Jose Manuel Ruano de La Fuente - Politica Europea y Gestion Multinivel (2004)

Política Europea y Gestión Multinivel
José M. Ruano de la Fuente (Coordinador)
SEPTEM EDICIONES
Oviedo, 2004
Título: Política Europea y Gestión Multinivel.
®
Edita: Septem Ediciones
1ª Edición, febrero 2004
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Colección: septem universitas

Diseño Cubierta e interior: M&R Studio
Año: 2004
Depósito Legal: AS-0674/2004
ISBN: 84-95687-41-0
Impreso en España-Printed in Spain

Índice
Prólogo
Rafael BAÑÓN I MARTÍNEZ ............................................................................. 7
Introducción
José M. RUANO DE LA FUENTE ..................................................................... 11
PARTE GENERAL
Capítulo I. El gobierno multinivel como herramienta

analítica de las políticas europeas
Jorge CRESPO GONZÁLEZ .............................................................................. 15
Capítulo II. La movilización regional y la emergencia de un

sistema de gobernación de múltiples niveles en la Unión
Europea
Argimiro ROJO SALGADO .............................................................................. 47
ESTUDIOS DE CASO
Capítulo III. Las actuaciones comunitarias de impacto

territorial
José M. RUANO DE LA FUENTE ..................................................................... 71
Capítulo IV. La integración europea y las singularidades

regionales: Canarias, región ultraperiférica
Sixto PERAZA PADRÓN .................................................................................. 95
Capítulo V. Relaciones multinivel en políticas de género
Mª José GARCÍA SOLANA ............................................................................. 119
Capítulo VI. La política de investigación científica,

desarrollo e innovación tecnológica en España.
Un caso de política multinivel
Nieves SANIGER MARTÍNEZ ........................................................................ 155
Capítulo VII. Política de inmigración en España

(1985-2000): una perspectiva intergubernamental
Esther RODRIGO FRANCO y Gema SÁNCHEZ MEDERO ........................... 187
LOS AUTORES ......................................................................................... 219

PRÓLOGO
La gestión pública es cada vez menos pública y cada vez más

gestión. Esto quiere decir que la preocupación, siempre presente en los
estudios de Administración Pública, de distinguir lo que es público de
lo que es privado está perdiendo importancia. Las acciones y las políti-
cas públicas se realizan por organizaciones privadas o no gubernamen-
tales, y las organizaciones de titularidad pública compiten con las priva-
das en costos, penetración de mercado o fidelización de clientes. No es
de extrañar, pues, que lo sustantivo en esta actividad sea precisamente
la gestión y que su condición de pública varíe en nitidez e intensidad de
acuerdo al tipo de separación o colaboración que exista entre la inicia-
tiva pública y la privada, al tipo de estructura organizativa que soporte
la acción pública y, sobre todo, a las tareas y funciones que desarrolle el
Estado directa o indirectamente. Estas, entre otras, son las variables
que se deben considerar para analizar la acción pública y su manifesta-
ción sistemática contemporánea más habitual, las políticas públicas. La
cuestión a dilucidar es el peso de cada variable y la importancia de las
distintas combinaciones entre las variables actuantes. Pero, en todo caso,
queda en pie el desafío que tienen planteado las administraciones pú-
blicas para gestionar con eficacia unos recursos cada vez mas limitados.
Recursos limitados y rendición de resultados acerca de la eficacia
y la economía de su gestión es una combinación novedosa para las
administraciones públicas de los sistemas democráticos. Piénsese que
el sistema constitucional democrático tiene apenas doscientos años y
hasta la década de los años setenta del siglo XX no se ha planteado esta
exigencia de resultados en un contexto de financiación limitada y con
una demanda para aumentar o reducir el tamaño del Estado.
La demanda de la rendición de cuentas se plantea simultáneamente
con la ruptura del esquema de funcionamiento tradicional de las admi-
nistraciones públicas en el continente europeo. En efecto, el modelo
napoleónico de construcción del Estado de Derecho, de administracio-
nes centralistas y centralizadas, de vocación jurídica, reglamentaria,
garantista y procedimental quiebra definitivamente con la existencia del
Estado del Bienestar y los diversos fenómenos que se producen en el
último tercio del siglo XX, la globalización de las comunicaciones y de la
economía, la crisis fiscal y la revisión de la relación entre el Estado, el
mercado y la sociedad. Ahora, se busca la descentralización versus el
control y la centralización decimonónicas, los objetivos administrativos
dejan de ser jurídicos y pasan a ser políticos, buscan acercar la adminis-
tración a los ciudadanos, y económicos, gestionar eficientemente. Todo
ello significa una alteración radical del esquema centralista, donde la Ad-
ministración Central era la única y sólo existían administraciones de go-
biernos locales fuera de ella, pero con competencias limitadas y tutela o
subordinación a la superior Administración Central.
El proceso de descentralización en Europa ha tenido una clara
consecuencia: la aparición de gobiernos y administraciones más fuer-
tes en el ámbito local. Ahora bien, hay que señalar la centralización
supranacional que se produce con la creación de la Comunidad Euro-
pea y, más tarde, con la Unión Europea. Esta centralización hace apare-
cer en nuestra historia un nuevo nivel de Gobierno, pero de un gobier-
no de acuerdo de gobiernos para no conferirle una entidad de gobier-
no tradicional. Es un gobierno descentralizado, que actúa a través de
los Estados miembros. Descentralización subnacional y centralización
supranacional dibujan un mapa nuevo, entre otras razones por el estilo
gubernamental de gestión de las políticas. Ningún gobierno singular es
del todo independiente para la gestión de una política específica, ni
siquiera para una fase de la misma. Los distintos gobiernos actúan en-
trelazados, superpuestos, por las exigencias de la financiación de los
proyectos, la falta de capacidad plena para diagnosticar, implantar y
evaluar las políticas y por el diseño cooperativo de los sistemas políti-
cos. Aunque, lógicamente, hay una parte apreciable de la acción guber-
namental que es independiente de los otros gobiernos, el tamaño e
importancia de los espacios compartidos es creciente. Por tanto, el es-
tudio de la acción y de las políticas públicas ya no es, no puede ser,
causal y lineal en el seno de una organización. La unidad de análisis
para las políticas públicas es una red de organizaciones e individuos
singulares y la secuencia de creación e implantación de las políticas es
el resultado de la relación de un conjunto amalgamado de actores.
Finalmente hay que decir que, paralelamente a la constitución de
un sistema de gobierno en red y con distintos niveles de actores guber-
namentales, se incorporan a este escenario otros actores no guberna-
mentales. Una consecuencia del cambio de relación del Estado con el
mercado y la sociedad es que la producción de ciertos bienes y servi-
cios públicos deja de hacerla el Estado y pasan a hacerla agentes priva-
dos o no gubernamentales. Ello crea, en la arena de las políticas, una
superposición entre el sistema gubernamental, cada uno de los niveles
de los sistemas políticos y los agentes no gubernamentales que trabajan
en el Estado, para el Estado o con el Estado en los distintos niveles.
Evidentemente, todo esto representa un desafío para el estudio de las
políticas públicas y también para su gestión, pues requiere de conoci-
mientos, habilidades y destrezas adaptadas al nuevo escenario.
Esta es la razón que me motivó a aceptar la propuesta de José
Manuel Ruano para prologar una obra, constituida por un conjunto de
estudios originales, cuyo foco central es la acción pública en el contex-
to europeo, por tanto, en un contexto intergubernamental y de colabo-
ración entre empresas, organizaciones no gubernamentales y las insti-
tuciones europeas.
El lector encontrará un interesante abanico de hallazgos acerca
del estudio y realidad de diversas políticas europeas de especial trascen-
dencia como las de inmigración, género o I+D, junto con estudios
sobre la trascendencia del territorio en las políticas europeas y una su-
gerente reflexión metodológica del gobierno multinivel y las políticas
públicas. La obra se divide en tres partes. Una está dedicada a cuestio-
nes metodológicas de la gestión multinivel. La segunda centra su foco
de interés en la Unión Europea. La tercera se dedica al análisis de polí-
ticas europeas.
Las distintas aportaciones resaltan la gestión en red de las políti-
cas comunitarias y su condición de gobierno multinivel. Por eso es
un texto de utilidad en la discusión sobre las transformaciones de la
acción pública contemporánea para quien tenga interés en las políticas
europeas y para los estudiosos del gobierno multinivel y de las relacio-
nes intergubernamentales.
El mayor mérito de la obra es el focus, el haber adoptado una pers-
pectiva claramente centrada en la condición multinivel de las políticas y
de la acción institucional. Otro mérito a destacar es la incorporación,
como autores, de jóvenes investigadores y profesores que dan cuenta
de su trabajo e inquietud en esta primera presentación pública de resul-
tados.
Rafael Bañón i Martínez
Berkeley, septiembre de 2003
INTRODUCCIÓN
José M. Ruano de la Fuente
El concepto de gestión multinivel se ha empleado por la doctrina

para describir el singular proceso de adopción de decisiones en la
Unión Europea. Las relaciones intergubernamentales entre gobiernos
nacionales y regionales constituyen una forma diferenciada de siste-
ma político donde la relaciones jerárquicas han sido paulatinamente
sustituidas por interacciones combinadas de múltiples niveles de go-
bierno (europeo, nacional, regional) que forman redes de políticas de
naturaleza cooperativa. En la noción de gestión multinivel lo relevan-
te es que ninguno de los actores dispone por sí mismo de la capacidad
suficiente para resolver los conflictos, y la coordinación entre niveles
queda supeditada al intercambio de información o de otros recursos, y
a la puesta en marcha de procesos de negociación y cooperación.
Todos los trabajos que aquí se presentan ponen de relieve cómo
la conformación de la decisión política es deudora de una estructura
multinivel de la que forma parte una multiplicidad de actores pertene-
cientes a instituciones diferenciadas que cuentan con legitimidades y
normas de regulación no siempre compatibles entre sí.
ARGIMIRO ROJO revela cómo las regiones europeas, aunque con
dificultades, han logrado incardinarse en el centro de los espacios de
negociación de las actuaciones y políticas públicas europeas que a
ellas les afecta, dando lugar a la constatación de una “incipiente
Políitica Europea y Gestión Multinivel
regionalización del sistema comunitario”. De la estructura bipolar

primigenia Unión-Estados, asistimos, por lo tanto, a la configuración
de formas más complejas en las que los gobiernos subestatales des-
empeñan papeles protagonistas. El relato de ROJO lo matiza y comple-
ta SIXTO PERAZA al describir el singular proceso de integración comuni-
taria de Canarias en cuanto que región ultraperiférica, que se ve com-
pelida a coordinarse y cooperar, precisamente por su especificidad,
con otros actores regionales, especificidad que obliga a modular la
aplicación de las políticas europeas a las singularidades del territorio.
11
No debe desprenderse de lo anterior que la presencia regional
ante las instancias europeas y su participación activa en los procesos
decisionales comporte la debilitación de los Estados como actores
políticos. Los cambios institucionales a los que se hace referencia, y
que comportan para las regiones nuevas oportunidades y responsabi-
lidades, no adoptan la forma de un juego de suma cero en el que
necesariamente (como pone de manifiesto la Constitución europea)
los gobiernos nacionales pierdan el poder que ganan aquéllas. Más

bien se asiste a un notable reforzamiento de la interdependencia entre
estructuras estatales jerárquicas de corte tradicional y la emergencia
de nuevos espacios y sistemas de negociación que rebasan el ámbito
institucional público y favorecen la intervención de los agentes socia-
les y las fuerzas del mercado.
En efecto, lo más destacable de algunos de los estudios de caso
que se presentan es su virtualidad para mostrar el funcionamiento real
de la Unión Europea como agente productor de políticas a partir de la
implicación activa de las administraciones estatales y subestatales y
mediante la dispersión de los centros de decisión en diferentes secto-
res y niveles de actuación. A este respecto, GARCÍA SOLANA, al estudiar
el proceso de formación y ejecución de las actuaciones de lucha con-
tra la violencia sexista, subraya cómo la implantación influye en su
configuración definitiva y de qué manera este proceso de ejecución
recurre a cauces formales e informales. Por su parte, NIEVES SANIGER
manifiesta la relación entre las políticas de investigación y desarrollo
y la influencia que tiene en ellas el modelo de descentralización del
Estado autonómico. En ambos casos, la participación de los agentes
sociales y económicos se antoja esencial, tanto en la formulación de
las políticas como en su ejecución. Pero lo verdaderamente
ejemplificador es constatar el peso de ciertos sectores en la fase de
diseño de la política y cómo los objetivos de reforzamiento de las
iniciativas de cooperación europea (como muestra SANIGER) hace per-
der influencia a las administraciones estatales y regionales. Tampoco
en el caso de políticas emergentes, como inmigración, tal como reve-
lan ESTHER FRANCO y GEMA SÁNCHEZ, cabe soslayar para su adecuada
comprensión que su configuración y desarrollo se producen en un con-
texto de integración supranacional (lo que explica el impulso dado por
las instancias comunitarias y el respeto a las líneas marcadas por la
Unión en todos los casos) y de descentralización territorial, lo que
abre la puerta a esferas de discusión de nivel subestatal y a la con-
12
frontación partidista multinivel cuando la relevancia pública de las
políticas lo favorece.
Este complejo proceso de producción de actuaciones públicas
es lo que se ha llamado por la doctrina gobernanza. Se trata de un
concepto que no restringe la acción pública al Estado, sino que la
amplía para abarcar las actuaciones de otros actores políticos y socia-
les. De este modo, la gobernanza europea no es propiamente ni
estadocéntrica ni supranacional. En el seno del Consejo europeo o del
Consejo de ministros la lógica de actuación podría ser
intergubernamental, mientras que en esferas políticas secundarias en
las que intervienen el Parlamento, la Comisión o el Tribunal de Justi-
cia, bien podría calificarse de supranacional.
Lo verdaderamente destacable es que los Estados miembros son
tan sólo, como destacan todas las contribuciones que aquí se reco-
gen, uno de entre una variedad de actores que conforman la comuni-
dad política europea. Los Estados no son siquiera el único vínculo
relacional entre la política nacional y la negociación intergubernamental
en el Unión Europea. Frente a la exclusiva relación bilateral Unión-
Estados, surgen estructuras reticulares de carácter fluctuante y varia-
ble. Las entidades subestatales han aprendido a comunicarse directa-
mente con las instancias supranacionales operando al margen de los
canales formales de comunicación. De ello da cuenta JOSÉ M. RUANO
al referirse a la implicación de aquéllas en la gestión de las iniciativas
de impacto territorial, y al subrayar la diversidad de intereses entre
niveles de gobierno y la pluralidad de juegos de negociación relacio-
nados.
El recurso a la teoría de la gobernanza multinivel pretende bus-
car nuevas vías de comprensión de realidades complejas, que no per-
miten en su análisis el empleo de instrumentos metodológicos de la

Ciencia política tradicional. Sus fundamentos descansan, sin embar-
go, en las teorías pluralistas e incorpora elementos teóricos deudores
del neofuncionalismo. Además, su bagaje conceptual, como dice acer-
tadamente JORGE CRESPO, dista aún de ser unívoco, como es un ejem-
plo la propia utilización polisémica de muchos de conceptos emplea-
dos a lo largo de esta obra (gobernanza, gobernación, gobernabilidad,
gobierno,...) para referirse a aspectos concretos de la acción pública.
El empleo del enfoque que CRESPO describe con detalle permite,
sin embargo, avanzar en la profundización del análisis de las políticas
13
europeas y en la búsqueda de respuestas a este singular proceso de
integración y fragmentación simultáneas, que parecen abocar al ha-
llazgo de paradojas permanentes: la irrupción del cambio y la afirma-
ción de la homeostasis, el fomento de la competencia y la necesidad
de la cooperación entre entidades territoriales, la elevación del papel
de las regiones y los gobiernos locales sin que decline la centralidad
de los Estados,...Todos estos fenómenos son señales de que la “nue-
va política” no se deja aprehender en categorías ya establecidas y de

que huye de las dicotomías simplificadoras (Europa de las regiones
frente a Europa de los Estados) que presidieron los debates más re-
cientes y ya superados.
14
EL GOBIERNO MULTINIVEL COMO
HERRAMIENTA ANALÍTICA DE LAS
POLÍTICAS EUROPEAS
Jorge Crespo González
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- PARTICULARIDADES DEL

ENTORNO COMUNITARIO DE GESTIÓN DE POLÍTICAS. II.-
GOBIERNO MULTINIVEL: CONCEPTO Y DIMENSIONES
PRINCIPALES. APLICACIÓN AL ÁMBITO COMUNITARIO EUROPEO:
II.1.- CONCEPTO DE GOBIERNO MULTINIVEL; II.2.- LAS PAUTAS
DE ANÁLISIS. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.
INTRODUCCIÓN
El sistema tradicional de gestión de las políticas públicas se en-
cuentra inmerso en un proceso de transformación y cambio, que afec-
ta tanto al ámbito material de intervención pública, como a los modos
y técnicas de gestión y a los actores implicados. Ese proceso, en el
ámbito comunitario europeo y, en general, en los países de la OCDE,
se centra en: una pérdida de centralidad del nivel nacional de gobier-
no y administración; la emergencia de actores subnacionales que com-
piten con el nivel nacional en la prestación de servicios, y a veces en
el ámbito de lo identitario, y que se revelan como importantes actores
en las redes político-administrativas; la aparición de nuevos actores

inter/supranacionales (particularmente la Unión Europea), con gran
incidencia en la formulación, financiación y control/evaluación de de-
terminadas políticas públicas; y, finalmente, la evolución de la admi-
nistración y gestión públicas hacia un sistema de interacción basado
en la interdependencia de actores públicos (de diferentes niveles y
poderes) y privados; sociedades más complejas y segmentadas; y,
finalmente, la incidencia de la globalización y de las técnicas y con-
ceptos de la nueva gestión pública1 .
15
En este escenario, los viejos modos de analizar la acción pública
se tornan obsoletos, y surgen o reeditan sin embargo otras
conceptualizaciones, mejor o peor acabadas, a fin de dar cuenta de
los nuevos procesos. Términos como Estado relacional, Gobierno
multiorganizativo, Relaciones intergubernamentales, Gestión
intergubernamental o Gobierno multinivel (GM) son de uso frecuente
en los textos doctrinales y pasan a formar parte (junto a otros, como
gobernanza, gobernabilidad, gobernación, etc.) del inventario de vo-
cablos de moda en la jerga de la Ciencia Política y de la Administra-

ción, cuya definición dista todavía de ser unívoca y precisa.
En las siguientes páginas se trata de explicar que la metodología
que plantea el GM permite un examen razonable de las políticas co-
munitarias europeas, ya que es susceptible de adaptación a la fuerte
complejidad del objeto de estudio, pues integra en su exploración ele-
mentos orgánicos y funcionales, actores públicos y privados de todo
tipo y nivel territorial de actuación, los tradicionales factores de ges-
tión y administración (diseño orgánico, recursos humanos y económi-
cos, modos de gestión, y formas de producción y circulación de la
información), y, al mismo tiempo, permite utilizar la doctrina en uso
respecto al análisis de políticas públicas.
Para ello hemos optado por presentar, en una primera parte, una
cuestión que favorece la comprensión del contexto en que ha de apli-
carse la metodología: las particularidades del espacio comunitario de
gestión de políticas; en la segunda y última, nos hemos centrado en
definir la metodología de análisis (concepto, pautas y ventajas) desta-
cando los aspectos de más clara aplicación al ámbito comunitario.
I.- PARTICULARIDADES DEL ENTORNO

