TEMA 25.

EL PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN URBANA.

DETERMINACIONES, CONTENIDO, FORMULACIÓN Y APROBACIÓN.
APLICACIÓN AL CASO CONCRETO DE LA CIUDAD DE ZARAGOZA.

1) INTRODUCCIÓN. EL URBANISMO
El concepto de urbanismo surge en la antigüedad con la creación de las primeras ciudades, si bien en la
actualidad dicho concepto abarca un campo mucho más amplio, regulando el estudio y planificación,
gestión y control de los usos del suelo, para la utilización de este recurso conforme al interés general y
según el principio de desarrollo sostenible.

Pero hoy día el urbanismo se entiende desde una mira de mayor amplitud conceptual, desbordando la
noción clásica de urbanismo y diseño de la ciudad. El término urbanismo, actualmente, y así se acoge en
su contenido por los textos legales reguladores de dicha disciplina, se estructura sobre un fenómeno
social de carácter integral derivado de los distintos asentamientos de la población en el espacio físico.
Por urbanismo debe entenderse todo lo que se refiere a la relación del ser humano con el medio en que
se desenvuelve y que hace de la tierra, el suelo, su eje operativo.

Por consiguiente, por urbanismo no debe entenderse hoy día únicamente el diseño de las ciudades, sino
que comprende, desde una perspectiva local, el fenómeno sociológico de los asentamientos de la
población en el espacio físico. Y, por consiguiente, dicha materia se ocupará de los usos y destinos del
suelo urbanizado, del no urbanizado o rural, así como del suelo susceptible de pasar a ser urbanizado
mediante una actuación de transformación urbanística.

En definitiva, sin prescindir de la concepción clásica y en simbiosis con la nueva idea del término, puede
definirse el urbanismo como el conjunto de conocimientos, potestades de los poderes públicos, técnicas
y prácticas aplicadas desde una perspectiva local a la utilización del suelo, estructurado en la
planificación de los asentamientos de la población sobre el espacio físico, la gestión y ejecución de la
planificación y la intervención de los poderes públicos en los procesos urbanísticos y edificatorios, que
tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de
desarrollo sostenible.

El urbanismo se configura como una función pública; de ahí que si bien son numerosos los posibles
actores que inciden en las diversas facetas de la actividad urbanística, tanto públicos como privados, en
nuestro sistema estatal el urbanismo se encuentra dirigido, coordinado, impulsado y controlado por los
poderes públicos con competencias en la materia.

El urbanismo entendido en un sentido estricto, relacionado con el ámbito local o municipal, está
considerado por la mayor parte de los textos legales como competencia propia del gobierno municipal
(ya sea en su modalidad común o general, Ayuntamiento, o en sus regímenes especiales). No obstante,
diversas actuaciones urbanísticas están participadas o codirigidas por la Administración autonómica,
tales como la aprobación definitiva del planeamiento general de un municipio, actuaciones subsidiarias
en caso de inacción del gobierno local, etc. Por lo respecta a la actuación de la Administración estatal, su
intervención no es puramente urbanística, si bien a través del ejercicio de numerosas competencias que
constitucionalmente tiene asignado el Estado, puede incidir en la ordenación territorial y urbanística.

Página 1 de 25
 601488339.docx

2) ORDENAMIENTO JURÍDICO URBANÍSTICO

El ordenamiento jurídico urbanístico aborda la ordenación del territorio mediante dos clases de planes:

 los planes de ordenación territorial o supramunicipal, y

 los planes generales de ordenación municipal.

a) Los Planes Supramunicipales

La Constitución Española de 1978 reconoce la competencia de la ordenación del territorio a las
Comunidades Autónomas. Una figura general de planeamiento que adopta la mayoría de las leyes
autonómicas es la de las directrices territoriales. No se descarta tampoco la acción sectorial en este
marco territorial bajo la fórmula de planes territoriales sectoriales o de programas o de ordenación del
medio físico natural tendentes a asegurar la protección específica del suelo no urbanizable.

A destacar que la regulación de estos instrumentos de ordenación territorial, directrices territoriales o

planes, pone especial cuidado en diferenciar las determinaciones contenidas según su respectivo valor
de eficacia frente a los inferiores planes municipales; es decir, se distingue por materias entre las que
son vinculantes en sus propios términos, de aquellas otras en que obligan sólo respecto de los fines y
objetivos perseguidos al margen de las técnicas arbitrales para ello.

b) Los Planes Municipales. El Plan General de Adecuación

El Plan General de Ordenación Urbana

Naturaleza jurídica. El Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) se trata de un Plan originario (su
formación no requiere la preexistencia de ningún otro plan), pero necesario, pues sin el no cabe el
desarrollo pleno del sucesivo proceso de planeamiento y la realización con base en el mismo, de la
actividad urbanizadora y edificatoria.

Ámbito de aplicación. El PGOM ordena urbanísticamente el término municipal solamente, si bien puede
abarcar la ordenación de más de un término municipal cuando sea conveniente la extensión de la zona
de influencia a más de un municipio o sea procedente la ordenación urbanística de una comarca, siendo
la legislación autonómica la que precise los términos de regulación de estos planes.

Contenido. En el PGOM se incluyen las prescripciones más importantes del planeamiento urbanístico, lo
que hace de él el instrumento central de la política urbanística, instrumento de ordenación integral que
en el término o los términos municipales que abarquen clasificarán el suelo para el establecimiento del
régimen jurídico correspondiente, definirán los elementos fundamentales de la estructura general
adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa para su desarrollo y
ejecución así como el plazo mínimo de su vigencia.

La función del PGOM es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de ordenación, y por ello,
además de las determinaciones generales aplicables a todos ellos, ha de contener una serie de
determinaciones específicas.

Las determinaciones generales se refieren a la clasificación (urbano, urbanizable, no urbanizable) y la

calificación urbanística del suelo (residencial, industrial, etc.), delimitación de áreas de reparto de cargas
y beneficios y fijación de los aprovechamientos tipo o medio, usos, intensidades y tipologías
edificatorias, estructura general y orgánica del territorio y, en particular, los sistemas generales de
comunicación, espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicos, carácter público o privado
del territorio, medidas para la protección del medio ambiente, elementos naturales y conjuntos urbanos
y históricos, y las circunstancias con arreglo a las cuales sea procedente, en su momento, la revisión del
Plan y plazos para la aprobación del planeamiento parcial.

En suelo urbano existe normalmente una urbanización y ordenación anterior preexistente que el PGOM
completará o modificara de tal modo que quede reglamentado el uso de los terrenos y las edificaciones.

Página 2 de 25
 601488339.docx

El PGOM opera, pues, en suelo urbano como un plan directamente ejecutivo, no necesitado de
desarrollo a través de un Plan Parcial, debiendo prever una ordenación detallada directamente
aplicable. Si bien puede precisar de otras figuras de planeamiento como Planes Especiales para
desarrollo de sus previsiones o se trate de abordar operaciones de renovación, reforma interior o
infraestructuras, operaciones respecto a las que se limita a establecer los elementos básicos.

En el suelo urbanizable programado o delimitado, que en el TRLSRU está en situación de suelo rural, el
PGOM debe contener una programación para la conversión de suelo rústico en urbano, que deberá
luego ser precisada por medio de los Planes Parciales, cuya aprobación es conditio sine qua non para
abordar las obras de urbanización y de edificación. De acuerdo con ello, el objeto específico del Plan
General en esta clase de suelo será "definir los elementos fundamentales de la estructura general de la
ordenación urbanística del territorio; establecer, según sus categorías, una regulación genérica de los
diferentes usos globales y niveles de intensidad y fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo,
referidos a un conjunto de actuaciones públicas y privadas”. Las determinaciones para cumplimiento de
estos objetivos se deberán hacer con la precisión suficiente para permitir redactar Planes Parciales,
asignación de intensidades y usos globales a las diferentes zonas, trazados de redes de agua, luz,
alcantarillado, etc. y en fin, la división del terreno en sectores para el desarrollo de Planes parciales.

Por contra, en el suelo urbanizable no programado o no delimitado el Plan General debe regular la
forma y condiciones con que esta clase de suelo podrá incorporarse al desarrollo urbano mediante los
correspondientes Programas de Actuación Urbanística. Además el Plan General ha de contener en este
suelo el señalamiento de usos incompatibles con los previstos en las distintas clases de terrenos y
estructura general y establecimiento de características técnicas y de magnitudes mínimas que han de
reunir las actuaciones en función de los usos y dotaciones, servicios y dotaciones correspondientes.

Por último, en el suelo no urbanizable la función específica del Plan General consiste en la preservación
de dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y, en su caso, el establecimiento de las medidas de
protección del territorio y del paisaje que se estimen precisas para la conservación y protección de todos
sus elementos naturales. El Plan General puede limitarse a la simple clasificación de parte del territorio
como suelo no urbanizable o, además de esa clasificación, dictar normas de protección.

Los Planes Generales deberán incluir un Programa de Actuación que contiene las previsiones para la
efectiva realización en el tiempo de las determinaciones del Plan general y fundamentalmente las
referidas al suelo urbano y suelo urbanizable programado o delimitado.

La Memoria es el documento explicativo y justificativo de los contenidos del PG, su motivación de las
determinaciones urbanísticas por las que el Plan ha optado. Estas exigencias es la justificación última y
completa de las determinaciones del Plan, pues no es un documento accidental sino una exigencia de la
Ley.

El contenido económico del Plan General se ha de reflejar en un Estudio económico y financiero sobre la
evolución del coste de la ordenación prevista y de los recursos públicos y privados con que se cuenta
para hacerle frente, su importancia ha sido recalcada por el Tribunal Supremo. Siendo pues estos
últimos documentos importantes para el control de la discrecionalidad del planeamiento, no son
equiparables a otros que expresan prescripciones jurídicamente obligatorias como las que se recogen en
las Normas Urbanísticas y Planes de Ordenación.

El art. 22 TRLSRU introduce, como documentos específicos que encajan en el Plan General, el informe de
sostenibilidad que debe incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Así como
un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de la actuación
en las Haciendas Locales afectadas por la implantación y el mantenimiento de infraestructuras
necesarias, puesta en marcha y prestación de servicios resultantes, etc.

Página 3 de 25
 601488339.docx

Las normas de ordenación complementarias y subsidiarias del planeamiento

El objetivo de las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento es completar las deficiencias
de los Planes Generales o suplir, en su caso, la ausencia de éstos proporcionando un mínimo de
ordenación. Participan por ello de la misma naturaleza de los planes a los que suplen y complementan y
tiene su mismo rango jerárquico.

