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Educacin Continua Diplomado Derecho UC

Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable


Karen Martnez Vicencio Hernn Orozco Ramos
Desarrollo Urbano Condicionado y el desarrollo sustentable de Santiago
Un caso de Greenwash Urbano en los instrumentos de planificacin territorial
Keywords. Greenwashing / PRMS / Desarrollo Urbano Condicionado / IPT / Sustentabilidad
1. Introduccin
El trmino referente al Desarrollo Urbano Condicionado (en adelante DUC) se ha intentado
introducir como una forma de regulacin al crecimiento urbano en al menos un intento de modificacin
del D.F.L N458 de 1975 Ley General de Urbanismo y Construcciones (en adelante LGUC). A pesar de
que este proyecto no fue aprobado, los DUC se han introducido en los Instrumentos de Planificacin
Territorial de las ms grandes ciudades chilenas, incluido el Plan Regulador Metropolitano de Santiago
(PRMS) que regula el crecimiento del rea metropolitana ms importante del pas.
El concepto de DUC implica la posibilidad de regular las condiciones de desarrollo de los
distintos usos del suelo urbano, en vez de establecer zonas de usos (Zoning Planning), esto a travs de
compensaciones urbansticas y obras de mitigacin que resuelvan los impactos sobre los sistemas de
transporte y el medioambiente, asegurando la debida integracin territorial y social de nuevas reas
urbanas. Esta alternativa de planificacin permitira - en teora - lograr un desarrollo sustentable para la
ciudad, promovindose desde esta perspectiva tanto por actores pblicos como privados.
En la prctica, ya sea por deficiencias en la estructura institucional del Estado o por el bajo
compromiso de los desarrolladores privados, los distintos instrumentos de DUC - en Santiago - han
significado: un aumento en el crecimiento urbano disperso, gastos en infraestructura por parte del
Estado, prdida de suelo agrcola y ocupacin de tipo urbano en reas de inters silvoagropecuario, reas
con bajo nivel de equipamiento, sectores de caractersticas socioeconmicas homogneas, etc. Todas
estas constataciones permitiran sostener que los DUC en el PRMS, son casos de "greenwashing
urbano", entendido como falsa imagen de sustentabilidad, ya que son justificados por sus caractersticas
conceptuales positivas, que no logran como resultado un desarrollo urbano sustentable (social,
econmica y ambientalmente equilibrado).

As, el objetivo general del presente ensayo es conocer el alcance de los proyectos amparados en
el concepto de DUC como una herramienta para la sustentabilidad urbana, adems de analizar el uso del
concepto para validar propuestas urbanas poco sustentables. En este sentido, los Objetivos Especficos a
desarrollar, corresponden a los siguientes:
1. Estudiar el concepto de DUC desde el punto de vista de la sustentabilidad urbana
2. Elaborar un cronograma de los distintos mecanismos de DUC presentes en el PRMS
3. Analizar las implicancias sociales
4. Analizar las implicancias ambientales
5. Analizar las implicancias econmicas.
2. El Concepto de Desarrollo Urbano Condicionado
El DUC en nuestro pas, a pesar de tener una primera definicin en la modificacin del PRMS
aprobada en 1997, intenta ampliar su aplicacin a nivel nacional el ao 2004 como una alternativa a la
Planificacin por Zonificacin, incluyndose en uno de los intentos de modificacin de LGUC, que
finalmente no fue aprobada.
Entre los argumentos expuestos en el Proyecto de Ley sealado, se menciona que "Por dcadas,
la regulacin del desarrollo urbano ha estado basada en exigencias bsicas de urbanizacin y en
planes de zonificacin excluyente, orientados a eliminar los potenciales conflictos entre las distintas
actividades en el territorio por la va de la separacin de usos del suelo y de restricciones a los predios
mediante planes reguladores."1 As y entre otros puntos, se propone la "Creacin de instrumentos
condicionados de planificacin urbanstica." en los cuales se pueda regular las condiciones de
desarrollo en los distintos usos del suelo urbano, posibilitando con ello sectores ms integrados.
Por lo tanto, este nuevo concepto de desarrollo urbano - en la teora - permitira mejorar los
estndares de equipamiento y resolver los impactos del crecimiento urbano sobre los sistemas de
transporte y el medioambiente; esto mediante compensaciones u obras de mitigacin que obligaran a los

1

Mensaje de S.E. El Presidente de la Republica con el que inicia un proyecto de ley que modifica la Ley General de
Urbanismo y Construcciones y otras normas legales que se indican, en materia de planificacin urbanstica. Santiago, mayo 24
de 2004.

promotores a internalizar los costos de sus decisiones de desarrollo y localizacin; y en conjunto guiar el
crecimiento urbano hacia las reas ms aptas.
La materializacin de este nuevo concepto, se llevara a cabo a travs de nuevos instrumentos
denominados - en el mbito del proyecto de Ley - como "reas de Desarrollo Urbano Condicionado"
(ADUC) y "reas de Extensin Urbana Condicionada" (AEUC) (Ver Figura 1), los cuales permitiran
exigir a los desarrolladores "superficies mnimas de las nuevas reas urbanas, porcentajes de parques y
zonas de equipamientos urbanos con compromisos de construccin, porcentajes de superficies
destinadas a usos de suelo que generen mayores fuentes de empleos y porcentajes mnimos obligatorios
de provisin de viviendas sociales y viviendas sujetas a subsidio del Estado, que aseguren acceso
igualitario al suelo urbano" 2. Todas estas ventajas comparativas que apuntan hacia una mejor
integracin territorial y social, permitirn asegurar la calidad y sustentabilidad de las nuevas reas
urbanas de la ciudad (Desarrollo Urbano Sustentable).
FIGURA 1. Situacin Actual y Situacin Proyectada de la Planificacin Urbana

Fuente: Presentacin sobre el proyecto de Ley de Modificacin de la LGUC, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2004

Idem.