COMUNITARIO DE GESTIÓN DE POLÍTICAS
Antes de tratar los aspectos específicos que definen la metodo-
logía analítica del GM, y para comprender mejor su adaptación al ámbito
comunitario de gestión de políticas, creemos útil dar cuenta de algu-
nos factores particulares a la configuración de este artefacto de
gobernabilidad que es la Unión Europea (UE)2 .
Es conocido que la UE supone una novedad desde el punto de
vista institucional y de su procedimiento decisorio. Se ha señalado
que su estructura parece desconcertante a primera vista, ya que no
16
se acomoda a los rasgos de las organizaciones internacionales
clásicas, ni tampoco a los de los Estados democráticos (MORATA
1998: 88-9).
Respecto a los Estados democráticos actuales, sorprende
la mayor complejidad de la distribución institucional de los po-
deres tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial) en el escenario
comunitario. En efecto, las Comunidades Europeas (CCEE) cuentan
con un Parlamento, elegido por sufragio universal, que no ejerce el
poder legislativo directamente, y que posee esencialmente funciones
consultivas y, en algunas materias, de codecisión (aparte de las pre-
supuestarias). La Comisión, cuya investidura es parlamentaria a pe-
sar de emanar de un ámbito de discusión intergubernamental y no
parlamentario, comparte con el Consejo de Ministros las funciones
ejecutivas, y con las Administraciones Nacionales (AANN) las relati-
vas a la implantación de las políticas en los Estados miembros (EEMM).
El Consejo de Ministros asume el poder normativo al máximo, en tan-
to que el Consejo Europeo realiza tareas de dirección política, fijando
objetivos y marcando ritmos. La ubicación institucional menos polé-
mica es la del poder judicial, que se asienta en el Tribunal de Justicia
de las CCEE al máximo nivel, junto a sus colaboradores, los tribuna-
les de justicia de los EEMM.
Entre los factores de diferenciación de la UE respecto a otras
organizaciones internacionales podemos citar:
1.- Que la Unión posee instituciones dotadas de poderes
propios, aunque esto no signifique en modo alguno que el ejer-
cicio de los mismos pueda realizarse de manera autónoma.
Funcionalmente es útil y en ocasiones indispensable que las ins-
tituciones comunitarias asocien a las diferentes AANN, y a otros
actores, en el procedimiento decisorio, máxime cuando las CCEE

han venido constituyendo un ordenamiento jurídico propio que
se impone tanto a las AANN, como a los ciudadanos y a las
entidades de derecho privado.
2.- Que materialmente hablando, el ámbito de actuación de la
UE es mayor que el propio de las organizaciones internaciona-
les clásicas. En efecto, si lo habitual en dichas organizaciones
es que su objeto material de actuación se limite a un aspecto
concreto de una política concreta (estaño, cuestiones postales,
etc), la UE incide en un amplio espectro de políticas y ámbitos
17
(entre los que encontramos los recogidos en el cuadro 1), gestio-
nados por una pluralidad de organizaciones especializadas3 .
CUADRO 1: POLÍTICAS Y ÁMBITOS MATERIALES EN QUE

INTERVIENE LA UNIÓN EUROPEA.
Fuente: http://www.europa.eu.int
3.- Los poderes de la UE sobre las competencias

comunitarizadas son, en general, más intensos. De ello da
fe tanto su capacidad para dictar actos normativos que, en oca-
siones, son extraordinariamente detallistas, dejando muy poco
18
espacio interpretativo a la discrecionalidad de los EEMM4 , como
el hecho de contar con una institución propia que garantiza la
aplicación del derecho comunitario (El Tribunal de Justicia).
La actuación de la UE se remite, en síntesis, al diseño de regula-
ciones, supranacionales e intergubernamentales, de carácter estratégi-
co para las políticas públicas europeizadas (y aun en cada una de ellas
con diferente incidencia), asimismo realiza controles/evaluaciones de
la aplicación de algunas de las mismas mediante diferentes instrumen-
tos (piénsese en los fondos) y financia. De la misma manera, se centra
en las dimensiones simbólicas, de estilo y sustantiva5 , y no tanto en la
operativa, entre otras consideraciones porque la implantación de las
políticas se efectúa excepcionalmente de modo directo por los órganos
comunitarios, siendo lo habitual la implantación a través de los órganos
correspondientes de las AANN (de acuerdo con el principio de autono-
mía institucional que se relaciona más abajo).
Por otra parte, no puede decirse que la UE tenga la misma capa-
cidad de regulación para todas las políticas. El grado de incidencia de
la UE es variable de acuerdo con los diferentes ámbitos materiales de
intervención y su desarrollo a lo largo del tiempo. Podemos decir que
la incidencia es: alta, cuando se trata del gobierno de la economía
(política fiscal, industrial, energética y laboral –para ésta última la inci-
dencia es algo menor); media/baja, cuando se trata de las políticas
del estado del bienestar (sanidad, educación, protección social y vi-
vienda); y media/alta, para las áreas políticas emergentes
(medioambiental, inmigración, telecomunicaciones, igualdad de gé-
nero y lingüística– para esta última la incidencia es baja)6 .
4.- La Unión integra un proceso diferenciado de toma de deci-
siones que combina lo intergubernamental con lo
supranacional7 . En ambos casos las AANN ocupan posiciones
relevantes, sobre todo en el ámbito de los procesos de discu-

sión, intercambio y negociación sobre materias técnicas, pero
sin duda un debate importante a nuestros efectos reside en la
posibilidad de reflexionar sobre si con la transferencia a las CCEE
de competencias nacionales, y con la pérdida de soberanía con-
siguiente, las AANN no modifican únicamente el escenario de su
actuación, sino acaso la propia naturaleza de la misma. Piénsese
que una de las expresiones de la supranacionalidad, como es el
hecho de que los EEMM deban asumir, aunque hayan votado en
contra o no los hayan votado, aquellos acuerdos adoptados en
19
virtud del procedimiento basado en la mayoría cualificada o sim-
ple8 , incide poderosamente en el modus operandi de las Admi-
nistraciones, ya que favorece la negociación y modifica la cultu-
ra político-administrativa de aquellos actores administrativos que
hasta hace poco tiempo se encontraban más cómodos a la som-
bra de la soberanía estatal en que habían sido socializados.
5.- Todas las circunstancias apuntadas implican que entre
las AANN y la Administración comunitaria se produzca un
gran flujo relacional, y una importante simbiosis.

Desde luego, no debe entenderse que las diferentes fases por
que pasa el proceso legislativo y decisorio comunitario son exclusiva-
mente responsabilidad de la Administración comunitaria; tal como es-
pecifica CASSESE9 , en la red de poderes administrativos no existe
una división de funciones y poderes entre instituciones comunitarias,
y entre éstas y las AANN. Como los EEMM participan en todas las
etapas del proceso, incluso podría cuestionarse la existencia del do-
ble nivel de gobierno, comunitario y estatal (CASSESE 1990: 75). De
ahí que el analista externo, para entender el mundo comunitario, deba
realizar un esfuerzo de diferenciación entre los órganos comunitarios
“independientes” –Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia- de los
que acogen a dirigentes políticos y altos funcionarios de los EEMM,
para percibir a continuación que la interacción institucional entre unos
y otros está asegurada a través de una compleja y tupida red de comi-
tés (SIEDENTOPF 1990: 134). Por lo tanto, los dos niveles, existien-
do y siendo diferenciables, no ocultan la realidad de las interrelaciones
continuas y profundas que los atraviesan mediante órganos y lógicas
que armonizan lo netamente comunitario con lo supranacional e
intergubernamental.
Por otra parte, el continuo flujo de contactos e interacciones en-
tre los niveles comunitario y estatal de gobierno no puede entenderse
en un sentido único, según el cual las AANN intervendrían en todas
las fases del procedimiento decisorio y normativo del nivel comunita-
rio sin que éste tuviera facultades de intervención en las AANN. Lo
cierto es que, a nuestro juicio, la europeización de las Administracio-
nes debe entenderse en un doble sentido: la Administración comunita-
ria integra elementos de las AANN, y éstas, por su parte, asumen
cambios orgánicos, procedimentales y lógicas exógenas provenien-
tes del nivel comunitario que paulatinamente pueden modificar las
culturas administrativas nacionales. Es este un aspecto insuficiente-
20
mente estudiado, ya que si bien la integración se asocia a cambios
estructurales (económicos, políticos, etc.) muy rara vez se analiza
que las interacciones político-administrativas dentro de la UE son
generadoras de valores importantes y de una cultura propia10 .
6.- Es bien conocido, y más en el caso español, que los países
que desean adherirse a las CCEE deben cumplir determina-
dos requisitos, no sólo económicos (tener una economía
de mercado relativamente madura) o técnicos (capacidad
institucional para asumir el acervo comunitario, así como
para participar cotidianamente en el proceso de formulación
y gestión de políticas comunitarias) sino políticos: ser Esta-
dos de derecho y Estados democráticos.
7.-La asociación, acogida de mejor o peor grado según de que
Estado miembro se trate, de la pertenencia a la organización
comunitaria con la adhesión a la consecución de objetivos
políticos, más o menos difusos, a largo plazo.
8.- La existencia, además de los principios que articulan el
derecho comunitario con los nacionales (eficacia directa y
prevalencia del derecho comunitario) de otros que, con carác-
ter general, permiten modular las relaciones entre Adminis-
tración comunitaria y las de los EEMM (principios de coopera-
ción, autonomía institucional y subsdiariedad).
a) El deber de colaboración/cooperación
El fundamento jurídico del deber de colaboración se encuentra
en el artículo 5 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica
Europea. Con él se pretende que los EEMM, y por lo tanto sus Admi-
nistraciones, presten una total colaboración para el cumplimiento de
las obligaciones propias del derecho comunitario, absteniéndose de

toda medida susceptible de poner en peligro la realización de sus ob-
jetivos. Cabe hablar, como hace MORATA11 , de una Busdestreue co-
munitaria similar a la alemana, basada en la obligación de los EEMM
de respetar los compromisos adquiridos cuando ponen en práctica las
políticas comunitarias. Esta traslación del concepto de lealtad federal
se instala en el marco del federalismo cooperativo, entendiendo en
este caso por “federalismo” no el establecimiento de un Estado fede-
ral, sino la materialización de un conjunto de relaciones entre niveles
de gobierno en el decurso de la vida política comunitaria.
21
b) El principio de autonomía institucional
Se trata de un principio de construcción jurisprudencial que ha
sido reiterado numerosas veces por el Tribunal de Justicia de las CCEE.
Este principio implica que las medidas necesarias para la aplicación
del derecho comunitario en los ordenamientos nacionales deben ser
tomadas y asumidas, en el marco de los EEMM, por aquellas institu-
ciones nacionales que corresponda de acuerdo con sus propios proce-
dimientos y distribución interna del poder. Es lógico que así sea ya
que las Comunidades no se han provisto de “un ejército de funciona-

rios dispuestos a actuar en los más remotos rincones de cada uno de
los Estados miembros...” por lo que cada uno de ellos lo aplicará apo-
yándose en sus propios agentes y utilizando la organización interna
constitucionalmente prevista12 . Lo que significa, pura y simplemente,
que las CCEE no están interesadas en cuál sea la organización admi-
nistrativa interna de cada uno de los Estados, ni en si existe un régi-
men de distribución territorial del poder político-administrativo13 , sino
en que sus disposiciones sean efectivamente cumplidas14 .
c) El principio de subsidiariedad
La indiferencia de las instituciones comunitarias respecto a la
distribución interna del poder de los Estados miembros que había pre-
sidido la construcción comunitaria desde sus inicios, se ha ido
relativizando en los últimos años mediante la inclusión en el Tratado
de la Unión Europea (TUE) del principio de subsidiariedad15 y la crea-
ción de una nueva institución: el Comité de las Regiones.
El principio de subsidiariedad puede entenderse de dos formas:
horizontal y vertical. La subsidiariedad horizontal alude al hecho de
que las Administraciones Públicas sólo deben actuar allí donde los
actores privados no puedan o no quieran actuar de forma eficaz; y la
vertical se asienta en la consideración de que una autoridad superior
sólo debe actuar allí donde otra autoridad inferior no pueda hacerlo de
modo satisfactorio16 . Es esta última concepción de subsidiariedad la
que ha sido recogida en el TUE, aunque de manera simplificada, toda
vez que en el ámbito comunitario sólo opera entre dos niveles, el
comunitario y el estatal, excluyéndose el resto de Administraciones
que puedan ser concernidas: las regionales y locales.
Por otra parte, el TUE declara que “en los ámbitos que no sean
de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá conforme al
22
principio de subsidiariedad”. De ello se sigue que hay un ámbito ex-
cluido de la aplicación del mismo (el de las competencias exclusivas
de la Comunidad), y otro, conformado por el resto de competencias y
asuntos, en el que al menos hipotéticamente se podría producir la
intervención de la Comunidad con arreglo al principio de subsidiariedad.
De todas formas, tal como reconoce SOBRINO HEREDIA, “la aplica-
ción del principio de subsidiariedad reposaría sobre tres criterios
cumulativos: necesidad, eficacia y proximidad”17 .
Para finalizar este epígrafe, cabe recordar que el principio que
venimos tratando equivale a un criterio de distribución de competen-
cias asociado a sistemas federales, según el cual los niveles superio-
res de gobierno sólo intervendrían cuando los inferiores no estén en
condiciones de hacerlo con eficacia18 .
II.- GOBIERNO MULTINIVEL: CONCEPTO Y

DIMENSIONES PRINCIPALES. APLICACIÓN AL
ÁMBITO COMUNITARIO EUROPEO
Las nuevas características que circundan la gestión pública de
políticas en nuestros días (ampliación del ámbito material del sector
público, la existencia de nuevos actores y niveles de gobierno, la fuer-
te segmentación social y la paulatina implantación de una cultura de
la exigencia, la aparición de nuevos actores de status privado o semi-
público involucrados a diferente título en la gestión de las políticas
públicas, la prevalencia del paradigma de la nueva gestión pública,
junto con una fuerte tendencia a la descentralización de las decisio-
nes operativas) han propiciado un fuerte incremento de las posibilida-
des de interacción e interdependencia entre los protagonistas públi-
cos y privados de la gestión política y administrativa.
De lo anteriormente expuesto se infiere que la acción pública

responde más a la lógica del funcionamiento de redes sociales, que a
las de un sistema jerarquizado, y que son necesarios nuevos modos
de reflexión y análisis sobre las actuaciones públicas, máxime cuando
las categorías que tradicionalmente nos ha aportado el derecho cons-
titucional o político (diferenciando entre Estados federales y unitarios;
o entre Estado social o de Bienestar y liberal) no sirven para describir
y analizar cómo funcionan realmente los Estados contemporáneos.
Las categorías se están replanteando y reformulando, por eso
23
quizás para describir cómo funcionan en la práctica nuestras organi-
zaciones públicas sea más adecuado hablar de Estado relacional,
Gobierno multiorganizativo, o GM. Es precisamente éste último enfo-
que el que vamos a exponer en el presente epígrafe.
El enfoque analítico del GM reconoce las limitaciones del Esta-
do Liberal de Derecho (con una Administración de potestades, de ca-
rácter garantista y regulador), así como del Estado del Bienestar (que
intenta universalizar determinadas conquistas sociales a partir de una
Administración de servicios difícilmente viable en determinadas co-

yunturas económicas), sin menospreciar sus aportaciones. Con esta
nueva categoría se intenta iniciar una reflexión sobre las fronteras
entre el mundo público y el de la sociedad civil, entre Estado y socie-
dad hablando en términos sistémicos, en un mundo que disuelve los
límites entre ambos.
La Administración propia del GM, sin menospreciar los aspectos
técnicos o materiales, deberá vincularse decisivamente al concepto
de red, siendo capaz de orientar, gestionar, liderar y, en su caso, crear
redes en que interaccionen múltiples organizaciones, de diferente
estatus institucional y nivel de gobierno, pero que tienen objetivos
concurrentes o sinérgicamente convergentes. Se tratará de una Admi-
nistración de interdependencias.
A pesar de que la realidad multinivel en que se desenvuelven los
asuntos públicos es un hecho fácilmente constatable, no es simple
describir cuáles son los elementos más substanciales que integran el
concepto de GM, acaso porque aquí entendemos por “gobierno” algo
diferente y más amplio al sentido habitual del término y, por otra parte,
porque en la propia terminología se está aludiendo simultáneamente
a dos fenómenos distintos: la herramienta de análisis, y al objeto del
mismo. Por eso creemos de utilidad realizar una aproximación al con-
cepto de GM, para después describir cuáles son las pautas a seguir en
su aplicación al estudio de las políticas comunitarias europeas.
II.1.- CONCEPTO DE GOBIERNO MULTINIVEL

Como la mayoría de los nuevos términos con que se pretende
dar cuenta de la nueva gestión de los asuntos públicos en nuestros
días (Gobernabilidad; Governance; Gestión intergubernamental, etc)
nos encontramos ante una concepto poliédrico, de muy difícil defini-
ción y con amplias concomitancias con otros vecinos.
24
A nuestro juicio, el enfoque analítico más importante para inter-
pretar la integración comunitaria, desde la perspectiva de abordar con
más claridad la problemática de los diversos niveles de gobierno, es
el GM (Multilevel Governance). Dicho enfoque concibe la integra-
ción europea como la edificación de una nueva entidad política
en que la responsabilidad sobre las diversas intervenciones que
incluyen las políticas públicas se encuentra compartida entre
múltiples niveles de gobierno (supranacional, nacionales y
subnacionales). El nivel de gobierno nacional sigue siendo el esen-
cial, pero ya no afianzado en el concepto de una soberanía nacional
cada vez más débil y erosionada, sino en el de soberanía comparti-
da con buenas dosis de legitimidad de resultado19 . El GM comu-
nitario europeo permite movilizar a actores gubernamentales y no
gubernamentales en la formulación e implantación de las políticas
comunitarias (aunque con matices diferentes, de acuerdo con cada
política), es más adecuado para aquellas áreas en que la acción públi-
ca coordinada es más eficaz y eficiente, y aboga por comportamien-
tos que favorecen la negociación. De esta manera, el entramado polí-
tico-administrativo no sólo tendrá como objeto crear utilidad o satis-
facción individual mediante sus actuaciones, sino la edificación de
una arquitectura institucional, política y social en que los individuos,
grupos, organizaciones de la sociedad civil y Administraciones públi-
cas busquen y encuentren índices razonables de satisfacción en un
entorno incierto y policomplejo.
El enfoque analítico que propicia el GM incluye en una lectura
amplia, a nuestro entender, los siguientes aspectos:
a) El sistema institucional, formal e informal, que enmarca la
acción de los actores públicos y privados para la producción de
bienes, servicios y demás actividades que crean valor social (es
decir, la Governance).
b) La acción de gobierno, entendida tanto como la actividad
política en sentido estricto, como la que tiene que ver con las
políticas públicas y su gerencia (es decir, el Governing).
c) Los actores políticos, administrativos, económicos y so-
ciales que intervienen en el devenir de los asuntos públicos,
cada uno de acuerdo con su propia capacidad, racionalidad e
interés (es decir, los Governing actors).
Las ventajas de este concepto analítico respecto a otros son
25
claras. En primer lugar, apunta a los aspectos clave de la
Gobernabilidad democrática20 para “habilitar capacidades que per-
mitan formular estrategias nacionales de recomposición interna y de
reposicionamiento internacional”21 , lo que depende de tres factores al
menos: la existencia o no de un liderazgo eficaz, junto con un entra-
mado político-administrativo competente; las reglas del juego políti-
co, económico y social, tanto explícitas como tácitas, respetadas por
los actores; y la capacidad de formular e implementar las políticas
públicas pertinentes. Lo que es de directa aplicación a todos los paí-

ses inmersos en el proceso de integración europea.
En segundo lugar, se trata de un concepto valioso porque ayu-
da a los politólogos y elaboradores de políticas a entender cómo
se relaciona la capacidad gubernamental con la formulación y
ejecución de políticas y programas en un entorno globalizado,
tanto a partir de respuestas individuales de cada Estado como me-
diante las colectivas, en el marco de organizaciones inter/
supranacionales.
En tercer lugar, el GM es un concepto más inclusivo y diná-
mico respecto de otras categorizaciones. De esta manera, y de
forma muy sintética, a lo aportado por la metodología de las Relacio-
nes intergubernamentales (RIG) añade el interés por las interacciones
entre sector público y privado; asimismo, supera las preocupaciones
de la Gestión intergubernamental, ancladas esencialmente en la apli-
cación de políticas, agregando un análisis de todas las fases de las
políticas públicas; por otra parte, permite interpretar mejor cómo fun-
cionan los Estados que las categorías rígidas y estáticas del Derecho
político y constitucional. Y, finalmente, aborda de manera razonable-
mente aceptable el reto de analizar las políticas comunitarias euro-
peas tanto desde el punto de vista material como a través de las di-
versas constelaciones de actores que intervienen en las mismas y,
asimismo, haciendo referencia a los elementos estructurantes de las
diversos entramados político-administrativos: el diseño orgánico, los
recursos humanos, los recursos económicos y presupuestarios, las
técnicas de gestión, y los modos de producción y circulación de la
información. Es cierto que es dificultoso tratar todos estos aspectos a
la vez en un estudio, pero no lo es menos que su conocimiento y
visión global permiten profundizar plausiblemente en alguno de ellos
sin perder de vista el ámbito técnico de la política objeto de análisis, ni
sus implicaciones para el sistema político en su globalidad. En los
26
capítulos que siguen a este trabajo, los autores han hecho el esfuerzo
de aplicar la metodología a partir de alguno (o varios) de los elementos
citados, y/o de las pautas de análisis que se relacionan a continuación.
II.2.- LAS PAUTAS DE ANÁLISIS

Las pautas de análisis del GM comparten en buena medida las
presentadas por el análisis intergubernamental22 junto con otras que
aluden a la necesidad de considerar el papel de los actores privados,
así como al rol relevante que adoptan, sobre todo en el escenario
comunitario europeo, la gestión en red , la inversión en nuevas tecno-
logías, la financiación y el conflicto multinivel. Esto es de especial
aplicación al sistema político europeo en la medida en que se acomo-
da fundamentalmente dentro del modelo sobrepuesto de RIG23 ,
cumpliendo sus tres particularidades: las esferas de autonomía o de
independencia de cada nivel de gobierno son comparativamente pe-
queñas; en las políticas públicas más importantes se involucran si-
multáneamente actores públicos supranacionales, nacionales, estata-
les/autonómicos/regionales y locales; y las notas fundamentales de
relación son la interdependencia y la negociación, toda vez que el
poder de cada nivel de gobierno para actuar en solitario es muy limita-
do. Este es el modelo que da lugar al sistema de relación más varia-
do, complejo y multidireccional.
1.- Participación plural, fluida y multinivel