Las normas complementarias tienen un límite preciso; no podrán en ningún caso modificar la calificación
del suelo ni alterar las determinaciones de los planes que complementen.

Las normas subsidiarias suplen la falta de planeamiento general y cumplen este objetivo limitadamente
a un municipio (normas subsidiarias de ámbito municipal) o bien estableciendo para la totalidad de una
provincia o parte de ella la normativa de carácter general y aprovechamiento del suelo, urbanización y
edificación aplicables a los municipios que carezcan de Plan General o de normas subsidiarias de
carácter municipal (normas subsidiarias con ámbito provincial). Dada su función supletoria de los Planes
Generales, deben contener con más o menos concreción, según los casos, determinaciones precisas en
orden a la clasificación y uso pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para su
operatividad y eficacia.

Los Programas de Actuación Urbanística

La ordenación del suelo urbanizable no programado se desarrollaba desde la reforma de 1975, de

conformidad con el Plan General Municipal mediante los Programas de Actuación Urbanística, que
nacen unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distinción entre suelo urbanizable
programado (una pequeña parte y la de más valor se reserva a propietarios para su desarrollo en planes
parciales y sistema de compensación) y el suelo urbanizable no programado (terrenos más alejados y de
menos valor) responden a la necesidad de programar el suelo urbanizable cuando el Plan General no lo
ha hecho. Por ello, su ámbito es el del suelo urbanizable y no programado y, ha de contener las mismas
determinaciones previstas en el Plan General para operar en el suelo urbanizable: desarrollo de los
sistemas de estructura general de la ordenación, determinaciones de uso y en niveles de intensidad,
aprovechamientos tipo, trazado de las redes fundamentales de los servicios, y en fin, división sectorial
para el desarrollo en etapas sucesivas del programa. Las determinaciones del Programa de Actuación
Urbanística se completan para cada etapa con los correspondientes Planes Parciales y los Proyectos de
Urbanización.

La finalidad del Programa de Actuación Urbanística es aumentar la oferta de suelo, cuya escasez
derivaba de la restricción de lo urbanizable programado, a una parte muy pequeña. La supresión de la
división entre urbanizable programado y no programado por RD-Ley de 1996, amplió el horizonte
territorial de los Programas de Actuación Urbanística. La ley 6/98 dejó de nuevo las cosas igual, de forma
que el Programa de Actuación Urbanística solo podría operar en suelo urbanizable no delimitado, para
precisamente delimitarlo y hacerlo plenamente urbanizable vía planes de delimitación o sectorización
como se denominan en algunas Comunidades Autónomas.

Los Planes Parciales

El Plan Parcial es el último escalón del planeamiento operativo. Su objeto es el suelo urbanizable
programado o delimitado o sectorizado, desarrollándolo, mediante la ordenación detallada de una parte
de del Plan General y para desarrollar los Planes de Ordenación Urbanística. A partir del Plan Parcial
comienza, pues, la fase de ejecución del planeamiento, de construcción de las infraestructuras
urbanísticas (calles, plazas, etc.).

Página 4 de 25
 601488339.docx

El Plan Parcial puede ser complementado o adaptado a través de un Estudio de Detalle, pues tal
posibilidad, que se da en el suelo urbano, depende del propio Plan Parcial y del grado de precisión que
éste dé a la ordenación que establece.

Contenido. Los contenidos del Plan Parcial consisten en:

 determinaciones sobre asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y

tipologías edificatorias.
 delimitación de las zonas y división en unidades de ejecución.
 reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas, etc.
 trazado y características de la red de comunicaciones propia del sector y de su enlace con el
sistema general de comunicaciones previsto por el Plan General de Ordenación.
 Plan de Etapas que incluya fijación de plazos para dar cumplimiento a deberes de cesión,
equidistribución y urbanización de unidades de ejecución que comprenda el sector y de
solicitar licencia de edificación, adquirido el derecho de aprovechamiento urbanístico.

Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular deben precisar además el modo de
ejecución de las obras de urbanización, señalando el modo de actuación o los compromisos que
hubieran de contraer el urbanizador y el Ayuntamiento y aquél con los futuros propietarios en orden a
plazos de ejecución, construcción de edificios destinados a dotaciones comunitarias y conservación de la
urbanización, así como las garantías del exacto cumplimiento de dichos compromisos.

En cuanto a su contenido documental deben incluir los Plan Parciales: planos de información, estudios
justificativos de sus determinaciones y planos de proyecto, determinaciones de servicio, y ordenanzas
reguladoras necesarias para la ejecución.

Planes Especiales y Catálogos

Los Planes Especiales no tratan de ordenar un sector territorial con carácter general (como los Planes
Parciales), sino que se limitan a cumplir un objetivo concreto. Se trata de planes sectoriales, y en
principio, tienen el carácter de derivados, pues requieren la existencia de un planeamiento superior,
debiendo adecuarse a sus determinaciones.

"En ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir a los Planes Generales Municipales ni a las
Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento en su función de instrumentos de ordenación
integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que
puedan establecer" (art. 17 TRLS-1976).

Los Planes Especiales, sirven para establecer las estructuras básicas relativas a las comunicaciones
terrestres, marítimas y aéreas, al abastecimiento de aguas, saneamiento, suministros de energía y otras
análogas, ordenación de recintos y conjuntos histórico-artísticos, etc.

Instrumento complementario de los Planes especiales son los Catálogos, que contendrán relaciones de
los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares valores o características,
hayan de ser objeto de una especial protección. Los Catálogos pueden también completar las
determinaciones del los Planes Generales, estableciendo relaciones de bienes concretos que, situados
en cualquier tipo de suelo, deban ser objeto de conservación o mejora.

Estudios de detalle

Objeto. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o, en su caso, adaptar las determinaciones
establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales. Su finalidad es el
señalamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las
especificaciones del planeamiento, manteniendo en todo caso las determinaciones fundamentales del

Página 5 de 25
 601488339.docx

planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el

estudio. En ningún caso, podrá ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los
predios colindantes.

Naturaleza jurídica. Dado que su formulación es potestativa, se discute si los Estudios de Detalle forman
o no parte del planeamiento o, por el contrario, se integran ya en los documentos de ejecución del
mismo. En favor de su carácter de planes postula la circunstancia de que los Estudios de Detalle sirven a
la definición última de contornos del derecho a edificar, precisando los volúmenes de edificabilidad,
pese a lo limitado de su ámbito territorial y fines que cumplen.

Proyectos de delimitación de suelo urbano

Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general deben formular un Proyecto de
Delimitación de Suelo Urbano que marque el perímetro de los terrenos que deban ser comprendidos en
el mismo por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de
energía eléctrica o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad
de la superficie, quedando sin plan el resto del suelo en estos municipios calificado como suelo no
urbanizable.

El Tribunal Supremo entiende que el Proyecto de delimitación de suelo urbano no es un auténtico plan,
sino un medio a través del cual se constata, aplicando criterios obligatorios de la Ley del Suelo, qué
suelo dentro de su ámbito es suelo urbano, y qué otro, por exclusión es no urbanizable y ello no para
ordenar esos suelos como tenga a bien la Administración, sino para aplicarles de forma automática e
inexorable la ordenación directa, obligatoria y exacta, que a falta de planeamiento determine la ley. Esta
doctrina, no tiene en cuenta que la inexistencia de planeamiento general no impide la actividad
constructora en suelo urbano por lo que el Proyecto de Delimitación, además de señalar el perímetro de
los terrenos comprendidos en suelo urbano, podrá contener determinaciones sobre alineaciones del
sistema viario completando con las que sean procedentes las insuficiencias de dicho sistema y la
reglamentación de condiciones de edificación contenida en las correspondientes ordenanzas.

Los proyectos de urbanización

Los proyectos de urbanización son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica, en
suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales, y en suelo urbanizable, las
propias de los Planes Parciales. También pueden ser necesarios para la ejecución de Planes Especiales de
Reforma interior. Los proyectos de urbanización son a urbanización lo que las licencias de obra son para
la edificación de los solares resultantes de aquélla. Por ello en ningún caso pueden contener
determinaciones sobre ordenación, régimen de suelo o de edificación ni modificar las previsiones del
Plan que desarrollan, sin perjuicio de que puedan efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por la
ejecución material de las obras, debiendo detallar y programar las obras con la precisión necesarias para
que puedan ser ejecutadas por técnicos distintos del autor del proyecto y desarrollar todas las
determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización.

3) EL PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN URBANA.

A nivel municipal, el instrumento de ordenación urbanística más importante es el Plan General de
ordenación urbana, en la medida en que su contenido abarca la totalidad del municipio en cuestión e
incluso, en ocasiones, a varios municipios.

¿Qué es el Plan general de ordenación urbana (PGOU)?

Página 6 de 25
 601488339.docx

Los Planes Generales de Ordenación Urbana o Urbanística municipales establecen, en el marco de los
planes de ordenación territorial y en coherencia con las políticas sectoriales de incidencia sobre el suelo,
la ordenación urbanística sostenible de la totalidad de un municipio o varios municipios y organizan la
gestión de su ejecución, de acuerdo con las características del municipio o municipios y los procesos de
ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles a medio plazo.

Tiene como objeto principal la clasificación de la totalidad del suelo incluido en su ámbito y la
determinación del modelo o la definición de la estructura general, que se haya de adoptar para la
ordenación urbanística del término o términos municipales afectados.

Como expresa el artículo 43 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y

Régimen Urbanístico del Suelo, el Plan General contribuye a resolver las necesidades de suelo
residencial, dotacional e industrial del municipio regulando, delimitando u orientando, según los casos,
las zonas de crecimiento, la utilización del suelo rústico y los procesos de renovación y rehabilitación
urbana.

La planificación a nivel local se realiza a través del Plan General Municipal de Ordenación Urbana que
estructura el modelo de ciudad que corresponde al territorio de uno o varios municipios. Esta tarea es
preferentemente municipal en virtud de la atribución de autonomía que la vigente Constitución otorga
al Municipio para la gestión de sus respectivos intereses, sin perjuicio de la intervención de las
Administraciones titulares de intereses sectoriales afectados, y la aprobación definitiva que corre a
cargo de la Administración autonómica.

El planeamiento general municipal ha de estar en consonancia no sólo con los planes territoriales o
Subregionales en cuyo ámbito se ubique, sino que, además, habrá de respetar la legislación sectorial
emanada tanto del Estado como de la Comunidad Autónoma.

