b ste nción de la au torid ad

adm inistrativa de resolver la instancia del p a rtic u la r ...”110 es d e c ir re quiere de la

existencia de una obligación por parte de las au torid ade s a d m in istra tiva s de

re solver una instancia prom ovida po r un gobernado.

Para que se cubra tal requisito es necesario que exista un o rd e n a m ie n to

que obligue a las au torid ade s públicas a resolver, de m odo que sea

considerado tal d e b e r com o un verdad ero d e rech o para el a d m inistra do, lo

a n te rio r tal y com o lo refiere G arcía N ovoa al expresar: “A u n q u e la d e n o m in a d a

obligación de la A dm inistración de re so lve r con stituya un de rech o del particular,

al m ism o no se puede d e cir que correspo nda una oblig ación de la

adm inistra ció n en sentido estricto po r parte de la A dm inistración , sin o qu e la

p o sició n de esta será m a s bien e l so m e tim ie n to g e n e ra l a la n o rm a ”.111

Luego entonces, tal ob ligación se en cuen tra de rivada del principio

constitucional que obliga a las a u torid ade s y fu n cio n a rio s públicos a e m itir un

acuerdo po r escrito y hacerlo del con ocim ien to del go bernad o en breve tiem po,

po r lo cual puede decirse que la ob ligación de re solver de la au torid ad

encuentra fun dam ento en la C onstitución m ism a, en la garantía de pe tició n y

respuesta que contiene el num eral octavo.

En la doctrina española B ocanegra S ierra con sid era que la o b lig a ció n de

resolver y no tifica r en plazo tiene com o fun d a m e n to la dispo sició n co n stitu cio n a l

109 Véase supra apartado 1.5.

110 Nava Negrete Citado por Cienfuegos Salgado David, Lex Difusión y Análisis. “Sobre el derecho de
petición y el silencio administrativo” Op. Cit., p. 15.

111 García N ovoa César, Op. Cit., p. 36.

 55

que dispo ne el som etim iento de la A dm inistración a la ley y al de re ch o y en la

tutela ju d icia l efectiva, pues sostiene:

Resultaría imposible, desde luego, cumplir con la tarea de satisfacer los

intereses públicos que la Constitución encomienda a las Administraciones
Públicas, si se permitiese el alargamiento indefinido del trámite de los
procedimientos sin dar respuesta a las solicitudes de los particulares. El
sometimiento de la Administración a la ley y al derecho quedaría también
seriamente comprometido si pudieran aplazarse sin término las decisiones
administrativas, manteniendo así, de facto una significación contraria a los
mandatos legales [...] al tiempo que, por último, los derechos a la tutela
judicial efectiva y a la defensión podrían quedar literalmente volatizados [...],
si la Administración pudiera decidir a su gusto no resolver los procedimientos:
los ciudadanos deberían construir su defensa sin el conocimiento de los datos
del expediente y de la fundamentación jurídica de la resolución...112
Las a n terio res violacion es a la esfera jurídica de los ad m inistra dos, se dan

cuando una adm inistra ció n pública de cide fa lta r a .su d e b e r de resolver, y m as

aún si se considera que la respuesta ficta, es de cir su s ile n cio -p u e d e su s titu ir

una resolución expresa y p ro d u cir efectos, ya que si así fuera, una v e z que se

configura la resolución presuntiva, la autoridad carecería de fa cu lta d e s para

revocar la resolución que por dispo sició n de ley es suya y si se da la

oportunidad de d icta r una nueva resolución expresa, luego de que se ha da do la

ficta se estarían violentando los principios de certeza y seguridad juríd ica .

P or lo tanto, puede de cirse que el prim er requisito o elem ento del silencio

ad m inistrativo es que exista un incum plim iento po r parte de la au toridad

ad m inistrativa en su obligación de re solver una instancia del particular, lo que

pe rson alm en te considero una violación al derecho de petición, no o b sta n te la

legislación ad m inistra tiva ha de cid ido atribuirle a tal violación u o m isió n un

carácter de respuesta ficta, presum iendo que donde no hay resolución, la hay

pero solo para d e term in ado s efectos.

El siguie nte elem ento del silencio se refiere al tra n scu rso del tiem po, al

respecto Nava N egrete m enciona que es el período de tiem po previsto p o r la

ley sin que exista dispo sició n expresa por parte de la au torid ad, con la

II2
Bocanegra Sierra Raúl, Lecciones sobre el acto administrativo, 2a ed., España: Civitas, 2004, p. 84.
 56

con sid era ción de que es el período que el le g isla d o r previo en el cual sea

suficien te para que se resuelva el asunto y no sim ple m ente se de re s p u e s ta . 113

S obre esto, G arcía N ovoa señala:

El segundo elemento para que concurra la figura del silencio además del
incumplimiento de la obligación de resolver es que este incumplimiento se
verifique una vez transcurrido un determinado período de tiempo [...] Los
procedimientos deben tener plazo máximo de duración que debe ser un plazo
máximo para resolver y comunicar la resolución al interesado o interesados.
Plazo que por imperativos del principio constitucional de seguridad jurídica ha
de ser razonable o no excesivamente largo. Resulta evidente que los
ordenamientos jurídicos que pretenden respetar el principio de seguridad
jurídica deben eliminar de raíz situaciones de pendencia, que, por naturaleza,
generan incertidumbre, como aquellas en que se retrasa indefinidamente la
adopción de una resolución. La dilación indebida no sólo atentaría contra la
seguridad jurídica, sino también pondría en juego la garantía del derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva, aplicable a los procedimientos
administrativos, y en especial a aquellos que tienen como finalidad de resolver
recursos que preceden a la vía judicial.114
De lo m enciona do por el autor, conviene d e sta ca r su preocu pación p o r la

seguridad jurídica y el respeto a la garantía del de rech o fu n d a m e n ta l a la tu te la

ju d icia l efectiva, aun cuando en nuestro orden am ien to con stitucion al no está

co n tenid o expresam ente, no obstante com o asevera el a u to r si la au torid ad

ad m inistra tiva preten de respetar la seguridad jurídica de los ad m in istra d o s,

debe elim inarse cua lq uier posibilidad de p o ner en riesgo dicho principio

fun dam ental, por lo que com o se tratará en el capitulo siguiente, el silencio

adm inistra tivo en cualquiera de sus m o dalida des po r se r una figu ra vaga,

incierta y am bigua tra e com o con secuencia la inseguridad ju ríd ic a de los

gobernados.

P or otra parte, Nava N egrete considera otros dos elem entos para que se

con figure el silencio adm inistrativo: “ P resunción com o efecto ju ríd ico del silencio

de que existe ya una resolución ad m inistrativa [...] la re solución ad m in istra tiva

presunta, es en sen tido contrario a los inte rese s de lo pedido en las insta n cia s

o, en su caso, fa vo ra b le a e llo s .”115

113 Nava Negrete citado por Cienfuegos Salgado David, “Lex Difusión y Análisis”, Sobre el derecho de
petición y el silencio administrativo, Op. CU., p. 15.

114 García N ovoa César, Op. Cit., p. 39.

 57

R especto de estos elem entos, es notable que am bos tien en que v e r con los

efectos que , produce el silencio ad m inistra tivo, lo que se a n alizará a

continuación.

Luego que se han expuesto los e le m e n to s o requisitos ne cesa rio s para que

se configure el silencio ad m inistrativo, y se ha caracterizado dich a figu ra

jurídica, es pe rtine nte a n a liza r lo relativo a los e fe ctos ju ríd ico s que produce, y

en p rim er lu g a r es necesario m e n cio n a r lo esta blecido po r A co sta R om ero

cuando sostie ne que:

el silencio administrativo es consecuencia de una abstención de la autoridad, a
la que la ley reconoce presuntivamente diversos efectos jurídicos que pueden
ser: 1. Que el silencio de la Administración equivalga a una resolución
favorable al particular; (Positiva Ficta) en este caso se estima que sería muy
peligroso establecer ese efecto para el silencio administrativo, ya que con
frecuencia sería utilizado para que los particulares obtuvieran ventajas de la
administración por el simple transcurso del tiempo. 2. Que el- silencio de la
Administración exclusivamente dentro del ámbito de los órganos de ésta, sobre
todo en aquellos que tienen jerarquía de órganos superiores respecto de los
inferiores, tenga el efecto de que el superior apruebe o confirme las
resoluciones o los procedimientos adoptados por el inferior. 3. Que el silencio
administrativo tenga los efectos de una resolución negativa (negativa Ficta) por
parte de la autoridad respecto de las peticiones que le haga el particular. 4 Que
no tenga ningún efecto y necesariamente deba recaer una resolución a la
petición del particular.116
De lo que sostiene el autor, se d e sp re n d e que existen cuatro e fe ctos que

puede p ro vo ca r el silencio ad m inistrativo, no ob stante el seg und o se refiere al

ám bito de la ad m inistra ció n y sus ó rgan os po r lo que no tien e re levancia para

los particulares, y en este sentido, no se con sid era parte del presen te estudio,

po r otra parte, el ultim o efecto m e ncionado, que refiere que no te n g a ningún

efecto y deba re caer fo rzo sa m e n te una resolución al p a rticu la r debe

con sid era rse que en nuestra legislación ad m inistra tiva no se da tal, ya que se

entiende po r regla general de sestim a torio para el pa rticular cua ndo la autoridad

no conteste la prom oción, y por exce pción, solo en algu nos caso s que se

analizarán en aparta dos posteriores ten drá el efecto estim atorio o fa vo ra b le a

los intereses del gobernado.

115 Nava Negrete citado por Cienfuegos Salgado David, “Lex D ifusión y Análisis”, Sobre el derecho de
petición y el silencio administrativo. Oy. Cit., p. 15.

116 Acosta Romero, M iguel, Teoría General del Derecho Administrativo. Op. Cit., p. 232.
 58

En este sentido, se an alizarán los efectos relativos al ca rá cte r estim a to rio o

positivo dentro del cual de berá presum irse que existe una resolución fa vo ra b le

al pa rticular de nom inado po r la doctrina, positiva ficta y el ne gativo o

desestim atorio, dentro del cual deberá e n tend erse com o de neg ada la solicitud ,

conocido tam bién com o la figu ra de negativa ficta.

P or tanto, es pe rtine nte d e sta ca r que: “ En té rm in o s generales, el silencio

ad m inistrativo tiene el efecto directo de hacer su rg ir una ficció n po r virtud de la

cual se abre el acceso a la instancia siguie nte (silen cio negativo), o bien se

entiende otorgado aquello que se solicitó (silen cio p o sitivo ).”117

A hora bien, la distinció n que existe entre a m bas fig u ra s se da en cua nto a

lo que provocan con su con figuración, esto es, po r un lado el efecto ne gativo o

negativa ficta es una ficción ju ríd ica que coloca al ad m in istra d o en po sició n de

recurrir en vía ju risd iccio n a l una resolución que au nqu e no existe se pre su m e

negativa, y de este m odo la resolución negativa ficta con stituye té cn ica m e n te

una presunción jurídica, es d e cir el legislador, y solo él puede hacerlo, a cu d e a

una ficción jurídica para e n te n d e r que ahí d o n d e no existe resolución, solo

existe pero únicam ente para determ in ado s efectos.

M ás adelante se exp ond rá en profundidad un an álisis de la fig u ra de la

negativa ficta, por lo que para el propósito de distinguirlo de la po sitiva ficta

únicam ente debe ad vertirse lo siguiente:

Ahora bien, el alcance de esta ficción es variable: la existencia de un acto se
finge, en unos casos, a los solos efectos de autorizar la revisión administrativa
o jurisdiccional de la situación táctica creada por la inactividad. Tal es el caso
del denominado silencio negativo, que finge o presume una decisión negativa,
sin que a este acto ficto quepa asociar otras propiedades jurídicas de las
resoluciones administrativas. En otros casos, por el contrario, la ley finge la
existencia de un acto a todos los efectos como sucede respecto del silencio
positivo.118
Luego entonces, de lo a n te rio r puede d e cirse que la negativa ficta tiene

únicam ente efectos p rocesa le s que dan luga r a la fase im pugnatoria en la cual

el go bernado ataque una resolución ficta, que p o r la ley así de te rm in a rlo no es

117 Garcia-Trevijano Garaica Ernesto, Op. Cit., p. 170.

118 Gómez Puente Marcos, Op. Cit., p. 596.

 59

favorable a sus intereses, por lo que es aquí d o nde se da la distin ció n con el

silencio positivo, ya que el efecto de este últim o es e m itir los e fe cto s pro p io s de

un acto ad m inistrativo, sin que pueda soste nerse que sea un acto fo rm a l que

exprese la voluntad de la adm inistración.

Lo a n te rio r lo afirm a G arcía N ovoa al expresar:

El efecto jurídico en que se resume el silencio es que a esa petición del
particular se le va a otorgar capacidad para concretar singularmente el
contenido de la norma, como consecuencia del transcurso del plazo máximo
de la resolución sin que la misma haya tenido lugar. En el silencio positivo se
produce una atribución de efectos jurídicos a partir de la ley, sin la
intermediación de un acto formal de “accertamento”. Ese acto formal
corresponde a la administración y tiene como finalidad singularizar el mandato
legal en el acto concreto y, por tanto, apreciar la peculiaridad de la situación
individualizada.119
No obstante, no debe co n fund irse el efecto que tien e la positiva ficta pues

com o lo ad vierte G óm ez Puente, se debe co n sid e ra r que aún cua ndo la ley

determ ina el efecto que con tiene un acto presunto, este no m a nifiesta la

voluntad de la ad m inistración, esto es, solo de m odo ficticio o fig u ra d o ordena

que surta los efectos de un verdad ero acto com o lo expresa al sostener:
Cuando la administración no resuelve, como antes dije falta pura y
simplemente, toda voluntad, por lo que difícilmente podrá interpretarse y
presumirse su sentido. Por m uy poderosa que sea, la ley no puede por sí
misma originar un acto, declaración de voluntad de la administración al
alcance exclusivo de esta. Lo que si puede es ordenar ante una situación
dada de inactividad, los efectos jurídicos propios de un acto. Y, pues solo en
sentido figurado, o ficticio para justificar dichos efectos jurídicos significantes
de una excepcional ejecutividad de la ley cabía concluir que del silencio
positivo surgía un acto administrativo.120
Por lo tanto, aún cuando po r la de term in ación que la ley prevé, en cua nto a

que la positiva ficta produce los e fe ctos de un acto, no de b e perderse de vista

que es la m ism a ley su fuente de eficacia, lo que no im plica que m a n ifie ste la

voluntad de la adm inistración.

E ntendidos los efe ctos que producen am bos tipos de silencio, se p roced e al

análisis de cada uno en profundidad, por lo que prim e ra m e n te se a te n d e rá al

119 García N ovoa César, Op. Cit., p. 105. Las cursivas son nuestras.

120 Gómez Puente Marcos, Op. Cit., p. 598. Las cursivas son nuestras.
 60

efecto estim atorio del silencio de la ad m in istra ció n o positiva ficta, para luego

estu d ia r lo relativo a la negativa ficta.

2.2.1 Positiva Ficta

Ahora bien, para el estudio de la figu ra co n sid e ra d a po r la do ctrin a com o

positiva ficta es necesario a te nde r prim era m ente a su significación, y en este

sentido debe tom arse en cuenta lo soste nido po r C ienfuegos S a lg a d o quien

considera: “La segunda expresión y po sibilidad del silencio a d m in istra tivo es la

positiva ficta o silencio positivo. En esta figura, la con secu e n cia de la inactivid ad

del órgano adm inistra tivo se traduce en la ficció n de con sid e ra r que la petición

se ha resuelto fa vo ra b le m e n te ”121

En este sentido la positiva ficta tien e el efecto de con cede r al a d m in istra d o

lo que solicitó de pleno d e rech o esto es, sin que sea necesaria la ve rifica ció n de

legalidad de lo que requirió, es en este asp ecto en el cual A co sta R o m e ro 122

considera com o peligroso que por el sim ple tra n scu rso del tiem po sin qu e una

autoridad se exprese en de term inado sentido puedan adquirirse d e re c h o s o

ventajas del particular.

P or lo tanto, puede d e cirse com o lo afirm a G arcía Novoa:

...el efecto de la norma, de la ficción legal, es aquí otorgar al silencio un valor
semejante a aquella situación en la que media un acto expreso, por lo que se
comprende perfectamente que la doctrina haya intentado catalogar el silencio
positivo como un acto presunto producido directamente por la ley. A partir de la
¡dea de que el silencio positivo supone otorgar lo pedido como consecuencia de
la inactividad de la Administración es fácil llegar a la conclusión de que el silencio
positivo da lugar a un verdadero acto administrativo, cuyo contenido y eficacia
reproduce el de la petición o actuación sujeta a autorización o aprobación.123
No obstante, lo an te rio r no supone que el acto expreso ten ga los m ism o s

efectos que la presunción positiva del silencio, ya que no es po sible s o s te n e r

esto, en cuanto a que tal disposición proviene de la norm a y no del silencio en si

m ism o, por lo que puede decirse que aunque se entiende la postura de

121 Cienfuegos Salgado David, El Derecho de Petición en M éxico. Op. Cit., p. 251.

122 Véase Acosta Romero, M iguel, Teoría General del Derecho Administrativo. Op. Cit., p. 232.

123 García N ovoa César, Op. Cit., p. 42.

 61

c o n sid e ra r a la positiva ficta com o un verdadero acto ad m inistra tivo, no puede

pe rderse de vista que nada pu ede sustituir, ni aun el hecho de c o n c e d e r al

ad m in istra d o lo pedido, la o b lig ación de e xp re sa r una resolución con base en la

norm a sustantiva.

Lo anterior, lo con firm a el m ism o a u to r G arcía N ovoa al co n sid e ra r que el

efecto legal del silencio positivo deriva de un a norm a instrum ental y no m aterial,

por lo que no puede de cirse que el silencio sustituye un acto expreso, en razón

de que no opera con in d e pen den cia de la legalidad de lo pedido, esto es, la

fina lid a d del silencio no puede lle va r a que los pa rticulares ob tengan a tra vé s

del m ism o m ayores beneficios que los que la propia ley les o to rg a .124

En este sentido, puede d e cirse que aunque a pa rtir del silencio

ad m inistra tivo positivo se produ zcan efe ctos ju ríd ico s propios de una de cisió n

ad m in istra tiva ejecutoria, estos provienen e sp ecíficam ente de la ley hasta el

punto en que se extin gue el d e b e r de la adm inistra ció n de re solver lo solicitado,

de d o nde se deriva la im portancia y gravedad del silencio positivo com o lo

afirm a G óm ez P uente al se ñ a la r sus riesgos:

...la simple negligencia de un funcionario puede obligar a la Administración a
pasar por dichos efectos, quedando vinculada del mismo modo que si hubiera
otorgado lo que solicitó [...] Frente a esta forma de pensar, obligado es advertir
que el silencio positivo, pese a deducirse de el todos los efectos de una
decisión estimatoria, no constituye ninguna panacea para el afectado por la
inactividad de la Administración. De un lado, porque debido al principio que
impide al silencio operar “contra iegem”, no hay plena seguridad jurídica sobre
el alcance material de sus efectos: el interesado tendrá que decidir por su
cuenta sobre la legalidad de su solicitud y, consecuentemente, sobre la
cobertura que le otorga el silencio; esto es, tendrá que precisar la legitimidad
de su proceder al tenor de la ejecutividad que el silencio confiere a su solicitud.
Y de otro lado, porque aún estando respaldada su solicitud por la fuerza
ejecutiva del silencio positivo, si su efectividad exige una prestación material o
actuación positiva de la Administración, no sin dificultad podrá lograr su
cumplimiento voluntario o forzoso125
Al respecto del silencio ad m inistra tivo, éste im plica riesgos para la

seguridad jurídica de los go bernad os, ya que com o lo ad vierte el a u to r es el

ad m in istra d o quien decide si su solicitud está o no apegada a la legalidad, por

124 García N ovoa César, Op. Cit., p. 43, Cfr.

125 Gómez Puente, Marcos, Op. Cit., p. 598 y 599. Las cursivas son nuestras.
 62

lo que ta m b ié n resulta un riesgo en cuanto a que podría c o n ce d e r d e re ch o s que

no estén su ste n ta d o s con form e a derecho, por el tra n scu rso del tie m p o y la

Inactividad de la ad m inistra ció n; y si esto se da, los órgan os a d m in istra tivo s

pueden e m itir una resolución que de be hacerse cu m p lir po r lo que aún

con figurado el silencio positivo no es un soporte sólido que pueda h a ce r v a le r

en su fa v o r para protegerse.

P o r lo tan to y com o lo afirm a R oldán X opa aún cuando la a firm ativa ficta no

con stituye un acto de m olestia para el go bernado a fa v o r de quien fu e em itida,

cabe la posibilidad de que tal fig u ra perjudiq ue intereses de un tercero, el cual

puede a c re d ita r su interés ju ríd ic o e im pugnarla po r no reunir los re quisitos del

artículo 16 con stitucion al: “ De esta suerte, la ley coloca en un riesgo de

inseguridad ju ríd ica al p a rticu la r beneficiad o con la resolución ficta a n te la

eve ntua lid ad de se r anulada p o r algún te rc e ro .”126

En este orden de ideas, no es posible so ste n e r que el silencio

ad m inistra tivo positivo sea una solución eficaz contra la inactividad de la

a d m inistra ció n pues no de be perderse de vista que aún cuando los e fe ctos

sean fa vo ra b le s a las solicitud es de los particulares genera inseguridad ju ríd ica

y falta de certeza en su esfera de derechos, po r lo que resulta un peligro

co n sid e ra r que por m edio de ella, no sea necesario co m p ro b a r la legalidad de

las peticiones, por lo tanto no debe vislum b rarse a la positiva ficta com o una

panacea en contra de las fa lta s de la adm inistración.

Lo anterior, se ju stifica en que la fina lid a d de la positiva ficta no im plica un

autom atism o, es d e cir que proced a de pleno derecho la solicitud, sin que la

m ism a esté de acuerdo a la legalidad, en virtud de que la desidia, de spiste,

acu m ulació n de tra bajo o cua lq uiera que sea la razón po r la cual la au toridad

ad m inistra tiva no responda con una resolución fun dad a y m otivada tal com o la

obliga la C onstitución, no puede legitim ar a ctu acion es con tra ria s al

o rden am ien to jurídico, por lo que no debe con sid erá rsele com o un instrum en to

126
Roldán Xopa, José, Op. C U p. 20.
 63

m ediante el cual los pa rticulares puedan a c ce d e r a un de rech o en con tra de la

m ism a norm a sustantiva.

D erivado de esto, conform e a lo descrito po r G arcía-T revijan o G arnica,

únicam ente cuando la autoridad ad m inistrativa no responda y que lo solicitad o

sea con form e al orden a m ie n to jurídico, es cua ndo sürtirá efectos el silencio

positivo, no obstante: “C onviene re corda r que es en el m o m ento de d is tin g u ir

entre las pe ticiones conform e o no con la legalidad d o n d e puede pro n u n cia rse

una m a yor inseguridad ju ríd ica para el pe ticionario. Este carecerá de la

resolución expresa de la A dm inistración que le ga ran tice la posibilidad de a ctu a r

y deberá, en cam bio, d e cid ir por sí m ism o si su petición co n cu lca la

le g a lid a d .”127

Es en esta de cisió n do nde se presenta el grave riesgo que im plica la

positiva ficta, ya que el silencio positivo tie n e com o lím ite que la solicitud o

petición del adm inistra do esté adecuada con el orden am ien to juríd ico , p o r lo

que, él m ism o de be d e c id ir y no la autoridad que incum plió con su ob lig a ció n de

resolver, si su pro m o ció n cuenta con lo que la ley dispone, esto es, si es o no

legal, pero en el dado caso de que se equivoque, se en contrará so m e tid o a lo

que a de rech o correspo nda , com o resultado de haber ad optado una co n ducta

con ausencia de acto adm inistra tivo alguno de soporte.

D esde la pe rspectiva del interesado la efectividad del silencio positivo es

m ás que dudosa, ya que cuando dirim a entre p ro ce d e r o no, o si su petición se

apega o no a la legalidad, deberá correr el riesgo de d e cid ir lo que sin duda

im plica falta de certeza juríd ica , pues com o expone S antam aría P astor: “el

interesado se en con tra rá ante el dilem a de h a ce r o no uso del silencio, sin que

ni siquiera pueda en principio a cu d ir a los T rib u n a le s para que se cla rifiq u e su

situación, ya que no puede a ctu a r com o d e m a n d a n te para que se co n firm e un

acto presunto (p o r silencio p o sitivo ).”128

1,7 García-Trevijano Garnica, Ernesto, Op. Cit., p. 178.

128 Santamaría, Pastor, citado por García-Trevijano Garnica, Ernesto, Op. Cit„ p. 178.
 64

P or otra parte, es necesario re ferir el fun dam ento del silencio po sitivo el

cual tra ta según G arcía-T revijano de d a r agilidad ad m inistrativa, no ob stante, él

m ism o re cono ce que tal agilidad no se da prácticam ente, po r lo que es critica b le

su do ble fina lid ad. La prim era consiste en que incentiva para qu e la

ad m in istra ció n resuelva de m anera expresa y evite que po r el tra n scu rso del

plazo un a cto r este legitim ado para o b te n e r su p e tició n . 129

Sin em bargo, com o se ha m encionado anteriorm ente, la positiva ficta tien e

com o lím ite la m ism a legislación, la cual le im pide ad q u irir m as allá de lo que

hu biera podido otorgarle la resolución expresa, po r lo que la ad m in istra ció n

ten d rá la seguridad de que si no actúa, el pa rticular no estará le gitim ado para

a ctu a r en contra del m ism o orden a m ie n to jurídico.

P or lo tanto, es claro que la figu ra carece de efectividad para llevar a cabo

tal fina lid ad, y en este sentido, si lo que se requiere, es in ce n tiva r a la au toridad

ad m inistra tiva para que em ita su contestación, debiera utilizarse una alte rna tiva

e fica z com o la sanción, esto es, presionarla de tal m odo que se o b lig u e a

responder, y no utilizar un m edio procesal que no encuentra fu n d a m e n to en la

C onstitución, y m as aún la contraviene, com o lo asevera M iguel C arb one ll

cuando expone: “ La. interpretación correcta es que a) o bien c u a lq u ie r po sible

inclusión de fig u ra s com o la negativa ficta, el silencio adm inistra tivo y la p o sitiva

ficta son incon stitucion ales porque van en contra de lo d ispu esto en el artículo

8 o ...” .130
Lo a n te rio r se apoya en lo expuesto po r G óm ez P uente al con siderar:
Los remedios verdaderamente útiles frente a la inactividad, como he dicho
reiteradamente, son los dirigidos a evitar su producción, no los encaminados a
restaurar la legalidad alterada por aquélla. Aún esta por demostrar la eficacia
coactiva del silencio positivo en orden a forzar el cumplimiento po r la
Administración del deber de resolver, de lo que constituye buena muestra a la
desgraciada frecuencia con la que aquél llega a ser efectivo [...] No por ampliar
el silencio positivo cabe pensar que se reducirá la inactividad de la
Administración; todo lo más correrá mayor peligro el interés público que la
intervención administrativa está llamada a tutelar.131

129 García-Trevijano Gamica, Ernesto, Op. Cit., p. 103.

130 Carbonell M iguel, Op. Cit., p. 630.

 65

Luego entonces, no puede e sp era rse que la positiva ficta este e n cam ina da

a sa n a r vicios o le g itim a r actu a cio n e s con traria s a la legalidad, pero ta m p o co

con stituye un m edio e fica z para aca b a r con la inactividad ad m inistra tiva, y es

claro que de ningún m odo sup one una sanción en contra de la au toridad com o

lo expone R eyes M ontreal quien sostiene que el silencio ad m inistra tivo vie n e a

su p o n e r una efectiva sanción a la m orosidad, pasividad o in cum plim iento por

parte de la a d m in istra ció n 132, po r lo que esta posición resulta sum am en te

criticable, en cuanto a que com o se exp uso an te rio rm e n te la m ism a

ad m inistra ció n tiene la seguridad que no podrá ad qu irirse por el p a rticu la r un

derecho que no esté con tem p lado en la legalidad.

P or otra parte, la segunda finalidad de a cu erd o con G a rcía -T re vija n o que

tiene el silencio positivo se refiere a que pe rm ite que el inte resa do actúe,

cuando sea claro que la petición no con tradice al ord e n a m ie n to ju ríd ico , po r lo

que en palabras del a u to r ten drá la garantía de que, al tra ta rse de un acto

(p resun to) de cla rativo de derechos, no podrá se r retirado del m undo ju ríd ico

sino a tra vé s de los causes legalm ente e sta b le cid o s133.

D icha posición resulta tam bién criticable, ya que com o se ha exp uesto

anterio rm en te, esta fina lid ad genera tal incertid u m b re e inseguridad juríd ica ,

que el p a rticu la r se expone al ha cer uso de tal fig u ra a que, al eq u ivo ca rse en

su con sid era ción de que su solicitud era con form e a la ley, cie rta m e n te no lo

sea, y al no te n e r un sustento firm e para proteg erse a tra vé s de una re solución

ficta, ten d rá que su frir com o consecue ncia no sólo el tie m p o perdido e sp era ndo

una resolución y luego el que invirtió en que le con ce d ie ra n la positiva ficta, sino

tam bién que le nieguen fu n d a d a m e n te una solicitud que no es aco rde con la

norm a sustantiva.

En cuanto hace al silencio adm inistra tivo con efecto positivo com o

afirm ativa ficta, no ha e n contrado una fra nca re cepción en la legislación

131 Gómez Puente, Marcos, Op. Cit., p. 642. Las cursivas son nuestras.

132 Reyes Montreal, citado por García-Trevijano Gamica, Ernesto, Op. Cit., p.92.

133 García-Trevijano Gamica, Ernesto, Op. Cit., p. 104.

 66

ad m inistra tiva federal, pues a la fech a no existe ningún precepto d o nde se le

recoja com o regla ge neral ap licable a to d o s los casos de so licitu d e s o

e xp edien tes instruidos po r los ó rgan os públicos a petición de los particulares.

“P rop ia m en te las ap lica cio n e s del silencio positivo son escasas, de bido

po sib lem e nte a los riegos inhe ren tes a su adopción, y a las p e cu lia rid a d e s que

en m odo algu no están p resen tes en la m a te ria ...”134

En té rm in o s generales, se esta blece la positiva ficta para au toriza cio nes,

licencias y pe rm isos en la m ateria ad m inistra tiva, en tre los o rd e n a m ie n to s que

con tem plan a nivel fed era l la figura de la afirm ativa ficta se d e sta ca n los

siguientes:

La Ley de Inversión E xtranjera (L IE ) en el artículo 14, fija el silencio

adm inistra tivo en sentido fa vo ra b le en los casos de la com pete ncia de la

S ecretaría de R elaciones E xteriores en la em isión de los pe rm isos que les

requieran las institu cio nes de crédito para ad q u irir com o fidu cia rias, derech os

sobre bienes inm uebles ub ica dos de ntro de la zona restringida que prevé la

fra cció n I del artículo 27 con stitucion al, cuando el objeto del fid e ico m iso sea

p e rm itir la utilización y el ap rove ch a m ie n to de tale s bienes, sin co n stitu ir

de rech os sobre ellos. Toda solicitud de perm iso deberá s e r resuelta po r la

S ecretaría de R elaciones E xteriores de ntro de los cinco días há biles siguie ntes

a la fech a de presentación ante la unidad ad m inistrativa central com pete nte , o

de ntro de los treinta días há biles siguientes, si se presenta en las d e le g a cio n e s

esta tales de dicha de pen den cia . C o nclu id os dicho s plazos sin que se em ita

resolución, se entenderá a p rob ada la solicitud respectiva.

En la Ley de Instituciones de Fianzas (LIF) num eral 85, se prevé un plazo

de 30 días hábiles para que la C om isión N acional de S egu ros y F ianzas

apruebe, m o difique o corrija los d o cu m e n to s que las institu cio nes de fia n za s le

som etan a su con sid era ción para utilizar en la oferta, solicitudes y con tra ta ció n

de fianzas, así com o los m odelos que usen para ce d e r re sp o n sa b ilid a d e s en

reafianzam iento.

134 Tesis aislada del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. “Silencio
Administrativo y Afirmativa Ficta. Su alcance y Casos de aplicación en el régimen Jurídico M exicano.”
 67

P or su parte la Ley Federal de P rotección al C on su m id o r (L F P C ) en el

artículo 87 prevé la afirm ativa ficta en un plazo de 30 días para que la

P rocuraduría Federal del C onsum idor, en el caso de la aprobación y registro de

los co n tra to s de adhesión exh ib id o s por los provee dore s de bienes y servicios.

En la Ley Federal del T ra b a jo (LFT) la esta blece en su artículo 366, en

m ateria de inscripción de sindica tos a nivel fe d e ra l ante la S ecre taría del

T raba jo y P revisión social en caso de e xce der el plazo de 60 días para e m itir la

resolución.