En el escenario comunitario europeo, aunque también ocurre así
en el interno de los EEMM, se produce la interacción de múltiples
unidades de gobierno y administración con motivo de la gestión de las
políticas públicas, a las que habría que agregar las diversas de carác-
ter privado. En total podríamos cifrar en centenares de miles las que
intervienen a nivel comunitario europeo, creando, como ha sido di-

cho, un mundo complejo e interdependiente de conexiones plurales y
numéricamente asombrosas.
Los actores pueden agruparse en torno al eje gubernamen-
tal (o institucional) y no gubernamental, y no todos tienen la mis-
ma importancia ni cuentan con los mismos recursos como tam-
poco intervienen forzosamente en los mismos niveles. Entre los
poderes públicos, que siguen constituyendo el elemento esencial en
el sistema comunitario, podemos contar con los gobiernos nacionales
27
y subnacionales y sus correspondientes Administraciones, la Adminis-
tración comunitaria encarnada en la Comisión, el Consejo de la Unión
y el Consejo Europeo, el TJCE y los sistemas jurisdiccionales nacio-
nales, el Parlamento Europeo y los Parlamentos de los EEMM y el
Comité de las Regiones. Desde la perspectiva de los actores no gu-
bernamentales, cabe citar los grupos económicos, financieros y ban-
carios, agrupaciones de comerciantes, artesanos y de profesiones li-
berales, sindicatos, grupos socioprofesionales, pero también asocia-
ciones de defensa de intereses no económicos (entre ellos algunos

grupos asociados a valores medioambientales y ciudadanos van to-
mando una posición preferente), etc. También cabe señalar la irrup-
ción de una nueva concepción del ciudadano, que tanto en lo indi-
vidual como en sus manifestaciones colectivas pasa de ser mero ad-
ministrado a ser sujeto activo, con unos derechos consolidados que le
permiten tener un protagonismo en todas las fases de las políticas y
programas públicos. Lo que, junto a la emergencia de la sociedad
civil, que solicita participar en los asuntos públicos en un entorno en
que el Estado para servir mejor a los ciudadanos ha de ser más mo-
desto, pero sin abdicar del liderazgo democrático sobre su territorio y
población, implica la necesidad de abrir los campos de análisis y de
acción de lo público, patrocinando una cultura de la colaboración y
de la corresponsabilidad24 , y realizando un reparto funcional entre
los actores diferenciando, por ejemplo, entre quién debe proveer los
servicios, controlarlos y producirlos, favoreciendo en su caso las fór-
mulas de gestión indirecta o externalizaciones que fueran pertinentes.
Como ha sido puesto de relieve, los actores públicos no proce-
den solamente de los diferentes niveles territoriales, sino también
de los distintos poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; y las per-
sonas que intervienen son tanto políticos como otros empleados públi-
cos, ya que en el ámbito institucional cualquier persona es potencial-
mente un participante en el GM. Sin embargo, habida cuenta de la gran
complejidad y especialización de los diferentes programas públicos,
suelen ser personas procedentes de los servicios técnicos y sus directi-
vos los que intervienen con más frecuencia, aunque eso no significa
que cualitativamente sus contactos tengan mayor relevancia.
Por lo tanto, las AANN deben realizar el esfuerzo de integrar los
diferentes intereses intra y extra-administrativos, de manera escalo-
nada, de las diferentes Administraciones territoriales (dimensión
multinivel)25 , pero también con pleno respecto al resto de poderes
28
(legislativo y judicial) de acuerdo con el reparto interno de poder, y sin
olvidar que los grupos afectados pueden intervenir tanto a nivel local,
como regional, nacional e incluso, para aquellos mejor organizados o
con más recursos, a nivel supranacional.
2.- Importancia de los Recursos Humanos

Si cabe con mayor intensidad que en cualquier otro tipo de acti-
vidad, en la gestión de políticas con proyección comunitaria el factor
humano es el recurso escaso y estratégico. Es lógico tener en cuenta
esta dimensión ya que las políticas las realizan personas que se rela-
cionan representando a organizaciones públicas, de cualquier nivel
de gobierno, y/o privadas. De ahí que no sea sólo importante que los
actores posean un conocimiento técnico de los temas que tratan, sino
también los valores y cultura que aportan, y que haya que analizar no
exclusivamente las relaciones formales, sino también las informales.
En lo referido a los aspectos culturales, es relevante que comprendan
la dimensión multinivel y relacional del trabajo, ya que la cooperación
y la búsqueda de ajustes informales sustituyen a veces la existencia
de normativas rígidas ante una realidad poliédrica y dinámica.
Como hemos explicado en otro lugar (CRESPO 2001b: 24 y ss),
la capacitación se configura quizás como el elemento principal
de ese capital humano que interactúa en el entorno comunitario,
que no debe olvidar los siguientes aspectos: la exigencia de
capacitación técnica, pues la calidad de los programas se basa
en los conocimientos técnicos y en las aptitudes de las personas
que participan en el proceso de producción de políticas públicas;
pero también la necesidad de otorgar una dimensión de
multinacionalidad y multiculturalidad a la formación de los
empleados públicos intervinientes, procediendo además a una
inmersión en un conjunto de valores tendentes a la coope-

ración y al consenso; y, finalmente, asumir lo anterior cobra
mayor relevancia si cabe al asumir la importancia de las rela-
ciones informales y los modos de colaboración informal en
la gestión comunitaria y en el proceso decisorio.
3.- Existencia de pautas estables de contacto entre las per-

sonas y unidades que intervienen en el GM comunitario
Lo que tiene varios efectos, ya que la estabilidad de los contac-
29
tos permite: crear un entorno de relación estable y confiable en que se
van configurando y conociendo las posiciones y límites de los actores;
no abusar del cortoplacismo y de la maximización de los beneficios a
costa de preferencias muy acusadas o irrenunciables para otros
intervinientes, que pudieran sentirse gravemente perjudicados; rela-
ciones estables, aunque a veces sean conflictivas, con independencia
de las mayorías políticas y gobiernos coyunturales. La preocupación
central de los participantes es que los asuntos salgan adelante. Sin
duda, esta característica toma especial relevancia en el ámbito de la

UE en la medida en que el método de integración elegido desde los
años 50 por los políticos ideólogos de la integración fue gradualista,
es decir, que propiciaba la puesta en común de ámbitos materiales
muy concretos, aunque limitados, para después asumir mayores co-
tas de solidaridad común y de soberanía compartida.
Por otra parte, y ya dentro del ámbito de las enseñazas proce-
dentes de la economía de las organizaciones, es claro que el hecho
de que los contactos sean estables y permanentes en el tiempo redu-
ce los costes de garantía y, por lo tanto de transacción, lo que propor-
ciona mayores cotas de integración en la medida que los actores son
capaces de sacrificar intereses del presente por expectativas futuras,
dándose por hecha la pervivencia de las CCEE.
4.- El GM se vincula a las políticas públicas, en sus diferen-

tes fases de formulación, implantación y evaluación
Esta característica nos permite observar si las actuaciones de
los actores, y sus intereses, son idénticos en los diferentes momentos
que a efectos analíticos pueden diferenciarse en las políticas públicas
(formulación, implantación y control/evaluación) e, incluso, si son las
mismas organizaciones las que intervienen. Lo que es de mayor apli-
cación, si cabe, en el ámbito comunitario europeo porque algunas de
las etapas del proceso decisorio están destinadas formalmente en
exclusiva a la participación de las AANN, por lo que se propician no
pocas interacciones de carácter informal que no siempre son
objetivables y conocidas. Por otra parte, tampoco es infrecuente que
los actores implicados sean distintos dentro de las sub-etapas de cada
cada fase de la política pública de que se trate, y su posición relativizada
en términos de poder, si, por ejemplo, se trata de realizar la gestión de
la política en su conjunto con carácter estratégico, que si se trata de la
30
gestión de los programas a que da lugar, o de, simplemente, adminis-
trar los recursos.
5.- Las relaciones establecidas en el GM trascienden las pau-

tas de actuación gubernamental constitucionalmente reco-
nocidas, e incluyen una amplia panoplia de relaciones verti-
cales y horizontales entre todos los niveles de gobierno (na-
cional, estatal/autonómico/regional y local), a lo que habría
que añadir las que se producen con organismos autóno-
mos, empresas públicas, etc
En el caso español, como es conocido, además debe tenerse en
cuenta los actores supranacionales con capacidad de influencia en las
políticas nacionales. Todo esto, junto con la necesidad de los contac-
tos e interacciones entre organizaciones públicas y privadas para el
desarrollo de unas políticas públicas cada vez más sofisticadas y téc-
nicas, hace que ROSE (1985: 22 y ss) estime que más allá de cuál
sea el reparto de poder existente formalmente en un Estado, final-
mente los actores se ven compelidos a actuar conjuntamente, en un
entorno de interacción, para que el sistema funcione, y que en ese
sentido “las políticas públicas unen lo que las constituciones dividen”.
Máxime cuando los que tienen el poder de decidir no siempre tienen
la información ni la capacidad de aplicar la política, y viceversa.
6.- La importancia de la gestión en red

En los últimos años se ha venido configurando una nueva fór-
mula de gestión de los asuntos públicos, que ha hecho especial fortu-
na en el contexto comunitario, basada en aspectos cualitativamente
diferentes a la gestión pública tradicional en lo relativo a los actores, a
las relaciones entre sector público y privado, a las relaciones entre
centro y periferia, etc. Se trata de la gestión en red. En las líneas

siguientes realizamos una breve reflexión sobre el concepto, su adap-
tación al ámbito comunitario y los aspectos críticos; no entramos a
analizar las características de la estructura básica de las redes, ni la
modalidad de relación entre actores26 .
El enfoque de la gestión en red sostiene que cada política, en un
marco institucional determinado con sus propias pautas de
estructuración de las oportunidades y restricciones, genera su propio
entramado de actores, e implica la existencia de una “red” de or-
31
ganizaciones, formalmente autónomas pero funcionalmente
interdependientes, que sirven para obtener objetivos conjuntos
en un escenario flexible y confiable, dentro de sistemas político-
administrativos policéntricos. Desde luego, esta perspectiva apor-
ta complejidad al análisis, toda vez que deben tenerse en cuenta nue-
vas dimensiones: más actores, con diferentes recursos y
racionalidades; y un replanteamiento de las relaciones y dialécticas
existentes entre sector público/sector privado, centralización/descen-
tralización, y conexiones formales/informales.

En el caso comunitario, la cooperación en red para el control y
aplicación del derecho comunitario se ha realizado esencialmente
mediante un marco permanente de cooperación administrativa, for-
mado por órganos de enlace estables entre los EEMM y la Comisión.
La importancia que ha adquirido la gestión en red en el ámbito
comunitario invita a plantearse cuáles han sido los factores que han
jugado a su favor. Algunos de ellos son:
a) Los condicionantes vinculados a la interdependencia y a
la globalización, que imponen la translación de capacidades de
gobierno de los sistemas nacionales a los internacionales, de
manera que las políticas internas se encuentran directamente
conectadas con la arena exterior, por lo que los actores se ven
obligados también a intervenir a ese nivel.
b) El hecho de que las CCEE se apoyen para desarrollar sus
funciones en alianzas verticales muy sectorializadas que
agrupan especialistas en políticas públicas concretas, tanto
procedentes de niveles de gobierno (burócratas, políticos, parla-
mentarios...) como de grupos no gubernamentales que operan a
nivel europeo. De esta forma, como reconoce MORATA
(1998,106), podría destacarse la comitología comunitaria, que
integra una combinación de procedimientos formales e informa-
les de mediación entre responsables políticos, por un lado, y
entre éstos y los representantes de los intereses privados, por
otro.
c) Cuando, como en la actualidad, las estructuras de decisión
unitarias y fragmentadas han devenido menos eficaces para
gestionar intereses diversos, variables y complejos, y dar
soluciones adecuadas a las necesidades de sociedades cada vez
más diferenciadas pero también más interdependientes, es po-
32
sible constatar que redes de interacción menos formalizadas
y estructuradas, que funcionen de acuerdo a criterios flexibles
e incluso informales, consiguen respuestas más adecuadas a
los problemas políticos y administrativos del momento. Esta si-
tuación se refuerza en el caso de una organización tan compleja
y con tantos intereses como es la comunitaria27 .
d) Y, finalmente, es claro que el proceso de fragmentación de los
distintos niveles de gobierno del que escribió DENTE,
incrementado sin duda por la traslación de capacidades de go-
bierno de los aparatos centrales de los Estados a instituciones
internacionales, supranacionales y subnacionales, ha permitido
la ampliación del número de posibilidades de acceso al va-
riado elenco de actores interesados en cada política.
Por otra parte, los actores intervienen en las redes de políti-
cas con diferentes recursos y racionalidades. Esa asimetría es
desde luego variable, de acuerdo con la política concreta de que se
trate, y el interés relativo que tengan para cada uno de ellos los aspec-
tos en discusión.
Los actores gubernamentales e institucionales basan su po-
der de intervención en el sistema esencialmente en la posesión de las
facultades de regulación, de disposición de recursos, de concertación
de intereses (la Comisión a nivel comunitario, y los EEMM a nivel na-
cional y subnacional) y de disciplinar al resto de participantes al menos
en los elementos y valores (a veces un tanto simbólicos) del interés
público28 . Por otra parte, su intervención es formalmente exclusiva en
determinadas fases del proceso decisorio comunitario (por ejemplo, en
el Coreper y en el resto de órganos del Consejo de la Unión).
La importancia de los actores no gubernamentales radica en
que aportan recursos cognitivos e informaciones sobre los sectores

de los cuales adolecen las Administraciones, asimismo pueden apor-
tar medios económicos, tecnológicos y humanos, así como otorgar, si
los resultados son buenos y son percibidos como tales por los ciuda-
danos, legitimidad al sistema político-administrativo y votos a los go-
biernos electos en ejercicio (legitimidad de resultado).
Y, finalmente, cabe señalar que las redes de políticas pueden
aportar un rendimiento suplementario a las acciones públicas, pero
ello no impide que también podamos constatar algunos aspectos
críticos en el ámbito comunitario:
33
a) El mantenimiento de las interacciones entre las diferentes or-
ganizaciones y personas de la red exigen buenas dosis de re-
cursos y esfuerzos.
b) La importancia que se otorga a las relaciones informales apor-
ta una cierta flexibilidad de gestión, pero sin embargo integra
buenas dosis de espontaneidad e improvisación que no
siempre son objetivables y adecuadas; y, por otra parte, plan-
tea problemas cuando algunas de las personas que ocupan
posiciones importantes dentro de alguna organización aban-

dona la red.
c) La participación fluida de actores variados en las diferentes
fases de los procesos, así como en diferentes arenas y niveles
de gobierno, implica una gran dificultad a la hora de aislar
responsabilidades, tanto de gestión como democráticas. A
lo que debe agregarse la posibilidad de que las personas físicas
y jurídicas receptoras de sus actos queden en una relativa situa-
ción de inseguridad jurídica frente a las decisiones adoptadas
por dichas redes.
d) No existe consenso sobre cuál debe ser el papel de la Co-
misión en las redes, si ha de acomodarse a ser un actor
institucional más, si ha de realizar funciones de primus inter pa-
res, o si ha de contar con una posición más relevante que el
resto asumiendo funciones sustantivas de arbitraje, regulación y
concertación de las posiciones de los participantes; como tam-
poco es obvio que sea la Comisión quien tenga la autoridad le-
gal para crearlas.
e) Algún autor29 ha señalado que las organizaciones en red no
son aplicables al derecho comunitario ya que no resultan sufi-
cientemente sensibles ni a la notable complejidad política y
técnica de los asuntos comunitarios, ni al delicado equili-
brio institucional y competencial que la UE implica.
f) El cumplimiento de los acuerdos radica, así como la resolu-
ción de conflictos, en gran medida en criterios de reciprocidad,
siendo las posibles sanciones más de tipo informal que legal.
No cabe duda que un sistema de gestión basado fuertemente en
la confianza entre actores, penalizaría a aquellos que con carác-
ter duradero adopten comportamientos que se desvíen de forma
importante y arbitraria de lo acordado.
34
g) Si la confianza mutua es una condición para la creación y
mantenimiento de redes, conviene anotar las dificultades para
atesorarla en el escenario comunitario, en el cual la descon-
fianza puede considerarse un dato del sistema. De esta ma-
nera, no es exagerado decir que el Consejo desconfía de los
alardes supranacionales de la Comisión, y ésta de los pruritos
intergubernamentales del Consejo; la Comisión desconfía de los
EEMM y éstos desconfían entre sí; y todos desconfían de los
actores no gubernamentales, cuyas acciones no siempre pue-
den controlar (piénsese por ejemplo en el comportamiento de
dichos actores a propósito del mal de las vacas locas). Y, ade-
más, la actuación del conjunto dependerá de los intereses en
juego y de la percepción que de ellos tienen los intervinientes: es
obvio que si los intereses protegidos son comunes (imagínese el
caso de la política aduanera frente a terceros), se tendrá más
posibilidades de recabar la confianza de todos los socios que si
se trata de un juego de suma cero (pensemos, por ejemplo, en el
reparto de los fondos agrícolas entre países).
7.- La tecnología
Una característica muy relevante del GM es el énfasis y preocu-
pación por el instrumental que facilita la interacción entre actores.
Aunque la tecnología de interacción no debe asociarse sin más a las
nuevas tecnologías de comunicación e información, nuestra reflexión
se remite fundamentalmente a éstas últimas.
Es constatable que la acción administrativa común e integrada
exige fuertes inversiones en nuevos medios tecnológicos que faciliten
la gestión conjunta y la interacción entre la Administración comunita-
ria y las de los EEMM. De esta manera, debe proseguirse y potenciar-
se más el camino emprendido en las líneas siguientes: homologación

de los recursos técnicos, buscando la compatibilidad de los mismos y
la realización de economías de escala, lo que sin duda requiere que
se siga trabajando en el establecimiento de estándares, normas y cer-
tificaciones armonizados; configurar redes europeas de comunicación;
establecer fuentes informáticas comunes (bancos y bases de datos);
aumentar las inversiones en nuevas tecnologías de la información y
comunicación; y, sobre todo, no olvidar la capacitación de las perso-
nas que han de servirse de los recursos anteriores. Entre las acciones
de cooperación que se han financiado con fondos comunitarios en los
35
últimos años podemos destacar dos: Euromethod, cuyo objetivo es
establecer una metodología común de planificación y desarrollo de
los sistemas de información para las AANN; e Insis, que intenta apli-
car las tecnologías de la información para dar solución a los proble-
mas de comunicación entre las instituciones comunitarias y los go-
biernos de los EEMM. Tampoco debe olvidarse que esas nuevas tec-
nologías tienen que servir para mejorar el servicio a los ciudadanos, y
que puede erigirse en una poderosas herramienta para realizar las
funciones de información/comunicación interna y externa.
8.- Una visión constructiva del conflicto. Los ejes de con-

flicto abiertos
En un escenario de gestión multinivel siempre hay espacio para
el conflicto y para la mejora, y en el sistema político-administrativo
comunitario en mayor medida, toda vez que en las múltiples políticas
intervienen múltiples actores, procedentes de los países miembros
pero también de otros espacios políticos y económicos, con diferentes
legitimidades e intereses. El conflicto forma parte de cualquier siste-
ma dinámico, e incluso puede adquirir un significado positivo si plan-
tea disfunciones y contradicciones cuya percepción y superación per-
miten mejorar, pero para ello es imprescindible que existan cauces
institucionales que proporcionen su tratamiento efectivo y eventual
resolución.
En el marco de la UE se intercambian flujos masivos de recur-
sos entre actores, tanto en términos informacionales como de finan-
ciación multinivel, lo que conlleva que el éxito de la acción pública en
ese espacio dependa de la capacidad de actuar conjuntamente, por lo
que se penalizaría seriamente el conflicto, al menos como estrategia
mantenida en el tiempo en la negociación cotidiana de las políticas,
dando prioridad a la negociación y al ajuste mutuo como pauta de
relación entre niveles de gobierno.
Sin duda el bloque más importante de conflicto multinivel
procede del inacabado diseño y difuso objetivo de la integración
comunitaria. De esta manera, y sin querer agotar la cuestión, nos
encontramos con serias líneas de desacuerdo en:
a) Cuál ha de ser el papel futuro de las instituciones comunitarias.
b) Cuál ha de ser la forma final que adopte el sistema político
comunitario.
36
c) Cuál es el mapa de países que pueden formar parte de la UE.
d) Cuál es el papel de los gobiernos subnacionales30 en el dise-
ño organizativo futuro, y en la formulación y gestión de las polí-
ticas públicas comunitarias.
e) Cuál ha de ser el sistema de adopción de decisiones, el peso
de los diferentes EEMM en el mismo, y las diferentes mayorías a
aplicar.
f) Cuáles son las funciones que debe realizar la UE y cuáles los
EEMM, a la luz de la aplicación vertical del principio de
subsidiariedad31 , etc.
Las soluciones políticas y técnicas a las tensiones entre unidad y
diversidad, la clave de bóveda de la discusión multinivel en cualquier
sistema político complejo, son siempre contingentes, pero en el caso
comunitario la cuestión se complica porque el carácter dinámico y
creativo del proceso de integración es un elemento estructural del
espacio comunitario de decisión, que a su vez se caracteriza más por
su carácter fluido e inestable que por una ordenación clara, jerarquizada
y territorialmente uniforme.
Otros factores que indican que todavía quedan cosas que mejo-
rar son los siguientes: por una parte, el gusto, en diversos círculos
nacionales y subnacionales, por un discurso monista de la soberanía;
seguidamente, el hecho de que en muchos EEMM (entre ellos Espa-
ña) no se hayan creado mecanismos que permitan la gestión relacional
al máximo nivel, sobre todo en lo referido a la participación de los
niveles subnacionales en la formulación de las políticas públicas na-
cionales, a lo que cabe agregar la reformulación continua de las es-
tructuras institucionales comunitarias.
En razonable pensar, finalmente, que en la medida en que el dise-
ño institucional y el alcance de la integración comunitaria tengan visos