La regulación jurídica de los Planes generales de ordenación, en tanto que representan una técnica
urbanística, es de competencia exclusiva del Legislador autonómico. Precisamente, uno de los aspectos
que mayor variabilidad presenta el Derecho comparado autonómico, es la denominación del plan
general. Así, los términos que ha barajado cada Comunidad son muy diversos: Plan General de
Ordenación Urbanística (Andalucía), Plan de Ordenación Municipal -POM- (Castilla-La Mancha), Plan de
Ordenación Urbanística Municipal (Cataluña), Plan General Municipal (La Rioja), Plan General Municipal
de Ordenación (Murcia).

¿Cuáles son las características generales del Plan general de ordenación urbana?

Se exponen a continuación los caracteres generales de los planes generales que se infieren de la
regulación estatal y del Derecho autonómico.

a) Ordenación integral: significa que los mismos inciden sobre la totalidad de un municipio o
municipios, y desde todos los sectores o aspectos de ordenación urbanística. Por consiguiente,
un Plan General supone una ordenación integral de un Municipio o Municipios completos,
desde un punto de vista geográfico o territorial y funcional o material.
b) Ámbito territorial. Clases de Planes Generales: en lo que respecta al ámbito territorial de un
plan general, la regulación de las Comunidades Autónomas se alinea en torno a dos categorías:
1. En un primer apartado se encuentran aquellas Comunidades Autónomas que han
contemplado el plan general como un instrumento de ordenación aplicable para un
único municipio que, además, en ciertos casos, resulta obligatoria su formulación. A
este grupo pertenecen, con carácter enunciativo, las Comunidades de Andalucía,
Extremadura y Comunidad Valenciana.
2. Un segundo grupo de Comunidades Autónomas ha previsto la funcionalidad de los
planes generales para uno o varios términos municipales completos, siguiendo el
modelo estatal (Aragón, Asturias, Cantabria, Galicia, La Rioja...).

Página 7 de 25
 601488339.docx

Una cierta solución de consenso se ha previsto en el País Vasco, donde el artículo 63

de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, prevé la posibilidad de un plan
de compatibilización, cuando las características y necesidades del desarrollo urbano en
las zonas limítrofes de varios términos municipales hagan necesario coordinar la
ordenación estructural de los planes generales afectados, y en defecto de un
instrumento de ordenación territorial que lo realice.
c) Obligatoriedad: Con arreglo a la legislación estatal conformada por el Texto refundido de la Ley
del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre),
cada Municipio debía tener un planeamiento general, ofreciéndose la disyuntiva entre un Plan
General y las Normas Subsidiarias de Planeamiento. El Derecho autonómico ofrece soluciones
distintas sobre la obligatoriedad o no de los Planes Generales, mostrándose cada vez más
receptivo hacia su exigencia generalizada.

Un ejemplo de ello lo teníamos en el artículo 138.2 del Decreto de la Comunidad Valenciana 67/2006, de
19 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, que
establece que: "todo municipio debe tener su propio Plan General", derogado en 2014 por la Ley
5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la
Comunitat Valenciana. Igualmente, en la Comunidad Andaluza se impone el carácter obligatorio de los
Planes Generales.

Otras Comunidades Autónomas, partiendo del principio general de exigencia de un Plan General,
admiten excepciones a su formulación, como puede ser el artículo 39 del Decreto 248/2004, de 14 de
septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de
Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística Castilla-La Mancha. Dicho Decreto no ha sido
derogado en la actualidad de manera explícita. Pero hoy día esa exclusión se contiene en una norma
superior y posterior, cual es el artículo 24.4 del Decreto-Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de
Castilla la Mancha.

En él se dice que estarán exentos del deber de contar con un Plan de Ordenación Municipal los
Municipios dotados de un crecimiento urbano estable o moderado y cuya política municipal tienda al
mantenimiento de ese escenario, en los que concurra la circunstancia de no haberse superado durante
los cuatro últimos años consecutivos la promoción de más de 50 viviendas o 5.000 metros cuadrados
construidos, de cualquier uso, por año. Estos requisitos podrán actualizarse y modificarse
reglamentariamente. La norma añade sin embargo la prescripción de que tales municipios deberán
dotarse de un Plan de Delimitación de Suelo Urbano.

¿Cuáles son los principios inspiradores en la formulación del planeamiento general?

Algunas Comunidades Autónomas a través de su normativa han precisado unos objetivos y principios
que deberán ser respetados por los poderes públicos en la formulación del planeamiento general.

Dichos principios van orientados a un diseño urbano en el que se respeten los estándares mínimos de
ordenación que el propio Legislador regula y de sostenibilidad urbana, y a evitar el uso de la potestad
planificadora desvirtuando el modelo de ciudad existente.

Un buen ejemplo de ello se halla en el artículo 9 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación

Urbanística de Andalucía, (adecuada integración en la ordenación dispuesta por los Planes de
Ordenación del Territorio; puesta en valor de la ciudad existente; conservación, protección y mejora del
centro histórico; atender las demandas de vivienda social y otros usos de interés público de acuerdo con
las características del municipio y las necesidades de la población, etc.).

La Ley urbanística de Aragón (artículo 39 del Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se
aprueba el texto refundido de Urbanismo de Aragón) preceptúa igualmente unos principios

Página 8 de 25
 601488339.docx

orientadores -y limitadores- de la labor planificadora, al señalar que el Plan General deberá concretar el
modelo de evolución urbana y ocupación del territorio, ponderando desarrollo y sostenibilidad
ambiental y económica, con arreglo a determinados criterios. Entre ellos, deberá adoptar un modelo de
ocupación del territorio sostenible, evitando consumos innecesarios de recursos naturales y, en
particular, de suelo. El plan general incorporará también un estudio territorial, urbanístico, ambiental y
social específico de los nuevos núcleos de demanda de servicios urbanísticos, justificando su
implantación y analizando su viabilidad teniendo en cuenta el posible incremento de la capacidad de las
redes y servicios urbanísticos prestados por las diferentes Administraciones públicas. También se tendrá
en cuenta la situación de la oferta y la demanda de los usos planificados para su implantación en el
municipio y su entorno.

En definitiva, el planificador no es libre a la hora de diseñar el modelo urbano, sino que está
condicionado por el respecto de los estándares urbanísticos y normas de aplicación directa imperativas,
los principios orientadores, la ciudad existente y la sostenibilidad urbana.

4) DETERMINACIONES, CONTENIDO, FORMULACIÓN Y APROBACIÓN.

a) Determinaciones y contenido
En cuanto al contenido o determinaciones de los planes generales, se puede diferenciar un contenido
general común con independencia de la clasificación de suelo (determinaciones genéricas), un
contenido específico no común variable en función de la clasificación del suelo en cada parte del
Municipio (determinaciones específicas) y las directrices, objetivos y estrategias definidas para su
desarrollo y ejecución.

La mayor parte de las normas urbanísticas autonómicas, siguiendo el modelo estatal, establecen
determinaciones genéricas, aplicables a todo tipo de suelo, y determinaciones específicas para cada
clase de suelo (Aragón).

Otras Comunidades Autónomas introducen algunos cambios de matiz, estableciendo como contenido
de los planes las determinaciones de ordenación estructural y las determinaciones de ordenación
pormenorizada o detallada (Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha). En el Principado de Asturias
las determinaciones se dividen en las relativas a ordenación general y las concernientes a ordenación
detallada.

Determinaciones básicas, genéricas o estructurales

Por lo que se refiere a las determinaciones generales, se pueden destacar las siguientes:

a) Clasificación del suelo.

b) Calificación del suelo, estableciendo el destino urbanístico de cada terreno o construcción.
c) Delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios, o ámbitos análogos (sectores, unidades
de ejecución, áreas homogéneas, etc.), fijando el correspondiente aprovechamiento tipo o
medio para la determinación del aprovechamiento subjetivo que corresponde a los interesados
en una actuación de transformación urbanística, con arreglo a lo que determine la legislación
urbanística de cada Comunidad Autónoma, sobre los porcentajes que marca el artículo 18.1.b)
del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido
de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
d) Diseño de la estructura general y orgánica del territorio.
e) Programación del desarrollo del plan.
f) Medidas para la protección del medio ambiente.
g) Previsión de la revisión del plan.
h) Reservas de terreno para dotaciones y equipamientos públicos.
i) Establecimiento de un régimen transitorio.

Página 9 de 25
 601488339.docx

Determinaciones específicas u ordenación pormenorizada o detallada

a) Determinaciones para el suelo urbano: el plan general, en tanto que para la ejecución
urbanística de dicho suelo no se precisa, en principio, planeamiento de desarrollo, debe dar
una regulación detallada o pormenorizada. De esta manera, asigna usos, intensidades y
tipologías edificatorias pormenorizadas por zonas de calificación; delimita espacios libres y
zonas verdes; señala emplazamientos reservados para los servicios, dotaciones y
equipamientos comunitarios; detalla la red viaria con previsión de aparcamientos; detalla las
redes de servicios (abastecimiento de agua, alcantarillado, etc.).
b) Determinaciones para el suelo urbanizable : en dicho suelo, como señala Tomás Ramón
Fernández, los planes generales se han venido limitando a definir los elementos fundamentales
de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, a establecer una regulación
genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y a fijar los programas de
desarrollo a corto y medio plazo mediante actuaciones públicas o privadas.
El afán de flexibilizar el contenido del plan general y de hacer posible la incorporación de
imprevistos llevó al Legislador de 1975 a distinguir, dentro del suelo urbanizable, dos subtipos,
según que el propio plan incorporara o no un concreto programa en orden a su urbanización
efectiva. Los planes generales podían, por lo tanto, abstenerse de ordenar y programar ab initio
una parte del suelo que clasificaban como urbanizable, dejando así auténticos vanos o vacíos
de planeamiento (salvedad hecha de la determinación previa de los usos considerados
incompatibles) para que luego fueran llenados ad hoc por ulteriores Programas de Actuación
urbanística en función de necesidades o actuaciones concretas que pudieran surgir y que en el
momento de elaborar el Plan General eran imprevisibles.
En el suelo urbanizable programado el Plan General incorporaba, como explica dicho autor, el
programa concreto a desarrollar luego en etapas cuatrianuales mediante los correspondientes
Planes Parciales a cuyos efectos dividía el territorio en sectores fijando, además, el trazado de
las redes fundamentales de servicios, desarrollando los sistemas de estructura general de
ordenación urbanística del territorio y asignando intensidades y usos globales a las diferentes
zonas.
Esta subdivisión del suelo urbanizable en programado y no programado fue, sin embargo,
suprimida por el Real Decreto Ley 5/1996, de 7 de junio, así como en la Ley 6/1998, de 13 de
abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, en un afán de ampliar la oferta potencial del suelo y
de favorecer por esta vía la disminución de su precio. La legislación autonómica posterior a
dichas normas estatales ha vuelto, sin embargo, a reproducir la distinción entre suelo
urbanizable programado y no programado, aunque ha sustituido esta terminología por la de
suelo sectorizado y no sectorizado o bien delimitado y no delimitado.
c) Determinaciones del suelo nourbanizable: para dicho suelo el plan general establece las
medidas y condiciones apropiadas para la conservación y protección de todos y cada uno de sus
elementos naturales a fin de evitar su degradación.

b) Contenido
Como exigen algunas Comunidades Autónomas en su legislación urbanística, el contenido de los Planes
Generales debe desarrollarse con arreglo a los principios de máxima simplificación y proporcionalidad
según las características propias del Municipio derivadas de su población y dinámica de crecimiento, por
la relevancia de sus actividades y recursos turísticos, por su pertenencia a ámbitos territoriales con
relaciones supramunicipales significativas o por contar con valores singulares relativos al patrimonio
urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico (artículo 8.2 de la Ley 7/2002, de 17
de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y artículo 126.2 del Decreto 278/2007, de 4 de
diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del
Principado de Asturias).