P or su parte, la Ley Federal de Sanidad A nim al (L F S A ) establece un plazo

de 30 día s naturales para que la S ecretaría de M edio A m biente y R ecursos

N aturales resuelva el recurso de inconform idad interpuesto contra actos

dicta d o s en a ca tam ie nto de dicho ordenam iento, de sp u é s del cual o p era rá la

afirm ativa ficta.

A sí tam bién, la Ley Federal de T ransp are ncia y A cceso a la Inform a ción

P ública G ub ern am e ntal (L F T yA IG ) dispone un plazo de 20 días en el que la

autoridad de be o to rg a r respuesta a la solicitud del interesado, m ism o que podrá

am pliarse po r un período igual en caso de que existan razones que lo m otiven,

previa notificación al solicitante; no obstante si se om ite esta respuesta se

procederá com o lo estipula el artículo 53 del o rden am ien to citado que a la letra

considera:
La falta de respuesta a una solicitud de acceso, en el plazo señalado en el
Artículo 44, se entenderá resuelta en sentido positivo, por lo que la
dependencia o entidad quedará obligada a darle acceso a la información en
un periodo de tiempo no mayor a los 10 días hábiles, cubriendo todos los
costos generados por la reproducción del material informativo, salvo que el
Instituto determine que los documentos en cuestión son reservados o
confidenciales...
C lara m ente se advierte que no se otorgará inform ación que se con sid ere

con fiden cia l o reservada, puesto que existe una disposición que prohíbe el

oto rg a m ie n to de esta clase de inform ación en la propia LFTyA IG , en sus

artículos 13 y 14, po r lo que aún cuando por el tra n scu rso del tie m p o no se

diera con testa ció n a la solicitud del interesado, de ninguna m anera podrían

o b tene rse m ayores beneficios que los que se perm iten en la propia legislación,
 68

po r lo cual, a p e sar de que pareciera que la positiva ficta concede de pleno

derecho prerrogativas a los pa rticulares en la m ateria adm inistrativa, debe

aclararse que no es así.

En este sentido, de b e co n sid era rse ta m b ié n que si llegara a o cu rrir el caso

de que se obtuvieran b e neficios de la ad m in istra ció n solo po r el paso del tiem po

al o p e ra r la positiva ficta, sin que po r ley corre sp o n d a tale s derechos, aún en

este caso las a u torid ade s cuentan con un recurso para re cupe rar a q uello que

falta ndo a la legalidad el p a rticu la r pudiera ob tene r, do nde la ad m in istra ció n

com o de m an dan te podrá re currir las re solucion es favo rab les a los pa rticulares,

a través del d e nom in ado ju ic io de le sivid a d .135

Como lo mencionamos se trata de una resolución definitiva que pone fin a un
procedimiento administrativo, susceptible a ser impugnado por la autoridad
mediante el juicio de lesividad, por lo que se considera como un acto
administrativo plenamente, vinculante y ejecutable. Con esta figura se obliga a
la autoridad a ser más acuciosa y expedita en la resolución de promociones,
revisando todas las interpuestas, que de no hacerlo genera un marco de
derecho adquiridos para el ciudadano-promovente, que para restringirlo tiene
que ser mediante un juicio contencioso interpuesto por la administración
pública ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA),
quien determinará su confirmación o modificación.136
No coincido con la op in ión de que la afirm ativa ficta, genera un m arco de

derecho adquirido para el ciuda dan o, ya que basta la lectura del propio C ódigo

de P rocedim ientos A d m in istra tivo s para el E stado de V e ra cruz (C P A E V ) el cual

regula en sus num erales 157 al 159 lo re la ciona do con el silencio ad m in istra tivo

y el artículo 157 hace én fasis en la p roced encia de la afirm ativa ficta com o

sigue:
Cuando se trate de autorizaciones, licencias o permisos, las autoridades
deberán resolver el procedimiento administrativo correspondiente, en los
términos previstos por las normas aplicables; y sólo que éstos no contemplen
un plazo específico, deberá resolverse dentro de los cuarenta y cinco días
siguientes, contados a partir de la presentación de la solicitud. En estos casos,
si la autoridad no emite su resolución dentro de los plazos establecidos,
habiendo el interesado cumplido los requisitos que prescriben las normas

135 Véase Ocampo Gómez, José Luis, “Algunas notas sobre las afirmativa y negativa fictas” en Revista
Jurídica Veracruzana. Tomo LXVI, Xalapa, Veracruz: Órgano doctrinario e informativo del H.
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA del Estado de Veracruz-Llave, número 82, Enero-Marzo de
2002, p. 34.

136 Fuente: www.coem .m x Materia: Fiscal Fecha: 26 de junio de 2012.

 69

aplicables, el silencio se entenderá como resolución afirmativa ficta, en todo lo

que le favorezca, salvo en los siguientes casos:
I. Tratándose de materias relativas a la salubridad general o a las actividades
riesgosas que se definan en los diferentes ordenamientos jurídicos, y a falta
de definición, se considerarán como tales aquellas que en forma directa o
inminente pongan en peligro la seguridad y tranquilidad públicas, o alteren el
orden público;
II. Tratándose del derecho de petición formulado por los particulares con
fundamento en el artículo 7 de la Constitución Política del Estado, sin que la
autoridad emita resolución expresa; o
III. En todos aquellos en que las normas establezcan que la falta de resolución
tendrá efectos de negativa ficta...
De lo an te rio r puede o b serva rse que la afirm ativa ficta solo o p era en el

caso de licencias o autorizaciones ad m inistra tivas y se en cu e n tra co n d icio n a d a

al cum plim iento de los requisitos que prescriben en las n o rm as a p lica bles, por

lo que com o se observa, no es una form a de ob te n e r beneficios sólo p o r el

tra n scu rso del tiem po sin resolución, puesto que para que se con ce d a la

proced encia de tal resolución ficta, se tendrá que cu m p lir con los re quisitos

exigid os por la ley.

Lo a n te rio r se confirm a con lo con tem plado por el num eral 159 del m ism o

C ódigo de P rocedim ientos A d m in istra tivo s para el Estado de V eracruz:

Articulo 159. No se configurará la resolución afirmativa ficta, además de los
casos señalados en las fracciones I a III del artículo 157, en los siguientes:
I. Tratándose de peticiones que impliquen la adquisición de la propiedad o
posesión de bienes del Estado, municipios u organismos autónomos;
II. El otorgamiento de concesiones para la prestación de servicios públicos;
III. La autorización de fraccionamientos o subdivisiones de terrenos;
IV. La autorización de exenciones para el pago de créditos fiscales;
V. Las solicitudes de devolución, de compensación y de autorización para el
pago en parcialidades de créditos fiscales;
VI. La resolución del recurso administrativo de revocación; o
Vil. Cuando la petición se hubiere presentado ante autoridad incompetente o
el interesado no haya reunido los requisitos que señalen las normas
aplicables.
A u na do a esto, tam bién con vie ne resaltar que se d e sp re n d e del

o rden am ien to en estudio que la afirm ativa ficta no procede para p ro m o cio n e s

que los g o bernad os realicen en ejercicio de su derecho de petición e sta b le cid o

en la C onstitución Política para el E stado de V era cruz en su artículo 7o, que

obliga a las au toridades a re spon der con un acuerdo escrito las p e ticio n e s que

los ad m in istra d o s les eleven.

 70

P or todo lo a n terio rm en te expuesto, de be con sid e ra rse a la po sitiva ficta

com o una figu ra que propiam ente no cum ple con las fin a lid a d e s para las que

fue creada, y es claro que prácticam e nte no resulta un m edio e fica z de

protección para los a d m inistra dos en contra de la inactividad o el silencio de la

ad m inistración, po r lo que debería ap a rta rse del ord e n a m ie n to ju ríd ic o

m exicano para re currir a otros m edios e fica ces para evita r la o m isió n de las

au torid ade s ad m inistrativas, com o se ha m e nciona do a n terio rm en te, m e refiero

a la sanción, ya que com o se aprecia ni aún la re solución ficta que co n ce d e al

p a rticu la r lo solicitad o lo dota de seguridad y certeza ju ríd ica com o lo hace una

dispo sició n expresa, m ism a que co n stitu ye un deber de o b ra r de la

adm inistración.

Luego entonces, de sp u é s de h a ber an alizado la figu ra del silencio

adm inistra tivo con efecto estim atorio, resulta pe rtine nte a b o rd a r lo relativo a otro

efecto del silencio, m e refiero a la figu ra de la negativa ficta o silencio

adm inistra tivo con efecto de sestim a torio para el particular.

2.3 A n teced en tes , co n ce p to y naturaleza de la n egativa ficta

Para el an álisis del presente apartado, es necesario to m a r en co n sid e ra ció n

algu nas po sicio nes d o ctrina rias ya e xp uesta s a n te rio rm e n te 137 re la tivas a la

figura de la negativa ficta, po r lo que de form a som era se referirán alg u n o s

a n teced entes de la figura, su concepción y naturaleza, aun cua ndo se han

an otad o previam ente precisiones a este respecto en otros a cá p ite s de la

investigación.

En prim e r lugar, debe referirse que el prim e r an teced ente de la ne gativa

ficta se en cuen tra en la ley fra ncesa del 17 de Julio de 1900 do nde po r prim era

ve z se instituye la figura del silencio ad m inistra tivo, con un sentido ne gativo o

de sestim a torio en su num eral 3o, es así com o la institución del silencio

ad m inistrativo de signo negativo surge en el contexto de la citada ley lo que

I37
V éase supra 1.5.1 y 2.2.
 71

con stituyó una respuesta puntual a un fe n ó m e n o específico, lo qu e se a n alizará

* 1
a continuación.

El origen o causa de tal institución lo constituyó una fisu ra té cn ica que

acusaba el sistem a fra n cé s de justicia adm inistra tiva señala G arcía de E nterría

al exponer: “ la A d m in istra ció n podía e lu d ir el control ju risd iccio n a l con sólo

p e rm an ecer inactiva; en tal caso el pa rticular afectado por la inactividad d e la

A dm inistración queda ba inerm e ante ella, privado de toda g a ra n tía ju d icia l. E sta

fisura del sistem a de ga ra n tía s es justa m en te, la causa y el origen de la técn ica

del silencio a d m in is tra tiv o ...”139, luego entonces, surge com o reacción a este

principio la de cisió n previa, com o lo afirm a R ueda del V alle al señalar:

En Francia, durante el siglo pasado, existió una regla instituida en el
procedimiento administrativo denominada “la decisión previa” , según la cual la
autoridad forzosamente tenía que emitir y notificar una decisión a las instancias
presentadas por los particulares antes de que éstos pudieran intentar su
defensa ante un juez administrativo competente. Es decir, a los administrados
no les quedaba otra alternativa que esperar la emisión de la resolución o
decisión respectiva por parte de las autoridades, siendo víctimas en muchas
ocasiones de negligencia gubernamental, lo que a no dudarlo creaba un
ambiente de incertidumbre y denegación de justicia 140
P or lo tanto, la negativa ficta rom pió con la institución de la d e cisió n previa,

ya que pasados cuatro m eses sin que las instancias fueran re suelta s po r las

au torid ade s adm inistrativas, los g o bernad os podían con sid e ra r d e n e g a d a s sus

pe ticiones y de este m odo encontrarse fa cu lta d o s para recurrirías, po r lo que

dado el origen histórico de esta figura, es en tend ióle que la única fu n ció n que

está llam ada a cu m p lir tal ficción juríd ica , es po sib ilita r el a cce so del

ad m inistrado a la fase im pugnatoria a e fe ctos de som eter a control de legalidad

a la A dm inistración P ública, requiriendo para ello la existencia de una d e cisió n o

acto adm inistrativo.

138Cienfuegos Salgado David, Lex Difusión v A nálisis. “Sobre el derecho de petición y el silencio
administrativo” Op. Cit., p. 14, el artículo señala a la letra: “En los negocios contenciosos que no puedan
ser promovidos ante el consejo de Estado bajo la forma de recurso contra una decisión administrativa,
cuando transcurra el término de cuatro m eses sin que se haya dictado ninguna decisión, las partes pueden
considerar su petición como negada y procederán ante el Consejo de Estado”.

139 García de Enterría, Eduardo, Fernández, Tomas-Ramón, Op. Cit.,p. 591.

140 Rueda del Valle, Ivan, Op. Cit., p. 1.

 72

De este m odo, el objeto o fina lid ad de insta ura r tal fig u ra se reducía según

C ienfu ego s a: “d a r certidum bre a los a d m inistra dos fre n te a la inactividad de la

ad m inistración, abriendo las pu erta s del órgano ju risd iccio n a l a fin de qu e se

de finiera la suerte de los inte rese s de aquéllos [...] evita ndo que la ju s tic ia

resultara inaccesible a quienes carecían de una decisión previa que re c u rrir ”141

Luego entonces, con este prim e r anteced ente de la fig u ra en com ento , la

m ism a se introduce en nuestro país a pa rtir de la Ley de Justicia Fiscal de 1936

en su num eral 16, al igual que en la ley fra ncesa partía de la prem isa d e qu e a

la falta de respuesta de la autoridad, el ad m inistrado de bía c o n sid e ra r com o

negativa su p e tició n .142

A una do a esto, cabe d e sta ca r la exposición de m o tivos de la ley que cita:

...Es claro que como los artículos 8o. y 16 constitucionales obligan a toda
autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y a motivar legalmente
sus decisiones, una ley secundaria como es la que se promulga no puede
coartar el derecho de los particulares para acudir en amparo por violación de
tales preceptos y para obtener de los tribunales federales una determinación
que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los
fundamentos legales del acuerdo que dicten. No es el objeto de la ley, pues
reducir, o limitar esa garantía sino por el contrario, el de concederle una
protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, que al particular
toca apreciar, este ya cuente con los elementos para iniciar la defensa
jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problem as
controvertidos a pesar del silencio de la autoridad [...] la ley no hace otra cosa
sino dar al particular el derecho de pasar desde luego al examen de fondo, a
pesar del silencio de la autoridad143
No obstante resulta criticab le la exp osición de m otivos de dicha ley en la

que se instaura en M éxico po r prim era vez la negativa ficta, en lo relativo a que

la ley secundaria de ningún m odo puede co n trave nir a la C onstitución, de tal

m anera que se de oportunidad a las au toridades ad m in istra tiva s de no cu m p lir

con las ob ligaciones co n stitucion ales de con testa r las pe ticio nes po r e scrito y

fu n d a r y m otivar los actos de autoridad, por lo que aún cua ndo no haya sido el

l4iCienfuegos Salgado David, Lex Difusión v A nálisis. “Sobre el derecho de petición y el silencio
administrativo” Op. CU., p 14.

142 Rueda del Valle, Ivan, Op. CU., p. 3, el articulo señalaba a la letra: “El silencio de las autoridades
fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia del particular en el
término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa dias”.

[4iIbid, p. 4, las cursivas son nuestras.

 73

propósito de la ley co a rta r las ga ran tías de los go bernados, no se to m ó en

con sid e ra ció n que la ob ligación de los fu n cio n a rio s y e m p le a d o s p ú blicos es

m uy clara en el num eral 8 o y 16 de la C P E U M esto es, a tod a pe tició n de ben

re sp o n d e r a tra vés de un acuerdo po r escrito (fu n d a d o y m o tivado ) y ha cerlo del

con ocim ie n to del pe ticio nario en breve térm ino.

Luego entonces, el legislad or intentó re b a sa r la C onstitución al c o n s id e ra r

que una ley secu nda ria viole la C onstitución, y aún más, d á n d o le e fe cto a tal

violación, un efecto ju ríd ico que se con sid era com o una alte rna tiva en contra de

la inactividad de la ad m inistra ció n pública, un instrum en to para e v ita r el silencio

indefinido, en vez de re forza r las ga ra n tía s de petición y legalidad esta b le cie n d o

m edios de presión a la autoridad ad m inistra tiva para que de cu m p lim ie n to cabal

a la norm a fun dam ental.

Fue así com o tal disposición qu edó instaurada dentro del o rd e n a m ie n to

ad m inistra tivo m exicano, a pesar de los problem as de co n stitu cio n a lid a d que

presenta la m ism a d u ran te los C ódig os F iscales de 1938, 1967 y 1983 se

m antuvo casi in ta c ta .144

A hora bien, de spué s de una breve re fere ncia de los a n te ce d e n te s de la

negativa ficta, es necesario an alizar lo relativo a su con cepción aun cua ndo

haya queda do advertida tal, a lo largo de la presente investigación.

En p rim e r lugar, cabe d e sta ca r la con sid e ra ció n de G ab ino Fraga quien

con sid era que “si en el térm ino señalado por la ley la A d m in istra ció n p e rm an ece

en silencio debe, a falta de dispo sició n expresa, presum irse que hay una

resolución negativa y se ha consid era do que ésta es la única solució n ra zona ble

[...] de tal m anera que no viniendo el acto positivo sólo resta in te rp re ta r el

silencio com o una n e g a tiv a ...”145.

P or otra parte para G on zález P érez aprecia la negativa ficta:

...com o una simple presunción, como una ficción que la ley establece [...],
que puede entender desestimada su petición o recurso, a los solos efectos de
poder deducir frente a la denegación presunta la pretensión admisible. El

144 Cienfuegos Salgado David, Lex Difusión y A nálisis. “Sobre el derecho de petición y el silencio
administrativo” Op. Cit., p 14.

7 5 Fraga Gabino, Op. Cit., p. 273.

 74

silencio administrativo así concebido no tiene otro alcance que el puramente

procesal de dejar abierto el acceso a los tribunales, considerándose cumplido
el requisito previo, pese a la inactividad de la Administración .146
De lo e xp u e sto por los autores se de sprende, que la figu ra de la ne gativa

ficta se tra d u ce en que la ausencia de la au toridad ad m inistrativa en su d e b e r

de resolver, de b e rá ser entendida po r el go bernad o com o una negación a su

solicitud, de m anera que le perm ite, im p u g n a r una resolución que au n q u e no

existe, po r el sim ple transcurso del tiem po que la ley de term in a, podrá

presum irse que tal resolución es negativa.

P or lo anterior, se puede soste ner que la figu ra de la negativa ficta solo

produce co n se cu e n cia s ju ríd ica s para efe ctos procesales, es decir, en tal caso

sólo existe re solución adm inistrativa para el único efecto de co lo c a r al

ad m inistra do en aptitud de im pugnar una conducta ad m inistra tiva, a n te la

negativa de la p ro p ia autoridad de producirla.

A hora bien, es im portante analizar el fun dam ento del silencio ne gativo o

de sestim a torio que en la opinión de G arcía Trevijano: “hay que buscarlo

precisam e nte en la existencia de un acto previo para acce d e r a la ju risd icció n

co n te n cio sa -a d m in istra tiva [...] El silencio negativo tiene un m a rcado c a rá c te r

procesal, en cuanto a que su fina lid ad intrínseca es la de p e rm itir al

ad m inistra do la interposición del recurso procedente y acu dir d e sp u é s a la vía

ju ris d ic c io n a l .”147

Sin em bargo, el a n te rio r fundam ento es insuficiente para que se ju s tifiq u e la

co n trave nción a la C onstitución, en virtud de que la ausencia de re solución

expresa, provoca tam bién una ausencia de argum entos y fu n d a m e n to s

concretos a com batir, ya que el go bernad o carecerá de éstos, ta n to com o

carecerá de re solución expresa fundada y m otivada.

En otro orden de ideas, cabe re saltar lo relativo a su naturaleza, que

evide nte m en te com o se ha sostenido anterio rm en te, se trata de una ficció n

legal, en virtud de que, del silencio negativo en sí, tam poco surge un acto de

146 González Pérez Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. 3a ed., España: Civitas, 2001, p.
236.

147 García-Trevijano Gamica, Ernesto, Op. Cit., p 97 y 101.

 75

autoridad, sino de la ley que así lo considera, pero de ningún m odo puede

co n sid era rse com o la voluntad de la ad m inistración, ya que es p re cisa m e n te la

falta de tal expresión de voluntad la qué provoca que el ad m in istra d o sufra un

atentado a su esfera ju ríd ica violándose su de rech o de petición y re spue sta que

le concede el num eral 8 o de la C onstitución.

P or lo tanto habrá que to m a r en cuenta las siguie ntes ase vera cio nes:

El silencio negativo no es un verdadero acto administrativo de sentido

desestimatorio, sino precisamente lo contrario, la ausencia de toda actividad
volitiva de la Administración, ante lo cual no son admisibles proceso
interpretativos destinados a averiguar el sentido de una voluntad que no
existe. No siendo propiamente un acto, sino la ausencia de acto, no es posible
ligar a él ningún tipo de efectos jurídico-materiales, ni cabe añadirse a los
adjetivos que se aplican a los actos propiamente tales para decir que ha
quedado firme o consentido o que ha sido posteriormente confirmado. El
silencio negativo es solamente una ficción legal de efectos estrictamente
procesales, limitados además a abrir la vía de recurso. Sustituye pues el acto
expreso, pero sólo a estos concretos fine s...148
Lo a n terio r lo confirm a G arcía Trevijano:
En efecto no se trata de que la ley presuma la voluntad de la administración
cuando esta no responda a las peticiones que se le formulen [...] tampoco
que la ley sustituya la voluntad de la Administración produciendo
directamente un acto del silencio negativo. Este es concebido simplemente
como un remedio procedimental ante la inactividad formal de la
Administración.149
No coincido con la consideración de que la negativa ficta co n stitu ye un

rem edio a la inactividad de la adm inistración, en razón de que su b siste la

violación de ga ra n tía s de los gobernad os no pe rm itién doles g o za r de plena

seguridad ju ríd ica , po r no te n e r los elem entos para im p u g n a r una re solución

basada en una presunción legal, lo que se analizará p o sterio rm en te al re fe rir la

an ticonstitu ciona lid ad de la figura en a n á lis is .150

No obstante, la ley otorga efectos a la negativa ficta, hasta asim ila rlo a un

acto de autoridad, en d o nde no existe tal, y en este sentido, es im po rtan te cita r

148 Gustavo Penagos, “El silencio administrativo” en Universitas Pontifica Universidad Javeriana. Bogotá,
Colombia, 81, 1991, p. 138.

m Ibid, p. 88.

150 Véase infra 3.1,3.1.1, y 3.1.2.

 76

lo exp uesto por O rtiz M ayagoitia re firié n d o se a los atributo s de lega lid ad que

exige el artículo 16 C onstituciona l para los actos de autoridad:

En el caso de la negativa ficta, la ley no establece el necesario cumplimiento

de esas formalidades, sino que el acto de autoridad se configura por el simple
transcurso del tiempo, cuando no se ha emitido resolución escrita ni, menos
aún, se han satisfecho las otras formalidades que exige la garantía de
legalidad antes dicha. Se trata de un acto de autoridad irregular que surge a la
vida jurídica por disposición de ley; y así carente de esos atributos es válido en
derecho y eficiente para producir consecuencias jurídicas adversas a los
intereses del prom overte.151
Luego e n tonce s de be con sid e ra rse que aun cuando la naturaleza de la

negativa ficta es una ficción legal, la ley le oto rga el efecto de resolución, tal

com o lo asevera R ueda del V alle, se sostie ne que:

...la negativa ficta goza de la naturaleza de una resolución administrativa y
debe surtir efectos como tal. Es decir, si bien la figura que ocupa nuestra
atención en principio representa una ficción legal y una opción, esta corriente
sostiene que si el particular opta por tal alternativa, esto es, la de considerar el
silencio de la autoridad como una resolución desfavorable a sus intereses,
dicha resolución debe surtir plenos efectos [...] esa ficción legal no puede
quedarse simplemente en ello cuando se impugna [...] pues la negativa ficta
debe surtir sus efectos de resolución administrativa, tan es así que la autoridad
al contestar la demanda respectiva quedará obligada a cumplir con las
formalidades de toda resolución, fundando y motivando la misma.152
De este m odo, si la negativa ficta sim ula los efectos que produ ce el acto de

autoridad, e n tonce s debe con sid era rse que dicha autoridad faltó a su oblig ación

de e m itir tal acto, deberá so ste n e r su posición negativa y fun darla en la etapa

de im pugnación com o lo sostiene O rtiz M ayagoitia:

...una vez configurada la resolución presuntiva, la autoridad carece de
atribuciones para emitir otra resolución expresa, si no fuera así, se le permitiría
que pudiera revocar una resolución (la ficta), que por disposición de la ley es
suya, contrariándose el principio jurídico procesal relativo a que las autoridades
administrativas no pueden revocar de oficio sus propias determinaciones.
Asimismo, la emisión de una resolución negativa expresa después de
confirmada la ficta, sería contraria a los principios de certeza y de seguridad
jurídica.153

151 Ortiz Mayagoitia Guillermo .1. “El silencio administrativo en el Derecho Fiscal” Revista M exicana de
Procuración de Justicia. M éxico 1.1 (Febrero de 1996): p.60.

152 Rueda del V alle, Ivan, Op. Cil., p. 48.

l530rtiz Mayagoitia Guillermo .1., “El silencio administrativo en el Derecho Fiscal” Revista Mexicana de
Procuración de Justicia. Op. Cit., p. 60 y 61.
 77

Sin em bargo, no debe dejarse de lado las a se ve ra cio n e s an te rio re s en

cuanto a que los efe ctos provienen de la ley m ism a, po r lo que no se d iscu te

que la naturaleza de la negativa ficta, positiva ficta y del silencio ad m inistra tivo,

sea la de una ficción legal, no obstante, aún cua n d o la ley pretenda o to rg a r a

las fig u ra s m e ncionadas el ca rá cte r y efectos de una resolución, é sta s p o r

naturaleza carecen de tales, pues de no ser porque el le g isla d o r así lo estipuló,

el silencio de la adm inistra ció n carecería de efecto y va lo r jurídico.

Luego entonces, de igual m anera que en la positiva ficta, no puede de cirse

que la negativa ficta constituya un fundam ento sólido que pueda s e r utilizado

po r el go bernado en su fa v o r contra la inactividad de la ad m inistración, en razón

de que la m ism a carece de eficacia, en virtud de que el ad m inistra do no cue nta

con elem entos para im p u g n a r una resolución que no existe, aún m ás es una

figura vaga e incierta y causa los m ism os agravios al go b e rn a d o que el silencio

de la adm inistración.

Lo an te rio r se confirm a con la opinión del ju ris ta G od ín e z G u tié rre z al

sostener:

Pero no solo trae inseguridad jurídica el silencio administrativo antes de que se

le pretendan dar efectos jurídicos, negativos o afirmativos, sino que, también
ocasiona inseguridad jurídica una vez creada la ficción con consecuencias
jurídicas [...] Es decir, cuando ya surtió efectos, jurídicos crea inseguridad,
porque el administrado no cuenta con los argumentos, razones, circunstancias
y motivos que la autoridad administrativa tuvo para emitir el supuesto acto y en
que según ella, fundó y motivó el acto administrativo; con lo cual está
imposibilitado física y jurídicamente para impugnar el supuesto acto.154
P or lo tanto, de todo lo expuesto puede co n clu irse la falta de efe ctividad de

los dos tipos de efectos del silencio adm inistrativo para co m b a tir la inactividad

de la adm inistración, y una vez que se han an alizado, la con ce p ció n y

naturaleza de la negativa ficta, es necesario a te n d e r a su inclusión en el

orden a m ie n to ad m inistrativo m exicano, por lo que a con tinuación se exp o n d rá

su tra tam ie nto en la m ateria adm inistrativa.

154
Godínez Gutiérrez Jorge I.s Op. Cií.. p. 133.
 78

2 .4 La neg ativa fic ta en la m ateria ad m in istrativa.

Luego de h a ber an alizado la concepción y las ca ra cte rística s qu e la

negativa ficta tiene com o figura, es m om ento de a p re cia r sus e le m e n to s d e sd e

el contexto m exicano, esto es, en el presente apartado, se an aliza rá n alg u n o s

o rd e n a m ie n to s a d m inistra tivos que contienen con te m p la d a la figura, para p o d e r

p o sterio rm en te a n a liza r el proced im ie nto de im pugnación de una negativa ficta.

En p rim e r lugar, es pertinente re saltar que la figu ra de la negativa ficta es

propia de tod o el orden am ien to ad m inistra tivo m exicano, p o r lo que se

en cuen tra incluida en diversas cla se s de leyes ad m in istra tiva s, y en este

sentido, se analizarán las que se con sid era n m ás im po rtan tes para la p resen te

investigación.

En este sentido, a con tinua ció n se estu diará la Ley F e deral del

P rocedim iento A dm inistrativo (LF P A ) que se con sid era sup le toria de las leyes

a d m inistra tivas, y en su artículo 17 se contiene la figu ra de la negativa ficta; así

tam bién el C ódigo Fiscal de la Federación (C FF) fo rm a parte de la m a teria

ad m inistra tiva y con tem p la varios num erales en los que se de staca la fig u ra de

la negativa ficta, po r lo que se considera un área m uy im po rtan te d o n d e se

en cuen tra con centrada tal figura, puesto que ahí se e n cuen tra la m a yo r

regulación el silencio negativo. A sí tam bién se an alizará n, otra s leyes

ad m in istra tiva s com o lo son: la Ley G eneral del E quilibrio E cológ ico y

P rotección al A m b ie n te (L G E E yP A ) y la Ley A d u a n e ra (LA ) que regulan a la

fig u ra dentro de su ordenam iento.

El presente apartado se dividirá para su estudio en 3 acá p ite s que incluyen

el estudio de la LF P A en su num eral 17, posterio rm en te se hará re fere ncia al

C FF para an aliza r la negativa ficta en m ateria trib u ta ria y po r últim o, en un

te rc e r acápite se tom ará n en cuenta otros o rd e n a m ie n to s a d m in istra tivo s que

incluyen la figura.
 79

2.4.1 La n eg ativa ficta en la Ley Federal del P ro ced im ien to A d m in is tra tiv o .

La figu ra de la negativa ficta se en cuen tra regulada en el num eral 17 de la

Ley Federal del P rocedim iento A dm inistrativo (LFP A ) el cual a la letra

establece:
Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter
general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo
para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que
corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones
en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o
administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del
interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los
dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante
quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras
disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba
entenderse en sentido positivo.
En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su
vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en
sentido negativo.
De lo a n te rio r se de sp re n d e que el artículo de la citada ley hace exte nsivo

al resto de los o rd e n a m ie n to s a d m inistra tivos el silencio con efecto ne gativo o

de se stim a to rio al gobernado, esto puede hacerlo en razón de ser una norm a

fed era l que rige los proced im ie nto s ad m inistra tivos acce soriam ente , es decir,

m ientras no exista dispo sició n en con trario en la legislación de la m ateria se

regulará co n fo rm e a ésta en form a supletoria.

En este sentido, el m ism o artículo segundo de la citada LFPA, m a nifiesta

tal sup le torie dad señalando: “ Esta Ley, salvo por lo que toca al títu lo te rce ro A,

se aplicará sup le to ria m e n te a las dive rsa s leyes a d m in is tra tiv a s ...”es po r esta

razón po r la cual puede decirse que todo el ordenam iento, excepto lo relativo a

la m ejora re gulatoria regulado en el título tercero A, será aplicado al resto de los

o rd e n a m ie n to s ad m inistrativos, lo que incluye el silencio ad m in istra tivo con

efecto negativo.

No obstante, la LFPA incurre en una grave falta que según A costa R om ero

no perm ite que el silencio ad m inistra tivo negativo pueda ser exte nsivo al resto

de los o rd e n a m ie n to s adm inistrativos:

Pero resulta que en mi opinión, el silencio administrativo no puede ser aplicado

en forma supletoria a todas las leyes administrativas por lo siguiente [...] En
primer lugar, no se dice en todo el cuerpo de la ley cuales son las leyes
 80

administrativas reguladas por la misma, y si la ley no hace referencia expresa,

resulta confuso el concepto y siendo de aplicación supletoria según el artículo
2o si las leyes no prevén expresamente o no admiten el silencio administrativo;
sucede que una figura tan proteica como es el silencio administrativo, en mi
opinión no puede extenderse a todas las leyes administrativas existentes en el
país.155
C oincido con el a u to r en que una figura com o el silencio ad m inistra tivo, no

de biera extenderse tan fácilm e nte a to d a s las áreas de la m ateria

adm inistrativa, no obstante, esta ley, suple a to d o s los o rd e n a m ie n to s

adm inistrativos, p o r lo cual si alguno de ellos, sea cual sea, no co n te m p la la

figura de la negativa ficta, y a un gobernado no le resuelven en el té rm in o de

tres m eses, según este artículo, debe en tend erlo com o resolución negativa, y

según la disposición en análisis no es una op ció n para el particular e s p e ra r la

respuesta, sino dice el num eral 17 de la LF P A textu a lm e n te “T ra n scu rrid o el

plazo aplicable, se en tend erá n las re solucion es en sentido ne gativo al

prom o ve n te .”

