Guia para La Elaboracion de Planes de Me

GUÍA PARA LA ELABORACIÓN
DE PLANES DE MEJORA
EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
SALVADOR PARRADO DÍEZ
GUÍA PARA LA ELABORACIÓN

DE PLANES DE MEJORA
EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
DIPUTACIÓN DE ALICANTE
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MADRID
2007
Colección: MANUALES
FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO

DE PUBLICACIONES DEL INAP
Guía para la Elaboración de Planes de Mejora en las
Administraciones Públicas / Salvador Parrado Díez –
1.ª reimpresión. – Madrid: Instituto Nacional de Admi-
nistración Pública, 2007. – 152 pp. – (Manuales)
ISBN: 978-84-7351-247-3. – NIPO: 329-07-009-4
Primera edición: diciembre 2005

Primera reimpresión: enero 2007
Catálogo general de publicaciones oficiales:

http://publicaciones.administracion.es
Edita:
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Instituto Nacional de Administración Pública
www.inap.map.es
ISBN: 978-84-7351-247-3
NIPO: 329-07-009-4
Depósito Legal: M. 4.605 - 2007
Fotocomposición e impresión: TARAVILLA
Mesón de Paños, 6 - 28013 Madrid
ÍNDICE
ÍNDICE
Págs.
AGRADECIMIENTOS .............................................................................................................. 11
CÓMO LEER ESTE LIBRO ...................................................................................................... 13
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 15
PARTE A
EL CONTEXTO DEL PLAN DE MEJORA
CAPÍTULO 1. EL CREDO RACIONAL Y LA REALIDAD POLÍTICA ................... 21

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ............................................................................. 21
2. LAS METAS ORGANIZATIVAS Y PÚBLICAS .................................................................. 24
3. EL DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS: SÍMBOLOS, NÚMEROS, CAUSAS E INTERESES ... 27
4. SOLUCIONES ............................................................................................................ 37
CAPÍTULO 2. EL CICLO DE GESTIÓN Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ...... 41
1. PLANTEAMIENTO ...................................................................................................... 41
2. RECURSOS, ACTIVIDADES, PRODUCTOS E IMPACTOS ................................................. 43
3. EL CICLO Y LA EVALUACIÓN .................................................................................... 46
PARTE B
LAS PARTES DEL PLAN DE MEJORA
CAPÍTULO 3. EL DIAGNÓSTICO ................................................................................ 53

1. EL CONTEXTO .......................................................................................................... 53
2. LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIÓN Y EL PROBLEMA A RESOLVER ........................ 56
CAPÍTULO 4. LA PROPUESTA DE MEJORA ............................................................ 63
1. LOS OBJETIVOS ....................................................................................................... 63
2. LAS HERRAMIENTAS ................................................................................................. 65
3. LA IMPLANTACIÓN ................................................................................................... 68
4. LA EVALUACIÓN ...................................................................................................... 72
CAPÍTULO 5. EL DOCUMENTO .................................................................................. 75
1. LA PLANIFICACIÓN Y LAS PARTES DEL DOCUMENTO ................................................. 75
2. LA PORTADA Y EL ÍNDICE DE CONTENIDOS ............................................................... 79
3. EL RESUMEN EJECUTIVO Y LA INTRODUCCIÓN .......................................................... 81
4. LA BIBLIOGRAFÍA Y LOS ANEXOS ............................................................................. 84
5. LAS TABLAS Y LOS GRÁFICOS .................................................................................. 87
6. EL ESTILO ESCRITO ................................................................................................. 95
7
GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES DE MEJORA
Págs.
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................... 97
7. REFERENCIAS .......................................................................................................... 97
8. FUENTES DE LOS EJEMPLOs ..................................................................................... 99
ANEXO A. JUSTIFICACIÓN DE UNA APO PARA EL PLAN DE MEJORA ............................. 101
ANEXO B. EJEMPLOS DE EVALUACIÓN DEL PLAN DE MEJORA Y DE INDICADORES .......... 105
ANEXO C. RESUMEN EJECUTIVO DEL PLAN DE MEJORA DE UN SERVICIO DE RECAUDACIÓN 109
ANEXO D. PLAN DE MEJORA PARA EL INCREMENTO DE PLAZAS DE EDUCACIÓN INFAN-
TIL DE PRIMER CICLO SOSTENIDAS CON FONDOS PÚBLICOS ........................... 115
8
LISTADO DE ACRÓNIMOS, DE RECUADROS, DE TABLAS Y DE ILUSTRACIONES
LISTADO DE ACRÓNIMOS
Acrónimo Significado
AENOR Asociación Española de Normalización y Certificación
APO Administración por Objetivos
CAF Common Assessment Framework – Marco Común de Evaluación
CAPI Centro de Acceso Público a Internet
CCA Centro Comercial Abierto
CDT Centro de Difusión Tecnológica
CE Constitución Española
CIS Centro de Investigaciones Sociológicas
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
DAFO Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades
EEII Escuelas Infantiles
EFQM European Foundation of Quality Management – Fundación Europea de Ges-
tión de la Calidad
EGB Educación General Básica
FITUR Feria Internacional del Turismo
IAM Informática Ayuntamiento Madrid
IBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles
IECM Instituto de Estadística de la Comunidad de Madrid
IMADE Instituto Madrileño de Desarrollo
INAP Instituto Nacional de Administración Pública
INEM Instituto Nacional de Empleo
ISO International Standards Organisation – Organización Internacional de Es-
tándares
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LODE Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación
LRBRL Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local
LOGSE Ley Orgánica Ordenación General del Sistema Educativo
MAP Ministerio de Administraciones Públicas
MEC Ministerio de Educación y Ciencia
MEH Ministerio de Economía y Hacienda
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OPEC Organización de los Países Exportadores de Petróleo
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte
PIB Producto Interior Bruto
TGN Técnica de Grupo Nominal
TRRL Texto Refundido de disposiciones legales vigentes de Régimen Local
9
Págs.
LISTADO DE RECUADROS
RECUADRO 11. Características de la organización. Información de contexto (I) ...... 54
RECUADRO 12. Características de la ciudad. Información de contexto (II) .............. 55
RECUADRO 13. Diagnóstico de la situación. Análisis financiero de un ayunta-
miento .................................................................................................. 59
RECUADRO 14. Análisis DAFO de la policía local .................................................... 60
RECUADRO 15. La APO del Consejo Superior de Deportes (1991-1994) ................ 64
RECUADRO 16. Los costes económicos de un plan de mejora en el área de forma-
ción (I) ................................................................................................. 69
RECUADRO 17. Los costes económicos de un plan de mejora de elaboración de es-
tadísticas (II) ....................................................................................... 70
RECUADRO 18. Previsión de recursos humanos para la mejora del área de forma-
ción ...................................................................................................... 71
RECUADRO 19. Cronograma para la mejora del área de promoción económica ....... 72
RECUADRO 10. Orden de elementos del informe ........................................................ 78
RECUADRO 11. Sistemas de numeración del índice del plan ..................................... 80
RECUADRO 12. Introducción a un plan de mejora de saneamiento financiero .......... 83
RECUADRO 13. Citas en el texto .................................................................................. 85
RECUADRO 14. Las referencias bibliográficas ............................................................. 85
RECUADRO 15. Anexos de un plan de mejora del área de formación ....................... 87
RECUADRO 16. Gráfico de líneas ................................................................................. 94
RECUADRO 17. Gráfico de barras apiladas .................................................................. 95
RECUADRO 18. Estilo escrito. Relación entre párrafos ............................................... 96
RECUADRO 19. Evaluación del plan de mejora del área de promoción económi-
ca (I) .................................................................................................... 105
RECUADRO 20. Evaluación del plan de mejora de saneamiento financiero (II) ........ 106
RECUADRO 21. Indicadores de actividades y de productos de un plan de mejora
estadística (I) ....................................................................................... 107
RECUADRO 22. Indicadores de productos e impactos de un plan de creación de
plazas de educación infantil (II) ......................................................... 107
LISTADO DE TABLAS
TABLA 1. Paro registrado en España y en la Comunidad de Madrid en diciembre
de 2002 ......................................................................................................... 89
TABLA 2. FITUR: Participantes y visitantes profesionales entre 2000 y 2005 ........ 92
LISTADO DE ILUSTRACIONES
ILUSTRACIÓN 1. El ciclo de las políticas y de la gestión ............................................ 44
10
AGRADECIMIENTOS
AGRADECIMIENTOS
Esta guía ha sido pacientemente leída y rigurosamente comentada

por Javier Cuenca, Fernando Fariña, Estrella Fernández, Carmen García,
Paz Martínez, Antoni Merino, Fermín Cerezo, Alberto Parrado y Carles
Ramió. Los alumnos de varias promociones del Curso de Directivos Pú-
blicos Locales del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
utilizaron una versión anterior de la guía para la elaboración de planes
de mejora. De todos ellos he recibido apoyo, numerosas aportaciones y
ejemplos. Quedo en deuda con ellos por su tiempo y sus comentarios
acertados. A Milagros Cruz le agradezco su disponibilidad y su amable
oferta de incluir el plan de mejora de su organización como ejemplo de
esta guía en el Anexo D.
Soy consciente de que no he podido introducir todas las sugerencias que
se me han realizado por falta de capacidad. He hecho lo que he podido con
los comentarios y asumo toda responsabilidad en las inexactitudes, los erro-
res y los planteamientos difusos. Todo comentario sobre el texto enviado
a sparrado@poli.uned.es será bienvenido.
Finalmente, quisiera dedicar unas palabras especiales a Paz Martínez,
del Instituto Nacional de Administración Pública, quien ha promovido
activamente que esta guía vea la luz. Asimismo agradezco a la direc-
ción del INAP la posibilidad de incluir este título en su colección.
11
CÓMO LEER ESTE LIBRO
CÓMO LEER ESTE LIBRO
En este apartado se ofrecen recomendaciones sobre qué leer de la guía

en función de los intereses y formación del lector. Estas sugerencias son
fruto del pragmatismo, de un problema de conciencia, de una preocu-
pación, y de una crítica.
Para ser pragmáticos, el lector con poco tiempo puede concentrar-

se en los tres últimos capítulos y en los anexos. En estas partes se sus-
tancia la parte aplicativa de la guía.
El capítulo primero surge de un problema de conciencia. La guía,

de carácter prescriptivo a mi pesar, sigue el modelo racional de defini-
ción de problemas, análisis, presentación de alternativas, selección de
la alternativa según criterios propuestos y planteamiento de un curso de
acción con un plan de implantación y de evaluación. Ese modelo se ale-
ja de la realidad, de cómo funcionan las organizaciones y de cómo de-
berían funcionar. En el ámbito de la acción pública y organizativa pre-
domina un proceso político en el que las definiciones de igualdad,
eficacia y eficiencia no son unánimes; en el que existen intereses y coa-
liciones diversas de poder; y, en el que la negociación, la persuasión y
la retórica desempeñan un papel importante en la interpretación de los
datos a partir de los que se adoptan decisiones. Los datos, los proble-
mas, las alternativas y los cursos de acción no son hechos neutrales y
objetivables. Algunos directivos que han leído las versiones anteriores
de esta guía sin el capítulo primero han adoptado el credo racional sin
cuestionarlo a la hora de elaborar los planes de mejora. En las últimas
versiones introduje consideraciones sutiles acerca de cómo tamizar el
credo racional con los elementos del proceso político. He comprobado
que estas consideraciones no eran claras, por ello no me queda más
remedio que incluir un capítulo en el que se anima a considerar las di-
mensiones del proceso político en la elaboración de un plan de mejo-
ra. Si el lector prescinde de leer este capítulo, pero comprueba que si-
13
gue al pie de la letra las recomendaciones de la parte aplicativa, le re-

comiendo encarecidamente la lectura del capítulo primero.
La preocupación se refleja en el segundo capítulo, que está motiva-
do por la lucha personal que mantengo contra el hábito adquirido por
muchos políticos y directivos públicos a concentrar sus esfuerzos de
mejora en la cantidad de recursos (monetarios, personal, normativos y
otros) que destinan a un nuevo proyecto sin calcular, evaluar o anali-
zar los resultados y los impactos que la gestión de dichos recursos pro-
picia. En el capítulo se ofrece una perspectiva amplia de cómo se in-
serta el plan de mejora en el ciclo de gestión y de las políticas. Si el
lector tiene la tendencia a redactar un plan que se concentre en la pu-
blicación de una norma o a aumentar la partida presupuestaria de un
nuevo programa sin preocuparse por los resultados, le animo a leer este
capítulo. En caso contrario, se puede prescindir de su lectura.
Finalmente, ¿quiénes pueden prescindir de la lectura de la guía? La
respuesta a esta pregunta es fruto de una crítica contundente. Había
adoptado una actitud complaciente con el trabajo después de la lectu-
ra de versiones anteriores por varias promociones de directivos públi-
cos locales, muchos de ellos juristas, que se forman anualmente en el
Instituto Nacional de Administración Pública. Sus apreciaciones sobre
el texto tenían un tono suave, con sugerencias de mejoras complemen-
tarias. Ahora estoy seguro de que no se atrevieron a formular las con-
sideraciones más duras sobre el texto. Sin embargo, mi hermano Alber-
to, economista de formación y directivo en una organización privada,
me hizo una crítica demoledora en la que mantenía que el texto era
prescindible y poco útil para abordar las mejoras de las organizaciones.
No es mi intención defenderme de sus críticas ahora y procuraré recoger
algunas de sus sugerencias, no todas, en el cuerpo de la guía.
Asumo que este texto no puede complacer a lectores como él. Sin
embargo, creo que el texto no es del todo prescindible por dos razo-
nes. En primer lugar, en la guía se enumeran los elementos relevantes
de los planes de mejora que normalmente no aparecen en los pro-
yectos elaborados por la gran mayoría de los directivos públicos es-
pañoles. En segundo lugar, el texto intenta ayudar a los directivos a
respaldar sus propuestas de una forma muy distinta a la lógica de la ar-
gumentación jurídica. Nuestro sistema educativo de formación secun-
daria y universitaria no nos ha ayudado ni nos ayuda en la actualidad
a presentar y defender argumentos, a respaldarlos con datos y persua-
sión, a analizar e interpretar. Por ello, la guía puede ser un comien-
zo para quienes hasta ahora sólo han redactado informes jurídicos o
normas.
14
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
Todo libro se define por lo que es y lo que no es, por cómo se ha

elaborado y para qué y quiénes se ha publicado. Esta guía ofrece orien-
taciones sobre cómo plasmar en un documento las herramientas normal-
mente empleadas por los directivos públicos para persuadir a quienes
controlan los recursos que sus ideas merecen la pena. La guía se centra
en cómo plasmar el plan de mejora en un documento. El texto ha sido
elaborado en varias etapas y a lo largo de varios años. Al principio es-
taba formado por apuntes sobre la redacción de informes de diagnóstico
destinados a estudiantes universitarios de gestión pública. Posteriormen-
te se añadieron elementos de los planes de mejora para ayudar a los
directivos públicos locales en su trabajo. En la última versión se han
incluido dos capítulos para insertar la elaboración de los planes de me-
jora y el trabajo de los directivos públicos en un contexto más amplio.
La guía también se define por lo que no es. Este libro no contiene

explicaciones exhaustivas sobre cómo diagnosticar un problema o cómo
proponer alternativas, valorarlas y seleccionarlas. Así, en el texto no se
aborda el detalle de las técnicas de recopilación de datos (encuestas,
grupos de discusión, observación participante) ni de valoración y aná-
lisis de la información (diagrama de afinidades, diagrama de causa-efec-
to, gráfico de control, diagramas de flujo, histogramas, diagrama de
Pareto) ni de adopción de decisiones (tormenta de ideas, multivoto, téc-
nica de grupo nominal) ni de cómo evaluar las propuestas (matriz de
prioridades, matriz de criterios). Todas estas técnicas pueden ser estu-
diadas en las monografías especializadas.
La elaboración de la guía ha seguido los principios del modelo ra-

cional de adopción de decisiones, pero ha sido filtrada por una concep-
ción política de las organizaciones públicas y de la comunidad. El credo
racional mantiene que un analista de la organización y de su entorno es
capaz de identificar y cuantificar claramente un problema, desarrollar
15
varias alternativas posibles, sopesarlas teniendo en cuenta distintos cri-

terios y aconsejar o elegir el conjunto de decisiones más apropiado para
la acción en consonancia con la misión y los objetivos de la organiza-
ción. En la realidad cotidiana de las organizaciones y en el campo de la
acción pública se constata tozudamente que esta secuencia raramente se
produce así, por mucho que los consultores y los académicos se empe-
ñen en tratar de demostrarlo. La construcción de los problemas, de las
alternativas y de los cursos de acción es una tarea primordialmente po-
lítica y la especificación de unos objetivos y la selección de unos crite-
rios para mensurar los efectos de las acciones actuales o futuras están
basadas en opciones políticas.
La política, como actividad colectiva por la que se asignan recursos

entre intereses, preferencias y valores competitivos y se dirimen conflic-
tos, no sólo se produce en el «mundo exterior de los partidos políticos,
los sindicatos y las altas instancias estatales». El ámbito «neutral, téc-
nico y alejado del mundo de la política» de las organizaciones también
se presta a la construcción política de la realidad, pues los líderes de
la organización (políticos, funcionarios, gerentes), los grupos internos
(cuerpos burocráticos, sindicatos), el personal de distintos niveles orga-
nizativos (directivos, cuadros medios, personal de «ventanilla»), los
empleados de diferentes departamentos, los ciudadanos, los intereses
afectados, los usuarios y los clientes de las organizaciones disputan
parcelas de poder y mantienen visiones diferentes sobre cómo funcio-
nan las organizaciones y cómo deberían funcionar. Pensar que un plan
de mejora y sus resultados pueden satisfacer a todos estos grupos de la
misma forma, que existe una única solución eficiente y eficaz para un
problema, que la igualdad se puede definir sin controversias es una uto-
pía. Los usuarios de esta guía deberían ser conscientes de ello.
El texto se mueve por tanto en un terreno resbaladizo e intenta ma-

ridar la concepción racional con la política. Por una parte, la guía ofrece
una aproximación sistemática a la identificación de los objetivos de la
organización, el análisis y el diagnóstico de los problemas, la búsque-
da de soluciones y la elaboración de un plan de implantación y evalua-
ción siguiendo muchas de las consignas del credo racional. Por otra
parte, y de forma paralela, se han introducido elementos para que el
lector se cuestione la existencia de definiciones únicas de problemas, de
objetivos organizativos claros, de soluciones universales y de planes
incontestables de acción. Es evidente que los responsables públicos ele-
girán una definición del problema, un curso de acción, un plan y un
tipo de evaluación. Una vez elegida la forma de contar el problema y
de resolverlo, se emplearán recursos retóricos que, basados en los nú-
meros, incluirán elementos de persuasión, símbolos para convencer a
distintas audiencias. En consecuencia, se cree que es posible combinar
16
INTRODUCCIÓN
un método sistemático de estudio con la aceptación de que existen di-

versas concepciones de la realidad. Estas concepciones deberían ser te-
nidas en cuenta por los lectores de la guía, incluso aunque no aparez-
can reflejadas en los planes elaborados.
Este texto ha sido redactado para cubrir una laguna en la formación
de los directivos públicos y los estudiantes de gestión pública. Los pla-
nes y los proyectos de mejora que se elaboran en las organizaciones
públicas carecen normalmente de una sistemática y un soporte docu-
mental claros. Muchos de estos planes carecen de un plan de implan-
tación o de evaluación. El cronograma no aparece en el plan, no se pro-
ponen indicadores para valorar en qué medida se han conseguido los
resultados y, normalmente, no se plantean estimaciones de cuánto cues-
ta la mejora, no sólo en términos presupuestarios sino también en ho-
ras por empleado dedicadas al plan de mejora.
Estas carencias son especialmente notorias en los planes elaborados
por los directivos de formación jurídica, es decir, la mayoría de los fun-
cionarios y responsables públicos de las administraciones públicas es-
pañolas. Ellos son los destinatarios principales del texto. En la medida
en que muchos de estos directivos desempeñen labores de gestión dis-
tintas a las jurídicas y deban proponer y entender planes de mejora, esta
guía les puede ser de utilidad. Además, la guía está pensada especial-
mente para quien redacte un plan de mejora por primera vez. Incluye
elementos superfluos para los consultores y los directivos experimen-
tados en la redacción de informes.
La guía actúa a modo de libro de cocina, pues en ella se ofrecen los
ingredientes, sus cantidades aproximadas y las indicaciones para mez-
clarlos. Al igual que ocurre con la cocina, el conocimiento de cuánto,
qué y cómo se prepara no garantiza que el plato alcance la quintaesen-
cia culinaria, pues la cocina es un arte, para el que se requiere «tener
mano» y constancia. Sin embargo, el conocimiento de los ingredientes,
de sus cantidades aproximadas y de la forma de presentarlos permite
elaborar platos comestibles. Por tanto, en el texto que se presenta se
ofrecen las partes principales de un plan y los modos de abordarlo. La
constancia y la adaptación al contexto concreto responderán del resto.
La presentación no pretende ser exhaustiva, sino que se reduce a ex-
poner los aspectos principales de una forma ilustrativa.
El documento se articula a partir de ahora en dos partes, cinco ca-
pítulos y cuatro anexos. En la primera parte se inserta el plan de me-
jora en una concepción política de las organizaciones. Para ello, en el
capítulo primero se critican los excesos del modelo racional de adop-
ción de decisiones a partir de consideraciones políticas. En el capítulo
segundo, se incluye el plan de mejora en el ciclo político y de gestión,
17
de esta forma se intenta ampliar el foco de atención de los responsa-

bles públicos para que se concentren no sólo en recursos y actividades
sino también en resultados e impactos. En la segunda parte, se tratan
por separado los dos apartados que todo plan de mejora debería con-
tener. En el capítulo tercero se realizan consideraciones acerca del diag-
nóstico del problema a resolver o la situación a mejorar dentro de una
organización. A continuación, en el cuarto capítulo se introducen los
elementos que toda propuesta de mejora debería contener (objetivos de
la propuesta, previsión de recursos presupuestarios, humanos y de otro
tipo, calendario de implantación y evaluación de las mejoras). En el
último capítulo se realizan consideraciones formales acerca de las par-
tes que tiene el documento, de cómo planificarlo, de cómo plantear el
estilo escrito y de cómo incorporar tablas y gráficos para reforzar el
argumento. Los anexos contienen ejemplos de informes. En el anexo A
se justifica el empleo de una herramienta, en este caso una APO (Ad-
ministración por Objetivos) aplicada a un caso de promoción del em-
pleo en un ciudad de unos 50.000 habitantes. El anexo B contiene
ejemplos de evaluación del plan e indicadores. En el anexo C se pone
como ejemplo un resumen ejecutivo del plan para mejorar el servicio
de recaudación de una ciudad de unos 20.000 habitantes. Finalmente,
en el anexo D se ha incluido un informe completo de un plan para crear
plazas del primer ciclo de las escuelas infantiles (0 a 3 años) en la ciu-
dad de Madrid. Además de estos anexos, otros ejemplos ilustran en el
libro las afirmaciones realizadas. En el capítulo primero abundan los
casos de políticas públicas nacionales; en el capítulo segundo se pro-
ponen ejemplos del ámbito de la gestión de recursos hídricos y, final-
mente, en los tres capítulos aplicativos de la guía se han citado planes
de mejora de corporaciones locales.
18
PARTE A
CAPÍTULO 1
EL CREDO RACIONAL Y LA REALIDAD POLÍTICA
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Este capítulo surge de un problema de conciencia. En esta guía se

propone una elaboración de los planes de mejora que sigue de cerca los
principios del modelo racional de adopción de decisiones. Cualquier
responsable público sabe perfectamente que este modelo no funciona
normalmente porque la realidad organizativa y de la comunidad no se
construye de forma racional sino políticamente. Con este capítulo se
pretende contrarrestar el exceso de racionalidad de la metodología del
plan de mejora.
El modelo racional de adopción de decisiones ha sido tratado tanto
en el ámbito organizativo como en el de la polis (Simon (1947, 1982,
1997)). Este modelo, de carácter fundamentalmente prescriptivo, domina
la teoría organizativa así como el análisis de las políticas públicas. En el
modelo se plantea la secuencia que se debería seguir para acometer el
cambio y las mejoras en las organizaciones públicas y en la sociedad
mediante las políticas públicas. Las organizaciones (públicas y privadas)
tienen unas metas que conseguir. Estas metas orientan la acción orga-
nizativa y pública. El analista organizativo o político toma estas metas
como punto de referencia contra las que contrastar los problemas sociales
y organizativos. En el análisis de los problemas se enumeran todas las
dimensiones posibles, se cuantifica su magnitud y se buscan las causas
primigenias de estos problemas. Una vez identificadas las causas, se
exploran algunas alternativas de solución. Cada alternativa se sopesa en
función de los recursos necesarios para llevarla a cabo y la capacidad
que tiene la organización para resolver el problema y cumplir las metas
21
de la acción organizativa o pública. Aquella alternativa que solucione el

problema al menor coste y satisfaciendo al máximo las metas deseadas
será privilegiada como curso de acción. En los casos en los que los pro-
blemas no sean corregidos tal como estaba previsto, se revisa la decisión
y el plan de actuación incorporando las medidas correctoras oportunas.
El modelo racional ha sido criticado por diversos autores y corrientes.
La versión incrementalista, los enfoques derivados de la teoría del «cubo
de la basura» y los enfoques basados en los actores serán presentados
de forma esquemática.
Lindblom (1958,1959) propuso una interpretación distinta a la del
modelo racional sobre cómo es el cambio y cuánto cambian las organi-
zaciones. Su propuesta inició la escuela del incrementalismo. La base del
incrementalismo se encuentra no en las metas ideales de la organización
sino en las políticas presentes de la organización. A partir de ellas, los
responsables públicos adoptan decisiones que suponen cambios incre-
mentales o marginales. Como consecuencia, sólo se revisan unas cuantas
alternativas y consecuencias, dado que las políticas actuales condicionan
las soluciones incrementales susceptibles de ser practicadas. Este modelo
no está exento de críticas, pues no ayuda a mejorar sustantivamente las
organizaciones y la acción pública (no cumple una función normativa)
ni tampoco explica bien por qué una organización cambia y mejora ra-
dicalmente. True et al. (1999) parten del modelo incremental para ela-
borar su teoría del equilibrio puntuado (punctuated-equilibrium theory).
En esta teoría se admite que los cambios son incrementales y las orga-
nizaciones públicas se encuentran normalmente en equilibrio. Pero en
determinados momentos se producen cambios radicales que desafían el
equilibrio y las pautas incrementales. Así se explicaría, por ejemplo, que
el Instituto Nacional de Seguridad Social de España pasara de emplear
más de noventa días en reconocer una pensión de jubilación en la déca-
da de los años setenta a tardar menos de un mes por término medio en
la actualidad.
Un segundo grupo de estudios que se distancia del modelo racional
puro procede de los modelos que se basan en la idea de que las institu-
ciones (públicas) y la realidad constituyen una «anarquía organizada»
(Cohen, March y Olsen 1972), quienes elaboran la teoría del «cubo de
la basura» o la papelera. Basados en este trabajo, Kingdon (1995) y
Zahariadis (1999) estudian como se introducen los problemas y las de-
cisiones en la agenda pública. En las organizaciones y en la polis hay
cuatro corrientes: problemas, soluciones, actores y oportunidades de
elección. Cada corriente sigue su lógica y secuencia independiente. Las
decisiones surgen del solapamiento o encuentro parcial o total de proble-
mas, soluciones, actores y ventanas de oportunidad. Por tanto, una de-
cisión no es el reflejo de un intento racional de solucionar un problema
22
con un plan determinado. La decisión es fruto de la mezcla particular en

la «papelera» o «basura». Esto puede explicar que muchas iniciativas de
los directivos plasmadas en estupendos planes de mejora no son adop-
tadas como soluciones a los problemas de la organización. Si no se pro-
duce el encuentro entre quienes deciden, quienes se enfrentan al proble-
ma, quienes proponen la solución y quienes la financian, el estupendo
plan está destinado a ocupar un espacio de estantería. Quienes plantean
planes de mejora deberían interesarse más por el ‘encuentro’ de las dis-
tintas corrientes en la organización que por la solución.
Un tercer grupo de estudios se basa en la identificación de las coa-
liciones de actores que promueven valores y soluciones de una natura-
leza determinada a los problemas que se plantean. Estos estudios se
nutren de varios enfoques. Uno de los más extendidos es el enfoque de
las ‘coaliciones promotoras’ (advocacy coalition framework) iniciado por
Sabatier (1988). Las decisiones adoptadas se alinean junto a un grupo de
valores, intereses, preferencias y recetas empleadas por los actores de
estas coaliciones, quienes se encuentran ubicados en diversas institucio-
nes públicas, organizaciones privadas y asociaciones de interés. Estas
coaliciones se encuentran por ejemplo en el ámbito educativo (coalicio-
nes que promueven los valores religiosos y la enseñanza privada frente
a las coaliciones que prefieren una enseñanza laica y pública). Por tanto,
las decisiones no son adoptadas como consecuencia de un razonamiento
racional con valores universales únicos. Por el contrario, la argumenta-
ción de las coaliciones promotoras presentes en una política pública o en
una organización se adapta a los valores y los fines perseguidos por la
coalición. Por tanto, estos valores, intereses y preferencias informan deci-
didamente el modo de argumentar las soluciones a los problemas exis-
tentes: de producción de energía, medioambientales, de la sanidad, etc.
A pesar de las críticas que el modelo racional recibe por autores de
tendencias y enfoques tan diversos, académicos, consultores y responsa-
bles públicos aluden a este modelo de forma continua al analizar las
metas, los problemas y las soluciones. El credo racional domina los
cursos de gestión pública y ¡también! la línea argumental de esta guía
para elaborar planes de mejora. Sin embargo, la realidad organizativa y
de la acción pública no está dominada por el modelo racional sino por
uno político.
¿Por qué se ha adoptado, entonces, el argumento racional a sabiendas
de que no responde a lo que ocurre en la realidad? Dos razones se pue-
den aducir. La argumentación racional es fácilmente reconocible, dado
que la mayoría de los cursos, seminarios y libros de gestión pública
emplean el modelo racional. Al mismo tiempo, este modelo propone un
planteamiento sistemático para abordar las mejoras de una organización
y el trabajo de los directivos carece a veces de esta sistematicidad.
23
Por otro lado, el contenido de esta guía se aparta del modelo racional
de dos formas. En primer lugar, en este capítulo se indican las conside-
raciones del proceso político de adopción de decisiones que se apartan
del modelo racional. Estas consideraciones ponen en cuestión las verda-
des absolutas y las ‘mejores soluciones’ del modelo racional. En el
modelo político existen verdades relativas y distintas soluciones que
satisfacen unos intereses frente a otros. En segundo lugar, en los próxi-
mos capítulos se incorporan reflexiones para relativizar el valor ‘absoluto’
del modelo racional.
2. LAS METAS ORGANIZATIVAS Y PÚBLICAS
En este capítulo se sigue fundamentalmente el planteamiento de

Deborah Stone (2002) desarrollado en Policy Paradox. The Art of Poli-
tical Decision-Making (La Paradoja de las Políticas. El arte de la deci-
sión política) y publicado por primera vez en 1988. Aunque el libro se
centra en la acción pública orientada a la comunidad, es decir, siguiendo
un enfoque de análisis de políticas públicas, su planteamiento sirve tanto
para los planes de mejora de una organización como para los problemas
de la polis.
Stone (2002) desarrolla su argumento en torno a las metas, los pro-
blemas y las soluciones. Las metas como la eficiencia, la eficacia, la
igualdad, la equidad, la libertad y la seguridad son objetivos reconocibles
de la acción pública. Estas metas son aplicables a macrosistemas orga-
nizativos como los ayuntamientos o las comunidades autónomas. Muchas
de ellas son también de aplicación a organizaciones menores (organismo
autónomo de recaudación de tributos, hospital, universidad...). Para otros
autores, estas metas son principios para justificar la acción pública u
organizativa o criterios para medir la consecución de otros objetivos, es
decir, estándares.
Los problemas constituyen un alejamiento de las metas. Si se contras-
ta la magnitud de la meta con la situación real, se deberá decidir si la
distancia existente es normal o constituye un problema. El problema se
verbaliza y se cuantifica. Su magnitud y sus consecuencias negativas
pueden aconsejar la necesidad de intervenir y de elaborar un plan de
mejora para solucionarlo. La secuencia del razonamiento es lógica y
simple. Los problemas surgen cuando las metas propuestas no se cum-
plen y la distancia entre lo que sucede y lo propuesto es considerable,
causa conflictos de asignación de recursos o no permite la mejora de la
calidad organizativa o la calidad de vida de la población en la medida
deseada. Se intentará mostrar que la definición de las metas y los proble-
mas no es simple ni única, por lo que la secuencia del razonamiento
anterior se encuentra jalonada por numerosos obstáculos.
24
Las metas no poseen una definición unívoca y clara como demuestra

Stone (2002: 38-130). De la lista de metas propuestas por Stone, aquí se
ilustrarán la equidad y la eficiencia. En el análisis de la equidad, Stone
enumera hasta ocho soluciones que sus alumnos le ofrecen para repartir
equitativamente una pastel en la clase de ‘Políticas públicas’. Todas estas
soluciones son objeciones a la intención de la autora de repartir el pastel
en partes iguales para todos los alumnos que se encuentran en el aula en
ese momento. Recientemente, en una clase de directivos se discutió qué
sería lo más equitativo para solucionar las colas de matriculación en los
centros culturales y deportivos de un ayuntamiento. Unos directivos
mantenían que era más equitativo que hubiera una cola para acceder a
las actividades, incluso si ésta comenzaba a formarse la noche anterior,
pues los vecinos que hacían cola a partir de determinada hora sabían que
tenían una plaza asegurada en el curso de macramé o en las clases de
natación. Otros directivos argumentaban que esta solución no era equi-
tativa, pues solamente haría cola quien tuviera tiempo para ello, dado
que las obligaciones laborales u otras le impedían hacer cola. Como
alternativa preferirían un sistema en el que todos obtuvieran fácilmente
un número de una máquina y posteriormente se sortearan las plazas.
Ambos sistemas se dan en la vida real y en cada uno se argumenta la
equidad de forma distinta. En ningún caso se puede argüir la superiori-
dad del uno sobre el otro.
El concepto de eficiencia, cuya definición parece poco controvertida,

también se somete a tensiones similares. Imaginemos que se busca el
sistema educativo más eficiente para una sociedad. La eficiencia se define
de forma simple como la capacidad de producir la mayor cantidad de
unidades con la menor cantidad de recursos posibles. Si esta meta se
intenta aplicar al sistema educativo (educación primaria y secundaria)
podremos comprobar que no existe una única forma de medir la eficien-
cia que sea técnicamente superior a las demás. En algunos casos se
emplea como unidad de recursos el porcentaje del producto interior bru-
to (PIB) destinado a educación y como unidad de resultado los valores
alcanzados en cada una de las dimensiones del informe Pisa (2000 y
2003) (i. e. puntuación en la comprensión de la escritura, cultura mate-
mática o cultura científica). En otros casos se propone como unidad de
recursos el número de profesores por alumno, mientras que la unidad de
resultados puede ser el número de alumnos que terminan sus estudios de
forma satisfactoria. Cada forma de medir la eficiencia entraña unas ven-
tajas y unos inconvenientes. No hay criterios técnicos que aconsejen el
empleo de unos o de otros que no vayan más allá de referirse a la faci-
lidad o dificultad para recabar la información. Diferentes grupos de in-
terés otorgarán un valor diferente a cada medida de eficiencia. Por ejem-
plo, los profesores pueden pronunciarse a favor de la última medida
porque saben que cualquier aumento del gasto público en educación
25
estará directamente relacionado con el número de profesores contratados.