de atisbar cierto grado de estabilidad, el conflicto se desplazará hacia
las políticas públicas, donde ya existe en nuestros días pero muy oscu-
recido por los grandes problemas políticos de fondo que plantea lo an-
terior. Los principales problemas en este ámbito se relacionan con las
áreas de soberanía clásicos (interior, justicia, defensa, acción exterior...)
para los cuales todavía hoy se privilegian métodos decisorios
intergubernamentales, y con el área del gobierno de la economía (res-
pecto a moneda única, a la intervención del Banco Central Europeo, a
la cuantía, futuro y receptores de los fondos europeos, etc.)
37
9.- Las subvenciones multinivel32
Entendemos por subvenciones multinivel el conjunto de transfe-
rencias de recursos financieros que tienen lugar entre organizaciones
pertenecientes a distintos niveles territoriales de gobierno. En el caso
que nos ocupa es claro que la organización que financia es la UE, en
tanto que las organizaciones receptoras son fundamentalmente las
AANN (incluyendo las subnacionales).
Su importancia cuantitativa y cualitativa es innegable en el es-

cenario comunitario. Por una parte, no sólo aportan recursos sino que
también modifican la propia naturaleza de la acción pública alentando
comportamientos de planificación, control y gestión indirecta y coope-
rativa, y ello sin menosprecio para el interés comunitario (no en vano
se utilizan las subvenciones condicionadas frente a las genéricas).
Las herramientas que materializan las subvenciones multinivel
son esencialmente los fondos, considerados como los instrumentos
para la cohesión económica y social de la Unión. En la actualidad
existen cuatro tipos: el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agra-
ria (FEOGA), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Desarrollo
Regional (FEDER), y el Fondo de Cohesión33 .
CONCLUSIONES
I.- Podemos decir que la gobernabilidad comunitaria europea no
escapa a las tensiones y desafíos constatados por la OCDE34 en di-
versos Estados, y que afectan muy particularmente a la gestión públi-
ca. De esta forma, estamos en presencia de un sistema político-admi-
nistrativo complejo y fragmentado, con un número creciente de acto-
res de gran diversidad, con niveles de Administración interdependientes
entre los cuales cada vez es más difícil aislar responsabilidades res-
pecto a cada segmento material concreto, puesto que existe un repar-
to de funciones en materia de concepción, ejecución y evaluación de
las diferentes políticas, pero además por estar sometidas éstas últi-
mas a distintos grados de europeización.
Por otra parte, para comprender la gestión de las políticas comu-
nitarias es necesario reflexionar al menos sobre dos cuestiones: las
peculiaridades de la UE en tanto artefacto de gobernabilidad, así como
los principios que articulan la Administración comunitaria con las de
los EEMM (cooperación/colaboración, autonomía institucional y
38
subsidiariedad); y la incidencia del entorno mundial, y en concreto la
necesidad de gobernar sociedades más complejas, segmentadas e
interdependientes, bajo los imperativos de la globalización, de la apa-
rición de nuevas instancias de gobernabilidad (supranacionales y
subnacionales) y del utillaje técnico-conceptual de la nueva gestión
pública.
II.- En la medida en que se constata la implantación de una nue-
va concepción de la acción pública y la creación de nuevos espacios
de gestión político-administrativa, se asiste a la impotencia de las vie-
jas categorizaciones, procedentes fundamentalmente del entorno del
Derecho público, para analizar la nueva situación, y correlativamente
la necesidad de nuevos modos y enfoques de reflexión sobre el sector
público y sus políticas. Uno de esos nuevos modos de análisis, de
gran potencia conceptual y descriptiva, es el propio al GM.
El GM concibe la integración europea como la edificación de
una nueva entidad en que la responsabilidad sobre las diversas inter-
venciones que integran las políticas públicas se encuentra compartida
entre múltiples niveles de gobierno, y actores de carácter privado y/o
semipúblico. Se trata de un enfoque amplio, que permite simultánea-
mente tratar el sistema institucional (tanto formal como informal), la
acción de gobierno y gestión pública, y los actores de todo tipo y nivel
territorial de actuación.
Algunas de las pautas de análisis de GM son:
a) La participación plural, fluida y multinivel. Es decir, la preocu-
pación por los actores institucionales (de diferentes niveles y
poderes) y no institucionales.
b) La importancia de los Recursos Humanos y su capacitación.
c) La estabilidad de las pautas de contacto entre personas y or-
ganizaciones intervinientes.
d) La vinculación con las políticas públicas, en sus diferentes
fases y momentos.
e) La relativa importancia del marco normativo de relación.
f) La gestión en red.
g) La relevancia de la tecnología.
h) La financiación multinivel.
i) Una visión constructiva del conflicto.
39
III.- En el ámbito comunitario la aplicación de la metodología del
GM también tendrá en cuenta cómo se produce la gestión relacional
(es decir, la arquitectura organizativa y social que permite la participa-
ción de un conjunto o red de organizaciones en las diferentes políti-
cas), y, como ha sido expuesto, cómo se produce la financiación
multinivel y cuáles son los ejes de conflicto abiertos. Respecto a esta
última cuestión, y reconociendo que las soluciones políticas y técni-
cas a las tensiones en cualquier sistema político complejo son siem-
pre contingentes, podemos afirmar que el bloque más importante de

conflicto procede del inacabado diseño y difuso objetivo final de la
UE, y, en lo referido a las políticas, se centra en aquellas que respon-
den a las viejas áreas de soberanía decimonónicas (interior, justicia,
defensa...), así como al gobierno de la economía.
IV.- En las líneas anteriores hemos tratado de describir el enfo-
que del GM como herramienta que permite un estudio viable de las
políticas multinivel de proyección comunitaria europea. Creemos que
el esfuerzo no está, ni mucho menos, teóricamente acabado, y que,
sin duda, son necesarias más síntesis y verificación. Pero también
estimamos que se trata de una conceptualización emergente que per-
mite el análisis de las políticas públicas en una dirección distinta y
más completa, que apunta a los aspectos clave de la gobernabilidad
democrática, y que ayuda a los elaboradores de políticas a entender
cómo se relaciona la capacidad gubernamental con la formulación y
ejecución de políticas y programas en un entorno globalizado.
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43
NOTAS
1
Sobre la evolución de la gestión pública, las presiones para el cambio y las nuevas propuestas
técnicas de la gerencia pública es de gran interés consultar OLIAS (2001: 3 y ss.).
2
Imperativos de espacio impiden que tratemos aquí la incidencia del entorno mundial, y en
concreto la necesidad de gobernar la fragmentación bajo los imperativos de la globalización y
de la nueva gestión pública. Ello habría sido especialmente pertinente toda vez que, tal como
estima CLOSA (2001:512), la europeización de las políticas sectoriales domésticas se produ-
ce “…en paralelo con otras variables vinculadas, como la hegemonía de determinados discur-
sos e ideologías a nivel mundial. Así, pues, existe europeización, pero en el marco de un
cambio a nivel mundial”.
3
En el caso de la Comisión, ese conjunto de unidades materialmente especializadas sumaban
36, entre Direcciones generales y Servicios, a principios de 2003.
4
Piénsese que, por ejemplo, los Reglamentos son directamente aplicables en todos sus ele-
mentos por los EEMM, y que las Directivas, que obligan al Estado destinatario en cuanto al
resultado, pero dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios, en
ocasiones son tan detalladas que de manera indirecta prejuzgan la libertad de los Estados para
su aplicación interna, tanto normativa como administrativa.
5
A modo de ejemplo, es curioso observar cómo estas dimensiones pueden percibirse en BULLER
y HOGGART (1998: 159-160) cuando los autores se refieren a las acciones de la UE como
actor ambiental, y aluden a que la Unión crea y diseña legislación ambiental, la hace respetar,
negocia con terceros actores (nacionales e internacionales) sobre medioambiente, y potencia
la política medioambiental como un área política emergente.
6
Lo anterior procede de GOMA y SUBIRATS (1998: 393 y 394). A pesar de los años transcurri-
dos, su esquema puede considerarse aún válido, aunque las sucesivas reformas de los trata-
dos, así como la negociación entre los Estados, podrían llevar a que algunas de las políticas
citadas se dirijan hacia mayores o menores cotas futuras de europeización.
7
A estos efectos, entendemos por proceso de decisión intergubernamental aquel en que cada
uno de los EEMM conserva la capacidad de frenar o vetar la adopción de una decisión, o de
que, en caso de ser adoptada, no se aplique en su territorio; y por proceso de decisión
supranacional aquel en que la posibilidad de adoptar una decisión excede las capacidades de
los EEMM individualmente considerados, ya sea porque es una institución comunitaria quien
decide directamente (por ejemplo, la Comisión), porque la decisión se adopta por mayoría
cualificada o simple, o porque diferentes instituciones comunitarias inciden en el proceso y, en
ocasiones, codeciden (Parlamento Europeo).
8
Jose María de Areilza estimaba que “la toma de decisiones comunitaria se produce en un 70%
de las ocasiones por mayoría, de modo que un gobierno representado en el Consejo de Minis-
tros de la UE con frecuencia tiene que aceptar y aplicar normas contra las que ha votado”, en
“Las transformaciones del poder europeo: reforma institucional, principio de subsidiariedad y
cooperación reforzadas”, incluido en AREILZA CARVAJAL (1999:18).
9
CASSESE, S., (1985:42 y ss.).
10
Véase SPANOU, (1999:42).
11
En MORATA, F., (1998: 100-101).
12
Así lo estima FERNANDEZ TOMAS, A., (1996:174-177).
13
Con todo, en la Cumbre de Niza (diciembre de 2000) se ha planteado la posibilidad de que en
el año 2004 se produzca una Conferencia, de alcance comunitario europeo, para intentar deli-
mitar competencias entre los diferentes niveles de gobierno en la UE. Dicha Conferencia,
propiciada a instancia de los Länder y de nuestras Comunidades Autónomas, vendría a poner
en entredicho el principio de autonomía institucional.
14
El derecho comunitario debe cumplirse tanto si la ejecución es netamente administrativa,
como en el caso en que con carácter previo se exija una ejecución normativa, estando ésta o
no transferida a los poderes nacionales o subnacionales correspondientes.
15
El principio de subsidiariedad es mencionado varias veces en el TUE, pero es sobre todo en el
44
artículo 3.B) donde se consagra como principio general.
16
Repárese que no se trata en sentido estricto de un reparto de políticas por nivel de gobierno,
sino como explicitan GOMA y SUBIRATS (1998, 391), de “una asignación intrasectorial de
confluencia intergubernamental de capacidades de gobierno sobre la mayoría de las políticas,
basada en criterios funcionales de reparto de papeles”.
17
SOBRINO HEREDIA (1997:91).
18
MORATA, (1998:102)
19
Para profundizar sobre el concepto de “legitimidad” en el ámbito público, puede consultarse
con provecho BAÑÓN (1997: 51 y ss.).
20
Entendiendo la Gobernabilidad democrática como “la capacidad de un sistema social demo-
crático para autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportunidades que tenga
planteados” y que “una estrategia de gobernabilidad democrática es, pues, una estrategia de
construcción de capacidades”. En PRATS (s.f.).
21
PRATS (s.f.).
22
Por eso en la explicación de algunas de las pautas nos hemos inspirado en los teóricos de las
RIG, y particularmente de WRIGHT (1978), a partir de la presentación de su doctrina realizada
por AGRANOFF (1991, 4 y ss.).
23
WRIGHT (1978, 24 y ss)
24
A una potenciación de las relaciones e interacciones entre el sector público y privado aluden
aquellos que defienden la aplicación del principio de subsidiariedad horizontal, propiciando
criterios de reparto de funciones sobre algunas materias entre ambos; discursos que, por otra
parte, coinciden en el tiempo con la petición de una Administración más cercana a los ciuda-
danos, más abierta, en un entorno de “modestia” para las tareas públicas. En sentido son
interesantes las aproximaciones realizadas en Francia, esencialmente por M. CROZIER, des-
de la Sociología de las Organizaciones. Véase por ejemplo CROZIER (1995).
25
Esto toma, si cabe, mayor relevancia para nuestro propósito ya que la gestión de los asuntos
públicos, dentro de un sistema político-administrativo policéntrico, como es el comunitario,
implica no solamente resolver técnicamente algo, sino gestionar la participación para cual-
quier política de un conjunto o red de organizaciones. Es destacable que, tanto en el ámbito
comunitario como en el propio de los EEMM, se ha producido una eclosión de organizaciones
de encuentro, integración de intereses y gestión horizontal de los asuntos con proyección
comunitaria, junto con la materialización de un conjunto de principios de naturaleza jurídica
(por ejemplo el principio de cooperación, lealtad federal, etc.).Es obvio que la gestión relacional
no va a depender en exclusiva del diseño orgánico, sino también de otros factores, como la
cultura político-administrativa de cooperación.
26
Quien quiera información suplementaria sobre estos aspectos puede consultar CRESPO
(2001b:34-39).
27
Véase SCHARPF (2000: 34-35).
28
Sin menospreciar ni mucho menos el hecho de que algunos actores cuentan con legitimidad
democrática de origen.
29
Por ejemplo KASSIM (1994: 15 y ss.).
30
Con sus diversas variantes. Por ejemplo, para contemplar el nivel regional de gobierno habría
que diferenciar la región meramente administrativa, de las manifestaciones que procedan de la
aplicación del principio de articulación federal o autonómico.
31
El valor añadido creado por la actuación comunitaria respecto a la nacional no es similar para
todos los ámbitos materiales y, además, algunos actores defienden, a veces interesadamente,
que el modelo comunitario de adopción y ejecución de decisiones políticas, al privilegiar la
decisión conjunta así como la obtención del consenso penalizando seriamente las opciones
radicales, conduce a un modelo presidido por la negociación a la baja y, probablemente, por la
adopción de decisiones subóptimas.
32
Para informaciones adicionales sobre la importancia cualitativa y cuantitativa de la financia-
ción multinivel, así como respecto a la gestión y el control de las subvenciones, consúltese
CRESPO (2001b:16 y ss). Asimismo, son de interés las reflexiones realizadas en BAÑON
45
(1998: 118 y ss.) sobre las transformaciones de la Administración General del Estado en Espa-
ña a partir de la integración en las Comunidades Europeas.
33 33
Los recursos destinados a los fondos consumen más del 70% de los créditos comprometi-
dos en el Presupuesto de la UE. Así, en el presupuesto de 2002 la subsección “Fondo europeo
de orientación y garantía agraria (garantía) consumió 44.505,1 millones de euros (el 45,2% de
los créditos), mientras que “Operaciones estructurales, fondos estructurales y de cohesión:
mecanismo financiero, otras operaciones agrícolas y regionales, transportes y pesca”, consu-
mió 34.002,5 (34,5% de los créditos). Estas cantidades contrastan con otras partidas, por
ejemplo, la de “gastos administrativos de todas las instituciones”, con 5176,8 (5,2%). En Co-
misión Europea (2002:7).
34
Véase OCDE, (1997).
46
LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y LA
EMERGENCIA DE UN SISTEMA DE
GOBERNACIÓN DE MÚLTIPLES NIVELES
EN LA UNIÓN EUROPEA
Argimiro Rojo Salgado
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y

SUS CONSECUENCIAS EN EL AMBITO ESTATAL E
INTERNACIONAL. II.- LA UNIÓN EUROPEA ANTE LA EXIGENCIA
REGIONALISTA. III.- LAS POSIBILIDADES ACTUALES DE
PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN REGIONAL EN EL ÁMBITO DE LA
UNIÓN EUROPEA. CONCLUSIÓN: HACIA UN SISTEMA DE
GOBERNACIÓN DE MÚLTIPLES NIVELES EN LA UNIÓN EUROPEA.
INTRODUCCIÓN
Frente a la noción de gobernabilidad, que hace referencia de
forma general a la aptitud de dirigir, y que es propia del sistema políti-
co, el concepto de gobernación –traducción castellana del término
inglés governance- se asocia a la capacidad de autocoordinación pro-
pia de redes constituidas por una variada constelación de organiza-
ciones y entidades tanto privadas como públicas, tanto estatales como
transestatales, subestatales, internacionales, etc. En este sentido, la

gobernación, esto es, la capacidad de autocoordinación de la socie-
dad, no depende de instituciones o reglas más o menos formales, sino
que es el resultado de una permanente interacción y ajuste entre todo
tipo de sujetos colectivos e individuales. El concepto de gobernación
no implica, por tanto, la existencia de un único centro de impulsión y
dirección política, ni se basa tampoco en una relación de dominación
jerárquica, sino que se basa en un constante intercambio de recursos
y en una acomodación, diálogo y negociación permanente entre los
diferentes actores e intereses que conforman e integran la red o, me-
47
jor dicho, la sociedad-red. En resumen, gobernación equivale, de al-
guna manera, a gobernar sin gobierno.
La gobernación, entendida como mecanismo alternativo y
sustitutorio del gobierno para coordinar actividades colectivas, es el
resultado de los cambios profundos experimentados por la sociedad
actual, en la cual se ha incrementado el grado de complejidad y diver-
sidad, y donde el nivel de especialización e influencia de muchos agen-
tes económicos, sociales, culturales, mediáticos y administrativos cada
vez es mayor. Y a todo ello hay que añadir el proceso imparable de la

globalización y sus efectos inmediatos, tales como la interdependen-
cia, la permeabilidad y la superación de fronteras y espacios naciona-
les, consiguiendo esa progresiva interpenetración entre los actores
locales, nacionales e internacionales. Todo ello está condicionando de
manera creciente el modo de gestionar los conflictos colectivos, tanto
a escala local como a escala regional y global. La diferencia entre lo
público y lo privado cada vez se difumina más; el modelo multipolar y
policéntrico va imponiéndose mediante la constitución de redes de
actores a la vez autónomas e interdependientes. Las normas o reglas
de juego ya no se imponen de manera unilateral por parte del poder
político, sino que es el resultado de la negociación y concertación. En
consecuencia, y según esta perspectiva, sólo aceptando estos presu-
puestos, podrá darse respuesta satisfactoria a los problemas, conflic-
tos y tensiones de las sociedades actuales.
Pues bien, en el ámbito de la Unión Europea empiezan a detec-
tarse hechos y actuaciones que apuntan en esta misma dirección: la
aparición de nuevas dinámicas de gobernación de múltiples niveles.
Como consecuencia del proceso de integración europea y de los pro-
cesos –casi simultáneos en la mayoría de los casos- de regionalización
y descentralización política llevados a cabo en distintos países miem-
bros de la Unión, la organización territorial de la toma de decisiones
en esta parte del viejo continente ha experimentado en las últimas
décadas profundas mutaciones. Por una parte, muchas competencias
importantes pertenecientes tradicionalmente al nivel estatal (moneda,
mercado interior, política agrícola, aduanas exteriores...) han sido trans-
feridas al nivel supranacional. Por otra parte, en muchos países euro-
peos, y como consecuencia de la regionalización, parte de las compe-
tencias han sido traspasadas del nivel central al regional o autonómi-
co. En ambos casos ha sido el Estado, en su dimensión centralista y
unitaria, el que ha sufrido esa doble erosión, ese vaciamiento, tanto
48
hacia arriba como hacia abajo.
Este doble proceso de cesión de poder político y de reasignación
de competencias desde los Estados, revierte y pone fin a una tenden-
cia secular a lo largo de la cual ha sido el Estado, en su estructura
centralista y unitaria, el único beneficiario de esa distribución de com-
petencias. Aunque el grado de centralización varió de unos países a
otros, se puede afirmar que de manera general desde el siglo XIII
hasta el siglo XX el Estado nacional no ha dejado de asumir más y
más competencias y atribuciones, a costa precisamente de sus enti-
dades territoriales y sociales preexistentes, a las que poco a poco fue
diluyendo a través de procesos de integración, asimilación y
homogeneización. Ciertamente, este proceso y esta tendencia centra-
lista y centralizadora ha sido favorecida por una serie de factores que
se han ido sucediendo a lo largo de los últimos siglos, tales como el
inicio de la época colonial, la intensificación del comercio internacio-
nal, la aparición de la ideología nacionalista en Europa, la identifica-
ción de la extracción centralizada de recursos, la expansión de las
políticas de bienestar, el control de los diferentes sectores de la eco-
nomía, la definición de los intereses generales de la nación, etc.
Esta tendencia se está invirtiendo en las últimas décadas, y el
proceso de desarrollo seguido de manera general en Europa occiden-
tal apunta a un traspaso de competencias tanto hacia el nivel
institucional europeo como hacia los diversos niveles de gobierno
subestatal. Ello conduce inevitablemente a la aparición de un sistema
de gobernación de múltiples niveles, en el cual los distintos niveles o
actores institucionales –además de otros- comparten, en lugar de
monopolizar, decisiones sobre amplias áreas competenciales. De esta
manera, a la dominación y dirección uniforme y exclusiva por parte de
los Estados centrales, estamos asistiendo a la emergencia de un pa-
trón altamente complejo, variado y plural, no jerárquico, de interacción