No obstante, existe ju risp rude ncia que señala que en realidad no es una

obligación para el pa rticu la r con sid e ra r com o ne gadas sus prom ociones, p o r lo

cual, aun cuando el artículo no lo establezca, la figu ra de la negativa ficta es

solo una opción para el particular, por lo que podrá si así lo desea, e s p e ra r una

respuesta fundada y m otivada, com o se aprecia en el siguie nte criterio:

Negativa Ficta. El artículo 8o. Constitucional prevalece sobre el precepto 17 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En el caso de que se impugne
la omisión de la autoridad de resolver de manera definitiva una instancia,
estimando violada la garantía consagrada en el artículo 8o. constitucional, no
es dable considerar que en relación con la omisión reclamada se deba
constreñir a lo dispuesto por el precepto 17 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, que prevé la figura de la negativa ficta, toda vez que ello
significaría que la aludida garantía constitucional deba quedar limitada,
restringida o diminuida y condicionada a lo dispuesto por leyes secundarias, lo
cual jurídicamente es inadmisible por virtud de la supremacía de la
Constitución en la medida en que la negativa ficta a que se refiere el
dispositivo secundario mencionado, no tiene como finalidad obligar a las
autoridades a resolver en forma expresa una solicitud, sino que, ante la falta de
contestación de las autoridades por mas de cuatro meses a una instancia, se
considerará por ficción de ley como una resolución negativa.156

b:> Acosta, Romero, Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo. Op. Cit., p. 856.
l56Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tx , agosto 1999, tesis VI. A .3, Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito. Amparo en revisión 63/99. Subsecretario de Recursos naturales
de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y de Pesca. 17 de Junio de 1999. Unanimidad de
 81

En este sentido, si el g o b ernad o así lo d e cid e podrá e s p e ra r una re spue sta

fundada, re cla m a r su derecho de respuesta basándose en la violación a la

garantía que se consagra en el artículo octavo o bien b a sánd ose en la negativa

ficta que con sagra el artículo 17 de la LF P A re cla m a r la ilegalidad de su

resolución, es decir, a m enos que algún ord e n a m ie n to ad m in istra tivo preven ga

que se e n tend erá en sentido positivo si la autoridad no con testa el g o b e rn a d o

podrá c o n s id e ra r com o rechaza da su solicitud y a pe tició n del m ism o se le

otorgará con sta n cia de tal hecho, de n tro de los dos días há biles sig u ie n te s a la

presentación de la solicitud respectiva de quien deba resolver.

A hora bien, los elem entos de la figu ra de la negativa ficta se d e sp re n d e n

del an álisis del artículo 17 de la LF P A com o señala D elgadillo G utiérrez:

La existencia de esta figura requiere los dos elementos ya enunciados: que la
autoridad tenga la obligación de pronunciarse y que transcurra el plazo
señalado por la ley, existe un elemento adicional constituido por el ejercicio de
la acción en su contra puesto que no obstante que se hayan cumplido los dos
primeros elementos, si el particular no impugna dicha negativa la autoridad
puede emitir su resolución expresa.157
Luego e n tonce s los elem entos que el a u to r refiere se con tiene n en el

artículo 17 de la LFPA, puesto que se e sta blece que no podrá e xce d e r de un

plazo de 3 m eses para que la entidad u organ ism o d e sce n tra liza d o co n te ste lo

que corre sp o n d a y de tal afirm ación se deriva que existe po r parte de la

autoridad ad m inistra tiva una o b lig ación de resolver; no ob sta n te el últim o

elem ento que hace notar el autor, dentro del artículo en estu dio no se

considera, ya que este num eral no e sta blece que será una opción para el

go bernado e sp e ra r su respuesta o bien im pu gna r una re solución ficta; sin

em bargo com o se ha dicho a n terio rm en te, son tre s las o p cio n e s para el

particular: a cu d ir a la vía con tencio sa ad m inistra tiva para im p u g n a r la negativa,

e sp era r la re solución o bien re cla m a r violada su g a ran tía de pe tició n y

respuesta.

votos. Ponente: Francisco Javier Cárdenas Ramírez. Novena época, tribunales colegiados de circuito,
p.771, nótese que la tesis se emitió antes de la reforma del artículo 17 dél 2000, en el cual se reduce de 4
m eses a 3 m eses el plazo para que se configure la negativa ficta.

157 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa Manuel, Op. Cit., p. 278.
 82

P or otra parte, el D octor José R oldán X opa hace no tar que de n tro de la

LF P A la ne gativa ficta no tiene el ca rá cte r de acto adm inistrativo:

En su artículo 3o. establece los elementos y requisitos del acto administrativo,
sin embargo contiene aquellos que son propios de los actos expresos sin hacer
salvedad que pudiera considerar como excepción a las fictas [...] En nuestra
opinión toda vez que la LFPA no hace distingos entre las fictas y los actos
administrativos escritos, coloca a las primeras en la regla general, ante lo cual
por sus propias características hará imposible cumplir los elementos y
requisitos tales como la forma escrita, estar fundados y motivados, [...] a pesar
de que se establece la necesidad de una certificación, la cual deberá
expresarse por escrito, la misma no suple la forma escrita del acto
administrativo. Por lo anterior las [...] negativa fictas pueden ser declaradas
nulas dada su discordancia con la ley. En el caso de la negativa ficta, el
particular puede hacer valer los medios ordinarios de defensa para pedir su
nulidad.158
P oste riorm e nte , el a u to r m anifiesta que las fictas no cum plen con las

fo rm a lid a d e s re que ridas por el artículo octavo d o nde se establece la o b lig a ció n

de los fu n c io n a rio s públicos de co n te sta r por m edio de un acuerdo e scrito su

resolución, p o r lo tan to la om isión de respuesta o que esa respuesta no cubra

los re quisitos con stitucion ales provoca que la ley o rd in a ria sea

in c o n s titu c io n a l .159

En este sentido, la ley tiene una laguna m ás al no e sp e cifica r ante que

autoridad se de be prom ove r el recurso contra el silencio ad m inistra tivo, sin

em bargo com o señ alarem os m as adelante, al analizar los m e dios de

im pugnación de una negativa ficta, nos darem o s cuenta, que la única vía para

im pu gna r el silencio negativo es p rom ove r un juicio de nulidad ante el

contencioso a d m inistra tivo, lo que incluirá e m itir una dem anda de nulidad de la

resolución ficta ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y A dm inistrativa.

Esto es, aún cuando es procedente inte rpo ner un recurso en contra de la

negativa ficta el m ism o num eral 17 establece que si aún de spués de re cu rrir la

resolución con traria a los intereses del pa rticu la r si la autoridad no resuelve el

recurso en el m ism o térm ino de tre s m eses, deberá en te n d e r el a d m in istra d o

que se con firm a el sen tido negativo de la resolución; por lo tanto, la m ism a ley

158 Roldán Xopa, José, Op. Cií., p. 18.

[59Ibid., p. 18 y 19.
 83

está haciendo no tar la ineficacia de recurrir una resolución ficta ante la m ism a

autoridad ad m inistrativa, luego entonces, no queda otra opción que a c u d ir ante

el Tribunal C ontencioso ad m inistra tivo que es el órgano com pete nte para

re solver una negativa ficta; en virtud de que la ley no considera respon sabilidad

alguna en caso de que se recurra una resolución ficta y la au toridad co n tin ú e

incum pliendo su o b lig ación co n te sta r ahora el recurso que puede co n sid e ra rse

una segunda violación al d e rech o de petición.

P or últim o en lo que se refiere al artículo 17 de la LFPA, el a u to r A co sta

R om ero hace una reflexión que considero im portante citarla:

En el caso a que se refiere el Articulo 17 de la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo, no se trata de que los funcionarios cumplan la obligación
ineludible de responder por escrito y en breve plazo a las peticiones
formuladas por los administrados; pues el artículo 8o nada dice de que los
funcionarios guarden silencio o no tengan ninguna actividad. Creo que esta es
una obligación de hacer establecida en la Constitución y el silencio
administrativo aparentemente para nada se refiere a esa obligación
Constitucional de dar respuesta a los particulares; de donde considero
definitivamente, que el silencio administrativo está al margen de lo preceptuado
por el Artículo 8o de la Constitución. Y en la experiencia mexicana creo que
resulta un trámite que sólo retrasa la resolución de los asuntos a cargo de las
autoridades, entorpece la eficacia del procedimiento y abre instancias que en
el fondo son inútiles; por lo que creo que estando en abierta pugna con la
obligación Constitucional prevista en el Articulo 8o, debiera suprimirse por las
razones apuntadas.160
C oincido tota lm e n te con el jurista, ya que resulta evidente que en la figura

jurídica de la negativa ficta con tem plada en la m ateria a d m inistra tiva, el

legislador no tom ó en cue nta la obligación descrita por el num eral octa vo, po r lo

que apoyo el a rgum e nto de sup rim ir tal figura en razón de ir en contra de un

principio constitucional, el de rech o fun dam ental de petición, ate nta ndo de paso

el debido proceso al o m itir una adecuada fu n d a m e n ta ció n y m o tivación de los

actos de la autoridad adm inistrativa.

Luego de an aliza r la negativa ficta en la Ley Federal del P roce dim ien to

A dm inistrativo es pe rtine nte el estudio de la m ateria tributaria que es el área de

la m ateria ad m inistrativa, en la que existe m a yo r regulación de la figu ra, en

razón de varios artículos que se relacionan con la m ism a.

I60
Acosta Romero, Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo. Op. 0 7 ., p. 857.
 84

2.4 .2 En m ateria Fiscal (C ó d ig o Fiscal de la F ederación ).

En m ateria trib utaria la fig u ra de la negativa ficta se encuen tra con te m p la d a

en los artícu lo s 37 y 131 del C ódigo Fiscal de la Federación (C F F ) los cua le s se

an alizarán a continuación.

En p rim e r lugar, el num eral 37 del C FF reza a la letra:

Articulo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades

fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho
plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la
autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en
cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o
bien, esperar a que esta se dicte.
El plazo para resolver las consultas a que hace referencia el artículo 34-a será
de ocho meses...
De la tra scrip ció n del artículo se d e spre nde n los elem entos de la fig u ra de

la negativa ficta, esto es, la o b lig ación por parte de la au toridad fiscal, de d a r

una re solución a una solicitud o petición que previam e nte hizo el go bern a d o , y

un plazo que en este caso coincid e con el de la Ley Federal del P roce d im ie n to

A dm in istra tivo , el cual es el de 3 m eses.

A dife re n cia de la figura an alizada en el acá pite a n te rio r en m ateria fiscal, si

se esp e cifica que el pa rticu la r tie n e la opción de con sid e ra r com o ne gativa su

respuesta o bien e sp era r a que la au torid ad lo haga fun dad a y m o tivada m ente,

por lo que, puede de ducirse del an álisis del artículo tra n scrito que la

m e nciona da negativa opera a e lecció n del gobernad o, si éste d e cid e im p u g n a r

luego de ha berse cum plido el plazo señalado, una re solución que ha

co n sid e ra d o negativa, por lo que se cubre el te rc e r elem ento ya m e nciona do

po r D elgadillo G u tié rre z161, el cual refiere que el go bernad o im pu gne po r vía

co n tencio sa ad m inistrativa, la respuesta ficta, al haberla con sid era do con traria a

sus intereses.

A u n a d o a lo anterior, es ne cesario te n e r en con sid era ción lo m e nciona do

por R ueda del V alle, tom and o en cuenta los siguie ntes e lem entos de la figura

de la negativa ficta en m ateria trib utaria a p reciad os en el num eral en estudio.

I6l
Véase 2.4.1 La negativa ficta en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
 85

a) La existencia de la instancia o petición. Esto es, que exista una instancia o

petición formalmente presentada ante la autoridad fiscal, en la que conste el
sello de recibido y la fecha de recepción, ello a efecto de poder hacer el
cómputo respectivo b) El transcurso del término de tres meses sin notificación
de la resolución respectiva. Es decir, que la autoridad a la que se le presentó
la instancia o petición no haya notificado ninguna resolución en relación a la
misma durante dicho término de tres meses, excepción hecha de consultas en
materia de precios de transferencia, en la que, como se ha dicho, la autoridad
cuenta con un plazo de ocho meses para notificar su resoluciónf...] c) La
existencia del medio de defensa. Esto es, que jurídicamente exista un medio
de defensa mediante el cual se pueda impugnar una resolución de esta
naturaleza [...] d) La procedencia del medio de defensa al caso concreto. Es
decir, no basta que jurídicamente exista el medio de defensa para impugnar
este tipo de resoluciones, sino que es necesario que el mismo sea aplicable al
caso concreto e) Por último, el ejercicio del medio de defensa por parte del
particular afectado. Esto es, que transcurrido el término genérico de los tres
meses sin respuesta el particular ejercite dicho medio de defensa a efecto de
combatir el silencio de la autoridad .162
Del análisis del prim er elem ento enunciado, se d e spre nde la o b lig a ció n de

la autoridad fiscal de re solver una instancia o petición presentada po r los

particulares, po r lo que bastará para proba r el prim e r y segundo e lem ento

m encionados el acuse de recibido sellado por la au toridad ante la cual presen tó

el ocurso; con la fech a en el docum ento que el p a rticu la r ostenta, se podrá

d e m o stra r la presentación de la instancia o petición, y el plazo de tre s m eses

tra nscurrido desde aquél m om ento.

R especto al te rce r y cuarto elem ento que refiere el autor, en cua nto a la

necesidad de que exista una vía legal de im pu gna ción de la ne gativa ficta

ap licable al caso concreto, quiere decir, que no basta con el tra n scu rso del

tiem po sin que la autoridad responda al go bernad o, sino que a d e m á s es

m e neste r que exista un m edio procesal o proced im enta l ad ecu a d o para

im pu gna r el silencio adm inistrativo esto es, que existan los m edios de de fensa

legales que procedan para com batir tal negativa ficta, por lo que en este

sentido, puede de cirse que am bos elem entos derivan de la porción del artículo

37 que cita: “el interesado podrá co n sid e ra r que la autoridad resolvió

negativam ente e in te rp o n e r los m edios de de fensa en cu a lq u ie r tiem po p o s te rio r

I62
Rueda del Valle, Ivan, Op. Cit., p. 18.
 86

a dich o plazo, m ie n tra s n o se dicte la resolución, o bien e s p e ra r a qu e esta se

d ic te ”.

El últim o de los elem e n to s an terio rm en te exp uesto s, se relaciona

d ire cta m e n te con la decisión del ad m inistrado de recurrir p o r esta vía el silencio

ad m inistra tivo, po r lo que del an álisis del artículo en estu dio se d e sp re n d e n dos

op cio nes plen am e nte iden tificable s para que el g o b ernad o se le ccio n e a q uélla

que prefiera, la prim era de ellas es co n sid e ra r que la au torid ad resolvió

negando la petición o de m odo en que no le favo rezca a sus intereses, po r lo

que si elige ésta, podrá a cu d ir m ediante una d e m an da de nulidad, para

im p u g n a r la resolución ficta y queda rá plen am e nte sa tisfe cho el últim o e lem ento

de la figura, sin em bargo, si en luga r de esto, el p a rticu la r de cid e e s p e ra r hasta

que se dicte, es claro que no operará la negativa ficta, sino una re solución

expresa, plen am e nte fun dad a y m otivada, la cual otorgará certeza al g o b e rn a d o

si la m ism a no le fa vo re ce pues podrá co m b a tir cada argu m e n to que a fe cte su

esfera juríd ica .

P or otra parte, resulta conveniente an a liza r lo relativo a las in sta n cia s o

p e ticio nes que en m ateria fiscal pueden co n fig u ra r una negativa ficta, en virtud,

de que, en el artículo 34 del C FF se con tem pla una e xce pción en la cua l la

autoridad fiscal no está ob ligada a resolver, m ientras que en el num eral 74 del

m ism o orden am ien to, se refiere a que la solicitud de con don ación de m u ltas no

con stituye una instancia y las re soluciones que dicte la S ecre taría de H acienda

y C réd ito (S H yC P ) P úblico no pueden ser im pu gna das por los m e dios de

de fensa e sta blecido s en el orden am ien to fiscal citado.

Luego entonces, en el prim e r caso se expone:

...se llega a la conclusión de que tratándose de las Instancias o peticiones
elevadas ante autoridades fiscales, todas ellas dan origen a la negativa ficta
cuando no son resueltas en el término [...] independientemente de que la
autoridad instada, esté o no obligada legalmente a dar contestación a dicha
instancia. La solución anterior la apoyamos en el hecho de que aún en el
supuesto de que existiera disposición expresa que estableciera una excepción
a la obligación de resolver la instancia o petición del particular, como sería la
hipótesis del artículo 34 citado, respecto de consultas genéricas, al no ser
resueltas éstas en el término que fija el artículo 37 del Código Fiscal de la
 87

Federación, el particular puede acudir a impugnar la posible negativa ficta a

través del medio de defensa correspondiente...163
D erivado de lo anterior, una vez vencido el plazo de los tre s m eses sin que

la au toridad hubiere notificado una resolución, el interesado podrá im p u g n a r la

negativa ficta ante el T F JF yA puesto que, no püede ser criterio un ila tera l de la

autoridad hacendaría si una consulta tien e com o base un hecho real y con creto

o no, po r lo que, no puede ad m itirse que sea la autoridad fiscal la que decida

cuando ya no tien e ob ligación de re sp o n d e r la instancia del particular.

No ob stante, la propia ley fiscal, previo que, cuando se tra te de

con don ación de m ultas fiscales, esto es, en la hipótesis del artículo 74 del CFF,

niega la po sib ilid ad de re currir la resolución haciendo uso de los m e dios legales

esta b le cid o s en el CFF, lo que incluye a la negativa ficta, en virtud de que no se

le co n ce d e el ca rá cte r de instancia a este tipo de solicitudes, po r lo que en este

sentido de be con sid era rse lo exp uesto por Rueda del Valle:
El primer problema que se presentaría para efectos de la configuración de
una negativa ficta tratándose de una solicitud de condonación de multas
fiscales, es que dicho artículo no les concede el carácter de instancias a este
tipo de solicitudes [...] y un segundo problema, es que las resoluciones que
dicta la Secretaria de Hacienda y Crédito Público al respecto no pueden ser
impugnadas por los medios de defensa que establece el Código fiscal [...]
Luego entonces se concluye que en el caso de referencia no podría
configurarse ni surtir efectos una resolución negativa ficta, en principio, si se
insiste, porque la misma Ley de una manera por demás absurda no les
reconoce el carácter de instancias a estas solicitudes de condonación, con lo
cual no se surtiría el primer requisito al que alude el artículo 37 del Código
Fiscal, es decir, el que exista una instancia formalmente presentada y
segundo, porque las resoluciones recaídas a dichas solicitudes no son
impugnables a través del juicio de nulidad seguido ante el Tribunal Fiscal de
la Federación...164
Lo a n te rio r significa que si bien dicho C ódigo Fiscal, prevé un m edio de

de fensa para co m b a tir las re solucion es fictas, tal m edio no es ap lica b le al caso

concreto, re specto de la con don ación de m ultas fiscales, y po r lo tanto, la única

form a de re cu rrir las solicitud es sería a través del juicio de am paro indirecto

ante un ju e z de distrito, po r re su lta r violado el derecho de petición, po r lo que,

163 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero “Breve estudio de la Negativa
Ficta” Revista Jurídica. Publicación de Difusión v Análisis. V.7 Chilpancingo Guerrero, (marzo 31 de
1992), p. 40y 41.

164 Rueda del Valle, Iván, Op. Cit., p. 22 y 23

 88

se aprecia una carencia de fun dam ento o m otivo po r el cual la ley estip ula

sem ejante de term inación, ya que resulta cu e stio n a b le cual sería la razón p o r la

cual la ley fiscal de term in ó que las so licitu d e s de condonación no serían

recurribles p o r los m edios fiscales.

A una do a lo hasta aquí expuesto, en el artículo 131 del CFF, ta m b ié n se

prevé la figu ra de la falta de resolución del recurso ad m inistrativo te n d rá com o

significado la con firm ació n de lo im pugnado, p o r lo que puede d e cirse que la

negativa ficta opera tam bién en el ám bito de los recursos, tal d isp o sició n

expresa a la letra:
Artículo 131.- La autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término
que no excederá de tres meses contados a partir de la fecha de interposición
del recurso. El silencio de la autoridad significará que se ha confirmado el acto
impugnado.
El recurrente podrá decidir esperar la resolución expresa o impugnar en
cualquier tiempo la presunta confirmación del acto impugnado.
A hora bien, cabe d e sta ca r que a p a rtir de la reform a de 1996, seg ún el

artículo 116, el único recurso adm inistra tivo que se reconoce es el de

revocación, pues fue suprim ido el recurso de oposición al proced im ie nto

ad m inistrativo de ejecución.

Luego entonces, de ben tom arse en cuenta al respecto del nu m eral 131 del

CFF, las siguie ntes consideraciones:

a) Al igual que para las otras instancias o peticiones formuladas por los
particulares en materia fiscal, en principio la autoridad tiene el mismo término
de tres meses para dictar resolución y notificarla tratándose del recurso
administrativo de revocación, b) Por su parte, el referido término de los tres
meses empezará a computarse a partir de la fecha de interposición del recurso
[...] c) Llama la atención que este artículo no aluda a lo establecido por el
ahora tercer párrafo del artículo 37 [...], en el sentido de que cuando exista un
requerimiento para el promoverte en relación a su petición, el plazo de tres
meses comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido, [...]
d) Al igual que en el referido artículo 37 de nuestro Código Fiscal, vencido el
término de los tres meses sin que la autoridad haya notificado la resolución
recaída al recurso el interesado tendrá sus dos alternativas: la primera,
considerar que el silencio de la autoridad significa que se ha confirmado el acto
recurrido, pudiendo impugnar esta resolución desfavorable ante el Tribunal
Fiscal de la Federación en cualquier tiempo posterior a dicho término, mientras
la autoridad no dicte su resolución expresa; o la segunda; esperar a que se
dicte la misma, la que no por fuerza tiene que ser desfavorable, e) Por último
se piensa que si la institución de la negativa ficta ya se encuentra prevista en
forma general para las diversas instancias en el artículo 37 del referido
 89

ordenamiento legal, realmente el artículo 131 en estudio sale sobrando dentro

del mismo dispositivo .165
S e de sp re n d e del texto expresa do an te rio rm e n te que, no tien e re le vancia

ju ríd ic a el artículo en estudio, en virtud de que si fu e ra sup rim id o del

o rd e n a m ie n to tributario, no ten dría ninguna con secue ncia, en razón de que en

el artículo 37 C FF com o ya se analizó se e n cuen tran con te m p la d o com o p rim e r

e lem ento la existe ncia de una petición o instancia ante las a u to rid a d e s fiscales,

y en este sentido el recurso puede en ten d e rse com o una insta ncia legal ante

dich a s autorid ade s, y m ás aún, si el único recurso con sid era do p o r el C ódigo

Fiscal de la F ederación se reduce al de revocación, com o se e stip u la en el

num ero 116 de tal ordenam iento, y aunado a esto, lo esta b le cid o en el artículo

131, tien e con form ado s los m ism o s e lem entos de la figura ya c o n te m p la d o s

previam e nte en el artículo 37 del CFF.

En este orden de ideas, y ha biéndose an alizado la fig u ra en m ateria

trib utaria , es pertinente a n a liza r som eram ente, algu nas otras partes del área

a d m inistra tiva, en las que se encuentra con tem p lada la figu ra en estudio, con la

única fina lid ad de d e m o stra r que su existe ncia no solo se lim ita al área fiscal,

sino fo rm a parte del resto de las áreas ad m inistrativas.

2.4.3 O tros o rd e n am ie n to s a d m in istra tivo s que co n te m p lan la fig u ra de la

n eg ativa ficta.

En este apartado se pretende a n a liza r bá sica m en te dos o rd e n a m ie n to s

legales que pertenecen a la m ateria adm inistra tiva en los cua le s se con tem p la

la fig u ra de la negativa ficta, m e refiero a la Ley G eneral del E quilibrio E cológico

y P rotección al A m bien te (L G E E yP A ) y la Ley ad uanera (LA), m ism o s que

de n tro de su articulado disponen, que en caso de no co n te sta r la au torid ad en

d e te rm in a d o plazo, se podrá con sid e ra r por el interesado com o ne gativa su

respuesta.

165
Rueda del V alle Iván, Op. Cit., p. 28-30.
 90

El prim e r orden a m ie n to m encionado la LG E E yP A establece la re gulación

am biental que sin lu g a r a dudas form a una parte im portante de la m ateria

ad m inistra tiva, en su artículo 159 bis 5 de term in a que:

Artículo 159 bis 5.- La autoridad ambiental deberá responder por escrito a los
solicitantes de información ambiental en un plazo no mayor a veinte días a
partir de la recepción de la petición respectiva. En caso de que la autoridad
conteste negativamente la solicitud, deberá señalar las razones que motivaron
su determinación.
Si transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior la autoridad ambiental
no emite su respuesta por escrito, la petición se entenderá resuelta en sentido
negativo para el promovente.
La autoridad ambiental, dentro de los diez días siguientes a la solicitud de
información, deberá notificar al generador o propietario de la misma de la
recepción de la solicitud.
Los afectados por actos de la Secretaría regulados en este Capítulo, podrán
ser impugnados mediante la interposición del recurso de revisión, de
conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley Federal' de
Procedimiento Administrativo.
Luego entonces, si analizam os el artículo expuesto se ap recian algu nas

dife re n cia s con la figura de la negativa ficta en las áreas ya e stu diad as, en

prim e r lu g a r a d vertim o s que se trata de un plazo m ás corto de tan solo 20 días

po r tra tarse de pe ticio nes que involucran solicitud es de inform ación am biental,

debe notarse ta m b ié n que no se aprecia en el texto en estudio, la po sibilidad del

g o b ernad o de e sp e ra r su respuesta y se establece que la fo rm a de

im pu gna ción de tal negativa será atendiendo al recurso de revisión co n fo rm e a

lo esta blecido en el m ism o ordenam iento am biental.

P or últim o, para cu lm in a r el análisis de la figura de la negativa ficta en el

o rden am ien to ad m inistra tivo m exicano, se hará referencia a la ley ad uan era , la

cual con tem pla en los artículos 144-A

Artículo 144-A.- El Servicio de Administración Tributaria podrá revocar las
concesiones o cancelar las autorizaciones otorgadas en los términos de esta
Ley, por cualquiera de las siguientes causas: [...]
Para tales efectos, la autoridad aduanera emitirá una resolución en la que
determine el inicio del procedimiento, señalando las causas que lo motivan,
ordene la suspensión de operaciones del concesionario o de la persona
autorizada y le otorgue un plazo de diez días para ofrecer las pruebas y
alegatos que a su derecho convengan. Las autoridades aduaneras deberán
dictar la resolución que corresponda en un plazo que no excederá de cuatro
meses a partir de la notificación del inicio del procedimiento. Transcurrido dicho
plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la
autoridad aduanera puso fin a dicho procedimiento resolviendo en el sentido de
 91

revocar la concesión o cancelar la autorización y podrá interponer los medios

de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo o esperar a que se
dicte la resolución.
En este caso, se pueden a p re cia r d istin cio n e s en razón del plazo para que

se configure la negativa ficta, ya que es uno de los m ás largos que se han

analizado esto es, cuatro m eses en tra tá n d o se de re vo ca r co n ce sio n e s o

cancelar, au toriza cio nes, nótese tam bién que la ley en este artículo hace

m ención de que es una posibilidad para el inte resa do co n sid e ra r revocad a su

concesión o cancelada su autorización, al cu m p lirse el plazo esta blecido , o bien

e sp era r a que se dicte tal resolución.

A una do a lo anterior, la Ley A duanera, ta m b ié n contem pla la fig u ra de la

negativa ficta tra tá n d o se de susp ension es de ag ente s a d u a n a le s y

can celaciones de patentes, por lo que el artículo 167 de la Ley a d uan era cita:
Artículo 167.-...Las autoridades aduaneras deberán dictar la resolución que
corresponda, en un plazo que no excederá de tres meses, tratándose del
procedimiento de suspensión, y de cuatro meses en el de cancelación,
contados a partir de la notificación del inicio del procedimiento.
Tratándose del procedimiento de cancelación, transcurrido el plazo de cuatro
meses sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la
autoridad aduanera puso fin a dicho procedimiento resolviendo en el sentido de
cancelar la patente respectiva y podrá interponer los medios de defensa en
cualquier tiempo posterior a dicho plazo, o bien, esperar a que la resolución se
dicte.
En el caso del procedimiento de suspensión, transcurridos los tres meses sin
resolución expresa, se entenderá caducado el procedimiento respectivo, sin
perjuicio del ejercicio posterior de las facultades de las autoridades aduaneras
sujetándose a lo previsto en el tercer párrafo de éste artículo.
En este caso, el plazo varía de acuerdo a si se trata se una susp ensión de

un agente aduanal o bien si se trata de la can celación de una patente

respectiva, éste últim o será de cuatro m eses m ientras que el relativo a la

suspensión, es de sólo tres m eses, ad em ás en am bos casos el inte resa do

podrá e le g ir entre co n sid e ra r suspendida o cancelada su patente y a g o ta r los

m edios legales co rre sp o n d ie n te s o bien e sp e ra r a que se dicte una re solución

fundada y m otivada.

De todo lo a n te rio r se de spre nde que en la m ateria ad m in istra tiva se

contem pla la figura de la negativa ficta con plazos que varían de a cu erd o al

área que se trate, por lo que puede de cirse que el m om ento en el cual se
 92

con figura una negativa ficta, se da cuando el p a rticu la r o interesado, de cid e

c o n sid e ra r negada su solicitud e im pugnarla po r esta vía, p o r lo que el té rm in o

en el cual se configura puede va ria r desde aquél en que cada uno de los

o rd e n a m ie n to s señalan, o bien sin que exista resolución hasta el m o m ento en el

que el g o b ernad o decida im p u g n a r tal resolución.

A hora bien, luego de m e n cio n a r som e ra m e n te los casos en los cu a le s en

nuestro orden am ien to ad m in istra tivo considera a la negativa ficta, es im po rtan te

a te n d e r a lo relacionado con la form a de im pugnación, es decir, cual es el

proced im ie nto para im p u g n a r una negativa ficta, lo que se a n alizará a

con tinuación.

2.5 M edio s legales para im p u g n a r una n egativa ficta: ju ic io de n u lid ad y

recu rs o ad m in istrativo .

Para a n a liza r lo relativo al proced im ie nto para co m b a tir una negativa ficta,

es necesario to m a r en co n sid era ción que aún cuando el o rd e n a m ie n to

ad m in istra tivo establezca que existen dos fo rm a s legales, el recurso

ad m in istra tivo y el ju icio de nulidad, cabe d e sta ca r que la p rim e r vía legal, es

inefica z com o se analizará a con tinua ció n, por lo que en el presen te apartado,

estará enfocad o al an álisis del ju icio de nulidad com o la única vía para c o m b a tir

una negativa ficta.

En este sentido, ate ndie ndo a los recursos a d m inistra tivos en m ateria fiscal

el artículo 37 del CFF disp o n e que para co m b a tir la negativa ficta proceden los

m edios de defensa e sta blecido s en el propio código, no obstante, com o ya se

señaló tam bién, según el num eral 116 del m ism o o rd e n a m ie n to trib u ta rio

dispo ne com o único recurso ad m inistra tivo el de revocación, sin em b a rg o aún

cuando este últim o procedería en contra de la negativa ficta, com o lo estim a el

num eral 123 fracción III 166 es necesario d e sta ca r lo siguiente:

166 El artículo 123 fracción III del CFF dispone: “El promovente deberá acompañar al escrito en que se
interponga el recurso: III. Constancia de notificación del acto impugnado, excepto cuando el promovente
declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado
por correo certificado con acuse de recibo o se trate de negativa ficta ..
 93

...sin lugar a dudas que el único medio de defensa idóneo para impugnar la
negativa ficta es el juicio contencioso, pues aunque la autoridad que conozca
el recurso pueda otorgarle,al recurrente el derecho de ampliar el recurso inicial
a efecto de combatir los fundamentos y motivos de la negativa ficta, lo cual
sólo puede realizar la autoridad que conoce del recurso (la otra posibilidad
sería la de emplazar a la autoridad responsable de la negativa ficta, posición
inaceptable, ya que ello implicaría transformar el recurso en un verdadero juicio
contencioso), provocando con ello que se perdiera la posibilidad de una
resolución imparcial, pues resulta difícil de aceptar que la autoridad a la que
correspondió fundar y motivar la negativa ficta, esté anímicamente capacitada
para analizar la legalidad de la misma, y en su caso declarar su ilegalidad con
base en los agravios expuestos en el recurso .167
De lo an te rio rm e n te expuesto, se d e sp re n d e que aún cu a n d o es

procedente el recurso de revocación en contra de una negativa ficta el re cu rrir a

tra vé s de este m edio es ineficaz, en razón de que la autoridad a la que

correspo nda a n a liza r la legalidad o nulidad de la m ism a difícilm e nte podrá se r

im parcial, po r lo que aunque la autoridad que conozca del recurso le de al

recurrente la posibilidad de am pliar su recurso, eso im plicaría que la au torid ad

contestara para que los conociera, para lo cual sería necesario que la au to rid a d

que conozca del recurso los de a co n o ce r al prom ovente, lo que im plicaría la

falta de una resolución im parcial.