En cambio, no estarían tan seguros de que el aumento de la proporción
del PIB fuera necesariamente favorable al aumento del número de pro-
fesores, pues los recursos podrían emplearse en nuevas tecnologías o en
libros. Por tanto, qué se entienda por eficiencia y cómo se mida va a
depender de qué intereses y preferencias sean tenidos en cuenta en la
delimitación del concepto.
En definitiva, no existen metas claras y unívocamente definidas en el
sector público. Políticos, funcionarios, sindicatos, ciudadanos, usuarios,
grupos de interés pueden tener objetivos no necesariamente coincidentes.
Incluso en una misma organización, distintos departamentos o grupos
formales o informales pueden interpretar de forma diferente las metas y
la misión de la organización. Una única definición del interés público o
del interés general es cuestionable, por mucho que los directivos públi-
cos o los políticos aduzcan que ellos buscan el interés general. Los fun-
cionarios argumentan que su búsqueda del interés general es desintere-
sada pues constituyen el elemento permanente de la organización y el
Estado (en sentido amplio) ha sido constituido para velar por el interés
común. Los políticos mantienen que su búsqueda del interés general es
más genuina porque interpretan a través del voto cuál es la voluntad de
los ciudadanos, quienes les han pedido que interpreten sus deseos como
interés general en el período de su mandato.
Por tanto, a la hora de elaborar un plan de mejora se debe ser cons-
ciente de que existen diferentes definiciones de las metas públicas y
distintas concepciones del interés general. Por ello, los directivos y los
responsables públicos deben sopesar continuamente las preferencias que
compiten entre sí en función de distintos criterios que pueden estar rela-
cionados con la cantidad o la calidad de los apoyos o con la
sostenibilidad de las acciones públicas para las generaciones futuras. En
este aspecto, el credo racional no parece ser muy acertado en intentar
buscar soluciones técnicas únicas y perfectas.
Además puede haber contradicciones entre distintas metas. Un pro-
grama de actuación puede puntuar alto en la dimensión de eficiencia; sin
embargo, puede afectar negativamente en equidad. Para el sector público
puede ser más eficiente aumentar las plazas escolares de titularidad pri-
vada, pero la igualdad en el acceso a la educación puede sufrir como
consecuencia de que determinadas capas sociales encuentren más one-
roso y, probablemente imposible, acceder a la educación.
26
3. EL DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS: SÍMBOLOS, NÚMEROS, CAUSAS E

INTERESES
Planteamiento
Un plan de acción de mejora puede surgir del contraste entre una
meta deseada y la situación real. Esto podría definirse como un proble-
ma. Por ejemplo, si el objetivo es aumentar el nivel educativo de un país
y se constata que determinados grupos minoritarios (etnias, inmigrantes,
discapacitados) no alcanzan el mismo nivel que el grupo mayoritario,
entonces puede considerarse que existe un problema por el desajuste
entre la situación actual y la deseada. En la realidad no se pueden definir
simplemente los problemas como la distancia entre las metas y la situa-
ción actual, porque las metas son complejas y la situación actual es
objeto de una visión representativa y estratégica por quien la interpreta.
La definición de un problema es representativa porque en ella se
vierte uno de los muchos puntos de vista posibles. Además es estratégica
porque supone favorecer a unos grupos o individuos frente a otros y
unas soluciones frente a las contrarias. Las representaciones de los pro-
blemas se construyen para ganar el favor de unos y el mayor grado de
influencia posible sobre otros. La insatisfacción con la situación presente
se muestra como parte de un proceso político, no como parte de proceso
racional.
Este subapartado intenta mostrar que no existe un método objetivo,
científico y universal para definir los problemas. Los problemas son
definidos en procesos políticos, en un contexto donde conviven distintos
niveles de poder o en organizaciones cuyas unidades departamentales
defienden distintas visiones sobre una cuestión. Cada actor procura
emplear diferentes métodos y lenguajes para la definición de los proble-
mas. Cada lenguaje es una combinación de hechos (normalmente tradu-
cidos a números) y símbolos. No existe un lenguaje técnico universal
con fríos números y despojados de toda simbología.
La fe en la neutralidad de los números para identificar los problemas
se produce tanto en el amplio campo de las políticas públicas como en
el microcosmos de las organizaciones y es uno de los aspectos centrales
del credo racional. En la polis, en cambio, el objetivo de los directivos
públicos debería encaminarse a entender los problemas desde múltiples
perspectivas y a identificar las asunciones que en cada perspectiva se
hace respecto a los distintos hechos y valores en juego. A continuación
se presenta el argumento de Stone (2002: 131-231) sobre los problemas,
que contienen símbolos, números, causas e intereses.
27
Símbolos
En la identificación de problemas aparecen frecuentemente los sím-
bolos. El modelo racional propone que los problemas se definan estricta
y fríamente por números. Sin embargo, una lectura atenta de los infor-
mes, incluso los que parecen ser más neutrales y técnicos, prueba que
los símbolos aparecen continuamente en el texto con el objetivo de per-
suadir a sus destinatarios más allá de lo comunicado por los números.
Los símbolos adoptan formas distintas. A veces son historias de bue-
nos y malos, de villanos y héroes, de tiempos tenebrosos frente a futuros
luminosos y prometedores. En ocasiones, los símbolos adoptan la forma
de juegos estilísticos y de recursos del lenguaje: refiriendo una cosa
mediante otra con la que guarda cierta semejanza (metáforas); definiendo
al todo por una parte (sinécdoque), o la parte por el todo (metonimia) o
dando a entender lo contrario de lo que se dice, generalmente con inten-
ción de burla (ironía), o refiriendo cosas que se imitan o se deben imitar
(ejemplos), o dando a entender dos o más cosas al mismo tiempo (am-
bigüedades) entre otras.
Para ilustrar esta sección se emplearán ejemplos de The Economist.
En varios informes especiales de esta revista se puede apreciar el empleo
de los recursos del lenguaje para arropar los datos y los argumentos. The
Economist, a pesar de ser una revista, destaca mundialmente porque sus
artículos e informes especiales son de un alto nivel analítico por su con-
tenido, la información que maneja y los esfuerzos constantes por averi-
guar las causas de los problemas y sus consecuencias. La orientación
liberal de la revista enmarca los ejemplos seleccionados.
En The Economist (16- abril- 2005), el informe sobre la necesidad de
aplicar una tarifa única a los impuestos hace un empleo intensivo de los
recursos del lenguaje para intentar demostrar que los sistemas de im-
puesto único funcionan mejor porque son simples de gestionar. El infor-
me comienza así:
«Un recaudador de impuestos con arte, de acuerdo con Jean-Baptiste Colbert, el
tesorero de Luis XIV, despluma un ganso para obtener el máximo número de
plumas con los menos graznidos posibles. Este arte se ha perdido en los Estados
Unidos. Con el acercamiento del 15 de abril, fecha para entregar la declaración
de la renta, los graznidos se oyen más que nunca.»
Se emplea una historia con una metáfora. En la metáfora se asemeja

la recaudación fiscal con el desplume de los gansos y la necesidad de
obtener lo máximo con el menor número posible de quejas. Los contri-
buyentes de muchos sistemas impositivos se quejan no sólo de la elevada
presión fiscal sino también de la complejidad del sistema. Esto último es
lo que provoca la queja de los estadounidenses. El recaudador de im-
28
puestos, por tanto, puede ser un ‘villano’ o un ‘héroe’ en función de los

‘graznidos’ de los contribuyentes.
A continuación, se incorporan en el informe otros textos para criticar
los sistemas impositivos complejos. En el párrafo se observan palabras
elocuentes sobre la oscuridad de estos sistemas y la carga que suponen
para los ciudadanos. En la historia, los ‘villanos’ son la complejidad y
los recaudadores.
«Pero los estadounidenses no están solos. El sistema impositivo de Nueva
Zelanda produce ‘enfado, frustración, confusión y alienación’ en la comunidad
empresarial de las islas de acuerdo con un informe redactado para el gobierno en
2001. Adam Smith hablaba por muchos cuando se quejaba de ‘los problemas, las
vejaciones y las opresiones innecesarias’ que la gente sufría en manos de los re-
caudadores de impuestos.»
Seguidamente, el informe relata los pasos dados por los ‘héroes’, es

decir, aquellos ejemplos que han adoptado un tipo impositivo único.
«En 1994, Estonia fue el primer país europeo en introducir el llamado «tipo im-
positivo único» para sustituir tres impuestos sobre la renta personal y otro sobre
los beneficios empresariales con una carga impositiva única del 26%. La simplici-
dad en sí misma. De un plumazo, esta pequeña nación báltica pasó de ser un
charco de agua estancada a una corriente afluente, emulada por los países veci-
nos y envidiada por los conservadores estadounidenses, que desde hace tiempo
quieren simplificar los impuestos de su propio país».
En el párrafo anterior se emplean metáforas como «charco de agua
estancada». En el próximo extracto se acude a la ironía para criticar los
sistemas impositivos complejos en los que se justifica la existencia de
varios tramos porque se considera más justo. Para ello se recurre a ejem-
plos absurdos y se emplean voces de autoridad (expertos de una orga-
nización internacional económica prestigiosa) para echar por tierra los
argumentos de la justicia con una pregunta irónica.
«La justicia es la razón principal por la que la mayoría de los países han impues-
to diferentes tramos y tipos de impuestos. En Canadá y en Australia, por ejem-
plo, se exceptúan del impuesto sobre el valor añadido (IVA) los alimentos del
mercado o el supermercado, mientras que no ocurre lo mismo con las comidas de
los restaurantes. Se piensa que esto es justo porque los pobres gastan una mayor
parte de su renta en la comida sin preparar. Esto puede llegar al disparate. Jeffrey
Owens y Stuart Hamilton de la OCDE (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos) apuntan a que el pollo asado caliente está sometido al
IVA, mientras que los pollos asados fríos, no. ‘¿Espera alguien que los inspecto-
res de impuestos y los empresarios lleven un termómetro en la mano cuando re-
llenan sus impuestos?’ se preguntan medio en broma.»
Además, el informe está lleno de ejemplos. Los ejemplos ayudan a

entender las afirmaciones generales de una forma rápida. A continuación
se expone un ejemplo de cómo funcionaría un sistema con un tipo im-
positivo único.
29
«La elegancia de un sistema administrativo con un tipo impositivo único no es

tan visible a primera vista. Dado que cada dólar se grava con el mismo porcenta-
je, al recaudador no le importa cuántos dólares se destinan al salario de cada per-
sona. Así, en principio, el recaudador podría simplemente retener el 20% de la
nómina de una empresa, sin necesidad de saber cuánto se le ha pagado a cada
trabajador. En cambio, si se añade un segundo tipo impositivo o se admiten ex-
cepciones, entonces el recaudador debe averiguar cuánto dinero va a cada bolsillo
antes de que pueda estar seguro de recaudar la cantidad adecuada de cada perso-
na. En Estados Unidos, por ejemplo, el recaudador necesitar conocer los salarios
de 130 millones o más de empleados, en vez de simplemente gravar las nóminas
de aproximadamente 8 millones de empresas».
Finalmente, habría que dedicar algunas consideraciones a la ambigüe-

dad como símbolo. La ambigüedad consiste en dotar de más de un sig-
nificado a una afirmación. La ambigüedad es un elemento muy impor-
tante en la política y aparece en numerosos informes. La ambigüedad
permite que los individuos y los grupos de interés opuestos apoyen
normas, leyes, políticas y proyectos, porque cada uno de ellos puede
leer distintos significados. Por ejemplo, una mayor «libertad religiosa»
puede significar para unos la posibilidad de que haya oración y clases
de religión en una escuela pública y la ausencia de cualquier cuestión
religiosa para otros.
Números
Una forma común de definir un problema es medirlo con números.
Muchos informes están llenos de datos para mostrar la magnitud del
problema. Podría parecer que los números muestran neutralmente la
realidad, pero los números pueden también interpretarse.
La elección de los indicadores concretos que darán cuenta de un
problema determinado supone una decisión importante. Hay muchas
maneras de medir un fenómeno. Cada manera responde a un objetivo
distinto. Por ello, la misma elección de los datos es una tarea crítica y
deliberada que se orienta por los objetivos concretos de quien lo propo-
ne.
Un ejercicio que suelo hacer con los directivos cuando tratamos el
tema de los indicadores de rendimiento se refiere a cómo medir la me-
jora en la gestión de expedientes administrativos. Ante la pregunta de
cuál es el indicador que mejor describe las mejoras obtenidas con un
plan determinado, normalmente se propone como indicador el siguiente:
«Número de expedientes gestionados». A continuación les reto a que
busquen otro indicador que les permita compararse con otras organiza-
ciones o a lo largo del tiempo, porque si la organización A tramita 252
expedientes y la B 22, no implica necesariamente que la organización B
sea peor gestora, pues puede que los expedientes sean más complejos o
30
el volumen total de expedientes muy inferior. Ante este reto, proponen

otro indicador «Porcentaje de expedientes resueltos en plazo sobre el
total de los expedientes iniciados en la unidad temporal considerada».
Seguramente, los miembros del departamento económico pedirían otro
esfuerzo suplementario en su interés por conocer cuánto cuesta la ges-
tión de cada expediente proponiendo un indicador similar al siguiente
«Coste medio (en euros) por expediente resuelto en la unidad temporal
considerada». Los asesores legales de la organización insistirían en otra
dimensión que afecta directamente a su trabajo «Porcentaje de expedien-
tes resueltos en plazo y que no han sido recurridos sobre el total de los
expedientes iniciados en la unidad temporal considerada». La elección de
los datos que definen la magnitud del problema depende de los intereses
de quien formule el indicador.
Otro problema al elegir los indicadores consiste en delimitar adecua-
damente el ámbito al que se aplica. En la delimitación de quiénes están
en paro o quiénes están empleados hay muchos argumentos acerca de si
incluir o no a las personas según distintos criterios: amas de casa, edad,
tipo de empleo... En los ejercicios con indicadores con los directivos
públicos se palpa continuamente la perspectiva interesada dominante en
su definición. Por ejemplo, cuando se pregunta a un gestor de recursos
humanos cómo mediría en días la resolución de una oferta de empleo,
invariablemente suele decir «Número de días que se tarda desde que se
publica la convocatoria hasta que se resuelve el concurso o la oposi-
ción». En la definición del indicador se nota claramente que domina la
perspectiva de la unidad de recursos humanos. En la realidad, el plazo
para cubrir una vacante en una organización es mucho más amplio pues
abarca desde que se detecta una necesidad y se crea un puesto de traba-
jo hasta que efectivamente se cubre ese puesto y se resuelve el proble-
ma de la unidad que lo solicitó. Un indicador elaborado con esta pers-
pectiva representa mejor la diligencia con la que la organización atiende
a sus necesidades de personal. Sin embargo, el indicador gusta poco a
los gestores de recursos humanos, porque muchas fases del proceso se
escapan de su competencia. Este ejemplo muestra que muchos números
sólo se refieren a una parte de lo observado y los responsables públicos
tienden a parcelar la realidad en función de sus intereses y son incapa-
ces de aunar diferentes intereses para resolver problemas globales.
Los números crean normas acerca de qué es poco, demasiado o lo
justo. El pleno empleo se ha considerado en Estados Unidos que se
encontraba entre el 3 % y el 4 %, o en torno al 5 % o al 6 % en función
de la predominancia de las teorías económicas y la situación del desem-
pleo en determinadas épocas. De esta forma, cualquier desempleo supe-
rior a la tasa de pleno empleo urgía a tomar medidas.
Los números pueden ser ambiguos, como el lenguaje, y pueden crear
la ilusión de que un fenómeno muy complejo y ambiguo es simple,
31
contable y definido precisamente. Por ejemplo, a veces se utilizan índi-

ces para medir la corrupción de un país determinado como el empleado
por Transparencia Internacional. Este índice puede revelar problemas
sintomáticos y generales de un país, pero tiene poca especificidad para
conocer qué ocurre en un municipio. Además, este índice está construido
sobre una escala y está formado por la opinión de informantes de los
distintos países. De esta forma se oculta cómo entienden los distintos
actores la corrupción y qué grado de aceptabilidad existe para qué tipo
de corrupción, dado que los parámetros empleados para medirla han sido
trasladados de un contexto específico a todos los países en los que se
emplea el índice. El índice tiene cierta utilidad para las inversiones em-
presariales, sin embargo, da poca información sobre cómo perciben
múltiples agentes sociales e institucionales el grado de transparencia y de
corrupción en una ciudad determinada o en país concreto con valores
distintos.
En el informe que aboga por un tipo único de impuestos también se
emplean datos para sustentar el argumento:
La economía de Estonia ha crecido de una forma impresionante desde que se in-
trodujo la reforma en 1994. El crecimiento alcanzó dos dígitos en 1997 y desde
entonces se ha estabilizado aproximadamente en un 6% anual después de una
caída brusca en el cambio de siglo. La reducción de una alta tasa impositiva so-
bre los más ricos no ha supuesto una merma en los ingresos fiscales, tal como
algunos habían temido. En 1993, los ingresos obtenidos fueron el 39,4% del
PIB; en 2002, el 39,6%.
El informe, sospechosamente, no ofrece una serie de datos desde
1994 hasta 2005, por lo que se puede suponer que estos datos no respal-
dan el argumento principal. Tal como se ha mencionado anteriormente,
la elección de los datos es importante para contar el argumento. También
lo es blindar la historia frente a las críticas de incondicionales y oposi-
tores.
Los números son descripciones del mundo y no son necesariamente
más reales que un cuadro o un poema o los símbolos del lenguaje. La
visión que los números dan de los problemas puede ser tan cercana o
próxima a la realidad como la fotografía, el arte realista o el expresionis-
ta. La interpretación que dan los números depende de cómo se empleen
simbólicamente y de cómo se inserten en el argumento.
Causas
El modelo racional y el modelo político mantienen visiones distintas
sobre las causas. El primero usa un razonamiento mecanicista para iden-
tificar qué causó originariamente el problema; y el segundo se esfuerza
en desentrañar quién fue el responsable del problema.
32
En el modelo racional se da por sentado que los problemas deben t-

ratarse atendiendo a sus causas y no a los síntomas. Con frecuencia se
proponen ejemplos de la sanidad para explicar la diferencia entre sínto-
mas y causas. Por ejemplo, la diarrea no es una enfermedad, sino el sín-
toma que puede estar producido por ocho agentes distintos (cuatro bac-
terias, tres virus y un protozoo). Los científicos sociales son conscientes
de que los problemas de la sociedad están producidos por múltiples
causas y la búsqueda de una única causa o de la causa verdadera se
convierte en una tarea difícil. Se piensa que las causas son objetivas y
que se pueden probar, en principio, mediante la investigación científica.
Una vez que la ‘verdadera’ causa ha sido hallada, el programa de mejora
o la nueva política deberían eliminarla, modificarla, reducirla o neutra-
lizarla para así eliminar el problema o disminuir su magnitud.
Frente a esta concepción, Stone (2002: 188-209) mantiene que la

búsqueda de las causas en el mundo de la polis sigue un razonamiento
distinto al modelo mecanicista propuesto por el credo racional. Las cau-
sas no son sólo las razones últimas de los problemas, sino que también
son la prueba de que unos agentes, frente a otros, han causado un pro-
blema determinado. En la polis se emplea también el conocimiento de
las causas para hacer que los responsables del daño compensen o sean
castigados por su acción. La identificación de las causas en la polis
supone culpar a unos y no a otros. Las historias causales del informe
tienen números y símbolos para reforzar la solución propuesta.
En la identificación de las causas en el mundo de la polis deben dis-

tinguirse varias estrategias. Una primera estrategia dominante consiste en
buscar si los agentes causantes de las tragedias o los problemas son
humanos o naturales. El huracán Katrina que asoló Nueva Orleáns en
2005 y desastres similares obedecen en principio a causas naturales. Esto
es importante en la polis, puesto que los desastres causados por agentes
naturales automáticamente generan compensaciones para las víctimas y
los afectados en muchos países del mundo. Si se encuentra que estos
desastres están causados por agentes humanos y se identifican adecua-
damente quiénes y qué acciones han derivado en qué consecuencias por
causa de la actividad humana, la historia causal sobre la atribución de
culpa y sobre las soluciones sigue otros derroteros.
En la década de los noventa, una riada arrasó un camping en los

Pirineos dejando un elevado número de víctimas. Si bien la riada es un
fenómeno natural, la culpa del desastre se atribuyó a quienes levantaron
el camping en zona de riadas y, especialmente, quienes lo autorizaron.
Ésta sería, por tanto, una segunda estrategia en la identificación de las
causas: mostrar que el problema, interpretado inicialmente como un
accidente, es en realidad el resultado de la acción humana.
33
En una tercera estrategia se intenta mostrar que los efectos de una

acción fueron pretendidos secretamente por el actor, es decir, la teoría de
la conspiración. En el debate sobre las causas del 11-M, el ataque terro-
rista a diversos trenes de cercanías de Madrid, y su influencia en los
resultados inesperados de las elecciones generales del 14-M de 2004, los
grupos políticos de ambos bandos han empleado la culpa y la teoría de
la conspiración para establecer quiénes han causado qué acciones y con
qué consecuencias.
Una cuarta estrategia consiste en mostrar que la baja probabilidad de
que ocurrieran unos efectos determinados estaba contabilizada como
riesgo calculado por el actor. El problema se presenta cuando los efectos
superan ese riesgo calculado. Por ejemplo, la invasión de Irak iniciada
por George Bush (hijo) ha tenido, según muchos, unos efectos negativos
superiores a los riesgos calculados por los resultados para Irak, el núme-
ro de víctimas estadounidenses y las consecuencias para la esfera inter-
nacional.
Una última estrategia consiste en mostrar que el fenómeno es de tal
complejidad social que hace falta una política a gran escala para cambiar
las causas. En una investigación de The Economist (30-abril-2005) sobre
la elevación de los precios del crudo en el mundo se exponen razo-
nes que dan idea de la complejidad del fenómeno. El informe menciona
tres causas de la subida de los precios llegando a los 70 $ por barril
en el momento de escribir este texto y augurando unas subidas por en-
cima de los 100$: oferta escasa, creciente demanda y especulación finan-
ciera.
La escasez de la oferta se debe a varias cuestiones: manejo de las
cuotas por la OPEC (Organización de los países exportadores de petróleo)
para que la oferta no sea superior a la demanda y los precios no bajen,
preocupaciones por las actuaciones de Putin contra el magnate de la
compañía Yukos y por las revueltas civiles en dos países productores:
Venezuela y Nigeria. Además, las reservas que en épocas anteriores
había empleado Arabia Saudita en casos de problemas de oferta (guerra
Irán-Irak, primera guerra del Golfo o la crisis política de Venezuela en
2003) ya no funcionan, porque los países de la OPEC no han invertido
al ritmo requerido por la demanda.
La creciente demanda es atribuida al crecimiento económico mundial
y especialmente al de China, Estados Unidos e India. Se argumenta que
en 2004 la economía creció globalmente 3-4 % en vez del 1-2 % usual y
casi un tercio del crecimiento se atribuye a China donde se cree que el
consumo de petróleo subió un 16 %.
Finalmente, existe también una estrategia especulativa, por la que se
está invirtiendo en el mercado de futuros del crudo a los precios entre
34
40 y 70 $ por las expectativas que se tiene de obtener enormes benefi-

cios cuando los precios alcancen o superen los 100 $ por barril.
El informe mantiene que las causas son demasiado complejas como
para encontrar la solución atajando una de ellas. Tradicionalmente se
echaba la culpa sólo a los países productores de la OPEC por la subida
de los precios, pero en el informe se demuestra que éstos son una parte
de la causa, pero no la única.
La identificación de los ‘culpables’ puede ayudar a legitimar la solu-
ción propuesta y a encontrar aliados entre las víctimas del problema. Por
ejemplo, la lectura que se hace de la propuesta de trasvase del Ebro a
otras cuencas del Mediterráneo está muy vinculada a cuáles son las cau-
sas y los causantes de la sequía en el Levante español. El debate de si la
sequía está vinculada no sólo a cuestiones climáticas (reducción de las
precipitaciones en el Levante) sino también a acciones antrópicas (cons-
trucción de urbanizaciones, campos de golf, hoteles, deficientes aprove-
chamientos del agua en los regadíos) sirve para que las distintas coali-
ciones de actores disputen sobre quién tiene la culpa. Las soluciones del
gobierno siempre tendrán a unas coaliciones como aliadas frente a las
contrarias. Para ello, los argumentos deben cambiar el sentido de la
culpa y sus responsables.
Con esta sección se ha intentado demostrar que los argumentos
causales son esfuerzos por controlar la interpretación de cómo se gene-
raron los problemas. Según la correlación de fuerzas dominantes y el
interés estratégico de la situación se nombrará de forma más o menos
explícita quiénes han ocasionado un curso de acción u otro en los infor-
mes. El analista debería atender a la función estratégica que tiene la
interpretación causal. En continua relación con los destinatarios del in-
forme, el analista debería indagar qué tipo de historia debe ser contada,
con qué números y con qué simbología. En unos casos interesará desta-
car el apoyo de las víctimas; en otros, será conveniente legitimar la ac-
ción mediante una crítica despiadada de los hechos y de los culpables.
Frente a la secuencia mecanicista de las causas del credo racional, en el
mundo de la polis existe una interpretación en la que hay culpables,
víctimas y salvadores. En el ámbito de las organizaciones también se dan
estas circunstancias, incluso cuando los informes sólo pretenden mejorar
de forma neutral e inocente el rendimiento de la organización. Siempre
hay intereses en juego y causas del mal funcionamiento y de las propues-
tas de mejora.
Intereses
Los problemas, sus causas y las soluciones están afectados por los
intereses. Según Stone (2002: 210-231) existe una distinción fundamental
35
entre los intereses reales (qué problemas y necesidades tiene la gente) y

las demandas políticas (qué es lo que pide la gente del gobierno). Tam-
bién se hace una distinción entre los intereses objetivos (lo que afecta a
la gente incluso aunque no sea consciente de ello) y los subjetivos (lo
que la gente piensa que le está afectando).
El tráfico de las grandes ciudades se puede emplear como ejemplo
para distinguir distintos tipos de intereses. Los atascos de las horas punta
constituyen un problema que afectan a los intereses reales de la gente:
retrasos para llegar al trabajo y a la escuela, aumento de la contamina-
ción y aumento del ruido entre otros. Se puede distinguir también inte-
reses objetivos en el ejemplo. El ruido y la contaminación afectan con-
siderablemente a la salud (sistema nervioso y vías respiratorias), aunque
las personas no sean siempre conscientes de ello. Diversos indicadores
de la intensidad (número de autos que entran y circulan por la ciudad)
y la fluidez del tráfico (kilómetros por hora de velocidad media) sirven
para ilustrar las diferencias entre distintas horas del día y diferentes épo-
cas del año. Otros indicadores más sofisticados pueden intentar vincular
las enfermedades nerviosas y de las vías respiratorias al tráfico.
El tráfico no afecta de la misma a forma a todos porque cada persona
o cada grupo de personas con unas características similares poseen una
visión subjetiva del problema. Por ejemplo, los transeúntes, los automo-
vilistas, los usuarios de los transportes públicos, los turistas, los trabaja-
dores que vienen de las ciudades-dormitorio, los taxistas, los repartido-
res, los comerciantes de las zonas afectadas por los atascos tienen
intereses subjetivos con una visión específica del problema. Los taxistas,
los repartidores y los comerciantes pueden aducir, por ejemplo, que los
problemas de tráfico perjudican sus expectativas de negocio, mientras
que el atasco sólo supone para un trabajador que deba madrugar algo
más para ir al trabajo o emplee más tiempo en la calzada.
Muchos politólogos han defendido ingenuamente que los intereses
reales, problemas que afectan a la gente, se convierten automáticamente
en demandas políticas, es decir, en peticiones de los afectados al gobier-
no. Esto no es así. En algunos casos, ninguno de los interesados se
moviliza; en otros, sólo se movilizan algunos de los grupos afectados. En
el caso del tráfico será difícil ver a los automovilistas manifestándose y
creando plataformas con demandas a los responsables políticos munici-
pales. Sin embargo, cuando la situación se hace insostenible, las asocia-
ciones de taxistas y de comerciantes suelen plantear demandas al gobier-
no municipal.
El analista, por tanto, debe ser consciente de la combinación de in-
tereses objetivos y subjetivos existentes y de cómo se van a construir las
alianzas entre los intereses afectados para interpretar el problema y hallar
36
la solución. Las definiciones del problema y las soluciones adoptadas