entre actores diversos. En esta nueva politeya europea las relaciones
entre los actores políticos definidos territorialmente van a caracteri-
zarse por su estructura multipolar, en la que actores diversos partici-
pan e inciden de manera directa en arenas supraestatales, estatales y
regionales o locales (I. Llamazares y G. Marks, 1999). Actores
subestatales de un Estado interactúan con actores subestatales de
otros Estados, con actores e instituciones supranacionales, con go-
biernos extranjeros, con organizaciones internacionales o
transnacionales, etc., dando lugar a una intrincada, amplia y densa
49
red de relaciones. En este contexto, las arenas supranacional, nacio-
nal y subnacional ya no sólo tienen puntos de contacto, sino que se
entrelazan y crean una situación de interdependencia cada vez más
densa y creciente (M. Keating y B. Jones, 1995).
A mi juicio, a esta situación de gobernación multinivel que poco
a poco se va implantando en el ámbito de la Unión Europea está con-
tribuyendo de forma destacada el intenso y persistente proceso de
movilización regional que viene recorriendo esta parte del viejo conti-
nente desde hace ya varias décadas. Dicha movilización regional ha

originado no sólo la regionalización y redistribución del poder político
en el seno de los Estado, sino que también, aunque de manera toda-
vía incipiente, está produciendo la regionalización de la propia estruc-
tura supraestatal europea que en estos momentos está emergiendo.
La Unión Europea (UE) viene llevando a cabo desde hace varios lustros
una serie de actuaciones encaminadas al progresivo reconocimiento
del hecho regional; actuaciones que, en su conjunto, permiten hablar
ya de una incipiente regionalización de la Unión, entendiendo por ello
la progresiva articulación de la Región en el entramado institucional,
competencial y participativo europeo o, lo que es lo mismo, el reco-
nocimiento de un poder político en favor del nivel regional para incidir
en las relaciones políticas, para participar en la toma de decisiones y
para corresponsabilizarse en la aplicación de las mismas.
De la regionalización de sus Estados miembros (Italia, España,
Reino Unido, Bélgica, Francia, Portugal...) se está pasando ahora a la
progresiva regionalización de la Unión Europea, y los mismos o muy
similares motivos que en su día impulsaron aquélla (la humanización
de la política y su aproximación a los ciudadanos, el reconocimiento
de los hechos identitarios, la superación de los desequilibrios
interterritoriales, la reacción frente a los procesos de globalización,
etc.) están ahora incidiendo también en este otro proceso. Nadie duda
ya de que las Regiones ya existen para el Derecho comunitario euro-
peo, el cual se refiere a ellas en varias ocasiones, contempla para con
ellas una serie de obligaciones y está contribuyendo a crear concien-
cia regional en Europa, principalmente a partir de Maastricht. Muy
recientemente, el proyecto de Informe Lamassoure (2002), que insis-
te en la necesidad de asociar a las Regiones a las tareas de las dife-
rentes instituciones comunitarias, viene a confirmar este proceso cada
vez más favorable a la progresiva regionalización de la Unión Euro-
pea
50
Partiendo de estos supuestos, el objetivo principal de esta expo-
sición estriba en analizar, por una parte, las sucesivas actuaciones
que en este mismo sentido se han ido produciendo tanto en el seno de
la Unión Europea como de sus Estados miembros, y que han posibili-
tado este emergente poder regional y el consiguiente sistema de go-
bernación de múltiples niveles en el ámbito comunitario europeo. Una
vez expuesto el actual marco general de actuación de las Regiones
respecto de la UE, aludiré, finalmente, y a modo de conclusión, a
determinados efectos e impactos que se están produciendo en la nue-
va politeya europea como consecuencia de esta nueva dinámica de
multilevel governance.
I.- LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y SUS

CONSECUENCIAS EN EL ÁMBITO ESTATAL E
INTERNACIONAL
La fractura y división de los miembros de una colectividad políti-
ca en grupos de base territorial, y con objetivos, orientaciones y com-
portamientos políticos diferentes, constituye uno de los fenómenos
políticos y sociales más característicos y sobresalientes de la época
actual, apareciendo además en contextos y latitudes muy diversas.
Bajo diferentes manifestaciones, y atendiendo a razones principalmente
de orden cultural, económico y político, se detecta esa irrupción y
potenciación del hecho regional en países como España, Reino Uni-
do, Bélgica, Italia, Canadá, Francia, México, Turquía, etc. Este rena-
cimiento y despertar de los particularismos territoriales y esta explo-
sión regionalista desborda, en la mayoría de los casos, el simple mar-
co de las estructuras administrativas. Se trata esencialmente de una
reivindicación en favor de la libertad, del autogobierno y de la partici-
pación de las poblaciones y territorios, lo que conduce irremediable-

mente a una contestación del papel e incluso de la existencia misma
del Estado-nación tradicional, estructurado sobre pautas centralistas,
unitarias y monistas.
Dos procesos distintos aunque complementarios aparecen y con-
forman todo el fenómeno regional: uno es el regionalismo y el otro es
la regionalización. En cuanto ideología, el regionalismo describe y
explica los problemas, realidades y aspiraciones de una comunidad
regional, todo lo cual constituye la dimensión existencial de la propia
ideología regionalista. Pero al mismo tiempo esta ideología presenta
51
otro aspecto, el normativo, el cual se manifiesta proponiendo solucio-
nes a la problemática regional, formulando objetivos y metas, y estable-
ciendo las condiciones y procedimientos adecuados para la consecu-
ción de dichos objetivos. En cuanto movimiento social, el regionalismo
ha de entenderse como comportamiento colectivo organizado en torno
a la ideología regionalista, y orientado hacia la obtención de los objeti-
vos allí formulados.
Los factores y circunstancias que suscitan el regionalismo son
varias y de distinta naturaleza. Del análisis general de esta fenomenología

se desprende que las causas desencadenantes son siempre, y princi-
palmente, de naturaleza política, económica y cultural. De entre las
motivaciones que más incidencia están teniendo en todo este proceso
de afirmación y alza del regionalismo, y de la Región, citaremos, en
primer lugar, la necesidad de poseer una identidad propia frente al cre-
ciente proceso de integración supranacional y de globalización. En un
mundo que se estandariza y globaliza, el ser humano tiene necesidad
de situarse en un entorno concreto, bien conocido por él, para así poder
desenvolverse, afirmarse y conectar con sus semejantes. La persona
quiere en primer lugar reencontrar y fijar sus raíces para, más tarde,
poder aceptar el ensanchamiento y la mundialización de su destino. Se
quiere, a la vez, enraizado y cosmopolita. La Región viene a ser un
ámbito de referencias manejable y concreto, y el regionalismo constitu-
ye, así, la reacción y el contrapunto necesario frente los procesos
globalizadores y al vértigo de los espacios desmedidos.
En segundo lugar, se pretende la humanización de la política y su
aproximación al ciudadano. El discurso político regional puede ayudar
a revalorizar los procesos democráticos, puesto que ya no puede ser
tan mecánico y abstracto, sino concreto, cercano y más transparente.
En el marco regional los proyectos y las realizaciones son más fácil-
mente mensurables e identificables para todos, por lo que a este nivel
tanto los procesos políticos como el propio sistema democrático en ge-
neral pueden alcanzar una mayor credibilidad. La regionalización pue-
de contribuir a una mejor adecuación de la acción de gobierno a las
necesidades y características locales y territoriales, posibilitando una
legislación y una administración en sintonía con la idiosincrasia de cada
población y territorio. Ello propiciará un mayor acercamiento de los ciu-
dadanos a la cosa pública, con la consiguiente profundización en la
práctica democrática y participativa. En definitiva, se habrá producido
una regeneración y una humanización de la política.
52
Se pretende, en tercer lugar, la consecución de un desarrollo eco-
nómico más justo, armónico y equilibrado desde el punto de vista terri-
torial. En la medida en que la regionalización es movilizadora de las
poblaciones y ayuda, como ya se apuntó anteriormente, a combatir la
desertización democrática originada por la falta de intervención creado-
ra de los interesados, puede favorecer el desarrollo centrado en las
necesidades colectivas, evitando un mero crecimiento basado en los
intereses del capital extranjero, con despilfarro de recursos en las áreas
metropolitanas, abandono de las zonas periféricas o insulares, etc., con
el consiguiente agravamiento de las desigualdades. En este sentido, la
regionalización política puede ser una importante contribución a la im-
plantación de un nuevo estilo de desarrollo, según el cual el espacio
regional, tradicionalmente considerado como sujeto pasivo del desarro-
llo, pase a constituir ese actor fundamental y privilegiado de todo el
proceso.
Como respuesta a la exigencia regionalista surge la regionalización,
que hace referencia a amplios procesos de carácter político, jurídico e
institucional encaminados a la descentralización, a la distribución y al
reparto del poder político desde el punto de vista territorial. La
regionalización conlleva la creación o rehabilitación, según los casos,
de nuevas unidades políticas territoriales dotadas de órganos de
autogobierno y de atribuciones y competencias legislativas, ejecutivas
y administrativas. Del análisis general de esta realidad se desprende
que existen dos modelos de política estatal en relación con el complica-
do proceso de integración nacional: la política monista o de la asimila-
ción, y la política pluralista o de la unidad en la diversidad. Mediante la
política de asimilación se persigue principalmente la formación de una
única identidad nacional entre colectividades culturalmente diversas. Y
ello se consigue a costa de ir eliminando los rasgos culturales o «nacio-
nales» característicos de las minorías, utilizando si es necesario proce-

dimientos represivos más o menos violentos. La otra alternativa posi-
ble, conducente al logro de la integración política de territorios y pobla-
ciones, puede decantarse por la vía del pluralismo, abriendo paso a la
descentralización política, a la regionalización. Con esta política de la
unidad o unión en la diversidad se pretende dar solución a las exigen-
cias regionalistas mediante el establecimiento de una identificación y
lealtad nacional que no implique la negación y aniquilamiento de las
culturas o realidades regionales o nacionales diferenciadas.
Hasta hace poco la tendencia general de los Estados consistía en
53
considerar a sus Regiones únicamente como un instrumento de su
política de planificación y desarrollo económico, por lo que aquéllas
eran objeto de la consideración exclusiva de los tecnócratas que las
definían en función de meros datos técnicos y estadísticos. Pero a pe-
sar de este planteamiento y enfoque eminentemente sectorial y
reduccionista, la realidad regional, el regionalismo y la regionalización
se han ido imponiendo progresivamente, y no por simple voluntarismo
u opciones estrictamente políticas, sino por unos hechos mucho más
profundos y perdurables.
Tomando como referencia a los países de nuestro entorno, y más
concretamente a los que conforman la Unión Europea, pronto se descu-
bre cómo en las últimas décadas se ha venido produciendo un intenso
y continuado proceso generalizado de regionalización política en el seno
de los Estados, afectando sustancialmente tanto a la estructura como a
la misma filosofía política sustentadora del viejo Estado-nación.
Italia inicia esta etapa regionalista al adoptar su Constitución de
1948 una clara concepción pluralista del Estado, reflejado todo ello en
la división del territorio nacional en veinte Regiones, cinco de ellas con-
sideradas como especiales y las quince restantes como ordinarias. A
continuación es Bélgica la que a finales de la década de los sesenta
abre su proceso de distribución y reparto territorial del poder político,
agobiada principalmente por el secular y cada vez más crítico enfrenta-
miento entre las comunidades valona y flamenca. Ello se va a concre-
tar en importantes reformas constitucionales llevadas a cabo entre 1970
y 1989, en virtud de las cuales se crean tres Comunidades (valona,
flamenca y germanófona) y tres Regiones (Valonia, Flandes y Bruse-
las). Una última reforma constitucional es efectuada en 1993, siendo su
principal consecuencia convertir el hasta entonces Estado regional bel-
ga en Estado formalmente federal. La Constitución portuguesa de 1976
proclama el principio de autonomía y descentralización en la organiza-
ción territorial del Estado, y atendiendo a los condicionamientos geo-
gráficos, económicos, sociales y políticos de ciertos territorios de ultra-
mar, reconoce y crea las dos Regiones Autónomas de los archipiélagos
de Azores y Madeira. El territorio metropolitano continúa, y pese al
mandato constitucional, con el sistema de organización territorial tradi-
cional, esto es, centralista y unitario. España en su Constitución de 1978
institucionaliza el Estado autonómico, contando para ello con el impor-
tante precedente del llamado Estado integral de la Segunda República.
54
En este contexto general favorable a la regionalización algunos
países como Francia, la quintaesencia del centralismo y la creadora del
modelo de Estado centralizado-burocrático, va a plantearse también la
posibilidad y la conveniencia de la descentralización. Este proceso, ini-
ciado por De Gaulle, es retomado años más tarde por la administración
socialista la cual, en 1982, y mediante la aprobación de la llamada Ley
Deferre, inicia el proceso de descentralización administrativa en la Fran-
cia jacobina. El Reino Unido tampoco es ajeno a este fenómeno, y a
finales de los años sesenta se realizan los primeros estudios (Informe
Kilbrandon) y se diseñan los primeros proyectos relativos a la descen-
tralización o devolution; y todo ello motivado principalmente por la pre-
sión ejercida por los partidos nacionalistas de Escocia y País de Gales.
Debido al resultado negativo del referéndum de 1979, y a la frialdad con
la que los conservadores -desde entonces en el poder- acogieron el
tema de la regionalización, esta cuestión quedó relegada dentro de la
agenda política británica. Con la llegada al poder del gobierno laborista
de Tony Blair en 1977 este proceso se desbloquea, realizándose ya en
ese mismo año nuevos referenda en Gales y Escocia con resultados
favorables al sí en ambos territorios, lo que está propiciando la progre-
siva institucionalización del autogobierno en dichas Regiones del Rei-
no Unido.
Si, como se acaba de señalar, la respuesta a las exigencias del
regionalismo ha tenido una amplia y profunda manifestación en el mar-
co estatal, en el ámbito internacional también se viene produciendo una
réplica y una reacción positiva en relación al fenómeno regionalista. No
obstante, los procesos de regionalización de la sociedad internacional,
conducentes al reconocimiento e institucionalización de estas entida-
des político-territoriales subestatales en el ámbito supranacional, ha-
brán todavía de superar serios obstáculos, tanto en el campo doctrinal
como institucional. Pero a pesar de estas dificultades, la acción exterior

de las Regiones, a través de una cada vez más intensa presencia y
actividad en la esfera internacional, demuestra bien a las claras la cre-
ciente importancia de estos nuevos actores en la escena mundial. En
este sentido se empieza a notar cierta actividad y presencia regional en
el seno de importantes instancias y organizaciones tanto internaciona-
les como transnacionales (UNESCO, la Organización Internacional del
Turismo, la OSCE, ONGs, ARE, Consejo de Europa, etc). Debido a su
importancia e incidencia respecto a la cuestión regional en el ámbito
europeo, resulta obligado hacer una referencia especial a esta última
organización.
55
El Consejo de Europa: la primera organización internacio-
nal que reconoce e integra la representación genuinamente
regional
El Consejo de Europa es una organización internacional de co-
operación, creada en 1949 con la finalidad de promover un inequívoco
proyecto integrador para una Europa todavía no recuperada del devas-
tador conflicto bélico. Sus promotores pretendían, precisamente, «crear
una unión más estrecha entre sus miembros, a fin de salvaguardar y
promover los ideales y los principios que constituyen un patrimonio co-

mún, y favorecer su progreso económico y social». En su momento el
Consejo de Europa representó, ciertamente, la forma más avanzada de
cooperación internacional entre Estados soberanos. Integrado inicial-
mente por los países democráticos de Europa occidental, a partir de
1989 la casi totalidad de los países de Europa central y oriental han ido
solicitando y consiguiendo su ingreso. En el momento actual agrupa a
41 Estados europeos –tras la última incorporación de Georgia-, lo que
le convierte en un importante y privilegiado foro de encuentro y coope-
ración entre esas dos Europas que durante más de cuatro décadas han
estado separadas y enfrentadas.
Además de otras muchas actividades, el Consejo de Europa vie-
ne realizando, casi desde sus comienzos, una muy meritoria labor en el
ámbito de los asuntos locales y regionales. Esta organización es cons-
ciente de que Europa es algo más que los gobiernos y las administra-
ciones centrales, por lo que resulta del todo imprescindible asociar a su
proyecto integrador esas otras instancias y niveles entre los que obvia-
mente destaca la Región. Por todo ello, las iniciativas del Consejo de
Europa para asociar a los poderes locales y regionales al proceso de
construcción europea se han ido sucediendo ininterrumpidamente des-
de su creación hasta el momento presente. En su agenda ha figurado
siempre, y de manera destacada, la propuesta favorable a una amplia y
general regionalización, tanto en el interior de los Estados como en el
propio ámbito europeo. Precisamente, y para llevar a cabo estos objeti-
vos, decide crear en su seno a la Conferencia de Poderes Locales y
Regionales de Europa (CPLRE).
Probablemente la primera idea relativa a la representación de las
Regiones en el seno de un organismo específico haya que atribuírsela a
J. Cheban-Delmas, el cual, en el transcurso de la tercera asamblea de
los municipios de Europa celebrada en 1958, veía en las Regiones el
fundamento de un deseable Senado europeo, al lado de una Cámara
56
Baja elegida mediante sufragio universal directo. Esta idea inicial es
retomada al cabo de dos décadas con ocasión de dos importantes Con-
venciones organizadas por el Consejo de Europa. La primera de ellas
tiene lugar en Galway (Irlanda) en 1975, y allí se va a insistir en la
necesidad de generalizar a toda Europa la creación de entidades regio-
nales autónomas, añadiendo además que se considere «la importancia
de una representación colectiva e institucional de todas las Regiones
de Europa, representación que podría tomar la forma de una Segunda
Cámara, un Senado de las Regiones». La otra Convención tiene lugar
en Burdeos en 1978, y es considerada como el primer congreso de la
Europa de las Regiones, al congregar a representantes regionales de
más de veinte Estados integrantes del Consejo de Europa. En esta cita
atlántica se va a declarar en primer lugar «el derecho de cada europeo
a su Región», para pasar a continuación a definir la entidad regional así
como las consecuencias que de ello deriva en el ámbito político, econó-
mico y cultural. Finalmente se abordó -una vez más- el tema de la
participación institucionalizada de las Regiones, considerando al res-
pecto que «una participación de las Regiones en una Europa unida de-
bería de concretarse en la creación de una Segunda Cámara europea,
compuesta de representantes locales y regionales».
En la Declaración aprobada en Burdeos se propone, además, que
la propia Conferencia de Poderes Locales y Regionales de Europa
(CPLRE) se convierta en una Cámara de representación local europea,
hecho que se produce en enero de 1994, al aprobar el Comité de Minis-
tros del Consejo de Europa la Resolución Estatutaria relativa a la insti-
tución del Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa,
pasando así a constituir el tercer órgano estatutario del Consejo de Eu-
ropa, al lado del Consejo de Ministros y de la Asamblea Parlamentaria.
Uno de los rasgos más significativos y novedosos del nuevo CPLRE es
su estructura bicameral, en virtud de la cual una cámara representa a

las autoridades locales (la Cámara de los poderes locales) y la otra es
representativa de los poderes regionales (la Cámara de las Regiones).
Muchas realizaciones han sido llevadas a cabo en los últimos
años por la CPLRE en favor de la causa regional. Destaca, en este
sentido, la elaboración de diferentes acuerdos y convenciones inter-
nacionales relativos a asuntos regionales, tales como el Convenio
Marco sobre Cooperación Transfronteriza, la Carta Europea de Len-
guas Regionales o Minoritarias, el Convenio Marco para la Protección
de las Minorías Nacionales, etc. Tienen también gran importancia de
57
cara al proceso de descentralización regional la aprobación de deter-
minados documentos como el Proyecto de Convenio sobre la Coope-
ración Interterritorial o la Recomendación para la elaboración de la
Carta Europea de la Autonomía Regional. Dicha autonomía o
regionalización –indispensable, entre otras razones, para corregir las
fuertes diferencias económicas y sociales entre las diversas partes de
Europa- ha de significar mucho más que una mera descentralización
del Estado. Ha de implicar la elección por sufragio universal de sus
autoridades deliberantes y ejecutivas, la participación en las decisio-

nes de los Estados nacionales y la representación ante las institucio-
nes europeas. Respecto a este último punto, se va a incidir en la ne-
cesidad de que Europa cuente con una Segunda Cámara representa-
tiva de las Regiones.
II.- LA UNION EUROPEA ANTE LA EXIGENCIA