Cabe mencionar que el proyecto se ha sustentando en la experiencia internacional, usando como


modelos referenciales las Zones d`Amnagement Concert de Francia, los Programas de Actuacin
Urbanstica (PAU) de Espaa, los Planes de Redaccin Privada (Baugesetzbuch) de Alemania, etc.
Todos estos instrumentos de DUC, han permitido a algunas ciudades europeas crecer mediante una
concertacin pblico-privada con proyectos urbanos integrales ambiental y socialmente, una adecuada
conectividad con los sectores consolidados y una propuesta arquitectnica interesante; con ejemplos
notables como el caso de PAU de Vallecas (Ver Figura 2), localizado en el rea de extensin urbana
sureste de Madrid.
FIGURA 2. Fotografas Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) de Vallecas

Ecoboulevard de Vallecas
Av. Ensanche de Vallecas
Viviendas de Proteccin Oficial
Fuente: Google Street View. Consultado el 6 de Julio de 2014.

3.

Antecedentes de Planificacin: Contexto histrico y Tipologa del Desarrollo Urbano


Condicionado
Hacia el ao 1994 surge un nuevo instrumento de planificacin territorial de nivel intercomunal

que viene a reemplazar al PRIS (Plan Regulador Intercomunal de Santiago), el cual fue denominado
Plan Regulador Metropolitano de Santiago (en adelante PRMS94) e incluye tres aspectos principales,
estos son: la contraccin del lmite urbano a favor de la densificacin (72.000h de rea urbana
metropolitana, incluyendo rea urbanizada y urbanizable), aumento en las regulaciones en reas
excluidas al desarrollo urbano, definiendo usos especiales de proteccin ecolgica e inters
silvoagropecuario y reas de riesgo por fenmenos naturales. Lo que en definitiva, produjo un aumento
en la presin sobre el uso de suelo urbano en torno a la ciudad de Santiago, aumentando la plusvala de
este, el que cada vez ms se constituy como un recurso escaso y finito, desarrollndose un proceso de
alza sostenida de su valor y la generacin de espacios perifricos (Becerril-Padua, 2000).

Las propuestas del PRMS94, se vieron modificadas a travs de normativas jurdicas especficas,
que plantearon nuevas posibilidades al desarrollo urbano fuera de los lmites preestablecidos. De esta
manera, surge el concepto de Desarrollo Urbano Condicionado, encargado de flexibilizar las
disposiciones del PRMS y el favorecimiento de los intereses de la industria inmobiliaria, previo al
establecimiento de zonas y condiciones para mitigar el impacto producido por la extensin del desarrollo
urbano fuera del lmite urbano o en la periferia.
En el ao 1997, se genera una modificacin al PRMS94 (PRMS97) que incorpora la Provincia de
Chacabuco dentro de su mbito de accin territorial, esto como una decisin estratgica para dar orden a
la presin generada por las parcelas de agrado surgidas a partir de la promulgacin del Decreto 3516, en
conjunto a la necesidad de establecer zonas de desarrollo condicionado, crendose as un nuevo
concepto normativo: Zonas Urbanas de Desarrollo Condicionado (SEREMI MINVU, 1997).
El PRMS del ao 1997, posee tres objetivos principales; el primero consiste en elevar la calidad
de vida de la poblacin a travs del mejoramiento del uso del suelo mediante la dotacin de
infraestructura y equipamiento, adems de la intensificacin del uso del suelo sin disminuir las
condiciones de habitabilidad. El segundo objetivo, pretende mejorar la relacin entre las ciudades y su
entorno a travs de la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales del sistema intercomunal,
asegurando as las condiciones de habitabilidad, crecimiento urbano y la preservacin del patrimonio
natural. Del mismo modo, se deber procurar la extensin de las ciudades en reas que resguarden las
mejores condiciones de habitabilidad, accesibilidad y facilidad para la dotacin de equipamiento y
servicio. El tercer objetivo, corresponde a plantear una mejora en la operacin de las ciudades, es decir,
realizar una zonificacin coherente con el desarrollo de las actividades econmico-sociales que
sustenten el sistema urbano, mejorar la accesibilidad fsica entre las distintas reas urbanas de la regin
y minimizar los impactos negativos de las actividades urbanas, adems de racionalizar su
emplazamiento (SEREMI MINVU, 1997).
En el mismo ao, se aprueban las ZUDC o Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado, las que se
ponen en marcha a partir de la incorporacin de la Provincia de Chacabuco al PRMS, que en el fondo
corresponde al rea en donde ya se venan generando la mayor cantidad de proyectos asociados a esta
normativa (principalmente en el sector de Chicureo, Colina). Es en este sector, en donde se establecen

dos tipos posibles de transformacin urbana: reas Urbanas de Desarrollo Prioritario (AUDP)
correspondientes a extensiones urbanas de ncleos ya consolidados y Zonas de Desarrollo Urbano
Condicionado, las cuales son autnomas, independientes y separadas de ncleos urbanos consolidados
(ver figura 3 y figura 4).
FIGURA 3. Plano del Gran Santiago con expansin discontinua de los ZODUC y PDUC