pueden proponer un cambio de relaciones de poder en un contexto deter-
minado.
4. SOLUCIONES
Una vez identificados y dimensionados los problemas, sus causas y
causantes, el analista ofrece una solución en el plan de mejora. En la
solución intervienen decisiones y herramientas para implantar el plan.
Esta sección se centrará en las decisiones.
El credo racional se aparta considerablemente del modelo de la polis
en el ámbito decisorio. Stone (2002: 232-257) identifica varias diferen-
cias entre ambas propuestas. En el modelo analítico racional, se estable-
cen las metas y los objetivos de forma explícita y precisa. En cambio, en
la polis no siempre se establecen estas metas de forma precisa, sino que
se plantean de forma ambigua, o a veces se mantienen escondidas y
secretas. Una meta ambigua puede suscitar el apoyo de grupos con in-
tereses opuestos. Si la meta es aumentar la seguridad del tráfico vial en
la carretera, difícilmente puede haber desacuerdo. Si los medios se basan
en aumentar excesivamente el impuesto sobre el combustible para redu-
cir el número de automóviles en circulación, surgirá la oposición de
determinados grupos. Esto no implica que se planteen siempre las metas
ambiguas en la polis; pues a veces el gobierno prefiere manifestar clara-
mente sus intenciones señalando contra quiénes está actuando. Por ejem-
plo, con el carné de conducir por puntos se envía el mensaje de que no
se tolerará el comportamiento inadecuado de los conductores impruden-
tes o temerarios.
El analista del modelo racional se adhiere a la misma meta a lo largo
de todo el proceso decisorio. En cambio, las metas pueden ser modifica-
das y redefinidas en la polis conforme la situación política se modifica.
En el ámbito de las políticas públicas en España es nombrado como
paradigmático el cambio de política exterior propiciado por Felipe
González en la década de los ochenta. El líder socialista pasó de defen-
der la no integración de España en la OTAN (Organización del Tratado
del Atlántico Norte) estando en la oposición a proponer el referéndum
solicitando el sí en 1986, cuando se encontraba en el gobierno.
En el modelo racional se propone que se consideren tantas alterna-
tivas como sea posible. En la realidad política esto no suele ocurrir por-
que las alternativas no queridas que susciten oposición nunca son men-
cionadas en los informes. La alternativa preferida por el analista suele
contar con símbolos, interpretaciones e historias causales que la hacen la
única posible o factible. A veces, el analista se centra en una parte de
37
la decisión y obvia otras acciones futuras que podrían entrañar costes po-
líticos.
Adicionalmente, en el modelo racional se pide que se evalúen los
costes y los beneficios de cada curso de acción de forma tan precisa y
completa como sea posible. El modelo de la polis sigue una estrategia
distinta pues generalmente se analizan aquellos costes y beneficios, de
las infinitas consecuencias de la alternativa preferida, que hagan aparecer
a la alternativa como la mejor.
Finalmente, en el modelo racional se prescribe elegir el curso de
acción que maximice el bienestar total según los objetivos de la organi-
zación. Frente a esto, en el modelo de la polis se aconseja elegir el cur-
so de acción que menos dañe a los más poderosos (por si acaso no se
puede resistir su influencia) y que muestre que la decisión es capaz de
crear el máximo bienestar posible para un público amplio, compuesto de
diversos intereses.
En las soluciones posibles para los atascos de las ciudades se pueden
destacar tres alternativas: una solución de mercado, otra de Estado y otra
comunitaria.
A) Solución de mercado: Una solución del mercado supondría que
los individuos realizan un análisis de costes-beneficios y deciden em-
plear otro medio de transporte (si existe) distinto al vehículo privado
para evitar los atascos. El aumento del precio del combustible, la falta de
aparcamiento o su encarecimiento y los atascos pueden mermar los be-
neficios que el ciudadano encuentre en el transporte privado. En este
caso, el gobierno municipal no decide actuar y opta por una política de
laissez-faire, en la que la dinámica del tráfico influye en los usuarios a
través del balance individual de costes-beneficios.
B) Solución de Estado: La solución estatal puede implicar que las
autoridades proporcionen nuevas infraestructuras (por ejemplo, doble
piso de vía pública en el ‘Periférico’ de la Ciudad de México o túneles).
La provisión de infraestructuras también se puede hacer en sentido ne-
gativo, disminuyendo las vías existentes (por ejemplo mediante la
peatonalización de las calles); restringiendo el uso de la vía pública (los
autos no pueden circular un día a la semana); mediante el pago de un
peaje para entrar en el centro de la ciudad o instalando parquímetros en
las calles.
C) Solución comunitaria: Las autoridades municipales acuden a los
intereses afectados (transportistas, taxistas, conductores de autobuses,
usuarios de vehículo privado, empresas...) para buscar soluciones de
forma participada (i.e. Plan de Movilidad Urbana de Mataró de 2001).
Imagínese, por ejemplo, que las empresas de un gran polígono industrial
38
acuerdan ampliar el horario de entrada y salida de sus trabajadores y

concertar autobuses de recogida de empleados del polígono.
En la realidad no se producen soluciones exclusivamente estatales,
comunitarias o de mercado, sino una combinación de dos o más alterna-
tivas. En estas soluciones se pueden ver cómo los distintos intereses son
tenidos en cuenta, privilegiados o ignorados. Ninguna de las soluciones
es la óptima y en cada una se emplea una combinación de números,
símbolos e interpretaciones del problema, sus causas y los posibles cur-
sos de acción.
En conclusión, el modelo racional parece prometer un enfoque siste-
mático para analizar la realidad y resolver sus problemas. Sin embargo,
la estrategia mecanicista de este enfoque no captura la realidad, cómo se
desenvuelve, cómo se simboliza, cómo se interpreta y cómo se emplea
en la polis y en las organizaciones. En el capítulo se ha intentado ofrecer
argumentos para filtrar las propuestas de los capítulos destinados a ex-
plicar cómo se podría abordar un plan de mejora. Con ello se espera que
el analista amplíe su visión sobre los objetivos y los problemas a partir
de los intereses en juego. La comprensión de cómo interactúan los he-
chos y los valores le ayudará a plantear los problemas y las soluciones.
39
CAPÍTULO 2
EL CICLO DE GESTIÓN Y DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. PLANTEAMIENTO
Este capítulo nace de la preocupación de constatar que las propuestas
de mejora en el sector público hacen referencia a los euros invertidos, el
empleo generado o las normas promulgadas. Todas esas propuestas se
centran en los recursos que se invertirán y poco dicen de los productos
o de los impactos en los destinatarios de la medida.
El ámbito de la seguridad ciudadana sirve para ilustrar esta preocu-
pación. La sensación de inseguridad ha aumentado en numerosos países
del mundo no sólo por el aumento de las actividades terroristas de gran
impacto sino también por la percepción de que la delincuencia aumenta.
Las autoridades normalmente proponen planes de choque en los que se
detallan las inversiones y las actividades acometidas: en alta tecnología
para la vigilancia de las calles, estaciones y aeropuertos, contratación de
más policías, compra de vehículos para la lucha contra el crimen, o ela-
boración de nuevas normas en las que se prohíban determinadas activi-
dades entre otras.
Todas estas medidas se cuantifican en euros, personal, equipamiento
y normas previstas. Es inusual encontrar en los planes otros objetivos
como la reducción de la tasa de delincuencia o la disminución del por-
centaje de inseguridad ciudadana. ¡Y estos son los objetivos que impor-
tan a los ciudadanos! Los responsables públicos creen que un aumento
de los recursos implica automáticamente una mejora de la seguridad (im-
pacto). Esto no es siempre así.
41
Para ilustrar las diferencias entre recursos, resultados e impactos

(medidos como percepción de los ciudadanos) se emplea el análisis de
un proyecto piloto desarrollado por Governance International (www.
govint.org) entre 2003 y 2004 denominado Local Governance Health
Check (Diagnóstico de la gobernanza local) (Parrado, Löffler y Bovaird,
2005). En el proyecto se estudiaba la percepción sobre la seguridad ciu-
dadana, entre otros ámbitos de la calidad de vida, en cuatro municipios
europeos: Ulm (Alemania) con 115.000 habitantes, Barcelona (España)
con 1.515.000 habitantes, Calderdale (Reino Unido) con 192.000 habi-
tantes, y Baar (Suiza) con 20.000 habitantes. Para el estudio se hicieron
46 grupos de discusión estructurados con funcionarios, políticos, perio-
distas (radio, televisión y prensa), ciudadanos elegidos aleatoriamente y
por grupos (ancianos, jóvenes, adolescentes, inmigrantes), representantes
de las organizaciones no gubernamentales, empresarios y comerciantes.
En el ejemplo se empezará por los impactos y no por los recursos.
La percepción de seguridad varía ampliamente en las ciudades del estu-
dio. En el grupo de ciudadanos de Baar, ubicada en una de las regiones
más ricas de Europa, se manifestaba de forma mayoritaria el aumento de
la percepción de inseguridad por tres razones: 1) los vehículos conducían
a alta velocidad por las calles y había aumentado el riesgo de ser atro-
pellado; 2) los inmigrantes del Este de Europa se reunían en la plaza del
pueblo a consumir alcohol y ponían la música de los aparatos estereo-
fónicos a alto volumen; 3) se daban robos de bicicletas sin cierre de
seguridad; mientras que en el pasado nadie se apropiaba de bicicletas
ajenas sin candado. Debe recordarse que en todo el cantón se había pro-
ducido una única muerte violenta en los últimos años y de acuerdo con
las estadísticas policiales, el nivel de delincuencia había disminuido pau-
latinamente.
Esta sensación de inseguridad en Baar asombrará a los residentes de
otras ciudades del mundo. En dos grupos de discusión de Barcelona,
uno de ciudadanos y otro de periodistas se opinó mayoritariamente que
Barcelona es segura, con zonas puntuales menos seguras. Esta opinión
se da a pesar de que se producen al año más de 50 muertes violentas en
la ciudad, la mayoría de los participantes en el grupo de ciudadanos
habían sido robados recientemente y dos semanas antes de la celebración
de la reunión se habían producido dos crímenes en el barrio del Puntxet,
que habían adquirido amplia cobertura nacional y habían conmocionado
a la ciudad de Barcelona.
Una señora barcelonesa de unos 45 años llegó a manifestar lo si-
guiente:
«... nuestro barrio es tranquilo... me han robado el bolso, ¡cómo a todo el mun-
do!, pero me tocaba, ¿no? Yo decía, le ha tocado ya a todo el mundo. Así que
cuando me robaron, me decía: ¡Mira, estadísticamente te tenía que tocar y te ha
42
tocado, así que ya puedes descansar!... es decir, es normal, que en una población
tan grande donde hay tanta necesidad y gente con tan poco que comer tenga que
robar...»
La percepción de seguridad/ inseguridad (impacto) de los ciudadanos

es independiente de las cifras de delitos cometidos, muertes violentas
(productos) y difiere de una ciudad a otra, pues las percepciones son
relativas no absolutas.
La solución clásica del gobierno al problema es sacar más policías
(recursos) a la calle y esta es la demanda expresada en Barcelona por los
ciudadanos. En cambio, en Baar fue diferente. En el grupo de discusión
de los cuerpos de seguridad, el comandante jefe de las fuerzas policiales
del cantón manifestó lo siguiente:
«Soy consciente de que los ciudadanos se sienten más inseguros según las en-
cuestas. Al mismo tiempo puedo decir que la tasa de delincuencia ha bajado con-
siderablemente en los últimos años. Como sé que los ciudadanos perciben mayor
inseguridad, a pesar de los mejores resultados en la lucha contra el crimen, he
decidido poner más policías en la calle...»
Frente a esta solución (más recursos), los ciudadanos ‘inseguros’ del

grupo de discusión pedían más integración de los inmigrantes del Este y
no mencionaron la necesidad de más policías. La policía había fallado en
identificar las causas de la ansiedad (impacto) de los ciudadanos y había
reaccionado de la forma clásica con más recursos.
En resumen, los planes de mejora y los programas de actuación pú-
blica fallan en diferenciar recursos, actividades, productos e impactos.
Un diagnóstico poco informado puede llevar a adoptar medidas inade-
cuadas. En este capítulo se intenta ubicar el plan de mejora en el ciclo
de gestión y la política, para que los directivos no se centren sólo en los
recursos.
2. RECURSOS, ACTIVIDADES, PRODUCTOS E IMPACTOS
El ciclo de gestión y de la política sirve para ubicar el plan de mejo-

ra. Bouckaert y van Dooren (2003) proponen que el ciclo de gestión es
un proceso lógico que arranca de la existencia de un planteamiento es-
tratégico de la organización. En la realidad, numerosas organizaciones no
contienen declaraciones estratégicas de su actuación u objetivos clara-
mente definidos. En cualquier caso, las organizaciones tienen unas fun-
ciones y metas plasmadas en sus estatutos o en la legislación correspon-
diente. El cumplimiento de los objetivos estratégicos, de las funciones de
la organización y de sus metas a largo y corto plazo puede ser objeto de
un plan de mejora.
43
Los objetivos estratégicos (recuadro 1 de la Ilustración 1) marcan los

fines de la organización para un período concreto de tiempo. Son propó-
sitos finalistas que se derivan de la misión de la organización o de los
documentos políticos.
Los objetivos operativos (recuadro 2) son metas más específicas y
medibles que se desprenden de las directrices estratégicas. Se suele asig-
nar convencionalmente el largo y el medio plazo a los objetivos estraté-
gicos, que se sustancian en los planes estratégicos de la organización o
de la ciudad. El plazo corto de los objetivos operativos coincide con el
año presupuestario. Estos objetivos pueden plasmarse en los documentos
más operativos del plan estratégico, en el presupuesto o en programas de
las unidades departamentales.
Los recursos son los insumos financieros, humanos, técnicos, in-
formativos, organizativos y legislativos empleados para obtener los pro-
ductos.
Ilustración 1. El ciclo de las políticas y de la gestión
Las actividades son los procesos que permiten alcanzar productos

concretos a partir de los recursos de la organización. Las actividades
organizativas son muy variadas: expedientes tramitados, detenciones
practicadas, inspecciones realizadas, cursos de formación, informes,
dictámenes, autorizaciones...
Los productos (outputs) son los resultados que se obtienen a partir
de los recursos de la organización y a través de las actividades que
desarrolla. En cambio, los impactos (outcomes) constituyen los cambios
en el entorno de la organización, combinados con los impactos de otros
actores que influyan en el mismo ámbito. La distinción entre productos
e impactos es de considerable importancia. El impacto no es lo que hizo
la organización, sino su consecuencia; es el conjunto de efectos que tie-
44
nen los resultados concretos de la acción gubernamental y del resto de

los actores no gubernamentales.
En los recuadros 6 y 7 se realiza una diferenciación pragmática entre
impactos (outcomes) directos e impactos finales. Esta distinción se ilustra
con un ejemplo. Imagínese una agencia que gestiona recursos hídricos
e implanta un programa de actuación en una zona agrícola cuyos produc-
tos solamente se consumen en el mercado local. En esta zona, la apor-
tación de la actividad agrícola al producto interior bruto (PIB) es muy
pequeña. El programa público intenta cumplir con el objetivo operativo
de aumentar la cantidad de agua destinada al regadío. Este objetivo
operativo debería permitir la consecución de dos objetivos estratégicos:
mejorar la competitividad de los productos agrícolas de la región intro-
duciéndolos en el mercado internacional y aumentar la proporción de la
actividad agrícola en el PIB de la región. Para el cumplimiento del ob-
jetivo operativo se decide mejorar las canalizaciones de agua.
En la mejora de la canalización se pueden emplear recursos materia-
les (tuberías, productos de impermeabilización), recursos humanos (in-
genieros, capataces, operarios, personal de administración) y recursos
financieros. Las actividades realizadas son fundamentalmente dos: sus-
titución de las tuberías en mal estado por otras nuevas e impermeabi-
lización de las tuberías que no serán sustituidas. Los productos obtenidos
por la organización pública se podrían medir con el número de metros
de tuberías sustituidas e impermeabilizadas y el aumento del número de
metros cúbicos de agua gracias a la mejora de la canalización. Las me-
didas de estos parámetros deberían ser completadas con un análisis de
los impactos causados con la intervención pública. Estos impactos están
vinculados a los objetivos estratégicos señalados: mejora de la competi-
tividad internacional y aumento de la contribución de la producción
agrícola al PIB de la región.
La entrada de más agua en el campo permite una mejora de la calidad
de los productos cultivados, que ahora podrían ser exportados. La mejora
de la calidad del producto agrícola constituye un impacto directo de la
mejora de la canalización, mientras que la exportación a mercados inter-
nacionales y la mejora relativa de la producción agrícola en el PIB son
impactos finales. En teoría, la mejora de la calidad de los productos
agrícolas debería propiciar un aumento de la exportación, pero no nece-
sariamente. Supongamos que las comunicaciones son deficientes en la
región por lo que los productos no pueden alcanzar los mercados inter-
nacionales en la forma requerida. En definitiva, no se puede inferir que
un producto de la organización conduzca a impactos directos y finales
específicos, pues existen otros factores y actores intervinientes.
Existe otra diferenciación importante entre impactos objetivos y sim-
bólicos. Los impactos objetivos se refieren a las dimensiones externas,
45
observables y medibles vinculadas a los indicadores objetivos (i.e. núme-

ro de metros de nuevas tuberías). El impacto simbólico se refiere a las
percepciones que los ciudadanos y los distintos actores interesados tie-
nen de la acción gubernamental (i. e. satisfacción de los regantes con el
programa gubernamental).
Muchas veces no existe convergencia entre los impactos objetivos y
los subjetivos. Por ejemplo, es posible que determinados programas
gubernamentales destinados a aliviar la pobreza o a mejorar el desarrollo
económico no consigan mejorar los indicadores (tasa de desempleo, tasa
de crecimiento económico). Sin embargo, la percepción de la población
afectada puede ser positiva porque se aprecian y se valoran los esfuerzos
del gobierno en revertir estas situaciones. Al poner el énfasis en el con-
tenido simbólico y no tangible de las políticas se está cambiando el sig-
nificado de la política. Siempre se ha descrito la política a partir de la
pregunta: «quién consigue qué, cuándo y cómo»; parece que la pregunta
ahora debe complementarse: «quién siente qué, cuándo y cómo».
El plan de mejora tiene como objetivo fundamental modificar algunas
o todas las relaciones del ciclo de la política y la gestión de la Ilustración
1. El plan no tiene por qué concentrarse en todo el ciclo, pues tal ambi-
ción supondría contar con un apoyo político realmente extraordinario. El
plan se puede circunscribir a la mejora de la gestión de los recursos o a
uno de los servicios finalistas que presta o a las actividades de la orga-
nización. Sería ideal que el plan de mejora demostrara que puede incidir
positivamente sobre los productos y los impactos. Si esta incidencia se
demuestra y se consigue persuadir al político de la bondad del plan, se
está en mejores condiciones de conseguir su apoyo.
La decisión de elaborar un plan de mejora puede responder a las
carencias de gestión de recursos o de una deficiente conversión de recur-
sos en productos e impactos. Además, la realización del plan de mejora
requiere que su promotor se formule otras preguntas: 1) ¿Para qué sirve
el plan de mejora? 2) ¿A quién beneficia/perjudica los resultados espe-
rados del plan? 3) ¿Es el plan lo suficientemente importante para el
contexto de su autor y del promotor final? 4) ¿De cuánto tiempo y recur-
sos dispone el autor para el estudio y la elaboración del plan?
3. EL CICLO Y LA EVALUACIÓN
Los planes de mejora suelen carecer de un plan de evaluación. Nor-

malmente no se prevé cómo se va a comprobar que las medidas pro-
puestas mejoran la situación o solucionan el problema para el que se
elaboró el plan. Para entender adecuadamente la importancia de la eva-
luación del plan de mejora se debe considerar qué es la evaluación (qué
46
se evalúa, qué y cómo se mide y cómo se analiza lo medido) y quiénes

evalúan.
Qué es la evaluación
Si se define de forma amplia, la evaluación consiste en juzgar los
méritos de los programas gubernamentales o planes de mejora. En la
evaluación se incluye todo tipo de valoraciones de los políticos, los pe-
riodistas, los ciudadanos, los funcionarios, los usuarios o los empleados
de otros departamentos de la organización. En los planes de mejora de
una organización es usual que los méritos sean valorados mediante la
opinión de los usuarios afectados por el plan.
La evaluación está vinculada en parte a los valores de quien evalúa,
pues la implantación de un programa público tendrá virtudes y vicios
diferentes en función del evaluador. Por ello, cada vez se recurre más a
la evaluación sistemática de los programas públicos, minimizando así el
sesgo de los valores de determinados grupos. Ello no implica que no se
tengan en cuenta los intereses de los diferentes actores, pues la evalua-
ción participada, al contrario de la evaluación unilateral, realza la puesta
en común de distintos intereses en el proceso evaluatorio. Cuatro fases
caracterizan a la evaluación sistemática: la especificación de criterios y
de estándares, la medición, el análisis y la utilización de los resultados.
La especificación de criterios es una fase muy importante de la eva-
luación. En esta fase se identifican los objetivos de la evaluación y se
analizan los problemas con los que la evaluación se va a encontrar. Ade-
más, para cada criterio hay que especificar estándares/normas de funcio-
namiento que propongan niveles o grados de éxito. Esta fase es especial-
mente importante para el plan de mejora.
La medición se refiere a la recopilación de información. La medición
mediante indicadores tiene como objetivo último la constatación del
grado de cambio que se ha producido como consecuencia del plan de
mejora, programa o servicio público. Los indicadores constituyen un
instrumento importante de la evaluación, pues éstos son una medida de
una variable, de un atributo de una variable o de la combinación de dos
o más variables. Esta medición permite hacer todo tipo de comparacio-
nes, base fundamental de las evaluaciones sistemáticas.
Los indicadores pueden ser objetivos y subjetivos. Los indicadores
objetivos miden hechos o dimensiones externas observables (i.e.
parámetros de la calidad del agua, hectómetros cúbicos de agua almace-
nados, hectáreas de superficie de regadío). Los indicadores subjetivos
miden percepciones de los distintos actores sobre los hechos o las di-
mensiones observables (i.e. satisfacción con el grado de transparencia de
la autoridad sobre la gestión del recurso hídrico).
47
Los dos tipos de indicadores se pueden ilustrar con un ejemplo.

Imagínese que en un acuífero se producen manifestaciones violentas
contra las autoridades cuando hay escasez de agua. Un indicador obje-
tivo consistiría en medir el número de manifestaciones y manifestantes
en las que se producen hechos violentos (actos vandálicos contra el
mobiliario urbano, por ejemplo). Un indicador subjetivo consistiría en la
realización de una encuesta o un grupo de discusión para determinar
cómo se percibe el nivel de conflicto en un área determinada. Cuando se
emplean indicadores subjetivos y objetivos, es posible que ambos apun-
ten en la misma dirección o que, sin embargo, haya divergencias consi-
derables. En el último ejemplo, imagínese que el número de manifesta-
ciones con 100 ó 150 manifestantes ha sido 20 en el año 2000 y 3 en el
año 2004. El indicador podría dar a entender que el conflicto se ha re-
ducido considerablemente; sin embargo, la percepción de los usuarios
indica todo lo contrario: el conflicto ha aumentado, a pesar de que los
activistas que van a las manifestaciones han disminuido, porque el con-
flicto se manifiesta en más reyertas entre usuarios vecinos. La utilización
de indicadores objetivos y subjetivos permite obtener una visión más
completa de la realidad.
La evaluación puede servir para múltiples propósitos:
• Hacer un seguimiento del progreso de lo implantado frente a metas
predefinidas en el plan de mejora o programa de actuación.
• Aumentar la transparencia de los procesos públicos mediante la
información a los usuarios y los ciudadanos de los resultados ob-
tenidos.
• Comparar el progreso entre agencias, departamentos, ayuntamientos
o entre programas o entre países.
• Valorar la calidad de la actuación gubernamental frente a unos
estándares predefinidos.
• Medir los costes y beneficios de los proyectos o iniciativas indivi-
duales.
El análisis es el uso de la información recopilada para extraer conclu-
siones. Este análisis se puede abordar mediante: 1) el uso de técnicas
cuantitativas sofisticadas para comparar los beneficios con los costes; 2)
el empleo de experimentos en los que se compara una población some-
tida al programa con otra que no se ha beneficiado de él; 3) la plas-
mación de impresiones a partir de las mediciones sistemáticas. Con el
análisis se intenta determinar si el cambio observado se debe a la activi-
dad o a alguna otra causa. Además, se intenta realizar un pronóstico de
la durabilidad de los efectos del programa.
48
Las evaluaciones sistemáticas suponen una comparación por la que

se estiman los cambios en la sociedad que pueden ser atribuidos al pro-
grama de intervención pública. La comparación ideal es aquella que
contrasta lo que ha ocurrido frente a lo que hubiera ocurrido si no se
hubiera implementado el programa. Mientras lo primero es fácil de
medir, lo segundo no. Existen, no obstante, comparaciones aproximativas
de los efectos de los programas.
a) Comparaciones con estándares profesionales. En algunas áreas
de la actividad gubernamental se establecen estándares nacionales o
internacionales, por ejemplo, referidos a la calidad del agua, o a los
niveles de los tratamientos de los residuos sólidos. La evaluación consis-
te en comparar lo conseguido por los programas gubernamentales o los
planes de mejora y lo determinado por los estándares.
b) Comparaciones entre el grupo de control y el grupo experimen-
tal antes y después de la implantación del programa. Estas comparacio-
nes constituyen la esencia del diseño experimental de la evaluación, en
el que se realiza un esfuerzo sistemático por comparar un grupo expe-
rimental (aquél al que se le ha aplicado un programa de intervención
pública) y otro grupo de control, similar en características socioeconó-
micas, al que no se le ha aplicado el programa, para averiguar cuáles
han sido los efectos del programa. Este tipo de evaluación es atractivo,
pero hay innumerables problemas vinculados a este enfoque. En la vida
real es muy difícil replicar las condiciones de un laboratorio, entre otras
cosas porque las condiciones socioeconómicas y políticas de dos comu-
nidades o las características de dos organizaciones no son idénticas al
cien por cien. Por otro lado, este tipo de evaluación es cara y sólo ofrece
resultados fiables de la aplicación de programas concretos. Si se renuncia
al empleo de diseños experimentales, se pueden realizar otros diseños.
En el diseño cuasi-experimental se sustituye la comparación entre el
grupo experimental y el grupo de control por otras estrategias. Por una
parte, se emplean técnicas de análisis de series temporales con medicio-
nes antes, durante y después de la implantación del programa (tendencias
proyectadas y tendencias reales) o se usan grupos asimilados a los de
control, es decir, se comparan los datos de los servicios de dos ayunta-
mientos similares para averiguar los efectos del programa.
c) Comparaciones antes y después. Esta es la forma más común de
evaluación en la que se compara una demarcación territorial en dos
puntos temporales diferentes. A pesar de que con este sistema se intenta
averiguar el impacto del programa, es difícil de identificar qué hubiera
pasado si no se hubiera aplicado el programa.
d) Comparaciones entre jurisdicciones con o sin el programa. Esta
comparación se podría dar, por ejemplo, entre ayuntamientos, comuni-
49
dades autónomas, provincias, o delegaciones provinciales en las que se

ha implantado el programa frente a los lugares en los que no. Para ello
se deben controlar ciertos parámetros para constatar que los impactos se
deben al programa y no a otras razones. La mejor forma de abordar esta
evaluación consistiría no sólo en comparar jurisdicciones, sino también
en hacer mediciones anteriores y posteriores al programa. El aspecto
clave de esta comparación consiste en elegir la circunscripción territorial
que servirá de base para la comparación.
El diseño de la evaluación puede ser incorporado en cualquier mo-
mento del ciclo político; sin embargo, es aconsejable que se incluya en
el momento de la planificación, pues de esta forma se prevén objetivos
y pautas del éxito o del fracaso del programa.
Quiénes hacen la evaluación

La naturaleza política de la evaluación aconseja abordar la pregunta
del quiénes. Básicamente existen dos tipos de evaluación en función de
quiénes acuerdan su diseño y encargan su ejecución: 1) los decisores
políticos y administrativos que deciden e implementan la parte básica del
programa hacen una evaluación unilateral; 2) los decisores junto con
otros actores afectados por el programa concuerdan de forma partici-
pativa el esquema de la evaluación. En cualquiera de estas dos posibi-
lidades puede existir la figura del evaluador (o equipo evaluador) que
actúa de mediador en la operación y se encarga de juntar las piezas del
diseño de la evaluación y de su ejecución. Aquí se propone que la par-
ticipación de los destinatarios de los planes de mejora en el diseño de
la evaluación es un aspecto crucial para su éxito.
No se debe olvidar que la evaluación no sólo es un procedimiento
técnico sino también, y quizá más aún, político, porque son muchos y
diferentes los actores implicados que pueden utilizar los resultados de la
evaluación. Por ello, es conveniente que los actores afectados determinen
desde el principio qué debe evaluarse y cuáles son los procedimientos
más creíbles y «válidos» de recogida la información. En definitiva, los
instrumentos de evaluación no sólo tienen que ser válidos desde el punto
de vista técnico, sino también legítimos desde la perspectiva de los ac-
tores involucrados, es decir, quienes tengan un interés legítimo en el
programa, sean usuarios, decisores, administradores o técnicos. Por tanto,
se produce un procedimiento de adecuación objetiva (criterios sistemá-
ticos de la evaluación) y de adecuación intersubjetiva (entre los actores
involucrados). La elaboración de un sistema de indicadores debería tener
en cuenta este carácter participativo de la evaluación y dar cabida a la
opinión de los actores más relevantes.
50
PARTE B
CAPÍTULO 3
EL DIAGNÓSTICO
En este capítulo se enfatiza la importancia del contexto en el que se

va a implantar el plan de mejora, la consideración de los objetivos de la
organización como punto de partida y la identificación del problema a
resolver o la situación a mejorar, así como el análisis de sus causas y
consecuencias.
1. EL CONTEXTO
La delimitación del contexto supone describir la organización o uni-

dad en la que se encuadra el problema y en la que se aplicará la medida
y, en su caso, las características del área territorial en el que el plan de
mejora incidirá. El detalle de la presentación del contexto depende de la
familiaridad de los destinatarios del plan con la organización y con las
actividades que realiza. Se debe hacer un esfuerzo por reducir al máxi-
mo la presentación de la organización.
En el caso de que los destinatarios del plan no conozcan la organi-
zación, porque son consultores externos, evaluadores o una persona que
se acaba de incorporar a la cúpula directiva, se deberían presentar los
siguientes datos de forma sintética.
• La misión (funciones) de la organización y del servicio
• Estatus jurídico (especialmente para los casos de empresa pública,
sociedad estatal, organismo autónomo, consorcio...) y sus implica-
ciones.
• Tamaño de la organización, tanto de la unidad en la que se quiera
implantar la mejora como de la organización más general en la que
53
se inserta dicha unidad. Este tamaño se referirá en términos de pre-

supuesto que maneja, personal con el que cuenta (estructurado en
funcionario y laboral y niveles jerárquicos), los servicios que presta
(número de expedientes anuales por tipo, ciudadanos atendidos por
tipo de servicio entre otros).
• Principales reformas (en general o en el ámbito específico del plan
de mejora) que se han abordado en la organización en los últimos
cinco años.
En el Recuadro 1 se presenta de forma adaptada el servicio de Orde-
nación para el Consumo del Ayuntamiento de Madrid. El plan de mejo-
ra en el que se incluye esta información propone implantar una carta de
servicios en el departamento.
RECUADRO 1
Características de la organización. Información de contexto (I)
54
FUENTES: Adaptado y resumido de Guerrero 2004 (Carta de servicios del servicio de Ordenación para el Consumo del Ayunta-
miento de Madrid). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
Si el problema que se quiere resolver con el plan de mejora se refie-

re a un barrio, una ciudad o una unidad territorial determinada, sería con-
veniente ofrecer datos de contexto como ubicación y características so-
cioeconómicas. La elección de los datos depende considerablemente del
problema que se pretende resolver. En el Recuadro 2 se vinculan las ca-
racterísticas del municipio de Astillero con el problema que ha origina-
do el plan de mejora.
RECUADRO 2
Características de la ciudad. Información de contexto (II)
FUENTES: Adaptado y resumido de Álvarez, 2004. [Implantación de un sistema de contabilidad de costes por actividades en el Ayun-
tamiento de Astillero (Cantabria)]. En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
55
Este capítulo descriptivo sobre el contexto permite ubicar al lector en

el ámbito en el que se quiere implantar la mejora. Normalmente, la infor-
mación sobre el contexto debe aparecer inmediatamente después del ca-
pítulo de introducción, pero la naturaleza del plan de mejora puede acon-
sejar otra ubicación diferente.
2. LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACIÓN Y EL PROBLEMA A RESOLVER
El análisis del problema o de la situación que se quiere mejorar es

una labor compleja. En el Capítulo 1 se analiza detenidamente cómo se
tratan los problemas y los objetivos de la organización desde el modelo
racional de adopción de decisiones y a partir del modelo de la polis. En
general, la dificultad se manifiesta por el alejamiento entre la situación
actual y los objetivos de la organización. En ocasiones es difícil deter-
minar cuáles son los objetivos de la organización respecto a una cues-
tión determinada porque estos objetivos pueden no existir, pueden ser
conflictivos o ambiguos. Al mismo tiempo, la identificación del proble-
ma se presta a interpretación y al uso de símbolos y números en función
de los intereses dominantes o de quien realiza el diagnóstico. De acuer-
do con lo expuesto en el Capítulo 1, el analista debe estar siempre aten-
to a la complejidad derivada de los múltiples objetivos organizativos y
la perspectiva poliédrica de los problemas.
La decisión de resolver un problema está condicionada por la percep-
ción que el promotor del plan tiene sobre él. Muchas veces, la percepción
inicial difiere de la definición final, debido a que el análisis de sus dimen-
siones sugiere que se modifique la forma de abordarlo. Un ejemplo de
esta transformación de la percepción del problema le sucedió a una di-
rectiva de un Ayuntamiento recién llegada al puesto. En un principio de-
finió como problema fundamental de esa organización la ausencia de es-
tadísticas. Al cabo de un mes analizando la situación descubrió que un
problema previo era la falta de coordinación entre departamentos. La in-
formación existía y era abundante, pero se recogía con formatos diferen-
tes en cada departamento y no había comunicación entre ellos por desco-
nocimiento, desconfianza o descoordinación. Por tanto, la definición final
del problema se apartó sustancialmente de la percepción inicial.
La percepción personal de un problema a través de la experiencia en
el puesto o a partir del contraste entre lo experimentado en otra organi-
zación y el nuevo puesto de trabajo debería complementarse con datos
(véanse las advertencias sobre los datos en la sección correspondiente del
Capítulo 1). Los datos sirven para dimensionar el problema, ofrecer
mayor sistematicidad al plan de mejora y fundamentar el diagnóstico.
Los problemas no vienen solos, sino acompañados de otros o se ra-
mifican. El plan de mejora podría abordar de una forma global un pro-
56
blema grave que afecta a toda la organización, pero eso supone una vo-
luntad política considerable detrás del proyecto de cambio, pues todos los
procesos y servicios pueden verse afectados. En un ayuntamiento se rea-
lizó un plan de mejora destinado a sacar a la organización de la banca-
rrota financiera. El plan abarcaba todos los aspectos de la organización,
pero no fue implantado porque no tenía el respaldo político que necesi-
taba. Por ello, en el plan se debe delimitar aquel problema o problemas
que razonablemente se pueden abordar con la voluntad existente de los
responsables de la unidad u organización y los recursos presentes o es-
perados para el plazo de ejecución del plan.
Debería elaborarse una propuesta inicial para valorar la viabilidad del
plan. En la propuesta debería considerarse la disponibilidad y el acceso
a la información, el tiempo necesario para hacer un diagnóstico adecuado
y para desarrollar y finalizar el proyecto en plazo, el conocimiento o el
dominio que se posee de la cuestión, el interés real o utilidad del plan en
su trabajo, la menor o mayor seguridad en los resultados, los recursos
necesarios, etc.
La propuesta de estudio debería ser aceptada por quienes respaldarán
finalmente el plan. Debería ser un punto de partida, no de llegada y debe
centrarse en la definición del problema. La interpretación o la evaluación
de los conceptos, ideas o políticas aplicables y el análisis de su impor-
tancia en el contexto del trabajo ayudan a definir el problema. Esta fase
de negociación con los actores relevantes de la organización o destina-
tarios del plan es crucial. Si no se establece con ellos un diálogo sobre
la situación y la viabilidad del plan, éste puede fracasar porque visiones
importantes no han sido consideradas o los destinatarios piensen que no
es el momento.
A continuación se proponen preguntas que ayudan a definir el pro-
blema:
1. ¿Percibo un problema?
2. ¿Por qué quiero estudiarlo?
3. ¿Es un problema común a otros ámbitos de la organización?
4. ¿Cuáles son las dimensiones del problema a estudiar?
5. ¿Qué tipo de información definen las dimensiones del problema
para transmitirlo como tal a los superiores?
6. ¿Dónde, cómo y cuándo se encontrará esta información?
7. ¿Qué actores (unidades, organizaciones, servicios, grupos de in-
terés entre otros) se encuentran afectados por el problema? ¿Es-
tán las posturas de los distintos actores claramente especificadas?
57
8. ¿Quiénes son los perjudicados por el problema y en qué medida?