Al respecto debe considerarse lo que e sta blece R ueda del V alle al

respecto:
...aun cuando genéricamente podría darse la hipótesis, dicha exceptuación
constituye un supuesto verdaderamente aislado, pues no existe otro precepto
legal dentro de la Sección del Recurso de Revocación en nuestro Código
Fiscal que dé más pautas sobre la impugnación de una negativa ficta a través
de ese medio de defensa, lo que resultaría un campo verdaderamente incierto
para el particular. [...] sin lugar a dudas que el único medio de defensa idóneo
para impugnar la negativa ficta es el juicio contencioso, lo es el juicio de
nulidad ...168
Por lo tan to se com prueba no solo la ineficacia de la im pu gna ción de la

negativa ficta a tra vés del recurso sino la falta de certeza e inseguridad ju ríd ic a

que traería aparejada al pa rticular tra ta r de im p u g n a r po r esta vía; au nad o a lo

an te rio r cabe la posibilidad de que la autoridad que om itió d a r respuesta en una

161 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero “Breve estudio de la Negativa
Ficta” Revista Jurídica. Publicación de Difusión y Análisis. Op. Cit., p. 42.

168 Rueda del V alle Iván, Op. Cit., p. 44.

 94

prim era instancia, lo haga tam bién en la instancia de recurso, puesto que la

m ism a ley fiscal considera en su artículo 131, que en caso de no o b te n e r

respuesta de sp u é s de tres m eses de h a ber sido inte rpu esto el recurso, el

silencio significa rá que se ha con firm ad o el acto im pugnado, lo que en la

práctica resulta un m edio que no es idóneo para el particular, en virtud d e que

podría s ig n ifica r para él, solo una pérdida de tiem po, p u diend o a c u d ir

d ire cta m e n te a la vía con tenciosa ad m inistra tiva ante el T rib u n a l F ederal de

Justicia Fiscal y A dm inistrativa (T FJF yA )

Luego entonces, existe ún ica m en te una vía e fica z para im p u g n a r la

negativa ficta a tra vés de la interposición de una de m a n d a de nulidad ante el ya

m e nciona do T ribuna l Federal de Justicia Fiscal y A d m in istra tiva , po r lo que

según la Ley Federal del P rocedim iento C ontencioso ad m in istra tivo (L F P C A ) en

su artículo seg und o el juicio con tencio so adm inistra tivo fed era l procede con tra

las re so lu cio n e s ad m inistra tivas de finitivas que e sta blece la Ley O rg á n ica del

T ribuna l Federal ya citado, y en este sentido, dicha ley con sid era en su num eral

11 , segund o párrafo que se con sid era n com o de fin itiva s a q u e lla s que no
ad m iten recurso o que la interposición de tal es opcional.

En este orden de ideas, procede po r lo tanto este ju ic io en con tra de una

negativa ficta, en razón de que el artículo 120 del C ódigo Fiscal de la

Federación, la interposición del recurso ad m inistrativo de re vocación será

op cio nal para el pa rticular o podrá d ire ctam e nte a cu d ir a la vía co n te n cio sa

ad m inistra tiva.

Los requisitos para iniciar la de m an da se en cue n tra n e sta b le cid o s en el

artículo 14 de la LFPC A, entre los que se encuen tran : el n o m bre del

d e m a n d a n te y su dom icilio para re cib ir notificacione s en c u a lq u ie r parte del

territo rio nacional, la resolución que se im pugna, la autoridad o a u to rid a d e s

de m an dad as, los hechos que den m otivo a la de m an da y las p rueb as que

ofrezca, adem ás deberá co n te n e r los con cepto s de im pu gna ción entre otros.

Al respecto de los con cepto s de im pugnación Iván R ueda del V a lle

con sid era que:

 95

...quizá es la expresión de conceptos de impugnación (antes agravios) a que

se refiere la fracción VI, el requisito que más que opiniones encontradas ha
generado tratándose de esta figura. Sobre el particular hay quienes sostienen
que respecto a las resoluciones de esta naturaleza el actor no esta obligado a
expresar concepto de impugnación alguno en su demanda, ello en virtud de
que por lo pronto no conoce las razones que tuvo la autoridad para resolver en
su contra; otros juristas sostienen que excepcionalmente es previsible inferir o
presumir el porqué de la negativa de la autoridad, o incluso llegarse a conocer
de la misma en forma verbal sus razonamientos, siendo que en estos casos
según ellos, sí se podrían expresar ciertos conceptos de impugnación de fondo
desde el escrito inicial de demanda; y por último, hay otros estudiosos que
sostienen que el único concepto de impugnación que se puede esgrimir en la
demanda tratándose de una resolución negativa ficta, es el genérico de falta de
fundamentación y motivación .169
En este sentido, puede d e cirse que en razón de que aún no se con ocen las

razones po r las cua le s la autoridad resolvió en su contra, es riesgoso no d e fin ir

algún co n cepto de violación, y al respecto de la segunda postura, cabe d e sta ca r

que en alg u n o s casos resulta im po sible pre su m ir el porqué de la negativa de la

autoridad, por lo que tam poco es con venien te pe nsar en p resum ir los co n cepto s

de im pu gna ción en la dem anda de nulidad, ya que m ientras dicho s argu m e n to s

no se den a conocer, por la m ism a autoridad, los m ism os, no gozan de

relevancia jurídica, po r lo que es criticable soste ner que los co n cepto s de

im pu gna ción pueden provenir de sim ples suposiciones, por lo tanto, es de

con sid e ra rse que es en este asp ecto en el que la negativa ficta dota de

inseguridad ju ríd ica al gobernado.

P or otra parte, el térm ino para inte rpo ner la dem anda de nulidad, ya se ha

ase ntad o en líneas anteriores, se ha señalado que una vez que se ha cum plido

el plazo que la ley adm inistrativa de que se trate establezca, ya sea en m ateria

fiscal, aduanera, am biental o ate ndie ndo al térm ino que esta blece la ley fed era l

del proced im ie nto adm inistrativo, el interesado podrá en cu a lq u ie r m om ento

in te rp o n e r la de m anda ante el T ribunal Federal de Justicia Fiscal y

A dm inistrativa:

...si la autoridad no responde en un cierto plazo [...] lo cual, por disposición

legal, da a entender que aquella ha resuelto de manera negativa -e s decir
nace la negativa ficta- con lo que el peticionario, mientras no se dicte la
resolución se encontrará en condiciones legales de interponer los medios de

169
Rueda del Valle, Ivan, Op. Cit., p. 32.
 96

defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo [...] o bien, esperar a que
esta se dicte ...17
D espués de interpuesta la de m an da po r un pa rticular ante el T rib u n a l

com petente, la autoridad dem an dad a deberá contestarla, y será hasta este

m om ento en el cual, el afectado conocerá los m otivos o fu n d a m e n to s de la

resolución ficta, po r lo que adm itida la de m an da se correrá tra slado de ella al

dem andado, em plazán dolo para que la con teste de ntro de los cua ren ta y cinco

días siguie ntes a aquél en que surta efectos el e m plazam ie nto , com o lo estip ula

el artículo 19 de la LFPC A, y en caso de no co n te sta r en dicho té rm in o , se

tendrán po r ciertos los hechos que el acto r im pute de m anera precisa.

En este sentido, puede criticarse la am plitud del térm ino que tie n e la

autoridad para co n te sta r ya que siendo 45 día s hábiles, la autoridad con taría

con casi dos m eses para fu n d a r y m o tivar su actu ación por lo que en el caso de

la negativa ficta es sum am ente exagerado, ya que el pa rticular ya e sp e ró el

térm ino esta blecido po r la ley ad m inistra tiva de que se trate y se le esta ría

dando a la autoridad tiem po excesivo para que fu n d e y m otive la re solución que

om itió d a r en el plazo estipulado po r la ley.

Al respecto, pueden darse dos situa cio n e s a saber: “C ua n d o las

au toridades contestan la de m anda de los p a rticulares que com bate n una

negativa ficta pueden suceder, por lo m enos dos re sultados o situa cio nes: que

en su respuesta la autoridad exponga los fu n d a m e n to s y m otivos de su negativa

o bien que en la m ism a dem anda se allan e a las preten sione s del

a ccio n a n te .”171

Lo an te rio r lo confirm a la LF P C A en su num eral 22 expresando lo siguie nte:

Artículo 22.- En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los
fundamentos de derecho de la resolución impugnada.

170 Plascencia Rodríguez José Francisco, Pelayo Velázquez, Marcela de Guadalupe y Arias Fierro, Luis
Flavio, “Plazos o términos en la negativa ficta” Nuevo Consultorio Fiscal. Jurídico, Laboral y Contable
Financiero., (M éxico, 2a quincena de marzo de 2006), 398, p. 66.

171 Plascencia Rodríguez José Francisco y Flores Martínez Ricardo, “Ampliación de demanda en la
impugnación de la negativa ficta” Nuevo Consultorio Fiscal. Jurídico. Laboral v Contable Financiero.
(M éxico, 2a. quincena de Enero de 2006), 394, p. 69.
 97

En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada

para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se
apoya la misma.
En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la instrucción, la
autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o
revocar la resolución impugnada.
Luego entonces, en la prim era situación la au torid ad exp re sa los m o tivos y

fu n d a m e n to s de la resolución negativa a la solicitud o instancia pro m o vid a por

el particular, m ientras que en el seg und o caso, la au toridad al fo rm u la r su

respuesta, no sostiene su negativa, sino que se allana a lo que exp re sa el

particular, con lo que puede co n clu ir el proceso ju risd iccio n a l.

En este sentido, puede criticarse la figura en an álisis ya que, para los que

de fiend en la postura de que la negativa ficta tiene los efe ctos de una re solución

fu n d a d a y m otivada cabría discutir, si en tra tá n d o se de que la au torid ad no

sostenga su negativa sino que se allan e traería com o co n se cu e n cia que no se

dieran los e fe ctos de la re solución negativa, sino de lo con trario , cabría

con form e a derecho, oto rga rle al p a rticu la r lo solicitado, p o r lo tanto, considero,

que esta figura, no es m ás que una segunda oportu nida d para que la au torid ad

conteste d á n d o le com o beneficio a tal, la seguridad de que el p a rticu la r no

o b tend rá m ás allá de lo que la ley perm ite, por lo cual, al con tra rio de b rin darle

certeza al particular, al te n e r la posibilidad de a cu d ir a la vía ju risd iccio n a l, se le

llena de inseguridad jurídica, puesto que la autoridad ad m in istra tiva no esta

da ndo los fu n d a m e n to s y m otivos de su resolución ficta.

P or lo tanto, puede de cirse que la resolución ne gativa ficta no es

ve rd a d e ra m e n te im pugnable, puesto que al e n ta b la r la de m a n d a el afe cta d o no

conoce los m otivos por los que la au toridad no respondió, po r lo cual no tiene

argu m e n to s con los cuales d e rrib a rlo s para ser oído y ve n cid o en ju icio , sino

que, no es hasta que la autoridad contesta y exp one sus fu n d a m e n ta ció n y

m otivación cua ndo el interesado tien e la oportunidad de a m p lia r la d e m a n d a y

a ta carlo s en este sentido, es hasta el m om ento en que con oce los fu n d a m e n to s

de la resolución expresa cuando puede im pugnarlos o atacarlos.

A hora bien, otro aspecto a re sa lta r es el num eral 22 de la L F P C A en

análisis, d o n d e se establece que no podrán cam biarse los fu n d a m e n to s de

 98

derecho de la re solución im pugnada ya que en el caso de la negativa ficta, si se

da la op ortu nida d a la autoridad de hacerlo, po r lo que si se so stie n e qu e la

negativa ficta tie n e los efectos de una resolución expresa, en tonce s, la

autoridad no ten d ría la posibilidad de allan arse a las pretensiones del particular,

ni se referiría el artículo en estudio que la autoridad dará a c o n o c e r los

fu n d a m e n to s de d e rech o en los que se apoya la m ism a, sino m as bien, te n d ría

que d a r co n te sta ció n a la dem anda, soste nien do la resolución que po r ley es

suya, po r lo que una ve z con figurada la respuesta presunta, la au toridad

carecería de atrib u cio n e s para e m itir otra resolución expresa en cu a lq u ie r

sentido:

La autoridad carece de atribuciones para emitir otra resolución expresa; si no

fuera así, se le permitiría revocar una resolución (la ficta) que por disposición
de la ley es suya contrariándose el principio jurídico procesal relativo a que las
autoridades no pueden revocar de oficio sus propias determinaciones.
Asimismo la emisión de una resolución negativa expresa, después de
configurada la ficta sería contraria a los principios de certeza y seguridad
jurídica.[...] Llama la atención en primer lugar la manera tan clara en que el
párrafo segundo hace referencia a “la autoridad” y no a la contestación de la
demanda; pero, además, es evidente que la expresión de los hechos y del
derecho que a juicio de la autoridad, le dan apoyo a la resolución negativa
ficta, constituyen atributos indispensables del acto de autoridad que habrá de
analizarse en el juicio anulatorio .172
No ob stante, el artículo 22 da la oportunidad de que se e xp rese n los

fu n d a m e n to s com o una resolución fun dad a y po steriorm ente al co n o ce rla el

pa rticular pueda derrum barla, es por ese m otivo que se le perm ite la am plia ció n

de la de m an da al particular.

Este últim o punto es m uy im portante, ya que la propia LF P C A expresa:

Artículo 17.- Se podrá ampliar la demanda, dentro de los veinte días
siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita
su contestación, en los casos siguientes: I. Cuando se impugne una negativa
ficta: [...] En el escrito de ampliación de demanda se deberá señalar el
nombre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo adjuntar, con las copias
necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que en su caso se
presenten.
A hora bien R ueda del V alle señala al respecto: “ ...u n a vez que el a cto r

conoce los fu n d a m e n to s y m otivos de la resolución negativa ficta im pu gna da,

172 Ortiz Mayagoitia Guillermo J. “El silencio administrativo en el Derecho Fiscal” Revista M exicana de
Procuración de Justicia. Op. Cit, p. 60 y 61.
 99

dados a con o ce r po r la au toridad en su co n testa ció n de dem an da, resulta

indubitable que será hasta este m om ento procesal, es decir, en su escrito de

am pliación cuando pueda h a ce r valer con cepto s de im pugnación en contra de

dicha resolución d e sfa vo ra b le ”173

Luego entonces, la am pliación de la de m anda es el m om ento procesal

op ortuno para que el particular, ataque la fu n d a m e n ta ció n y m o tivación de la

autoridad, por lo que se fija la litis del ju icio de nulidad hasta este m o m ento

com o lo expresa P arra Ortiz:

...el conflicto de intereses existe entre el escrito de demanda y sus
contestaciones, así como con el de ampliación de la demanda, cuando ésta
se produce. En sí, la diferencia con los demás juicios en los que se impugnan
resoluciones expresas, estriba en que las resoluciones presuntamente
negadas, no se conocen las causas que provocaron, las cuales el particular
afectado no puede combatir con los meros agravios basados en supuestos y
que platea en su demanda. [...] al darse el silencio de la autoridad, el
particular puede ejercitar su acción para que una vez admitida su demanda, el
órgano jurisdiccional que conoce el asunto requiera a la autoridad para
contestarle y de esa manera el actor conozca los motivos y fundamentos de la
negativa, surgiendo en ese momento una controversia, fijándose la litis
conjuntamente con la ampliación de la demanda .174
A hora bien, ha quedado m anifiesta, la im portancia que tiene la am plia ció n

de la dem anda, en virtud de que es hasta este m om ento cuando el p a rticu la r

puede legalm ente a ta ca r los fun d a m e n to s que no favo re ce n a sus intereses,

pues es hasta el m om ento de la contestación cuando los conoce.

P or otra parte, respecto a la contestación de la am pliación de la de m a n d a

el num eral 19 de la LFPC A, dispone:

...El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de veinte días
siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita
la ampliación. Si no se produce la contestación a tiempo o ésta no se refiere a
todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera
precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos
notorios resulten desvirtuados.
La autoridad en este escrito podrá e xp re sa r to d o s los a rg u m e n to s de

defensa en contra de los con cepto s de im pugnación que se generen y tra ta r de

173 Rueda del Valle, Ivan, Op. Cit., p. 41.

174 Parra Ortiz Ángel Luis, “La negativa ficta en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de
Veracruz”, Memorial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de M éxico. Toluca,
M éxico, 13 (Julio- diciembre de 1996), p. 26 y 27.
 100

h a ce r v a le r sus fun dam entos ya em itid o s en la contestación de la de m a n d a con

la fina lid a d de de m o stra r la inoperancia de los agravios e xp resa dos p o r el

p a rticu la r en su am pliación.

U na v e z que se ha fija d o la litis, d e saho gad o las p rueb as y co n fig u ra d o la

negativa ficta, el ju z g a d o r de berá e n tra r al estu dio de las cu e stione s de fondo:

En esa posición, podría anularse o convalidarse la resolución negativa ficta
impugnada. Todo depende del derecho que le asista al particular para
considerar su petición legítima. Asimismo, la justificación que haga la autoridad
demandada, podrá evidenciar que lo solicitado por el actor es ilegal y por lo
tanto, sin ser susceptible de concederse. Cuando el tribunal Contencioso
Administrativo ha quedado convencido de que no le asiste la razón al actor,
simplemente hará la declaratoria de validez sin necesidad de que exista
condena al efecto, [...] Ahora bien, cuando el fallo es favorable al actor, debe ir
implícita cierta condena, que además de otorgarle lo que originalmente había
pedido en su solicitud, debe requerirse a las autoridades para que cumplan con
ello ...175
P or lo tanto, se aprecia que el ju z g a d o r realiza un estu dio sobre el fon do

para d e te rm in a r la existencia o nulidad de la negativa ficta, por lo que de b e

to m a r en cuenta los fun d a m e n to s y m otivos que tuvo la autoridad para n e g a r y

los co n ce p to s de im pugnación que aporte el pa rticular en la am pliación de la

dem an da, po r lo que se de be to m a r en cuenta que la con figuración de una

negativa ficta y ha cer uso del ju ic io de nulidad com o m edio de im pu gna ción no

im plica la ilegalidad de tal, y p o sterio rm en te se estará en po sibilidad de

d e te rm in a r si al go bernado le asistía o no el derecho por lo que la de cla ra ció n

de nulidad o legalidad de la negativa ficta pondrán fin al ju icio co n tencio so

ad m inistra tivo.

175 Parra Ortiz Ángel Luis, Op. Cit... p. 37 y 38.

 101

Capitulo III.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRAVIENE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL.

3.1 El s ile n c io ad m in istrativo co n trario a la C o n stitu ció n .

Luego de h a ber analizado el silencio adm inistra tivo en sus dos ve rtie n te s

nugatorio o fa vo ra b le al pa rticular y su vincula ció n con el de recho de petición,

ha llegado el m o m ento de confrontarlo con la garantía que otorga el d e re ch o de

petición con te m p la d o en el num eral octavo de la C onstitución Federal, así com o

los fu n d a m e n to s de seguridad jurídica que se en cuentran plasm ado s d e n tro del

principio de legalidad y debido proceso, lo anterior, para d e te rm in a r si existe

una co n trave nción del silencio con efecto positivo o negativo a la norm a

fun dam ental.

Para d e m o stra r lo anterior, es necesario e xp o n e r las principales vio la cio n e s

que se com eten po r las au toridades ad m inistra tivas cuando de cid e n con su

silencio d e ja r de re solver y de este m odo d e ja r de llevar a cabo una actu a ció n

en com e nda da por los principios de un ve rdad ero E stado C onstitu cio n a l de

D erecho, de ntro del cual, se encom ienda la prestación de servicio s p ú b lico s a

un ente de ca rá cte r público que ostenta el ca rá cte r de autoridad, pero qu e tie n e

la ob lig ación de a te nde r a los gobernados, pues es por ellos po r q u ie n e s se

encuentra establecida.

P rincipios com o el de legalidad y debido proceso, han sido ele va d o s p o r la

C arta F u nda m en tal oto rgándoles el ca rá cte r de axiológico, c o n sid e rá n d o le s

parte del E stado de D erecho del que fo rm a m o s parte, y en este se n tid o se

expresa M artínez M endoza al referir acerca de la audiencia previa:

El principio es cardinal en el procedimiento administrativo, como en cualquier
otro procedimiento en el cual se haya de ejercer poder sobre un individuo. El
principio de oír al interesado antes de decidir algo que lo va afectar, es un
principio de eficacia, de buena administración por que asegura el cabal
 102

conocimiento de tos hechos. En la administración, en particular, el principio

adquiere importancia porque en ella se tienen en cuenta razones de
legitimidad y de oportunidad. El particular debe ser oído por la administración
no solo como modo de protección del derecho o interés que titulariza sino y
sobre todo por razones de interés público y de bien común .”176
P or lo tanto, com o lo afirm a la autora en m ención la ad m in istra ció n pública

de be a te n d e r a los g o b e rn a d o s de m odo eficaz y es p recisam e nte cu a n d o no

cum ple con su d e ber de actuación cuando se generan las v io la cio n e s y

a fe cta cio n e s a los particulares, po r no cum plir con su o b lig ación de servicio

público.

A hora bien, la finalidad del presente apartado será d e m o stra r a tra vé s de

do ctrina y ju risp ru d e n cia que el silencio ad m inistra tivo cua lq uiera qu e sea el

efecto que le conceda la ley ordinaria, es a n ticonstitu ciona l, y p o r lo tan to

co n tra vie n e las dispo sicio nes con stitucion ales de petición y respuesta, ad em á s

del debido proceso legal y el principio de legalidad.

A hora bien, a lo largo de la presente investig ación se han m e n cio n a d o

so m e ra m e n te las vio la cio n e s a la esfera jurídica de los a d m in istra d o s que se

com eten po r las au torid ade s ad m inistra tivas al no e m itir las re so lu cio n e s que se

e n cuen tran oblig ado s a dictar, provocando al g o b ernad o una afe ctación en su

certeza y seguridad jurídica.

En este sentido, se analizará en profundidad aquellas vio la cio n e s que

existen a las garantías de seguridad jurídica co n te m p la d a s en la C o n stitu ció n

Federal, po r lo que se dividirá para su estudio en dos acá pites que se re fieren a

la violación del derecho de petición y po r otra parte la con trave nción al principio

de legalidad y debido proceso con tem p lado s en los num era les 14 y 16

C onstituciona les.

3.1.1 V io la c ió n al d erech o de petición.

C om o se ha m encionado an terio rm en te el d e rech o de petición co n te m p la d o

en el num eral octavo de la C onstitución Federal, en com ien da a los e m p le a d o s y

fu n cio n a rio s públicos la ob lig ación de p e rm itir a los a d m in istra d o s

176 Martínez M endoza Patricia R., “Silencio Administrativo y Debido Proceso”, Entre Abogados. San
Juan. (Enero-Marzo 1994): II.2.
 103

re spe tu o sa m e n te que se dirijan a ellos form u la n d o peticiones, no o b sta n te las

leyes que regulan la m ateria ad m inistra tiva, perm iten que las a u to rid a d e s

om itan la o b lig a ció n que les im pone el artículo con stitucional en m ención,

ju stificá n d o lo en el hecho de que el p a rticu la r no puede e sp e ra r e te rn a m e n te

po r una re spue sta fun dad a y m otivada.

Si bien es cierto que, el que la au toridad no conteste es en e se ncia una

violación al d e re ch o de petición ya a n alizado en el capitulo prim ero, el le g isla d o r

ordinario ha con sid era do que a tra vé s de una figura que viola la norm a

fun dam ental, se estará do tand o de certeza ju ríd ica al particular, po r lo qu e ha

sido e sta blecida en su favor.

Sin em bargo, aunque es real que el silencio ad m inistrativo le im pid e al

pa rticular el te n e r seguridad ju ríd ica no es verdad que el rem edio e fica z para tal

silencio sea una figura que co n tra vie n e la N orm a F u ndam ental, en mi

con sid era ción, el único rem edio que no genera un atentado contra la esfera

jurídica de los g o b e rn a d o s es im po ner una sanción que resarza al p a rticu la r de

los a g ravios que le cause la au toridad ad m inistrativa al no con testa r, para de

este m odo p resiona rle a cu m p lir cab a lm e n te con sus obligaciones.

P or lo tanto, com o lo asevera G óm ez Puente: “Los rem edios

ve rd a d e ra m e n te útiles fre nte a la inactividad, com o he dicho re iterad am e nte ,

son los d irig id o s a e v ita r su produ cció n, no lo s e n cam ina dos a re s ta u ra r la

le g a lid a d alte ra d a p o r a q u é lla ...”177.

C om o lo ad vierte el autor, el único rem edio al silencio a d m in istra tivo es

evitarlo para no p o ner al pa rticu la r en una situación que altere su seg urida d y

certeza juríd ica .

Para d e m o s tra r que los efe ctos ju ríd ico s del silencio ad m in istra tivo son

con trario s a la C onstitución porque violan el derecho de petición, es necesario

a te n d e r a los fu n d a m e n to s do ctrina le s y ju risp ru d e n cia le s que se an alizan a

continuación.

En p rim e r luga r el ad m inistra tivista A costa R om ero considera:

! 77
Gómez Puente. Marcos, Op. C i t p. 642. Las cursivas son nuestras.
 104

En mi opinión el silencio administrativo como negativa ficta, en el fondo es

contrario al espíritu del Artículo 8o de la Constitución, pues este último ordena
que a toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se
haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al
peticionario y, la negativa ficta considero que permite que no se dé
cumplimiento a dicha obligación, lo cual esta en contradicción con lo señalado
en el párrafo antes comentado del Artículo 8o constitucional.178
Luego entonces, se de sprende que el artículo octavo con stitucion al disp o n e

clara m en te la ob ligación que cua lq uier fu n cio n a rio o em pleado público tie n e de

co n te sta r por escrito y hacerlo saber al particular, no obstante el co n te n id o del

artículo no sup one una negativa o positiva ficta en caso de que no exista tal

respuesta, esto es, la ob ligación de la au to rid a d es re spon der en los té rm in o s

del artículo, po r lo que en el supuesto de que la autoridad no re spon da, no se

produce una negativa ficta sino una violación evid e n te a la garantía individual.

El num eral octavo constitucional, prohíbe clara m en te que los fu n cio n a rio s

guarden silencio y no tengan actividad alguna respecto de las p e ticio n e s de los

particulares, po r lo que el silencio ad m inistra tivo con sentido negativo o positivo,

con travienen claram ente y a tod as luces, lo esta blecido en el artículo.

P or lo tanto el procedim iento para im p u g n a r la negativa ficta, no ga ran tiza

que el fun cio n a rio dé cum plim iento a su ob lig a ció n C onstitucional, m as aún, una

vez con figurada la resolución ficta, la au torid ad carece de facultad para re so lve r

de m anera fun dad a y m otivada, sin em bargo, com o ya se analizó

anteriorm ente, en la contestación de la dem anda, deberá e x p re s a r los

fun d a m e n to s de derecho de la resolución ficta, por lo que será hasta ese

m om ento cuando el particular tenga co n o cim ie n to de los a rg u m e n to s que le

im piden el acceso a lo solicitado.

P or otra parte G odínez G utiérrez con sidera:

Si el artículo 8o de la Constitución impone la obligación de la autoridad para
que una vez que se le haya solicitado por escrito y de manera pacífica y
respetuosa, resuelva sobre un caso en particular o general, en forma escrita, la
Ley secundaria [...] no puede contravenir la disposición constitucional, por ser
ésta última una norma de carácter supremo como lo establece el artículo 133
[...] De tal suerte que, dicha ley al permitir que la autoridad administrativa no
conteste, lo pedido de manera pacífica y respetuosamente por el administrado,
contraviene a todas luces, lo que la constitución prohíbe hacer, guardar silencio

178
Acosta Romero, Teoría General del Derecho Administrativo, Op. Cit., p. 853.
 105

al derecho de petición. Pero además, no solo es obligación resolver sobre el

derecho de petición, sino que, debe ser congruente entre lo que se pide y se
resuelve...179
En este sentido, ha de co n sid era rse que la C onstitución ocu pa un rango

je rá rq u ica m e n te sup erior que una ley ad m inistra tiva, lo que significa razón

suficiente, para a firm ar que la dispo sició n ordinaria, con travie ne de un m odo tan

evid e n te com o anticonstitu ciona l a la norm a fu n d a m e n ta l d o nde se en cue n tra n

co n te n id o s los valores y principios que no pueden se r d e sco n o cid o s p o r el resto

del orden ju ríd ico positivo, ya que se e n cuen tran do tado s de fue rza vincu la n te ,

po r lo que no debe existir m odo alguno en que una ley ordin a ria se atreva a

co n tra d e cir a tod as luces a la C arta m a g n a .180

C ontin uan do con el análisis de lo e xp uesto por el a u to r en com ento , se

de sp re n d e que el cum plim iento de la o b lig ación de la autoridad de responder,

es im perativo, esto es, no existe excepción alguna para que esta pueda d e ja r

de hacerlo, por lo cual, la dispo sició n de la ley ad m inistra tiva al co n s id e ra r que

en caso de no te n e r una resolución en un té rm in o esp ecífico se podrá e n te n d e r

que la autoridad respondió en form a contraria o fa vo ra b le a los in te re se s del

particular, resulta clara m en te fuera del con texto con stitucion al cla ra m e n te

m arcado.

A hora bien, el ju rista José R oldán considera por su parte, al c o m p a ra r la

figu ra de la negativa ficta con el derecho de petición:

El derecho de petición se establece constitucionalmente como una garantía
individual. Establece la obligación de la autoridad a quien el particular se haya
dirigido de acordar por escrito haciéndolo de su conocimiento en breve
término [...] El silencio administrativo regulado en la ley, establece que ante la
omisión de respuesta de una autoridad en un plazo determinado se tendrá
como respuesta afirmativa o negativa en su caso [...] Evidentemente el
derecho de petición y el silencio de la administración son distintos ya que se
imputan a sujetos jurídicos diversos. Sin embargo de ahí no se desprende que
el silencio administrativo y la negativa ficta no viole el derecho de petición [...]
Por lo tanto si un acto administrativo tácito surte los mismos efectos de uno
expreso, su falta de forma origina un agravio. Tendremos entonces que la ley
tiene un vicio de constitucionalidad.[...] a) en caso de que la norma prevea
una respuesta ficta, si la misma ocasiona agravio al particular será
inconstitucional por falta de la forma requerida por el artículo 8o b) si la norma

l79Gutiérrez Jorge I., Op. Cit., p. 130.

180 V éase 3.2 La contravención de los principios constitucionales por la ley ordinaria.
 106

no prevé respuesta ficta se tendrá por incumplida la obligación correlativa al

derecho de petición ante el cumplimiento del plazo establecido por el
ordenamiento o que la jurisprudencia ha considerado como “breve
término ” ...181
De lo anterior, debe resaltarse que ley ordinaria se en cu e n tra

con tra d icie n d o lo que establece la C onstitución, po r lo que se en cu e n tra viciada

de con stitu cio n a lid a d . A unado a esto, el silencio adm inistrativo, provoca rá

siem pre una violación al derecho de petición, ya que im plica que la au torid ad

ten iend o una o b lig ación de re solver im perada po r la norm a fu n d a m e n ta l no lo

haga, exista o no la posibilidad en la ley de una respuesta ficta para p e rm itir el

acceso a la fa s e im pugnatoria al particular.

En este sentido, se debe a p re cia r que no existe algún fu n d a m e n to para la

figura, ya que no puede e n contrarse basada en co n tra ve n ir una norm a

con stitucion al.