Documentación generalmente exigida por el Derecho estatal y autonómico

Página 10 de 25
 601488339.docx

a) Memoria: el Derecho autonómico, siguiendo una corriente jurisprudencial, ha concedido suma

importancia documental a la Memoria del Plan General, distinguiendo en algunos casos entre
una memoria informativa (situación existente) y otra justificativa (de los cambios de
ordenación).
b) Cartografía. Planos de información y ordenación.
c) Normas urbanísticas y de edificación.
d) Estudio económico-financiero, que incluirá un cálculo realista de los costes que implicará la
ejecución del Plan y de los medios financieros disponibles o previsibles para ello.
e) Programa de actuación en el que se incluirán, como mínimo, los objetivos, directrices y
estrategia del desarrollo a largo plazo para todo el territorio comprendido en el ámbito del
Plan, las previsiones específicas concernientes a la realización de los sistemas generales y las
etapas de desarrollo de los sectores de suelo urbano y suelo urbanizable.
f) Resumen ejecutivo: el artículo 25.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana, establece que: "En los procedimientos de aprobación o alteración de instrumentos de
ordenación urbanística, la documentación expuesta al público deberá incluir un resumen
ejecutivo expresivo de los siguientes extremos:
 Delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con
un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.
 En su caso, los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de
ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión".
g) Informe de sostenibilidad: El artículo 22 del Texto Refundido de 2015) introduce como
documento específico en los planes territoriales y urbanísticos, el informe de sostenibilidad que
deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Asimismo, se
refiere a un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderarán en
particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y
el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de
los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos
productivos.

Documentación exigida en la Comunidad Autónoma de Aragón

Según el Decreto 78/2017, de 23 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la Norma
Técnica de Planeamiento (NOTEPA), en su artículo 28 indica la documentación escrita que deberá tener
el Plan de Ordenación Urbana:

El Plan General de Ordenación Urbana contendrá como documentación escrita la

Memoria Descriptiva, la Memoria Justificativa, las Normas Urbanísticas, el Catálogo, el
Estudio Económico y la Documentación Ambiental. Cada uno de estos documentos se
estructurará en Títulos, ordenados con números romanos, y Capítulos, que se identificarán
con números arábigos. La estructura prevista en esta norma para cada documento es la
estructura marco básica referida en el artículo 30, sin perjuicio de la posibilidad de añadir
nuevos Capítulos o Títulos, o desdoblar los Capítulos en Secciones y Subsecciones.

Las fichas de datos generales de planeamiento que aparecen incluidas en el anexo de la

Memoria Justificativa, y las fichas de áreas de SU-NC y de sectores de SUZ-D han de ser
conformes a lo previsto en el anexo V de esta norma.

En el artículo 29, indica la documentación gráfica que deberá tener el Plan de Ordenación Urbana:

El Plan General de Ordenación Urbana contendrá como documentación gráfica los planos
de información y los planos de ordenación. Se podrán refundir los contenidos de los
diferentes planos y así, reducir su número, siempre que se mantenga claridad y definición
suficientes para su interpretación, manteniendo en todo caso la diferenciación entre
planos de información y ordenación.

Página 11 de 25
 601488339.docx

Los planos de información no tienen escala obligatoria, bastando que su presentación se

haga con claridad y definición suficientes para su correcta interpretación. Los planos de
ordenación tendrán la escala que se determina en el siguiente artículo.

En el artículo 30, indica la Estructura marco y codificación del Plan General de Ordenación Urbana.

c) Formulación

d) Aprobación
El Derecho urbanístico, dada la incidencia de la ordenación integral de un Municipio sobre intereses
supramunicipales, mantiene la previsión legal de que la aprobación definitiva de los planes se ubique en
la Administración autonómica, de conformidad con la doctrina constitucional y jurisprudencial del
principio de autonomía local, que tuvo acogida en los artículos 2, 10 y 59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Así, la aprobación inicial y provisional es a cargo del Pleno del Ayuntamiento [artículos 22.2.c), 47.2.ll) y
123.1.i) de la Ley de Bases de Régimen Local], y la aprobación definitiva corresponde al órgano que
determine la normativa de gobierno y administración autonómica.

5) APLICACIÓN AL CASO CONCRETO DE LA CIUDAD DE ZARAGOZA

La evolución urbana de Zaragoza nos permite diagnosticar en líneas generales la herencia recibida y la
razón, trascendencia y modelos de actuaciones previas señalando los grandes períodos que han influido
en la definición de las pasadas políticas urbanas que han configurado la ciudad actual y así poder
establecer cierta prognosis sobre su configuración que afectaría a la movilidad.

Periodo 1950-1980

La imagen de la ciudad que los urbanistas habían perseguido tanto en el Anteproyecto de Plan 1943
como en el Plan General de 1959, era la de la ciudad radioconcéntrica y cerrada. Pero estos planes
tenían pretensiones agrícolas que chocaron con las nuevas directrices industriales y económicas
nacionales que se impusieron y que dieron lugar a la construcción de la Base aérea en 1954, la
declaración de la ciudad como Polo de Desarrollo Industrial en enero de 1964, la aprobación de la ley de
“viviendas de renta limitada” en 1954, y la aprobación del primer Plan Nacional de la Vivienda en 1955.
Por ello, el Plan de 1943 no alcanzó la trascendencia deseada y fue escasamente aplicado tanto por
parte del Estado como del Ayuntamiento, continuando en muchos casos la indisciplina urbanística que
había llevado a la redacción de diferentes planeamientos al margen.

Conviene señalar que esta ocupación, que dio respuesta a un urgente incremento demográfico,
presentó graves problemas por la falta de una planificación de la ciudad. En este contexto de ciudad
anárquica y desbordada, nació la iniciativa de un nuevo Plan General con mayor ambición y unos
objetivos totalmente renovados; que reflejase la realidad y fuese capaz de asumir el crecimiento que las
nuevas iniciativas estatales estaban propiciando. En el Plan de 1968 el desarrollo concéntrico quedó
supeditado por una nueva estructura capaz de asumir todos estos “apéndices tentaculares” (siguiendo
las avenidas de salida hacia las carreteras de Valencia, Castellón, Barcelona, Huesca y Castellón) y dar
cabida al fuerte crecimiento demográfico que se esperaba, pero que no se produjo. Los
estrangulamientos que suponían los cursos fluviales y las trincheras del ferrocarril, o posteriormente las

Página 12 de 25
 601488339.docx

autopistas de entrada a la ciudad generaron crecimientos que rompieron con el esquema ideal. El
parque industrial zaragozano, tradicionalmente implantado dentro del núcleo urbano, fue
progresivamente ampliado en paralelo a las carreteras de salida de la ciudad.

Se planteaba una nueva estructura ampliando un anillo más (creciendo hasta 86 polígonos) dando
cabida a crecimientos a lo largo de las vías de penetración. Conservaba el carácter de ciudad cerrada y
concéntrica limitando el crecimiento a 600.000 habitantes. El crecimiento se ampliaba con un núcleo
secundario situado en el eje de la carretera de Huesca, en torno a Villamayor de Gállego.

Ante la situación de crecimiento caótico que sufrió la ciudad, proponía dos líneas de actuación
diferenciadas: la reforma urbana y la renovación. Sobre la reforma urbana se asumía el Plan de Reforma
interior de 1939, sobre la renovación urbana, proponía un tipo de planeamiento parcial en el que
coexistía reforma y nuevos asentamientos.

En el plan de 1968, los nuevos barrios proyectados partían del planteamiento de la unidad vecinal, como
elemento autónomo a combinarse para la generación de un barrio. El Plan establecía un viario general
que dividía en sectores a los que se les asociaba una función general (residencial, industrial o servicios),
siendo uno de ellos por cada unidad general el centro a nivel de barrio. Este centro, que estaba llamado
a ser el corazón de cada unidad, debía albergar los servicios internos de cada zona: usos comerciales,
espirituales, administrativos. Los años posteriores a la aprobación del Plan General fueron muy
prolíficos.

1980-2001. COMPACTACIÓN Y REFORMA INTERIOR

El clima en el que se emprendió el Plan General de 1986 fue el de las primeras elecciones municipales de
la democracia. Con intenciones renovadas se planteó un instrumento que sirviera como elemento de
control de la ciudad. El plan abandonó el enfoque desarrollista dando preferencia a crecimientos
moderados en los bordes y priorizando la necesidad de completar la ciudad existente, articular sus
fragmentos y equipararla, utilizando y rellenando los huecos que se produjeron en etapas anteriores.
Los proyectos de reforma interior tuvieron un peso muy importante.