9. ¿Quiénes son los responsables o ‘culpables’ del problema? (véa-
se la sección correspondiente en el Capítulo 1)
10. ¿Se debe aludir a los responsables en la definición del problema?
Una vez que la propuesta ha sido aceptada y el responsable político

respalda la necesidad de elaborar el plan, existen muchas técnicas para
hacer un diagnóstico de las organizaciones y sus problemas. En algunos
casos se realizan autoevaluaciones y en otros auditorías globales o par-
ciales de un aspecto de la organización. En este guía no se va a detallar
ninguna de estas metodologías. A continuación se mencionan algunas
publicaciones y páginas Web de utilidad para el lector interesado.
La autoevaluación se puede hacer siguiendo la metodología de la
EFQM (European Foundation for Quality Management)(Fundación Eu-
ropea para la Gestión de la Calidad) (www.efqm.org), la metodología del
modelo CAF (Common Assessment Framework) (Marco de Evaluación
Común) (www.eipa.nl/CAF/CAFmenu.htm) o los protocolos de ISO (In-
ternational Standards Organization)(Organización Internacional de Es-
tándares) (www.iso.org). En la autoevaluación se valoran varias dimen-
siones de la organización con unos instrumentos específicos. Como
resultado de la autoevaluación se exponen los elementos a mejorar en
cada dimensión. A partir de ahí, se elaboran los planes de mejora perti-
nentes para atajar las debilidades presentadas.
Para las auditorías operativas en el sector público se recomiendan las
monografías de Mas y Ramió (1992, 1997). En estos textos se explica
cómo hacer el análisis de la estructura organizativa, del sistema de infor-
mación, del sistema de comunicación, del sistema informático, del espa-
cio de trabajo, de los recursos materiales, de los procedimientos organi-
zativos, de las funciones de la organización, del sistema de actividades,
del sistema de producción del servicio (servucción), de los recursos
humanos y del plan de formación. En el libro, además, se describen las
técnicas básicas (cuestionario, entrevista, observación documental, obser-
vación directa) así como las técnicas cuantitativas y cualitativas más
específicas para recopilar la información.
En el diagnóstico de la situación se debe responder a tres preguntas
con la mayor cantidad de datos posibles (véanse las advertencias sobre
datos y causas en el Capítulo 1): ¿cuál es el problema?, ¿por qué se está
produciendo? y ¿quién lo está causando?
En el Recuadro 3 se ofrece un diagnóstico del estado de las finanzas
de un ayuntamiento a partir de la información disponible de la tesorería,
los documentos presupuestarios y de otros documentos del departamento
58
económico del consistorio. En el ejemplo se responden las tres pregun-

tas claves del diagnóstico.
RECUADRO 3
Diagnóstico de la situación. Análisis financiero de un ayuntamiento
FUENTES: Adaptado del resumen ejecutivo de Hurtado (2004). [Plan de mejora para el saneamiento económico-
financiero del Ayuntamiento de León (2005-2007)] En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
En muchas ocasiones, los directivos públicos no cuentan con los re-

cursos suficientes para emplear las técnicas de la auditoría operativa o
para realizar una autoevaluación de la organización. En estos casos, el
autor del plan puede recurrir a estadísticas que posea la organización y
a la identificación y análisis de los problemas a partir de un ejercicio
59
DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades). Con este

ejercicio, el autor del plan puede identificar estrategias y objetivos a con-
seguir para superar las debilidades y las amenazas expuestas. El DAFO
puede nutrirse de los datos que proporcionen las técnicas propuestas por
Mas y Ramió o de la comunicación interactiva con otros directivos y per-
sonal de la unidad o de la organización. Cuanto más formalizada esté la
técnica, más se ajustará el problema a lo que ocurre en la realidad. Es
conveniente conocer la opinión de otros y no basar el análisis de la si-
tuación sólo en la opinión del promotor del plan. Después deberían vin-
cularse las soluciones propuestas a los problemas identificados, pues en
muchos planes existe la práctica de exponer todas las debilidades y
amenazas existentes y no especificar cuáles se abordarán o no en el plan.
En el Recuadro 4 se ofrece un análisis DAFO de la policía local de
una capital de provincia. En el ejemplo, se exponen adecuadamente las
características de la policía local en cada una de las dimensiones (Debi-
lidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades).
RECUADRO 4
Análisis DAFO de la policía local
FUENTES: Adaptado de Boces, 2004 (Carta de servicios de la policía local de Soria). En cursiva, anotaciones sobre el ejemplo.
El ejemplo anterior plantea, no obstante, un problema. Las dimensio-

nes del Recuadro 4 no se cuantifican, por lo que un observador externo
60
tendría dificultades en apreciar los aspectos señalados. Por ejemplo,

cuando se habla en puntos fuertes de «Alto grado de cualificación pro-
fesional de los agentes» hubiera sido conveniente ofrecer algún porcen-
taje del nivel educativo o la titulación de los agentes.
En el momento en que las dimensiones fueran cuantificadas, posible-
mente cambiaría la definición del problema, pues la apreciación de lo que
es «bueno» o «alto» también depende de con qué se compare. En el
Recuadro 3 se hace, por ejemplo, una comparación con otros ayuntamien-
tos, por lo que se comprende mejor la dimensión del problema:
«La principal causa de dicha situación hemos de buscarla en el fuerte peso de los
gastos de personal, que superan ya el 50 % de los ingresos ordinarios del ayun-
tamiento, en contraste con lo que acontece en otros Municipios de similar tama-
ño al nuestro, en los que dichos gastos oscilan en torno al 30 %».
Al final de este proceso de diagnóstico, el redactor del plan debe

identificar el problema a resolver o la situación a mejorar de forma de-
tallada, sus causas y las consecuencias si no se interviene. Es importante
leer el Capítulo 1 para entender la dimensión simbólica, interpretativa y
política del diagnóstico de los problemas. En el Recuadro 3 se ilustran
aspectos señalados en ese capítulo. El argumento que desarrolla un pro-
blema suele plantearse en clave de historia de ‘buenos y malos’ (véase
la sección de Símbolos en el Capítulo 1). En el Recuadro 3 se cuenta una
historia de quiénes son los villanos que causan el aumento desmesura-
do del gasto público municipal y se aportan datos para ello. Adicional-
mente, se puede vislumbrar el contraste entre los tiempos oscuros y la
necesidad de encontrar la luz en el ejemplo del Recuadro 3. La conse-
cuencia implícita de bancarrota aparece en el ejemplo, aunque no se
mencione de forma explícita: son las consecuencias catastróficas de una
gestión pésima de la organización. El autor del informe combina por
tanto la sistematicidad del modelo racional de análisis de los problemas
y la simbología predominante en el lenguaje de la polis. Se aportan datos
que justifican el argumento de ‘buenos y malos’. Estas observaciones
deberían ser tenidas en cuenta en la elaboración del plan de mejora.
61
CAPÍTULO 4
LA PROPUESTA DE MEJORA
1. LOS OBJETIVOS
Habitualmente existe una diferencia entre el estado presente y el de-

seado de la organización. Ese estado deseado se intenta alcanzar a tra-
vés de los objetivos propuestos en el plan de mejora, que implicarán
cambios y transformaciones para algunas áreas, y estabilización o con-
solidación para otras. Los objetivos estratégicos surgen como respuesta
a una pregunta esencial sobre qué hacer en el corto, mediano y largo
plazo para que la organización actúe en consonancia con su misión. Los
objetivos tienen que ser relevantes para la misión, ya sea por su efecto
en el interior de la organización —reestructuración, planificación, proce-
sos productivos, de conversión de los recursos en productos, mejora de
las actividades— o hacia el exterior —mayor cobertura, calidad u opor-
tunidad del servicio—. Los objetivos deben ser especificados en resul-
tados, productos o metas cuyo logro sea constatable y, a su vez, tradu-
cidos en tareas asignables a personas o equipos, factibles de realizar en
plazos determinados con los recursos disponibles. En la determinación de
los objetivos del plan deberían tomarse en consideración las advertencias
realizadas al respecto en el Capítulo 1, pues muchas veces se cree que
es fácil proponer objetivos claros cuando en las organizaciones domi-
nan objetivos ambiguos o poco explícitos o conflictivos entre distintos
grupos.
La asociación de objetivos a estrategias se puede plantear de varias
maneras en el plan de mejora en función de la existencia y de la articu-
lación de estrategias, objetivos, subobjetivos, proyectos, etc. No existe
63
una forma única de hacer estos planteamientos. A continuación se pro-

pone un modo de articular los objetivos del plan de mejora.
Los objetivos contienen una declaración explícita del tipo de produc-
tos, de los niveles de actividad o estándares de productividad y se refie-
ren generalmente a las preguntas ¿qué? y ¿cuánto? que suponen la re-
solución del problema o la mejora de la situación analizada. Siempre que
sea posible, los objetivos deben ser cuantificables; pueden también ser
cualitativos, por ejemplo, cuando responden a objetivos de tipo norma-
tivo. Para la elaboración de objetivos, a veces se emplean las siglas
SMART, que en inglés significa «elegante / listo» y que traduce las ca-
racterísticas de los objetivos (e)Specíficos, Medibles, Alcanzables, Rea-
listas y Temporales.
Dependiendo del esquema seguido de planificación, posteriormente
se determinarán las estrategias, los proyectos y las actividades. Todos
ellos deberían justificarse en relación con el problema a resolver o la
situación a mejorar.
Muchas veces las organizaciones se fijan objetivos lejanos en el tiem-
po o que requieren de mayores recursos que los que están o estarán efec-
tivamente disponibles, por lo que inevitablemente se dificulta su logro.
La frustración asociada a la dificultad de lograr los objetivos deseados en
un plazo determinado puede ser el peor enemigo en la implementación
de un plan de mejora. Por lo tanto, resulta imprescindible que las metas
que se definan posteriormente sean la expresión del estado de avance
previsto para un determinado período de tiempo y de los logros espera-
dos con relación a los objetivos asociados a la planificación y al estado
de la gestión de una institución.
RECUADRO 5
La APO del Consejo Superior de Deportes (1991-1994)
64
FUENTES: Consejo Superior de Deportes (1990).
En el Recuadro 5 se recoge una ficha de trabajo del Consejo Supe-

rior de Deportes cuando elaboró su primer APO a principios de la déca-
da de los años noventa. En el documento se plasma el detalle referido al
objetivo general de incrementar la práctica deportiva. La formulación del
objetivo específico y de cómo evaluarlo contiene metas e indicadores que
permiten conocer el avance del plan. En una única hoja se puede tener
una visión completa de los objetivos (cuantificados) y de la distribución
del objetivo a lo largo del tiempo que dura el plan.
2. LAS HERRAMIENTAS
Las herramientas de gestión hacen referencia al «¿cómo?», esto es,

a la calidad del proceso que da lugar a la obtención de dicho producto.
Existen textos de enorme utilidad para entender las características de las
herramientas, cómo son empleadas por los gobiernos y cómo deberían
evaluarse (Hood, 1983; Salamon 2002). En esta sección se exponen los
aspectos más relevantes para el plan de mejora.
El plan de mejora suele contener una propuesta con una o varias he-
rramientas. La herramienta consiste en un método identificable a través
del que se estructuran los recursos financieros, humanos, organizativos,
informativos y materiales de una organización para alcanzar sus obje-
tivos. La lista de herramientas puede ser interminable. Algunas herra-
mientas son de tipo gubernamental (impuestos, subvenciones, préstamos,
sistema de cheques, regulación, normas). Otras herramientas se circuns-
criben más bien a la gestión de la organización. Estas herramientas pue-
den vincularse a la gestión de la calidad (modelos de autoevaluación CAF
65
y EFQM, premios a la calidad); otras son específicas de la gestión de los

recursos humanos (relación de puestos de trabajo, plan de acogida, plan
de formación, planes de empleo, evaluación del rendimiento); otras tie-
nen que ver con la parte financiera (contabilidad analítica, presupuesta-
ción por objetivos o en base cero); y, finalmente, otras son más genéri-
cas (planificación estratégica, administración por objetivos, reingeniería
de procesos o cuadros de mando).
Según la teoría cibernética (Hood 1983), las herramientas se clasifi-
can en función de si son «detectoras» (actúan como los radares para
extraer y procesar información del entorno) o «efectoras» (herramientas
que producen efectos en el entorno). Muchas veces, los planes de mejora
contienen herramientas de ambos tipos para así poder estar continuamen-
te recopilando información que le permita al decisor nuevas mejoras y
adaptaciones. Por ejemplo, un buen sistema de quejas y reclamaciones
es una herramienta detectora que sirve para conocer la percepción de los
usuarios cuando el servicio prestado presenta defectos.
La elección de las herramientas depende de cómo se valoran por los
decisores varias dimensiones (Salamon 2002: 25-37). Una dimensión es
el grado de inmediatez de la herramienta, es decir, la medida en que las
herramientas operan directamente en las metas pretendidas. Por ejemplo,
la subcontratación de una tarea pública no es una herramienta inmedia-
ta. Las herramientas que no son directas tienen la ventaja de suponer
menos costes de personal en la entidad financiadora; pero muestran
como inconveniente la menor facilidad en el control y seguimiento del
servicio subcontratado. El grado de coerción es el grado por el que una
herramienta restringe la conducta individual o del grupo en vez de incen-
tivarla o desincentivarla. Otra dimensión es la automaticidad, es decir, la
medida en la que una herramienta emplea una estructura administrativa
existente para producir sus efectos en vez de crear un aparato adminis-
trativo especial propio. Una herramienta automática presenta la ventaja
de ser menos costosa. Finalmente, la visibilidad es la medida en que los
recursos destinados a la herramienta aparecen de forma clara en el pre-
supuesto o no. Estas características sirven al decisor para elegir en cada
momento las herramientas cuyas dimensiones se adapten mejor a las
circunstancias de la organización.
Las herramientas tienen al menos dos características en común. En
primer lugar, la herramienta posee unas características singulares que la
individualiza frente a otras. Ello no quiere decir que la herramienta, em-
pleada por diferentes organizaciones, sea exactamente la misma. Un plan
de acogida tiene una serie de principios comunes a cualquier organiza-
ción en la que se implante; sin embargo, existen diferencias entre dos
planes de acogida de dos instituciones diferentes como consecuencia de
que la herramienta se deba adaptar a las situaciones distintas.
66
En segundo lugar, las herramientas son instituciones, es decir, cons-

tituyen pautas regulares de interacción entre individuos u organizaciones.
La definición de institución va más allá de su identificación exclusiva con
una organización. Las normas escritas o no, formales o informales, y los
usos que los individuos aplican en sus interacciones diarias en las orga-
nizaciones son instituciones. Por ejemplo, tomar el café a las 11 con los
compañeros de trabajo constituye una institución para muchas personas
de una organización, pues es una costumbre que se hace de forma regu-
lar. La práctica de esta institución no es baladí. En algunos países no
existe esta costumbre con lo que se reducen las posibilidades informales
de coordinar asuntos de trabajo, pues en muchas ocasiones el «café»
sirve para intercambiar información relevantes para la vida cotidiana de
la organización. Este es un mecanismo de coordinación informal que
puede tener mejores resultados que otros instrumentos de coordinación
formal.
Normalmente, una herramienta supone la implantación de unas pau-
tas regulares de interacción en sustitución de otras existentes en la orga-
nización. El éxito del instrumento está en función de la capacidad de re-
emplazar las pautas de interacción vigentes.
Por ejemplo, la introducción de la evaluación del rendimiento en con-
sonancia con una remuneración diferenciada introduciría pautas de inte-
racción diferentes a las vigentes en una organización. Imagínese una
agencia inmobiliaria privada en la que todos los agentes del mismo ran-
go y de la misma dedicación cobran la misma remuneración y el porcen-
taje de dinero atribuido a la productividad (i. e. la cantidad de propieda-
des que son capaces de captar, vender o alquilar) se reparte de forma
igual entre todos ellos. Las pautas institucionalizadas de interacción son
presumiblemente de cooperación entre todos los agentes, pues a mayor
número de transacciones exitosas, mayor es la productividad de todos.
En muchas ocasiones, el comportamiento oportunista de algunos agen-
tes (aquéllos que menos transacciones hacen porque son menos hábiles
o menos trabajadores) puede obligar a la dirección a emplear una herra-
mienta de evaluación y remuneración individualizada del trabajo. En este
caso, la cooperación se transformará en competencia y el comportamiento
oportunista, al menos, no se verá premiado y, en muchas ocasiones, cas-
tigado. Por tanto, las nuevas pautas institucionales de interacción susti-
tuirán probablemente a las antiguas, dominadas por un espíritu más bien
cooperativo y con riesgos de aparición de comportamiento oportunista.
Un plan de mejora puede contener una o varias herramientas, o sim-
plemente la filosofía de alguna de ellas. En cualquier caso, es conveniente
justificar y documentar la herramienta o herramientas que se empleen.
Para ello, es conveniente describir y analizar de forma crítica las carac-
terísticas de las distintas herramientas que componen el plan de mejora.
67
El análisis de cada herramienta debería tener los siguientes elementos:

descripción de la herramienta en términos de su contenido, de los obje-
tivos que se consiguen, de las partes que la componen. Siempre que sea
posible se debería ofrecer información de cómo se ha implantado la
herramienta en otras organizaciones similares y cuáles son los resultados
tanto positivos como negativos que se desprenden de su utilización. La
extensión de este apartado en el plan de mejora no debe ser grande, pero
sí suficiente para persuadir a aquellos que deben aprobar los recursos que
se necesitan.
Además de considerar las dimensiones mencionadas anteriormente,
Salamon (2002: 22-24) propone cinco criterios para evaluar una herra-
mienta: eficacia (medida en la que la herramienta alcanza los objetivos
propuestos), eficiencia (cantidad de recursos que la herramienta precisa
para alcanzar los objetivos propuestos), facilidad de gestión, legitimidad
y factibilidad política.
La herramienta debe ser adaptada a los objetivos, estrategias y pro-
yectos del plan de mejora. En su adaptación a la organización, se debe-
ría destacar qué actores, qué funciones de la organización y qué interac-
ciones entre actores se verán afectados. En el Anexo A, López Maderuelo
(2004) realiza una adaptación de la Administración por Objetivos (APO)
a las mejoras que propone introducir en el servicio de promoción econó-
mica que dirige en un ayuntamiento. La justificación de la herramienta
y la indicación de sus aspectos positivos y negativos ayudarán induda-
blemente al autor a reconocer que los instrumentos de gestión presentan
ventajas e inconvenientes, que deben ser tenidos en cuenta a la hora de
adoptarlos.
3. LA IMPLANTACIÓN
El promotor debe plantearse cuánto cuesta y qué se necesita para

poner en marcha el plan. En esta sección se realizarán algunas reflexio-
nes sobre los recursos financieros, los humanos, los materiales y el cro-
nograma.
Recursos financieros para el plan de mejora. De forma estimativa se
deberían considerar los costes que el plan supone. La estimación debe-
ría adaptarse a la cultura organizativa de contabilización de costes. Por
ejemplo, imagínese que la organización quiere implantar un plan de
formación de los empleados en las instalaciones propias. En el cálculo de
los costes del plan de formación se incluirían al menos los siguientes: 1)
Costes de los servicios del profesorado contratado (dietas, viajes y alo-
jamiento en caso de que el profesor se desplace desde otro lugar). 2)
Compra del material empleado (libros, apuntes, material de escritura,
ordenadores, programas informáticos (en su caso). 3) Gastos en fotoco-
pias y similares. 3) Otros gastos.
68
Todo plan de mejora que contemplara las partidas anteriores debería

contener el detalle de los gastos mencionados, sin embargo, existen otros
gastos que no siempre son contemplados en muchas organizaciones, por-
que sus sistemas no están adaptados a ello: por ejemplo, el gasto de uti-
lización del aula o del salón de actos en el que se celebrarán las sesio-
nes de formación. En algunas universidades, se estipula este gasto para
calcular lo que cuesta un curso concreto.
Otro tipo de coste es el incurrido por las horas que el personal direc-
tivo y de administración emplearán en la implantación del plan de for-
mación. Para ello se calcularía el coste de la hora o el día del trabajo de
las personas del proyecto y se multiplicaría por el número de horas/ días
que esa persona destinará de forma efectiva a las tareas mencionadas.
Todavía se podría afinar más esta cuestión y se podrían incluir los cos-
tes de amortización de equipos o la adquisición de material de oficina.
La fidelidad en la consigna de los costes está en función de la infor-
mación disponible y de las costumbres organizativas. Por ello, en una or-
ganización en donde no se calcula cuál es el coste de utilización de un
aula por hora, será muy difícil calcular todos los costes. En cualquier
caso, todo plan de mejora debería tener una previsión de costes.
El ejemplo del Recuadro 6 incluye el coste de personal, que ya tra-
baja en la organización, en la implantación del plan de mejora para el
área de formación en una diputación provincial, pues el autor de este
plan indica el porcentaje de tiempo que el personal de la organización le
dedicará a la implantación del plan de mejora en el Recuadro 8. Esta es
una forma realista y un buen ejemplo de calcular los costes.
RECUADRO 6
Los costes económicos de un plan de mejora en el área
de formación (I)
103.000
FUENTES: Adaptado de Luaces 2004 (Plan de mejora del área de Formación de la Diputación de Lugo).
El ejemplo del Recuadro 7, en cambio, no tiene en cuenta los costes

del personal. Esto casa con la forma de presupuestar normal en las or-
ganizaciones públicas, pero es poco real, pues no refleja qué se hace y
cuánto cuesta. Un aspecto positivo del ejemplo es la inclusión de los
conceptos del documento presupuestario donde se asignarán los gastos.
69
RECUADRO 7
Los costes económicos de un plan de mejora de elaboración
de estadísticas (II)
FUENTES: Adaptado de Martín 2004 (Plan de mejora de las herramientas estadísticas del área de Coordinación Territorial, Ayunta-
miento de Madrid)
Nota: No se cuantificarán en este capítulo los costes derivados de los planes de formación, por ser parte de los sistemas de forma-
ción interna, ni las horas que el personal directivo y administrativo empleará en la implantación de las mejoras propuestas. Tampoco se
cuantifican los costes relativos a inversiones en aplicaciones informáticas por ser un desarrollo interno del IAM (Informática Ayunta-
miento de Madrid).
Recursos humanos para el plan. En la previsión de los recursos hu-

manos necesarios para la implantación del plan de mejora, el nivel de
detalle puede oscilar desde el mero recuento de cuántas personas se
precisarán para la implantación del plan hasta la previsión precisa de
recursos. Una previsión más detallada incluiría el número de personas
(jornada completa, media jornada o número de horas al mes) según el
nivel (directivo, especialización, conocimiento...) que se exija de la per-
sona (por ejemplo, 2 días mensuales de un directivo del grupo A, más 10
días mensuales de personal administrativo del grupo B). En la exposición
debe quedar muy claro cuántos recursos de la organización se emplean
en la implantación del plan y cuántos recursos nuevos deben contratar-
se, ya sea directamente o ya sea subcontratando la ejecución del plan con
otra empresa u organización.
La programación de recursos necesarios para la implantación del plan
es muy precisa en el ejemplo del Recuadro 8, que debe verse en relación
con el Recuadro 6. En este caso se tiene en cuenta el tiempo que el
personal dedicará a la implantación del nuevo plan. Quien organice el
departamento sabe cuánto tiempo les queda para las tareas cotidianas de
la organización hasta que los resultados del plan converjan con el trabajo
diario.
70
RECUADRO 8
Previsión de recursos humanos para la mejora del área de formación
FUENTES: Luaces 2004. (Plan de mejora del área de Formación de la Diputación de Lugo). Véase en relación con el Recuadro 6.
Otros recursos. En el plan de mejora se pueden incluir otros recursos:

sistema de información, informática, subcontratación de servicios, etc.
Todas estas cuestiones deberían ser detalladas y contabilizadas como
costes del programa.
En el cronograma se listarán todas las estrategias, su descomposición
en actividades y subactividades y se realizará una previsión del tiempo
de duración y de la secuencia. El cronograma también se puede denomi-
nar calendario de trabajo. En el ejemplo del Recuadro 9 se exponen las
actividades y los proyectos en los que se descompone el objetivo 4 ‘Pro-
mover la creación de empresas en el municipio como forma de potenciar
el tejido económico y la generación de empleo en el municipio de Co-
llado Villalba’ (López Maderuelo 2004). La división temporal puede
hacerse en meses, en semanas o en días en función de la duración tem-
poral del proyecto cuyo seguimiento se quiera hacer.
71
RECUADRO 9
Cronograma para la mejora del área de promoción económica
FUENTES: Adaptado de López Maderuelo (2004). Plan de mejora de la gestión y la organización del área de Desarrollo Local del
Ayuntamiento de Collado Villalba.
4. LA EVALUACIÓN
La realización de un plan de mejora constituye una actividad integral

en la que se incluyen tanto el diagnóstico de la situación, las decisiones
adoptadas, el plan de ejecución y cómo será evaluado el alcance de las
mejoras.
La evaluación tiene cuatro fases fundamentales: la especificación de
criterios (se decide cómo se evaluará), la medición (se mide y se reco-
gen los datos), el análisis (se analizan los datos) y la utilización de los
resultados (se retroalimenta el plan o programa con los datos). Para la
realización del plan de mejora interesa especialmente la fase de especi-
72
ficación de criterios (véase la sección correspondiente del Capítulo 2 para

el resto de las características).
La especificación de criterios es la fase más importante de las men-
cionadas anteriormente, pues en esta fase se intenta identificar las metas
o los criterios mediante los que un programa público de acción va a ser
evaluado. En esta fase se identifican los objetivos de la evaluación y se
analizan los problemas con los que la evaluación se va a encontrar.
Además, para cada criterio hay que especificar estándares/normas de
funcionamiento que propongan niveles o grados de éxito.
En el plan de mejora se debería exponer la información siguiente:
quién realizará la evaluación, cuáles son los indicadores concretos (ob-
jetivos y/o subjetivos) que determinarán el éxito del programa, qué
medida será considerada un éxito, y cuándo y cada cuánto tiempo se
realizará la evaluación.
La evaluación se puede realizar sobre varias categorías (recursos, ac-
tividades, productos e impactos) o una combinación de ellas de la Ilus-
tración 1. La lista siguiente no es exhaustiva:
Economía consiste en consignar el coste de cada unidad de recurso
(por ejemplo, el coste por empleado).
Productividad se refiere a los productos obtenidos por una unidad es-
pecífica de recurso (por ejemplo, número de expedientes analizados por
cada inspector).
Eficiencia es la ratio entre los productos y los recursos (globalmen-
te considerados). Normalmente, la eficiencia termina por referirse al cos-
te, por ejemplo, coste por enfermos afectados por enfermedades respira-
torias (véanse las precauciones sobre este concepto de eficiencia en el
Capítulo 1).
Efectividad es la ratio entre el impacto y el producto, (por ejemplo,
número de toneladas de productos agrícolas exportados dividido por el
número de kilómetros de canalización realizados).
Coste-eficacia es la ratio entre el impacto y el coste (coste de cada to-
nelada exportada de productos agrícolas).
Los planes de mejora no suelen incorporar un plan de evaluación.
Siempre es conveniente prever una valoración de las mejoras potencia-
les. En el Anexo C se hallan varios ejemplos de evaluación del plan de
mejora. En los ejemplos del Recuadro 10 y del Recuadro 11 hay dos
formas distintas de diseñar la evaluación de los resultados que se alcan-
zarán con el plan de mejora. En el Recuadro 12 y el Recuadro 13 se dan
ejemplos de indicadores en función del ciclo de gestión expuesto en la
Ilustración 1 del Capítulo 2.
73
CAPÍTULO 5
EL DOCUMENTO
1. LA PLANIFICACIÓN Y LAS PARTES DEL DOCUMENTO
El documento soporte del plan de mejora debe ofrecer la información

de una forma concisa y precisa, por lo que debe ser un documento bre-
ve en el que el argumento principal se exponga con el menor número
posible de palabras. El plan de mejora tiende a seguir una estructura
estándar, aunque ésta depende en gran medida de las circunstancias y del
contexto en que se redacten.
En la redacción del plan de mejora se debería:
• Dar respuesta a las necesidades de su destinatario/ destinatarios y
contestar las posibles preguntas que tenga en mente.
• Adaptar el lenguaje y el tono del plan al nivel de los destinatarios.
Algunos lectores tienen un conocimiento profundo del tema; otros
pueden ser decisores sin conocimientos especializados o técnicos.
• Cuidar la presentación para dar una buena primera impresión
En el comienzo de la realización de un plan de mejora se debe tener
claro el propósito pretendido. Para ello es conveniente planificar el pro-
ceso de elaboración del plan mediante: la determinación de su finalidad,
la agrupación de ideas que ayuden a dicha finalidad, la selección del
material, la decisión sobre la importancia del material para el argumen-
to principal y, finalmente, la estructuración de las ideas.
Para la determinación de la finalidad del informe uno se puede pre-
guntar:
75
• ¿Por qué estoy elaborando el plan de mejora?