P or otra parte Del C astillo del V alle con sid era que:
...siendo importante no perder de vista que esta institución, aún cuando se
contempla en leyes secundarias, es inconstitucional, al restringir garantías que
otorga la Carta Magna Nacional, por prever la posibilidad de que la autoridad
se abstenga de dar respuesta a una petición elevada por un gobernado,
cuando el texto de la Ley Máxima del país ordena que a toda petición debe
recaer un acuerdo escrito de la autoridad estatal. Ante esta situación cuando el
gobernado está ante un acto omisivo de la autoridad estatal, consistente en
que no se le ha dado respuesta a su petición, podrá acudir en demanda de
amparo, para exigir a la autoridad respectiva que produzca la respuesta en
términos del artículo 8o de la Ley suprema debe dar a su solicitud, haciéndola
del conocimiento del gobernado peticionario, en la inteligencia de que esa
respuesta debe constar por escrito (art. 16 Const.); y que el juez federal, una
vez substanciado en todos sus términos el juicio de amparo, deberá dictar
sentencia en que condene a la autoridad a proceder en los términos que le
obliga el artículo 8o constitucional.182
De lo dich o por el autor, se d e spre nde una vez más, la co n tra ve n ció n que

existe al artícu lo octa vo por lo que, com o se advierte aun cuando se en cu e n tre

regulada y d e b id a m e n te reglam entada la figu ra por sí, es co n tra ria a la

C onstitución, p o r lo que el único rem edio legal para el silencio ad m in istra tivo es

a través del ju ic io de am paro por violación de garantías, ya que fig u ra s com o la

negativa o positiva ficta no gozan de constitucionalidad, por lo que d e ben ser

Roldán Xopa, José, Op. CU., p. 20.

182 Del Castillo D el Valle, Op. CU, p. 258.

 107

exp ulsada s de nuestro orden am ien to jurídico positivo. No existe razón para

co n se rva r tale s figu ras en cuanto a que colocan al p a rticu la r en falta de certeza

y seguridad jurídica y en torpecen el cum p lim ie n to cabal de las o b lig a cio n e s de

h a ce r que la N orm a fu n dam ental im pone a las a u torid ade s a d m inistra tivas.

P or otra parte el a u to r M iguel C arb one ll co incid e con las a p re cia cio n e s

e xp uesta s al referirse a la tesis que sostiene que la figura de negativa fic ta y

de rech o de petición son distintas:

Esta tesis parece no comprender el tipo de derecho que está consignado en
el artículo 8o. Constitucional: bajo cualquier circunstancia, de acuerdo con el
texto de la carta manga la autoridad tiene que responder. Esto significa que el
legislador no puede crear ninguna especie de “ficción jurídica” por medio de la
cual la obligación de las autoridades deje de cumplirse y se entienda que sí se
ha cumplido, pero en sentido negativo. La interpretación correcta es que ajo
bien cualquier posible inclusión de figuras como la negativa ficta y la positiva
ficta son inconstitucionales porque van en contra de lo dispuesto po r el
artículo 8o.; o b) se debe entender que la negativa ficta opera siempre a favor
del particular y que puede atenerse a ella si le conviene más [...] o bien puede
exigir que la autoridad le de la respuesta a la que le obliga el artículo 8o ...183
C oincido con el p rim e r inciso que plantea el autor, el cual sostie ne que las

figu ras fictas son inconstitucionales, en virtud de que con travie nen lo d ispu esto

por el artículo octavo constitucional, y aunado a lo anterior, la m ism a

ju risp ru d e n cia considera:

Petición Derecho de. No debe sobreseerse el juicio con base en que el
silencio de la autoridad constituye una negativa ficta. Cuando se reclama en
amparo la violación al derecho de petición consagrado en el artículo 8o
constitucional, no es procedente sobreseer el juicio con base en que el silencio
de la autoridad constituyó una negativa ficta, por las razones siguientes:
1)porque la aludida garantía constitucional no puede quedar suspendida po r la
creación o existencia de figuras jurídicas (como la negativa ficta) que la haga
nugatoria, pues ello equivaldría a limitarla, restringirla o disminuirla y a
condicionar su vigencia a lo que dispongan las leyes secundarias.,.184
Esta tesis se reconoce que la figu ra de la negativa ficta hace nu gato ria la

garantía con stitucional de petición, y que esto no puede pe rm itirse pues se

lim ita, restringe y m inim iza el va lo r de la garantía, luego entonces: “N ótese pues

183 Carbonell, M iguel, Op. Cit., p. 629 y 630.

184 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta t. X, diciembre 1999, tesis 27J. 136/99, Contradicción
de tesis 51/98 Entre las sustentadas por el segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
tercer circuito y el Tribunal Colegiado del Segundo circuito (en la actualidad'primer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Segundo Circuito), 29 de octubre de 1999, Novena época, Segunda sala, p.
245.
 108

com o la S uprem a C orte de Justicia ha con sid era do tácitam ente, que la ne g a tiva

ficta es in co n stitu cio n a l a l h a c e r re fe re n cia a ella com o una institu ció n que no

con tem p la la C onstitución F e d e ra l”185, criterio que se confirm a con la sig u ie n te

te sis de jurisp rude ncia:

Negativa ficta el artículo 8o constitucional prevalece sobre el precepto 17 de la

ley federal del procedimiento administrativo. En el caso de que se impugne la
omisión de la autoridad de resolver de manera definitiva una instancia,
estimando violada la garantía consagrada en el artículo 8o constitucional, no es
dable considerar que en relación con la omisión reclamada se deba constreñir a
lo dispuesto por el precepto 17 de la Ley Federal del procedimiento
administrativo que prevé la figura de la negativa ficta, toda vez que ello
significaría que la aludida garantía constitucional debe quedar limitada,
restringida o disminuida y condicionada a lo dispuesto por leyes secundarias, lo
cual jurídicamente es inadmisible por virtud de la supremacía de la
Constitución...”186
P ues bien, com o se ap recia en esta te sis se sustenta po r el trib una l

co leg iado que con la negativa ficta se lim ita, restringe y d ism in uye a la ga ran tía

de petición y se encuentra con diciona do a lo que la ley se cu nda ria establece,

luego entonces, si se con sid era inad m isible tal hecho, p o dem os c u e stio n a r el

m otivo por el cual siga vig e n te tal figura jurídica.

F inalm ente cabe d e sta ca r la co n sid era ción de R ueda del V alle, quien

afirm a:
...lo cierto es que al disponer el artículo 8o. que “a toda petición deberá recaer
un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido”, dicho precepto
prohíbe en nuestro ámbito jurídico la posibilidad de resoluciones tácitas o
fictas. Luego entonces, la figura de la negativa ficta sí resultaría violatoria del
artículo 8o. constitucional, aun cuando no coarte la viabilidad de optar por el
amparo indirecto ante el silencio de la autoridad .187
De todo lo an terio rm en te expuesto, se d e spre nde la evide nte violación al

d e rech o de petición con sagrado con stitu cio n a lm e n te y para los que sostienen

que la negativa ficta es una figu ra creada a fa v o r de los gobernad os, con sid ero

que ha quedado de m ostrado que coloca en incertidum bre ju ríd ica al

185 D el Castillo Del Valle, Op. Cit., p. 258.

186 Semanario Judicial de ¡a Federación y su Gaceta. Tx , agosto 1999, tesis VI. A .3, Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Sexto Circuito. Amparo en revisión 63/99. Subsecretario de Recursos
naturales de la Secretaría del M edio Ambiente, Recursos Naturales y de Pesca. 17 de Junio de 1999.
Unanimidad de votos. Ponente: Francisco Javier Cárdenas Ramírez. Novena época, tribunales colegiados
de circuito, p.771.

187 Rueda del Valle, Ivan, Op. Cit., p. 49.

 109

adm inistra do, al no te n e r fun d a m e n to s para invoca r en la fase ju ris d ic c io n a l la

ilegalidad de una resolución que en principio de cue ntas no conoce, y es hasta

que la au torid ad contesta cuando el pa rticular puede e ch a r ab ajo sus

fu n dam entos, lo que ocasiona que el go bernad o al no c o n o ce r las ra zone s

decida o bien im pugnarla po r la vía de negativa ficta o bien e sp e ra r la re spue sta

fu n d a d a y a cu d ir en caso de no se r fa vo ra b le a los m edios legales con du ce n te s.

P o r lo tanto, si a lo an te rio r se le anexa que la ley ordinaria que co n te m p la

la negativa o positiva ficta, está viciada de constitucionalidad, y co n tra d ice

ab ie rta m e n te lo estipulado en la norm a, no hay razón po r la cual, sig a m o s

con se rva n d o en nuestro orden am ien to una figura com o ésta, m as bien

con sid ero necesario extinguir el silencio de las au toridades por m e dios efe ctivo s

com o la sanción patrim onial y adm inistra tiva para e vita r se con tinúe n viola n d o

los d e re ch o s fu n d a m e n ta le s esta blecido s en la C onstitución.

3.1.2 V io la c ió n a los artículo s 14 y 16 C o n stitu cio n a les .

Luego de h a ber analizado la violación al derecho de petición po r el silencio

ad m in istra tivo con efecto positivo o negativa ficta, resulta op ortu no h a ce r no tar

que dicha s fig u ra s tam bién genera violaciones severas al principio de legalidad

con te m p la d o en los num erales 14 y 16 del orden am ien to C o n stitu cio n a l

Federal.

En p rim e r lugar, debe tom arse en cuenta el análisis ya hecho en el cap itulo

prim ero de la presente investigación, el cual define el principio de seg urida d

jurídica previsto en los artículos en com ento, por lo que no debe p e rd e rse de

vísta lo re la ciona do con tale s asevera cio nes en lo relativo a la g a ran tía de

audiencia, la debida fun dam entación y m otivación de los actos de au torid ad, el

debido proceso legal y el principio de que las au torid ade s solo pueden re a liza r

lo que sus actu acion es apegadas a la le y .188

188 V éase supra 1.2 Garantía de Legalidad contemplada en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal,
p .4 .
 110

A hora bien, para d e m o stra r que la figura del silencio a d m in istra tivo com o

negativa ficta, atenta en contra de todo lo anterior, es pe rtine nte c ita r la

afirm ación de A lberto Del C astillo quien sostiene:

Siendo ésta la figura jurídica denominada negativa ficta, que es una
contravención ai principio de legalidad (todos los actos deben constar por
escrito), a la garantía del derecho de respuesta y al principio jurídico que reza
“el que calla otorga” amén de ser un premio a la ineficiencia de las autoridades
estatales que no cumplen con sus obligaciones (dar respuesta a lo solicitado),
al carecer de elementos suficientes y sólidos para negar lo que el gobernado
ha pedido189
En este sentido, la figu ra de la negativa ficta co n travie ne en un prim e r

punto la form a de expresión que deben co n te n e r los actos de au toridad según

lo que indica el artículo 16 cuando se refiere a los actos de m olestia, la debida

fu n d a m e n ta ció n y m otivación es propia no solo de dichos actos, sino de to d o s

los po sib les e im aginables según lo que señala el a u to r B u rg o a 190, po r lo que, el

principio de legalidad descansa en algunos requisitos en té rm in o s del nu m eral

16 C onstitucional, entre los que se encuentran según O valle Fabela: “ 1) Q ue se

exprese po r escrito, 2) Q ue provenga de autoridad com petente, y 3) Q ue en el

d o cu m e n to escrito en el que se exprese, se fu n d e y m otive la causa legal del

p ro ce d im ie n to .”191

Luego entonces, el silencio adm inistrativo com o negativa ficta o positiva no

cum ple con los re quisitos enunciad os que e sta blece la con stitu ció n en el

num eral 16 ya estudiado previam ente, esto es, lo relativo a la form a escrita, es

co n venien te resaltar lo señalado po r el au tor José Roldán:

Si recordamos que la única condición establecida por el artículo 8o de la Ley
Suprema se refiere a la forma de ejercer el derecho de petición, sin establecer
excepciones adicionales a la obligación de la autoridad tendremos que una
respuesta ficta al carecer de forma escrita no se ajusta a lo preceptuado por el
artículo referido por lo que aun cuando la ley prevea tal efecto al silencio
administrativo, constitucionalmente subsiste la obligación de la autoridad de
responder. Por lo tanto, si un acto administrativo tácito surte los mismos
efectos que un acto expreso, su falta de forma origina un agravio

189 Del Castillo del Valle, Alberto, Op. Cit., p. 256.

190 Véase supra 1.2 Garantía de Legalidad contemplada en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal,
p. 4 así como Burgoa Ignacio Op. Cit., p. 592.

191 Ovalle Favela, citado por Godínez Gutiérrez, Jorge I., Op. Cit., p. 136.
 111

especialmente apreciable en la negativa ficta. Tendremos entonces que la ley

tiene un vicio de cónstitucionalidad.192
En el m ism o sen tido se pronu ncia G od ín e z G utiérrez al sostener: “ ...la

C onstitución, la única form a en que perm ite y obliga a la autoridad, para que

exprese su volun tad , razones, m otivos, circun stan cia s e incluso re so lve r lo

solicitado, po r un pa rticular es la fo rm a escrita; y el silencio ad m inistra tivo,

carece to ta lm e n te de esta form a re quisito im puesto por la con stitución, C on esto

bastaría para que se declarara nulo el acto adm inistrativo fic tic io .”193

Luego en tonces, la ley ordinaria ad m inistra tiva que con tem p la la fig u ra de

la negativa o positiva ficta no tie n e fu n d a m e n to C onstitucional a lgu no y es

evidente que la vig e n te legislación en esta m ateria, perm ite que no se reúna

este requisito con stitucion al o to rg a n d o efe ctos jurídicos de resolución a una

ficción ju ríd ica , y au n a d o a esto, tal com o se citó an terio rm en te dicha ley se

encuentra viciada de cón stitucion alidad , po r lo que bastaría con que c u a lq u ie r

acto de au toridad careciera de la fo rm a escrita para que fue ra nulo, en razón de

no ap egarse a lo esta blecido en la norm a fundam ental.

A hora bien, en tra tán dose del segundo requisito que señala el nu m e ra l 16

C onstitucional, esto es que provenga de autoridad com petente, habrá que

tom arse en cue nta que: “en el silencio adm inistrativo, no se sabe a ciencia

cierta si la au toridad que se le atribuye n los efectos, negativos o afirm ativos,

sea re alm en te la au toridad com p e te n te para ta le s efectos, es una e sp eculació n

e incertidum bre, po r cierto a rb itra ria ” .194

En cuanto hace al te rce r re quisito constitucional, re lacionado con el

m andam iento escrito fundado y m otivado, de be considerarse:

...Que funde y motive la causa legal del procedimiento, esto es que exprese y
manifieste como se da la adecuación entre los hechos con el derecho; es decir,
que exprese de manera sucinta as razones, motivos, circunstancias que le
motivaron para emitir una determinada resolución. Circunstancia que no ocurre
en el silencio administrativo, ya que la autoridad guarda silencio absoluto y,
solo se presume que la autoridad contesto en sentido afirmativo o negativo, por

192 Roldán Xopa, José, Op. Cit., p. 19.

193 Godínez Gutiérrez Jorge I., Op. Cit., p. 136.

m lbídem.
 112

los efectos que produce éste; conforme a lo que se estipule en la ley aplicable
al caso concreto. Señalamiento que ya se vio es a todas luces
inconstitucional.195
P or lo tanto, puede decirse que la au sencia de estas ca ra cte rística s

co n stitucion ales en cu a lq u ie r acto de au toridad tie n d e a p ro vo ca r inseg urid ad

jurídica en el gobernado, ya que no pu ede sustitu irse la o b lig ación que tie n e la

autoridad adm inistra tiva de resolver, p o r una ley ordinaria que de b ie ra re sp e ta r

el contenido esencial de la C onstitución.

En este sentido, el a u to r José R oldán expresa que de acu e rd o con el

num eral m encionado:

...todo acto de autoridad que provoque molestia en los bienes, derechos, o

posesiones de una persona debe ser expresado por escrito y estar
debidamente fundado y motivado. Si hemos dejado establecido que las
respuestas fictas son actos administrativos tendremos [...] En cuanto a la
negativa ficta, la expresión de un acto de autoridad que carezca de la forma
escrita y de motivación y fundamentación sería inconstitucional, lo mismo que
una ley que la prevea .196
De lo hasta aquí expuesto, se puede so ste n e r que las fig u ra s de la ne gativa

y positiva ficta, en la m ateria ad m inistra tiva co n travie ne en form a m a nifiesta el

artículo 16 C onstitucional, lo que sin lu g a r a d u d a s es una de las ra zone s por

las cuales el silencio adm inistrativo con efecto negativo o bien positivo, resulta

anticonstitucional.

No ob stante la jurisp rude ncia, ha llegado a co n sid e ra r que la ne gativa ficta

no constituye un acto de autoridad, sino un hecho, al carecer de volun tad , no es

da ble im pu gna rse por carecer de los re quisitos co n stitu cio n a le s de

fu n dam entación y m o tiva ció n 197, sin em barg o con sid ero tal a se vera ció n erróne a

ya que no se tom a en consideración lo siguiente:

La presunción legal de resolución denegatoria o negativa ficta prevista en el
Código Fiscal de la Federación se instituye por la ley como un acto de
autoridad de carácter definitivo, pues si no fuera así, el juicio anulatorio sería
improcedente para impugnar este tipo de decisiones. Es evidente que tal acto
de autoridad, se origina de manera irregular, pues para que se genere, sé

195 Godínez Gutiérrez Jorge I., Op. Cit., p. 136.

196 Roldán Xopa, José, Op. Cit., p. 19

197 Semanario Judicial de la Federación, Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito. Unanimidad de votos; amparo directo 122/91 Fivisa, S.A, de C.V. 25 de abril de 1991,
Octava época, Tomo V il, junio p. 331.
 113

requiere, en principio una actitud negligente de la autoridad que debe emitir la

resolución expresa correspondiente... 198
En este sentido, con sid ero que la ley ad m inistra tiva le oto rg a el c a rá c te r de

acto de au toridad a la negativa ficta aunque po r su propia natura leza el silencio

ad m inistra tivo sea un no acto com o se señaló y carezca po r sí m ism o de tal

carácter, sin em bargo po r m inisterio de ley se con sid era com o tal y se le

atribuye tal efecto, por lo que, surge im perfecto com o asevera el autor, pues se

perm ite que no contenga los m ism os requisitos que el resto de los actos

a d m inistra tivos, luego en tonces, la con sid era ción de la ju risp ru d e n cia citada, se

e n cuen tra con una inte rpre tación errónea, al no da rle a la ne gativa ficta la

ca racteriza ción de acto de autoridad, cuando la m ism a ley o rd in a ria se la

otorga, al atribuirle el efecto de resolución ad m inistra tiva, d a ndo o p o rtu n id a d al

pa rticu la r de colocarlo en una situación en que pueda atacarlo, au n q u e sea sin

argum entos.

Luego entonces, es necesario co n sid e ra r com o lo e sta b le ce O rtiz

M ayagoitia que:
nuestro régimen jurídico se sustenta en el principio de que las autoridades
solamente pueden hacer lo que la ley les autoriza en tanto que los particulares
pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe, De ahí se deriva que las
facultades de las autoridades tienen que estar previstas necesariamente en la
ley [...] todos los atributos de legalidad que exige el artículo 16 constitucional
para los actos de autoridad deben ser cubiertos precisamente por el órgano de
autoridad que emite la decisión, es decir la propia autoridad [...] quien debe
emitir orden escrita, fundada y motivada en la que exprese la causa legal de su
determinación y justifique su competencia. En el caso de la negativa ficta, la
ley no establece el necesario cumplimiento de esas formalidades, sino que el
acto de autoridad se configura por el simple transcurso del tiempo, cuando no
se ha emitido resolución escrita, ni menos aún, se han satisfecho las otras
formalidades que exige la garantía de legalidad antes dicha ...199
Al respecto, el acto de autoridad en una negativa o positiva ficta no se

satisfacen los requisitos de legalidad que establece la C onstitución F ederal, de

lo cual se desprende la violación a los principios co n stitu cio n a le s su p re m o s po r

una ley ordinaria je rá rq u ica m e n te infe rio r a ellos, po r lo cual co n sid e ro que

existe suficiente ju stifica ció n para so ste n e r que el silencio a d m in istra tivo en

198 Ortiz Mayagoitia, “El silencio administrativo en el Derecho Fiscal” Revista M exicana de Procuración
de Justicia. Op. Cit., p. 60.

199
Ibidem
 114

cua lquiera de sus efectos ju ríd ic o s se encuentra con travin ie ndo las

fo rm a lid a d e s que se enuncian esp ecíficam ente en la C onstitución y po r

sup uesto que, la ley ordinaria no se encuen tra legitim ada para o p o n e rse a ta le s

re quisitos e se n cia le s que todo acto que d e rive de algún fun cio n a rio o e m p le a d o

que oste n te el ca rá cte r de autoridad de be contener.

P or otra parte, existe ta m b ié n otro principio con stitucion al que resulta

violen tado al con fig u ra rse la negativa ficta, me refiero al debido proceso legal, el

cual form a parte de la garantía de legalidad, con tem plada en el artícu lo 14 de la

C onstitución F e d e r a l200.

D icho num eral, se encuentra en cam ina do a proteg er la seguridad ju ríd ica

de los g o b e rn a d o s po r lo que, si el artículo octavo otorga el de recho de petición

no puede e xis tir privación de ta le s d e re ch o s po r una dispo sició n ordinaria , po r lo

que c o n stitu cio n a lm e n te no existe otra posibilidad, “ la autoridad tie n e que

co n te sta r po r escrito lo solicitado po r el go bernado y sab ie ndo que la au torid ad

sólo puede h a ce r lo que le está con ferid o por las norm as juríd ica s, única y

exclusiva m en te, y es la única respuesta; la autoridad debe de c o n te sta r por

escrito y c o n g ru e n te m e n te .”201

De lo a n te rio r se desprende la violación al num eral en com ento puesto que

si la única fo rm a de privar a los pa rticulares de sus d e rech os es m e diante un

juicio en el que se cum plan las fo rm a lid a d e s ese nciales del proced im ie nto ,

entonces, de que form a es ad m isible que el silencio ad m inistrativo, re gulad o en

una norm a o rdinaria traiga con secu e n cia s de inseguridad jurídica, y se atreva a

co n tra ve n ir a la C onstitución pe rm itiendo que las autoridades, no solo no

contesten, ni fu n d e n ni m otiven su actuación, sino que adem ás priven a los

ad m in istra d o s de su derecho de respuesta, al no co n te sta r co n fo rm e lo

establece la C onstitución.
...el silencio administrativo es siempre un comportamiento vago e incierto y
ambiguo, por ser un no acto, esto es, que la autoridad administrativa no ha

200 El cual establece a la letra: “Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el
que se cumplan las formalidades esenciales del procedim iento...”

201 Godínez Gutiérrez, Jorge I., Op. CU., p. 132.

 115

expresado su voluntad, y por eso la ficción del acto es vaga, incierta y ambigua
porque puede darse el caso de que en realidad no represente esa
interpretación que se haga, la intención de la autoridad y más aún pudiera ser,
en su caso contraria a la voluntad real de la autoridad administrativa .202
Luego entonces, clara m en te puede a d vertirse que el debido p roceso legal

tam bién resulta vulne rad o por la figura del silencio ad m inistrativo cua ndo se

configura la positiva o negativa ficta lo que provoca inseguridad ju ríd ic a en el

adm inistrado, que presum en una respuesta sin la debida form alidad escrita y la

fun dam entación y m otivación correspondiente.

A nte s de an alizar lo anterior, debe tom arse en cue nta que la ju ris p ru d e n c ia

considera que en tra tá n d o se de negativa ficta no puede im pugnarse po r fa lta de

fun dam entación y m otivación, en razón de que la ley regula el co n te n cio so

adm inistrativo y co n ce d e al dem an dan te el d e rech o de a m p lia r su d e m a n d a una

vez que se entera de la contestación de la de m an da de la autoridad, pues será

en esta donde la autoridad fun dará y m otivará su actuación, y por lo ta n to en tal

consideración, no se atenta contra la seguridad ju ríd ica del gobernado.

Al respecto, cabe destacar, que tal ase vera ció n es errónea pues a u n q u e se

da al m om ento de co n te sta r la dem anda po r la autoridad respon sable una

fundam entación y m otivación que om itió dar, este no era el m om ento procesal

oportuno, ni aún m as co rrespo nde rá a la que debía d a r ya que la ne gativa ficta,

com o se analizó an te rio rm e n te constituye el ca rá cte r de resolución, y la

autoridad solam ente podrá una vez configurada, d a r los argu m e n to s para

de m o stra r que tal negativa es legal, puesto que legalm ente es suya la negativa

ficta aunque sea po r m iniste rio de ley, por lo que en el supuesto caso de que si

se cubrieran los requisitos legales correspondientes, la autoridad sim p le m e n te

se allanaría a las preten sione s del p a rticu la r om itiendo o to rg a r la

fundam entación y m otivación que debió d a r cuando el pa rticu la r hizo su

solicitud.

P or lo anterior, con sid ero que aún cuando se dé la oportunidad al p a rticu la r

de am pliar su dem anda, el se encuentra coloca do sin certeza juríd ica , a pa rtir

del m om ento en que la autoridad no le contesta, y de aquí se d e spre nde que la

202 Godínez Gutiérrez, Jorge I., Op. Cit., p. 132.

 116

violación al de recho de petición, d e bido proceso y al principio de legalidad p o r la

negativa ficta, causan tal agravio al particular, que le g e neran un e sta do de

inde fen sió n al no te n e r a rg u m e n to s para d e svirtu a r una resolución que ni

siquiera existe en la realidad, en virtud de que de b e de cid ir, sin s a b e r si su

solicitud procederá o no, entre e sp e ra r la resolución tardía de la au torid ad, o

bien im p u g n a r sin los fu n d a m e n to s sólido s e in te n ta r im p u g n a r la ne gativa que

la autoridad em itió o bien irse al ju icio de am paro a s o licita r al ju e z fe d e ra l que

ob lig ue a la autoridad a contestar, es él m ism o quien debe su frir las

co n se cu e n cia s de una m ala de cisió n, por no c o n o ce r la po sició n de la au toridad

al respecto de su petición, lo cual hubiera podido evita rse si tan solo la

au toridad hu biera contestado com o lo ordena la C onstitución.

El ra zona m iento anterior, se apoya en lo señ alado p o r G od ín e z G utiérrez:

Y como el silencio administrativo, por ser vago incierto y ambiguo, trae como
consecuencia la inseguridad jurídica, por tratarse de una ficción jurídica, con
efectos jurídicos reales, pues se trata de una simple especulación del
significado de la intención de la voluntad de la autoridad, y sólo porque una
norma secundaria contrariando la Constitución, le otorga efectos jurídicos en
sentido afirmativo o negativo, según el caso, se debe tener por incumpliendo
con el artículo 8o constitucional. Es evidente entonces, que el silencio deja en
total estado de indefensión al administrado; porque ocasiona inseguridad
jurídica; y por ese hecho es inconstitucional.203
De lo expresa do por el autor, se despre nde que el silencio ad m in istra tivo

con efecto negativo o positivo, en virtud de tra tarse de una ficción ju ríd ic a de

resolución adm inistrativa, no cuenta con las fo rm a lid a d e s previstas

co n stitu cio n a lm e n te por la propia norm a fun dam ental, por lo que esto de n o ta un

grado de fa lta de certeza ju ríd ica e inseguridad para el adm inistrado.

A u na do a lo anterior, se puede so ste n e r que la fig u ra en com ento, causa

tal agravio al pa rticular que lo coloca en estado de indefensión, no solo p o r ser

una figura an ticonstitu ciona l, sino en cuanto a .q u e el ciudadano, no cue nta con

los e le m e n to s sólidos para d e rru m b a r una resolución inexistente, com o lo

sostiene el m ism o autor:

Pero no solo trae inseguridad jurídica el silencio administrativo antes de que se
le pretenda dar efectos jurídicos, negativos o afirmativos sino que, también
ocasiona inseguridad jurídica una vez creada la ficción con consecuencias

203 Godínez Gutiérrez, Jorge I., Op. Cit., p. 133.

 117

jurídicas, es decir, una vez que ya se le han dado los efectos una vez creada la
ficción con consecuencias jurídicas; es decir, una vez que ya se le han dado
los efectos jurídicos, que la inconstitucional ley del Procedimiento
Administrativo del Distrito Federal le concede. Es decir, cuando ya surtió
efectos jurídicos, creando inseguridad, porque el administrado no cuenta con
los argumentos, razones, circunstancias o motivos que la autoridad
administrativa tuvo para emitir el supuesto acto y en que según ella, fundó y
motivo el acto administrativo; con lo cual está imposibilitado física y
jurídicamente, para impugnar el supuesto acto .204
Luego entonces, desde tal perspectiva, existe una seve ra vio la ció n po r

parte de las au toridades ad m inistra tivas a los derech os hum an os y g a ra n tía s de

los ad m in istra d o s al configurarse el silencio adm inistrativo, po r lo que es po sible

sostener, que aún cuando se de la posibilidad de a m p lia r la d e m a n d a en el

ju icio de nulidad, esto no significa que el pa rticular no haya q u eda do en estado

de indefensión previam ente, pues es hasta ese m om ento, cua ndo co n o ce los

argu m e n to s de la autoridad para n e gar su petición, por lo que es hasta ahí

cua ndo se subsana la violación a sus derechos, hasta que la au to rid a d

responde fu n d a d a y m otivadam ente conform e a la C onstitución.

No o b sta n te en la opinión de G od ín e z G utiérrez, considera que el ju ic io de

nulidad es solo una oportunidad para que la autoridad subsane las d e ficie n cia s

de su actuación:
Se sabe que existe el juicio de nulidad, y que en este juicio, en caso de ser
negativa ficta, el administrado pude impugnar la resolución; dándole a la
autoridad la oportunidad de que subsane e incluso en ocasiones de que la
substituyan en perjuicio del administrado. Cuando debería ser exactamente al
contrario; es decir, la suplencia de la deficiencia de la queja a favor del
administrado, ya que es éste quien se encuentra en desventaja frente al
enorme poder del estado .205
D erivado de lo expuesto, se concluye que las violacion es a los d e re ch o s

hum anos sub sisten aún cuando posterio rm en te se subsanen los pe rju icio s al

particular, situación que no de bería darse, en razón de que la C onstitu ció n es

m uy clara al con sid era r dentro de su parte dogm ática cua le s son las

p rerro gativa s y derechos de los adm inistrados.

204/G o d ín ez Gutiérrez, Jorge I., Op. Cit., p. 133.

205
Ib ídem.
 118

3.2 La co n trav en c ió n de los P rin cip ios y v a lo re s co n s titu c io n a le s p o r la

leg islació n ordinaria.
A hora bien, luego de h a ber analizado las vio la cio n e s al de rech o de petición

y seguridad ju ríd ica po r el silencio ad m inistra tivo com o negativa ficta, cabe

re sa lta r un asp ecto que considero de sum a im portancia para la p resen te

investigación, m e refiero al va lo r axiológico y prin cipios fu n d a m e n ta le s que

consagra la C onstitución, el cual es rebasado po r un orden ju ríd ic o positivo

im puesto po r el le g isla d o r ordinario sin to m a r en cuenta tale s a sp e cto s

fun dam entales.

A la luz del con stitu cio n a lism o con tem p orá neo , en el presente ap arta d o se

realizará un breve an álisis de la C onstitución com o norm a con fu e rza vin cu la n te

por co n te n e r principios re ctore s suprem os con v a lo r axiológico, los cu a le s son

m inim izados po r el le g isla d o r ordinario hasta el punto de d e sco n o ce rlo s y

rebasarlos e sta blecien do en el orden ju ríd ico positivo, norm as o leyes que

con travie nen a b ie rta m ente tale s fun dam entos, tal es el caso del silencio

adm inistrativo.

Si bien es cierto que la C onstitución ad em á s de principios valores y fines,

requiere de norm as sub -con stitucion ales ulteriores, norm as p rogra m ática s, etc.;

en nada im plica el negar o d e svirtu a r la naturaleza norm ativa su p e rio r y el va lo r

directo e inm ediato para la aplicación y e xigib ilida d de la C onstitución, para lo

cual es necesario el re conocim iento cabal de su ca rá cte r norm ativo.