El Plan General estimó las previsiones demográficas hasta alcanzar un máximo de 784.000 habitantes a
finales de siglo, cifra superior a la realmente conseguida. En total, el Plan General creó las bases para
edificar 57.078 nuevas viviendas a través de extensiones de la trama urbana (38.099 casi sin extender
los límites de la mancha urbana), por reforma interior o por asimilación del planeamiento anterior, de
tal manera que el parque de viviendas superara las 280.000 viviendas (a los cinco años de aprobación
del Plan, en el censo de 1991, había un total de 241.408). A partir de la estabilidad demográfica de los
años ochenta y noventa (en valores absolutos, la población aumentó casi 100.000 habitantes en la
década de los 70, sobre 20.000 en los 80 y alrededor de 7.000 en el primer quinquenio de los 90) en
relación con las mejoras económicas (la implantación de la factoría de General Motors en 1982) y los
cambios en la organización de los hogares, se propició un crecimiento en la demanda de las unidades
residenciales sin que progresase de manera importante la población. La Memoria del P.G.O.U. actual
resalta este hecho: el parque residencial creció desde 1981 hasta 2001 en 80.203 unidades (39,43%), en
tanto que el número de habitantes lo hizo en 36.325 (6,35%), de tal forma que en 2001 se alcanzó la
ratio de 1 vivienda por cada 2,31 habitantes (excluidas las viviendas secundarias y ruinosas). Si se
considera además el suelo no delimitado y el sujeto a convenio, se alcanzaría un índice de 1,50–1,75
habitantes por vivienda, valores alejados de cualquier previsión razonable a medio plazo.

Pero gracias al Plan General de Zaragoza de 1986 se procedió a la construcción de varias infraestructuras
básicas para la apertura de vías en el interior del tejido (Vía Univérsitas, Duquesa Villahermosa,
Echegaray-Puente del Huerva, San José, Avenida Puente del Pilar, Cesáreo Alierta, Tenor Fleta), el cierre
del segundo cinturón (Camino de las Torres, Puente de Las Fuentes, Marqués de la Cadena, Puente de La
Almozara), el desdoblamiento de las carreteras nacionales de salida de la ciudad (N-330, N-232) o de
infraestructuras hidráulicas como las depuradoras. Igualmente se establecieron los sistemas de
consecución de suelos para la construcción de dotaciones locales y generales como equipamientos
deportivos (Príncipe Felipe, Actur, Delicias, Alberto Maestro), cívicos o culturales (Auditorio, Biblioteca

Página 13 de 25
 601488339.docx

de Aragón, Salvador Allende, Actur), parques (Aljafería, La Granja, Torre Ramona, Oliver, etc.), además
de la transformación de los usos militares en operaciones de viviendas, dotaciones y espacios libres a
través de la llamada “Operación Cuarteles”.

El desarrollo urbanístico de este periodo se completa con la ordenación de los suelos destinados a
acoger nuevas tipologías urbanas como centros comerciales (Augusta, Grancasa, Audiorama), nuevos
suelos productivos (Ciudad del Transporte) y grandes equipamientos (Feria de Muestras, Campus Río
Ebro, ampliación de Mercazaragoza), fomentando así una mínima alternativa polinuclear frente a la gran
centralidad histórica. Asimismo, la propia escala de intervención propició el rediseño de espacios
públicos, calles y plazas, aplicándose a Zaragoza el modelo de las llamadas “plazas duras” en el tejido de
la ciudad histórica (Ariño, Sinués, San Bruno, San Felipe, Asso) junto a la recuperación de palacios
renacentistas como equipamientos municipales (Lonja, Montemuzo, Fortea, Argillo, Morlanes) o
provinciales (Sástago). Asimismo, la intervención sobre la Plaza de las Catedrales (El Pilar, La Seo) fue
una de las operaciones de diseño urbano emblemáticas de esta época. La intervención en el Casco
Histórico vino acompañada en 1989 por la de la Ordenanza para el fomento de la edificación y la
rehabilitación. Sin embargo, estas medidas resultaron insuficientes y en 1997 (y posteriormente una
segunda edición en 2005) se aprobó el Plan Integral del Casco Histórico para frenar la degradación del
mismo e impulsar su recuperación.

2001-2007. PERIODO ALCISTA

El comienzo del siglo XXI coincidió con la redacción de una revisión del Plan General al amparo de la
nueva Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, aplicable en la Comunidad Autónoma de Aragón, cuyo
Texto Refundido del Plan se aprobó en el 2002. A partir de entonces hasta ahora se ha producido un
marco legal denso y complejo, fruto de una fragmentación de competencias que ha producido múltiples
instrumentos y el Plan General se posiciona como el punto de encuentro de los diferentes instrumentos
de planificación que actúan sobre el territorio de la ciudad, promoviendo la búsqueda de consenso y de
complementariedad de las diversas actuaciones al respecto.

En los primeros años del siglo XXI, Zaragoza vuelve a experimentar un renovado repunte demográfico y
un crecimiento muy importante del número de viviendas; a pesar de que también se propició un gran
crecimiento de los municipios del entorno metropolitano frente al de la ciudad de Zaragoza.

El plan se concebía así mismo, como instrumento que debía integrar una ciudad heterogénea y distintas
escalas de intervención, que definía un modelo territorial y unos elementos fundamentales de la
estructura general y orgánica del territorio que estaban llamados a permanecer en el tiempo, pero que
estaba abierto y resulta modificable en aspectos no sustanciales. Entendía la ciudad como una realidad
en cambio permanente, donde las intervenciones deben adecuarse a los procesos de cambio en los que
inciden.

Así ha quedado demostrado puesto que desde el año 2003 hasta diciembre de 2007, se produjeron
numerosas modificaciones, correcciones de errores, acuerdos de recursos de alzada y dos proyectos
supramunicipales (la Plataforma Logística PLAZA y el Parque Tecnológico del Reciclado), que hicieron
oportuno una actualización de la documentación del Plan General con el objeto de ofrecer una
clarificación de los acuerdos adoptados anteriormente y facilitar una adecuada información urbanística.
Por todo ello, se consideró conveniente la tramitación y actualización del Texto Refundido. El 20 de junio
de 2008 el Consejo acordó mostrar su conformidad y su aprobación, publicándose el 30 de junio del
mismo año.

Se trató de un Plan con ambiciones territoriales centrado en detectar oportunidades estratégicas que
impulsasen la transformación de la ciudad. Se enmarcaba en discursos de territorialización y dispersión
(descentralización contenida a través de un modelo sostenible y de equilibrio con el medio natural). El
Plan, que asume las iniciativas anteriores, apostó por un relativo policentrismo y hace posible el cierre
de los cinturones de ronda y la expansión residencial y comercial de la ciudad en los suelos situados
entre el tercer y el cuarto cinturón y calificando como suelos no urbanizables el resto del territorio
exterior a la Z-40 excepto los suelos industriales.

Página 14 de 25
 601488339.docx

El Plan General dividía los elementos del modelo territorial entre los sistemas generales
(comunicaciones, equipamientos y espacios libres) y los suelos de desarrollo y transformación urbana
(desarrollo de la trama existente y modelo de transformación).

Desde la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana en 2001 hasta la Gran Recesión la ciudad
experimentó un importante cambio de escala. Desde mitad de los años noventa y hasta el año 2008,
coincidieron en la ciudad un crecimiento urbano extensivo asociado a la dinámica de la burbuja
inmobiliaria que sumado a la gestión de la Expo 2008 supuso la entrada de importantes plusvalías
municipales y la ejecución de proyectos estratégicos.

Se produce una intensa actividad urbanística, como queda reflejada analizando las acciones de
transformación previstas en el Plan:

a) Operaciones de infraestructura: en este apartado se sitúan las grandes infraestructuras de transporte:

accesos ferroviarios, cinturones arteriales, etc.; y, en otro orden, la infraestructura básica hidráulica:
abastecimiento al área de Zaragoza, grandes colectores, etc.

Se incluyen las reservas de suelo para la línea de alta velocidad, la ronda sur, la dorsal sur, los nuevos
ramales de conexión, queda así definido un potente eje ferroviario que atraviesa todo el término
municipal al sur de Zaragoza y en la dirección del valle del Ebro, donde se integran las líneas Madrid
Zaragoza-Barcelona y Zaragoza-Navarra y La Rioja. Sobre este corredor también se apoya la plataforma
logística, de forma que, con la dorsal sur, la ronda sur y otros ramales de conexión con las líneas
actuales, se evita que las mercancías atraviesen las zonas urbanas.

Introduce además reservas de suelo para estaciones secundarias en varios puntos de los accesos
ferroviarios de ancho convencional que permitan su utilización por líneas regionales y de cercanías.
Entre ellas, se mantienen reservas de espacios en la Feria de Muestras, el aeropuerto, Miralbueno,
Portillo, Avenida de Goya, Tenor Fleta, Miraflores, Las Fuentes y Avenida de Cataluña, con potencial
intercambio a transporte urbano. Se plantea la utilización del espacio ferroviario. Prevé un corredor de
comunicación entre el aeropuerto y sus zonas de actividad, y la estación intermodal como soporte de
nuevas actividades y estructuración del desarrollo urbano a lo largo de la línea. Recoge la existencia de
un estudio preliminar de viabilidad de un metro ligero entre la estación intermodal, el aeropuerto y
otras áreas, que contempla varias hipótesis de recorridos y de utilización de distintas unidades.

b) Operaciones urbanas estratégicas: son operaciones básicas de impulso para el futuro de la ciudad. En
este apartado se incluyen la plataforma logística y las operaciones del Portillo, la avenida de Navarra, la
ribera urbana del Ebro, y la revitalización del centro histórico.

La plataforma logística se aprobó en el 2002, la estación del Portillo fue sustituida por la estación de
Delicias con la reforma urbana de Avenida de Navarra, si bien no se ha consolidado su edificación, las
riberas se desarrollaron con el Plan de Riberas dentro del conjunto de operaciones urbanísticas con
relación a la Expo 2008 y se ha renovado el Plan Integral del Casco histórico.

c) Operaciones estructurantes: actuaciones sectoriales o integradas de varios sectores con incidencia

decisiva en la estructura de la ciudad o de sus distritos por sus efectos en el entorno. Referida
principalmente a la periferia inmediata o bordes del núcleo central de la ciudad, los factores de
oportunidad que en el plan se propone utilizar son:

a) Los bordes de la Ronda de la Hispanidad, como elemento de estructuración de la periferia inmediata y

de articulación con las áreas de nuevo crecimiento. Pendientes la ejecución de todos los bordes,
principalmente los de la zona este.

b) Nueva ordenación de suelos industriales y áreas vacantes susceptibles de renovación: la

transformación de suelos de actual calificación industrial se orienta en dos sentidos, la compatibilidad
del uso industrial con otros usos y la transformación a residencial.

Si bien se han tramitado, quedan pendientes como Averly, Schindler.