• ¿Qué quiero conseguir?
• ¿Quién leerá mi plan?
• ¿Qué quiere saber el lector del plan?
• ¿Cómo será empleado el plan?
• ¿Cuándo debe estar terminado el plan?
Posteriormente, una forma de empezar la tarea consiste en agrupar las
ideas del plan de mejora en un cuaderno de trabajo. En este ejercicio no
es necesario escribir párrafos, ni siquiera frases. Simplemente se debe
tener presente cuál es la finalidad del plan y las necesidades y pregun-
tas que el lector pueda tener en mente. De esta forma se concentra uno
en lo relevante y no en todo lo que existe sobre un tema determinado.
El proceso de redacción de un plan de mejora debería planificarse
para que se redacte a lo largo del tiempo. Normalmente, la elaboración
de estos documentos requiere mucho tiempo del autor. Por ello, es con-
veniente marcar la fecha del plazo de entrega y establecer unas etapas
para llegar a ella. Al mismo tiempo, la redacción a lo largo del tiempo
ayuda a consolidar las ideas. Una vez redactadas las ideas vinculadas al
plan se puede volver sobre ellas uno o dos días más tarde para compro-
bar cómo ha evolucionado en la mente del autor lo escrito. Este proce-
so de escribir y volver sobre lo escrito ayuda a que el texto se refine y
cumpla mejor sus objetivos.
A continuación se seleccionan las ideas más relevantes. Para ello se
puede leer el contenido de lo redactado en el cuaderno de trabajo pregun-
tándose:
• Si todas las ideas son relevantes.
• Si se debería eliminar algo de lo señalado.
• Si algunas ideas, una vez desarrolladas, deberían ir en un anexo.
• Si falta aún algo para alcanzar la finalidad del plan.
• Si los argumentos del diagnóstico requieren de la aportación de
datos.
En el proceso de revisión de las ideas apuntadas se debería pensar en
cómo se va a ilustrar o resaltar el significado y/o la importancia de los
hechos considerados relevantes: ¿qué tipo de datos se emplearán?; ¿se
emplearán gráficos, diagramas, tablas para que el lector entienda y reci-
ba mejor el mensaje?; y ¿cómo se van a recopilar los datos?
El plan de mejora debería ser estructurado de forma lógica y clara
para conducir al lector en la comprensión del mensaje principal. La es-
76
tructura del plan se articula a partir de la secuencia de capítulos y sec-

ciones, que actuarán a modo de señales de circulación que orientarán al
lector.
A vista de pájaro, los elementos del documento del plan de mejora
son los siguientes:
• Las partes periféricas: la portada, los índices, la bibliografía y los
anexos. Estas partes aparecen al principio y al final del plan y lo
contienen, pues dan información sobre el título, los contenidos, las
fuentes empleadas y la información accesoria pero relevante para
el plan.
• El resumen ejecutivo sintetiza el problema que se aborda, sus cau-
sas y consecuencias, la solución o las soluciones planteadas y la via-
bilidad de la solución en términos de costes económicos, de perso-
nal y de tiempo.
• La introducción presenta el problema que se quiere abordar, la me-
todología empleada para analizar el problema, las soluciones bus-
cadas y la articulación en capítulos del proyecto que se presenta.
• El diagnóstico sirve para que el autor 1) describa la organización
o unidad en la que se encuadra el problema y en la que se aplica-
rá la medida, 2) identifique el problema a resolver, y 3) analice sus
causas y consecuencias. La descripción del contexto dependerá de
quién es el destinatario del proyecto: un jefe o un político recién
llegado, un superior con años de experiencia en la unidad o un
tribunal externo que debe juzgar la calidad de quien presenta el
proyecto. En la identificación de las causas y las consecuencias del
problema se empleará desde la experiencia en el puesto de quien
escribe el proyecto hasta la utilización de técnicas cuantitativas y
cualitativas de análisis de datos involucrando a compañeros de tra-
bajo y/o destinatarios inmediatos y finales del servicio prestado por
la unidad (véase el detalle en el Capítulo 3).
• El plan de mejora en sí mismo consta de varias secciones (véase el
capítulo Capítulo 4):
– Los objetivos del plan: En esta sección se proponen los objeti-
vos operativos del plan, que a su vez se desglosan en estrategias
y proyectos o actividades en función de su tamaño.
– Las herramientas: Esta sección (opcional) está destinada a que el
redactor del proyecto presente la(s) herramienta(s) que debería(n)
emplearse para superar el problema, cuyas causas, síntomas y
consecuencias han sido descritos anteriormente, y alcanzar los
objetivos propuestos.
77
– La viabilidad de la propuesta: En esta sección se hace referencia

al coste en términos económicos, de personal y de tiempo que la
introducción de la medida supone para la organización.
– La evaluación del éxito del programa: En esta sección se expo-
ne cómo se evaluará el plan de mejora respondiendo a la pre-
gunta de quién, qué, cómo y cuándo.
En el Recuadro 10 se presentan los elementos del informe y su orden
aconsejado. A priori, el orden que se presenta debería servir para cual-
RECUADRO 10
Orden de elementos del informe
FUENTES: Elaboración propia.
78
quier plan de mejora; sin embargo, la naturaleza del problema, las carac-
terísticas de la organización y del contexto así como las peculiaridades
del plan concreto de mejora pueden aconsejar ciertas alteraciones en el
orden propuesto.
En el Recuadro 10 no existe el capítulo clásico de conclusiones y re-
comendaciones. Varias razones justifican la ausencia de este capítulo en
el esquema propuesto. En primer lugar, el mismo plan de mejora cons-
tituye la recomendación que el autor hace. Por tanto, un capítulo adicio-
nal de recomendaciones sólo podría constituir un resumen del capítulo
destinado a describir el plan. En segundo lugar, el resumen del plan de
mejora (recomendaciones) se encuentra recogido en el resumen ejecuti-
vo. En tercer lugar, a pesar de que el resumen ejecutivo es diferente al
capítulo de conclusiones y recomendaciones, suele existir confusión a la
hora de elaborar estos capítulos. Por todas las razones anteriores, se ha
preferido incluir un único capítulo de resumen, que se ubica al principio
del documento y que contiene una parte de la introducción, un resumen
del diagnóstico de la situación y resumen del plan de mejora a modo de
recomendaciones.
2. LA PORTADA Y EL ÍNDICE DE CONTENIDOS
La portada de un plan de mejora contiene al menos cinco elementos:

el título, el nombre y los apellidos del autor (con el cargo y la unidad en
la que desempeña su trabajo), la fecha de entrega y el destinatario del
plan. En este último caso, los datos del destinatario suelen variar en
función de la cultura organizativa. Alguno o varios de los siguientes
elementos pueden identificar al destinatario (nombre de la persona, car-
go, organización, teléfono, correo electrónico y domicilio del despacho).
A continuación, el plan de mejora debería contener un índice de con-
tenidos en el que se muestra de forma esquemática el esqueleto del ar-
gumento. Cuando el plan se ayuda de tablas y gráficos, los títulos de estas
representaciones también deberían aparecer reseñados en sendos índices
(véanse los índices de este documento como ejemplo).
El índice de contenidos es el mapa de carretera que permite llegar
desde el origen al punto de destino. Además de que el índice constituya
una herramienta de trabajo útil para quien redacte el plan, proporciona
una información muy valiosa al lector. El índice ofrece un esbozo de la
estructura del plan de mejora y muestra además la lógica que se ha se-
guido a la hora de trocear el problema y analizarlo. La elaboración del
índice depende de la pericia de quien escribe. No es extraño que se rees-
criba continuamente el índice a medida que se avanza en la redacción.
Un buen índice debería transmitir el argumento del texto.
79
Es conveniente que los capítulos estén numerados y paginados en el

índice. Afortunadamente, esta labor se facilita enormemente gracias a que
los procesadores de texto generan automáticamente los índices. Se reco-
miendan dos métodos para numerar los capítulos del plan: el método
alfanumérico y el método decimal (véase el Recuadro 11). Convencio-
nalmente, la numeración comienza en la introducción (o en los capítu-
los propios del informe) y no en el resumen ejecutivo, a pesar de que éste
la preceda. En el caso de que sea pertinente incluir los índices de los
cuadros, gráficos, tablas e ilustraciones, éstos no estarán numerados como
capítulos. Tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los anexos
pueden ser identificados con letras (normalmente en mayúscula) o con
números romanos. Dado que en muchas ocasiones los anexos constitu-
yen fotocopias de documentos cuya paginación no es correlativa con el
resto del plan, no es necesario repaginarlos.
RECUADRO 11
Sistemas de numeración del índice del plan
Respecto a los títulos de los capítulos, es conveniente que se elijan

aquellas palabras que versen sobre el qué del capítulo con el detalle que
permita al lector tener una primera aproximación al contenido. El índi-
80
ce da cuenta del contenido del plan, por ello, es conveniente que se elijan
cuidadosamente los títulos. En el mismo índice debería ser posible iden-
tificar la secuencia lógica de capítulos. La reelaboración continua de los
títulos de los capítulos y secciones es algo normal en el proceso de re-
dacción del plan. Si se genera automáticamente el índice con un proce-
sador de texto, se puede tener una visión general del índice y corregir el
nombre de los capítulos según se vaya adaptando a la lógica argumen-
tal del plan.
3. EL RESUMEN EJECUTIVO Y LA INTRODUCCIÓN
Estos dos apartados aparecen al principio del plan, pero se redactan

una vez que todo el informe ha sido concluido. Los redactores de un plan
de mejora que se enfrentan por primera vez a la redacción de un resu-
men ejecutivo encuentran la tarea sumamente difícil. La redacción de un
buen resumen ejecutivo lleva más tiempo del que uno espera, especial-
mente cuando ha trabajado ya intensamente en la elaboración del infor-
me. Normalmente, la introducción y el resumen ejecutivo se aprenden
haciéndolos. No obstante, se pueden ofrecer algunas sugerencias para su
redacción.
El resumen ejecutivo
El resumen ejecutivo tiene una importancia enorme, pues muchas
veces es lo único que se leerá el destinatario del plan, si es que se lee
algo. Desde el punto de vista del redactor del plan de mejora, la visión
de esa cuestión es distinta. El promotor del plan ha realizado la mayor
parte del esfuerzo en la redacción del plan, por lo que le quedan pocas
energías para abordar el resumen ejecutivo, que necesariamente debe
elaborarse una vez redactado el informe. En la planificación temporal del
informe debe contemplarse el resumen ejecutivo como un capítulo im-
portantísimo y no debe abordarse esta tarea con un «...y ahora a hacer
un resumencito...».
Es frustrante pensar que alguien sólo se vaya a leer un resumen eje-
cutivo, pues el trabajo de elaboración del plan es enorme. Tampoco sería
extraño que el destinatario del plan no lea ni siquiera el resumen, sino
que atienda solamente a una presentación oral (ayudada probablemente
de diapositivas en PowerPoint) del plan de unos 20 ó 25 minutos. En este
caso, también puede resultar frustrante la cantidad de trabajo y esmero
destinada al plan. Sin embargo, esta sensación de frustración debería
modificarse. Si el destinatario del plan le dedica tiempo a escuchar a sus
promotores (no importa que este tiempo sea en presentación oral o en
resumen) y formula preguntas antes de su implantación, los autores es-
tarán preparados para responderlas porque conocen el detalle del mismo
81
al haber trabajado minuciosamente todo el plan. La firmeza con la que

se defiende y se justifican los grandes apartados del plan son indicativos
del conocimiento exhaustivo de cada uno de sus términos. En este caso,
los detalles del plan importarán a quienes lo implanten, pues servirá de
guía.
El resumen ejecutivo se nutre de la información de la introducción,
del diagnóstico y de las propuestas. Normalmente, el resumen ejecutivo
contiene la siguiente información de forma muy concisa:
• La motivación del informe (de la introducción)
• Los objetivos del informe (de la introducción)
• Los límites del objeto de análisis (de la introducción)
• Metodología de trabajo (de la introducción)
• Información de contexto: Características de la organización, o del
procedimiento a analizar, si éstos no son conocidos por los desti-
natarios del informe (del capítulo de diagnóstico)
• Características fundamentales del problema: el diagnóstico o la si-
tuación que se quiere mejorar (del capítulo de diagnóstico)
• Esbozo del plan: objetivos del plan, principales líneas de acción, he-
rramienta seleccionada, recursos que se prevén, el cronograma a
grandes rasgos y forma de evaluación (del capítulo sobre el plan).
El arte de la redacción del resumen ejecutivo estriba en mencionar to-
dos los puntos importantes que se han tratado en el plan sin intentar
describir minuciosamente cada uno de los aspectos, pues la información
detallada se encuentra en cada uno de los capítulos del informe. La re-
dacción del resumen ejecutivo depende mucho de quién sea el destina-
tario del informe. Se entiende que este capítulo va a ser leído por quien
decide o tiene una influencia directa en quien decide y el informe com-
pleto será leído por quien vaya a implantar el plan, si es que la decisión
ha sido positiva. Es difícil estimar si el texto del resumen ejecutivo debe
corresponderse con un 10% o un 5% del plan de mejora. En cualquier
caso, se debería intentar decir lo máximo posible con el mínimo núme-
ro de palabras.
En el Anexo C y en el Anexo D se ofrece un ejemplo de un resumen
ejecutivo. El ejemplo del Anexo D va acompañado de todo el informe,
por lo que la lectura conjunta del informe y el resumen ejecutivo puede
ayudar a comprender cuánto espacio debe destinarse al resumen.
82
La introducción
La introducción debería establecer el marco del plan y atraer la aten-
ción del lector a partir de los siguientes elementos (véase también el
Recuadro 12).
• Motivación del plan de mejora. En este caso, se puede exponer el
encargo recibido y quién lo ha solicitado o el problema(s) que ha(n)
motivado la elaboración del plan de mejora.
• Objetivos del plan de mejora.
• Metodología de trabajo. El método seguido para identificar el pro-
blema: ¿se han consultado estadísticas u otros informes?, ¿se han
realizado entrevistas a los responsables de las organizaciones?,
¿procede la identificación del problema de la vivencia práctica y
cotidiana del desempeño del trabajo de la organización?, o ¿se ha
realizado una auditoría operativa? Todo aquello que conduzca a
recabar información para el plan debe ser reseñado en la introduc-
ción.
• Límites del plan de mejora. Se deberían exponer los límites de las
soluciones buscadas, del ámbito territorial bajo consideración, del
ámbito organizativo o sectorial así como los límites temporales.
• Contexto histórico (si es preciso). Este relato histórico de los pre-
cedentes debe atenerse a los puntos más sobresalientes.
• Enunciado del contenido de los capítulos. Aquí se propone el con-
tenido de cada uno de los capítulos en los que el plan se estruc-
tura.
La introducción debería escribirse una vez que se haya redactado el
plan de mejora y antes de abordar el resumen ejecutivo. De otra forma
se corre el riesgo de poner información en la introducción que no tiene
nada que ver con el plan que se propone. Por otro lado, la articulación
de los contenidos de la introducción no sigue un orden prefijado. El orden
depende de cómo haya construido el argumento el promotor.
RECUADRO 12
Introducción a un plan de mejora de saneamiento financiero
83
FUENTES: Adaptado de Hurtado 2004. [Plan de mejora para el Saneamiento Económico-Financiero del Ayuntamiento de León (2005-
2007)] En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
4. LA BIBLIOGRAFÍA Y LOS ANEXOS
La bibliografía
En la bibliografía se incluye la lista de todas las referencias emplea-
das en el cuerpo principal del plan. Por tanto, no debe incluirse ningún
texto o documento publicado que no haya sido empleado en la elabora-
ción del plan. Aunque se tiende a redactar planes de mejora sin hacer
referencia a la bibliografía, sería conveniente dar cuenta de las fuentes
empleadas. De esta forma, el lector podrá conocer todos los detalles de
los trabajos que han sido utilizados en la elaboración del argumento.
Se deberían realizar referencias claras a los documentos (libros, pla-
nes, artículos de revistas) que constituyen las fuentes de las afirmaciones
vertidas en el texto a modo de evidencia que forman el argumento del
plan.
Dos métodos básicos ayudan al autor a citar las fuentes de referen-
cia: 1) reseñando el nombre y apellido del autor, título de la obra, año de
publicación y editorial en las notas al pie de página o al final del texto;
2) incorporando el primer apellido del autor, la fecha y el número de
84
página o páginas donde se encuentra lo referido. El primer método se

conoce según Romera (1996) como procedimiento cita-nota y el segun-
do, como procedimiento autor-fecha. Este último se conoce también como
método Harvard y es el que se preferirá para el plan de mejora por la
economía y la sencillez de su uso. El primer método es muy común en
los textos jurídicos, donde el autor realiza digresiones sobre la idea que
plantea o explora ideas menores que no son esenciales para el argumento
esencial. Se entiende que un plan de mejora no debe ser una exégesis de
textos, sino que debe ser un plan para la acción. La constatación de las
fuentes de donde se extraen las ideas pone de manifiesto las fuentes de
inspiración del promotor del plan y la posibilidad de ampliar la visión de
los lectores.
En el Recuadro 13 se ofrece un ejemplo de cómo citar y en el Recua-
dro 14 se exponen las reglas de cómo referir bibliográficamente las obras
consultadas.
RECUADRO 13
Citas en el texto
RECUADRO 14
Las referencias bibliográficas
85
Los anexos
En los anexos se incluye toda la información de detalle que apoya el
argumento del texto. Esta información no se incluye en el cuerpo prin-
cipal porque dificultaría la lectura del plan de mejora. Dado que el plan
de mejora debe ser de reducidas dimensiones para que el destinatario
pueda leerlo en poco tiempo, el redactor del plan debe hacer un esfuer-
zo considerable en resumir lo importante y traspasar al anexo todo aque-
llo que sea detalle.
• A título de ejemplo, en los anexos se pueden incluir el siguiente
tipo de información:
• Información que es útil para la comprensión de la presentación pero
que no es esencial para el texto.
• Información a la que el autor del plan se refiere continuamente en
el texto por lo que no existe una posición lógica para que esta in-
formación sea colocada en el cuerpo principal.
• Tablas de datos que ocupan más de una página.
• Otra información de apoyo que no se encuentre en las fuentes pu-
blicadas normales y que solamente posee el autor del plan: docu-
mentos internos, información de encuestas...
• Texto legal que se propone como resultado del plan de mejora
86
Toda la información que se halle en los anexos debe tener su referen-

cia en el texto de la siguiente forma (véase el Anexo A, B, C...). Véase
un ejemplo de listado de anexos en el Recuadro 15 o en los anexos de
este libro.
RECUADRO 15
Anexos de un plan de mejora del área de formación
FUENTES: Adaptado de Luaces, 2004 (Plan de mejora del Área de Formación de la diputación de Lugo). En cursiva, comentarios
sobre el ejemplo.
5. LAS TABLAS Y LOS GRÁFICOS
Al destinatario del plan de mejora no le interesan todos los datos que

se recopilan. Los innumerables listados y estadísticas que salen de los or-
denadores hoy en día deben ser tratados, filtrados y agrupados en fun-
ción de su relevancia. Dos instrumentos nos pueden auxiliar en la pre-
paración de la información a partir de los datos numéricos: las tablas y
los gráficos.
Elementos comunes
Los gráficos y las tablas poseen unos elementos comunes:
Título: Es el encabezamiento general que describe el contenido de
una representación. Un buen título debe dar la máxima información
posible con el menor número de palabras. Debería especificarse, si pro-
cede, cuál es la materia que se trata, qué zona geográfica abarca y qué
período o momento temporal se contempla.
Hay una razón que justifica escribir títulos tan completos. En muchas
ocasiones, los planes de mejora están plagados de gráficos y de tablas.
El lector apresurado, que no se lee todo el plan, tenderá a concentrarse
en aquellos gráficos o partes del plan que le resulten más interesantes,
87
por lo que sólo tendrá tiempo de fijarse en el título del gráfico o de la

tabla que ofrezca una información completa.
Número: Permite identificar numéricamente una representación del
resto. Además, la numeración de las tablas y de las demás ilustraciones
resulta más cómoda para relacionar las referencias del texto con los datos
concretos que se estén aclarando o describiendo (por ejemplo, véase la
Tabla 35).
Nota al pie de la tabla o gráfico: Se emplea normalmente para escri-
bir la fuente de los datos utilizados. La referencia a la fuente debe ser lo
más completa posible. La nota al pie de la tabla se puede usar también
para ofrecer una información complementaria sobre un dato o una casi-
lla concreta, por ejemplo, aclaración de unas siglas.
Cómo hacer una tabla

Se suele intercambiar la nomenclatura de tabla y cuadro o recuadro.
Aquí se va a entender por recuadro aquella síntesis de información en la
que se cruzan, como mínimo, dos variables o en la que se ilustra con un
ejemplo lo explicado en el texto. En el primer caso, el resultado de este
cruce es una casilla de valor no numérico que constituye una valoración
o un hecho. Un recuadro, por ejemplo, podría presentar una comparación
de las propuestas en materia económica de tres partidos políticos diferen-
tes. El segundo caso de recuadro se ha empleado en este documento para
ilustrar con ejemplos cada uno de los capítulos. Las tablas representan
numéricamente el cruce de dos o más variables.
La tabla debe poseer la información necesaria para que sea interpre-
tada sin necesidad de recurrir al texto para entenderla. El gráfico, en
cambio, puede precisar de un texto complementario para que sea com-
prendido en su totalidad. Con un gráfico se muestra una representación
de las tendencias de la realidad, se simplifican concepciones abstractas
complejas. Normalmente, la curva de crecimiento o de descenso de un
indicador económico no va acompañada de datos en cada uno de sus
picos, pero la curva señala indicios de si el PIB (Producto Interior Bru-
to) del país está aumentando o disminuyendo. El gráfico exhibe normal-
mente un impacto visual, mientras que la tabla muestra un dato preciso.
Existen muchos gráficos que ofrecen también los datos concretos.
A continuación se ofrece una lista no exhaustiva de recomendacio-
nes para elaborar las tablas.
• Se debe planificar y pensar qué tipo de tabla, y qué información
ayudarán al lector a entender el argumento principal. La tabla no
debe brotar como un barullo de datos. Una tabla llena de porcen-
tajes, de filas, de columnas no facilita su lectura, más bien la difi-
88
culta. La persona que redacta el plan debe adquirir un compromi-

so entre su papel de aportar todos los datos y la perspectiva del
destinatario del plan, que precisa de una información clara, fácil de
interpretar y rápida de leer.
• Se debe mantener un estilo homogéneo de tablas dentro de un plan:
tipo de letra, lugar donde se coloca el título, formato de las fuen-
tes, apariencia de las etiquetas. Así se facilita la lectura, pues se
encontrará siempre el mismo tipo de información en los mismos
lugares y con el mismo formato.
• Debería ponerse en cuestión toda tabla que esté repleta de núme-
ros 100, que implican el 100% o llena de ceros. Habría que buscar
una forma económica para obviar estas repeticiones.
• Las palabras en una columna se alinean normalmente a la izquier-
da mientras que los números tienen una alineación decimal, hacia
la derecha de la celda.
• No debe elaborarse una tabla para mostrar datos que perfectamen-
te se pueden incorporar en un texto sin pérdida de información por
parte del receptor. La Tabla 1 no es un buen ejemplo de Tabla, su
información se podía haber incorporado en el texto sin la necesi-
dad de adjuntar una tabla. El texto entrecomillado sustituye el
contenido de la Tabla: «El paro de los antiguos becarios de inves-
tigación de la Comunidad de Madrid (13,7%) es considerablemente
superior al registrado en la Comunidad (7,8 %) y al del Estado
(9,1%) de todas las categorías laborales…»
TABLA 1
Paro registrado en España y en la Comunidad de Madrid
en diciembre de 2002
Fuentes: (1) http://www.inem.es/cifras/datbas/dbprses.htm (Página consultada: 9-9-2005)

(2) http://www.inem.es/cifras/datbas/dbprsesc.htm (Página consultada: 9-9-2005)
(3) Paro registrado sobre población activa.
• Las categorías que aparecen bien en el eje vertical bien en el eje ho-
rizontal deberían estar ordenadas alfanuméricamente si no hay otra
ordenación más conveniente al análisis realizado. Por ejemplo, si se
está examinando el número de habitantes, la extensión y la renta per
cápita de las comunidades autónomas por orden alfabético, lo con-
veniente sería que las comunidades autónomas ocuparan las filas
mientras que las demás variables se incluyeran en columna por
89
orden de importancia en el análisis. Esta disposición facilita la lec-

tura de las tablas.
• Salvo en casos excepcionales, sólo se pone un decimal. Los datos
de la bolsa constituyen una excepción a esta regla, ya que contie-
nen números con más de una cifra decimal. Los números de más
de tres cifras suelen estar separados por un punto y los decimales
por coma.
• Deben utilizarse subíndices1, superíndices2, o asteriscos (*) para ex-
plicar alguna peculiaridad de un dato concreto o de una variable o
de una categoría que se haya analizado.
• Si se ponen siglas en las columnas o en las filas, éstas deben ser
aclaradas al pie de la tabla.
• Se sugiere que la cabecera de la tabla tenga un formato diferente
al del resto de los datos, por ejemplo, se puede utilizar la negrita.
• Si se ofrecen series temporales, podría servir de ayuda añadir una
columna que ofrezca el crecimiento, bien tomando como referen-
cia cada año analizado, bien recogiendo el avance o el retroceso de
las cifras dadas para los dos momentos temporales extremos.
• En ocasiones tiene sentido hacer algún tipo de operación con las ta-
blas: sumar las celdas de las filas, las de las columnas, o hallar un
porcentaje o una media.
• La tabla que muestra porcentajes exclusivamente debería tener el
total de filas o de columnas en números absolutos.
• Finalmente, debería recordarse que las tablas se leen de arriba hacia
abajo y de izquierda a derecha.
A continuación se muestra un ejemplo de tabla que debería evitarse.
La tabla presenta algunos indicadores que miden cuál es el progreso de
FITUR (Feria Internacional del Turismo) en los últimos años. Los datos
son ficticios.
Trayectoria de FITUR
FUENTE: FITUR
90
Aunque la tabla parece correcta a primera vista, algunos elementos di-

ficultan su comprensión:
El título es insuficiente. No dice mucho de lo que se describe en la ta-
bla. Para saber exactamente qué datos aparecen en la tabla, es necesario
examinar las etiquetas de las columnas y de las filas. Si el título de la
tabla fuera incluido en el índice de tablas de un plan de mejora junto a
otros títulos, no daría una idea muy clara de qué información se reseña
en ella.
Falta el número de la tabla. Este no es necesario cuando sólo apare-
ce una tabla a lo largo de todo el documento. En cambio, si hay más de
una tabla, hace falta numerarlas. Si las tablas no estuvieran numeradas
y fueran correlativas, el lector tendría dificultades en distinguir si los
comentarios se refieren a una o a otra tabla.
La fuente que da es pobre. En principio es válido mencionar que FI-
TUR es la fuente de la información, pero sería conveniente referir el
documento concreto o la forma en que se transmitieron los datos. ¿Fue-
ron declaraciones de los responsables del FITUR?, ¿hay un informe de
la organización en el que se recogen los datos?, ¿ha sido un periódico el
que ha tomado las fuentes del FITUR? Todos estos datos son importan-
tes a la hora de analizar la tabla y, en su caso, de comprobar los datos
que se indican. No se espera que el destinatario del plan, con escasa
disponibilidad de tiempo, se entretenga en comprobar que los datos de
la tabla coincidan con los de la fuente. Sin embargo, un dato altisonan-
te puede provocar una comprobación más minuciosa y ello haría sonro-
jarse al redactor del plan. ¡Éste sí que debe preocuparse de las fuentes!
Uno podría pensar que no se ofrece la fuente para dificultar la compro-
bación de los datos. Esta decisión de ocultar la fuente debe sopesarse. Es
posible que se intente encubrir la fuente cuando la unidad administrati-
va que emite el plan está sometida al control o el escrutinio de otro ór-
gano (una pregunta o una cuestión parlamentaria, datos requeridos por
una unidad inspectora). En cualquier caso, es triste que la omisión de las
fuentes se deba a una negligencia.
Los números están alineados a la izquierda. Ello complica la realiza-
ción de operaciones con los números de una misma columna.
La aparición de líneas que dividen celdas dificulta la lectura de las
tablas. En principio, cuantos menos adornos tenga una tabla, más fácil
es su comprensión. Sólo cuando el análisis de los datos lo requiera, se
debería distinguir el formato de unas celdas respecto a otras, ya sea esto
en filas o en columnas.
Falta una columna resumen de la evolución de FITUR entre 2000 y
2005. Ya que se ofrece una serie temporal entre 2000 y 2005, hubiera sido
91
deseable añadir una columna en la que se reflejara el incremento de cada

indicador entre estos dos años extremos. Por el contrario, si se hubiera
añadido una columna aumento (o decremento) entre cada dos años, se
hubiera llenado la tabla de números innecesariamente, aunque esta op-
ción depende del tipo de argumento que se realiza en el texto.
La Tabla 2 es una propuesta de cómo se podría mejorar el ejemplo an-
terior:
• Se utiliza un número que permite una referencia directa y que dis-
tingue a la tabla de la anterior.
• El título muestra mejor el contenido completo de la tabla. No sólo
se hace referencias a todos los indicadores de las filas sino también
a los años de las columnas. Este título, insertado en el índice, da-
ría una idea mucho más precisa que el anterior del contenido de la
tabla.
TABLA 2
FITUR: Participantes y visitantes profesionales entre 2000 y 2005
FUENTE FITUR. Los datos fueron recogidos en la Jornada Económica 24-10-2005 (Fuente inventada). Elaboración propia.
• Se ha incluido al final una columna del aumento entre 2000 y 2005.

• Los números se alinean decimalmente, mientras que las palabras se
alinean a la izquierda.
Se ha precisado la fuente y se ha incluido ‘Elaboración propia’ en el
pie de la tabla. Con ello se comunica que no se ha copiado fielmente la
tabla de la Jornada Económica.
La tabla no sólo es una descripción sintética de la realidad, sino que
además debe reforzar el argumento del plan. No tiene sentido adjuntar
párrafos descriptivos con la misma información de la tabla, sino sólo
comentar los datos más relevantes para el argumento. Por tanto, se debe
procurar no describir la realidad, sino interpretarla, es decir, conectar los
datos de la tabla con información suplementaria. De esta forma se pue-
de ofrecer una reflexión distinta a la que se pudiera desprender de la
lectura de la tabla por sí sola.
92
Los gráficos
La elaboración de gráficos es importante para la presentación y la in-
terpretación de los datos. En este texto se emplea el término gráfico. Otras
denominaciones para el mismo tipo de representación son la figura y la
ilustración.
Mucha información que se maneja cotidianamente aparece represen-
tada de forma gráfica. La variedad de gráficos se amplía continuamen-
te. De los modelos simples de dos dimensiones se ha pasado a las repre-
sentaciones gráficas en tres dimensiones y a las presentaciones animadas.
Aquí sólo se harán referencias a los gráficos más sencillos.
Esta sección no pretende formar expertos en representaciones gráfi-
cas (véase Alaminos (1993), ni se persigue la construcción de gráficos so-
fisticados que corresponde a otros ámbitos profesionales. El objetivo
principal que se plantea es dotar al redactor del plan de los instrumen-
tos que le permitan analizar y representar la información cuantitativa en
las formas gráficas más comunes.
No se debe pensar que una tabla o un gráfico añaden relevancia a los
datos. Si los datos no son capaces de describir o representar la realidad,
será muy difícil que esta carencia se pueda subsanar con una represen-
tación gráfica. Muchas veces, una simple frase explicativa bien puede
sustituir un gráfico entero. Por lo tanto, la primera enseñanza que debe-
ría extraerse de este capítulo es la necesidad de planificar cuidadosamente
la inclusión de un gráfico en un plan o en una presentación oral. Hay que
economizar los esfuerzos, no sólo por el trabajo que cuesta elaborar un
gráfico sino también por la pobre impresión que se puede llevar su re-
ceptor si el gráfico muestra información irrelevante.
Los gráficos transforman los números en espacios: longitudes y vo-
lúmenes. Permiten hacer comprensibles magnitudes numéricas difíciles
de aprehender. Mientras las tablas ofrecen precisión, los gráficos mues-
tran la tendencia de los datos.
No existe una regla general de cuándo debería emplearse un gráfico.
En general, se debería confeccionar un gráfico si los datos muestran
tendencias muy pronunciadas; en caso contrario se puede emplear una
tabla. En cualquier caso, debería preferirse la tabla cuando se quiere
presentar números exactos. Existe también la posibilidad de presentar
gráficos con los datos de la tabla.
El gráfico se puede emplear para:
• Aumentar la capacidad de retención de la información de la au-
diencia.
• Establecer relaciones entre los datos y las ideas que serían difíciles
de explicar de otra forma.
93
• Dar mayor énfasis a las ideas relevantes.