Fuente: Equipo IVM, en base a datos OCUC-PUC

FIGURA 4.Tipologa Desarrollo Urbano Condicionado del Gran Santiago

Fuente: Planificacin Territorial y crecimiento urbano: Desarticulaciones y desafos de la sotenibilidad urbano-regional en


Santiago Metropolitano, Apablaza 2010.

Debido a los efectos de la crisis asitica de fines de los aos 90, el proceso de las ZUDC (que
solo estaba autorizado para la Provincia de Chacabuco) comienza a sufrir una desaceleracin, por lo que
se genera la necesidad de modificar la normativa, gestndose as la segunda generacin de planificacin
con condiciones a partir de los denominados Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC)
aprobados en la Modificacin del PRMS al ao 2003 y que son aplicables a toda la Regin
Metropolitana de Santiago. Sin embargo, estos no tienen un territorio fsico determinado, sino que
podrn incorporarse en reas de Inters Silvoagropecuario Mixto (ISAM), es decir, todas las ISAM
pueden o podran ser PDUC, lo que provocara la disminucin de suelo destinado a actividades de tipo
agrcola y utilizacin de suelo de alta capacidad agrcola (Contrucci, 2012).
Finalmente, mencionar que la aprobacin a la Modificacin N100 al PRSM (Res N153, DO 26
de Noviembre de 2013) establece la incorporacin de reas de Extensin Urbana que albergaran
superficie disponible para el desarrollo urbano bajo el establecimiento de condiciones establecidas en su
Ordenanza, las cuales establecen parmetros que

pretenden asegurar el crecimiento del rea

Metropolitana de Santiago bajo ciertos requisitos que permitiran garantizar ciertos estndares sobre la
calidad de vida de la poblacin y su relacin con el medio ambiente.

3.1 Primera Generacin DUC; Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZUDC)
Segn Moraga (2004), la definicin de las ZUDC se encuentra amparado en el concepto
acuado por teoras recientes de planificacin urbana especficamente teoras Norteamericana - que
hablan de Smart Growth o crecimiento inteligente, trmino que surge como una nueva forma de hacer
ciudad bajo la base de establecer comunidades urbanas en espacios suburbanos y rurales que se
estructuren de manera eficiente bajo la incorporacin de equipamiento que permita sustentar las
necesidades de la poblacin, dotando e incentivando el desarrollo de la economa local y la proteccin
del medio ambiente. El concepto de Smarth Growth, es entendido como una forma de disminuir las
implicancias que han sido desarrolladas por procesos de expansin urbana dispersa y los efectos
negativos vinculados a esta, esto debido a que el crecimiento inteligente (planificado) posee una mayor
preocupacin por resolver los problemas locales, preocupacin por los recursos naturales y el regreso de
valores de convivencia barrial (Gavinha, 2003).
En la Regin Metropolitana de Santiago, el concepto de Zonas Urbanizables con Desarrollo
Condicionado (ZUDC) se incorpora como trmino normativo a partir del ao 1997 con la modificacin
al PRMS del ao 1994 (Resolucin N39; 12.12.1997 D.O.), el cual incorpora la Provincia de
Chacabuco dentro de su territorio operativo, espacio que ya comenzaba a albergar reas de expansin
urbana, desarrolladas a partir de megaproyectos residenciales que evidenciaban un tipo de dispersin
urbana precedido por procesos de adquisicin de espacios rurales que comienzan a adquirir condiciones
urbanas a cargo de grandes inmobiliarias. En este sentido, los inversionistas se movilizaron para lograr
que la modificacin del PRMS94 incluyera la regulacin de este tipo de dispersin urbana como una
figura tcnica jurdica, la cual solo se haba comenzado a desarrollar en el lmite norte del rea
Metropolitana de Santiago (Hidalgo, 2005).
Segn el Artculo 3.3.6 correspondiente a la Resolucin N39 - Aprueba Modificacin de Plan
Regulador Metropolitano de Santiago las Zonas Urbanizables con Desarrollo Condicionado (ZUDC),
corresponden a territorios urbanizables en sectores o cuencas graficadas en el Plano correspondiente
(RM-PRM-95-Ch) y contenidas bajo la curva de nivel de 700 msnm. Estas deben emplazarse en las
siguientes comunas: Colina (Sector Santa Elena, Santa Filomena, Chicureo, Chamicero y Pan de
Azcar), Lampa (Sector Lipangue y El Alfalfal) y Til-Til (Sector de Taihue, Estacin Polpaico y San