Página 15 de 25
 601488339.docx

Destacar que al modelo se impusieron como proyectos supramunicipales la Plataforma Logística de

Zaragoza y el Parque Tecnológico de Reciclado, si bien la plataforma logística estaba contemplada.

d) Operaciones de recualificación y regeneración: actuaciones urbanísticas y sectoriales coordinadas que

aportan calidad urbana a un ámbito, mejoran sus condiciones de espacio, urbanización o equipamiento,
sustituyen tejidos obsoletos, rellenan espacios vacíos, etc.

2008-2017. FASE DE ESTANCAMIENTO

A partir del 2008 la expansión se frenó radicalmente, como en los inicios de los años 90, paralizando la
ejecución de muchos proyectos urbanísticos ya aprobados, caducando la tramitación de otros; si bien a
partir del 2015 se recuperó la construcción de viviendas de obra nueva a ritmos de los años 60 del siglo
anterior.

Actualmente estamos en un momento de deslegitimación del urbanismo, en consecuencia, de los

instrumentos de planeamiento, por razones económicas, epistemológicas, disciplinares, burocráticas, de
límites demográficos y de procedimientos, así como por la falta de conexión con los aspectos
sectoriales, si bien debería ser el planeamiento más integrador, siendo capaz de adecuarse a nuevas
situaciones para resolver problemas de una manera más ágil.

El marco jurídico tanto estatal (Ley del Suelo), como autonómico (Leyes urbanísticas-decretos) y los
referentes han variado sustancialmente desde la aprobación del Plan General del 2001 y han aparecido
planes sectoriales nuevos o adaptaciones que siempre guardan cierta vinculación con el Planeamiento y
no siempre

A pesar de la ralentización del sector de la construcción, el Plan General sigue en continua adecuación ya
que desde el TR del 2008 se han tramitado más de 100 modificaciones de planeamiento.

La capacidad actual del plan general se resume en el cuadro siguiente, teniendo en cuenta que se han
referido las actuaciones que cuentan con planeamiento y gestión aprobadas definitivamente, ya que se
observan expedientes que han caducado o que se paralizan por la falta de capacidad financiera.

Por tanto, quedan pendientes casi 40.000 viviendas (casi el 85% corresponde a Arcosur) para consolidar
la trama urbana existente, que teniendo en cuenta el mercado actual, se concluye que hay suelo
disponible para muchos años.

Durante estos años no se ha abordado con decisión cambios respecto a la capacidad del suelo urbano
clasificado y su desarrollo, sino que el mercado inmobiliario sigue arbitrado por la iniciativa privada y
entidades financieras. El suelo es un acumulador de deudas, ahora puede ser hasta un problema asumir
las obligaciones de urbanización contraídas. Por tanto, es difícil predecir cómo va a desarrollarse la
ciudad sino se programa, poniendo orden mediante el establecimiento de fases en la actuación o en el
conjunto, fraccionándolas en función de un ritmo de ejecución asumible.

En materia de regeneración, tras una valoración positiva de las acciones acometidas que conllevó una
mejora del centro histórico del PICH, se re renovó en el año 2013 hasta el 2020.

En la línea de las nuevas políticas urbanas, se acometieron los siguientes documentos Plan de
Renovación y Revitalización del Barrio de Picarral (2009), Plan integral del Barrio Oliver 2015-2020
(2014) PIBO, Plan integral de urbanismo sostenible en San José (2015) y estudios socio urbanísticos para
la revitalización de los barrios de Las Delicias y Las Fuentes (Proyectos REVITASUD-INTERREG),
promovidos por las asociaciones vecinales, pero con relativa incidencia en las políticas locales. Zaragoza
Urbana se ha mantenido con una actividad constante, más focalizada al alquiler y a ayudas sociales.
Mención merece la actuación de regeneración “Esto no es un solar” en su respuesta participada al
tratamiento de solares sin uso en el centro de la ciudad.

Página 16 de 25
 601488339.docx

6) EXTRACTO DL 1/2014 TRLUA

Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón

Sección 1.ª Contenido

Artículo 38. Concepto.

1. El plan general de ordenación urbana, como instrumento de ordenación integral, abarcará uno o
varios términos municipales completos, clasificará el suelo para el establecimiento del régimen jurídico
correspondiente y definirá los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la
ordenación urbanística del territorio.

2. El plan general respetará las determinaciones vinculantes de las directrices de ordenación del
territorio y de los planes de ordenación de los recursos naturales que resulten aplicables. En su memoria
se motivará toda eventual falta de seguimiento de las determinaciones indicativas de tales
instrumentos.

Artículo 39. Modelos de evolución urbana y ocupación del territorio.

1. El plan general de ordenación urbana deberá concretar el modelo de evolución urbana y ocupación
del territorio incorporando las determinaciones de ordenación estructural establecidas en el artículo
siguiente, ponderando desarrollo y sostenibilidad ambiental y económica, conforme a los siguientes
criterios:

a) Deberá adoptar un modelo de ocupación del territorio sostenible evitando consumos innecesarios de
recursos naturales y, en particular, de suelo. El plan general incorporará un estudio territorial,
urbanístico, ambiental y social específico de los nuevos núcleos de demanda de servicios urbanísticos
que prevea, justificando su implantación y analizando su viabilidad teniendo en cuenta el posible
incremento de la capacidad de las redes y servicios urbanísticos prestados por las diferentes
Administraciones públicas. Asimismo, en la definición del modelo de ocupación del suelo se tendrá en
cuenta la situación de la oferta y la demanda de los usos planificados para su implantación en el
municipio y su entorno.

b) Deberá establecer un horizonte temporal de gestión. En defecto de previsión del planeamiento, será
de veinte años.

c) Precisará acciones destinadas a rehabilitar los espacios y la edificación en los núcleos urbanos
existentes de forma que se garantice un adecuado desarrollo y calidad de vida de los ciudadanos.

2. El modelo de evolución urbana y ocupación del territorio deberá ser específicamente evaluado en el
procedimiento de evaluación ambiental del plan general.

Artículo 40. Ordenación estructural.

1. El plan general de ordenación urbana establece la ordenación estructural del término municipal, que
está constituida por la estructura general y por las directrices que resulten del modelo asumido de
evolución urbana y de ocupación del territorio, mediante las siguientes determinaciones:

a) Clasificación de la totalidad del suelo con delimitación de las superficies adscritas a cada clase y
categorías de suelo adoptadas de conformidad con lo establecido en esta Ley, con una planificación
suficiente del desarrollo previsto. En suelo urbano no consolidado, deberán diferenciarse las unidades
de ejecución o sectores y el tipo de actuación urbanística integrada que los desarrollará. Asimismo, se
determinará si la ordenación pormenorizada se realiza desde el plan general o se deriva a un plan
especial de desarrollo. En el caso de áreas de rehabilitación urbana se incorporarán las determinaciones
del programa de rehabilitación urbana.

Página 17 de 25
 601488339.docx

b) Los sistemas generales, tanto municipales como de incidencia o interés supramunicipal, que aseguren
la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico y territorial, la posibilidad de contar con servicios
suficientes de transporte, abastecimiento energético, de agua y telecomunicaciones y garanticen la
calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo. Deberá diferenciarse los de
titularidad pública, por defecto, de los de titularidad privada y uso público. Como mínimo deberán
comprender las reservas de terrenos precisas para los siguientes fines:

1. Espacios libres públicos destinados a parques y áreas de ocio, expansión y recreo, que se establecerán
en proporción adecuada a las necesidades sociales previsibles en función de los desarrollos planteados.
No se incluirán en el cómputo espacios naturales protegidos, grandes zonas verdes suburbanas ni
dotaciones locales. El instrumento de planeamiento deberá fijar, en su memoria, la ratio mínima por
habitante basándose en la naturaleza y características del municipio; ratio que deberá mantenerse en
las posteriores modificaciones aisladas del plan que así lo requieran.

A la hora de fijar la ratio por habitante, el Ayuntamiento y el órgano autonómico competente tendrán
en cuenta el entorno rural, la estructura urbana y la suficiencia de espacios a nivel de planeamiento
general del municipio teniendo en consideración la disponibilidad de zonas naturales susceptibles de
uso común que cubran adecuadamente dicha necesidad. En defecto de previsión o de adecuada
justificación, se aplicará una ratio de cinco metros cuadrados por habitante.

2. Infraestructuras y equipamientos, municipales o de carácter supramunicipal, que por su función o

destino específico, por sus dimensiones o por su posición estratégica, integren o deban integrar la
estructura actual o de desarrollo urbanístico y territorial de todo o parte del término municipal. Se
prestará especial atención en la determinación de los suelos necesarios para la ubicación de
equipamientos de carácter educativo, asistencial y sanitario.

c) Usos, densidades y edificabilidades globales para las distintas zonas del suelo urbano y para las áreas
de desarrollo. Deberá justificarse el equilibrio entre densidad y edificabilidad en los diferentes ámbitos y
ajustarse en función del modelo de evolución urbana y ocupación del territorio y la normativa zonal
aplicable en cada ámbito.

d) Disposiciones que garanticen el suelo suficiente para viviendas protegidas, de acuerdo con las
necesidades previstas desde el propio plan general de ordenación urbana o los planes sectoriales de
aplicación, concretadas en el estudio de necesidades de vivienda y de dotación de vivienda protegida,
respetando en todo caso las reservas mínimas y las condiciones establecidas en la legislación de
vivienda. El Ayuntamiento podrá prever o el órgano autonómico competente exigir un incremento en las
reservas, para cubrir, mediante alquiler u otras fórmulas similares, las necesidades residenciales, en
especial de los sectores más vulnerables, de acuerdo con la planificación autonómica en materia de
vivienda o con las necesidades que se acrediten. Los municipios, en todo caso, podrán destinar una
parte de la reserva de vivienda protegida a cubrir, mediante alquiler u otras fórmulas similares, las
necesidades residenciales, en especial de los sectores más vulnerables, definiendo los destinatarios. Así:

1. En las capitales de provincia, y dentro de éstas en aquellos sectores donde la edificabilidad total
residencial sea superior a cien mil metros cuadrados, se destinará al menos el dos por ciento de dicha
edificabilidad a cubrir estas necesidades. Este porcentaje formará parte de la reserva para vivienda
protegida.