REGIONALISTA
En el tiempo transcurrido entre la creación de las Comunidades
Europeas y el momento actual se observa una clara evolución en fa-
vor del hecho regional. La Región ha pasado de no contar absoluta-
mente nada a tener una presencia y un protagonismo cada vez más
relevante. En un principio la realidad regional fue objeto de una consi-
deración totalmente marginal, a pesar de que el pensamiento teórico
europeísta y el propio Informe Spaak, preparatorio del Tratado de Roma,
y que proponía una política encaminada a corregir los desequilibrios
regionales existentes a través de la creación de fondos de inversión,
manifestaban ya una valoración muy positiva respecto de la cuestión
regional.
Pero esta actitud inicial de frialdad y desconsideración hacia la
Región fue poco a poco corrigiéndose en el seno de la Comunidad
Europea. De una manera lenta pero ya imparable, la realidad regional
se va haciendo presente tanto en los procesos decisionales como en
las redes institucionales comunitarias. Es verdad que inicialmente la
cuestión regional estaba exclusivamente referida al ámbito económi-
co, pero posteriormente fueron apareciendo también los componen-
tes cultural y político que se irían potenciando con el paso del tiempo.
Esta positiva evolución del hecho regional puede ilustrarse con distin-
tas realizaciones, todas ellas de gran importancia para la consolida-
ción de la realidad regional europea.
58
Por lo que respecta a los órganos considerados ejecutivos de la
Comunidad cabe destacar, por ejemplo, como ya en 1961 la Comisión
Europea publica una «Nota sobre la política regional de la Comunidad /
CECA,CEE,CEEA», donde se propone el llamado Plan Global de Polí-
tica Regional, que refleja ya una concepción de lo regional que trascien-
de por primera vez la dimensión puramente económica. En 1972 el
Comité Económico y Social de la CEE crea en su propio seno una
Sección de Desarrollo Regional. En 1975 se crean simultáneamente el
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Comité de Políti-
ca Regional (CPR), teniendo como finalidad principal impulsar el desa-
rrollo de las Regiones más atrasadas. Este hecho significa, en realidad,
la aparición de la política regional en el ámbito comunitario.
La reforma de 1988 va a suponer un importante hito en este
proceso de institucionalización de la política regional comunitaria. Di-
cha reforma -consecuencia a su vez de los objetivos y cambios intro-
ducidos por el Acta Unica Europea- va a consistir principalmente en la
modificación de los llamados Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA
y FSE), el aumento hasta triplicarse de su dotación presupuestaria y la
concentración de la acción de los mismos en cinco objetivos priorita-
rios. Al mismo tiempo se establece un principio y un procedimiento de
cooperación y concertación entre la Comisión, los Estados y las distin-
tas instancias subestatales (Regiones, Länder, etc.) que estará pre-
sente tanto en la fase de preparación y financiación como en la de
seguimiento y evaluación de las intervenciones. En diciembre de 1988
entra en funcionamiento el Consejo Consultivo de los Entes Locales y
Regionales (CCELR), el cual, además de constituir el precedente del
actual Comité de las Regiones, hizo posible que por primera vez las
entidades regionales y locales consiguiesen una representación pro-
pia en el seno de las instituciones comunitarias.
Pero si la acción de los otros órganos comunitarios con compe-

tencias ejecutivas ofrece importantes manifestaciones en favor de la
realidad regional, especialmente a partir de los años ochenta, la ac-
tuación del PE en este sentido puede calificarse de decisiva. Su com-
promiso con la causa regionalista ha sido constante, manifestando
siempre una especial sensibilidad hacia esta cuestión, en contra mu-
chas veces del criterio mantenido por el Consejo o la propia Comi-
sión. Son innumerables las acciones llevadas a cabo, así como los
informes, resoluciones y recomendaciones por él emitidas relativas a
la política regional en áreas tan importantes como la educación, la
59
cultura, la economía, la autonomía política o la participación en el
sistema comunitario europeo.
En abril de 1984 el Parlamento organiza en Estrasburgo la Pri-
mera Conferencia Parlamento Europeo-Regiones de la Comunidad
sobre el tema del papel de las entidades regionales en el proceso de
construcción europea. Años más tarde, en 1988, aparece la importan-
te Resolución sobre la política regional comunitaria y el papel de las
Regiones, a la cual se añade la tan comentada «Carta Comunitaria de
la Regionalización», en la cual se proclaman importantes derechos y

se fijan, al mismo tiempo, ambiciosos objetivos en favor de las instan-
cias regionales, tanto en el seno de la Comunidad como en el de los
Estados miembros. Así, por ejemplo, se afirma que:
• Las Regiones son entidades propias que poseen ciertas espe-
cificaciones como la lengua, la cultura, la tradición histórica, así
como intereses económicos comunes. Ellas pueden revestir for-
mas políticas diferentes, pero presentan la característica común
de estar institucionalizadas en el marco del ordenamiento cons-
titucional de los Estados.
• Las Regiones deben poder participar en la toma de decisiones
de los Estados y de la Comunidad Europea.
• Las Regiones participarán en la formación de la posición de los
Estados en las instancias comunitarias dentro del ámbito de sus
competencias o cuando los temas a tratar afecten directamente
a sus intereses.
• Las Regiones participarán activamente en los organismos con-
sultivos o de cualquier otra naturaleza que las instituciones co-
munitarias creen con esta finalidad específica.
• Las Regiones promoverán la constitución de asociaciones de
cooperación entre Regiones fronterizas o con intereses y pro-
blemática común (Regiones insulares, Regiones en declive in-
dustrial, etc.), como un medio de institucionalizar mecanismos
permanentes de información, planificación y acción conjuntos.
En noviembre de 1991, y por iniciativa suya, se celebra en
Estrasburgo la Segunda Conferencia Parlamento Europeo-Regiones
de la Comunidad, en vísperas de firmarse el Tratado de Maastricht.
Allí se aprueba una Resolución en la que se enfatiza en la necesidad
de reforzar la legitimidad democrática de la Comunidad, para lo cual
60
la presencia y participación de las Regiones en el sistema comunitario
resulta imprescindible. Algunos de los puntos más sobresalientes de
este documento hacen referencia a cuestiones de gran transcendencia
como, por ejemplo:
• Que se realice la regionalización en los Estados en los que
todavía no está hecha, siguiendo la orientación de la Carta Co-
munitaria de la Regionalización.
• Que se impulse la creación del Comité de las Regiones y se
refuercen el papel y las prerrogativas del Parlamento Europeo
como medios para superar el déficit democrático.
• Que se establezcan las atribuciones propias de las Regiones,
de acuerdo con el dictado del principio de subsidiariedad.
• Que se refuerce la cohesión económica y social como medio
de reducir lasdiferencias entre los niveles de desarrollo de las
Regiones y para superar el retraso de las menos favorecidas.
De la acción general desplegada por la Eurocámara en favor de
las Regiones se pueden extraer, a modo de resumen, las tres conside-
raciones siguientes. En primer lugar la Región es considerada como
un elemento indisociable de la cohesión económica y social, constitu-
yendo el nivel político y administrativo ideal tanto para la planificación
como para la ejecución de las políticas estructurales. En segundo lu-
gar se atribuye a la Región un papel decisivo de cara a la exigencia de
profundización democrática, de participación cívica, contribuyendo así
a la corrección del déficit democrático que caracteriza desde sus ini-
cios el proceso de construcción europea. Por último, las Regiones son
consideradas como las verdaderas depositarias de la diversidad cul-
tural que tanto enriquece y caracteriza al viejo continente.
El Tratado de Maastricht y la cuestión regional

El Tratado de la Unión Europea (TUE), aprobado en la ciudad
holandesa de Maastricht en diciembre de 1991 va a suponer, a dife-
rencia de las otras grandes reformas comunitarias anteriores, un salto
cualitativo y una apuesta decisiva en favor de la plena integración
europea. Entre sus aportaciones más importantes merece destacarse
la configuración de la Unión Europea, el principio de subsidiariedad, la
ciudadanía europea, la PESC, así como otras importantes modifica-
ciones que afectaron al Parlamento (codecisión), a la Comisión y al
61
Consejo. Por lo que respecta a la cuestión regional el TUE va a tener
también una trascendencia y un significado muy especial. Si hasta la
cumbre de Maastricht la instancia regional había sido ignorada por el
derecho positivo, después de Maastricht la situación empieza a cam-
biar ostensiblemente. La realidad regional va a verse afectada por
una serie de disposiciones que pueden considerarse claves para el
reconocimiento y la posterior consolidación de la dimensión regional
dentro del entramado institucional de la Unión Europea. En concreto,
la manifestación de este nuevo status reconocido a la Región, en vir-

tud del TUE, se resume en los siguientes puntos:
• La creación del Comité de las Regiones, órgano consultivo de
representación que posibilita la participación regional en la toma
de decisiones comunitarias. Debido a su importancia y significa-
do de cara a las aspiraciones regionales dedicaremos el próximo
epígrafe a esta instancia regional surgida del TUE.
• La modificación de la composición del Consejo, propiciada por
la nueva redacción del artículo 146 TCE en virtud de la cual «el
Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado
miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al
gobierno de dicho Estado miembro». Esta modificación abre la
posibilidad de que las Regiones puedan participar directamente,
y sin la mediatización del Estado, en esta importante institución
comunitaria. Ello permite a cada Estado determinar quién o quié-
nes, a su juicio, pueden ser considerados representantes acredi-
tados ante la institución europea.
• La implicación del hecho regional en la realidad cultural euro-
pea, al afirmar en el artículo 128 del Tratado que “la Comunidad
contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miem-
bros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional». Sin
duda, son las Regiones, junto con los Estados y naciones, las
depositarias del variado y exuberante legado cultural europeo.
• El reconocimiento del principio de subsidiariedad, como inspira-
dor y guía de las relaciones entre los diversos niveles de poder
político de la Unión. Un principio que aunque formalmente, y en
sentido estricto, ha de aplicarse únicamente a las relaciones entre
los Estados miembros y la Unión, permite mediante una segunda
lectura más contextual que poco a poco pueda presidir también
las relaciones entre aquéllos y las Regiones, Länder y Comunida-
des Autónomas.
62
III.- LAS POSIBILIDADES ACTUALES DE
PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN REGIONAL EN EL
AMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA
Como consecuencia de esa respuesta gradual de la Unión Euro-
pea -y también de los Estados miembros- a las demandas regionalistas,
han ido surgiendo distintas modalidades de participación y acción regio-
nal en los asuntos comunitarios. Entre las fórmulas de participación
regional existentes en la actualidad es justo destacar, en primer lugar,
una serie de mecanismos y procedimientos capaces de asociar a las
Regiones al proceso de elaboración de las políticas y normativa comu-
nitaria, tanto en la fase que transcurre en el interior de los Estados miem-
bros como la que tiene lugar en la sede comunitaria: es lo que se cono-
ce como participación ascendente.
En el interior de los Estados se han ido creando órganos e instan-
cias de participación, tales como la Conferencia para Asuntos Relacio-
nados con las Comunidades Europeas o la Consejería de Asuntos Auto-
nómicos en España; en Italia la Conferencia Estado-Regiones o la Ca-
bina di regia nazionale; en Alemania se utiliza el Consejo Federal
(Bundesrat) o el Observador de los Länder para canalizar dicha partici-
pación, etc.
En las sedes comunitarias dicha participación se produce a través
de diferentes conductos e instancias: (i) participación a través del Comi-
té de las Regiones (representación homogénea en Bélgica; mixta en
Alemania, Austria y España; paritaria en Italia); (ii) participación en los
Comités consultivos y Grupos de trabajo de la Comisión y del Consejo;
(iii) participación en el Comité de Representantes Permanentes
(COREPER); (iv)participación directa en el Parlamento Europeo (Co-
munidades y regiones de Bélgica); (v) participación en la Comisión (las
Comunidades y regiones de Bélgica designan, siguiendo un sistema de

rotación, al comisario belga); (vi) participación en el Consejo de la Unión,
propiciado por el Tratado de Maastricht, utilizando para ello distintos
modelos que tratamos de resumir a continuación.
En Alemania, por ejemplo, y siempre que se trate de temas cuya
competencia exclusiva corresponda a los Länder o afecte a sus intere-
ses vitales, corresponde al Bundesrat designar al ministro del Land que
asistirá al Consejo, manteniendo en todo caso una estrecha relación y
coordinación con el gobierno federal, sobre quien recae la responsabili-
63
dad respecto del conjunto del Estado. En Bélgica la sustitución puede
decirse que es la regla, y los ministros de las entidades federadas par-
ticipan habitualmente en los trabajos de las organizaciones
supranacionales cuando éstas tratan temas de sus competencias. Res-
pecto del Consejo, la representación es exclusivamente regional (o co-
munitaria) cuando en el orden del día se aborden temas que inciden en
sus competencias, utilizándose al respecto un sistema de rotación se-
mestral entre las colectividades federadas. En el caso de que en el
Consejo se traten competencias mixtas, pero que inciden de manera

esencial en los intereses regionales, entonces la representación corres-
ponderá a las Regiones y Comunidades, que estará asistida por un
asesor en representación del Estado. Conviene recordar a este respec-
to que Bélgica, desde el punto de vista de la organización territorial del
poder, está dividida en Regiones y Comunidades dotadas de autono-
mía política.
Pero las posibilidades de actuación regional en las instituciones y
en los procesos comunitarios no se agotan en los casos mencionados
anteriormente, puesto que existen otras formas de presencia y relación
directa entre las Regiones y la Unión Europea. A los casos ya analizado
hay que añadir, por ejemplo, la apertura de oficinas y delegaciones
permanentes abiertas en Bruselas, bajo la cobertura de agencias de
desarrollo, sociedades anónimas o patronatos, o los contactos informa-
tivos y promocionales a través de una acción exterior y comunitaria
cada vez más intensa. Dada su creciente importancia, vamos a proce-
der a una breve exploración de esta actividad regional exterior.
La actuación de las Regiones en el ámbito exterior e internacional
se está convirtiendo en algo cada vez más habitual. Lo que en un pri-
mer momento fue motivo de desconcierto y polémica, está pasando
ahora, y de manera gradual, a formar parte de la vida y dinámica políti-
ca habitual de los países. Cada vez son más numerosas las actividades
llevadas a cabo por las entidades regionales que traspasan y van más
allá de las fronteras estatales.. Se puede hablar ya, en este sentido, de
un fenómeno recurrente y de una tendencia consolidada dentro del sis-
tema internacional contemporáneo, principalmente en el ámbito de los
países de la Unión Europea.
Muchos contactos todavía siguen siendo de carácter informal, al
llevarse a cabo al margen de procedimientos más o menos reglados o
de instituciones específicas. Surgen casi siempre de los contactos in-
dividuales promovidos por las élites subestatales, creando vínculos y
64
relaciones de amistad que pueden ser la base y el inicio de proyectos y
realizaciones posteriores. Como señala Ivo Duchacek (1986), hay que
otorgarle la importancia que se merece a este tipo de actuaciones (co-
midas, congresos, reuniones improvisadas ...), por ser un instrumento
muy útil para la solución, por ejemplo, de problemas transfronterizos,
evitando así el control y la intervención innecesaria del gobierno cen-
tral. Otras muchas relaciones se producen ya de manera formal e
institucionalizada, utilizando los correspondientes canales y procedimien-
tos de la paradiplomacia regional. Sus manifestaciones son muy am-
plias, y dependen mucho del nivel de competencias atribuidas a las
Regiones en los diferentes países. Desde viajes y misiones de las auto-
ridades regionales, pasando por hermanamientos, campañas de pro-
moción en medios de comunicación extranjeros, participación en re-
des, conferencias y organismos internacionales, hasta el establecimiento
de oficinas o delegaciones permanentes en las principales ciudades del
mundo. La apertura de estas miniembajadas en Bruselas por parte de la
mayoría de las Comunidades Autónomas y de otras muchas más Re-
giones europeas ilustran suficientemente este comportamiento (A. Rojo,
1996).
Desde el punto de vista geopolítico, esto es, considerando el ám-
bito geográfico en el que se despliegan estas actividades, se observa
cómo la paradiplomacia regional se proyecta a través de tres ámbitos
geográficos diferentes: el transfronterizo, el transregional y el global (C.
García, 1996). Las relaciones transfronterizas, condicionadas esencial-
mente por la proximidad geográfica y la semejanza de la naturaleza de
los problemas comunes y de sus posibles soluciones, da lugar a contac-
tos con objetivos predominantemente funcionales, derivados de las
condiciones de vecindad, tratando de facilitar el movimiento de perso-
nas, productos, recursos, servicios, iniciativas, etc. Los temas son muy
variados, pero de gran importancia para los diferentes actores: medio

ambiente, inmigración, extinción de incendios, protección civil, cultura,
ocio y deportes, crimen organizado (narcotráfico, contrabando, terroris-
mo).
Existe, en segundo lugar, otro ámbito de relaciones, el transregional,
en el que las Regiones no son geográficamente contiguas y limítrofes,
pero sí los son los Estados de los que forman parte. En este caso las
relaciones ya no son esencialmente funcionales, y suelen caracterizar-
se por un grado de formalización mayor, entre otras razones para poder
soportar mejor los posibles conflictos con los respectivos Estados. Por
65
ultimo, y en tercer lugar, se utiliza la expresión de paradiplomacia
global para designar los contactos político-funcionales de las Regio-
nes con todo tipo de agentes y actores del sistema internacional (ciu-
dades, Regiones, Estados, Organizaciones Internacionales, Multina-
cionales, ONGs, etc.). En la era actual, caracterizada por la interde-
pendencia, la interconexión, en una palabra, por la mundialización,
donde las distancias han dejado de existir, estas relaciones resultan
totalmente congruentes y, ciertamente, inevitables.
CONCLUSIÓN: HACIA UN SISTEMA DE

GOBERNACIÓN DE MÚLTIPLES NIVELES EN LA
UNIÓN EUROPEA
A lo largo de esta exposición he tratado de describir y explicar la
sucesión de hechos y actuaciones que se vienen produciendo como
consecuencia de esa exigencia regional de incardinación y participa-
ción en el sistema de la Unión Europea. El análisis de estas actuaciones
revela un progresivo reconocimiento de la realidad regional, y el punto
de inflexión al alza en esta tendencia lo marca, sin duda, el Tratado de
la Unión, cuyas reformas institucionales consideradas de forma conjun-
ta y agregativa marcan un antes y un después en este proceso, al
otorgarle a las Regiones una dimensión netamente política, más allá de
la meramente económica o cultural.
Como resultado de todas estas actuaciones se puede constatar ya
una incipiente regionalización del sistema comunitario, con la consi-
guiente emergencia de un modelo de gobernación multinivel. Existe ya
una situación de multilevel governance en Europa, donde las Regiones
se van consolidando como ese tercer nivel de poder, gobierno y legiti-
midad democrática, junto a los Estados y a la Unión. Como ponen de
relieve diferentes autores (Schmitter, Pernice, Cancela, Morata...), Eu-
ropa vive ya en un escenario caracterizado por tres niveles de gobierno,
donde los ciudadanos votan en elecciones de tres instancias (la regio-
nal, la estatal y la comunitaria), obedecen a tres constituciones, están
gobernados por tres niveles de poder ejecutivo, obedecen tres niveles
de legislaciones y, finalmente, se autoidentifican con tres identidades
más o menos compatibles entre ellas. Esta situación de three-level o
three-layer es subrayado especialmente por I. Pernice (2001: 107), el
cual sugiere conceptualizar a la Unión Europea como un multilevel
constitutional system, composed of –as the case may be- local, regio-
66
nal, national and European levels of political integration and action... Así,
pues, estamos ante lo que podemos denominar un sistema dinámico de
gobernación multinivel, el cual, además, parece ser ya irreversible.
De una estructura bipolar (Estados-regiones o Estados-Unión), en
cuanto a las relaciones entre los actores y arenas políticas territoriales,
se está pasando a una estructura multipolar, en la cual las entidades
subestatales interactúan con actores estatales, internacionales,
supranacionales, transnacionales, regionales, municipales, etc., dando
lugar a una intrincada y densa organización política red (M. Castells,
1997-1998). Las consecuencias e impactos que resultan de esta nueva
situación conviene que empiecen a ser adecuadamente evaluadas y
analizadas, dada su trascendencia y repercusión en nuestros diferentes
espacios geopolíticos. A modo de conclusión, y dentro del marco gene-
ral de este trabajo, avanzaré algunas consideraciones al respecto.
La aparición de este nuevo sistema político europeo, plural y com-
puesto por niveles e instancias de gobierno múltiples y heterogéneos,
está creando nuevos marcos y contextos que ofrecen posibilidades in-
éditas para la expresión y canalización de intereses, así como para la
participación en la formulación de las políticas públicas relativas a los
diferentes ámbitos y niveles político-territoriales. Concretamente, los
movimientos regionalistas y nacionalistas periféricos han encontrado
apoyo y soporte para sus reclamaciones en el ámbito de la nueva politeya
europea; los actores subestatales se han visto beneficiados por un ince-
sante incremento de oportunidades, de mecanismos e instancias para
poder influir en la vida política tanto de sus Estados como de la propia
Unión Europea; a su vez, este incremento de poder y capacidad de
influencia de las Regiones, tanto a costa del Estado como también –
aunque todavía de manera incipiente- de la propia Unión, está contribu-
yendo a reforzar la capacidad movilizadora de las élites y gobiernos
regionales, así como de los movimientos etnoterritoriales que en mu-

chos casos les sustentan.
Este modelo emergente de gobernación de múltiples niveles en la
Unión Europea inaugura un nuevo escenario de relaciones, mucho
más plural y multipolar, superando el tradicional monopolio estatal en lo
relativo a la política y acción exterior, y confiriendo a los actores regio-
nales, y a través de diferentes canales, acceso a los núcleos de deci-
sión política comunitarios. Así, las Regiones y Comunidades belgas
tienen una representación directa y plena ante la Eurocámara, la Comi-
67
sión, el Consejo de la Unión, el Comité de las Regiones, etc. Los Länder
y Comunidades Autónomas están representados en el Comité de las
Regiones, en el COREPER, en los comités y grupos de trabajo del
Consejo y de la Comisión. A todo ello hay que añadir otras muchas
fórmulas e instancias de relación y presencia en el sistema comunitario
como, por ejemplo, la apertura de oficinas y delegaciones regionales
permanentes ante las principales sedes comunitarias, o los contactos
informativos y promocionales a través de una acción exterior cada vez
más amplia e intensa.