Isidro), cumpliendo una serie normas mnimas asociadas a la dotacin de equipamiento, servicios,
superficie para albergar posibles proyectos de vivienda social (5% de la superficie total) y densidad de
construccin de viviendas que deben cumplir con cierta normativa tcnica en cuanto no sean
incorporadas a sus respectivos Planes Reguladores Comunales (PRC).
En trminos generales, las ZUDC se encuentran condicionadas a establecerse en los sectores ya
mencionados, cumpliendo una serie de condiciones entre las que se incluyen: Autorizaciones sectoriales
previas que permitan mejorar la norma urbana en proyectos con densidades de 85hab/h que posean
previo informe favorable de la SEREMI MINVU, incluyendo documentacin indicada en el articulo
3.1.3 (fusin y subdivisin de terrenos) y 3.1.4 (aprobacin de anteproyectos de loteo al DOM
respectivo) de la OGUC, incluyndose en la Memoria Explicativa un Estudio de Impacto Urbano (EIU)
que deber incluir Factibilidad de Mitigacin y Medidas de Prevencin de Riesgos, Sistema de
Transporte y Capacidad Vial, Estudio Suficiencia de Equipamiento, Factibilidad de Dotacin o
Ampliacin del Sistema de Agua Potable, Factibilidad de servicio o Ampliacin del Alcantarillado,
Factibilidad de Servicio o Ampliacin del Sistema de Alcantarillado de Aguas Lluvias y Factibilidad de
Zonificacin. Finalmente, mencionar que la normativa aplicable incluye normas urbansticas base sin
incluir posibles compensaciones, mitigaciones y reparaciones para quienes se vean afectados por el
desarrollo de estos proyectos.
En forma paralela al desarrollo de las ZUDC, el PRMS97 incluy como instrumento legal las
denominadas reas de Desarrollo Urbano Prioritario (AUDP), localizadas principalmente en las
comunas de: Lampa (Sector de Lampa, Batuco y Estacin Colina), Colina (Colina-Esmeralda, Casas de
Chacabuco, Quilapiln y Las Canteras), Til-Til (Sector de Til-Tl, Huertos Familiares, Montenegro,
Rungue y Estacin Polpaico), adems de superficies colindantes a principales ncleos urbanos, las que
pretendan acoger proyectos unifamiliares destinados para poblacin de clase media y media baja,
contemplando un 30% de su superficie para acoger el desarrollo de viviendas sociales (ver figura 5).

FIGURA 5. Proyectos inmobiliarios en el sector norte del AMS

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, 2005

Segn Contrucci (2002), esta nueva forma de hacer ciudad, cuenta con cambios fundamentales
en planificacin urbana, ya que en primera instancia, se evala el impacto de la extensin a travs de

proyectos inmobiliarios presentados por el sector privado, a quien se le asigna la capacidad de urbanizar
y extender el limite urbano por agregacin de territorios, por lo que se trata de un incentivo privado
que cuenta con la aprobacin de diversos actores del Estado.
3.2 Segunda Generacin DUC: Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC)
Al ao 2003 la modificacin al PRMS incorpora las Provincias de Talagante y Melipilla, adems
de las comunas de Buin y Paine (Resolucin N107- Modificacin PRMS N48; 11.12.2003 D.O). Este
instrumento de planificacin, incluye la figura normativa de Proyectos Urbanos con Desarrollo
Condicionado PDUC, correspondientes a un instrumento de planificacin urbana flexible que no se
encuentran predefinidos a un lmite de extensin urbana que las acoja, pudiendo desarrollarse en
cualquier predio de 300h en usos de suelo definidos como reas de Inters Silvoagropecuario mixto y
exclusivo (AIS) previa autorizacin de la SEREMI MINVU, SEREMI Agricultura y Municipio
respectivo. Establecindose as, la creacin de nuevo ncleos urbanos de iniciativa privada,
consensuados y condicionados por el Sector Pblico, quien en definitiva debe velar por asegurar el
cumplimiento de ciertos estndares de urbanizacin, dejando en manos de privados el desarrollo urbano
de la regin y establecindolos como una iniciativa privada que permita localizar vivienda social, la
incorporacin de ncleos urbanos econmicos y socialmente sustentables (MINVU, 2005)
En este sentido, se responsabiliza a los promotores de los PDUC el cumplimiento de una la serie
de condiciones establecidas como medidas de Compensacin, Mitigacin y Reparacin que permitan en
primera instancia devolver el valor al Estado sobre aquellos suelos de alta capacidad agrcola que han
perdido su funcin. En este sentido, la normativa establece la generacin de informes previos que
acrediten medidas relacionadas con: la rehabilitacin de otros suelos, Planes de Restauracin del hbitat
afectado, generacin de condiciones necesarias para disminuir riesgos de tipo natural, propuestas para
satisfacer nuevas demandas por transporte, control sobre aguas lluvias/servidas y eliminacin de RSD.
Por lo dems, estos proyectos deben incorporar en un mnimo del 30% viviendas sociales atribuibles por
medio de un Programa de Subsidio Habitacional a fin de disminuir la segregacin social.
En definitiva, la inexistencia de un marco legal que establezca un amparo hacia el cumplimiento
de compromisos establecidos por la propia empresa inmobiliaria a cargo de gestionar estos proyectos, no