2. Las viviendas sociales en alquiler quedarán sujetas al régimen de vivienda protegida de Aragón que
corresponda, de promoción pública o privada, y podrán acogerse a las medidas de financiación que
establezcan los planes de vivienda.

e) Para el suelo urbanizable no delimitado, ya sea con carácter general o referido a áreas concretas del
mismo, los usos, densidades y edificabilidades globales, los usos incompatibles con esta categoría de
suelo, las condiciones detalladas para proceder a su delimitación, que podrán incluir la ejecución de
equipamientos educativos y de otro tipo, garantizando su adecuada inserción en la estructura de la
ordenación municipal, y los criterios de disposición de los sistemas generales en caso de que se

Página 18 de 25
 601488339.docx

procediese a la delimitación. Deberán establecerse las causas objetivas de delimitación de sectores en

función del grado de desarrollo del suelo urbanizable delimitado así como de la proporción entre el
crecimiento planteado y las expectativas demográficas del municipio, y, en su caso, los plazos
convenientes para proceder a su ordenación y ejecución de las obras de urbanización.

f) Delimitación de áreas de desarrollo: unidades de ejecución y, en su caso, sectores en suelo urbano no

consolidado y sectores del suelo urbanizable delimitado y fijación de aprovechamientos medios de cada
uno de ellos y del aprovechamiento medio del conjunto del suelo urbanizable delimitado. En los
sectores del suelo urbanizable delimitado, podrá incluirse la ejecución de equipamientos con cargo a los
mismos, siempre que tengan la consideración de dotaciones locales. El plan general establecerá los
plazos máximos para proceder a la ordenación y aprobación de proyectos de urbanización, así como las
prioridades de desarrollo. En defecto de previsión en el planeamiento, el plazo máximo para el suelo
urbanizable será de veinte años y de doce para el suelo urbano no consolidado.

g) Definición de los ámbitos que deban ser objeto de especial protección en los centros históricos de
interés, así como de los elementos o espacios urbanos que requieran especial protección por su singular
valor arquitectónico, histórico o cultural o su inclusión en el patrimonio cultural aragonés, estableciendo
las determinaciones de protección adecuadas al efecto.

h) Normativa de las categorías del suelo no urbanizable especial, con identificación de los elementos y
espacios de valor histórico, natural o paisajístico más relevantes, y la especificación de las medidas que
eviten la formación de nuevos asentamientos.

i) Propuesta no vinculante de programación y evolución de la gestión urbanística.

j) Determinación del régimen de conservación de la urbanización previsto en las diversas áreas de suelo
urbano no consolidado o urbanizable.

2. En las capitales de provincia, en las capitales de comarcas y en aquellos municipios en los que así se
determine en la fase de consultas previas a nivel de avance en función de los desarrollos previstos, la
ordenación estructural comprenderá, además, estudio de movilidad comprensivo de la definición de una
red coherente de tráfico motorizado, no motorizado y peatonal, de aparcamientos y de los elementos
estructurantes de la red de transportes públicos para la ciudad, y especialmente para las zonas con
actividades singulares o población que generen estas demandas, así como para la comunicación entre
ellas, ponderando los impactos sobre las redes supramunicipales de comunicaciones y transportes en
función de los nuevos desarrollos previstos.

3. El incumplimiento de los plazos establecidos por el plan general para el desarrollo de los sectores y
unidades de ejecución, salvo que fuese por causas imputables a la Administración, habilitará al
Ayuntamiento para promover la desclasificación del suelo urbanizable, que se llevará a cabo por
acuerdo plenario, previo informe técnico en el que se analicen las causas y resultado de la
desclasificación respecto del modelo inicialmente previsto en el plan, incluyendo la eventual incidencia
en los sistemas generales previstos.

Artículo 41. Ordenación pormenorizada en suelo urbano consolidado.

1. En suelo urbano consolidado, el plan general establecerá como ordenación pormenorizada las
siguientes determinaciones:

a) Usos pormenorizados y ordenanzas de edificación para legitimar directamente la actividad de

ejecución sin necesidad de planeamiento de desarrollo. Deberán estimarse las densidades máximas
resultantes de la aplicación de las ordenanzas de edificación y analizarse su impacto en el modelo de
evolución urbana y ocupación del territorio.

Página 19 de 25
 601488339.docx

b) Delimitación o emplazamiento de espacios verdes, libres, deportivos y de recreo, centros docentes y

dotaciones o equipamientos ambientales, sanitarios, religiosos, educativos, culturales, asistenciales y
demás servicios de interés social.

c) Trazado y características de las redes de comunicaciones y servicios y de su conexión con los

correspondientes sistemas generales.

d) Señalamiento de alineaciones, rasantes y previsión de aparcamientos.

e) Establecimiento de plazos para la edificación.

f) Reglamentación detallada de las construcciones y los terrenos y de su entorno.

g) Definición de los restantes elementos o espacios que requieran especial protección por su valor
urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico, que no hayan de tener el carácter
de estructural.

2. En el caso de que el plan general incorpore un programa de rehabilitación urbana, deberán

identificarse las actuaciones a realizar en suelo urbano consolidado. Se definirán las actuaciones de
rehabilitación edificatoria y los ámbitos de regeneración o renovación urbana, con las determinaciones
establecidas en el Título Cuarto de la presente Ley y en la normativa básica estatal.

Artículo 42. Ordenación pormenorizada en suelo urbano no consolidado.

1. Cuando el plan general prevea actuar directamente a través de unidades de ejecución, incluirá como
ordenación pormenorizada, además de las consideraciones establecidas en el artículo anterior, la
determinación de los posibles sistemas de gestión, así como las bases orientativas para su ejecución,
relativas al menos a calidades, diseño urbano y plazos adecuados para su desarrollo.

2. Cuando el plan general establezca sectores precisados de planeamiento de desarrollo, establecerá

como ordenación pormenorizada las siguientes determinaciones:

a) Fijación de la cuantía de las reservas mínimas de suelo para dotaciones locales que habrá de prever el
planeamiento de desarrollo, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales.

b) Reserva de terrenos para la construcción de viviendas protegidas, habilitando a la Administración

para tasar su precio o renta en los supuestos establecidos en la legislación de vivienda.

c) Bases orientativas para la ejecución, relativas al menos a calidades, plazos y diseño urbano.

d) Definición de los restantes elementos o espacios que requieran especial protección por su valor
urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico, que no hayan de tener el carácter
de estructural.

3. Los módulos mínimos de reserva para dotaciones locales en el suelo urbano no consolidado serán los
establecidos en el artículo 54 de esta Ley para los planes parciales.

4. En el caso de que el plan general incorpore un programa de rehabilitación urbana, deberán

identificarse las áreas de regeneración o renovación incluidas en unidades de ejecución o sectores. El
plan general podrá incluir los siguientes extremos, en las condiciones establecidas en la legislación
básica estatal, en esta Ley y en la normativa que la desarrolle, tanto cuando realice la ordenación
pormenorizada como cuando la remita a plan especial como determinaciones de éste:

a) Reducir o eliminar, justificándolo expresa y suficientemente, los módulos mínimos de reserva

exigibles en la ordenación de concretos sectores o unidades cuando sus dimensiones o grado de
ocupación por la edificación hagan inviable su exigencia o resulte ésta incompatible con una ordenación
coherente, debiendo justificar que las necesidades dotacionales de la población de estos ámbitos
quedan suficientemente cubiertas.

Página 20 de 25
 601488339.docx

b) Reducir la cesión del aprovechamiento en los supuestos establecidos por esta Ley y la normativa
básica estatal o sustituirlo por compensación económica o establecer su localización en otra zona del
municipio, generando una unidad discontinua, para efectuar intervenciones de rehabilitación.

c) Elevar, de forma igualmente expresa y suficientemente motivada, la densidad máxima establecida por
el planeamiento con carácter general, admisible en concretos sectores o unidades, siempre y cuando se
motive adecuadamente en las condiciones del entorno y se justifiquen la capacidad de la red viaria, las
redes de servicios y la correcta distribución de volúmenes edificados, puestos en relación con los
espacios libres, los equipamientos y las tipologías existentes.

Artículo 43. Ordenación pormenorizada en suelo urbanizable delimitado.

1. En suelo urbanizable delimitado, el plan general contendrá las siguientes determinaciones:

a) Desarrollo de los sistemas generales con la precisión suficiente para permitir la redacción de planes
parciales.

b) Trazado de las redes fundamentales de comunicaciones y servicios.

c) En su caso, el plan general podrá señalar los sistemas de gestión previstos, incluso con carácter
alternativo, para la ejecución de los diferentes sectores.

d) Bases orientativas para la ejecución, relativas al menos a calidades, plazos y diseño urbano.

2. El plan general podrá establecer las determinaciones previstas en el artículo 42.1 respecto de sectores
del suelo urbanizable delimitado para hacer posible la actividad de ejecución sin ulterior planeamiento
de desarrollo, incluyendo en todo caso los plazos máximos de ejecución de los correspondientes
sectores y unidades. Los módulos de reserva para dotaciones locales y la densidad máxima serán los
adecuados al modelo de ordenación y desarrollo urbano definido teniendo en cuenta los criterios
legales establecidos.

Artículo 44. Ordenación pormenorizada en suelo urbanizable no delimitado.

En suelo urbanizable no delimitado, el plan general podrá establecer como ordenación pormenorizada
normativa complementaria, especialmente de protección en tanto no se proceda a su delimitación y
desarrollo.

Artículo 45. Concepto y criterios de delimitación de sectores.

1. El sector es el ámbito de ordenación propio de un plan parcial o de un plan especial de reforma

interior. Cada uno de estos planes abarcará uno o varios sectores completos.

2. La delimitación de sectores deberá garantizar el desarrollo urbano racional de la ciudad y ser

coherente con el modelo de evolución urbana y ocupación del territorio resultante de la ordenación
estructural establecida en el plan general.

Artículo 46. Ordenación pormenorizada en suelo no urbanizable.

1. En suelo no urbanizable, el plan general incluirá como ordenación pormenorizada las siguientes
determinaciones:

a) Régimen de protección de los terrenos incluidos en las categorías de suelo no urbanizable especial.

b) Cuando se considere necesario, división del suelo no urbanizable genérico en zonas con distintos
regímenes de uso asociados a la diferente naturaleza o vocación de los terrenos. Para ello se tendrán en
cuenta los documentos informativos territoriales que puedan contener los instrumentos de
planeamiento territorial.

c) Régimen jurídico de los terrenos incluidos en las categorías de suelo no urbanizable genérico y
especial, señalando las actuaciones y usos que puedan ser autorizados, y los prohibidos, con

Página 21 de 25
 601488339.docx

establecimiento de las correspondientes condiciones urbanísticas de los mismos. Se concretarán los

parámetros urbanísticos asociados a las actuaciones de rehabilitación de construcciones conforme a lo
establecido en el artículo 35 de esta Ley.