P or lo tanto, para fu n d a m e n ta r tal ca rá cte r norm ativo será necesario que la

m ism a contenga el conjunto de principios, valores y fines de la m ism a con

fuerza norm ativa, no solo una mera expresión de dire ctrices que alca n za n la

naturaleza de norm as ju ríd ic a s cuando el le g isla d o r les confiere re ce p ció n y

de sarro llo com o expresa G erm án B idart C am p os cuando afirm a: “ ...a tra vé s del

tiem po verifica m os que m uchas con stitucion es e scritas y sup rem a s solo han

fun ciona do con fuerza norm ativa en la parte de stinad a a la o rg a n iza ció n del

poder pero no al con tenid o relativo a los d e rech os o los prin cip io s ”.206

206 Bidart Campos, Germán El derecho de la Constitución v su fuerza normativa. M éxico: Instituto de
Investigaciones Jurídicas U N A M , 2003 p. 28.
 119

A u n a d o a lo anterior, siguie ndo a C ecilia D onato la fue rza no rm ativa de la

constitución:

El carácter fundamental de la Constitución deriva de que en ella, el

constituyente quiso establecer una serie de fundamentos firmes y
prácticamente inamovibles (o al menos alterables con cierto grado de
dificultad) de convivencia civil; de la actuación de los poderes públicos
sujetándolos a estrictas normas de comportamiento garantizando con ello los
derechos de los ciudadanos .207
En el párrafo anterior, se señ ala la im portancia del ca rá cte r fu n d a m e n ta l de

la C onstitución de lo que se d e sp re n d e que no puede se r sep ara da dicha

fun dam e n ta lid a d , de los prin cipios y valores que la m ism a con sid era

inam ovibles, p o r lo que siguie ndo a esta autora, existen do s ca ra cte rística s que

es im po rtan te to m a r en con sid era ción. La prim era de ellas se refiere al ca rá cte r

sup ra-legal del texto C onstituciona l el cual no puede se r reform ado o alte rad o a

través de los proced im ie nto s ordin a rio s de creación y m odificación de las

norm as con c a rá cte r de ley. Esto es, la C onstitución sólo podrá re form arse

m ediante un proced im ie nto e sp ecífico, de carácter agravado, m ás com p lica d o

que el proced im ie nto ordinario, la ley no puede en ninguna m anera, a tre ve rse a

re fo rm a r o m o d ifica r lo e sta blecido en la C o n stitu ció n .208

Esto últim o, es de sum a im portancia, toda vez que, es im p e n sa b le la

posibilidad que una ley que de bería se r derivada de la C onstitución se atreva a

con tradecirla, es sum am ente grave y en la práctica nuestro país se da tal

situación, ya que el le g isla d o r ordinario aún no ha com p re n d id o la

fun d a m e n ta lid a d de la C onstitución com o norm a vinculante para él m ism o en su

ca rá cte r de co n stru cto r del o rd e n a m ie n to jurídico norm ativo sub -co n stitu cio n a l

que en efecto es ulterior, a la N orm a Fundam ental.

La seg und a característica de la C onstitución m encionada po r M ora D onatto

derivada de su fun dam e n ta lid a d , se refiere a que la N orm a S uprem a no puede

ser pueden se r alterada, en su texto ni en sus principios y va lo re s que

resguarda, tam poco estos pueden se r contradichos, o ignorados, po r la acción u

207 Mora Donatto Cecilia, El valor de la Constitución Normativa M éxico, Instituto de Investigaciones
Jurídicas U N A M , 2002, p. 8.

208 Ibid, p. 8 y 9.
 120

om isión de los poderes públicos. La C onstitución tiene un v a lo r de d e re ch o m ás

fuerte, en el sentido de que esos poderes no podrán válida m en te co n tra ve n ir

sus dispo sicio nes, si así lo hicieran su actu ación será incon stitucion al y

susceptible, po r tanto, de la correspo ndie nte sanción, que puede llegar, yo

considero que debiera llegar, incluso, a la de claración de nulidad de sus

a cto s .209

Esto es, los poderes del E stado tien en lim itada su actuación po r la m ism a

C onstitución, si esto es así de que m anera pudieran estos en su a ctu ación

negar lo que la m ism a contiene o bien bajo que lineam iento lo hacen,

lam e nta blem e nte es a través de la legislación ordinaria lo que en mi op in ión

debe m odificarse, es decir, hacer una revisión de las norm as o rd in a ria s

establecen para verifica r que no con trad igan lo establecido en la C onstitución.

E jem plo de lo a n terio r son los e fe ctos que la ley ordinaria a d m in istra tiva le

atribuye al silencio de la adm inistración y los poderes públicos, ya que solo a

través de esta, los fun ciona rios públicos pueden atreverse a d e s c o n o c e r el

derecho fun dam ental de petición, porque la propia ley les perm ite o m itir la

actuación a la que les obliga la propia C onstitución.

S iendo así, com o lo considera el a u to r E duardo de E nterría, co in cid o en

que lo que significa el carácter fu n d a m e n ta l de la C onstitución es que sus

m andatos quedan fuera de la dispo nibilidad de las fuerzas políticas, esto es, no

son alte rab le s o m odificables por los po deres públicos en su a ctu ación

ordinaria. P or ello, los m andatos co n stitu cio n a le s han de en ten d e rse ta m b ié n

com o lím ites a los poderes del E sta d o .210

A hora bien, el reconocim iento de la C onstitución com o norm a fu n d a m e n ta l

con fuerza vincula nte nos lleva a h a blar de otro aspecto im po rtan te en dicha

fuerza norm ativa que es su eficacia. El problem a deriva en que no existe una

voluntad su p e rio r que im ponga coa ctiva m e n te su cum plim iento, co n sid e ro que

debiera se r el Estado, el que actuara com o prote cto r de sus principios y valores,

209 Mora Donatto Cecilia, Op cit, p. 9.

210 García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma v el tribunal constitucional. Madrid: Civitas,
1994, p. 63.
 121

sin em barg o com o ya lo m encione, al contrario, llega a atreverse a n e g a r lo

esta blecido en ella, a tra vé s de la actuación de los po deres públicos.

P or tan to, dicha fu e rza coactiva de scansa aún m ás en la a ce p ta ció n de la

sociedad y el re cono cim ie nto de ésta com o el m e jo r instru m e n to para

e sta b le ce r y lim itar lo que en el orden am ien to ju ríd ic o se produce.

A hora bien, es ne cesario re tom a r el E stado con stitucion al co n te m p o rá n e o y

p o der disting uirlo del E stado liberal, pues en el proceso evolutivo del co n ce p to

de C onstitución se en cuen tran m atices d istin to s en relación a la fue rza

norm ativa de la C onstitución.

En p rim e r lugar, en el C onstituciona lism o liberal,

...existe una organización política cuyos principios, objetivos e instituciones
están formuladas fundamentalmente para proteger el ejercicio de la actividad
del hombre en todas sus manifestaciones sociales, políticas y
económicas...dieron origen al Estado de derecho cuyo objetivo primordial fue
establecer un orden jurídico que normara la vida social, incluidos los órganos
políticos...La concepción liberal ha descansado a su vez en la idea de la
dignidad inmanente de la persona humana ...211
D ebe contem plarse que este proyecto de o rd en ación norm ativa del E stado,

es el re sultad o del con stitu cio n a lism o revolucion ario que com o ruptura con el

antiguo régim en y un proyecto de ordenación del E stado com o form a política de

la nueva sociedad:

Por tanto, el co n cepto revolucionario que se incluye en la C onstitu ció n

du rante tod o el siglo X IX es el m aterial, es decir, solo el re sultad o de la

evolución de una sociedad y no producto de una asam blea con stitu ye n te . Luego

entonces, po r influencia de Inglaterra con una C onstitución no escrita,

sim ple m ente dem arcan la ruptura con el pasado y proyectan el ideal de

organ iza ción política.

Mas adelante, en el siglo X X las con stitucion es se vuelven e scritas y lo que

las caracteriza es el re cono cim ie nto de la soberanía p o p u la r com o el

fun d a m e n to indiscutible de la C onstitución, po r lo tan to la gran d ife re n cia que

existe entre el C o nstituciona lism o liberal con el de m ocrá tico, es que la

21' De la Madrid H., Miguel, Constitución. Estado de derecho y Democracia. Instituto de Investigaciones
Jurídicas U N A M , 2004, p. 11.
 122

C onstitu ció n es ya una norm a juríd ica , lo que no puedo lograrse en el esta do

liberal y deja de con sid erá rsele un sim ple docum ento político.

Lo a n te rio r queda pe rfectam ente claro siguiendo a C ecilia M ora:

Lo que distingue a las Constituciones del siglo XX frente a la Constitución del
XIX son las garantías constitucionales, es decir, las garantías de la soberanía
popular frente a la soberanía parlamentarias, las garantías de la Constitución
frente a la ley. Mientras que la Constitución del siglo XIX es flexible en la que no
existen límites jurídicos para el legislador y en la que en consecuencia no puede
plantearse el control de constitucionalidad de la ley, la Constitución del siglo XX
va a ser una Constitución rígida, únicamente reformable a través de un
procedimiento distinto del legislativo ordinario y agravado respecto de este, con
base en el cual se va a ir afirmando progresivamente el control de
constitucionalidad sobre los actos del legislador.212
A ho ra bien, analizando lo a n te rio r se ten drá que la fu e rza no rm ativa

d e rivada del estado dem ocrá tico ten d rá su sustento en la rigidez con stitucion al,

que no pe rm ite la alteración de los principios y valores fu n d a m e n ta le s que en

ella se con sagran a través del control constitucional de la legislació n o rdinaria a

la que se refiere la autora, para así re cono cer el valor y sentido no rm ativo de los

p recep tos co n stitucion ales consecue ncia directa de la con solidación del E stado

C on stitu cio n a l actual, do nde se reconoce no solo la valide z de esto s valores,

prin cipios y fines, sino tam bién queda claro el reconocim iento de su vincula ció n

y fu e rza no rm ativa que el propio E stado dentro de su actuación de b e acatar,

llegando esta vinculación hasta el legislador quien será el en ca rg a d o de

s a lva g u a rd a r estos principios que en ella se contem plan. P or lo tan to para que

una C onstitu ció n sea eficaz, es necesario que tenga fue rza no rm ativa

vinculante.

Esto es, com o lo establece E duardo C ordero Q.:

Esto demuestra que desde una perspectiva normativista como dogmática
existe una dependencia respecto de las normas constitucionales de forma que
cualquier estudio exige un análisis de las bases constitucionales como labor
previa a la exposición sistemática de su contenido y esto supone a la vez algo
fundamental: la Constitución es una norma ju ríd ic a 2™
La norm a pues, aparece com o un instrum ento que perm ite lim ita r el p o der

estatal de do nde destacan sus asp ectos form ales en cuanto a la C onstitu ció n

,p Mora Donatto Cecilia, Op. Cit. p. 17.

213 Cordero Q, Eduardo La Constitución y su valor como norma jurídica. Chile: Universidad Antofagasta
2005 p. 2.
 123

escrita y m a teriales para co n cre ta r en ella la sob era nía po pular y un re sgua rdo

de los principios que en ella se consagran, norm as que vinculan a g o b e rn a n te s

y g o b e rn a d o s y po r tan to son de aplicación directa, p o r lo que salta a la vista la

naturaleza ju ríd ico norm ativa de la C onstitución.

D erivado de lo anterior, existe la prohibición ab soluta de su vu ln e ra ció n y

es necesaria una inte rpre tación conform e a sus preceptos. A sí las cosas, toda

C onstitución a con secu e n cia de su ca rá cte r de le x suprem a am para to d o s sus

preceptos bajo esta prohibición, por lo que tra e rá com o efecto el p riva r a to d a s

aquellas norm as que vulne ren los contenidos en el texto con stitucion al así se

tra te de legislación ordinaria o cua lq uier otra.

De m anera que la oblig ación del E stado no se reduce a no le sio n a r la

esfera individual o institu cio nal protegida po r los d e rech os fu n d a m e n ta le s, sino

tam bién tiene la o b lig ación positiva de co n trib u ir a la efectividad de ta le s

de rech os y valores que representan. Es po r esta razón, por la que el le g isla d o r

es quien resulta m a yorm e nte obligado, pues a tra vé s de su actividad puede

va cia r o d e b ilita r lo esta blecido por la C o n s titu c ió n .214

A hora bien de be to m a rse en con sid era ción que el orden axio ló g ico de la

C onstitución del que ya se ha hablado encuen tra su culm inante m a nife sta ció n

en la C onstitución Federal donde se contienen principios ge ne ra le s que no

de ben resultar vulne rad os po r las norm as de rivada s u ordinarias, sin em barg o

cabe señ alar cuáles son estos principios que la m ism a contiene, razón p o r la

cual se considera la norm a suprem a lo que se analizará a con tinua ció n.

3.3 La su p rem acía de la C on stitu ció n n o rm ativa: los prin cip io s y va lo res

que co ntem p la.

De la fuerza vin cu la n te de los de rech os que contiene la C onstitución, de la

que se habló en el ap artado anterior, se de spre nde n los valores y prin cip io s que

la m ism a contiene, y de estos últim os se fo rta le ce la razón po r la cual se le

considera Norm a suprem a.

2.4 Fernández Segado, Francisco. Estudios Jurídicos Constitucionales. México: Investigaciones Jurídicas
UNAM , 2003 p.59.
 124

R e co n o ce r y o to rg a r dicha fue rza norm ativa a la C onstitución no significa

in h ib ir las com pete ncias que poseen los ó rgan os de p o d e r para darle d e sa rro llo

y ap lica ció n, sino m as bien da rle ap lica bilid ad inm ediata y directa, lo que qu iere

decir, qu e no se supedita a la inte rm ed iación indisp ensa ble de estos ó rg a n o s y

es así com o ad quiere dicha fuerza, pues éstos quedan o b lig ado s a aplicarla,

cum p lirla y no violarla; si d ich o s ó rg a n o s fra ca sa n en su ejercicio, la

C onstitución com o o rden am ien to ju ríd ico suprem o no de be q u e d a r inerm e.

El principio de supremacía erige a la Constitución en norma fundamental y
fundacional, fuente primaria del orden jurídico, y en pauta de validez de las
normas infraconstitucionales, tanto por su forma de creación y por cuanto su
origen y contenido.... reconocer la certeza de tal contenido, es decir principios
y valores equivale a admitir el efecto vinculante “erga omnes” o lo que es igual
la fuerza normativa de toda la Constitución .215
Esto significa que la C onstitución ne cesita d e sp le g a r la fue rza no rm ativa en

to d a s sus partes para lograr el principio de sup re m a cía a tra vé s de su

cum plim iento, eficacia y ap lica ció n de lo que en ella se contem pla, p o r lo que si

algo del sistem a de valores que contiene no es llevado a cabo, lo que significa

d e sa lo ja r de la C onstitución su contenido sustancial, la sup rem a cía queda rá sin

utilidad y sin valor.

A h o ra bien, es de to m a r en cuenta que el orden axioló gico que refiero,

e n cuen tra su m anifestación en una serie de valores y prin cipios de alcan ce

universal que han de info rm a r al resto del o rd e n a m ie n to juríd ico , razón po r la

cual fo rm a n parte del sistem a axioló gico positivado po r la C onstitución, m ism os

que constituyen su fun dam ento, lo que tra e com o con secue ncia su sup rem a cía

sobre tod o el orden jurídico del Estado.

Al respecto, F e rnández S ega do señala:

Los valores materiales a que venimos refiriéndonos no son mera retórica; no
estamos en presencia de unos simples principios programáticos, por el
contrario nos hallamos ante el mismo soporte básico del ordenamiento en su
conjunto, ante la base que les otorga su sentido y coherencia. Por ello mismo,
estas normas materiales se han convertido en los principios jerárquicam ente
superiores. . ,216

215 Bidart Campos, Germán, Op. Cit., p.92.

216 Fernández Segado, Francisco. Op. Cit., p.47.

 125

El origen de este principio de suprem acía de la C onstitución se to m a

esp e cia lm e n te de E stados U nidos de N orteam érica, en el caso M a rbury vs

M adison cuando el ju e z M arshall opinó que: “ ...E s dem asiado sim ple para se r

con trove rtido , que la C onstitución controla todo acto legislativo, re p u g n a n te a

ella; o que la legislatura puede alte ra r la C onstitución m e diante una ley

o rd in a ria ... la C onstitución es ley suprem a, ¡nm odificable po r m edios

o rd in a rio s ...”217

Luego entonces, la suprem acía de la C onstitución proviene de su esencia,

y asim ism o deriva del hecho de que todo sistem a ju ríd ico se co n stru ye en

fun ción de ella y hace la distribución de com petencias ya que con tem p la la

lim itación al poder del Estado, es por esta razón por la que es su p e rio r a los

ó rgan os creados y a las au torid ade s investidas por ella, siguie ndo a C arla

H uerta O choa se tendrá:

“ ...en cuanto a la Supremacía Formal, es decir lo que se refiere a su forma de
elaboración entendida sobre todo como el establecimiento de procesos de
revisión de la norma constitucional. Esto conlleva a la distinción entre norma
fundamental y ley ordinaria, y por lo mismo, podríamos decir que la forma de la
norma, es decir su proceso de creación o modificación determina su naturaleza
Constitucional...en el caso de una norma escrita la forma constitucional lleva
aparejada la supremacía, es decir todo lo que esta en la Constitución es
supremo...es decir todas las normas de la Constitución tienen el mismo rango a
menos que la misma señale en su contenido distinción alguna .”218
Esto es, cuando se considera a la C onstitución com o norm a sup rem a de un

o rden am ien to jurídico no solo es referente a su posición, sino ta m b ié n a su

eficacia y fuerza derogatoria, pues la validez de las norm as d e p e n d e de que

d icha -no rm a derivada se apegue o no a lo establecido por la N orm a Fundante,

por tan to la eficacia C onstitucional estará en función de su fue rza o b lig a to ria y

de rog atoria de norm as ordinarias que contradigan o se co n tra p o n g a n a la

m ism a. A sim ism o, la eficacia C onstitucional dependerá de la legitim idad del

órgano cre a d o r de la m ism a es decir: el C onstituyente.

217 Marbury v. Madison (1, Cranch, 137, 1803). Selección y traducción de extractos de la sentencia para
Materiales de Derecho Constitucional a cargo de José Manuel Vidal
w w w .der.uva.es/constitucional/verdugo/marburv_madison consultado 10 de Enero 2010.

218 Huerta Ochoa, Carla, Transiciones v diseños institucionales: Constitución. Transición y ruptura
México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM , 2000, p.59.
 126

Por lo tanto, la sup rem a cía de la C onstitución consiste en que po r su origen

la C onstitución es fu e n te de fue nte s, y las norm as, prin cipios y valores

con tenid os en ella tien en eficacia directa pues no requieren de de sa rro llo

legislativo para p ro d u cir efectos. Luego en tonces, los órg a n o s que ap lica n el

derecho d e ben tom arla com o prem isa de su de cisió n, tanto al ap lica rla co m o al

interpretarla, lo que perm ite el control de con stitucionalidad.

Por su parte, la suprem acía con stitucion al im plica la su b o rd in a ció n del

orden ju ríd ico a la C onstitución. D icha sup rem a cía tiene dos asp e cto s uno es la

superioridad política y el otro, la sup rem a cía legal o su p ra le g a lid a d . La

sup raleg alidad es la cualidad que le otorga a la norm a con stitu cio n a l su

procedencia de una fu e n te de producción y m odificación je rá rq u ic a m e n te

sup erior a la ley, po r lo que una C onstitución rígida no puede se r m o dificada por

una ley ordinaria. En cua nto a la superioridad política se refiere a que co n tie n e

el cúm ulo de reglas fu n d a m e n ta le s para la pe rpetuación de la form a po lítica del

E sta d o .219

En este sentido, puede decirse que la sup rem a cía de la norm a fu n d a m e n ta l

radica en el hecho de se r la base sobre la cual descansa el sistem a ju ríd ic o de

un Estado, legitim and o la actividad de los órg a n o s esta tales a los que dota de

com petencia.

Ahora bien, la suprem acía de la C onstitución no opera so lam ente com o

condición de valide z de los textos norm ativos sino que se proyecta a tra vé s de

la aplicación de un texto norm ativo al caso concreto, es d e c ir en cua nto a la

interpretación del m ism o, es por esto que todo precepto infe rio r de be ser

interpretado con form e a la C onstitución, ya que dentro de ésta se co n tiene n los

valores y prin cipios superiores, razón por la cual la m ism a con tiene fue rza

jurídica vinculante.

Este principio de suprem acía se encuen tra incluido en el artículo 133 de

nuestra C arta M agna, po r lo que se presup one que las n o rm as co n tra ria s a lo

establecido en ella no tien en posibilidad de e xistir en el orden ju ríd ico m exicano.

2 I9
Huerta Ochoa, Carla, O p .C it p. 61.
 127

Al a p lic a r lo hasta aquí e xp uesto al caso concreto de la presen te

investigación, se tendrá que en el caso del silencio ad m inistra tivo, ya sea en su

efecto d e n e g a to rio o bien fa vo ra b le al pa rticu la r niegan lo esta b le cid o po r los

principios de legalidad, seguridad y certeza jurídica, en razón de que la ley

ad m inistra tiva ordinaria je rá rq u ic a m e n te inferior a la N orm a sup rem a fun dan te,

se atreve a d e sco n o ce r ta le s va lo re s suprem os esta b le cid o s en la parte

do gm á tica de la C onstitución.

En este sen tido cabe d e sta ca r que: “la jera rq u ía no rm ativa se su ste n ta en

el principio de sup rem a cía con stitucion al, principio que se en tie n d e com o la

relación de supra y sub ord in ación en que se encuentran las norm as de n tro del

orden a m ie n to ju ríd ico de te rm in a d o 1,220 y com o lo afirm a A n d ra d e P ortugal

siendo así podemos observar que lo normado en relación al silencio
administrativo [...] no se sujeta al principio de supremacía constitucional antes
citado, toda vez que se presenta la siguiente realidad normada y que en
nuestro concepto desemboca en una colisión de dos categorías jurídicas, que
es preciso resolver [...] A la luz del Derecho Constitucional consideramos que
esta situación jurídicamente no es normal, consiguientemente existe una
colisión entre las categorías denominadas silencio administrativo y
Obligatoriedad Constitucional. Y con oportuna propiedad podemos referir, que
se deja de lado el principio de la Supremacía Constitucional.221
P or lo anterior, puede soste nerse que la suprem acía de la C onstitu ció n no

perm ite que los orde n a m ie n to s je rá rq u ica m e n te inferiores puedan re b a sa r los

con tenid os axiológicos de la C arta Fundam ental, en to n ce s el silencio

adm inistra tivo no encuentra ju stifica ció n C onstitucional, razón po r la cual no

basta con a p lica r una norm a que no es válida en razón de que no se en cuen tra

ju stifica d a y fun dam entada en la propia C onstitución, con sid e ra n d o com o

fun d a m e n to suficiente la legalidad, pues esta requiere para su validez, una

debida ju stifica ció n y para que esto suceda es necesario que se e n cuen tre

legitim ada de acuerdo a lo que la C onstitución establece, po r lo que m ás bien

habrá que ap ega rse a la legitim idad, en cuanto a que ésta, se en cuen tra

220 González Ojeda M iguel, La jerarquía normativa. Separatas del Curso de Teoría General del derecho
Constitucional. Lima Perú: Maestría en derecho Público U N A - PUNO, 1997, p. 298.

221 Andrade Portugal Julio Uriel, “Presencia inconstitucional del silencio administrativo en la legislación
nacional” Revista del Foro. Lima, Perú: Colegio de Abogados de Lima Año LXXXV1. 2 (Junio-diciembre
1998), p. 108, 111,113 y 114.
 128

basada en el re conocim iento de la C onstitu ció n com o norm a vin cu la n te po r

co n te n e r axiom as y principios re ctores que no son su sce p tib le s de

de scono cerse po r el resto del orden am ien to jurídico.

A hora bien, cabe la interrogante de ¿ C uáles son estos va lo re s y prin cip io s

que han sido m ultireferidos?, para re sp o n d e r lo a n te rio r se pueden s e g u ir a

diferentes autores.

En prim er lugar, es necesario sa b e r qué son estos principios y cuál es su

posición en el orden am ien to jurídico, al respecto e sta blece Jaim e C árdenas:

“Los principios son la clave para entender por una parte el paso del Estado de
derecho a Estado Constitucional, el cual se caracteriza por la transformación
de la argumentación jurídica con la incorporación del silogismo práctico; la
renovación sobre otras bases del carácter semántico del derecho, la asunción
de una textura siempre abierta en el derecho; la aparición de un modelo
argumentativo en el derecho en adición al normativo, realista o puramente
axiológico; y una aproximación al entendimiento de los nexos entre derecho y
moral sin los complejos de las visiones paleopositivistas ”222
Lo an te rio r significa que el Estado actual no es m as un E stado de derech o,

sino es ante todo un Estado C onstitucional, puesto que la C onstitu ció n es una

norm a sup erior que contiene el e lem ento susta ntivo que la dota de fu e rza

jurídica vinculante, que debe ser el re cto r del resto del o rd e n a m ie n to ju ríd ic o

positivo. P or tanto, el Estado C onstituciona l alud e a la p revalen cia de la

C onstitución y sus norm as por encim a de c u a lq u ie r otra norm a secu nda ria, ya

que obliga a cu a lq u ie r autoridad, no solo a los órganos e n ca rg a d o s de la

interpretación del orden jurídico de un Estado, sino tam bién a los m ism o s

creadores de las norm as ordinarias, esto es, sobre todo al legislador.

Por su parte R iccardo G uastini con sid era que los principios:

...son normas que revisten una especial “importancia" o que aparecen como
normas caracterizantes del ordenamiento jurídico o de una de sus partes,
esenciales para su identidad o fisionomía. Por esta razón y en este sentido es
habitual acompañar el sustantivo “principio” con el adjetivo “fundamental” [...]
Principios fundamentales generales del ordenamiento: se denominan así los
valores ético-políticos que, por un lado informan todo el ordenamiento y por
otro le dan fundamento y justificación. Se puede mencionar como ejemplos el
principio de constitucionalidad (esto es la rigidez de la Constitución), el

Cárdenas Jaime, “Tribunales y justicia Constitucional Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional”: Los principios v su impacto en la interpretación Judicial. M éxico: Instituto de
Investigaciones Jurídicas U NAM , 2002 p. 100.
 129

principio de igualdad [...] el principio de certeza del derecho , el principio de

legalidad, [...]etc .223
De lo dicho po r el autor, se d e spre nde que la principal caracte rística de los

prin cipios fu n d a m e n ta le s es qu e en ellos se e n cu e n tra la ju s tific a c ió n y

fun da m e n ta ció n del resto del orden a m ie n to juríd ico , po r lo que las otra s norm as

com o las de nom in a el m ism o G uastini no deben ap a rta rse de sus disp o sicio n e s,

m as aún deben su ju stifica ció n a los m ism os prin cipios fu n d a m e n ta le s, que sin

luga r a d u d a s los e n contram o s en la C onstitución.

A hora bien, en cuanto a la posición que ocupan en el o rd e n a m ie n to ju ríd ic o

R iccardo G uastini sostiene:

En cuanto a su posición en el seno del ordenamiento jurídico los principios se
caracterizan respecto a las (otras) normas porque desempeñan en el
ordenamiento jurídico en su conjunto y/o en alguno de sus sectores
específicos[...] el papel de normas fundamentales [...] En primer lugar en el
sentido de que los principios son normas que sirven de fundamento o
justificación de otras normas (generalmente, cada principio constituye el
fundamento de una multiplicidad de otras normas). En segundo lugar, en el
sentido de que los principios son normas que parecen no requerir, a su vez
fundamento o justificación .224
P or otra parte, es necesario d istin g u ir los prin cipios de las reglas o norm as

generales, y en la posición de Jaim e C árdenas señala com o ca ra cte rística s de

los principios a diferencia de las reglas:

• Las disposiciones que expresan principios son formuladas en lenguaje

indeterminado.
• Por su contenido normativo los principios son más generales.
• Los principios no tienen estructura lógica sino son normas categóricas que
están privadas de un ámbito específico de aplicación.
• Los principios tienen el carácter de normas fundamentales porque dan identidad
material al ordenamiento en su conjunto.
• Estos no admiten una interpretación literal sino más bien tienen un carácter
orientador y los conflictos entre principios se resuelve con la técnica de la
ponderación, es decir a través de la jerarquía axiológica, a través de la
valoración del juez atendiendo al impacto de su aplicación al caso concreto.
• Son normas teleológicas es decir encomiendan la obtención de un fin
• Algunos son meta normas que se dirigen a los jueces para la aplicación de
reglas.
• Poseen una formulación Categórica .225

223 Guastini Ricardo, Distinguiendo. Estudios de teoría v Metateoría del derecho. Barcelona España:
Gedisa, 1999, p. 151.

224
Ib ídem.
 130

E stos se pueden clasificar, en los siguientes tipos:

• P rincipios F u ndam entales del O rdenam iento. Se de nom in a así a los

valores ético políticos que inform an el orden am ien to y que le dan
fu n d a m e n to o justificació n, ejem plos de estos son el principio de
con stitucion alidad , el de igualdad, de sob era nía popular, de
irre troa ctividad de las leyes, certeza etc.
• P rincipios de un sector de la disciplina jurídica. Inform an una institu ció n
p a rticu la r o un secto r de una disciplina jurídica. E jem plos de este tipo de
prin cipios son: debido proceso, principio in dubio p ro operario, principio
• del fa vo r rei.
• P rincipios Funda m en tales de una m ateria de term in ada . Son aq u e llo s
re la ciona dos con un asp ecto sin g u la r del orden a m ie n to com o po r
ejem plo la estructu ra fed era l del estado, m edio am biente etc.
• P rincipios sin ulteriores especificaciones. Son aquellos que con stitu ye n la
razón de ser, el objetivo sub yacen te de una ley o una re g la .226
A h o ra bien para d e te rm in a r cua le s son estos principios habrá que to m a r en

cuenta a B idart C am pos quien señala los siguientes: principio de

fu n d a m e n ta lid a d con el que expresa que la C onstitución provee al esta do de su

d e rech o fun dam ental, es d e cir la b a se de todo el orden ju ríd ico -p o lítico , ta m b ié n

refiere el principio d e organ iza ción que guarda con el an te rio r un nexo

indisoluble, lo que supone su b princip io s tales com o la distrib u ció n o divisió n d e l

p o d e r y el a u to r la divide en horizontal entre órganos se p ara dos y la vertical

cua ndo el poder en relación al territo rio se de scentraliza po lítica m e n te para da r

luga r al fed era lism o. Este principio divisorio, tam bién puede d e n o m in a rse

com pete ncial, pues asigna las fa cu ltade s y atribuciones y d e beres a cada
• 227
organo.

P or otra parte, el m ism o a u to r señala el principio de lim itación en razón de

im pe dir que se tra nsto rne el cim iento y diagram a que sostie ne la estructu ra

com pleta adem ás de referirse a un lím ite al poder. A sí tam bién, en co n tra m o s el

principio de re sp o n sa b ilid a d que la extiende al estado com o persona ju ríd ic a de

d e rech o público y a sus go be rn a n te s y funcionarios. P or otra parte, señala el

principio de fina lid ad pues en el se insertan los fines y o b je tivo s del e sta d o con

225 Cárdenas Jaime, Op. Cit, p. 94.

226 Ibidem, Véase también Guastini Ricardo, Op. Cit., p. 152 y 153.

227 Bidart Campos, Germán, Op. Cit., p. 105.

I
 131

la correspondiente de finición de principios y valores que form an un núcleo

elem ental que se considera en el con tenid o sustancial de la m ism a

C onstitución. A sim ism o, considera el principio de co n tro l que p ropo rciona un

nudo fuerte para todo el sistem a con stitucion al. T a m bién m e nciona el m ism o

a u to r que tod o lo a n te rio r sería estéril, sin la fue rza norm ativa es d e c ir sin

adjudicarle tal vig o r a la C o n stitu ció n . 228

Ahora bien, con sid ero acertado los a rg u m e n to s del a u to r m e ncionado, y m e

parece sum am en te im portante, que los principios con sa g ra d o s en la

C onstitución deban se r re speta dos y e sta b le ce r los m ecanism os n e ce sa rio s

para su efica z aplicación.

Por su parte, el a u to r M iguel de la M adrid señala otro tipo de va lo re s que

están con tenid os en la C onstitución, los divide en 3 tipos los valores pe rsonales,

los colectivos y los públicos. Los prim eros se refieren, dice el autor, al con ju nto

de intereses principios, asp iracion es y d e se o s que, dentro de la d im e nsión

estatal, pertenecen a los individuos, esto es, son reconocidos por el Estado,

com o vincula dos a los individuos ab stenié ndo se de vulne rarlo s,

com prom etién dose a garan tizarlos a tra vés de m ecanism os cre ado s para su

eficaz aplicación. S on estos los que gracias a su contenido ético, la libertad que

es el valor m áxim o con tem p lado en éstos, se tra duce en esp acios de acción y

reflexión claros y de term in ado s. Es decir, valores tales com o la ju sticia , la

igualdad, las libertades fun da m e n ta le s, la seguridad jurídica etc.

Los valores colectivos surgieron com o respuesta a la insuficiente acción del

estado para g a ra n tiza r dicha libertad, expresan intereses, principios,

aspiraciones y de seos de las com unida des que conform an el Estado, llam a dos

tam bién de rech os sociale s que esta blece n principios y beneficios a g ru p o s en

general, ta le s com o el acceso al trabajo, la vivienda, la salud, la e d u ca ció n o

para grupos e sp ecíficos com o cam pesino s y trabajadores.