ha permitido el desarrollo continuo de los PDUC. Hasta la fecha se han desarrollado dos PDUC,
localizados en en la comuna de Pudahuel (ENEA y Las Lilas), los cuales cuentan con una serie de
medidas de mitigacin en trminos sociales, ambientales e infraestructura en sus planos normativos. Sin
embargo, a pesar de que los proyectos consideren viviendas sociales en sus planos normativos, an no se
ha construido ninguna debido a que no poseen plazos establecidos y ningn organismo las ha exigido en
el tiempo (Construcci, 2012).
3.3 Tercera Generacin DUC; Zona Urbana Condicionada (ZUC)
La Modificacin 100 al PRMS, establece el concepto de Planificacin por condiciones y
Factibilidad Territorial que en sus principios busca la ocupacin de suelos bajo el cumplimiento de
condiciones de desarrollo costos y exigencias - que garanticen la factibilidad del territorio a ser
urbanizado, adems del establecimiento de estndares que permitan un crecimiento sustentable por
medio de la incorporacin de usos de suelo para equipamiento, vivienda social, materializacin y
mantencin de reas verdes, obras de infraestructura vial y exigencia de estudios para proyectos
emplazados en rea de riesgo natural. En trminos simples, los estudios de factibilidad territorial
pretenden asegurar que aquellos agentes privados que impulsan este tipo de crecimiento (urbanizadores),
asuman las diversas externalidades que generan, reduciendo as los costos sociales derivados del
crecimiento urbano (Memoria Explicativa, PRMS 100).
En trminos generales, el PRMS posee como uno de los principios orientadores de la
modificacin, el de resolver el dficit de suelo estimado en una superficie de 7.100h, por lo que se
aumentara el rea de extensin urbana en una superficie equivalente a este dficit a partir de dos tipos
de uso de suelo: Zonas de Extensin Urbana y Zonas de Reconversin Industrial, ambas se incluyen en
la denominacin de Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC), y las Zonas de Reconversin
Condicionada (ZURC). Estas debern cumplir con una densidad base de 16hab/h llegando a densidades
de 165hab/h, siempre y cuando cumplan con condiciones amparadas en el principio de Factibilidad
Territorial.
La entrada en vigencia y normas aplicables para desarrollar proyectos de urbanizacin y/o
edificacin en las ZUC y ZURC, han quedado establecidas en la Resolucin N153 Modifica Plan

Regulador Metropolitano de Santiago (DO 26 de Noviembre de 2013). La Ordenanza correspondiente al


PRMS100, menciona en su artculo 4.9 que la aprobacin de proyectos debe establecer el cumplimiento
de condiciones de desarrollo y factibilidades incluidas en el Informe de Factibilidad Territorial, que
incluyen Condiciones de Desarrollo atribuibles a: materializacin y mantenimiento de reas Verdes que
permitan alcanzar estndares de superficie atribuible por habitante, las cuales no se encuentran sujetas a
ser afectas al artculo 59 de la OGUC (sobre caducidad declaratoria de utilidad pblica), Vialidad
materializada o garantizada, incluyendo conexiones con la vialidad existente, Uso de suelo equipamiento
con al menos un 6% de su superficie total en terrenos con destino a este uso y, finalmente destinar al
menos un 8% de suelo para vivienda social como requisito de factibilidad territorial. Adems deber
incorporar un Informe de Factibilidad Territorial establezca el cumplimiento respecto de: Factibilidad
de Zonificacin, Factibilidad de Equipamiento, Factibilidad de Conectividad, Factibilidad de reas
Verdes, Factibilidad de Construccin, Factibilidad para autorizar proyectos a emplazar en zonas de
riesgo y Factibilidad de evacuacin de Aguas Lluvias (ver figura 6).

FIGURA 6. Plano PRMS 100 (2013) y Zonas Urbanas Condicionadas (ZUC)

Fuente: Memoria Explicativa PRMS 100, MINVU.

4. Marketing o Greenwash Urbano


El Greenwash, que es traducido como lavado o fraude verde, es definido como una afirmacin
de sustentabilidad ambiental no demostrada (una mentira) o irrelevante (una distraccin), que se puede
encontrar en la publicidad, relaciones pblicas o envases, de personas, organizaciones o productos
(Futerra, 2009). El trmino es pertinente en el caso del crecimiento urbano considerando que los
productos inmobiliarios son presentados como proyectos sustentables considerando solo los atributos
para si mismos, sin considerar que su real impacto es para con el resto de la ciudad donde se emplazan,
generando una falsa imagen de sustentabilidad.
El presente trabajo busca demostrar que los DUC - en el caso especifico del PRMS - se han
convertido en un caso de Greenwash Urbano, considerando que no cumplen cabalmente con los
objetivos sociales y ambientales que justifican su creacin y se basan en caractersticas cosmticas para
entregar una imagen de sustentabilidad al mercado inmobiliario chileno. Como primera aproximacin se
buscar demostrar que esta estrategia de marketing es transversal en los actores pblicos y privados,
generando una plataforma que fomenta la ciudad dispersa y fragmentada, conocidamente poco
sustentable.
5. El modelo de Santiago
La expansin descontrolada es un fenmeno que se repite en distintas ciudades latinoamericanas,
basadas en el modelo de suburbanizacin norteamericano y rompiendo cualquier tradicin urbana en las
ciudades de fundacin hispnica. Entre 1980 y 2004 (10 aos de dictadura militar-neoliberal y 14 aos
de gobierno social-demcrata), el rea urbana de Santiago aument de 330 km2 a ms de 600 km2
(Petermann, 2006); el crecimiento de la poblacin urbana pas de ms de 2% a menos de 1,5%
(Galetovic y Jordn, 2006); traducindose en disminucin de la densidad de 93 a 85 hab./h. Las cifras
anteriores demuestran que en mayor o menor medida el proceso es aceptado transversalmente por los
distintos sectores polticos nacionales.
Por otro lado, desde la accin ms local del desarrollo urbano, en general las comunas perifricas
y sobre todos aquellas que acogen alguno de los DUC, han sido parte importante de los actores en favor