Otro de los resultados espectaculares de esta nueva situación es
la proliferación de todo tipo de asociacionismo regional (transfronterizo,
interregional y transregional), capaz de impulsar y llevar a cabo impor-
tantes actividades de lobby ante las instituciones europeas, gobiernos
nacionales, instancias subestatales o locales, organizaciones interna-
cionales, etc., dando lugar a múltiples redes de colaboración multilateral
acerca de una serie de intereses compartidos en los ámbitos cultural,
comercial, turístico, educativo, medioambiental, etc. A través de estas
redes se van tejiendo complejas y cada vez más sólidas tramas de
relaciones políticas y personales que van cohesionando también a este
nivel el proyecto europeo de integración. Sin duda, esa es la particular
contribución regional al proceso de Unión Europea.
Una nueva politeya está surgiendo, integrada por múltiples y
heterogéneos sistemas de gobierno. Las fronteras y divisiones entre las
diferentes arenas políticas cada vez se difuminan más. Las barreras
entre lo regional, lo estatal y lo supraestatal han dejado de ser infran-
queables, y densas redes de comunicación atraviesan y entrelazan to-
das estas realidades. Estamos ante un proceso extraordinariamente
dinámico y complejo, en modo alguno coyuntural o pasajero, y en modo
alguno ajeno tampoco a la propia dinámica y evolución de la realidad
mundial, y cuyos resultados son difícilmente previsibles. Algunos he-
chos parecen indicar, no obstante, que la nueva situación política emer-
gente avanzará en la dirección de un progresivo reforzamiento de las
instancias regionales y supraestatales, y a costa y en detrimento de los
Estados nacionales. Estos, lejos de desaparecer, lo que presumiblemente
harán es proceder a un riguroso proceso de redimensionamiento y
redefinición de sus funciones tradicionales. Es una de las exigencias
insoslayable de la era actual, caracterizada por esa peculiar dialéctica
entre lo local y lo global, entre las tendencias mundialistas y el
reforzamiento de los sentimientos identitarios.
68
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69
LAS ACTUACIONES COMUNITARIAS DE
IMPACTO TERRITORIAL
SUMARIO: I.- LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ESPACIO

EUROPEO. II.- LAS ACCIONES DE IMPACTO TERRITORIAL EN
EUROPA: A. LA EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS
PRESUPUESTARIOS; B. LOS RESULTADOS DE LA ACCIÓN
COMUNITARIA. III.- EFECTOS Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA
REGIONAL EN ESPAÑA: A. RECURSOS ASIGNADOS; B.
PRIMEROS RESULTADOS; C. LA PARTICIPACIÓN DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL DISEÑO Y LA EJECUCIÓN
DE LAS ACCIONES DE IMPACTO TERRITORIAL
I.- LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL

ESPACIO EUROPEO
El artículo 16 del tratado consolidado de la Unión Europea (7D del
tratado de Amsterdam) es portador de una verdadera “revolución” de
alcance todavía desconocido. Al consagrar la noción de cohesión terri-
torial sitúa al territorio, símbolo, medio y condición de la soberanía, en
el centro mismo de la acción comunitaria. Sin embargo, la noción de
cohesión territorial queda por definir: el sorprendente reconocimiento
del territorio de la Unión no parece incompatible con la inexistencia de

una política europea de ordenación del territorio a despecho del aumen-
to innegable de la importancia de las políticas comunitarias que tienen
efecto sobre él. Así, la evolución de los tratados europeos ha hecho que
las políticas sectoriales comunitarias con dimensión territorial tengan
cada vez más influencia sobre la elaboración y la ejecución de las polí-
ticas nacionales y regionales de ordenación territorial y, en consecuen-
cia, sobre el territorio de la Unión Europea.
La evolución de los tratados europeos ha hecho que las políticas
sectoriales comunitarias con dimensión territorial tengan cada vez más
71
influencia en la elaboración y en la ejecución de las políticas naciona-
les y regionales de desarrollo territorial y, por consiguiente, sobre el
desarrollo del territorio de a Unión Europea. En este contexto, efecto
territorial significa que las acciones comunitarias modifican las estruc-
tura y las potenciales territoriales de la economía y de la sociedad.
De acuerdo con el informe “Estrategia Territorial Europea”, de
1999, las políticas que abren a la Comisión posibilidades de realizar

actuaciones con efectos sobre el territorio son: la política de compe-
tencia, las redes transeuropeas, los fondos estructurales y de cohe-
sión, la política agrícola común, la política de medio ambiente, la po-
lítica de investigación y desarrollo tecnológico, y las actividades de
préstamo del Banco Europeo de Inversiones.
Debe advertirse que, si bien cualquier acción pública es suscep-
tible de tener efectos sobre el territorio, algunas tienen efectos direc-
tos sobre él. Es el caso de las redes transeuropeas, la política
medioambiental y los fondos estructurales y de cohesión. Así, puede
decirse que la política regional interviene en todos los sectores de la
política aun cuando no haya ningún medio de acción propio exclusivo.
Dicho de otra forma: toda política tiene consecuencias para las regio-
nes europeas.
Si todas las acciones públicas comunitarias, en mayor o en me-
nor grado, tienen efectos territoriales, cabe preguntarse por la ausen-
cia de una política europea de ordenación territorial. Pueden encon-
trarse explicaciones en, por un lado, el círculo vicioso en que está
inmersa Europa como institución: la lógica de los Estados exige que la
ordenación del territorio sea de competencia nacional y, por el contra-
rio, la lógica de la Comunidad exige una política de ordenación territo-
rial (o una política impulsada desde las instituciones comunitarias de
gestión territorial); y, por otro, en el hecho de que reordenar es privile-
giar, esto es, la reordenación comporta la existencia de un fondo de
solidaridad. Desde este punto de vista, no hay política europea de
ordenación territorial porque Europa no es un Estado y, por ello, y por
ser menos aun una nación, no suscita la solidaridad suficiente que
demanda la reordenación territorial.
Si nos remontamos a 1958, primer año de aplicación del Tratado
de Roma, ya entonces se habla de una política de gestión del territorio
comunitario, pero hay que esperar al estudio de la Comisión “Europa
2000”, de 1991, donde se hace referencia a las “perspectivas de desa-
72
rrollo del territorio europeo” y se fijan tres estadios de implantación: la
coordinación de las políticas de los Estados, el alcance de una visión
comunitaria global, y de una perspectiva territorial como marco suple-
mentario de las políticas estatales, lo que parece aludir a la necesidad
de lograr una coherencia suficiente entre las políticas de los Estados
miembros.
El desarrollo del territorio europeo debe considerar, siempre de
acuerdo con el citado estudio, el impacto territorial de las políticas y la
comparación de las prácticas de ordenación territorial, al tiempo que
se propone una partición del territorio en espacios para el apoyo de
acciones transnacionales. Sin embargo, a pesar de estas previsiones,
queda lo más importante: su implantación, que tiene que ver con la
forma, los instrumentos y la coordinación de políticas.
Los artículos 130 A y 130 C del Tratado de la Unión Europea
consagran un nuevo concepto clave: “a fin de promover un desarrollo
armonioso del conjunto de a Comunidad, ésta (...) actuará de acuerdo
con el reforzamiento de su cohesión económica y social”. Este nuevo
concepto permite por el momento salvar las apariencias: se refiere a
abstracciones mientras que la cohesión territorial hace referencia a
las realidades del terreno.
Reconocida la cohesión como meta de la acción comunitaria,
queda saber cuál es su definición. Es decir, ¿cómo traducir a términos
económicos y sociales una cohesión que debe poner el acento en las
situaciones particulares de ciertos territorios?
Si se observa la relación de políticas sectoriales que, según el
informe “Estrategia Territorial Europea”, tienen impacto territorial, lla-
ma la atención la mención de los fondos estructurales, toda vez que
hasta ese momento se les creía instrumentos de una política general
de cohesión económica y social y no elementos autónomos constituti-

vos de una política particular. Nada se sabe, sin embargo, de los obje-
tivos de la Comisión y de sus medios de cohesión.
En 1994 se crea, a modo de super-FEDER, el fondo de cohesión
en un contexto de reconocimiento de que la existencia de regiones
desiguales impedirá la creación de la moneda única por resultar impo-
sible que algunos Estados cumplan los criterios de convergencia eco-
nómica. Si hay un ámbito al que se refiere a la cohesión económica y
social es el de las políticas económicas, verdaderos pivotes de la cons-
73
trucción europea: la libre circulación de mercancías, personas, bie-
nes, capitales y servicios, el establecimiento de reglas comunes de
competencia, la política monetaria, de cooperación aduanera y la po-
lítica comercial. Los primeros mimbres teóricos de ordenación territo-
rial se subordinan a la política económica: muchas políticas, ninguna
referencia a la cohesión, poca preocupación territorial. El territorio se
convierte en una variable de ajuste de la política monetaria para unos
Estados que han perdido su capacidad de manipulación de los tipos

de interés y de cambio.
Desde luego, los problemas sociales son problemas de perso-
nas, pero su abordaje comporta la consideración del lugar en el que
viven. La Comisión no tiene las condiciones de una verdadera política
social sin política de ordenación del territorio. Puede haber medidas
de carácter social, no política social; de la misma manera, puede ha-
ber actuaciones de impacto territorial, difícilmente una política inte-
gral de ordenación del territorio.
La cohesión territorial de un conjunto político presupone su defi-
nición, su medición, la evaluación de su grado de realización y una
escala de valores comunes concretizados en la organización del terri-
torio. La gran novedad de la mención de la noción “cohesión territo-
rial” en el artículo 16 del tratado consolidado de Amsterdam es el re-
conocimiento de que deben utilizarse los servicios de interés general
como instrumento para el equilibrio económico de las regiones, lo que
abre por vez primera las posibilidades de una nueva dimensión euro-
pea.
Pero, ¿quién debe interpretar esta noción?, ¿quién delimitará su
contenido? ¿de acuerdo con qué reparto funcional entre Estados y
Unión? Sería paradójico que fuese el Tribunal de Justicia de Luxem-
burgo quien zanjase definitivamente cuestiones que afectan a una
soberanía que los Estados se niegan a compartir con la Unión de la
que son un elemento. Lo que parece anormal no parece imposible.
En efecto, las posibilidades de acción directa (de acuerdo con el
artículo 22 de la Comunidad Europea) de personas físicas o morales
son reducidas, pero cualquier administración territorial que estime que
el cierre de una oficina de correos o que el uso de una estación aban-
donada de ferrocarril atenta a la cohesión territorial puede recurrir a
los tribunales nacionales. En este caso, caben dos posibilidades: que
el tribunal nacional se pronuncie, con lo que podrían darse quince
74
definiciones distintas de cohesión territorial e, indirectamente, de las
reglas de la competencia y del funcionamiento del mercado común; o
que el tribunal nacional formule una consulta prejudicial al Tribunal de
Luxemburgo, lo que daría como resultado que los jueces terminarían
por definir el concepto de cohesión territorial y por determinar las obli-
gaciones de los Estados, en su nombre.
Queda por dilucidar si la instancia jurisdiccional podría imponer
actuaciones sin atender a consideraciones fronterizas, que trascien-
dan la mera cooperación voluntaria entre Estados; o, por el contrario,
si dicha instancia permitiría cualquier actuación estatal siempre que
no atentara a las reglas de a competencia, despreciando de este modo
la dimensión territorial, y por ende social, de la Unión. Con indepen-
dencia del sentido de la decisión adoptada, no parece aceptable que
un problema político tenga una solución judicial.
¿Puede la Unión Europea funcionar sin cohesión, esto es, sin un
grado suficiente de coherencia del sistema? La cohesión económica,
social y territorial compone la tríada de una cohesión global sin la que
no hay sistema político viable. La cohesión económica y la cohesión
social no siempre evolucionan en paralelo. En ocasiones, sus meca-
nismos se oponen y la discordancia suscita un problema territorial. En
este sentido, la cohesión territorial es la condición y la medida geográ-
fica de una voluntad de pertenecer a un todo. Sin esta tríada no hay
Europa política, solamente mercado.
La búsqueda, por tanto, de la cohesión territorial deber ser un
objetivo general equiparable a la defensa de los derechos humanos o
la protección del medio ambiente. El principal instrumento de actua-
ción debe ser el FEDER, pero también todas las políticas que tienen
en especial un impacto territorial. La búsqueda de este objetivo no
implica necesariamente la europeización de estos instrumentos, pero

sí su coordinación desde instancias comunitarias. En todo caso, la
inexistencia de una política de ordenación del territorio de la Unión es
una opción política legítima. Ahora bien, debe reconocerse que su
diseño e implantación depende de la Europa que se quiera edificar:
una entidad política o un espacio de libre mercado.
Durante mucho tiempo se ha entendido la organización del es-
pacio como la segmentación del territorio en zonas relativamente ho-
mogéneas, tanto desde un punto de vista funcional como morfológico.
La definición de sus funciones y la determinación de su uso consti-
75
tuían una declaración estratégica que, si no tomaba en cuenta las diná-
micas vinculadas a las interacciones espaciales, especialmente econó-
micas y sociales, si no relacionaban resultados y objetivos, quedaban
en papel mojado. Hoy en día, a las áreas geográficas homogéneas se
superponen espacios relacionales, estructurados a partir de redes de
intercambio e interacción en permanente evolución.
La ordenación del territorio es, así, un proceso permanente, sedi-

mento de una larga serie de decisiones individuales y colectivas, explí-
citas e implícitas; y es también el resultado de la resolución de las
contradicciones inherentes a las sociedades democráticas europeas.
En un contexto mundial marcado por la desaparición de las barre-
ras aduaneras, el proceso de integración europea que se materializa en
la redacción de su Constitución (Aldecoa 2003), constituye un desafío
particular en la medida en que supone la desaparición, no sólo de las
fronteras económicas, sino que comporta la toma de conciencia de de-
sarrollo del espacio global comunitario desde el mismo momento en
que, en 1988, los fondos de cohesión pretenden paliar la situación de
desventaja estructural de Irlanda, España, Grecia y Portugal. Aquí se
advierte en toda su plenitud el carácter político de las políticas de orde-
nación del territorio: la política define su marco de actuación, define las
reglas y fija los objetivos. Además, como se verá, una parte importante
de las políticas de impacto territorial se ejecuta en el ámbito regional y
local, y el territorio, y las acciones públicas que sobre él se ejercen, se
transforma en un ámbito restringido que adopta la forma de complejas
redes institucionales y sistemas de decisión fragmentados: el Estado
deja de ser el único actor implicado y la acción pública es el fruto con-
certado de actores con legitimidades y recursos diversos: administra-
ciones territoriales subestatales y agentes económicos y sociales.
II.- LAS ACCIONES DE IMPACTO TERRITORIAL

EN EUROPA
A. La evolución de los recursos presupuestarios
Como consecuencia de las decisiones que derivaron de la aplica-
ción del Acta Única Europea de 1986, los recursos estructurales dirigi-
dos al reforzamiento de la cohesión económica y social en la Unión
Europea supusieron el 25% del presupuesto comunitario de 1990. Esta
76
decisión política de impulso de la cohesión comunitaria se vio posterior-
mente reforzada con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht de
1991 de forma tal que los países beneficiarios del fondo de cohesión
duplicaron los recursos obtenidos en el período 1989-1993. Así, la par-
ticipación de los recursos estructurales1 en el presupuesto comunitario
de 1999 alcanzó el 37,5%, y éste, a su vez, pasó del 0,90% del PIB
comunitario al 1,27%
TABLA 1. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR TIPO DE

INTERVENCIÓN (EN MILLONES DE EUROS DE 1999)
Hay que tener en cuenta que, a partir de los principios contenidos en la Agenda 2000, se
produjo una reducción en el número de objetivos y tipos de intervención. Así, para
facilitar la comparación se han agregado los datos de la forma siguiente: el nuevo
objetivo 1 integra los objetivos 1 y 6 del período 1994-1999; el objetivo 2 se ha
considerado equivalente a los antiguos objetivos 2 y 5b; el 3, a los antiguos 3 y 4; y el
IFOP, fuera del objetivo 1, se ha asimilado al antiguo objetivo 5a (pesca).
Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Comisión Europea (2002)
77
Si se atiende a las diferencias de distribución de recursos en
los períodos 1994-1999 y 2000-2003 (ver tabla 1), puede verse cómo
el objetivo 1 absorbe en el último período una proporción más eleva-
da del total de fondos estructurales de los objetivos 1 y 6 del anterior,
lo que puede ser reflejo de una intención más clara de favorecer la
convergencia de las regiones más atrasadas de la Unión. Por otra
parte, el interés en concentrar más la acción comunitaria en los terri-
torios que presentaban mayores deficiencias en materia de reestruc-

turación industrial, problemas urbanos y retraso rural justificaron la
reducción de la asignación al objetivo 2 (inferior a la suma de los
anteriores objetivos 2 y 5b) y a las iniciativas comunitarias2 .
B. Los resultados de la acción comunitaria

Los resultados divulgados en el “Segundo informe sobre cohe-
sión económica y social” reflejan una amplia desigualdad en materia
de cohesión entre Estados miembros y entre regiones. Baste con
mencionar que la renta per cápita del 10% de la población que vive
en las regiones más prósperas es 2,6 veces mayor que la del 10%
que vive en las más desfavorecidas. La constatación de la existen-
cia de graves disparidades en el territorio de la Unión no es, sin
embargo, contradictoria con el hecho de que se haya producido en
los últimos años un cierto grado de convergencia de las regiones
menos desarrolladas con los niveles medios comunitarios. Así, el
PIB por habitante de los tres Estados que se sitúan por debajo de la
media comunitaria (España, Grecia y Portugal) pasó de representar
el 67,8% de la media de la Unión al 77,5% en 19993 . Ello es el
resultado de una gran concentración de fondos estructurales en las
regiones más desfavorecidas, concentración limitada, no obstante,
por el alto grado de concentración de áreas elegibles bajo el nuevo
objetivo 2 y la falta de coherencia con el mapa de ayudas regionales.
La mayor convergencia entre Estados ha ido acompañada por
un aumento de las disparidades entre regiones dentro de esos mis-
mos Estados. Solamente Francia y Portugal, según los datos dispo-
nibles, parece haber reducido sus diferencias interregionales (ver
tabla 2).
La ampliación en 2004 de la Unión Europea va a plantear gra-
ves desafíos al objetivo de la cohesión. A nivel estatal, una Europa
conformada por 27 Estados supondrá que más de la tercera parte de
78
TABLA 2. PIB PER CÁPITA: DIFERENCIAS INTERREGIONALES
EN LA EUROPA DE LOS QUINCE.
Fuente: Comisión Europea: (2001): Segundo informe sobre cohesión económica y social
la población europea vivirá con niveles de renta por habitante infe-

riores al 90% de la media de la Unión (límite que da acceso al fondo
de cohesión), comparado con la sexta parte que se encuentra en la
actualidad en esa situación. La ampliación comportará inevitable-
mente la fragmentación de la Unión en tres grandes grupos de paí-
ses: el más próspero lo integrarán los Estados miembros de la Unión,
79
excepto España, Grecia y Portugal (con ingresos por debajo de la
media), que formarán parte de un segundo grupo con rentas en torno
al 70-80% de la media de la Europa a 27, junto con Chipre, Malta,
Eslovenia y Chequia; y un tercer grupo cuyos ingresos medios por
habitante se situarán alrededor del 40-50% de la media comunitaria, y
que supondrá el 16% de toda la población de la Unión (ver tabla 3).
TABLA 3. PIB POR HABITANTE EN LA EUROPA DE LOS