Por lo que toca a los valores públicos se refieren e sp e cífica m e n te al

contenido de los d e beres del Estado, protección de esp acios de acción de

228
Bidart Campos, Germán, Op. C i t p. 105-111.
 132

particulares, sean individuos o grupos, así tam b ié n lo relativo a tod o lo que

sub yace y orie nta la com pleja red de actividades de los ó rg a n o s públicos, esto

es, lo que los órganos del g o biern o de ben llevar a cabo para a se g u ra r el orden

social, com o la soberanía, la d e m ocra cia, la división de p o deres e tc .229

El esq uem a presentado p o r este autor, sin du da co rre sp o n d e a lo qu e se

con tem p la el contenido actual de la C onstitución M exicana, y con fo rm e a la

evolución del Estado con stitu cio n a l fu e ad quirie ndo los an te rio re s va lo re s que

reflejan la responsabilidad del m ism o Estado de salva g u a rd a rlo s, sin em barg o,

de be con sid era rse que aún no se cum ple a cab alidad con el ideario que se

e n cuen tra plasm ado en la C arta Fundam ental, puesto que sin du da hay

insuficie ncia y fallas, pero é sta s no se deben a falta de valores en la

C onstitución, sino a circu n sta n cia s de índole cultural, e d ucativo y a la fa lta de

cap acidad de nuestros g o b ernan tes.

Para el au tor M anuel A rag ón el carácter prin cip ia lista del ord e n a m ie n to

co n stitucion al se rige de norm as escritas y de prin cip io s g e n e ra le s no

positivados, los cuales son d ife re n te s a los principios g e n e ra le s del de re ch o en

razón de cualidad, pues los prin cipios con stitu cio n a le s son fu n d a m e n ta le s

respecto de cua lq uier otro principio jurídico, por lo que fo rm u la d ire ctrice s de

to d a s las ram as del de rech o lo que hace el texto con stitu cio n a l incluya a la vez

de norm as una gran diversidad de p rin c ip io s .230

De esto se deriva en to n ce s la con stitucion alización de prin cipios g e n e ra le s

fun da m e n ta le s, que incluye dicha positivación, la cual d ism in u ye el riesgo del

sub je tivism o y sirven com o orie nta ció n en las d e cisio n e s de los ju e ce s, po r lo

que el cum plim iento cabal de la C onstitución se fo rta le ce , lo que sin du d a dota

de eficacia interpretativa a dicha N orm a Fundam ental.

La im portancia de esta constitucion alización, radica en que una

C onstitución principialista posee una gran cap acidad de e vo lu cio n a r o bien

a d apta rse a las nuevas circu n sta n cia s y a cua le squie ra otros principios que

229 D e la Madrid H., M iguel, Op. CU., p. 11-19.

230 Aragón Manuel, Constitución. Democracia v Control. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas
U N A M , 2002 p. 41.
 133

hayan de conform arse, deberán e sta r en congruencia con a q u e llo s e xiste ntes,

asim ism o esos principios “co n stitu cio n a liza d o s” son un lím ite fre n te a la

excesiva a d apta ción o bien a la norm atividad de svirtu a d o ra del texto

con stitucion al, po r lo que de tenta efica cia directa en la creación del resto del

o rd e n a m ie n to ju ríd ico norm ativo.

Finalm ente, cabe destacar, la aplicación de lo exp uesto al caso en estudio,

y en la op in ión de A ndrade P ortugal, considera que el silencio a d m in istra tivo

co n stituye un ejem plo de vulne ració n de los principios con stitucion ales:
teniendo en cuenta la finalidad vital de la Constitución, la razón de las fuentes
que la informan, así como la orientación del Derecho Constitucional moderno,
señalamos la presencia inconstitucional del silencio administrativo en la
legislación nacional; postulando a la vez que un problema como el expuesto a
continuación no debe quedar en el limbo de la indefinición sino que, debe ser
resuelto dentro de las posibilidades viables que ofrece el Derecho Positivo, sin
otro objetivo que el consolidar la seguridad jurídica en nuestro ordenamiento,
aspiración siempre vigente en todo Estado de Derecho [...] Asumida la
presencia del silencio administrativo en nuestra legislación nacional,
advertiremos ahora como esta categoría jurídica colisiona, en realidad con la
norma constitucional vigente [...] El problema identificado en este tema estriba
en la colisión de la figura del silencio administrativo normado por disposiciones
de menor rango que la disposición constitucional, frente a lo expresado
explícitamente por esta última, requiere pues, ser superado es decir, resuelto
[...] el derecho público contemporáneo esta prestando una atención creciente a
los efectos del silencio administrativo y que el hecho de formular una petición
por el administrado establece la correlativa obligación de la administración de
dar una respuesta ajustada a derecho y que “ese deber es incompatible con el
silencio ” ...231
Todo lo analizado anteriorm ente, nos coloca en aptitud de s o s te n e r que el

o rd e n a m ie n to jurídico subconstitu ciona l no debe co n tra ve n ir a la

fun d a m e n ta lid a d de la C onstitución, ni atreverse a rebasarla, po r lo que, en el

caso esp ecifico en análisis, de be protegerse el cabal cum p lim ie n to de prin cip io s

com o el de seguridad jurídica y el de recho fun dam ental de petición, en razón de

que éstos resultan vulnerados por varias disposiciones ordin a ria s en m ateria

ad m inistrativa, esto es, por el silencio adm inistrativo.

P or lo anterior, consideram os que si aplicam os lo hasta aquí e xp uesto , se

pu ede so ste n e r la vulneración de los principios con tenid os en la C onstitu ció n

P olítica de los E stados U nidos M exicanos, com o ya se an alizó en ap a rta d o s

231 Andrade Portugal Julio Uriel, Op. CU., p. 108, 111,113 y 114.
 134

anteriores por una ley ordinaria ad m inistrativa, por lo cual fig u ra s com o el

silencio ad m in istra tivo con efecto negativo o bien positivo, debe s e r e xp u lsa d a s

del o rden am ien to ju ríd ico norm ativo m e xica no por la sim ple razón de que

con travienen los principios y valores fu n d a m e n ta le s esta b le cid o s en la

C onstitución Federal.

Luego de h a b e r analizado las a fe ctacion es que se provocan po r el sile n cio

ad m inistrativo a los principios con stitucion ales, es necesario c o n s id e ra r un

instrum ento por m edio del cual, sin que se vulneren las g a ra n tía s de los

adm inistrados, pueda san cio narse y de volverle al pa rticular el pleno g o ce de las

m ism as, p o r lo que se propone la figura de la re sponsabilidad a d m in istra tiva y

patrim onial del E stado, sea utilizada com o m edio de re paración de los

particulares a fe ctad os por el silencio adm inistrativo.

3.4 R esp o n sab ilid ad provocada po r el sile n c io de la ad m in istra ció n .

H asta aquí, han quedado an alizadas las vio lacion es p rodu cid as po r el

silencio ad m inistra tivo con cualquiera de sus efectos ya sean p o sitivo s o

negativos, q u eda ndo evide nte s las a fe ctacion es que causan en la e sfe ra de los

particulares pues bien, si se reconocen que tale s agravios al a d m in istra d o

existen, tam bién de be re conocerse la re sponsabilidad de la ad m in istra ció n y en

general del Estado, po r provoca r tale s daños en los gobernados.

En este sentido, considero que la única form a de re para r los d a ñ o s y

perjuicios causado s po r las au torid ade s a d m inistra tivas en los go be rn a d o s, es

recono cer que su inactividad es una tra nsg re sió n al d e rech o de pe tició n

reconocido co n stitucion alm en te que causa tal agravio al pa rticular que lo coloca

en indefensión y sin certeza jurídica, po r lo cual existe la posibilidad de que el

gobernado pueda re cla m a r al Estado, la re sponsabilidad po r su in activid ad y

responda po r los da ños y perjuicios causado s en de trim en to de su pa trim on io.

A tra vé s del re conocim iento del derecho a tal reparación, se podrá re sa rcir

el daño causado al gobernado. En mi con sid era ción, el rem edio a d e cu a d o para

extinguir el silencio ad m inistra tivo, no es in tro d u cir en el o rden am ien to ju ríd ico

positivo figu ras con traria s a la norm a fun dam ental, com o es el silencio
 135

ad m in istra tivo en cualquiera de sus efectos com o negativa o positiva ficta, sino

exp ulsarlas, en virtud de la con trave nción a principios con stitu cio n a le s

fun dam entales.

Para inicia r el presente estudio, habrá que re ferir prim era m ente qu e los

servid ore s públicos, pueden a ctu a liza r dive rsa s clases de re spon sabilidad p o r lo

que habrá de distinguirse, siguie ndo al a u to r D elgadillo G utié rre z cuatro tip o s a

saber: penal, civil, política y a d m inistra tiva, tal com o señala a continuación:
De esta manera, cuando los servidores públicos lesionan valores protegidos
por las leyes penales, la responsabilidad en que incurren es penal y, por lo
tanto, les serán aplicables las disposiciones y los procedimientos de esa
naturaleza; cuando realizan funciones de gobierno y de dirección y afectan
intereses públicos fundamentales o de buen despacho de los asuntos, dan
lugar a la responsabilidad política y cuando en el desempeño de su empleo,
cargo o comisión incumplen con las obligaciones que su estatuto les impone
para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en
el ejercicio de la función pública, la naturaleza de la responsabilidad es de
carácter administrativo...cuando con su actuación producen un daño o
perjuicio en el patrimonio de los particulares, se genera la obligación de
resarcirlo, conforme al principio de la lex aquilia de que “aquél que cause daño
a otro tendrá la obligación de repararlo”...En conclusión el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos se integra por cuatro tipos de
responsabilidades: penal, civil, política y administrativa ...232
Es posible a d vertir clara m en te que cuando los servid ore s públicos en el

de se m p e ñ o de sus funciones, incum plen con las ob lig a cio n e s im puestas p o r el

orden ju ríd ico norm ativo, g e neran re sponsabilidades que pueden se r de

diversas clases atendiendo al órgano que interviene, al régim en ju ríd ico

aplicable, al procedim iento para su instauración, etc., disting uién dose a p a rtir de

dichos supuestos los tipos que integran el sistem a de re spon sabilidad es de los

servid ore s públicos.

En este sentido se expresa R endón H uerta cuando expone: “si algún

se rvid o r público con su a ctu a r lesiona valores protegidos por la ley penal, la

re sponsabilidad en que incurre es penal, siendo ap lica bles al caso las

disp o sicio n e s y proced im ie nto s de dicha n a tura leza”233. Es de señalarse que la

232 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, El derecho disciplinario de la función pública. M éxico: INAP
1990, p.p. 33 y 34.

233 Serrano Migallón, Fernando (Coordinador) Estudios Jurídicos en Homenaje a Ignacio Burgoa Orihuela
Rendón Huerta, Gustavo “Hacia un nuevo régimen de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El
 136

responsabilidad penal tiene fu n dam ento con stitucional en la fra cció n II del

artículo 109 de la C P EU M , el cual señala que la com isión de d e lito s será

perseguida y sancionada en térm inos de la propia legislación p e n a l .234

P or otra parte, si el servidor público realiza fun cione s de g o b ie rn o y de

dirección y se llegaren a afe ctar intereses pú blicos fu n d a m e n ta le s o el buen

despacho de los asuntos, se da luga r a la responsabilidad política. Los sujetos

que actu alizan este tipo de responsabilidad, son aquellos m e n cio n a d o s en el

artículo 110 de la C onstitución Federal que en el ejercicio de sus fu n c io n e s

realicen acto s u om isiones que redunden en perjuicio de los in te re se s p ú blicos

o de su buen despacho, tal y com o se encuen tra con tem p lado en la fra cció n I

del num eral 109 de la norm a fun dam ental.

Si se incum plen ciertas o b lig acione s en el ejercicio de la fu n ció n pública,

se actualiza la responsabilidad ad m inistra tiva, que tiene com o fu n d a m e n to la

fracción III del artículo 109 C onstitucional, que considera que “se ap lica rán

sanciones a d m inistra tivas a los servid ore s pú blicos por los a cto s u o m isio n e s

que afecten la legalidad, honradez, lealtad, im parcialidad y eficie n cia qu e deban

ob serva r en el de sem p eño de sus em pleos, cargos o co m isio n e s.”

C abe d e sta ca r al respecto, que este tipo de re sponsabilidad se en cu e n tra

reglam entada actu alm e nte por la Ley Federal de R e sp o n sa b ilid a d e s

A dm inistrativas de los S ervidores P úblicos (L F R A S P ) la cual de rog a los títu lo s

relativos a la responsabilidad esta b le cid o s por la Ley F e deral de

R espo nsab ilid ade s de los S ervidores públicos (LFR S P ) ú n ica m en te en lo que

respecta al ám bito federal, pues esta ultim a legislación con tinúa a p licá n d o se

para los servid ore s públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y ju d ic ia l de

carácter local del Distrito Federal, lo que re tom a rem o s m ás a d e la n te .235

caso de la Responsabilidad Resarcitoria en el Distrito Federal” México: Porrúa- Facultad de Derecho

UNAM , 2004, p. 244.

234 Véase el capitulo X artículos 214 al 224 del Código Penal Federal donde se establecen 11 figuras
delictivas en las cuales el sujeto activo, deberá tener necesariamente la condición de servidor público, las
cuales se consideran responsabilidad penal.

235 El artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo de 2002, establece
 137

En lo que respecta al silencio de la ad m in istra ció n aún con los e fe cto s que

la ley ordinaria le otorga en cuad ra com o una o m isió n que afecta los prin cip io s

del servicio público que se enuncian en el texto con stitu cio n a l citado.

En otro sentido: “si existe la ob ligación de re p a ra r po r d a ñ o s y pe rjuicios

o ca sio n a d o s ya sea sub jetiva u objetivam ente, so b reve ndrá la re spon sa b ilid a d

de tipo civil ” .236 Esta últim a, no se encuentra de fin id a po r el texto co n stitu cio n a l

en el num eral que de scrib e los diferentes tip o s de re spon sabilidad de los

servid ore s públicos sola m e n te se hace m ención de ella en el párrafo octa vo del

artículo 111 de la norm a fun dam ental, en el cual se e sta blece que las
d e m an das de orden civil no requerirán de d e cla ració n de procedencia.

Es la legislación o rdinaria en m ateria civil la que regula esta clase de

responsabilidad del Estado, que se encuentra basado en el prin cipio de que

nadie está obligado a s o p o rta r un daño en de trim e n to de su persona o de su

patrim onio po r lo que si un se rvid o r público provoca a un particular, un da ño o

perjuicio incurre en este tipo de responsabilidad, en té rm in o s de lo d isp u e sto

po r el num eral 1910 del C ódigo C ivil'F e d e ra l (C C F).

Sin em bargo, dicho orden am ien to debió re form arse al e n tra r en v ig o r la

reform a del artículo 113 C onstituciona l donde se reconoce el de re ch o de los

pa rticulares a recibir indem nización derivada de los da ños y pe rju icio s su frid o s

por la actividad irre gular de la adm inistración, a p a rtir de e n tonce s, la

re sponsabilidad de los fu n cio n a rio s deja de se r sub sid ia ria para co n ve rtirse en

objetiva y directa, según lo esta blece el artículo prim ero de la ley re glam e ntaria,

esto es, la Ley Federal de R esponsabilidad P atrim onial del Estado.

Luego entonces, se ha re em plazado la respon sabilidad civil fin ca d a en el

derecho privado, po r un nuevo régim en de re spon sabilidad público:

que: “Se derogan los Títulos Primero, por lo que se refiere a la materia de responsabilidades
administrativas, Tercero y Cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
únicamente por lo que respecta al ámbito federal. Las disposiciones de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos seguirán aplicándose en dicha materia a los servidores
públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal.”

236 Serrano, M illagón, Femando Op. Cit., Rendón Huerta Gustavo “Hacia un nuevo régimen de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. El caso de la Responsabilidad Resarcitoria en el Distrito
Federal” p 244.
 138

Como cualquier ciudadano, los servidores públicos deben responder a las

responsabilidades civiles, sin ninguna diferencia, pero como servidores
públicos del Estado, su responsabilidad civil, se confunde con la del Estado y,
en este sentido, ha dejado de estar regulada por el derecho privado para
pasar a ser un asunto de derecho público. Que el Estado tenga que responder
no significa que el servidor público sea irresponsable por daños y perjuicios
causados a particulares y al propio estado pues éste podrá repetir de aquél,
previo procedimiento administrativo disciplinario del que resulte responsable,
las indemnizaciones que pague a los particulares y Oexigir la reparación de los
07
daños y perjuicios que sufra en su propio patrimonio
Lo a n te rio r significa, que existe la d e nom in ada responsabilidad pa trim on ial

cuya fina lid a d es re sarcir a los particulares por los da ños y pe rjuicios produ cto

de la actu ación de la ad m inistra ció n, protegiendo la integridad pa trim on ial de los

ad m inistra dos.

Q uie re decir, que inde pe n d ie n te m e n te de la re sponsabilidad que com o

particular, si el fun cio n a rio público, obrando en re presentación del Estado,

d e riva d o de su actuación u om isió n afecta el pa trim on io de un go bern a d o , el

E stado debe re p a ra r al p a rticu la r directam ente sin que para ello sea necesario

pro b a r la culpa del servid or público, pues al tra ta rse de una re spon sa b ilid a d

o b je tiva y directa, basta con que se com pruebe el daño producido po r la

A d m in istra ció n Pública, para que el E stado ten ga la ob ligación de re p a ra r al

particular.

Este tipo de re sponsabilidad es integrada a nuestro orden ju ríd ico a tra vé s

de la reform a que m odificó el título IV y adicionó un segundo párrafo al artículo

113 con stitucional, la cual es publicada en el D iario O ficial de la F e d e ra ció n el

14 de Junio del 2002, en tran do en vigor el 1o de Enero del 20 04.238

A pa rtir de ello en el orden ju ríd ico m exicano, se con te m p la la

respon sabilidad patrim onial objetiva y directa, al re cono cer el d e rech o a la

inde m niza ció n de los p a rticulares con m otivo de los daños y pe rjuicios

237Serrano, M illagón, Femando Op. Cit., .Rendón Huerta Gustavo “Hacia un nuevo régimen de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. El caso de la Responsabilidad Resarcitoria en el Distrito
Federal” p 244.

238 Así lo establece el artículo transitorio único del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se
modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la
Constitución Política de los Estados Unidos M exicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación del
14 de Junio del 2002 que señala a la letra: “El presente Decreto entrará en vigor el lo. de enero del
segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.”
 139

causado s en sus bienes y derechos, con m otivo de la actividad irre g u la r de la

a d m in istra ció n . 239

U na ve z analizado s los tip o s de re spon sabilidad que existen, para efe ctos

del presente estudio se tra tará e sp ecíficam ente lo relativo a la re spon sa b ilid a d

adm inistrativa y patrim onial de la autoridad ad m inistra tiva en tan to que, en ellas

incurren los servidores públicos que tra n sg re d e n el de recho de petición de los

gobernados, a tra vés del silencio adm inistrativo.

R etom ando la re spon sabilidad adm inistra tiva ha queda do ase ntad o que

según el texto con stitucional en el artículo 109 fra cción III, es aq uella en la que

incurren el se rvid o r público cuando en el de sem p eño de su em pleo, cargo o

com isión, su conducta co n travie ne los prin cipios del servicio pú blico que son:

legalidad, honradez, lealtad, im parcialidad y eficiencia.

Luego entonces, son estos los principios fu n d a m e n ta le s y va lo re s

con stitucion ales a proteg er de donde se d e spre nde el de re ch o de los

particulares al buen fu n cio n a m ie n to de los servicios públicos, de d o nde deriva el

principio de responsabilidad de la ad m inistra ció n pública.

Se considera que son dos los prin cipios de servicio público que resultan

vulne rad os por el silencio adm inistra tivo de las au torid ade s ad m inistra tiva s: el

principio de eficacia y legalidad.

El prim ero de ellos se refiere a la calidad y el buen fu n cio n a m ie n to de la

actuación pública e incluye dos criterios para c a lifica r una a ctu ación

ad m inistrativa de eficaz o inefica z que son de acuerdo a N evad a-B atalla: el

cum plim iento de los ob je tivos previam e nte fija d o s y la prestació n de servicio s

de calidad:
El cumplimiento de los objetivos previamente fijados. Objetivos que, podemos
decir, no dependen directamente del gestor de turno sino que en su primicial
determinación ya están dispuestos por el propio ordenamiento: atención e
información al ciudadano, facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de
obligaciones, tramitación de los procedimientos sin dilaciones indebidas,

239 Al respecto debe considerarse que: “...existen dos clases de responsabilidad preferentemente que son la
objetiva y la subjetiva... la que se crea con motivo de la actuación de una persona en forma ilícita
(responsabilidad subjetiva)... la responsabilidad objetiva no conlleva la idea de actuar ilícito o contrario a
D erech o...” D el Castillo Del Valle, Alberto, Bosquejo sobre Responsabilidad Oficial. M éxico, Ediciones
Jurídicas Alma, 2004, p. 82.
 140

actuar de manera objetiva e imparcial, motivar correctamente los actos

administrativos, facilitar la participación de los ciudadanos etc. Podrían
desgranarse no pocos objetivos que el cuerpo jurídico administrativo establece
para su preceptiva consecución por las Administraciones Públicas y que en su
logro diseñan un deseable modelo de Administración. A mayor abundamiento,
estos mandatos nos sitúan ante un concepto de eficacia, no basado
exclusivamente en la celeridad o la diligencia (que resultan sin duda
fundamentales...) sino en el carácter vicarial, de servicio de la Administración
frente al ciudadano...La prestación de servicios con unos índices de calidad
óptimos. Esto es, respondiendo de manera regular y continua a las
necesidades y expectativas de los ciudadanos. En todo caso, podría
apuntarse de forma mucho más sencilla, incluso trivial, que toda actuación u
organización administrativa que no redunde positivamente en el interés
general habría de ser calificada como ineficaz .240
Esto es, una actividad adm inistra tiva cum plirá con el principio de efica cia

del servicio público cua n d o brinde el cum p lim ie n to de los ob je tivo s que se

en cuentran regulados en tre sus atribuciones, fa cu lta d e s y o b lig acione s, y

cuando el servicio público se preste con la calidad adecuada.

P or otra parte, en cuanto hace al principio de legalidad al que se refiere el

texto constitucional com o parte de los valores a p ro te g e r po r los servid ore s

públicos se considera que:

Todo acto del servidor público debe estar fundado. El orden jurídico: la
Constitución, leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y circulares, señalan el
marco para su actuación; fija su competencia y también determina esferas
donde cabe su arbitrio, ante la imposibilidad del derecho de fijar todos los
supuestos posibles y en atención a la buena marcha de la función
pública...Siempre que exista un margen de arbitrio se debe tener presente que
el bien de la nación y el interés público se encuentran por encima de los
intereses de los particulares. El respeto a la Constitución y a las leyes que de
ella emanan son parte del principio de legalidad y condición imprescindible en
un Estado de Derecho .241
C uando la actu ación del fun ciona rio o se rvid o r público, no se apega a lo

e sta blecido con stitucion alm en te y om ite la respuesta fu n d a d a y m otivada a la

que el pa rticular tiene derecho, es una m uestra de incum plim iento del principio

de legalidad y prueba de que no realiza con diligen cia su fun ción ni los ob je tivos

encom endados.

240
Nevado-Batalla, Moreno, Pedro T. Análisis jurídico del principio de eficacia en la actuación pública,
http://www.acuentascanarias.org/M aspalomas2006/PonenciaPNevado.pdf., p . 32.

241
Ibidem.
 141

En fo rm a específica, el artículo 8 de la LF R A S P tipifica en las fra c c io n e s I y

X X IV do s hipótesis que en mi con sideración resultan vu ln e ra d o s, y que

correspo nde n a los principios de legalidad y eficiencia a los que de ben

ap ega rse los fu n cio n a rio s públicos:

Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:
I.- Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto
u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique
abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;
XXIV.- Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de
cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el
servicio público.
De a cu erd o a lo anterior, cuando una autoridad adm inistra tiva no re spon de

en el té rm in o al que se encuentra ob ligado por la ley la petición de un particular,

vulnera los principios de legalidad y eficiencia al que se re fiere el texto

con stitu cio n a l y no satisface lo esta blecido en la fracción I del artícu lo 8 de la

LFR A S P , pues el se rvid o r no está cum pliendo con diligen cia el servicio

en com e n d a d o , y no se esta ab stenie ndo de una om isión que cau se de ficie n cia

de dicho servicio.

En este contexto, aunado a lo anterior, si el servidor pú blico actu a liza el

silencio ad m inistrativo, estará incum pliendo tam bién con lo e stip u la d o en la

fra cció n X X IV del num eral 8 de la LFR A S P , ya que no se estará a b ste n ie n d o de

una om isión que im plica el incum plim iento de una disposición ju ríd ica y dicho

sea de paso, que se encuentra esta blecida en la norm a fu n d a m e n ta l, com o una

ob lig ación de todos los fu n ciona rios públicos.

A hora bien, el incum plim iento de tales principios, lo realizan con base en

una d ispo sició n jurídica contem plada en la legislación ordinaria, d e sa te n d ie n d o

lo señalado por el texto constitucional. Sin em bargo, a te n d ie n d o a la fue rza

norm ativa de la C onstitución, que po r los valores y principios que p roteg e tien e

eficacia y aplicación directa, a los servidores públicos que om itan re sp o n d e r po r

escrito, fu n d a n d o y m otivando sus actos de autoridad, en mi co n sid e ra ció n

debieran hacerse acreedores de las sanciones que con te m p la la ley de

re spon sabilidad es de los servidores públicos, in d e pen dien tem e nte de que

exista para el pa rticular el instrum ento de justicia ad m inistra tiva, para ser
 142

resarcido en caso de que sus bienes o d e rech os sean m e n o sca b a d o s p o r la

acción u om isió n de cu a lq u ie r fun ciona rio u órgano del Estado.

En este sentido, el se rvid o r público, que actu alice el silencio ad m in istra tivo ,

está co n tra vin ie n d o -lo estip ulado en el texto con stitucion al en perjuicio de la

esfera ju ríd ica de los go bernados, en sus d e re ch o s de seguridad ju ríd ic a y

e sp ecíficam ente se e n cuen tra violando su d e rech o de respuesta, vu ln e ra n d o

principios cara cte rístico s del servicio público com o el de legalidad y e fica cia de

acuerdo a lo esta blecido po r el num eral 109 con stitucional, po r lo que de be

hacerse a cre e d o r a una sanción ad m inistra tiva de las e n u m e ra d a s en la

LFR ASP.

En cuanto a las sa n cio nes adm inistrativas, de acuerdo al artículo 13 de la

LFR AS P , se im pondrán a los servidores que incum plan con las o b lig a cio n e s

que enum era el artículo 8 , las siguientes:

Las sanciones por falta administrativa consistirán en:
I. - Apercibimiento privado o público;
II. - Amonestación privada o pública.
III. - Suspensión;
IV. - Destitución del puesto;
V. - Sanción económica; e
VI. - Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones
en el servicio público.
A una do a lo anterior, el artículo 14 de la ley en com ento con te m p la

tam bién cuales serán los elem entos que se tom ará n en cuenta para im p o n e r la

sanción, siendo éstos:

I. - La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de

suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de esta
Ley o las que se dicten con base en ella;
II. - Las circunstancias socioeconómicas del servidor público;
III. - El nivel jerárquico, los antecedentes y las condiciones del infractor;
IV. - Las condiciones exteriores y los medios de ejecución;
V. - La antigüedad del servicio;
VI. - La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones; y
Vil.- El monto del beneficio, daño o perjuicio económicos derivado del
incumplimiento de obligaciones.
C onsid era ndo las circun stan cia s particulares del caso, se im po ndrán p o r la

S ecretaría de la Función Pública alguna de las sanciones a d m in istra tiva s

m encionadas, a través de un procedim iento disciplina rio ad m inistra tivo, d o nde

se otorgue al se rvid o r su derecho de audiencia, se a p orte n pru e b a s y

 143

p o sterio rm en te la au toridad adm inistra tiva em ita una resolución fu n d a d a y

m otivada.

No obstante, cabe destacar, que aún cuando el servid or público recibiera

su sanción correspo ndie nte, esto en nada resarce al pa rticular afe cta d o po r un

fun cio n a rio público, por lo que propongo an aliza r un instrum ento a d ecua do para

lo g ra r esa reparación. En este sentido es de co n sid era rse lo e xp uesto po r

N evado-B atalla:
Realmente, la vía de la responsabilidad patrimonial de autoridades y personal
al servicio de la Administración, puede ser o de hecho es, en verdad, la salida
para dotar de virtualidad al principio de responsabilidad por la ausencia de
eficacia en la gestión pública, pero lo que está fuera de toda duda es que de
continuar la impunidad en la realización de actuaciones que menoscaban el
interés general tanto desde un plano patrimonial como de crédito frente a los
ciudadanos -legitim idad por rendimiento-, la materialización del principio de
eficacia o lo que es lo mismo, el cumplimiento de los mandatos normativos
que así lo exigen, va a resultar todavía una meta muy lejana de alcanzar .242
G on zález P érez lo expresa com o se cita a continuación:
Cuando llueven sobre las Administraciones Públicas condenas de
resarcimiento derivadas de las gravísimas negligencias o de la soberbia y
prepotencia de sus más altos rectores, cuando se acumulan los agujeros
dejados en los caudales públicos por administradores corruptos, es necesario
potenciar al máximo los procedimientos para hacer efectivas las
responsabilidades patrimoniales cualquiera que sea el rango de los
culpable...Sólo así el ciudadano medio volvería a tener confianza en la
Justicia. Cuando viera que, ante la pasividad de los políticos para exigir
responsabilidades a sus antecesores en la detentación del poder, existía en el
Estado una institución que velaba de verdad por la legalidad, el derecho de los
ciudadanos y el interés público tutelado por la Ley ....243

3.5 La resp o n sab ilid ad p atrim o nial p o r la in activid ad de la ad m in is tra c ió n .

En la do ctrina del d e rech o C onstituciona l con tem poráneo, se ubica la

re sponsabilidad patrim onial del Estado com o contenido de ju sticia con stitu cio n a l

que se utiliza cuando el orden con stitucion al es de sconocido o violado, con el

ob je to de repararlo, con sid era ndo a las ga rantías con stitu cio n a le s com o

242 Nevado-Batalla Moreno, Pedro T. Análisis jurídico del principio de eficacia en la actuación pública,
hup: w \v\v.a.:ucntdM-anana.v.-ru \iasp,il.'nia>.''¡uo IGncnciaPNev.kio.pdi. p. 11

243 González Pérez, “La responsabilidad Patrimonial de los Servidores Públicos” Diario ABC, Jueves, 15
de A gosto de 1996 Citado por Nevado-Batalla Moreno, Pedro T. Óp. Cit., p 12.
 144

aquellos instrum en tos predo m inan tem e nte de ca rá cte r procesal con fu n cio n e s

de ca rá cte r re p a ra d o r .244

En esta posición teórica, el re cono cim ie nto de que el E stado se hará

re spon sable dire ctam e nte de los daños que cause en los d e re ch o s y b ie n e s de

los ad m inistrados, es considerado com o un m edio de de fensa de la propia

norm a fun dam ental. Luego entonces, cuando el E stado se re sp o n sa b iliza de su

actuación y restaura al pa rticular está re parando el orden ju ríd ic o v io le n ta d o y

tal sistem a de responsabilidad, es con sid era do com o ga ran tía con stitu cio n a l.
El establecimiento expreso de esta nueva garantía pretende proteger y
salvaguardar la integridad patrimonial de los individuos y establece la
obligación correlativa del Estado a las reparaciones de las lesiones
antijurídicas que provoque su actividad irregular en el patrimonio de los
individuos. Esta garantía busca terminar con las actividades lesivas del
estado, que causan daños a los particulares, consolidar un Estado
responsable que asuma en forma directa las consecuencias de su actuar y
que brinde confianza a sus gobernados .245
A sim ism o, el régim en de re spon sabilidad patrim onial se con sid era com o

uno de los principios rectores de cu a lq u ie r E stado C onstituciona l de D erecho y

a su vez, se encuen tra relacionado íntim am ente con la ju sticia a d m in is tra tiv a 246,

por lo que se considera a la responsabilidad objetiva y dire cta de la

ad m inistra ció n, com o un instrum ento que los particulares pueden vá lid a m e n te

op one r fre n te a las actuaciones de la A dm inistración pública que afe cten su

esfera ju ríd ica , en este caso, su integridad patrim onial.

244 Véase Fix Zamudio, Héctor, Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento M exicano.
México: Porrúa, 2005, p.p. 57 y 178. Entre las garantías constitucionales, el autor considera 9
instrumentos a saber: el juicio político, la responsabilidad Patrimonial del Estado, las Controversias
Constitucionales, la acción abstracta de inconstitucionalidad, el procedimiento de investigación de la
SCJN, el Juicio de Amparo, el juicio de protección de derechos político- electorales, el Juicio de revisión
constitucional electoral y los organismos no jurisdiccionales autónomos protectores de los derechos
humanos (Ombudsman).