de la expansin, considerando los beneficios econmicos que puede traer el aumento considerable de la
poblacin de estratos medio y altos, de los permisos de edificacin, etc. Por ejemplo, el Departamento
de Medio Ambiente del municipio de Pudahuel difunde a travs de su blog el anuncio de Urbanismo
Sustentable para Pudahuel. A travs de los Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado, el Ministerio
de la Vivienda y Urbanismo cre un sistema de planificacin habitacional integrado que permite medir
anticipadamente los impactos en el entorno.
Desde el punto de vista privado (empresarial), los DUC se caracterizan por ser
Megraproyectos que podran duplicar la poblacin de las comunas que los albergan. Como caso
paradigmtico de la primera generacin de DUC, destaca el condominio Piedra Roja, que junto al resto
de las ZUDC de la comuna de Colina podran albergar a 100.000 hab. agrupados principalmente en
condominios cerrados. Por otra parte, los PDUC (2da generacin de DUC) de Urbanya, Praderas y Enea
(proyecto en receso) hubiesen aumentado en 150.000 hab. la poblacin comunal de Pudahuel.
Conocido lo anterior, desde el punto de vista disciplinar son profundamente preocupantes: el
aumento de la demanda de infraestructura de transporte y accesibilidad al equipamiento, el gran
consumo de suelo agrcola y la prdida de servicios de los ecosistemas, etc. Estas consideraciones se ven
invisibilizadas por fuertes campaas comunicacionales que presentan una imagen sustentable basada en
paisajes naturales, espacios abiertos y pequeas iniciativas ms bien cosmticas, por ejemplo puntos
limpios y lagunas artificiales. Incluso parece anecdtico que en la publicidad de los proyectos, las
propias viviendas o construcciones se encuentran en segundo plano, tras paisajes buclicos y hednicos.
A modo de resumen, cabe mencionar que entre las lneas de argumentacin globales del proceso
se puede encontrar la teora de que el proceso de dispersin es un resultado natural de la demanda de
vivienda suburbana de estratos medios y altos que buscan calidad de vida que la ciudad ya no entrega;
por otro lado, y por los argumentos ya expuestos se defiende que el proceso de suburbanizacin o ciudad
dispersa de Santiago es producto de polticas gubernamentales proempresariales. A continuacin, se
profundizar en las implicancias del proceso, esta vez desde la triada conceptual que representa el
desarrollo sustentable: Sociedad, Ambiente y Economa.

6. Implicancias sociales del DUC. Gobernanza de una ciudad dispersa y suelo para la
vivienda social.
El contexto de suburbanizacin que proponen los DUC, mas all del discurso, es claro reflejo de
la racionalizacin, diferenciacin e individualizacin de la sociedad globalizada (Ascher, 2004). Estos
desarrollos urbanos parecen ser el triunfo del individualismo por sobre la visin colectiva de la ciudad,
esparciendo el espritu exclusitivista reflejado en la ausencia de diversidad social y el
desaprovechamiento de los espacios colectivos (no pblicos) para desarrollar la interaccin y la
organizacin social (Heinrichs, Nuissl, & Rodrguez, 2009). As, desde el punto de vista social, se
pueden relevar dos tpicos; por un lado, se constata una nueva relacin de gobernanza (local y
metropolitana), y por otro, es posible cuestionar los DUC respecto de la posibilidad de la vivienda social
para situarse en ellos. En definitiva se ha construido un modelo hbrido en la periferia, estableciendo una
ciudad fragmentada que fomenta un modo de vida aristocrtico-rural que toma distancia del modo de
vida urbano para encerrarse en espacios de barrio cerrados de los cuales solo son beneficiarios aquellos
que residen en estos (Hidalgo & Borsdorf, 2005).
Por un lado, la ubicacin de los DUC en espacios poco habitados genera pocos efectos directos a
personas, dificultando la discusin ciudadana, a pesar de esto, es indiscutible que se afecta directamente
a Santiago como sistema y a la totalidad de su poblacin. Adems, desde la accin del Estado, la poltica
habitacional fijada fuertemente por el valor del suelo, aporta y valida la dinmica general de dispersin
(Tokman, 2006), a pesar de que los DUC no han aportado mayormente a la solucin de la vivienda
social. Y desde la accin privada, las asociaciones gremiales de la industria de la construccin son
grupos de presin econmica considerablemente influyentes.
As, respecto de las relaciones de gobernanza, son claros los desequilibrios de poder entre los
ciudadanos perjudicados por el desarrollo urbano disperso y fragmentado (el resto de la ciudad); y los
influyentes actores interesados en los DUC que integran las inmobiliarias, el sector pblico y los
ciudadanos ms ricos (Heinrichs, Nuissl, & Rodrguez, 2009).
Por otro lado, respecto de la inclusin de la vivienda social, ser importante analizar la
maduracin de los instrumentos. En este sentido la historia es bastante sucinta, en las ZUDC no se

construy ninguna vivienda social (Construcci, 2012), mientas que la PDUC Urbanya construy 284
unidades (ver Figura 7), 0,17% del dficit regional al 2011 de 171.666 unidades (Ministerio de
Desarrollo Social, 2012).
FIGURA 7. Imagen area del Conjunto de Vivienda Social Campo Alegre construido en PDUC Urbanya

Fuente. Revista Digital Planeo


La competencia desleal del PRMS 100, Entrevista a Pablo Contrucci (2012).