• Prevenir la interpretación incorrecta de los datos o del mensaje
transmitido.
• Añadir credibilidad a la presentación y ofrecer una imagen profe-
sional adecuada de quien presenta y de su entorno organizativo.
En el Recuadro 16 se ofrece un ejemplo de gráfico de líneas. Este tipo
de gráficos se caracteriza porque cada línea tiene un marcador por cada va-
lor de los datos. Se emplea especialmente para resaltar tendencias tempo-
rales. Otros gráficos comunes son los siguientes: circular (de «tarta» o de
«quesitos) (se presenta el aporte de cada dato al total, que suele ser el 100%
de los datos); de barras o columnas (compara los valores entre categorías;
a veces también se expresan sobre un total del 100% (véase un ejemplo en
el Recuadro 17); de cotizaciones (cuando se comparan tres series de valores
como en las cotizaciones de la bolsa: máximo, mínimo y cierre).
RECUADRO 16
Gráfico de líneas
FUENTES: Para el gasto público de 1979 y 1985: (MEH, 1998b); desde 1990 (MAP, 2003).
Se incluyen las pensiones de la Seguridad Social y las clases pasivas. No se incluye el gasto que ocasiona la deuda financiera.
94
RECUADRO 17
Gráfico de barras apiladas
FUENTES: Parrado y Olmeda 2003.
6. EL ESTILO ESCRITO
El plan de mejora debe ser escrito empleando un estilo formal. Para

mantener este estilo formal se proponen las siguientes sugerencias prác-
ticas:
— No debe emplearse la primera persona (yo, nosotros...)
— Se debería citar literalmente lo menos posible. El trabajo del au-
tor del plan consiste precisamente en analizar la información y no
en utilizar citas textuales.
— Cada vez que sea posible, se deben emplear técnicas ilustrativas,
aunque tampoco conviene abusar de ellas.
— Todas las siglas deben ser explicadas.
— Las fuentes deben ser citadas siempre que se empleen.
95
— De forma convencional, los tipos de letras más comunes son CG

Times, Times New Roman y Arial de tamaño 12.
— El interlineado puede ser de 1 ó 1,5 espacios. En el primer caso
(1 espacio), debería existir una distancia entre párrafos de 12
puntos (véanse las características de párrafo del procesador de
texto) o un retorno manual. En el segundo caso, (2 espacios), el
principio de cada párrafo debería estar sangrado, para que se
identifique como un nuevo párrafo. En este caso no es necesario
incluir un espacio adicional entre párrafos.
— El color debería evitarse en los informes a no ser que se domine
su empleo. La utilización del color es un arte que debe ser deja-
do a los profesionales y los demás deberíamos conformarnos con
la utilización del blanco y negro. En los gráficos, las columnas
pueden colorearse con negros, escalas de grises, tramas, etc. Si,
finalmente, se necesita utilizar el color porque la escala de grises
no es suficiente, entonces se debe procurar emplear el menor
número de colores posibles.
— Siempre que sea posible, cada párrafo debería desarrollar una idea
distinta. Normalmente, la primera frase del párrafo debería ser la
principal, que se desarrolla o detalla en el resto de las frases. La
frase final del párrafo debería conectarse con la inicial del párra-
fo siguiente (véase el Recuadro 18). Se recomienda la lectura de
algunos pasajes de Van Evera (2002), quien ofrece recomendacio-
nes claras para la redacción de trabajos escritos.
RECUADRO 18
Estilo escrito. Relación entre párrafos
96
FUENTE: Traducido de Onora O’Neil en http://www.bbc.co.uk/radio4/reith2002/ (Página visitada: 9-9-2005)
— En los informes es conveniente destacar en negrita una frase o pa-

labras fundamentales de cada párrafo para atraer la atención del
lector. Las reglas de un uso eficiente de las negritas dicen que se
debe economizar en el número de palabras destacadas y permitir
que el lector pueda seguir el argumento del texto a través de las
negritas: conseguirlo es todo un arte. Un buen ejemplo de esto se
encuentra en el Recuadro 3.
— Se recomendaría la búsqueda de una «víctima» para que lea el
plan y ofrezca una visión externa, y si es posible, ajena al proble-
ma que se analiza y a las mejoras que se proponen.
— Las frases deben ser breves para facilitar la claridad de los enun-
ciados.
En esta guía se han incorporado numerosas recomendaciones sobre
qué incluir en un plan de mejora, cómo ordenar la información y cómo
plasmarla en un documento. Las sugerencias constituyen sólo un modes-
to punto de partida y cualquier variación puede ser adecuada para un plan
de mejora concreto. No existen recetas mágicas de cómo mejor hacer y
elaborar el plan. La única forma de dominar la técnica es la práctica.
BIBLIOGRAFÍA
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8. FUENTES DE LOS EJEMPLOS
Todos los ejemplos de esta sección forman parte de los planes de me-
jora presentados para su evaluación en el III Curso de Directivos Loca-
les del Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2004.
ÁLVAREZ VILLAZÓN, Jose Claudio (2004): Implantación de un sistema de
contabilidad de costes por actividades en el Ayuntamiento de Astillero.
BOCES DIAGO, José B. (2004): Carta de servicios de la Policía Local de
Soria.
DE LA CRUZ POTENCIANO, Milagros A. (2004): Plan de mejora para el in-
cremento de plazas de educación infantil de primer ciclo sostenidas
con fondos públicos del Ayuntamiento de Madrid.
GUERRERO LUNA, José (2004): Carta de servicios del servicio de ordena-
ción para el consumo del Ayuntamiento de Madrid.
HURTADO MARTÍNEZ, Carlos (2004): Plan de mejora para el Saneamien-
to Económico-Financiero del Ayuntamiento de León (2005-2007).
LÓPEZ MADERUELO, Óscar (2004): Plan de mejora de la Gestión y la Or-
ganización del Área de Desarrollo Local del Ayuntamiento de Collado
Villalba.
LUACES GONZÁLEZ-ROSÓN, Pedro (2004): Plan de mejora del Área de For-
mación de la Diputación de Lugo.
MARTÍN FERNÁNDEZ, Ana (2004): Plan de mejora de las Herramientas Esta-
dísticas del Área de Coordinación Territorial, Ayuntamiento de Madrid.
ORTEGA JIMÉNEZ, Mª Pilar (2004): Plan para mejorar el servicio de recau-
dación del Ayuntamiento de San Andrés (León).
99
ANEXO A
JUSTIFICACIÓN DE UNA APO PARA EL PLAN DE MEJORA
Fuentes: Adaptado y resumido de López Maderuelo, 2004. (Plan de

mejora de la Gestión y la Organización del Área de Desarrollo Local del
ayuntamiento de Collado Villalba). En cursiva, comentarios sobre el
ejemplo.
Características generales de la APO y su adaptación al servicio en el que se aplica el

plan de mejora
La administración por objetivos (APO) surgió en la década de los

años cincuenta cuando la empresa privada norteamericana sufría proble-
mas de competitividad. El enfoque basado en el proceso y en las activi-
dades fue sustituido por un enfoque centrado en los resultados y en los
objetivos. La preocupación acerca de cómo administrar pasó a ser la
preocupación de por qué administrar. El énfasis se puso en hacer correc-
tamente el trabajo adecuado a los objetivos de la organización y ser
eficaz» (Benavente Borbolla, 2004).
Según Drucker (1954), la APO «surgió como método de evaluación
y control sobre el desempeño de áreas y organizaciones en crecimiento
rápido» (citado en Benavente Borbolla, 2004). Esta característica ha sido
clave para adoptar la APO en el plan de mejora, pues el servicio se ca-
racteriza precisamente por un crecimiento reciente y rápido. Desde su
creación en enero de 2002 hasta 2004, el servicio ha pasado a tener cerca
de 20 profesionales que gestionan más de una treintena de programas, es
decir, el 7% del presupuesto municipal total, que coloca al servicio en
el tercero del ayuntamiento por presupuesto.
101
La APO es una técnica participativa de planificación y evaluación; a

través de la cual los superiores y los subordinados definen conjuntamente
aspectos prioritarios, establecen objetivos cuantitativos para un plazo de-
terminado, asignan las respectivas contribuciones y realizan un segui-
miento sistemático del desempeño.
Varios autores señalan distintos tipos de ciclos para la puesta en
marcha de una APO. No existe coincidencia en las tipologías, pero sí en
la existencia de un comportamiento cíclico de la APO. Así, el resultado
de un ciclo permite efectuar correcciones y ajustes en el ciclo siguiente,
a través de la retroalimentación proporcionada por la evaluación de los
resultados. Los ciclos suelen coincidir con los ejercicios presupuestarios,
o años naturales, al final de los cuales es posible analizar, corregir y
redefinir los objetivos, en un proceso continuo de mejora tendente a la
excelencia.
De entre los modelos revisados, quizás el de John W. Humble (1973,
citado en Benavente Borbolla 2004), sea el que mejor encaje con los ob-
jetivos pretendidos por este trabajo, y por la naturaleza misma del servicio
[a continuación, López Maderuela detalla el enfoque de Humble]
Aspectos negativos de la APO. Resaltar estos aspectos críticos sirve al autor para po-
der solucionar los potenciales problemas que la herramienta presente.
Los autores señalan que la administración por objetivos no constitu-

ye la solución única y perfecta para el cambio y la gestión de una orga-
nización. Se trata, no obstante, de un método de trabajo ordenado para
conocer el futuro resultado de las decisiones.
Algunas de las críticas señalan que la administración por objetivos y
los procesos de evaluación del desempeño, tal como se emplean usual-
mente, son inherentemente autodestructivos a largo plazo, por estar ba-
sados en una psicología de la recompensa y el castigo, que intensifica la
presión ejercida sobre cada individuo, al mismo tiempo que le proporcio-
na una selección de objetivos muy limitados. Tales procesos pueden
mejorarse, examinando los presupuestos psicológicos en los cuales se
basan, ampliándolos de modo que incluyan la evaluación colectiva y
dándole prioridad a las metas personales de los funcionarios.
Otra de las críticas se centra en que los objetivos de la organización
se definen de manera muy superficial. También señalan que es habitual
no disponer de la experiencia adecuada para la realización del plan, la
implementación es incompleta o se efectúa fuera de tiempo. Así mismo,
la necesidad de obtener resultados inmediatos hace que las personas se
impacienten con todo el proyecto. Y en general, las organizaciones sue-
len fallan en tomar decisiones para revisar y actualizar periódicamente el
plan frente a los cambios de la organización, las fluctuaciones económicas
102
y los cambios en las tendencias sociales. De cara al plan de mejora, se

tendrán en cuenta los problemas que se señalan por los diversos autores.
Razones de la elección del APO para el plan de mejora
El servicio para el que se elabora el plan de mejora conjuga aspectos
de planificación con elementos clásicos de concatenación de acciones y
servicios.
Por ello, como técnica participativa de la planeación y evaluación, a
través de la cual superiores y subordinados definen conjuntamente me-
tas prioritarias, se considera la APO como una fórmula adecuada para
mejorar la calidad de los servicios prestados. En este sentido, resulta
especialmente interesante como la APO permite establecer objetivos (re-
sultados) a ser alcanzados en un determinado periodo de tiempo y en
términos cuantitativos, dimensionando las respectivas contribuciones
(metas). Por otra parte, permite la realización de seguimientos sistemá-
ticos del desempeño (control), dando lugar a las correcciones necesarias.
FUENTES CITADAS:
Benavente Borbolla, Juan Manuel (2004) Los orígenes de la Admi-
nistración por Objetivos. En http://www.gestiopolis.com/canales/gerencial/
articulos/no%2010/adminobjetivos.htm#1. Página visitada: 9-9-2005.
103
ANEXO B
EJEMPLOS DE EVALUACIÓN DEL PLAN DE MEJORA
Y DE INDICADORES
RECUADRO 19
Evaluación del plan de mejora del área de promoción económica (I)
Definición del proceso de evaluación
El proceso de evaluación se dividirá en dos partes. De un lado, se realizará el seguimien-
to de la ejecución de las actividades propuestas de acuerdo con los plazos y la dotación
de recursos económicos, humanos y materiales previstos. De otro lado se llevará a cabo
una evaluación de los resultados que se deriven de la ejecución del plan de mejora y su
correspondencia con los objetivos definidos.
El seguimiento servirá para establecer un sistema de evaluación continua que permita la
corrección de las posibles desviaciones que se produzcan. El análisis de las desviaciones
se hará teniendo en cuenta tres dimensiones principales: grado de incumplimiento, causa
de la desviación, e impacto de la desviación sobre los objetivos previstos.
Para el seguimiento de las actividades se empleará la ficha que se adjunta a continuación.
Esta ficha deberá cumplimentarse y ser revisada al menos de manera quincenal. Esta fi-
cha deberá ser completada con otra en la que se muestren los pasos necesarios para la
consecución de cada actividad. El grado de detalle de estos pasos deberá ser acordado en
la reunión de coordinación a comienzos del año, de manera que sirva para la protocoli-
zación de los proyectos y actividades que se desarrollen.
Ficha de seguimiento de la ejecución del objetivo
FECHAS
Comienzo Finalización RRHH Recursos Causas
Económicos Desviación
Actividad P R D P R D P U D P E D
P = Programado / R = Realizado / D = Desviación / U = Utilizados / E = Ejecutado
105
La segunda parte del seguimiento debe fijarse en los resultados previstos en la definición
de actividades. La monitorización de los mismos se hará de manera paralela a la realiza-
ción de las propias actividades. Para ello se llevará una ficha de seguimiento por cada ac-
tividad, que detalle las acciones programadas, los resultados previstos, los alcanzados y
las desviaciones, así como las causas de las mismas (véase la siguiente ficha). Con la in-
formación recogida se tendrá que revisar el plan de mejora, estableciéndose las medidas
correctoras necesarias para la consecución de objetivos, así como la modificación de és-
tos en función del siguiente ejercicio.
Ficha de seguimiento de resultados

Resultado Evaluación
Previsto Sit.
(detallar Indicador inicial 1º Trim. 2º Trim. 3º Trim. 4º Trim. Causas
nombre de Desviación
actividad) P R D P R D P R D P R D
P = Programado / R = Realizado / D = Desviación

FUENTES: Adaptado de López Maderuelo, 2004. (Plan de mejora de la gestión y la organización del área de Desarrollo Local del
Ayuntamiento de Collado Villalba). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
RECUADRO 20
Evaluación del plan de mejora de saneamiento financiero (II)
FUENTES: Adaptado de Hurtado, 2004. [Plan de mejora para el saneamiento económico-financiero del Ayuntamiento de León
(2005-2007)]
106
RECUADRO 21
Indicadores de actividades y de productos de un plan
de mejora estadística (I)
FUENTES: Adaptado de Martín 2004. (Plan de mejora de las herramientas estadísticas del área de Coordinación Territorial, Ayun-
tamiento de Madrid). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
RECUADRO 22
Indicadores de productos e impactos de un plan de creación de
plazas de educación infantil (II)
FUENTES: Adaptado de Cruz 2004. (Plan de mejora para el incremento de plazas de educación infantil de primer ciclo sostenidas
con fondos públicos del Ayuntamiento de Madrid). En cursiva, comentarios sobre el ejemplo.
107
ANEXO C
RESUMEN EJECUTIVO DEL PLAN DE MEJORA
DE UN SERVICIO DE RECAUDACIÓN
Fuentes del resumen ejecutivo: Adaptado de Ortega 2004.

El presente plan de mejora es resultado del análisis de los problemas
de la prestación del servicio municipal de recaudación. El documento fue
motivado por el concejal de Hacienda, quien al inicio de su mandato es-
tableció como una de las prioridades de la Concejalía la determinación de
una estructura adecuada a las necesidades municipales de recaudación.
El objetivo del informe es seleccionar el mejor modelo de gestión
para la recaudación municipal. Los límites del análisis están vinculados
a que el modelo esté dimensionado (adecuado a las necesidades del
servicio), sea eficiente (dando solución a las demandas de los ciudada-
nos en el menor tiempo posible) y eficaz (evite duplicidades).
La metodología seguida está basada en la observación directa, el es-
tudio de documentos, ocho reuniones con la empresa colaboradora en la
gestión integral de los ingresos y entrevistas personales con todo el
personal municipal que desempeña funciones vinculadas al servicio de
recaudación. La observación sistemática del funcionamiento de los dis-
tintos servicios de la entidad local, y en particular, de los que suponen
el ejercicio de competencias en materia presupuestaria así como el estu-
dio de los antecedentes documentales han ayudado a definir los proble-
mas a los que el servicio se enfrenta.
El servicio de recaudación se ubica en un municipio de 27.400 ha-
bitantes, con un crecimiento muy elevado en relación con el entorno de
109
la provincia, que globalmente presenta crecimiento negativo. El mayor

aporte de población procede de la capital de la provincia, León, que ha
agotado sus posibilidades de crecimiento. A pesar de no contar con un
alto número de habitantes en términos absolutos, es el tercer municipio
más populoso de la provincia, por lo que su importancia relativa también
es elevada.
Teniendo en cuenta estos datos de población, la gestión del servicio
de recaudación parece más bien modesta, puesto que el padrón con
mayor número de recibos es el IBI (con unos18.000). Dos terceras par-
tes de los expedientes corresponden a la tasa por el servicio de basuras
y el Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica. El resto son padrones
de importancia menor, pues el suministro domiciliario de agua potable se
gestiona de modo indirecto y el servicio de recaudación no interviene en
esta tasa. A pesar de las reducidas dimensiones de lo gestionado, impli-
ca un considerable volumen de trabajo para entidades supramunicipales
como la diputación, que deben asistir a los municipios con población
inferior a los 20.000 habitantes de modo ineludible y deben ofrecer un
servicio recaudatorio a las entidades locales independientemente de su
tamaño.
El paso de la recaudación desde la diputación provincial al ayunta-
miento se encuentra en el origen del problema que este plan de mejora
pretende solucionar. La inercia histórica probablemente motivó que la
gestión recaudatoria de la mayor parte de los ingresos municipales se
realizara de modo delegado por la diputación provincial. El modelo dis-
taba mucho de ser perfecto, pero contenía incuestionables ventajas. Por
un lado, la administración local no tomaba acuerdos expresos en la
materia (de aprobación de padrones y de liquidaciones y de su anulación,
de baja de valores, de devolución de ingresos, de fraccionamiento o
aplazamiento...), ya que la diputación era el órgano competente para
impulsar la totalidad de las fases del procedimiento de liquidación y
recaudación de ingresos de derecho público. De esta forma se descargaba
de considerable trabajo al consistorio. Por otro lado, la entidad local se
beneficiaba de la supramunicipalidad de la diputación en el ejercicio de
sus competencias en cuanto a la recaudación ejecutiva, existiendo ade-
más efectos colaterales favorables que afectaban a la totalidad de los ser-
vicios, como el acceso privilegiado a las publicaciones en el boletín pro-
vincial.
Como resultado de un proceso decisorio en el que la principal varia-
ble fue la económica, según la documentación consultada, realizado
sobre un estudio incompleto que no tuvo en cuenta la totalidad de los
costes, el ayuntamiento asumió la gestión directa del servicio recaudatorio
a partir de 1 de enero de 2003. En este momento finalizaba por tanto la
delegación realizada a favor de la diputación provincial. A pesar de este
110
cambio, la plantilla municipal sólo se amplió en 1 persona (recaudador

municipal, grupo B), y se adjudicó a una empresa un contrato de servi-
cios de colaboración en la gestión integral de ingresos, con una duración
inicial prevista de 2 años. Durante ese periodo tres problemas parecen
persistir:
• La recaudación municipal no ha mejorado ninguno de sus indica-

dores tras el cambio de gestión. No han aumentado los cobros;
sobre todo en vía ejecutiva muestran unos importes muy reducidos.
Además han prescrito muchos valores como consecuencia de los
problemas de la migración de datos y la tardanza en realizar las
notificaciones.
• La carga de trabajo del personal municipal se ha incrementado de
modo notable. A pesar de que el trabajo parece recaer sobre la em-
presa, se han incrementado las labores de control a realizar sobre
las actuaciones de la empresa.
• Los recursos de los ciudadanos se encuentran paralizados. Estos
recursos están a la espera de que se examinen las propuestas de anu-
lación de liquidaciones y de devolución de ingresos indebidos, en
su caso, o de continuación con el procedimiento recaudatorio sus-
pendido y se tome el acuerdo por el órgano competente. El plazo
medio de resolución de un recurso ronda los 8 meses, si bien exis-
ten retrasos de más de un año. Incluso el Procurador del Común ha
llegado a requerir la resolución de algún caso.
Sin cuestionar la necesidad de una reestructuración de la gestión re-
caudatoria municipal, ya que la delegación que se realizó en la diputa-
ción rozaba peligrosamente la dejación de competencias, pues se ejercía
escaso control sobre la prestación del servicio (prueba de ello es que las
cuentas no se aprobaban formalmente y el apremio de cobranza sigue
contabilizado como pendiente de imputación), posiblemente la decisión
de modificar el modo de gestionar el servicio fue apresurada y basada en
un análisis incompleto de los datos. Por ello se ha buscado una solución
en la que se reformulen las distintas alternativas sobre las que se podría
organizar la gestión recaudatoria municipal, sin desechar ninguno de los
modelos posibles, ni siquiera la vuelta a la delegación en la diputación
provincial. Se desea pues, manteniendo la misión del servicio y su orien-
tación hacia la obtención de ingresos, realizar variaciones en la estruc-
tura a modo de reingeniería.
Se ha elegido la herramienta de la ‘reingeniería de la estructura’

por su adaptación a los planteamientos estratégicos. Dado que los mo-
delos de orientación estratégica y sus combinaciones son múltiples, la
propuesta sopesa las opciones siguientes: gestión directa o delegación;
111
gestión integrada en la organización o gestión diferenciada a través de

un organismo autónomo en el caso de gestión directa; gestionar la tota-
lidad del servicio con medios propios o realizar parte de esa gestión en
colaboración con un conjunto de entidades públicas y privadas.
Tras un cuidadoso análisis de las opciones y un debate sobre las al-
ternativas y sus consecuencias se ha elaborado una propuesta en la que
se combinan la gestión directa integrada relacional y la gestión delega-
da, dado que este modelo es el que mejor se adapta en este momento a
la estructura de la organización, a las habilidades de su personal, a la
dimensión del servicio y a la concepción organizativa de los responsa-
bles de la entidad. La combinación de ambos modelos estriba en el he-
cho de que se separa la tramitación dentro del proceso de liquidación y
recaudación de ingresos municipales en dos fases: 1) la que finaliza con
el período de pago voluntario es competencia directa del municipio; 2)
la que se inicia con el procedimiento de apremio y el cobro en período
ejecutivo se delega a la diputación provincial.
Con esta propuesta se conseguirían varios beneficios. En primer lu-
gar, la gestión directa, mediante la información al contribuyente, la au-
toorganización de la liquidez de la Tesorería municipal, el autocontrol y
la depuración de los padrones, supone igualdad de trato a los ciudada-
nos además de apoyo a las entidades financieras y las empresas de ser-
vicios para las notificaciones. En segundo lugar, la delegación de la
recaudación ejecutiva en la diputación también presenta al menos dos
beneficios. Por un lado, la proximidad a la capital hace que la mayor parte
de los servicios financieros se ubiquen fuera del territorio municipal, lo
que dificulta el embargo de cuentas, primera de las operaciones del pro-
cedimiento de apremio tras el impago en el nuevo plazo concedido. La
diputación, con competencia en todo el territorio provincial, podría
embargar cuentas en el territorio municipal de la ciudad de León. Por otro
lado, el personal municipal no está formado en el seguimiento y la tra-
mitación del procedimiento de apremio, lo que puede suponer perjuicios
para el procedimiento: no haya notificación en plazo, no se encuentren
bienes o no se sigan adecuadamente las operaciones previstas en el re-
glamento general de recaudación por desconocimiento de éstas.
En la transición hacia esta propuesta final, la propia entidad podría
asumir el ejercicio de las competencias en materia de recaudación, sin
una organización específica y apoyada por distintas entidades públicas
y privadas. Para ello sería necesario establecer un programa formativo.
Los recursos a emplear en el plan de mejora son los siguientes:
De tipo material: Se deben adquirir los programas informáticos ade-
cuados que permitan la gestión integral de los ingresos con la máxima
rentabilidad del personal existente, mecanizando de modo adecuado los
112
procesos, así como la necesaria dotación de cada uno de los puestos en

los que se propone ampliar la plantilla. El monto total de los recursos
materiales necesarios asciende a unos 142.000 euros.
De tipo personal: Se definen tres puestos nuevos en la plantilla mu-
nicipal. En el capítulo correspondiente del plan se incluyen el presupuesto
de estos nuevos puestos, las funciones de su perfil y el organigrama
general del servicio, estableciéndose las relaciones entre los puestos
existentes y los de nueva creación. Puede ser necesaria la inclusión de
un cuarto puesto de agente notificador, atendiendo al volumen de trabajo
del servicio.
Adicionalmente se establecerá un sistema de evaluación y de análi-
sis de las distintas tareas que realiza el servicio una vez que se implante
el plan de mejora. El seguimiento se realizará tanto por el personal del
servicio, como por los propios usuarios, además del que le corresponde
al Concejal Delegado del área, que será el destinatario último de la in-
formación y de las propuestas del tesorero. Cuatro aspectos deben ser eva-
luados antes, durante y posteriormente a la implantación del plan: la carga
de trabajo (para determinar si la estructura es suficiente), las necesidades
formativas del personal del servicio (para determinar los cursos especí-
ficos necesarios), la rentabilidad del servicio (para determinar la adecua-
ción del modelo propuesto frente a otros existentes) y la satisfacción de
los ciudadanos con los servicios.
En la evaluación de la implantación del plan de mejora se emplea-
rán los siguientes indicadores relacionados con la actividad del departa-
mento (expedientes pendientes, tiempo medio de tramitación de expedien-
te, clima laboral, absentismo y carga de trabajo) y con la recaudación
(número de recibos y euros recaudados, números de recursos estimados
en la recaudación en período voluntario y en ejecutiva entre otros).
El calendario de implantación del plan abarca todo el año 2005 (en
el informe se incluye un cronograma detallado con cada una de las fa-
ses). En función de los resultados conseguidos durante este año se esta-
blecerán las modificaciones pertinentes del plan para años posteriores.
113
ANEXO D
PLAN DE MEJORA PARA EL INCREMENTO DE PLAZAS
DE EDUCACIÓN INFANTIL DE PRIMER CICLO SOSTENIDAS
CON FONDOS PÚBLICOS
Autora: Milagros Alicia de la Cruz Potenciano, Subdirectora General de

Educación y Juventud del Ayuntamiento de Madrid. Noviembre
de 2004
(Adaptado por Salvador Parrado para esta Guía)
Resumen ejecutivo .................................................................................. 117
1. Introducción ..................................................................................... 122
2. El contexto ........................................................................................ 123
2.1. Competencias de los municipios en materia de educa-
ción .......................................................................................... 123
2.2. Las peculiaridades de la educación infantil y de las es-
cuelas infantiles ..................................................................... 126
3. El diagnóstico .................................................................................. 128
4. Propuesta de mejora ........................................................................ 132
4.1. Objetivos ................................................................................ 132
4.2. Viabilidad de los sistemas actuales de creación de pla-
zas ............................................................................................ 133
4.3. Objetivo 1: Aumentar el número de plazas financiadas
con fondos públicos ............................................................. 137
4.4. Objetivo 2: Asegurar la prestación de un servicio de edu-
cación infantil de calidad ..................................................... 143
4.5. Calendario de actuaciones .................................................. 144
4.6. Evaluación de los resultados del plan de mejora ............ 146
115
5. Bibliografía ....................................................................................... 147

6. Legislación ........................................................................................ 147
LISTADO DE TABLAS
Tabla 1. Resumen de costes del aumento de las plazas de edu-
cacióninfantil (0 a 3 años) ................................................ 121
Tabla 2. Resumen del cronograma de creación de plazas (2005-
2007) .................................................................................... 122
Tabla 3. Porcentaje de cobertura de población (0-3) por distritos
(curso 2004-2005).............................................................. 128
Tabla 4. Comparación de instalaciones y ratios entre las escue-
las infantiles públicas y los centros privados ................ 131
Tabla 5. Coste de personal de una escuela infantil municipal de
gestión directa de 8 unidades (en euros) ....................... 132
Tabla 6. Gestión directa e indirecta en la Comunidad de Madrid
y en el Ayuntamiento ......................................................... 134
Tabla 7. Gastos de construcción de una escuela infantil (en
euros) .................................................................................... 139
Tabla 8. Ayudas al sostenimiento de las plazas privadas con fon-
dos públicos (en euros) ..................................................... 140
Tabla 9. Estudio de costes de construcción y amortización de
una escuela infantil de titularidad privada (derecho de
superficie) y gestión pública ............................................ 142
Tabla 10. Remodelación de edificios para la construcción de es-
cuelas infantiles .................................................................. 143
Tabla 11. Cronograma de la creación de plazas y su coste (2005-
2007) .................................................................................... 145
Tabla 12. Cronograma de creación y transformación de puestos
de personal (2004-2007) ................................................... 145
116
RESUMEN EJECUTIVO
Este plan de mejora intenta dar solución a la demanda creciente de

plazas de educación infantil de los escolares de 0 a 3 años de edad en
el municipio de Madrid. La Comisión Europea marca como objetivo que
«los servicios financiados con fondos públicos ofrezcan plazas a jorna-
da completa para el 20% de los niños menores de tres años». La Comu-
nidad de Madrid se ha comprometido a cumplir dicho objetivo para la
legislatura 2003-2007 y el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Ma-
drid se ha propuesto financiar la mitad de esas plazas escolares. La so-
lución propuesta supone el cumplimiento del objetivo con un ahorro del
61,8% con respecto a los sistemas actuales de creación de plazas con
fondos públicos del Ayuntamiento.
La metodología de trabajo para el diagnóstico de la situación se ha
basado en distintas técnicas de auditoría, especialmente numerosas re-
uniones del grupo de trabajo constituido para la elaboración del plan de
mejora con todos los agentes afectados: departamentos del ayuntamien-
to, instituciones de otros niveles de gobierno, empresas privadas y orga-
nizaciones no gubernamentales como las asociaciones de padres. Para las
soluciones se han estudiados distintas alternativas de otras administracio-
nes, bien empleadas en la educación infantil, bien utilizadas en otros
ámbitos pero trasladables a la educación infantil.
En la década de los años ochenta se creó la red pública de escuelas
infantiles de la Comunidad de Madrid para poner en orden las variadas
y dispersas formas existentes de atención a la infancia. Gracias al proyec-
to, se ha pasado de una situación en la que la Comunidad de Madrid y
cada ayuntamiento tenían sus propios criterios en la prestación del ser-
117
vicio de educación infantil, a otra más homogénea y con un marco de

referencia común. El Ayuntamiento de Madrid inició en 1988 la crea-
ción de una red propia de escuelas infantiles. En la actualidad, la red
pública de escuelas infantiles del Ayuntamiento está constituida por 17
centros distribuidos en 15 distritos con una oferta de 1.493 plazas. To-
das las escuelas de titularidad municipal están integradas en la red pública
de la Comunidad de Madrid.
Los principales problemas relacionados con el objetivo propuesto
son los siguientes:
• Insuficiencia de plazas ofertadas en la etapa educativa 0-3 años:
16.680 entre oferta pública y privada para una población de
91.674 niños.
• Clara insuficiencia de plazas financiadas con fondos públicos
(8,4 % de la oferta).
• Falta de criterios de distribución territorial de las plazas unido
a una incoherencia de la oferta pública en determinadas zonas del
municipio y a la ausencia de escuelas infantiles municipales en seis
distritos al menos. Asimismo, se comprueba la ausencia de elemen-
tos equilibradores que complementen la oferta pública y privada;
una falta de estudios sobre nuevos desarrollos urbanos como poten-
ciales demandantes del servicio; o falta de atención a las inversio-
nes de la Comunidad de Madrid para evitar la duplicidad de actua-
ciones.
• Exigencia de distintos requisitos, que inequívocamente afectan a
la calidad del servicio, a los centros públicos y a los privados. Los
requisitos son más estrictos para los centros públicos.
Frente a estos problemas se han establecido dos grandes objetivos ge-
nerales: crear plazas escolares de 0-3 años con fondos públicos y asegurar
la prestación de un servicio de educación infantil de calidad.
Se estima que la población de 0-3 años en 2007 ascenderá a
105.534. El 20 % de niños escolarizados en esa fecha con fondos públi-
cos será de 21.106. Si el número de plazas públicas ofertadas en el curso
2004-2005 es de 7.763 (7,4%) y se añaden las ayudas a la escolarización
infantil concedidas por la Comunidad de Madrid a las familias, 3.513,
entonces para cumplir el objetivo del 50 % de plazas que corresponde
crear al ayuntamiento, habría que crear entre 4.915 y 6.382 plazas esco-
lares. Ello depende de que se incluya o no como plazas públicas las ocu-
padas por niños destinatarios de ayudas económicas de la Comunidad,
dato que la Comunidad de Madrid sí computa entre las plazas sostenidas
con fondos públicos. En este plan se trabaja sobre el supuesto de la nece-
sidad de crear 6.382 plazas escolares para el año 2007.
118
Después de un análisis de las distintas alternativas, se proponen las

siguientes líneas de acción para aumentar el número de plazas:
• Destinar solares a construcción de escuelas infantiles de titularidad
municipal
• Ceder solares a la Comunidad de Madrid para la construcción de es-
cuelas infantiles
• Ceder a particulares a título gratuito el derecho de superficie de par-
celas educativas para la construcción de escuelas infantiles
• Adaptar y reformar edificios municipales para destinarlos a escue-
las infantiles
Más concretamente se propone lo siguiente:

• Se mantiene la gestión directa del personal educativo en las dos
escuelas infantiles municipales «El Sol» y «La Paloma», pero se
propone la introducción de fórmulas mixtas de gestión del perso-
nal de servicios, siguiendo el modelo de la Comunidad Autónoma
de Cataluña.
• La gestión indirecta, por la que el Ayuntamiento construye y equi-
pa y la gestión se le encomienda a una empresa privada durante 2
ó 3 años prorrogables, se mantiene ante la necesidad de crear es-
cuelas infantiles de titularidad pública, pero de forma moderada
ante el elevado coste de construcción y equipamiento.
• Se propone la creación de una línea de ayudas económicas a cen-
tros y becas a familias, fórmula utilizada por la Comunidad Autó-
noma del País Vasco, con una triple finalidad: 1) Contribuir a la fi-
nanciación parcial de gastos corrientes de mantenimiento del centro.
2) Mejorar la calidad educativa y asistencial superando los requi-
sitos mínimos de las escuelas privadas en cuanto a ratios, espacios,
y otros. 3) Disminuir las cuotas familiares repercutiendo un porcen-
taje de la subvención en las mismas de acuerdo a criterios socioeco-
nómicos.
• Se mantiene la fórmula de subvenciones a la iniciativa privada
por la reforma, construcción, mejora, ampliación y/o equipa-
miento de escuelas infantiles. Esta fórmula incorpora a la red
pública el 30% de las plazas creadas con los mismos requisitos de
admisión y cuotas de financiación por un periodo de 5 a 15 años
en función de la cuantía de la subvención concedida. Asimismo, la
fórmula potencia la utilización de los requisitos de calidad de la
escuela pública para la creación del 70% de plazas privadas restan-
tes, en cuanto que la utilización de esos criterios es mérito puntuable
en la resolución de la convocatoria de subvenciones.
119
• Cesión del suelo a particulares para la construcción y gestión in-

directa del servicio público. Esta compleja modalidad, utilizada por
la Comunidad de Madrid en la prestación de otros servicios públi-
cos como las residencias de la tercera edad, está constituida por tres
fases: 1) Concesión gratuita del derecho de superficie sobre parce-
las de uso educativo para la construcción de escuelas infantiles a
particulares durante 20 años. 2) Arrendamiento de la instalación
constitutiva de la escuela infantil por la empresa constructora al
Ayuntamiento de Madrid por la misma duración de 20 años. El
Ayuntamiento abonaría en concepto de arrendamiento los gastos de
amortización y el interés legal anual del dinero por la totalidad del
capital invertido. 3) Oferta a los particulares en pública concurrencia
de un contrato de gestión de servicios públicos con una duración
inicial de 2 ó 3 años prorrogables.
• Reforma y adaptación de edificios municipales para la creación
de escuelas infantiles. Esta fórmula permite utilizar instalaciones
municipales existentes disminuyendo los costes de construcción.
El Ayuntamiento costea las obras de reforma y adaptación para es-
cuelas infantiles y oferta la gestión del servicio a la iniciativa pri-
vada.
En la adopción de las medidas anteriores se deberá prestar especial

atención a distribuir las plazas homogéneamente en todo el territorio
municipal, atendiendo a parámetros de equilibrio territorial, equidad
social, eficiencia espacial y ajuste a las necesidades reales de la po-
blación.
El segundo objetivo general del plan de mejora es «Asegurar la
prestación de un servicio de educación infantil de calidad». Este obje-
tivo se manifiesta en cuatro dimensiones: 1) Educativa (proyecto educa-
tivo de centro). 2) Prestacional (atención a los infantes, oferta adecuada
de servicios a niños con necesidades educativas especiales, diversidad
y flexibilidad de servicios, y mejoras de ratios y espacios mínimos).
3) Organizativa (fomentar una gestión participativa y democrática y es-
tablecer una coordinación educativa entre los agentes implicados). 4) Pro-
fesional (favorecer y estimular la formación permanente de profesiona-
les y crear un marco motivador y estimulante).
La implantación del plan de mejora supone la necesidad de reforzar
los recursos personales para la gestión de las plazas creadas y el se-
guimiento e inspección de la prestación del servicio. A tales efectos se
propone la transformación de la unidad técnica de escuelas infantiles en
departamento, manteniendo la actual unidad encargada de la red públi-
ca. Además, se propone crear una unidad técnica encargada de las escue-
las infantiles en régimen de concierto y otra de inspección.
120
En el estudio de costes se ha tomado una escuela infantil «tipo» de

12 unidades y 144 plazas por considerar que en ella concurre la máxi-
ma rentabilidad económica de construcción y la mejor opción educativa,
pues una escuela mayor supondría la convivencia de demasiados niños
de corta edad. El resumen de los costes del aumento de las plazas de
educación infantil que se propone en este plan se incluye en la Tabla 1.
Para calcular el precio de gestión de plazas se ha utilizado el precio
módulo/año fijado por la Comunidad de Madrid en 53.040 i para este
año. Además habría que añadir 30.000 i para la evaluación del plan de
mejora y 22.731i de costes de creación de puestos de trabajo. Esta can-
tidad última es tan reducida porque la mayor parte de los puestos se crean
mediante transferencias y transformaciones de plazas procedentes de las
actuales escuelas infantiles de gestión directa.
TABLA 1
Resumen de costes del aumento de las plazas de educación infantil
(0 a 3 años)
FUENTES: Datos de la Subdirección General de Educación y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboración propia. * EEII:
Escuelas infantiles
Con las actuales fórmulas de creación de plazas escolares del Ayun-

tamiento de Madrid, el coste de creación de esas 6.432 plazas sería de
88.891.875i, sin ningún criterio de equidad en la distribución territorial
de la oferta. La propuesta formulada supondría la creación de ese
número de plazas por un coste total de 34.885.239i i , lo que supone un
ahorro de 61,8%. Para la creación de las plazas se resume el cronogra-
ma en la Tabla 2.
121
TABLA 2
Resumen del cronograma de creación de plazas (2005-2007)
FUENTES: Datos de la Subdirección General de Educación y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboración propia. * Se in-
cluyen las de 2004 en el ejercicio de 2005.
Para evaluar el programa, además de los indicadores de gestión que

permitirán el seguimiento de la implantación del mismo, se emplean in-
dicadores del impacto que la medida tendrá sobre la población infantil del
municipio, teniendo en cuenta los aspectos de equilibrio social y territo-
rial. Adicionalmente, al final del período se realizará una encuesta a los
padres de los infantes para evaluar la calidad del servicio prestado.
1. INTRODUCCIÓN
Este plan de mejora intenta dar solución a la demanda creciente de
plazas de educación infantil de los escolares de 0 a 3 años de edad en
el municipio de Madrid. El marco de este Plan de Mejora está estable-
cido por la Comisión Europea, quien marca como objetivo que, «los
servicios financiados con fondos públicos ofrezcan plazas a jornada
completa para el 20% de los niños menores de tres años». La Comuni-
dad de Madrid se ha comprometido a cumplir dicho objetivo para la
legislatura 2003-2007 y el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Ma-
drid se ha propuesto colaborar con la Comunidad de Madrid durante el
período señalado asumiendo la mitad de los puestos escolares a crear con
fondos públicos. El objetivo concreto del plan de mejora es crear 6.382
plazas de educación infantil con una serie de requisitos de calidad y con
las bases necesarias para evitar la exclusión de determinados grupos.
La metodología de trabajo para el diagnóstico de la situación se ha
basado en distintas técnicas de auditoría, especialmente numerosas re-
uniones del grupo de trabajo, constituido para la elaboración del plan de
mejora, con todos los agentes afectados: diversas unidades de la Comu-
nidad de Madrid, asociaciones de madres y padres de alumnos, asocia-
ciones empresariales, juntas municipales de distrito, gerencia municipal
de urbanismo, servicios de patrimonio municipal, servicios sociales o
servicios de infancia y familia entre otros. Con estas reuniones se ha pre-
122
tendido alcanzar una visión global de la situación, sus problemas, sus

causas y sus consecuencias. Adicionalmente se han consultado numero-
sos estudios estadísticos.
Para las medidas propuestas se han estudiado las políticas de otras
administraciones públicas pioneras en este ámbito o utilizadas en la
prestación de otros servicios públicos de naturaleza no educativa pero
trasladables al contexto del plan. Se destacan las ayudas económicas a
centros de educación infantil y las becas a familias utilizadas por el País
Vasco, la gestión mixta para el personal de servicios en escuelas infan-
tiles de gestión directa de Cataluña, o la cesión del suelo mediante un
derecho de superficie a la iniciativa privada para construir residencias de
la tercer edad en la Comunidad de Madrid.
El plan de mejora abarca la vigente legislatura municipal (2003-
2007). La imposibilidad de asumir un elevado gasto público ha supuesto
la elaboración de una propuesta viable con aproximadamente la tercera
parte del coste de los sistemas actuales.
A partir de ahora, el informe se divide en tres apartados. En el primero
se explicita el contexto del plan de mejora. Para ello se expone cómo los
municipios han ocupado una esfera competencial en la que no tienen una
asignación específica según la normativa. Adicionalmente se exponen las
características de las escuelas infantiles y su historia y su distribución en
la Comunidad de Madrid. En el segundo apartado se enumeran los pro-
blemas más importantes de la deficiente oferta de plazas escolares para
los infantes de 0 a 3 años. Finalmente, en el apartado tercero se propo-
nen las mejoras para solucionar los problemas detectados así como el
calendario de actuación.
2. EL CONTEXTO
2.1. Competencias de los municipios en materia de educación

El sistema educativo surgido de la Constitución Española tiene un ca-
rácter mixto al poder coexistir una opción mayoritariamente pública con
un régimen de conciertos y la concesión de subvenciones a centros
docentes privados que realicen actividades educativas.
En la distribución de competencias, las comunidades autónomas son
las administraciones educativas por excelencia. Las corporaciones loca-
les, al margen del mantenimiento, conservación y vigilancia de edificios
públicos escolares en determinados niveles educativos y de la cesión del
suelo para construir centros escolares, no tienen prácticamente compe-
tencias educativas propias (disposición adicional 17 de la LOGSE - Ley
de Ordenación General del Sistema Educativo). Las corporaciones loca-
les pueden participar mediante colaboraciones y cooperaciones en ac-
123
tividades complementarias de las propias de las comunidades autóno-

mas (Art. 25 y 28 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Ba-
ses de Régimen Local (LRBL)
No obstante, la imparable evolución social, cultural y económica que
ha sufrido la sociedad en las últimas décadas hace que las demandas
actuales de los ciudadanos vayan más allá de la cobertura de necesida-
des básicas objeto de competencia local como el medio ambiente, las te-
lecomunicaciones, la sanidad o la educación. Esto obliga a los gobiernos
locales a adoptar «iniciativas» al margen de la «competencia explícita»
y de la «asignación específica de recursos» por otros niveles territoria-
les para satisfacer esas necesidades, mediante la prestación de servicios
hasta ese momento inexistentes.
Los municipios con escasas competencias en materia de educación y
escasos recursos económicos hacen una interpretación extensiva de sus
funciones (cooperando y colaborando con la Administración educativa)
y de sus recursos económicos (optimizándolos) para poder prestar servi-
cios por encima de sus obligaciones, y así satisfacer las demandas deri-
vadas de las necesidades de la comunidad.
El Ayuntamiento de Madrid, en uso de la facultad atribuida por el Art.
25 de la LBRL, ha diseñado en materia de educación infantil una gestión
horizontal de políticas con participación de todos los actores implicados
y una gestión multinivel mediante la celebración de diferentes convenios
de colaboración con las otras administraciones educativas, así como su
participación en proyectos internacionales (Ramió 2004).
La distribución de funciones educativas en el seno del Ayuntamien-
to se reparte entre varias áreas y direcciones generales. El área de Gobier-
no de Empleo y Servicios a la Ciudadanía, a través de la dirección ge-
neral de Educación y Juventud, se encarga de la política educativa
municipal, la detección de necesidades, la elaboración de convenios con
otras administraciones públicas, el dictado de instrucciones a los demás
servicios municipales en materia educativa y el seguimiento de la ges-
tión. A las juntas municipales de distrito les corresponde la conservación
y mantenimiento de los centros escolares y entre ellos las escuelas infan-
tiles, así como algunas competencias de gestión respecto de escuelas
infantiles de gestión indirecta ubicadas en su distrito. A la dirección
general de Patrimonio, incardinada en el área de Gobierno de Hacienda,
le corresponde las nuevas construcciones de escuelas infantiles y la re-
forma de edificios para destinarlos a ese fin. La Gerencia Municipal de
Urbanismo tramita la concesión del derecho de superficie a particulares
respecto de determinadas parcelas municipales de uso educativo.
El Ayuntamiento participa en los consejos escolares, órganos de go-
bierno de los centros públicos, y en las comisiones territoriales de es-
124
colarización, integradas por técnicos representantes de la Comunidad de

Madrid y del Ayuntamiento de Madrid. Estas comisiones tienen por ob-
jeto la escolarización de los más pequeños con observación de los crite-
rios establecidos por la ley. También debe destacarse la participación del
municipio en las comisiones de absentismo, integradas por representantes
de las juntas municipales de distrito, el área de educación y la Comuni-
dad de Madrid. En estas comisiones se realizan funciones preventivas con
las familias para evitar el absentismo escolar. Además, el ayuntamiento
participa en los equipos de trabajo de menores y familia o en las me-
sas de prevención, que son estructuras de coordinación (educación,
servicios sociales, infancia y familia) de carácter multidisciplinar. Estas
estructuras desarrollan actividades encaminadas a detectar y anticipar
factores de riesgo y, en su caso, atajarlos.
Adicionalmente, la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Ma-

drid han suscrito un convenio en materia de escuelas infantiles de la
red pública, en el que se establece la financiación de la gestión de esas
escuelas infantiles con tres fuentes: la Comunidad de Madrid (43% aproxi-
madamente), el Ayuntamiento de Madrid (el 24%) y los padres (el 33%).
La Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento asumen parcial o totalmen-
te la cuota de los padres, cuando éstos no puedan hacerlo por sus con-
diciones socio-económicas.
El convenio, también suscrito entre la Comunidad de Madrid y el

Ayuntamiento de Madrid relativo a los «planes de mejora y extensión
educativa», está financiado por ambas instituciones, aunque mayoritaria-
mente por la Comunidad de Madrid y gestionado por los servicios cen-
trales de educación del Ayuntamiento de Madrid y los servicios de edu-
cación de las juntas municipales de distrito. El plan tiene por objeto la
realización de actividades extraescolares en periodos no lectivos, vaca-
ciones y fines de semana. Su finalidad no es solo educativa, sino la de
participar en la conciliación de la vida familiar y laboral con el período
vacacional de los niños de esas edades. El plan cuenta con un progra-
ma específico denominado «Canguritos» para los más pequeños.
Por último y en cuanto a la participación de Madrid en proyectos

internacionales es de destacar «la Agenda 21» relativa a temas de sos-
tenibilidad económica, patrimonio y educación ambiental o «el proyec-
to ciudades educadoras» que considera la ciudad generadora de proce-
sos educativos y de aprendizaje o dicho en otros términos «se necesita
todo un pueblo para educar a un niño».
125
2.2. Las peculiaridades de la educación infantil y de las escuelas in-

fantiles
El cuidado de la infancia en nuestro país data de finales del siglo XIX
y principios del XX gracias a la labor pionera de la Institución Libre de
Enseñanza, que creó escuelas destinadas a niños de 4 y 5 años, y de las
escuelas del Ave María, establecidas para que las hermanas mayores de
los niños párvulos del barrio del Sacromonte de Granada pudieran asis-
tir a la escuela. En estas instituciones se desarrolla una dicotomía educa-
tivo-asistencial que se ha mantenido durante gran parte del siglo XX. En
las últimas décadas, la atención a la infancia ha obedecido a otras razo-
nes como las necesidades derivadas de la incorporación de la mujer al
trabajo, la promoción cultural de la mujer y el desarrollo comunitario, la
necesidad de proporcionar cuidado y alimento a los niños con carencias
socio-económicas y la atención profesional y personalizada al singular
desarrollo evolutivo de cada niño desde su nacimiento.
En principio, dos tipos de necesidades motivan y justifican la edu-
cación infantil. 1) Necesidades propias del niño de vulnerabilidad y re-
querimiento de atención física, psicológica y afectiva en los primeros
años de su vida, unido a la necesidad de relacionarse con iguales a par-
tir de determinada edad para un adecuado proceso de desarrollo social.
2) Necesidades derivadas de determinadas circunstancias familiares y
sociales como el trabajo de ambos cónyuges, salud, situación económi-
ca familiar, etc.). La doble consideración educativa y social de estas
necesidades motiva con frecuencia el debate sobre la naturaleza social o
educativa del papel de las instituciones responsables y competentes en
este campo. Cualquier debate sobre qué unidad puede hacerse mejor
cargo de los infantes es estéril, pues los esfuerzos deben estar centrados
en la definición de las acciones que den respuestas acertadas a las nece-
sidades existentes: tanto a las educativas como a las asistenciales.
Las dos dimensiones señaladas también deben incorporarse en el
diseño de las escuelas infantiles (EEII). Una escuela infantil es un cen-
tro educativo para niños de menos de 6 años de edad. En dicho centro
se puede acoger el primer ciclo (0-3 años) o ambos (0-6 años). Estos
centros suelen compartir similares criterios de calidad en cuanto a: con-
diciones materiales de los edificios, especialización del personal, aten-
ción de equipos de orientación educativa y psicopedagógica de atención
temprana, participación de los padres y la madres, etc. Las aulas se or-
ganizan con grupos cuyo número oscila entre 8 y 25 niños. Adicional-
mente, en las escuelas se integran niños con necesidades educativas es-
peciales que reciben atención y apoyo psicopedagógico.
Las escuelas infantiles se acogen a un modelo pedagógico que se ca-
racteriza por: 1) ser una institución complementaria de la familia; 2) su
función educativa, 3) ser centros públicos, financiados con fondos públi-
126
cos, dotados de una organización participativa y democrática, con crite-

rios de aceptación de la diversidad y pluralidad social y con sistemas de
compensación de desigualdades; y 4) facilitar un proceso de socialización
interactivo con atención a los niños con necesidades educativas especia-
les y constantes relaciones con la familia y el entorno.
Este modelo pedagógico condiciona el funcionamiento de la escuela
dado que las escuelas infantiles de primer ciclo 0-3 años: 1) permanecen
abiertas durante 11 meses al año, excepto los períodos de vacaciones de
Navidad, Semana Santa y fiestas previstas en el calendario escolar de esta
etapa educativa; 2) tienen un horario flexible de 9,00 a 16,00 ó de 9,30
a 16,30 horas; ampliable de 7,30 a 17,30 y abonado en cuota aparte
siempre que se justifique por razones de trabajo de los padres o las cir-
cunstancias especiales de algunos niños y 3) tienen un comedor como
parte de la actividad educativa del infante.
En la década de los años ochenta, para transformar las anteriores
guarderías en escuelas de educación infantil y procurar un proyecto sóli-
do de atención educativa a los «más pequeños», la Comunidad de Madrid
tomó medidas de carácter estructural, laboral, normativo y curricular.
Con el ambicioso proyecto de creación de la red pública de escue-
las infantiles, la Comunidad de Madrid ha intentado poner orden a las
variadas formas de atención a la infancia que existía en su territorio. Se
pasó de una situación en la que la Comunidad de Madrid y cada ayun-
tamiento tenían sus propios criterios en la prestación del servicio (en
cuanto a cuotas, admisión, proyectos pedagógicos, participación de los
padres, etc.) a otra en la que se establece un marco de referencia gene-
ral con un sistema de coordinación estable entre la administración auto-
nómica y las administraciones locales. En este marco se establece tam-
bién la financiación de las escuelas por el sistema de tercios.
Al mismo tiempo, la Comunidad de Madrid ha contribuido a la ex-
pansión de la red a través de las casas de niños y aulas infantiles. Las
casas de niños surgieron con el doble objetivo de atender la infancia del
medio rural y proporcionar un recurso de desarrollo comunitario. Actual-
mente, también existen casas de niños en zonas urbanas. Las aulas in-
fantiles intentaron simultanear dos procesos educativos: el de las perso-
nas adultas que acudían a los centros de educación de adultos y el sus
hijos, quienes también recibían un tratamiento educativo. Las aulas in-
fantiles han sido transformadas en escuelas infantiles y casas de niños.
En la actualidad coexisten en la región de Madrid dos redes de cen-
tros de educación infantil muy diferenciadas, la educación infantil de pri-
mer ciclo integrada por las escuelas de educación infantil (de 0 a 3 años)
y casas de niños, y el segundo ciclo (3 a 6 años), en las aulas de edu-
cación infantil en los colegios públicos de educación infantil y educación
primaria.
127
El Ayuntamiento de Madrid inició la creación de una red propia de

escuelas de educación infantil en el año 1988. Esta red ha ido creciendo
fruto de la voluntad de la Corporación de fomentar la atención educativa
a la primera infancia y de adoptar medidas dirigidas a la conciliación de
la vida familiar y laboral. Concretamente hay 17 escuelas de educación
infantil distribuidas en este momento en 14 distritos municipales con una
oferta total de 1.493 plazas. La red de escuelas de educación infantil del
Ayuntamiento de Madrid está en claro proceso de crecimiento para con-
seguir reducir el desfase entre la demanda y la oferta de plazas sostenidas
con fondos públicos en la escolarización de niños de 0 a 3 años.
Todas las escuelas de titularidad municipal están integradas en la
red pública de la Comunidad de Madrid como parte de un convenio
específico de colaboración en materia de educación infantil entre la
consejería de Educación de la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento
de Madrid suscrito en 1999 y actualizado anualmente mediante anexos.
Dicho convenio remite a una orden anual de la Comunidad de Madrid
para establecer el módulo de coste aula/año de las escuelas infantiles. El
convenio también establece la fórmula de financiación de la escuela
correspondiendo a la Comunidad de Madrid el 43%, al Ayuntamiento el
24% y a los usuarios el 33%. Del mismo modo se establece que la con-
sejería de Educación colaborará anualmente con los ayuntamientos para
cubrir los posibles desequilibrios de financiación correspondientes al
porcentaje a cargo de los usuarios (cuotas de los padres en función de sus
características socio-económicas).
3. El DIAGNÓSTICO
Del análisis de la documentación y de los resultados de todas las re-

uniones celebradas se han extraído los siguientes problemas:
1) Insuficiencia de plazas de educación infantil de 0 a 3 años en
relación a la población de esa edad. En el municipio de Madrid había
91.674 niños al inicio del curso escolar 2004-2005. Se han ofertado
7.763 plazas públicas y 8.917 plazas privadas, es decir, sólo se ha ofer-
tado un 18,1% de las plazas necesarias (véase la Tabla 3).
TABLA 3
Porcentaje de cobertura de población (0-3) por distritos
(curso 2004-2005)
128
Fuentes: Datos de la Subdirección General de Educación y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboración propia.
* Convenio: Ayuntamiento-Comunidad de Madrid.
2) Clara insuficiencia de plazas financiadas con fondos públicos.

Las 7.763 plazas financiadas con fondos públicos representan el 8,4% de
la oferta, lo que supone una enorme distancia del objetivo político de
cubrir con fondos públicos el 20% de la población infantil en el año 2007.
3) Ausencia de escuelas infantiles de titularidad municipal en va-
rios distritos del municipio, concretamente en Hortaleza, Ciudad Lineal,
Puente de Vallecas, Carabanchel, Latina y Villa de Vallecas. La oferta de
plazas municipales de educación infantil se encuentra distribuida de forma
desigual en el territorio.
4) Falta de criterios de distribución territorial de las plazas en-
tre los diferentes distritos y zonas del municipio. No se tiene en cuenta
la población existente en cada distrito como posible demandante del
servicio educativo, ni la renta per capita de esa zona, ni ningún otro
criterio territorial equilibrador (véase Gráfico 1).
129
GRÁFICO 1
Comparación de las plazas públicas y la renta media por distritos
PORCENTAJE DE PLAZAS PÚBLICAS
18,00% 16,25%
15,30%
16,00%
14,00% 12,07%
11,55%
12,00% 11,04% 11,04%
9,87%
10,00% 8,96% 8,85%
8,27% 8,11%
7,60% 7,68%
8,00% 6,85%
5,74% 5,79%
6,00% 4,38% 4,45%
3,32% 3,79%
4,00% 2,23%
2,00%
0,00%
PORCENTAJE DE RENTA MEDIA
180%
153%
160%
138% 136%
134% 133%
140%
119% 117%
120% 108%
104% 101% 104%
95% 92%
100%
84%
77% 79% 78%
80% 72%
68% 65% 68%
60%
40%
20%
0%
FUENTES: Datos de la Subdirección General de Educación y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboración propia.
5) Incoherencia en la oferta pública. Se observa la concurrencia de

escuelas infantiles públicas de la Comunidad de Madrid y del Ayunta-
miento de Madrid en los distritos al margen de las necesidades (Anexo
1 en relación a la Tabla 3).
6) Ausencia de elementos equilibradores de la oferta privada. Los
centros privados no complementan la oferta pública en atención a ele-
mentos de población, de demanda, de renta per cápita, etc. (Anexo 1 en
relación a la Tabla 3).
7) Falta de estudios de nuevos desarrollo urbanos por la potencial
demanda de plazas de educación infantil 0-3 años que ello pueda su-
poner.
8) Falta de depuración de las listas de espera de niños en las es-
cuelas infantiles públicas del municipio de Madrid. Al inicio del curso
130
escolar 2004/05 había 7.244 niños en lista de espera en las escuelas

infantiles del municipio de Madrid. La lista, elaborada por la Comunidad
de Madrid, no tiene en cuenta la duplicidad de preinscripciones que
pueden realizarse (zona de residencia, zona de trabajo del padre, zona de
trabajo de la madre).
9) Falta de estudio de localizaciones exactas de las escuelas infan-
tiles en determinadas zonas de los distritos, en función de la oferta, la
demanda y otras necesidades, así como de disponibilidad de suelo o
edificaciones.
10) Diferentes requisitos de calidad exigidos a las escuelas públi-
cas y a las de titularidad privada. A estas últimas se les exige menos,
como menor número de educadores por aula, menores espacios para
alumnos y personal (véase la Tabla 4). Tampoco se les exige proyecto
educativo de centro, órganos de gestión participativa y democrática, o
formación continua al profesorado
TABLA 4
Comparación de instalaciones y ratios entre las escuelas infantiles
públicas y los centros privados
FUENTES: Para las escuelas infantiles la Orden 1167/2004 de la consejería de Educación y Programa de necesidades y equipamiento
de la consejería de Educación. Para los centros privados del primer ciclo de educación infantil, Orden 2879/2004 de la consejería de
Educación (Requisitos mínimos).
131
11) Alto coste de la gestión directa como fórmula de prestación

del servicio (véase la Tabla 5). Este coste es elevado por la importancia
que tienen los gastos de personal en el capítulo 1 de los presupuestos
municipales y por tener más personal en estas escuelas que el exigido y
recomendable, lo que ocasiona conflictos laborales.
TABLA 5
Coste de personal de una escuela infantil municipal de gestión
directa de 8 unidades (en euros)
FUENTES: Datos de la Subdirección General de Educación y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboración propia. Datos
de 2004.
Nota: El coste anual de cada trabajador para la corporación municipal se ha calculado teniendo en cuenta las retribuciones men-
suales (prorrateadas las pagas extraordinarias), la cuota patronal a la Seguridad Social en función de las bases de cotización, los segu-
ros, el coste de integración, y la acción social. Asimismo se ha detraído del coste corporativo las bonificaciones de la seguridad social
que el ayuntamiento recibe.
12) Alto coste de la construcción y equipamiento de escuelas in-

fantiles directamente por el ayuntamiento como fórmula mayoritaria
para la creación de plazas escolares (véase la Tabla 7).
4. PROPUESTA DE MEJORA
4.1. Objetivos
El plan de mejora se marca unos objetivos en consonancia con las di-
rectrices de otras instituciones y del propio equipo municipal del Ayun-
tamiento. La Comisión Europea establece que «los servicios financiados
con fondos públicos ofrezcan plazas a jornada completa para el 20%
de los niños menores de tres años». Este compromiso ha sido asumi-
do por la Comunidad de Madrid para la legislatura 2003-2007 asu-
miendo el 50% de los nuevos puestos creados. El equipo de gobierno del
municipio de Madrid señaló como objetivo para el mismo período de
tiempo colaborar con la Comunidad de Madrid en la creación de
puestos escolares sostenidos con fondos públicos para alcanzar la reco-
mendación de la Unión Europea en el municipio, asumiendo el 50%
restante.
132
El presente plan se elabora para crear el 50% de plazas de calidad ne-

cesarias en el primer ciclo de educación infantil 0-3 sostenidas total o par-
cialmente con fondos públicos, hasta alcanzar al final de la presente
legislatura al 20% de la población infantil menor de 3 años.
La demanda potencial de escolarización infantil en el municipio de
Madrid se calcula a partir de la estimación de población (0-3 años) en
2007. Para ello se combina la tendencia de crecimiento vegetativo,
pautas de fecundidad previstas y saldo migratorio en los últimos años.
La cifra total de población estimada es de 105.534 para 2007. Esta ci-
fra coincide con los datos oficiales estimados por la Comunidad de
Madrid para Madrid capital (105.344) (IECM, 2001). El 20% de esas
plazas que deberían ser financiadas total o parcialmente con fondos
públicos es 21.106. De ellas, la mitad (10.553) corresponde al Ayunta-
miento.
Los objetivos específicos que articulan el plan son los siguientes:
1. Crear al menos la mitad de las 10.553 plazas de educación in-
fantil (0-3 años) que se prevén para el año 2007.
a. Establecer sistemas de creación de plazas financiadas con
fondos públicos.
b. Distribuir homogéneamente los servicios infantiles en los dis-
tritos municipales
2. Asegurar la prestación de un servicio de educación infantil (0-
3 años) de calidad (dimensión educativa, prestacional, organiza-
tiva y profesional).
4.2. Viabilidad de los sistemas actuales de creación de plazas

En la creación de plazas de educación infantil 0-3 años se han em-
pleado varias fórmulas: Unas son comunes a la Comunidad de Madrid y
al Ayuntamiento y otras, exclusivas de cada una de las instituciones.
Existen dos modelos comunes para la gestión de los centros de ti-
tularidad pública. Por un lado, con la gestión directa los centros son lle-
vados por profesionales directamente vinculados o contratados por la ad-
ministración titular. Con esta modalidad de gestión se presta el servicio
de educación infantil en 87 centros en la Comunidad de Madrid, 36 en
Madrid capital, de los que sólo dos son municipales (véase la Tabla 6).
Por otro lado, la gestión indirecta, fórmula preferente desde 1987, se
caracteriza porque: 1) La construcción y equipamiento corre a cargo de
la administración titular; 2) la prestación del servicio se realiza median-
te un contrato de gestión de servicios públicos de duración determinada
133
(2 ó 3 años); 3) se accede a la gestión mediante el concurso público, que

asegura los criterios de publicidad, transparencia, concurrencia y obje-
tividad; 4) se recurre a diversos tipos de empresas como sociedades
cooperativas, sociedades limitadas, sociedades anónimas laborales, aso-
ciaciones educativas y otras entidades; 5) se le aplica la normativa regu-
ladora de las escuelas infantiles de la red pública; y 6) la financiación de
estos centros se basa en el módulo establecido por Orden de la conseje-
ría de Educación. En el año 2004, el módulo de escuelas infantiles pú-
blicas es de 53.040 e aula/año (Orden 60/2004, 8 de enero). Asimismo,
se establece un módulo de horario ampliado de 2.500 euros grupo/perio-
do de media hora anual y para las Casas de los Niños fue de 22.500 e
por unidad escolar y año.
TABLA 6
Gestión directa e indirecta en la Comunidad de Madrid
y en el Ayuntamiento
* Dos escuelas infantiles de gestión directa son municipales.
** 15 escuelas infantiles de gestión indirecta son municipales.
Dos son las fórmulas específicas empleadas por la Comunidad de