2. En el supuesto de torres, masías u otras viviendas existentes tradicionalmente asociadas al medio

natural y a las explotaciones agrarias, así como sus anexos, que se encuentren en suelo no urbanizable
en situación de fuera de ordenación conforme a lo establecido en el artículo 82 de esta Ley, el plan
general podrá regular un régimen jurídico singularizado que implique el cambio de uso y las obras de
consolidación y mejora de las edificaciones con las limitaciones y condiciones que determine.

3. Los usos que no estén expresamente permitidos ni prohibidos por el planeamiento se considerarán
autorizables con las condiciones establecidas por esta Ley y por la legislación sectorial, en especial, la
relativa a protección ambiental.

4. El régimen de usos sobre suelo no urbanizable previsto en el plan general de ordenación urbana no
condicionará el desarrollo de los planes y proyectos de interés general de Aragón, conforme a lo
dispuesto en la legislación reguladora de los mismos.

Artículo 47. Documentación.

1. Las determinaciones del plan general establecidas en los artículos anteriores se desarrollarán en los
siguientes documentos:

a) Memoria.

b) Planos de información y de ordenación urbanística, incluyendo los mapas de riesgos.

c) Catálogos urbanísticos. El plan general podrá remitir a un plan especial la protección del patrimonio
edificado así como de los yacimientos arqueológicos. Los bienes declarados de interés cultural,
catalogados o inventariados de conformidad con lo previsto en la normativa de Patrimonio Cultural
Aragonés, se regirán por lo establecido en la misma sin necesidad de que consten adicionalmente en
catálogos urbanísticos.

d) Normas urbanísticas.

e) Estudio económico, que analizará específicamente el impacto de la actuación en las Haciendas

Públicas afectadas por la implantación y mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en
marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo
destinado a usos productivos y, de conformidad con el estudio de necesidades de vivienda, cuando sea
preceptivo, residenciales.

f) Documentación ambiental, sea el estudio ambiental estratégico o la declaración ambiental

estratégica, según proceda en función de la fase del procedimiento de aprobación.

2. En los municipios obligados a reservar terrenos para vivienda protegida, la memoria del plan general
incluirá un estudio de necesidades de vivienda y de dotación de vivienda protegida en el municipio que
justifique las decisiones de clasificación de suelo residencial adoptadas y las reservas mínimas para
vivienda protegida que se establezcan, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo
40.1.d).

3. La extensión y el nivel de precisión y concreción de los documentos deberán ser los adecuados para
satisfacer la función que cada documento cumple. El contenido de los mismos será el establecido
reglamentariamente.

Sección 2.ª Procedimiento

Artículo 48 Procedimiento municipal.

Página 22 de 25
 601488339.docx

1. El plan general será formulado por el Ayuntamiento. Los trabajos de elaboración del mismo
comenzarán por formular un avance que contendrá los criterios, objetivos y soluciones generales del
planeamiento. Este avance de plan general, que contendrá principalmente el estudio de las alternativas
de desarrollo urbanístico, se expondrá al público con objeto de que, durante el plazo mínimo de un mes,
puedan formularse sugerencias y alternativas por cualquier persona. En este trámite, se solicitarán
aquellos informes que conforme a la legislación sectorial deban requerirse antes de la aprobación inicial,
en particular, en materia de patrimonio cultural y de infraestructuras de transporte terrestre. Asimismo,
y con el mismo plazo, se consultará a los departamentos del Gobierno de Aragón competentes en
materia de educación, sanidad y servicios sociales sobre la necesidad de reserva de suelo como sistema
general de equipamiento educativo, sanitario o asistencial, así como a los órganos competentes en
materia de infraestructuras de abastecimiento y saneamiento sobre el estado de las redes en el
municipio y su suficiencia ante las alternativas de desarrollo planteadas, y al órgano competente en
materia de protección de cauces sobre la viabilidad de los desarrollos previstos.

2. El avance incluirá el documento inicial estratégico, realizado de acuerdo con los criterios que se
establezcan en la normativa ambiental, y que incluirá, en todo caso, un análisis comparado de la
viabilidad socioeconómica y ambiental de las alternativas de desarrollo urbanístico que han sido tenidas
en cuenta en el avance, y se remitirá, junto con las sugerencias y alternativas planteadas durante el
periodo de información pública indicado en el apartado anterior, al órgano ambiental competente. El
órgano ambiental consultará al Consejo Provincial de Urbanismo correspondiente, que notificará su
informe al Ayuntamiento y al órgano ambiental, siendo sus determinaciones vinculantes en cuanto al
modelo de evolución urbana y ocupación del territorio y a las propuestas de clasificación de suelo. En
caso de discrepancias entre el órgano ambiental y el Consejo Provincial de Urbanismo, el Consejero
competente en materia de medio ambiente o de urbanismo podrá requerir su resolución al Gobierno de
Aragón.

3. Una vez notificado por el órgano ambiental el documento de alcance del estudio ambiental
estratégico, en el que se establecerá la amplitud, nivel de detalle, grado de especificidad del estudio
ambiental estratégico y se identificarán los elementos ambientales más relevantes que puedan ser
afectados por las diferentes alternativas de desarrollo urbanístico previstas, se redactará el estudio
ambiental estratégico, donde se determinarán las afecciones ambientales de las distintas alternativas y
las razones que han llevado a escoger la alternativa seleccionada. Después el Ayuntamiento Pleno podrá
aprobar inicialmente el plan general de ordenación urbana, recabará los informes sectoriales y lo
someterá a información pública por el plazo mínimo de dos meses, así como a las consultas indicadas en
el documento de alcance del estudio ambiental estratégico. En el acuerdo de aprobación inicial, el
Ayuntamiento se pronunciará sobre los criterios y objetivos sobre los que se ha redactado el plan, la
alternativa seleccionada, las aportaciones realizadas en el trámite de avance y la definición de las áreas
de suspensión de licencias.

4. En ningún caso se entenderá iniciado el procedimiento de aprobación del plan mientras éste no haya
recibido la aprobación inicial.

5. Concluido el periodo de información pública y consultas, el municipio recabará del órgano ambiental
la elaboración de la declaración ambiental estratégica conforme a lo establecido en la legislación
autonómica de evaluación ambiental. La declaración ambiental estratégica deberá ser remitida al
municipio en el plazo máximo de tres meses desde su solicitud. Asimismo, de forma simultánea y por el
mismo plazo, recabará consulta al Consejo Provincial de Urbanismo respecto a la existencia o no de
motivos de denegación de la aprobación definitiva o defectos en el procedimiento que impliquen la
imposibilidad de su continuación. Se remitirá copia en soporte digital del plan, expediente
administrativo e informe técnico a las alegaciones.

6. Una vez notificada la declaración ambiental estratégica por el órgano ambiental, el Ayuntamiento
Pleno, en función del contenido de la misma y del resultado de la información pública, podrá aprobar
provisionalmente el plan con las modificaciones que procedieren, pronunciándose expresamente sobre
las alegaciones formuladas e integrando en el mismo los aspectos ambientales conforme a lo

Página 23 de 25
 601488339.docx

establecido legislación autonómica de evaluación ambiental. Si dichas modificaciones significaran un

cambio sustancial del plan inicialmente aprobado, se abrirá un nuevo período de información pública
antes de otorgar la aprobación provisional.

7. El plan general que comprenda varios municipios se formulará de común acuerdo y recibirá la
aprobación de los respectivos Ayuntamientos Plenos.

Artículo 49. Aprobación definitiva.

1. La aprobación definitiva del plan general corresponde al Consejo Provincial de Urbanismo. En el caso
de un plan conjunto de varios municipios de distintas provincias, la aprobación corresponde al Director
General competente en materia de urbanismo, previo informe propuesta de los Consejos Provinciales
de Urbanismo correspondientes.

2. Sólo podrá denegarse la aprobación definitiva por los motivos de alcance supralocal o de legalidad
establecidos en los dos apartados siguientes.

3. Son motivos de alcance supralocal los siguientes:

a) La incorporación al modelo de evolución urbana y ocupación del territorio resultante de la ordenación

estructural de los principios de desarrollo y movilidad sostenibles, equilibrio y cohesión territorial y
correcta organización del desarrollo urbano.

b) El respeto y las reservas de espacios necesarios para las infraestructuras y restantes elementos
supralocales que vertebran el territorio y las infraestructuras locales resultantes de la ordenación
estructural.

c) La compatibilidad con los riesgos preexistentes, de conformidad con los mapas e indicadores de
riesgos.

d) La adecuación a los instrumentos de ordenación territorial y de protección ambiental vigentes.

e) La coherencia del modelo de evolución urbana y ocupación del territorio resultante de la ordenación
estructural con las políticas de vivienda, medio ambiente, patrimonio cultural, sanitaria y educativa de la
Comunidad Autónoma o con aquellas otras que, como consecuencia de los desarrollos previstos,
exigiesen la programación de inversiones estatales o autonómicas de carácter extraordinario para la
dotación de servicios a los ámbitos urbanizados en ejecución del planeamiento.

4. Son motivos de legalidad los siguientes:

a) El cumplimiento de normas legales y reglamentarias de rango superior y de instrumentos de

ordenación prevalentes o de rango superior.

b) La tramitación del planeamiento urbanístico.

c) La documentación del planeamiento urbanístico.

d) La interdicción de la arbitrariedad.

5. El órgano competente dictará y comunicará la resolución que proceda en el plazo máximo de cuatro
meses desde la entrada del expediente completo en su registro. Transcurrido dicho plazo sin resolución
expresa, se entenderá producida la aprobación definitiva del plan.

Artículo 50. Aprobación parcial.

1. Cuando las objeciones a la aprobación definitiva del plan general afecten a áreas o determinaciones
tan concretas que, prescindiendo de ellas, el plan se pueda aplicar con coherencia, éste se aprobará
definitivamente salvo en la parte objeto de reparos, que podrá denegarse o quedará en suspenso hasta
su rectificación en los términos precisados por la resolución aprobatoria.

Página 24 de 25
 601488339.docx

2. El órgano competente para la aprobación definitiva indicará expresamente los ámbitos y

determinaciones afectados por la denegación o suspensión.

3. Cuando se acuerde la suspensión, el Ayuntamiento comunicará al órgano autonómico las

rectificaciones oportunas, quedando levantada la suspensión, bien por resolución expresa de dicho
órgano, bien por el transcurso del plazo de dos meses desde la comunicación sin que el órgano
autonómico haya formulado objeciones.

Página 25 de 25