Demostrada la ineficacia general de los DUC como oferentes de suelo para vivienda social y en
consecuencia lograr mejor desarrollo social, es posible constatar algunas diferencias entre los
instrumentos. Las ZUDC exigen una superficie especifica de vivienda social sin claridad respecto del
tiempo en que deban construirse, por lo tanto, an se espera que se construyen en aquellos espacios que
en la actualidad se encuentran vacos. Por su parte, la regulacin de las PDUC intent corregir a travs
de las exigencias por etapa, con lo cual se debera dar cumplimiento a vivienda social para poder pasar a
la siguiente fase del proyecto. Finalmente, en las ZUC se vuelve al sistema que planifica una destinacin
de suelo para vivienda social pero no cumple su construccin real en cada etapa del proyecto (Contrucci,
2012).
7. Implicancias Ambientales.

En cuanto a las implicancias ambientales generadas por el desarrollo de una ciudad que ha
amparado su crecimiento bajo un modelo de ciudad dispersa, el anlisis se torna bastante heterogneo en
cuanto se analizan los efectos ambientales producidos por este tipo de desarrollo. En trminos simples,
el aumento de la expansin urbana afecta en primera instancia sobre aquellos suelos descubiertos que
mantienen funciones ambientales vinculadas a procesos o ciclos ecositmicos que se ven alterados por el
sellamiento superficial y la llegada de funciones urbanas incompatibles con el suelo rural. Segn Castro
(2005), el impacto de la ZUDC an es desconocido, sin embargo es posible inferir la prdida irreversible
del suelo de alto valor agroecolgico y funciones ambientales respecto de la capacidad de estos por
sustentan procesos de escorrenta superficial, infiltracin y llenado de napas freticas que impactarn
directamente sobre los habitantes.
Respecto de la afectacin y prdida de suelo rural, se puede decir que en trminos numricos el
proceso de ZUDC establece una superficie aproximada de 7.942h de suelos de Clase III, IV y VII, los
que albergan principalmente actividades agrcolas. En tanto, los PDUC han afectado una superficie
aproximada de 1.488h en suelo de Clase II y III, caracterizados por ser de alto valor agroecolgico
Finalmente, mencionar que los procesos de dispersin urbana amparados en la serie de normativas
impuesta por los PRMS han comprometido una mayor superficie para las Provincias de Santiago y
Chacabuco con 10.886 y 9.618h respectivamente (MINAGRI, 2012). Esta condicin no solo afecta el
suelo en trminos ambientales, sino que tambin incide directamente sobre cambios en los patrones de
vida de la poblacin local y la produccin agrcola que sustenta los mercados locales.
Al analizar el proceso de expansin urbana amparado por el desarrollo sucesivo de tres
generaciones de DUC, se puede decir que los impactos ambientales establecen diversas magnitudes en
trminos de escala que van desde la promulgacin del Decreto 3516 - que otorga amparo legal al
proceso de subdivisin y parcelacin en suelo rural - pasando por la incorporacin normativa de la
primera generacin DUC y sobre todo la segunda generacin de DUC, ya que el hecho de normar el
emplazamiento de PDUC en reas de Inters Silvoagropecuario (AIS artculo 8.3.2 Ordenanza
PRMS94), establece un contrasentido en s mismo por los principios establecidos en el PRMS94,
respecto de asegurar el resguardo del suelo con aptitud silvoagropecuaria de importancia para la
economa regional. Finalmente, mencionar que la Modificacin100 del PRMS establece otros
parmetros al establecer la extensin arbitraria del lmite urbano, generando la posibilidad de urbanizar