Madrid de una forma preferente: los centros privados con convenio y las
ayudas individuales. Los centros privados son las antiguas guarderías in-
fantiles laborales sin ánimo de lucro que surgen en la década de los años
setenta. En la actualidad quedan unas 40 y están inscritas en un registro
creado al efecto. Todas han suscrito un convenio con la Comunidad de
Madrid, en virtud del cual la Comunidad colabora en la financiación
(máximo 43% módulo/año) de su funcionamiento. En tanto estos centros
se adapten a los requisitos mínimos de escuelas infantiles exigidos por
la LOGSE, se les aplica los criterios de admisión, ratios, y demás requi-
sitos de la red pública.
Adicionalmente, la consejería de Educación ha puesto en marcha una
iniciativa de ayudas a las familias para colaborar en el pago de la esco-
larización de niños menores de 3 años en centros privados autorizados.
La cuantía de estas ayudas oscila entre 90 y 150 e mensuales en función
de las condiciones socio-económicas de la familia. Esta cuantía está
calculada para que las familias tengan que soportar la misma carga eco-
nómica que si la escolarización tuviera lugar en escuelas infantiles de la
red pública.
134
En el año 2004 se han concedido 8.801 ayudas destinándose 3.513

a familias con niños escolarizados en el municipio de Madrid y para el
año 2005 se han presupuestado 18.000.000 e. En el momento de redac-
ción de este informe, las ayudas ofertadas están pendientes de resolu-
ción. La Comunidad de Madrid tiene como objetivo ofertar el último curso
de la presente legislatura 2006/2007, 20.000 ayudas individuales.
El Ayuntamiento de Madrid también tiene una fórmula específica
que consiste en subvenciones a la iniciativa privada para la creación
de plazas de educación infantil 0-3 años. El Ayuntamiento de Madrid en
el año 2004 ha puesto en marcha una novedosa convocatoria de subven-
ciones destinadas a la ampliación, mejora, reforma, adaptación, construc-
ción y equipamiento de escuelas infantiles de titularidad privada. El 30%
de las plazas creadas por este sistema pasan a formar parte de la red
pública durante un periodo de tiempo de 5 a 15 años en función de la
cuantía de la subvención otorgada. Este porcentaje de plazas queda su-
jeto a los requisitos de admisión y precios de la red pública.
Las distintas fórmulas empleadas por las dos administraciones pre-
sentan ventajas e inconvenientes. La gestión directa, como forma de
gestión del servicio educativo infantil, debería quedar descartada total-
mente como fórmula de futuro pues se mostró en la Tabla 5 el elevado
gasto público en Capítulo I que esta fórmula supone. Las razones de lo
elevado del presupuesto es que estas escuelas tienen más personal que
el exigido y el recomendable, lo que ocasiona conflictos laborales.
De las distintas modalidades que se posee para la gestión indirecta del
servicio, en este plan de mejora se privilegiará una, aunque otras dos
también presentan aspectos positivos y serán empleadas en alguna me-
dida. La construcción de la infraestructura por la administración y la
prestación del servicio por empresas privadas mediante un contrato
de gestión de servicios públicos es la fórmula que se propondrá princi-
palmente para el plan. También se propone potenciar las subvenciones
a la iniciativa privada para la reforma, adaptación, mejora, ampliación o
construcción de escuelas infantiles y/o su equipamiento, porque ello
incentiva la creación de plazas a bajo coste y mejora la calidad de las
plazas privadas ofertadas.
Otras medidas como la construcción y gestión del servicio por una
entidad privada se descartan, a pesar de que se abaraten los costes al
diferir a lo largo de toda la concesión administrativa la amortización de
las obras realizadas. La fórmula no es recomendable por dos razones: 1)
La duración de la concesión administrativa es de 20 años y ello dificul-
ta el control de la gestión del servicio por la administración. 2) Es difí-
cil encontrar empresas interesadas en la construcción de la escuela infantil
y la gestión del servicio simultáneamente. La práctica hasta el momento
135
ha demostrado que las entidades gestoras de este servicio público son

sociedades limitadas o cooperativas con escasos recursos económicos.
Tampoco se consideran como óptimas las ayudas individuales a familias
concedidas por la Comunidad de Madrid. Es cuestionable que estas
ayudas sirvan al sostenimiento de plazas con fondos públicos en cuanto
que las mismas van dirigidas directamente a las familias para paliar una
situación socio-económica, y no a las escuelas infantiles.
El apoyo de la gestión indirecta como propuesta de mejora merece
unos comentarios adicionales. En nuestra legislación local se dice expre-
samente que los servicios públicos locales podrán ser gestionados directa
o indirectamente1. Se entiende que en los modos directos, la corporación
dirige, controla y presta el servicio por sí misma o mediante organismos
exclusivamente dependientes de ella, asumiendo el riesgo de la empre-
sa. En cambio, en los modos indirectos de gestión, la dirección y control
se lleva a cabo por la corporación, pero el riesgo de la empresa se des-
plaza al gestor. Adicionalmente, los plenos de las corporaciones locales2
pueden elegir el modo gestor más adecuado a la finalidad del servicio
público. La gestión directa sólo es obligatoria para los servicios que
impliquen ejercicio de autoridad.
En el marco de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP), los fe-
nómenos «privatizadores» y «externalizadores» han surgido con insisten-
cia en el ámbito de la actuación pública en aras de una supuesta mayor
«eficacia» y «eficiencia» en la prestación del servicio público. El nuevo
modelo de administración debe acomodarse a un modelo de Estado
condicionado por limitados recursos económicos y por una revisión ideo-
lógica de su papel en la provisión de bienestar a los ciudadanos. En este
plan se considera que la externalización de los servicios públicos es
viable si se acepta que:
• La intervención de la administración es absolutamente necesaria
no sólo en la transferencia al ámbito privado, sino en su seguimien-
to posterior para garantizar el marco de la prestación, la calidad del
servicio y su rentabilidad social.
• La administración mantiene sus prerrogativas de planificación,
control y evaluación de los servicios dentro de su ámbito de go-
bierno.
• La gestión externalizada de los servicios públicos debe ser más efi-
ciente, es decir, más económica.
• Los valores públicos deben ser mantenidos.
1
El art. 85 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL) en relación al
art. 95 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de régimen local
(TRRL).
2
Art. 4.1.a) LRBRL
136
• El gestor privado responde ante la administración que lo controla

y evalúa; ante el ciudadano que tiene capacidad para rechazar el
servicio mal prestado y ante el mercado que puede poner en evi-
dencia su mala gestión mediante la quiebra de la actividad.
• En términos económicos, la mayor producción de bienes y servi-
cios, el ahorro de costes, la diversificación y otras mejoras conse-
guidas, producen una mejora en la economía que debe traducirse
en una reasignación de recursos.
Lo expuesto legitima la gestión indirecta como forma de prestación del
servicio público educativo, que es además el mayoritariamente elegido por
las administraciones públicas. Esta elección se fundamenta en razones de
eficacia y eficiencia, aunque la realidad demuestra que la eficacia no queda
acreditada, porque generalmente no se prevén los mecanismos de control
necesarios para garantizar una mayor calidad en la prestación del servicio.
En cuanto a la eficiencia debe constatarse que a la hora de realizar el cál-
culo de costes de la externalización del servicio, no se tienen en cuenta los
costes de transacción ni se valora económicamente la calidad real del ser-
vicio prestado. No obstante, el ahorro para la administración en gastos de
personal, gastos corrientes e inversiones suele ser patente y permite al go-
bernante llegar con el mismo presupuesto a un mayor número de ciudada-
nos, objetivo político de incuestionable importancia.
4.3. Objetivo 1: Aumentar el número de plazas financiadas con fondos

públicos
Para aumentar el número de plazas financiadas con fondos públicos
se proponen varias medidas, unas vinculadas al suelo y al mantenimiento
mejorado de escuelas de gestión directa ya existentes y otras medidas
nuevas de gestión indirecta.
La llave del plan de mejora es el suelo. La titularidad del suelo corres-
ponde a los municipios. Éstos están obligados por el R. D. 2.274/1993,
de 22 de diciembre, de cooperación con las corporaciones locales, a
ofertar los solares de uso educativo a la administración educativa com-
petente (la Comunidad de Madrid) a requerimiento de la misma y para
la construcción de centros escolares. Así, el Ayuntamiento constituye a
favor de la Comunidad Autónoma un derecho real de superficie y el suelo
y la construcción realizada revierten al municipio cuando cese la afec-
tación por la Comunidad Autónoma al uso educativo.
Asimismo, los municipios (Art. 5.3) podrán cooperar en la gestión de
construcciones escolares, pudiendo realizar construcciones de nuevos cen-
tros, y ejecución de obras de reforma y adaptación en edificios munici-
pales para centros escolares. Por último, corresponde al municipio cali-
ficar de uso educativo las parcelas dotacionales.
137
En consecuencia son cuatro las actuaciones que se proponen en este

apartado (véanse las parcelas disponibles en el plano del Anexo 1):
• Destinar solares a la construcción de escuelas infantiles de titulari-
dad municipal.
• Ceder solares a la Comunidad de Madrid para la construcción de es-
cuelas infantiles.
• Ceder el derecho de superficie sobre parcelas educativas a los par-
ticulares a título gratuito para la construcción de escuelas infan-
tiles.
• Adaptar y reformar edificios municipales para destinarlos a escue-
las infantiles.
Además del suelo, se adoptarán las siguientes medidas vinculadas a

la creación de plazas. En principio, se mantienen las dos escuelas infan-
tiles de gestión directa «El Sol» y «La Paloma». No obstante se intro-
ducirán algunos cambios. Se introduce la gestión mixta para el perso-
nal, de forma que se mantiene el tipo de vinculación laboral funcionarial
del personal educativo (maestros y educadores) y el de vigilancia (con-
serjes), y se contrataría personal con una empresa de servicios para la
limpieza y la cocina. Tanto el personal educativo como el de servicios se
reducirían adecuándolos a los ratios exigidos por la LOGSE. Como con-
secuencia de la reducción, se propone reubicar y reclasificar al personal
funcionario excedente en otras dependencias municipales, en funciones
de su categoría profesional, dándoles diversas opciones al respecto. Las
plazas no ocupadas serán transformadas como parte del plan de mejora.
La gestión del servicio de cocina y limpieza podría ofertarse por las juntas
municipales de distrito correspondiente en sus contratos de limpieza de
colegios públicos y demás edificios municipales dependientes de cada
distrito.
Los costes de personal para los 16 puestos de trabajo a crear es de

536.787 euros y los 23 puestos a transformar o amortizar asciende a
514.056 euros. Estos puestos proceden de pasar a gestión mixta el per-
sonal de servicios un poco más separado de las dos escuelas infantiles de
gestión directa. En total, los costes de personal que supondrían las mo-
dificaciones del plan de mejora ascienden a 22.731 euros, diferencia
resultante entre los puestos de trabajo a crear y los puestos a transformar.
Además se proponen otras medidas adicionales de gestión indirecta.
1) El ayuntamiento construye las escuelas infantiles y una empre-

sa privada las gestiona mediante un contrato de gestión de servicios
públicos con una duración inicial de 2 ó 3 años prorrogable. Esta mo-
138
dalidad que es casi la exclusivamente utilizada desde 1987 se seguiría uti-

lizando por la necesidad de crear escuelas infantiles de titularidad pública,
pero de forma moderada en razón al elevado coste de la construcción.
Los costes de una escuela infantil tipo de 12 unidades y 144 plazas se
detallan en la Tabla 7.
TABLA 7
Gastos de construcción de una escuela infantil (en euros)
* 4 unidades de 0 a 1 año, 4 unidades de 1 a 2 años y 4 unidades de 2 a 3 años.
Según los cálculos de la Tabla 7, el coste total de las 6 escuelas in-

fantiles propuestas a 1.850.091,6 euros cada una sería de 11.100.594
euros.
2) Se propone un plan de ayudas económicas a centros privados
y de becas a familias. Consiste en crear una línea de ayudas o becas eco-
nómicas con dos beneficiarios: los centros privados, para hacer efectiva
la colaboración de la Administración en el sostenimiento del centro con
fondos públicos, y las familias como garantía de las condiciones de igual-
dad en el acceso a la educación. Las ayudas tendrían una triple finalidad:
1) Contribuir a la financiación parcial de los gastos corrientes de mante-
nimiento del centro. 2) Mejorar la calidad educativa y asistencial superan-
do los requisitos mínimos de las escuelas privadas en cuanto a ratios,
espacios, y otros. 3) Disminuir las cuotas familiares repercutiendo un
porcentaje de la subvención en las mismas, de acuerdo a criterios socio-
económicos debidamente valorados.
La ayuda la solicitarían los centros privados de educación infantil de
primer ciclo (0-3 años) que estén autorizados por la Comunidad de
Madrid antes de finalizar el plazo de presentación de solicitudes de la
convocatoria respectiva o que cuenten con autorización antes del inicio
del curso escolar. Los requisitos a valorar en la concesión de la ayuda
al centro serían los siguientes: 1) Tener ratios y espacios por encima de
los requisitos mínimos de centros privados. 2) Contar con profesionales
cualificados. 3) Tener a la totalidad del personal dado de alta en el régi-
men correspondiente de la Seguridad Social. 4) Tener una ratio acepta-
139
ble de contratos de trabajo por tiempo indefinido. 5) Tener un proyecto

educativo de centro. 6) Contar con horario ampliado. 7) Estar ubicada la
escuela infantil en distritos o barrios de primera prioridad en la escola-
rización de 0-3 años para el municipio de Madrid.
Los requisitos socioeconómicos de las familias a valorar para la con-
cesión de la ayuda podrían ser los siguientes: 1) Renta per cápita de la
unidad familiar. 2) Número de miembros de la familia. 3) Alumno con
necesidades educativas especiales. 4) Existencia de un solo progenitor o
tutor. 5) Existencia de minusvalía física o psíquica en uno de los padres.
6) Situación laboral de los padres. 7) Situación socio-familiar que supon-
ga dificultades específicas para atender adecuadamente al niño y que
hagan especialmente necesaria su escolarización. Para las ayudas al sos-
tenimiento de las plazas privadas con fondos públicos, se adjuntan los
cálculos de la Tabla 8.
TABLA 8
Ayudas al sostenimiento de las plazas privadas con fondos públicos
(en euros) *
* El precio del módulo/año es de 53.040 euros.
Teniendo en cuenta que la financiación pública del 57% del coste/

plaza es de 209,8 euros al mes, el monto total de esta partida para los tres
años considerados sería de 1.048.800 euros.
3) También se proponen subvenciones a la iniciativa privada para
la reforma, adaptación, mejora, ampliación o construcción de escue-
las infantiles de primer ciclo (0-3 años). Esta fórmula se ha emplea-
do en 2004 con una inversión de 2 millones de euros y 1 millón para
2005, pero aún no se ha traducido en un incremento de plazas. La fór-
mula debe potenciarse por las siguientes razones: 1) Incentiva la creación
de plazas privadas contribuyendo al aumento de la oferta. 2) Incorpora
plazas a la red pública, concretamente el 30% de las creadas con el
sistema por un número de años que oscila de 5 a 15 en función del im-
porte de la subvención concedida. A las plazas reservadas les serán de
aplicación los criterios y requisitos de la red pública relativos a esco-
larización, financiación y asunción por la administración del déficit.
3) Potencia la utilización de criterios de admisión, ratios y criterios de
calidad de la escuela infantil pública en la creación de plazas privadas,
en cuanto que la aproximación a estos criterios públicos en el 70% de
140
plazas privadas que oferta cada escuela que participa en la convocatoria

es mérito puntuable en la resolución de la convocatoria. 4) Incorpora al
tráfico jurídico escuelas infantiles existentes que prestan el servicio sin
autorización de la Comunidad de Madrid. 5) Tiene un bajo coste para la
Administración el número de plazas creadas, sin merma de la calidad del
servicio.
Con la subvención se financia el 50% de las obras de adaptación, re-
forma o construcción. Adicionalmente se prevé una reserva del 10% del
importe de la convocatoria para obras de adaptación, el 70% para obras
de reforma o ampliación y el 20% para obras de construcción y nueva
planta. El criterio para la reserva de plazas es del 10% de las plazas
procedentes de obras de adaptación, el 20% de las plazas procedentes de
obras de reforma o ampliación y el 30% de las plazas procedentes de
obras de nueva construcción. El tiempo de reserva de las plazas por la
Administración está en función de la cuantía de la subvención: (Hasta
100.000e-5 años; de 100.000e a 200.000e-5 años; más de 200.000e-
15 años con el límite del 50%).
En el apartado de subvenciones para la reforma, ampliación, construc-
ción y equipamiento de escuelas infantiles por la iniciativa privada se
destinaría la cantidad de 11 millones de euros en los presupuestos de los
ejercicios 2004-2007.
4) Una cuarta forma de gestión que se propone es la de escuelas
infantiles de titularidad privada y prestación del servicio mediante con-
trato de gestión de servicios públicos. Esta modalidad es compleja y está
constituida por tres fases: 1) Concesión de un derecho de superficie a la
iniciativa privada en parcelas de uso educativo para la construcción de
escuelas infantiles de primer ciclo 0-3 años. La cesión del derecho de
superficie se realizará a título gratuito y tendrá una duración de 20 años,
siendo la titularidad de la escuela infantil privada. 2) Arrendamiento de
la instalación constitutiva de la escuela infantil por la empresa construc-
tora al Ayuntamiento de Madrid por la misma duración de 20 años. El
Ayuntamiento abonaría anualmente los gastos de amortización de la
construcción, viario, urbanización y equipamiento en concepto de alqui-
ler, más un interés anual por la totalidad del capital invertido que sería el
interés legal del dinero (3,5%). 3) El Ayuntamiento, como titular de un
derecho de arrendamiento sobre la escuela infantil, ofertaría en concu-
rrencia pública un contrato de gestión de servicios públicos para la pres-
tación del servicio educativo con una duración inicial de 2 ó 3 años
prorrogables.
En esta modalidad de construcción y prestación del servicio, la escue-
la infantil sería de titularidad privada sostenida con fondos públicos. Los
costes de gestión se asumirían con el sistema de tercios de las escuelas
infantiles de la red pública y con la asunción del déficit por la adminis-
141
tración, aplicándose los criterios de admisión y demás requisitos de la red

pública.
TABLA 9
Estudio de costes de construcción y amortización de una escuela
infantil de titularidad privada (derecho de superficie)
y gestión pública
Nota: Cálculo sobre la base de 12 unidades (4/4/4) (*), 144 plazas y una superficie total construida de 1.500 m2 * 4 unidades de 0
a 1 año, 4 unidades de 1 a 2 años y 4 unidades de 2 a 3 años.
Según los cálculos de la Tabla 9, el coste total de amortización y ges-

tión de 1.296 plazas durante 3 años sería de 1.184.649 euros.
5) Reforma y adaptación de edificios municipales para la creación
de escuelas infantiles (0–3 años). El Ayuntamiento costearía las obras de
reforma y adaptación para la construcción de la escuela infantil y la
gestión del servicio se ofertaría a la iniciativa privada mediante un con-
trato de gestión de servicios públicos. Esta fórmula permite utilizar ins-
talaciones municipales, disminuyendo los costes de construcción al no
tratarse de construcciones de nueva planta, sino de reformas y adaptacio-
nes. A esta finalidad y tras el correspondiente estudio de necesidades,
pueden destinarse los edificios municipales que dejen de servir a otros
fines.
Es necesario establecer sistemas que adapten la oferta de plazas de
educación infantil 0-3 años a las necesidades, demanda potencial y lo-
calización idónea en el municipio, atendiendo a parámetros de equilibrio
territorial, equidad social, eficiencia espacial y ajuste a las necesidades
reales de la población. En principio, no debería haber ningún distrito sin
escuelas infantiles municipales. En este momento hay 5 distritos (Latina,
Carbanchel, Puente de Vallecas, Hortaleza y Villa de Vallecas) que no
cuentan con ninguna escuela infantil de titularidad municipal, por lo que
sería conveniente realizar actuaciones de forma prioritaria en estos dis-
tritos.
Los distritos que deberían ser potenciados son aquellos que tengan
menor renta per cápita, con mayor población de 0 a 3 años y donde se
prevea demanda potencial futura (i.e. lugares con nuevos desarrollos
urbanos). En esta misma línea habría que evitar la duplicación de inver-
142
siones con la Comunidad de Madrid, pues ya se ha cedido terreno a la

Comunidad en diversos distritos.
Finalmente, habría que estudiar las listas de espera para evitar la du-
plicidad y conocer las necesidades reales en cada distrito.
En la remodelación de los edificios para la construcción de las escue-
las infantiles se calcula el coste en un 57% del precio de construcción de
las escuelas infantiles de nueva planta. De esta forma, el presupuesto en
este apartado sería el expresado en la Tabla.
TABLA 10
Remodelación de edificios para la construcción
de escuelas infantiles
Fuentes: Datos de la Subdirección General de Educación y de Juventud del Ayuntamiento de Madrid, elaboración propia.
Si se asumen la gestión de 3.832 plazas sostenidas totalmente con

fondos públicos a un coste anual unitario por plaza de 4.420 e3 y tenien-
do en cuenta que el porcentaje de coste municipal sería del 22%, el coste
total sería de 3.667.893 e.
4.4. Objetivo 2: Asegurar la prestación de un servicio de educación in-

fantil de calidad
Brown y Stamper (1993) mantienen que la calidad en la enseñanza
supone planificar, proporcionar y evaluar el currículo óptimo para cada
alumno. También debe tenerse en cuenta que el niño aprende en un
contexto diverso. La calidad debe estar presente en todas las fases del
proceso y debe ser construida por todos los agentes involucrados (pro-
fesionales, especialistas y generalistas) y los usuarios (niños y familias).
Para ello se consideran las dimensiones educativa, prestacional, organi-
zativa y profesional (véase MEC 1992).
Por lo que respecta a la dimensión educativa, los centros deben con-
tar con un proyecto educativo de centro, en cuyo currículo se deben
contener objetivos para esta etapa en relación a tres áreas o ámbitos
de experiencia: identidad y autonomía personal, medio físico y social
y comunicación y representación. El proyecto educativo de centro se
3
Es el resultado de multiplicar el precio módulo/año (53.040 •) por el número de unida-
des de una Escuela tipo (12 unidades) y dividido entre el número de plazas (144)
143
evaluará en el momento de solicitar la financiación pública y cada 2 ó 3

años.
La dimensión prestacional se refiere a varios aspectos: 1) Se debe
controlar la atención de los infantes teniendo en cuenta sus característi-
cas específicas, que no son tenidas en cuenta por la normativa de segu-
ridad e higiene en el trabajo (alimentación del niño, higiene del niño,
etc.). 2) Se debe realizar una oferta adecuada de servicios para niños con
necesidades educativas especiales (sordomudos, invidentes, disminuidos
motóricos, etc.). Se realizarán inspecciones periódicas para comprobar la
adecuación de la oferta. 3) Se debe promover la diversidad y la flexibi-
lidad de servicios (por ejemplo, respecto a la pluralidad cultural de etnias,
proyectos de integración con funciones compensatorias; respecto a las
necesidades personales de salud, horarios ampliados, etc.). 4) Se debe
fomentar la mejora de las ratios y espacios mínimos exigidos por las
Ordenes 1167/2004 y 2879/2004 de la consejería de Educación de la
Comunidad de Madrid, (mayores espacios para salas de estar, dormito-
rios, aseos, patios, mayores equipamientos, menos niños por aula, etc.)
Por lo que se refiere a la dimensión organizativa, se fomentará una
gestión participativa y democrática mediante la celebración de jorna-
das anuales con representantes de los consejos escolares. En estos órga-
nos debe estar representada la totalidad de la comunidad educativa. Así
mismo, se establecerá una coordinación educativa activa dentro del
nivel, del ciclo y de la etapa con el fin de garantizar la coherencia edu-
cativa (mesas de trabajo antes del inicio del curso escolar con la ad-
ministración educativa, Comunidad de Madrid, y responsables de los
centros).
Finalmente, en la dimensión profesional se favorecerá y estimulará la
formación permanente de los profesionales del centro, manteniendo vín-
culos con organismos destinados a esta labor (escuela de educadores, ac-
ción educativa, etc.). Adicionalmente, se creará un marco motivador y es-
timulante que facilite el desarrollo de la labor profesional y el
compromiso en la tarea educativa.
4.5. Calendario de actuaciones

En el plan de implantación se establece la secuencia del número de
plazas creadas por año así como las cantidades que deberán ser consig-
nadas en el presupuesto para alcanzar las 6.432 plazas propuestas. Adi-
cionalmente se establece otro cronograma con el plan sobre los recursos
humanos.
144
TABLA 11
Cronograma de la creación de plazas y su coste (2005-2007)
* En el año 2005 se ofertan las plazas de la convocatoria 2004 que acaba de resolverse y la convocatoria de 2005.
** Plazas financiadas totalmente con fondos públicos.
TABLA 12
Cronograma de creación y transformación de puestos de personal
(2004-2007)
145
4.6. Evaluación de los resultados del plan de mejora

Se establecen dos sistemas de evaluación: evaluación de resultados y
evaluación de impactos.
Con la evaluación de resultados se pretende medir el cumplimiento
de los dos objetivos generales previstos en el plan de mejora. Los in-
dicadores de resultados que se emplearán preferentemente son los si-
guientes:
• Número de plazas creadas financiadas total o parcialmente con fon-
dos públicos respecto al punto de partida.
• Porcentaje de cobertura de las plazas con fondos públicos e incre-
mentos respecto al inicio.
• Número de escuela infantiles creadas, financiadas con fondos pú-
blicos respecto a la totalidad de escuelas infantiles creadas.
• Encuestas para determinar la satisfacción de los usuarios con las
nuevas plazas creadas y sostenidas con fondos públicos. La encuesta
constaría de 30 preguntas relativas a las dimensiones de calidad
señaladas en el plan y se realizaría al final del proyecto (2007)
sobre un muestreo de 500 familias.
Con la evaluación de impacto se pretende medir cuál es el efecto de
la medida propuesta en la población objeto de la política. Se emplearán
entre otros los siguientes indicadores de impacto:
• Porcentaje de la población infantil escolarizada con fondos públi-
cos sobre el total de la población infantil.
• Porcentaje de la población infantil escolarizada por nacionalidades
según la titularidad de los centros.
• Porcentaje de la población infantil escolarizada por distritos y
zonas.
146
• Porcentaje de población infantil escolarizada en función de la ren-

ta familiar.
El control de estos indicadores se realizará anualmente por el perso-
nal de la subdirección general de Educación y de Juventud del Ayunta-
miento y los desvíos detectados se emplearán para realizar las modifica-
ciones relevantes del plan de mejora. Adicionalmente, se elaborará una
plantilla de seguimiento de todas las actuaciones previstas con los indi-
cadores temporales parciales.
Para la evaluación de la calidad educativa se piensa realizar una en-
cuesta a unas 500 familias para evaluar el grado de satisfacción con la
educación de sus hijos. Esta encuesta se realizará en 2007, es decir, al
final del período para el que se propone el plan de mejora. Se estima que
el coste de la encuesta subcontratada será de unos 30.000 euros.
5. BIBLIOGRAFÍA
BROWN, S. E. y STAMPER, S. (1993): Experimentos de Ciencias en la Edu-

cación Infantil. Madrid, Narcea.
CARRERAS I PUIGDENGOLAS, J. M. (1999): Indicadores de la gestión de los
servicios públicos locales: Una necesidad urgente, Análisis local 24.
FORNESA DE RIBO, Ricardo (2000): Gestión privada del servicio público.
Discurso de Ingreso en la Real Academia de Ciencias económicas y
financieras.
IECM (2001): Revisión de la Proyección de la Población de la Comuni-
dad de Madrid 1996-2001. Madrid, Instituto de Estadística de la Co-
munidad de Madrid.
MEC (Ministerio de Educación y Ciencia) (1992): Materiales para la Re-
forma (Caja roja de Educación infantil). Madrid, MEC.
RAMIÓ MATAS, Carles (2004): La gestión pública en red con una orien-
tación tecnocrática y empresarial. Módulo IV, III Curso de Dirección
Pública Local. INAP.
Sosa Wagner, Francisco (2004) La gestión de los servicios públicos lo-
cales (6ª edición). Madrid, Ed. Civitas.
6. LEGISLACIÓN
— Constitución Española de 6.12.1978 (C.E)

— Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local
(LRBRL).
— Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sis-
tema Educativo (LOGSE).
— Ley Orgánica 8/1985, reguladora del Derecho a la Educación (LODE).
147
— Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre de la Participación, la Eva-

luación y el Gobierno de los Centros docentes (LOPGE).
— Orden 2879/2004, de 23 de julio, de la consejería de Educación de
la Comunidad de Madrid, por la que se establecen los requisitos
mínimos de los Centros que imparten el primer ciclo de educación
infantil.
— Orden 60/2004, de 8 de enero, de la consejería de Educación de la
Comunidad de Madrid, por la que se establecen nuevos módulos de
financiación aplicables a los contratos de gestión de servicios públi-
cos y a los convenios de colaboración suscritos entre la Comunidad
de Madrid y ayuntamientos e instituciones para el funcionamiento de
Escuelas de educación infantil y Casas de Niños y establece la cuantía
económica correspondiente al año 2004.
— Orden de 24.09.03 de la consejería de Educación del País Vasco por
la que se regula la convocatoria de subvenciones a escuelas infanti-
les de titularidad privada.
— R. D. 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se establece el nuevo
calendario de aplicación de la ordenación del sistema educativo es-
tablecido en la LOCE, dejando sin efecto el R.D. 827/2003, de 27 de
junio.
— R. D. 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calenda-
rio de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, es-
tablecido por la Ley orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Cali-
dad de la Educación.
— R. D. L. 781/86, por el que se aprueba el Texto Refundido de dispo-
siciones legales vigentes de Régimen Local (TRRL).
— Resolución de 31 de julio de 2003, de la Dirección General de Tra-
bajo, por la que se dispone la inscripción en el registro y publicación
del VIII Convenio colectivo de ámbito estatal de centros de asisten-
cia y educación infantil.
148
PLANO DE SITUACIÓN DE PARCELAS DISPONIBLES

PARA ESCUELAS INFANTILES
149
PLANO DE SITUACIÓN DE LA RED DE ESCUELAS INFANTILES

EN EL MUNICIPIO DE MADRID
150
PLANO DE SITUACIÓN DE DISTRITOS DE ESCUELAS INFANTI-

LES DE TITULARIDAD PRIVADA NO CONCERTADA
151

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GUÍA PARA LA ELABORACIÓN

GUÍA PARA LA ELABORACIÓN

FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO

Primera edición: diciembre 2005

Catálogo general de publicaciones oficiales:

CAPÍTULO 1. EL CREDO RACIONAL Y LA REALIDAD POLÍTICA ................... 21

CAPÍTULO 3. EL DIAGNÓSTICO ................................................................................ 53

Esta guía ha sido pacientemente leída y rigurosamente comentada

CÓMO LEER ESTE LIBRO

En este apartado se ofrecen recomendaciones sobre qué leer de la guía

Para ser pragmáticos, el lector con poco tiempo puede concentrar-

El capítulo primero surge de un problema de conciencia. La guía,

gue al pie de la letra las recomendaciones de la parte aplicativa, le re-

Todo libro se define por lo que es y lo que no es, por cómo se ha

La guía también se define por lo que no es. Este libro no contiene

La elaboración de la guía ha seguido los principios del modelo ra-

varias alternativas posibles, sopesarlas teniendo en cuenta distintos cri-

La política, como actividad colectiva por la que se asignan recursos

El texto se mueve por tanto en un terreno resbaladizo e intenta ma-

un método sistemático de estudio con la aceptación de que existen di-

de esta forma se intenta ampliar el foco de atención de los responsa-

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Este capítulo surge de un problema de conciencia. En esta guía se

de la acción organizativa o pública. Aquella alternativa que solucione el

con un plan determinado. La decisión es fruto de la mezcla particular en

2. LAS METAS ORGANIZATIVAS Y PÚBLICAS

En este capítulo se sigue fundamentalmente el planteamiento de

Las metas no poseen una definición unívoca y clara como demuestra

El concepto de eficiencia, cuya definición parece poco controvertida,

estará directamente relacionado con el número de profesores contratados.

3. EL DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS: SÍMBOLOS, NÚMEROS, CAUSAS E

Se emplea una historia con una metáfora. En la metáfora se asemeja

puestos, por tanto, puede ser un ‘villano’ o un ‘héroe’ en función de los

Seguidamente, el informe relata los pasos dados por los ‘héroes’, es

Además, el informe está lleno de ejemplos. Los ejemplos ayudan a

«La elegancia de un sistema administrativo con un tipo impositivo único no es

Finalmente, habría que dedicar algunas consideraciones a la ambigüe-

el volumen total de expedientes muy inferior. Ante este reto, proponen

contable y definido precisamente. Por ejemplo, a veces se utilizan índi-

En el modelo racional se da por sentado que los problemas deben t-

Frente a esta concepción, Stone (2002: 188-209) mantiene que la

En la identificación de las causas en el mundo de la polis deben dis-

En la década de los noventa, una riada arrasó un camping en los

En una tercera estrategia se intenta mostrar que los efectos de una

40 y 70 $ por las expectativas que se tiene de obtener enormes benefi-

entre los intereses reales (qué problemas y necesidades tiene la gente) y

la solución. Las definiciones del problema y las soluciones adoptadas

acuerdan ampliar el horario de entrada y salida de sus trabajadores y

Para ilustrar las diferencias entre recursos, resultados e impactos

La percepción de seguridad/ inseguridad (impacto) de los ciudadanos

Frente a esta solución (más recursos), los ciudadanos ‘inseguros’ del

2. RECURSOS, ACTIVIDADES, PRODUCTOS E IMPACTOS

El ciclo de gestión y de la política sirve para ubicar el plan de mejo-

Los objetivos estratégicos (recuadro 1 de la Ilustración 1) marcan los

Ilustración 1. El ciclo de las políticas y de la gestión

Las actividades son los procesos que permiten alcanzar productos

nen los resultados concretos de la acción gubernamental y del resto de

observables y medibles vinculadas a los indicadores objetivos (i.e. núme-

Los planes de mejora suelen carecer de un plan de evaluación. Nor-

se evalúa, qué y cómo se mide y cómo se analiza lo medido) y quiénes

Los dos tipos de indicadores se pueden ilustrar con un ejemplo.

Las evaluaciones sistemáticas suponen una comparación por la que

dades autónomas, provincias, o delegaciones provinciales en las que se