245 Fernández Ruiz Jorge, Miguel Alejandro, López Olvera (Coordinadores) Justicia Administrativa.
Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho de Administrativo. Lucinda Villarreal Corrales, “La
justicia Administrativa, el procedimiento administrativo y la Responsabilidad Patrimonial del Estado”
México: IIJ U NAM , p.p. 578.

246 Instrumentos jurídicos y mecanismos procesales que resuelven los conflictos entre gobernados y la
administración. Véase Fernández Ruiz Jorge, M iguel Alejandro, López Olvera (Coordinadores) Justicia
Administrativa. Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho de Administrativo. Lucinda Villarreal
Corrales, “La justicia Administrativa, el procedimiento administrativo y la Responsabilidad Patrimonial
del Estado” México: IIJ UNAM , p.p. 578.
 145

La administración precisa un control jurídico de sus actuaciones...La justicia

administrativa, pretende hacer efectiva la sujeción de la administración al
principio de legalidad. En el Estado de Derecho la administración pública, está
sometida a la justicia administrativa, que vela por el cumplimiento de la
legalidad y su valor esencial es la seguridad jurídica de los ciudadanos...La
justicia administrativa ha nacido para velar por los intereses individuales frente
a la administración. La desviación de poder y el exceso de poder en las
actuaciones administrativas se someten al control de la justicia administrativa.
La actuación ilegal de la administración no solo lesiona a los administrados,
también entorpece la actuación de la administración y mina la confianza de los
administrados .247
El aspecto re p a ra d o r y de protección a los p a rticulares de la

responsabilidad ob je tiva y directa del Estado, se con sid era por F ix-Z am udio,

com o uno de los sectores de la ju sticia adm inistrativa:

En tercer lugar, destacan los medios para lograr la responsabilidad patrimonial
de las autoridades administrativas, que se ha desarrollado especialmente en
los últimos años como instrumento que tiene por objeto, cuando la actividad
administrativa ha ocasionado daños y perjuicios a los particulares, los que
éstos no tienen la obligación jurídica de soportar, por lo que deben ser
reparados .248
Una vez que se ubica el sistem a de re spon sabilidad pa trim onial' com o

garantía constitucional e instrum ento de ju sticia ad m inistra tiva, cab e se ñ a la r

que su incorporación al orden jurídico m exicano, es el resultado de un proceso

que significa la sup era ció n de la histórica irre spon sabilidad del E stado y un

tra scend ente avance que dota a los particulares de un m edio de d e fe n sa de los

pa rticulares op onible a las actu acion es irregulares e ilícitas de la ad m inistra ció n.

El proceso para la aceptación del criterio de la respon sabilidad o b je tiva y

directa fue el resultado de una larga evolución que puede dividirse en cuatro

am plias etapas com o lo describe Fix-Zam udio:

a) la primera, que abarca varios siglos, puede clasificarse como de
irresponsabilidad que comprende el derecho romano clásico y la
Edad Media, período en el que no se concebía la posibilidad de que
el Estado estuviese obligado a compensar los daños causados por
su actividad...b) la siguiente fase se caracteriza por el predominio de
la responsabilidad indirecta de la administración pública, en virtud del
principio de la culpa, es decir, la conducta ilícita de los agentes o
funcionarios se traducía en la obligación de demandar primeramente
a esos últimos y solo si eran insolventes se podía exigir la reparación

947 Fix Zamudio, Héctor, Op. Cií., p. 573

248
Idem, p. 180.
 146

a los organismos públicos respectivos; c)...el concepto de la

responsabilidad primeramente directa, sin abandonar totalmente el
principio de la culpa, para posteriormente transformarse en
objetiva...d) finalmente la etapa de responsabilidad internacional de
los estados por conducta de sus agentes, especialmente en cuanto a
la violación - de los derechos humanos consagrados en los
instrumentos de carácter internacional...249
Luego entonces, la re sponsabilidad P atrim onial del E stado tie n e com o

principal an tece d e n te el sistem a de responsabilidad civil p o r culpa del s e rvid o r

público, en el cual el Estado, solo se hacía responsable en caso de que el

fun cio n a rio público no contara con los recursos e co nóm ico s para re sp o n d e r p o r

su actuación perjudicial, o bien que sus bienes fue ra n insu ficie n te s para

re sp o n d e r con el da ño causado. P osteriorm ente, este sistem a de

re spon sabilidad subsidiaria, evo lu ciona al re cono cer la respon sabilidad directa,

pero sólo para el caso en que la ad m inistración actuara d o lo sa m e n te 250

A sí lo afirm a M arín G on zález cuando explica la evo lu ción de la

R espo nsab ilid ad, quien expone:

En general, durante el siglo XX el Estado mexicano fue más bien
irresponsable, por los daños que en sus diferentes actividades ocasionó a sus
ciudadanos. Así lo entendió el propio legislador mexicano que en 1994
modificó las normas del CCDF para intentar mejorar esta situación.
Lamentablemente, la aludida reforma al configurar la responsabilidad directa
de la Administración sólo para los casos de dolo del funcionamiento público
(situación más bien marginal en la práctica) y subsidiaria para los demás
asuntos, esto es, para los casos en que exista culpa del funcionario (que son
los verdaderamente relevantes) ha resultado más bien inoperante en la
práctica .251
Pues bien, la tra diciona l e histórica irresponsabilidad del E stado y el criterio

civilista de la culpa del fun cio n a rio o servid or público, com ienza a se r sup era do

pa ulatina m en te, dando paso a la teoría del riesgo ó de respon sabilidad objetiva,

en la que:
El estado aún desempeñando sus atribuciones sin apartarse del marco jurídico
que norma sus actividades no siendo sus actos culpables ni dolosos, puede

249Fix-Zamudio, Héctor, Op. Cit., p.p. 193 y 194.

250 Esto es, el denominado régimen de responsabilidad civil, el cual tiene su fundamento en el concepto de
culpa, esto es, si no hay culpa del servidor público, no habrá indemnización o reparación,
independientemente de la existencia del daño producido por la actuación de la administración.

251 Marín González, Juan Carlos (Compilador) La responsabilidad Patrimonial del Estado “Estudio
Introductorio”JVléxico: Porrúa-ITAM, 2004, p. XI.
 147

llegar a causar daños y perjuicios. De aceptarse la teoría del riesgo o de la

responsabilidad objetiva, bastaría demostrar la existencia del daño para que
nazca la responsabilidad, se pueda o no determinar quien ejecutó ese acto,
haya habido culpa o no en el mismo .252
Es así com o en el sistem a ju ríd ico m exicano el 1o de enero de 2004, entra

en vigor el decreto publicado en el D ia rio O ficial de la F e d e ra ció n del 14 de

Junio de 2002, se introduce el re cono cim ie nto de la respon sabilidad pa trim on ial

del estado, con ca rá cte r objetiva y directa, pero restringida a la activida d

irregular de la adm inistración, en el cual se m odifica el títu lo cuarto de la

C onstitución Federal, a pa rtir de la cual se denom inó: “De las re sp o n sa b ilid a d e s

de los servid ore s públicos y patrim onial del E stad o” ad icio n á n d o se el párrafo

segundo al artículo 113 con stitucion al el cual refiere a la letra: “ La

responsabilidad del E stado por los da ños que, con m otivo de su actividad

adm inistrativa irre gular cau se en los bienes o de rech os de los pa rticulares, será

objetiva y directa. Los pa rticulares tendrán derecho a la inde m niza ció n

conform e a las bases, lím ites y proced im ie nto s que esta blezca n las le ye s” .

Con esta reform a, se reconoce en el Estado M exicano, el de re ch o de los

ad m inistra dos a re cla m ar el re sarcim ien to de los da ños pro d u cid o s po r la

actividad irre g u la r de la adm inistra ció n

Ahora bien, el silencio ad m inistra tivo, ya sea com o ne gativa o po sitiva ficta,

tendrem os que es claro resulta una actividad irre gular de la a d m in istra ció n , ya

que om ite cum plir con lo esta blecido por la norm a fun dam ental, que ob lig a a

todo fun ciona rio o servid or público a re spon der po r escrito las p e ticio nes en un

tiem po breve, por lo que en este sentido, resulta la re spon sabilidad pa trim on ial

del estado un instrum ento idóneo, para que el pa rticular acceda a la re para ción

de los daños y perjuicios que pudiera oca sio narle la om isión en que incurre la

autoridad adm inistrativa.

Para el efecto, el pa rticular podrá ha cer uso de este instrum en to de ju sticia

adm inistrativa, y podrá re cla m a r por vía directa, sin siquiera te n e r que a c re d ita r

la culpa del servid or público, el pago de la indem nización co n stitu cio n a l de

232 Juárez Mejía Godolfino Humberto, Elementos para una teoría de la responsabilidad pública. M éxico:
Porrúa, 2008, p. 127.
 148

acuerdo al procedim iento esta blecido po r la Ley Federal de R espo nsab ilid ad

P atrim onial (L F R P ) m ediante la cual solo deberá acreditar: el daño, la relación

con la ad m inistración pública y el nexo causal qu e existe entre el da ño y la

actuación u om isión ad m inistra tiva.

Luego entonces, en mi co n sid era ción es preciso, que los m edios proce sa le s

que transgreden la norm a fun d a m e n ta l y atentan contra los principios y va lo re s

co n stitucion ales com o la negativa y positiva ficta, qu ede n e xp u lsa d o s del

o rden am ien to ju ríd ico para intro d u cir instrum en tos e fica ces com o el que se

propone, a tra vés del cual el p a rticu la r podrá se r re sarcido por los d a ñ o s que le

sean ocasionados.

A una do a lo anterior, luego de que el p a rticu la r haya sido resarcido, el

E stado podrá re p e tir en contra del servid o r pú blico re spon sable a tra vé s del

procedim iento disciplina rio ad m inistrativo, im po nien do sanción eco nóm ica , la

cual una vez que se em ite resolución firm e, ad quiere el ca rá cte r de cré dito fiscal

y será cobrado po r la H acienda pública m ediante el proced im ie nto de ejecución.

 149

CONCLUSIONES.
1. El d e rech o de petición de be ser considerado com o un d e re ch o de

seguridad jurídica y no sólo de libertad, en virtud de que no se ag ota en

la posibilidad de los ad m in istra d o s de elevar pe ticio n e s a los p o deres

públicos, sino a la vez, a la autoridad le co rre sp o n d e re sp o n d e r po r

m edio de un acuerdo escrito, con la finalidad de desvanecer la

incertidum bre jurídica que pudiera provocar si no con testa . Es in du dab le

que el artículo octavo con stitucion al, no sólo provee libertad de petición,

sino que adem ás, tiene m iras a d e svane cer la in ce rtid u m b re ju ríd ic a al

gobernad o, y evitar causarle indefensión.

2. El d e rech o de petición de b e con sid era rse com o un de re ch o fu n d a m e n ta l

de los seres hum anos no exclusivo de los ciu da dan os, ya que está

d e rivado de su existencia y pertenencia al in te rio r del grupo social y

re presenta un canal a tra vé s del cual se m antiene la co m u n ica ció n entre

los pa rticulares y las autoridades.

3. A u n q u e por su propia naturaleza el silencio ad m inistra tivo sea un no acto

y carezca por sí m ism o de tal carácter, por m inisterio de ley se le atribuye

tal efecto, po r lo que, surge im perfecto, pues se pe rm ite que no con teng a

los m ism os requisitos que el resto de los actos ad m inistra tivos.

4. El silencio adm inistrativo de be entenderse com o co n se cu e n cia de una

ab stenció n de la autoridad a la que la ley re cono ce p re su n tiva m e n te

de te rm in a d o s efectos juríd ico s. Esta figura, coloca en in ce rtid u m b re

ju ríd ica al adm inistrado, al no te n e r fundam entos para in vo ca r en la fase

ju risd iccio n a l la ilegalidad de una resolución que en principio de cue n ta s

no con oce y es hasta que la autoridad contesta cua ndo el p a rticu la r

puede e ch a r abajo sus fun dam entos.

5. Los ordenam ientos ordinario s adm inistrativos que con tem p la la negativa

o positiva ficta, se en cuen tran viciados de co n stitu cio n a lid a d , ya que

dicha figu ra contradice ab ie rta m e n te lo estipulado en la norm a, no hay

 150

razón po r la cual, sigam os co n serva ndo en nuestro o rd e n a m ie n to una

figu ra com o ésta, es necesario e xtin g u ir el silencio de las a u to rid a d e s po r

m e dios e fe ctivos com o la sanción patrim onial y ad m inistra tiva para e vita r

se continúen violando los derech os hum anos y g a ran tías e sta b le cid a s en

la C onstitución.

6 . La a u sencia de características co n stitu cio n a le s en c u a lq u ie r acto de

autoridad provoca inseguridad ju ríd ica en el gobernado, ya que no puede

sub stituirse la obligación que tien e la autoridad a d m in istra tiva de

resolver, po r una ley ordinaria que de biera re speta r el con tenid o ese ncial

de la C onstitución.

7. En una negativa o positiva ficta no se satisfacen los re quisitos que

esta blece la C onstitución Federal, po r lo tanto, se d e spre nde la violación

a principios con stitucion ales sup rem o s po r una ley o rd in a ria

je rá rq u ic a m e n te inferior a ellos, considero que existe suficien te

ju stifica ció n para soste ner que el silencio ad m inistrativo en cua lq uiera de

sus efe ctos ju ríd ico s se encuentra con travin ie ndo las fo rm a lid a d e s que

se enuncian esp ecíficam ente en la C onstitución.

8. De acuerdo a los principios co n stitucion ales del debido proceso legal, la

única form a de privar a los pa rticulares de sus derechos, es m e diante un

ju icio en el que se cum plan las form a lid a d e s e se n cia le s del

procedim iento, entonces, cabría cu e stio n a r de qué form a es ad m isible

que el silencio adm inistrativo, regulado en una norm a o rd in a ria tra iga

co n se cu e n cia s de inseguridad jurídica, y se atreva a co n tra ve n ir a la

C onstitución, perm itiendo que las autoridades, no con teste n y com o

con secue ncia no funden y m otiven su actuación.

9 . La violación al derecho de petición po r el silencio ad m inistra tivo, causa

tal agravio al particular, que le generan un estado de inde fen sió n al no

te n e r argum e nto s para d e svirtu a r una resolución que ni siquiera existe en

la realidad, en virtud de que debe decidir, sin sa b e r si su solicitud

procederá o no, eleg ir entre e sp era r la resolución tardía de la autoridad,

o bien im p u g n a r sin los fun d a m e n to s sólidos e inte ntar im p u g n a r la

 151

negativa que la au torid ad em itió, o bien irse al ju icio de am paro a s o licita r

al ju e z fed era l que o b lig ue a la autoridad a contestar. Es el m ism o

ad m inistra do quien de b e su frir las co n secue ncias de una m ala de cisión,

que po r no co n o ce r la posición de la autoridad al respecto de su petición,

lo cual hubiera podido evitarse si tan solo la autoridad hubiera con te sta d o

com o lo ordena la C onstitución

10. El silencio ad m in istra tivo con efecto ne gativo o bien positivo, d e b e se r

exp ulsado del o rd e n a m ie n to ju ríd ico no rm ativo m exicano po r la sim ple

razón de que con tra vie n e n los prin cipios y valores fu n d a m e n ta le s

esta b le cid o s en la C onstitución Federal.

11. Es necesario un instrum en to por m edio del cual sin que se vu ln e re n las
ga ra n tía s de los a d m in istra d o s pueda san cio narse y de volverle el pleno

goce de las m ism as, po r lo que, se propone para el efecto la fig u ra de la

re spon sabilidad ad m in istra tiva y patrim onial del E stado, sea utilizada

com o m edio de re paración de los p a rticulares afe ctad os po r el silencio

adm inistra tivo

12. De acu erd o a lo anterior, cuando una autoridad ad m inistra tiva no

re sponde en el té rm in o al que se encuentra obligado po r la ley la petición

de un particular, vulnera los principios de legalidad y eficiencia al que se

refiere el texto co n stitucion al y la Ley Federal de R e sp o nsab ilid ade s

A d m in istra tiva s de los S ervido res P úblicos, pues el fu n cio n a rio o

em plead o público no está cum pliendo con diligencia el servicio

en com e nda do, y no se está abstenie ndo de una om isión que cause

de ficie ncia de dicho servicio.

13. El se rvid o r público, que actualice el silencio ad m inistra tivo, está

con travin ie ndo lo e stip ulado en el texto con stitucion al en perjuicio de la

esfera ju ríd ica de los go bernados, en sus derechos de seguridad ju ríd ica

y e sp e cífica m e n te se e n cuen tra violan do su d e rech o de petición,

vulne ran do principios ca racterísticos del servicio, po r lo que debe

hacerse a cre e d o r a una sanción ad m inistrativa de las en um e ra d a s en la

 152

Ley Federal de R espo nsab ilid ade s A dm in istra tiva s de los S e rvid o re s

P úblicos.

14. No obstante, cabe destacar, que aún cuando el se rvid o r pú blico recibiera

su sanción correspondiente, esto en nada resarce al p a rticu la r afe ctad o

po r un funcionario público con su silencio, por lo que p ropo ngo la

re sponsabilidad patrim onial del estado com o instrum ento idóneo, para

que el particular acceda a la reparación de los da ños y pe rju icio s que

pudiera ocasionarle la om isión en que incurre la au torid ad a d m inistra tiva.

Para el efecto, el pa rticular podrá hacer uso de este in stru m e n to de

ju s tic ia constitucional y podrá re cla m a r po r vía directa, sin siq u ie ra te n e r

que a cre d ita r la culpa del s e rvid o r público, el pago de la inde m niza ció n

co n stitucion al de acuerdo al proced im ie nto esta blecido po r la Le y Federal

de R esponsabilidad P atrim onial, m ediante la cual solo de b e rá acreditar:

el daño, la relación con la adm inistra ció n pública y el nexo cau sal que

existe entre el daño y la actu ación u om isión ad m inistra tiva.

 153

GLOSARIO DE ABREVIATURAS.
C C F.- C ódigo C ivil Federal.

C FF .- C ódigo Fiscal de la Federación.

C P A E V .-C ód igo de P roce dim ien tos A d m in istra tivo s para el E stado de V era cruz.

C P E U M .- C onstitución P olítica de los E stados U nidos M exicanos.

C P F .- C ódigo P enal Federal.

INI.- Instituto N acional Indigenista.

IN LI.- Instituto N acional de Lenguas indígenas

LA .- Ley A duanera.

LF P A .- Ley Federal del P rocedim iento A dm inistrativo.

LF P C .- Ley Federal de P rotección al consum idor.

LF P C A .- Ley Federal del P rocedim iento C on te n cio so A dm inistrativo.

LF R A S P .- Ley Federal de R espo nsab ilid ade s A d m in istra tiva s de los S e rvid o re s

Públicos.

LF R S P .-Ley Federal de R espo nsab ilid ade s de los S ervido res P úblicos.

LF S A .- Ley Federal de S anid ad Anim al.

L F T .-L e y Federal del Trabajo.

LF TyA IP G .- Ley Federal de T ransp are ncia y A cce so a la Inform a ción P ública

G ubernam ental.

LIE . -Ley de Inversión E xtranjera.

LIF . - Ley de Instituciones de Finanzas.

LG E E yP A .- Ley G eneral del Equilibrio E cológico y P rotección al A m b ie n te

LG D L.- Ley G eneral de D erechos Lingüísticos.

LR P E .- Ley de R espo nsab ilid ad patrim onial del Estado.

T F J F A .-T rib u n a l Federal de Justicia Fiscal y A d m in istra tiva

 154

FUENTES DE CONSULTA.

B ib lio g ráfica s y H em ero g ráficas.

A C O S T A R om ero M iguel, C om p end io de D erecho A d m in is tra tiv o , M éxico:

Porrúa, 2001.

__________ R om ero M iguel, T e oría G eneral del D erecho A dm inistrativo 17a ed.,
M éxico: P orrúa, 2004.

A N D R A D E P ortugal Julio U riel, “P resencia incon stitucion al del silencio

ad m in istra tivo en la legislación na cio n a l” R evista del F o ro . Lim a, Perú: C oleg io
de A b o g a d o s de Lim a A ño LX X X VI. 2 (Ju nio-d icie m bre 1998), p. 108, 111,113 y
114.

A N D R A D E S á n ch e z E duardo, C onstitución Política de los E stad os U nidos

M exicanos. C om entada. A rtícu lo O cta vo .5a ed., M éxico: Instituto de
Inve stigacio nes Jurídicas-U N A M , 1994.

A R A G Ó N M anuel, C onstitución, D em ocracia v C o n tro l, M éxico: Instituto de

Inve stigacio nes Jurídicas U N AM , 2002 p. 41

B ID A R T C am pos, G erm án El de rech o de la C onstitución y su fuerza norm ativa,

M éxico: Instituto de Inve stigacio nes Jurídicas UNAM , 2003.

B O C A N E G R A S ierra Raúl, Le cciones sobre el acto ad m inistrativo. 2a ed.,

E spaña: C ivitas, 2004.

B U R G O A , Ignacio, Las G arantías Ind ivid uale s. 3 4 a ed M éxico: Porrúa, 2002.

C A R B O N E L L M iguel, Los D erechos Funda m en tales en M é xico: M éxico:

In ve stigacio nes Jurídicas U N AM , 2004.

C Á R D E N A S Jaim e, “T rib u n a le s y justicia C onstituciona l M em oria del V il

C ongreso Ibe roam ericano de D erecho C on stitu cio n a l”: Los prin cipios y su
im pacto en la inte rpre tación Ju d ic ia l, M éxico: Instituto de In ve stigacio nes
Jurídicas U N AM , 2002.

C IE N F U E G O S S algado, David, El derecho de petición en M é xico , M éxico:

Instituto de Inve stigacio nes Jurídicas UNAM , 2004.

_________ “S obre el de rech o de petición y el silencio a d m in istra tivo ” , en Lex

D ifusión v A n á lis is . N úm ero 80 Febrero, 2002.
 155

C O R D E R O Q, Eduardo La C onstitución v su v a lo r com o norm a ju ríd ic a . C hile:

U niversidad A nto faga sta 2005.
DE LA M A D R ID H., M iguel, C onstitución, E stado de de recho v D e m o c ra c ia .
Instituto de Inve stigaciones Jurídicas UNAM , 2004, p. 11

DEL C A S T ILL O Del V alle, A lberto, G arantías del G o b e rn a d o , M éxico: E diciones

Jurídicas A lm a, 2003.

_________ Del V alle, A lberto, B osquejo sobre R esponsabilidad O ficial, M éxico,

E diciones Jurídicas A lm a, 2004.

D E LG A D ILLO G utiérrez, Luís H um berto y Lucero E spinosa, M anuel,

C om pendio de D erecho A d m in is tra tiv o , Ed. P orrúa, 1998.

_________ G utiérrez, Luis H um berto, El de rech o disciplina rio de la fun ción

pú b lica , M éxico: INAP 1990.

F E R N Á N D E Z S egado, Francisco. E studios Jurídicos C o n stitu cio n a le s, M éxico:

Investigaciones Jurídicas U N AM , 2003.

F E R N Á N D E Z R uiz Jorge, M iguel A lejandro, López O lvera (C o o rd in a d o re s)

Justicia A dm inistrativa. S egundo C ongreso Ibe roam ericano de D erecho de
A d m in istra tivo . M éxico: IIJ U N AM , 2007.

FIX Z A M U D IO , H éctor, E studio de la D efensa de la C onstitución en el

O rdenam iento M exicano. M éxico: Porrúa, 2005.

FR AG A G abino, D erecho A dm inistrativo 4 3 a ed., M éxico: Porrúa, 2003.

G A LIN D O C am acho, M iguel, D erecho A d m in istra tivo . T om o I, M éxico: Porrúa,

2000 -

G A R C ÍA de Enterría, E duardo, La C onstitución com o norm a y el trib una l

co n stitu cio n a l. M adrid: C ivitas, 1994.

________ de Enterría Eduardo, T o m ás R am ón F e rnández C urso de D erecho

A dm inistrativo I, España: C ivitas. 1991.

G A R C ÍA N ovoa César, El silencio A dm inistrativo en D erecho T rib u ta rio ,

España: A ranzandi, 2001.

G A R C ÍA -T R E V IJA N O G arnica Ernesto, El silencio adm inistra tivo en el D erecho

E sp a ñ o l. España: C ivitas, 1990.
 156

G O N Z Á L E Z O jeda M iguel, La jerarquía norm ativa, S e p a ra ta s del C urso de

Teoría G eneral del de re ch o C o n stitu cio n a l, Lim a Perú: M aestría en d e rech o
P úblico U N A - PUNO , 1997.

G O D ÍN E Z G utié rre z Jorge I., “El silencio a d m in is tra tiv o ”, en R evista de la

A cade m ia M exicana de D erecho Fiscal M éxico II.4.

G Ó M E Z P uente M arcos, La Inactividad de la A d m in istra ció n España: A ran zadi,

2000, p.599 y 600

G O N Z Á L E Z M eló A ndrés, El silencio a d m in is tra tiv o . C olom bia: P ontificia

U niversidad Javeriana, 1991.

G O N Z Á L E Z P érez Jesús, M anual de de rech o procesal ad m inistra tivo. 3a ed.,

España: C ivitas, 2001.

G U A S TÍN I R icardo, D istinguiendo. E studios de teo ría y M e táteoría del derecho.

B arcelona España: G edisa, 1999.

H U E R TA O choa C arla, T ransicion es y d iseñ os institu cio nale s: C onstitución,

T ransición y ruptura M éxico: Instituto de Inve stigacio nes Ju ríd ica s U N AM , 2000.

JU Á R E Z M ejía G o d o lfín o H um berto, E lem en tos para una teoría de la

responsabilidad pública. M éxico: Porrúa, 2008.

LO Z A N O José M aría, E studio del C o nstituciona l P atrio en lo relativo a los

derechos del H om bre, M éxico: Porrúa, 1987.

M ARÍN G onzález, Juan C arlos (C om pilado r) La respon sabilidad P atrim onial del
Estado “E studio ln tro d u cto rio ”_México:, P orrúa-IT A M , 2004.

M A R TÍN E Z M endoza P atricia R., “S ilencio A d m in istra tivo y D ebido P ro ce so ” ,

Entre A bogados, S an J u a n , (E nero-M arzo 1994): II.2

M A R TÍN E Z M orales R afael I., D erecho A d m in istra tivo prim e r y segundo c u rs o .

M éxico: O xford U niversity Press, 2000.

M ELO A ndrés, El silencio ad m inistrativo C olom bia: P ontifica U niversidad

Javeriana, 1991.

M O N TIE L y D uarte Isidro, E studios sobre g a ra n tía s in d ivid u a le s, M éxico:

Porrúa, 1991.

M O R A D onatto C ecilia, El valor de la C onstitución N orm ativa M éxico, Instituto

de Investigaciones Ju ríd ica s UNAM , 2002.
 157

N uestra C onstitución. H istoria de la libertad v soberanía del pueblo m e xica no de

las ga ra n tía s individuales artículos 4° al 8 °. M éxico: Instituto de E studios
H istóricos de la R evolución M exicana, 1990.

O R T IZ M ayagoitia G uillerm o J. “El silencio ad m inistrativo en el D ere cho F isca l”

en R evista M exicana de P rocuración de Ju sticia . M éxico 1.1 (F e b re ro d e 1996):

O cam po G óm ez, José Luis, “A lg u n a s notas sobre las afirm ativa y ne gativa
fic ta s ” en R evista Jurídica V era cruza na, Tom o LXVI, X alapa, V era cruz: Ó rgano
d o ctrina rio e inform ativo del H. T R IB U N A L S U P E R IO R DE JU S T IC IA del
E stado de V eracruz-Llave, núm ero 82, E nero-M arzo de 2002.

P A R R A O rtiz A ngel Luis, “ La negativa ficta en la Ley de Justicia A d m in istra tiva

del E stado de V e ra cru z”, M em orial del Tribunal de lo C on te n cio so
A d m in istra tivo del E stado de M éxico. Toluca, M éxico, 13 (Ju lio - d icie m b re de
1996).

P E C E S -B arba, G regorio, “La C onstitución y la seguridad ju ríd ic a ” en C laves de

R azón P ráctica, M adrid, Núm . 138, D iciem bre de 2008.

P E N A G O S , G ustavo, “ El silencio a d m in istra tivo ” en V n ive rsita s P ontifica

U niversidad Javeriana. B ogotá, C olom bia, 81, 1991.

P L A S C E N C IA R odríguez José Francisco y Flores M a rtín e z R icardo,

“A m p lia ció n de dem anda en la im pugnación de la negativa fic ta ” N uevo
C onsu ltorio Fiscal. Jurídico, Laboral v C ontable Financiero, (M éxico. 2a.
quincena de Enero de 2006).

_________ R odríguez José Francisco, P elayo V elázq uez, M a rcela de

G ua dalu pe y A rias Fierro, Luis Flavio, “ Plazos o térm inos en la ne gativa fic ta ”
N uevo C onsu ltorio Fiscal. Jurídico, Laboral y C ontable F inanciero., (M éxico, 2a
quin cena de m arzo de 2006).

Real A ca d e m ia E spañola, V oz “se g u rid a d ” en D iccionario de la lengua

e sp a ñ o la . T. II., M adrid: E spasa C alpe, 2001.

R O JA S C aballero, Ariel A lberto, Las G arantías individu ales en M éxico: Su

inte rpre tación po r el poder judicial de la fe d e ra c ió n . M éxico: P orrúa, 2002.

R O LD Á N X opa, José “ Lex D ifusión y A n á lis is ” Los so n id o s del

S ile ncio...A d m inistra tivo (A propósito de la afirm ativa v la negativa fic ta ) M éxico:
A ño 11 No. 14, Agosto, 1996.

R U E D A del V alle Iván, La negativa F icta , 2a ed. M éxico: T h em is, 2000.

 158

Tribunal de lo C o n tencioso A dm inistrativo del E stado de G u e rre ro “B reve

estudio de la N egativa F icta ” R evista Jurídica. P ublicación de D ifusión v
A nálisis, V.7 C hilpan cingo G uerrero, (m arzo 31 de 1992).

S E R R A N O M igallón, F ernando (C oo rd in a d o r) E studios Jurídicos en H o m e naje

a Ignacio B urqoa O rihuela . M éxico: P orrúa- Facultad de D erecho U N AM , 2004.

S uprem a C orte de Justicia de la Nación, Las ga ra n tía s de S eguridad Jurídica,

M éxico: P o d e r Jud icia l de la Federación S C JN , 2003.

S uprem a C orte de Justicia de la N ación, Las g a ran tías In d ivid u a le s, M éxico:

P oder Judicial de la F ederación, SCJN, 2003.
 159

C o n stitu ció n , C ó d ig o s y Leyes.

C onstitución Política de los E stados U nidos M exicanos.

C ódigo C ivil Federal.

C ódigo Fiscal de la Federación.

C ódigo Penal Federal.

C ódigo de P roce dim ien tos A d m in istra tivo s para el E stado de V eracruz.

Ley A duanera.

Ley FederaJ del P roce dim ien to A dm in istra tivo .

Ley Federal de P rotección al C onsum idor.

Ley Federal del P roce dim ien to C o ntencioso A dm inistrativo.

Ley Federal de R espo n sa b ilid a d e s A d m in istra tiva s de los S ervido res P úblicos.

Ley Federal de R e sp o nsab ilid ade s de los S ervidores P úblicos.

Ley Federal del Trabajo.

Ley Federal de T ra n sp a re n cia y A cceso a la Inform ación P ública

G ubernam ental.

Ley Federal de S anidad A nim al.

Ley G eneral del E quilibrio E cológico y P rotección al A m bien te

Ley G eneral de D erechos Lingüísticos.

Ley de Inversión E xtranjera.

Ley de Instituciones de Finanzas.

Ley de R esponsabilidad patrim onial del Estado.

S em anario Judicial de la F ederación y su G aceta

C o n su ltas en línea.

w w w .d e r.u va .e s/co n stitu cio n a l/ve rd u g o /m a rb u ry_ m a d iso n

w w w .cid h .o rg /b a sico s/b a sico s1 .h tm , con sultad a 11 de enero de 2010.

w w w .a cu e n ta sca n a ria s.o rg /M a sp a lo m a s2 0 0 6 /P o n e n cia P N e va d o .p d f

w w w .c o n g re s o .e s /fu n c io n e s /c o n s titu c io n /titu lo _ 1 _ c a p _ 2 _ s e d .htm, con sultad a

19 de diciem bre de 2010
w w w .bibliote ca.ju s.g o v.a r/co n stitu cio n e s-e n g e n e ra l.h tm l

w w w .se n a d o .g o v.a r/w e b /in te re s/co n stitu cio n /ca p itu lo 1 .p h p .

w w w .c o n g re s o .e s /fu n c io n e s /c o n s titu c io n /titu lo _ 1 _ c a p _ 2 _ s e d .h tm .

w w w .ita lia n o in fa m ig lia .it/d o cu m e n ti/co stitu zio n e -in -sp a g n o lo .p d f