bajo el Principio de Factibilidad Territorial, que poco o nada tiene que decir en trminos de afectacin
medioambiental y el compromiso por parte del promotor a establecer medidas de mitigacin, reparacin
y compensacin que permitan evitar o disminuir los efectos producidos por este tipo de desarrollo
urbano.
8. Implicancias econmicas. Infraestructura para el transporte urbano.
Desde el punto de vista econmico, se revelar como principal variable a considerar al gasto en
infraestructura vial, considerando que la dispersin urbana genera mayores costos por extensin,
infraestructura ociosa, y costos en transporte para los habitantes considerando el bajo nivel de
centralidad de los DUC (bajo acceso a equipamientos y servicios), adems de los efectos ambientales de
todo lo anterior.
Por un lado, es posible constatar los altos costos en vialidad que han generado los ZODUC
ubicados en el sector de Chicureo, comuna de Colina. Por ejemplo, la va Pie Andino (20m de ancho y
10,5km de largo) se caracteriza por una escasa densidad de trfico, a pesar de esto, su costo de 15
millones de dlares ha sido compartido por fondos privados y tambin pblicos en sus ultimas etapas
(Hidalgo y Borsdorf, 2005). Una situacin similar presentan la va Radial y la Ruta Vespucio Norte
Express, vas concesionadas con aportes pblicos que estas pensadas para conectar estos
emprendimientos urbanos con el barrio alto de Santiago (Las Condes y Vitacura).
Por otro lado, es posible profundizar en el impacto vial de los DUC, considerando el costo
econmico que generan los desplazamientos al sistema urbano metropolitano. Respecto de las ZUDC,
cabe mencionar que no exigen estudios viales mayores sino que solo Estudios de Impacto al Sistema de
Transporte Urbano (EISTU) por proyecto, lo anterior provoca que no exista una evaluacin integral y
sistmico del impacto y que los proyectos solo aporten a la consolidacin de vialidad planificada
(PRMS) directamente relacionadas con ellos.
Por su parte, los PDUC tienen la obligacin de hacer una planificacin urbana vial, de planificar
una malla integral y modelarla estratgicamente (Contrucci, 2012), el proceso dilato los tiempos de
aprobacin (10 aos), debido principalmente a la falta de un marco institucional y el desacuerdo

pblico-privado respecto de las exigencia de infraestructura vial, significando un costo no aceptado por
los desarrolladores y el abandono paulatino de los proyectos. Las ZUC no incluyen estudio estratgico
volviendo a la lgica de las ZUDC, es decir, los proyectos que surjan en estas zonas mitigaran mucho
menos impacto que los PDUC (Contrucci, 2012).
Todo lo anterior implica una desigualdad en la distribucin de costos econmicos de la
dispersin urbana que generan los DUC. Por un lado, los desarrolladores inmobiliarios tiene un bajo
nivel de responsabilidad con la infraestructura vial de la ciudad como sistema. Por otro lado, el Estado
aporta importantes sumas de dinero al desarrollo de proyectos viales que solo mejoran al desplazamiento
de un grupo especifico de consumidores de vivienda suburbana (estratos medios y altos). Y por si fuera
poco, el resto de los habitantes de la ciudad debe asumir ntegramente el impacto u aumento en sus
costos de desplazamiento producto de un gran flujo de automviles que invariablemente ingresan al
sistema urbano diariamente y en horarios especficos.
9.

Conclusiones
Lo primero es destacar que el Desarrollo Urbano Condicionado ha significado un avance

importante respecto de la regulacin tradicional basada en el zonning; lamentablemente un concepto


que podra haber sido traducido en un desarrollo sustentable para la ciudad de Santiago, fue usado en
principio para justificar una ciudad dispersa y de alto impacto ambiental. Por lo tanto, es posible
calificarlo como un tipo de Greenwash Urbano, considerando que su justificacin y estrategia de venta
se basa en una imagen ambiental amigable.
En este mismo sentido, es posible ver una maduracin permanente entre los instrumentos de
planificacin de la regin metropolitana, y ms especficamente en los mecanismos de crecimiento de la
ciudad; desde las ZODUC que proponan un crecimiento disperso y nula exigencia de mitigaciones,
pasando por los PDUC que proponan altos niveles de exigencia que pudieron significar a la larga que
los modelos de negocios fueran inviables, hasta el ultimo intento que representan las ZUC que a pesar de
una posible baja de las exigencias de mitigacin se trata de zonas contiguas a las reas consolidadas que
han cambiando la dispersin urbana por una expansin condicionada, amparada en el aumento de la
superficie de suelo urbano en reas de extensin urbana normadas por la ltima modificacin del PRMS.

Un segundo aspecto a relevar es el rol de los actores del proceso de construccin de la ciudad,
donde podemos corroborar la importancia de los desarrolladores, apalancados fuertemente por el Estado
con una actitud pro-empresarial, en desmedro de habitantes y el medio ambiente, componente social y
ambiental respectivamente, que deben asumir gran parte de los impactos de este tipo de crecimiento
urbano. Esto ltimo, emplaza directamente el rol del Estado, garanta de derechos sociales y responsable
directo de entregar un marco normativo e institucional que permita el desarrollo sustentable desde lo
social, ambiental en equilibrio con el desarrollo econmico.
Por ltimo y en lo especfico, es importante tomar como lecciones del proceso que intenta
retratarse en el presente estudio. Desde el mbito social, los instrumentos de planificacin y sus
mecanismos de expansin de la ciudad no son suficientes para lograr los objetivos de cantidad y de
calidad de una poltica habitacional sustentable. Desde el mbito ambiental, es indispensable que la
planificacin sea abordada desde un enfoque territorial, abandonando el sesgo urbano, ya que solo desde
esa perspectiva se podr compatibilizar las necesidades de crecimiento socio-econmico considerando
las capacidades del territorio para sustentar dichos procesos. Desde el mbito econmico y en general,
ser importante considerar que la accesibilidad y conectividad ser determinante en el desarrollo de las
ciudades, por lo tanto, la movilidad deber ser abordada integralmente por los instrumentos que tengan
como objetivo lograr ciudades sustentables.

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