VEINTISIETE (1998).
Fuente: Comisión Europea: Segundo informe sobre la cohesión económica y social y

Comisión Europea (2002). Sin datos de Chipre y Malta.
80
TABLA 3 -CONTINUACIÓN-. PIB POR HABITANTE EN LA
EUROPA DE LOS VEINTISIETE (1998).
Fuente: Comisión Europea: Segundo informe sobre la cohesión económica y social y

Comisión Europea (2002). Sin datos de Chipre y Malta.
III.- EFECTOS Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA

REGIONAL EN ESPAÑA
A. Recursos asignados
Como puede verse en la tabla 4, que refleja la distribución entre
distintas finalidades y objetivos, los fondos asignados a través del fondo
de cohesión y del objetivo 1 representan el 87,6% del total. También
destaca que, entre los fondos estructurales, sea el FEDER el que absor-
81
ba el mayor porcentaje de recursos (el 59,1%), seguido en orden de
importancia por el fondo social europeo, que acumula el 25,4% Esta
concentración de recursos es congruente con que, tanto el objetivo 1
como el fondo de cohesión, contienen las dos finalidades más directa-
mente relacionadas con el logro de la convergencia real con Europa.
Una vez que la Comisión establece las asignaciones indicativas
de recursos, su aplicación concreta en los Estados miembros, su utili-

zación está determinada por la programación, que se plasma en una
serie de documentos cuyo contenido y alcance están limitados por los
reglamentos reguladores de los fondos estructurales y del fondo de
TABLA 4. ASIGNACIÓN A ESPAÑA DE FONDOS

COMUNITARIOS (EN MILLONES DE EUROS DE 1999).
Fuente: Comisión Europea (2002).
82
cohesión de 1999, que son de aplicación para el período 2000-20064 .
Lo que aquí interesa ahora es que los diferentes documentos de pro-
gramación y los proyectos se elaboran mediante la estrecha colabora-
ción entre el Estado, con participación de las autoridades regionales, y
la Comisión Europea, que, al cabo, aprueba su contenido.
La programación, a través de los documentos pertinentes, de los
fondos estructurales y del fondo de cohesión constituye una parte de
especial importancia en la ejecución de los fondos, puesto que es en
ese momento en el que se establecen las prioridades estratégicas a
las que se van a dedicar los recursos comunitarios, el montante espe-
cífico que corresponde a cada región beneficiaria, la contribución de
cada administración territorial a la región cuando se trate de acciones
con “cofinanciación nacional”, así como los procedimientos de ges-
tión, seguimiento, control y evaluación de los resultados obtenidos a
lo largo del período de implantación de las intervenciones.
En el período 2000-2006 las administraciones autonómicas ges-
tionan 14.882,4 millones de euros, lo que representa el 37,63% del
total de los fondos estructurales, frente al 35,3 correspondiente al pe-
ríodo 1994-1999 (Comisión 2003). Todas las administraciones auto-
nómicas han visto incrementados los fondos de los que disponen para
cofinanciar sus propias políticas de desarrollo, aunque ese incremen-
to es variable según se trate de regiones más o menos prósperas5 .
Por su parte, la Administración estatal y sus entes institucionales dis-
ponen del 62,37% del total de los fondos estructurales, aunque aquí
se incluyen los fondos transferibles a las corporaciones locales para
cofinanciar sus actuaciones propias a través de los programas que
componen el “marco comunitario de apoyo (especialmente mediante
el programa operativo local).
Cabe concluir de lo anterior que en la programación de los fon-

dos, y en concreto en la definición de sus objetivos y finalidades, la
participación de las autoridades autonómicas ha sido relativamente
intensa en cada una de sus fases, negociando directamente con los
servicios de la Comisión las prioridades estratégicas a las que se apli-
carán los recursos en virtud de las competencias que tienen asumi-
das. Análogamente, los principales agentes económicos y sociales
son consultados en las tareas de programación a través de los conse-
jos económicos y sociales, de ámbito nacional y regional, y de sus
organizaciones más representativas. Esta participación autonómica
83
no se ha reducido a la fase de definición de los programas, sino que el
conjunto de las administraciones territoriales subestatales gestionan
directamente el 38% del total de fondos del objetivo 3 y el 45,5% de
los recursos del objetivo 1 (un 37,5% las comunidades autónomas y
un 8% las corporaciones locales), porcentaje que se eleva hasta el
69,7% en el caso del objetivo 2 como consecuencia del mayor techo
competencial de las comunidades autónomas que se localizan en áreas
beneficiables por este objetivo de los fondos estructurales (País Vas-

co, Navarra y Cataluña). También en el caso del fondo de cohesión
cabe destacar que una parte significativa de sus recursos, el 55,5% de
los medios destinados a medio ambiente, que constituyen la mitad del
total, es gestionado directamente por las administraciones subestatales.
B. Primeros resultados
Desde una perspectiva nacional, las acciones de impacto territo-
rial que aquí se analizan han tenido como resultado un proceso de
convergencia real tanto por lo que se refiere a la economía en su
globalidad como a la práctica totalidad de las regiones españolas. Cabe
subrayar el rápido progreso experimentado por algunas regiones que
ya superaban o prácticamente alcanzaban en 1998 la media comuni-
taria en términos de PIB por habitante (ver tabla 5) . Es el caso de
Cataluña, Navarra, País Vasco, Baleares y Madrid. Las regiones más
beneficiadas, a pesar de lo dicho, de la distribución de recursos es-
tructurales, que constituyen precisamente el objetivo central de cohe-
sión de estos instrumentos son las regiones cuyo PIB por habitante es
inferior, en paridad de poder adquisitivo, al 75% de la media comuni-
taria. Así, Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla y León, Castilla-La
Mancha, Comunidad Valenciana, Galicia, Murcia, Ceuta, Melilla y
Cantabria, aunque ésta última en situación de ayuda transitoria, perci-
bieron entre 1989 y 1993 el 71,5% de los fondos estructurales; el 77%,
entre 1994 y 1999; y el 84,5%, entre 2000 y 2006. Además, es preci-
samente en ellas donde se aplica una parte muy importante de los
recursos del fondo de cohesión: el 55% entre 1993 y 1999.
Cabe concluir, por tanto, que si bien se ha producido, en térmi-
nos de renta, un claro proceso de convergencia real de las regiones
españolas menos prósperas con los niveles medios comunitarios, no
se ha producido, sin embargo, un proceso de reducción de los
desequilibrios entre dichas regiones y las españolas más prósperas.
En este sentido, lo que se refleja del Segundo informe de cohesión es
84
que, al igual que en la mayor parte de los países de la Unión, los
desequilibrios no se han reducido en la última década, sino que, bien
al contrario se han incrementado entre regiones y se han acentuado
de forma especial en el interior de las grandes ciudades con el desa-
rrollo de focos marginales. Un análisis cualitativo de las estadísticas
disponibles refleja paradójicamente que las únicas comunidades au-
tónomas que han mejorado su posición relativa entre 1986 y 2000 han
sido Cataluña, Madrid, Navarra y Canarias. De ellas, sólo Canarias se
situaba por debajo de la media española; y especialmente Cataluña y
Madrid, precisamente dos de las regiones más prósperas, mejoraron
significativamente su posición, lo que puede hipervalorar el proceso
de intensificación de las disparidades entre las regiones españolas a
partir de la aplicación del coeficiente de variación empleado en las
estadísticas comunitarias.
C. La participación de las comunidades autónomas en el

diseño y la ejecución de las acciones de impacto territorial
Ya se ha señalado anteriormente la creciente presencia de las
comunidades autónomas en las fases de elaboración de los progra-
mas estructurales y en su ejecución. Ahora bien, hasta 1988 la partici-
pación de las administraciones subestatales en la incipiente política
territorial comunitaria es marginal, como ocurre por otra parte en los
demás Estados miembros. Hasta ese momento, dentro de las amplias
directrices comunitarias, los gobiernos estatales disponían y ejercían
una gran discrecionalidad en la definición de los programas y en su
ejecución. La falta de instrucciones precisas para la asignación de
fondos comunitarias concedía un papel central a los gobiernos estata-
les en el proceso de adopción de decisiones, en contacto directo con
la Comisión.
La implicación de las regiones europeas en las fases de diseño y

ejecución de las actuaciones de impacto territorial que se produjo, con
apoyo de la Comisión, en 1988 ha sido designado por buena parte de
la doctrina con el juego de palabras “regionalización de la política re-
gional” (Hesse et al., 1994 y Batt, 1994). Esta reforma introdujo nue-
vos procedimientos de ejecución de los fondos estructurales y creó,
de ese modo, un proceso complejo de adopción multinivel de decisio-
nes cuyas finalidades han sido profusamente descritas (Allen, 1996;
Heinelt y Smith, 1996, Hooghe, 1996; Marks, 1996; Smith, 1997):
85
TABLA 5. PIB PER CÁPITA DE LAS COMUNIDADES Y CIUDADES
AUTÓNOMAS SEGÚN SU POSICIÓN RELATIVA EN LA UE.
*Se consideran los países miembros de la UE en 2004 con la excepción de Malta, de

la que no hay datos.Fuente: Comisión Europea: Segundo informe sobre la cohesión
económica y social (2001) y Comisión Europea (2002)
86
• El primero de los objetivos de la reforma consistía en procurar
un enfoque integrado a la toma de decisiones. Si bien solamente
el FEDER está diseñado instrumento de apoyo a las regiones
más desfavorecidas, no cabe duda de que los demás fondos
tienen un impacto sobre el territorio;
• En segundo lugar, se fuerza a la regiones receptoras de fondos
a la elaboración de planes plurianuales, con detalle de objetivos
y proyectos clave;
• Se trataba, además, de mejorar la coordinación vertical
intergubernamental. Esto implicaba automáticamente la partici-
pación efectiva de las regiones en la toma de decisiones y en la
gestión de los fondos. Así, los programas operativos empiezan a
elaborarse a nivel estatal y regional, aunque se supediten a la
aprobación de la Comisión.;
• Se introduce el principio de cofinanciación a tres niveles: co-
munitario, estatal y regional;
• Por último, desde 1993 se favorece la participación de agentes
privados (actores económicos y sociales) en el proceso de adop-
ción de decisiones para lograr un mayor respaldo a las actuacio-
nes y recabar mayor información de las potencialidades de de-
sarrollo de las regiones. Este es el origen de la formación de
redes de política regional en el ámbito de las regiones afectadas.
No cabe desconocer que, por lo referido al caso español, algún
autor (Morata, 2000) ha señalado acertadamente cómo se restringía
la implicación de las comunidades autónomas en la gestión de los
proyectos a partir de la definición previa por el gobierno del Estado de
los proyectos presentados y mediante la negociación directa de éste
con la Comisión sobre la distribución de los fondos (el estadio más
“político” de todo el proceso), cuyos resultados se presentaban con

posterioridad a las regiones para su aprobación. Solamente a partir de
1993, con ocasión de la planificación del período 1994-1999, cabe
hablar propiamente de implicación de las regiones españolas, que
comenzaron a entablar relaciones directas sistematizadas con las au-
toridades comunitarias, y el intercambio de información, así como la
celebración regular de encuentros bilaterales, es más común. Eso no
significa, empero, que el papel del Estado se redujera significativamente,
sino más bien que el impacto y magnitud de los proyectos de impacto
87
territorial hicieron imprescindible la apertura de nuevos canales de
comunicación vertical y la incorporación irretroactiva de las regiones
en el proceso político y, en consecuencia, el desarrollo de mecanis-
mos de coordinación a tres niveles, sin que eso supusiera el abando-
no por parte del gobierno estatal de papel como único interlocutor
reconocido por la Unión ni su responsabilidad en la formulación de
propuestas, la autorización o modificación de los proyectos, la admi-
nistración de los fondos estructurales y su transferencia a las autorida-

des subestatales competentes.
Puede advertirse ahora la complejidad de la coordinación simul-
tánea de los tres niveles de gobierno, de políticas y actuaciones distin-
tas y de actores económicos y sociales de intereses divergentes. Los
gobiernos regionales suelen quejarse del alto coste del proceso deci-
sorio, mientras que la Comisión observa que los principales proble-
mas de ejecución de los programas tienen lugar a nivel regional, y la
aplicación del principio de cofinanciación afecta a las decisiones en
materia presupuestaria que se adoptan en sede parlamentaria.
Pese a todo, comparado con la forma que reviste la gobernanza
en la Unión Europea, el modelo español de adopción de decisiones es
el reflejo de un sistema en la medida en que está configurado básica-
mente a dos niveles: el estatal y el autonómico. El problema, por lo
tanto, no está tan relacionado con el grado de complejidad del sistema
de gobernanza español, cuanto con la adaptación de su estructura a
las exigencias de la gobernanza multinivel europea. Así, el análisis
del funcionamiento de la gobernanza multinivel requiere para su com-
prensión del conocimiento de la toma en consideración de la lógica de
las relaciones intergubernamentales características de la Unión Euro-
pea y de la dinámica de interrelación entre los sistemas institucionales
europeo, estatal y subestatal.
Por un lado, no hay un claro reparto de funciones entre gobier-
nos en materia territorial, por lo que se ven compelidos a cooperar
con los demás gobiernos en la búsqueda de soluciones a favor del
interés general; pero, por otro, deben buscar la defensa de sus intere-
ses específicos, que vienen definidos por sus competencias y la pre-
sión de la ciudadanía que le es propia. En situaciones que plantean
soluciones de carácter redistributivo, esto es, la búsqueda de solucio-
nes a un problema de suma cero, las comunidades autónomas no
pueden ignorar a sus parlamentos al fijar su posición negociadora. En
88
este supuesto, las negociaciones intergubernamentales quedan afec-
tadas por la lógica de la competición partidista y, por consiguiente,
sometidas a la presión externa añadida del juego entre partidos.
En definitiva, la estructura institucional queda así conformada
por un juego de negociación a múltiples niveles en el que el ciclo
político se fractura en secuencias diferenciadas, a cada una de las
cuales corresponde un ámbito de negociación propio. Así, las decisio-
nes que tienen que ver con el todo, con la distribución interregional de
los fondos se toman a nivel europeo por el Consejo de ministros. Na-
turalmente, eso no excluye la posibilidad de que las regiones puedan
presionar a favor de sus intereses a través de distintos canales (Comi-
té de las Regiones, gobiernos estatales, Parlamento europeo, comités
formales e informales,...), pero en última instancia quedan excluidas
del marco formal de adopción de decisiones.
Este proceso aparentemente tan complejo se simplifica, sin em-
bargo, por la especificidad territorial de las relaciones interguber-
namentales. Es decir, los objetivos de las actuaciones comunitarias
se formulan, como se vio anteriormente, en programas para cada re-
gión concreta. Se elaboran con la implicación de la Comisión, los re-
presentantes del gobierno estatal considerado y las regiones benefi-
ciarias. De esta forma, la coordinación multinivel adopta una naturale-
za trilateral y puede ajustarse al marco institucional preciso de las
comunidades autónomas. Al pasar éstas a entablar relaciones direc-
tas con la Comisión, y al reducirse en consecuencia el número de
actores intervinientes en el proceso negociador, disminuye el poten-
cial de conflicto.
Esta diferenciación de ámbitos o arenas de negociación no sólo
permite soslayar los problemas que plantea la intervención de un nú-
mero excesivo de actores, sino que favorece la gestión de los conflic-

tos de carácter redistributivo. El Consejo es responsable de la distri-
bución entre países, mientras que la distribución entre regiones está
determinada por su selección previa a nivel estatal (de acuerdo con
los criterios marcados por la Unión) y la asignación final de fondos a
proyectos regionales, a nivel autonómico.
Sin embargo, no es impensable el surgimiento de bloqueos en
los procesos de toma de decisiones en cualquiera de los tres niveles,
en la medida en que las negociaciones en cada ámbito están vincula-
das a contextos político-institucionales concretos. Como advierte al-
89
gún autor, las instituciones crean estructuras específicas de interco-
nexión en cada nivel que pueden tener un considerable impacto en las
posiciones negociadoras de los actores (Scharpf, 1997: 60-72). Esas
estructuras varían en función de los problema que abordan. En con-
textos “de trámite” las decisiones las toman los técnicos que se rela-
cionan en un ámbito de negociación multilateral diferenciado de los
ámbitos políticos; por el contrario, en situaciones de crisis, cuando el
asunto considerado se “politiza” son los ministros o los jefes de go-

bierno los que pasan a primer plano. A partir de ese momento, el tema
de debate escapa de la aislada arena de los expertos para entrar en
una estructura de juegos interrelacionados (Scharpf, 1997)6 , donde la
negociación entre el gobierno estatal y los gobiernos regionales queda
condicionada por el proceso de adopción de decisiones en los parla-
mentos respectivos. Lo que aquí interesa destacar no es tanto la for-
ma que revisten esos ámbitos de negociación, cuanto la relación exis-
tente entre los juegos, lo que resulta esencial para comprender cómo
funciona la gobernanza multinivel.
El rasgo distintivo de esta serie de juegos interrelacionados es
que están íntimamente asociados. Dicho de otro modo, la estrategia
de los actores en un juego depende en buena medida de las decisio-
nes probables o reales tomadas en otro. Así, en el caso español, el
“juego” de relaciones intergubernamentales esta relacionado con el
“juego” de la competición política entre la mayoría y la oposición par-
lamentaria.
La gobernanza multinivel en la Unión Europea difiere del caso
español no sólo en lo que respecta al número de niveles y actores
involucrados y en la división de responsabilidades, sino también en la
forma de vinculación de los espacios de negociación. En este caso,
los juegos están vinculados mediante flujos de información y no me-
diante relaciones de dependencia de recursos o de control. El tipo de
relación es más “cognitiva que política” (Balme y Jouve, 1996: 220),
es decir, los actores tratan de ejercer su influencia en las negociacio-
nes más que ejercen el poder aun cuando pudieran hacerlo. Ese paso
de la estrategia del poder a la de la influencia no es tanto el resultado
de reglas o estructuras institucionales, sino del aprendizaje: la prácti-
ca de este proceso de negociación termina imponiendo pragmáticas
soluciones precisamente para evitar situaciones de bloqueo. Cualquier
actor político sabe que el abuso del poder de veto comporta altos
riesgos y podría traducirse en costes excesivamente onerosos para el
90
proceso de toma de decisiones. Tratan, por el contrario, de buscar la
formación de “coaliciones” (Sabatier, 1988) que en ocasiones atravie-
san los límites de los ámbitos institucionales. Esta es la razón por la
que la gobernanza multinivel se caracteriza por la superposición de
redes informales tal como ha sido descritos en muchos estudios sobre
la conformación de la decisión política en la Unión Europea. En con-
secuencia, estos juegos interrelacionados configuran estructuras que
crean simultáneamente ámbitos de negociación, intensifican la comu-
nicación y estimulan el aprendizaje. Son además muy estables preci-
samente porque cualquier modificación de sus estructuras afecta al
equilibrio de poderes de todos los ámbitos de negociación. La altera-
ción de este equilibrio puede comportar, como se ha dicho, riesgos
insoslayables, además de poder ser evitada fácilmente por parte de
los actores con capacidad de veto.
En principio, cabría esperar que la dinámica de europeización
terminase por disolver las pautas nacionales de toma de decisiones
de naturaleza intergubernamental que no se adecuan a las exigencias
de la gobernanza multinivel. Pero esta conjetura no parece confirmar-
se: La persistencia de la estructura nacional de adopción de decisio-
nes ha dado ya lugar a evidentes problemas de ajuste a la estructura
decisional europea. Las tensiones y contradicciones entre la
gobernanza multinivel y la estructura del sistema político español por
lo que se refiere a la toma de decisiones afecta negativamente a la
coherencia de la política regional y a la ejecución de las actuaciones
comunitarias que le afectan. Un ejemplo claro de ello es la aún débil
participación autonómica (a pesar de la evolución descrita con ante-
rioridad) en asuntos que, como la materia de ordenación de su territo-
rio, tienen un protagonismo creciente.
Los verdaderos perjudicados de esta estructura son los actores
que en el nivel regional están implicados en procesos de cooperación

horizontal (gobiernos locales, asociaciones, agentes económicos y
sociales,...) y no tienen presencia propia en el nivel europeo. Este
ámbito de negociación intra-regional está radicalmente separado de
la arena intergubernamental, y son los gobiernos regionales los que
controlan este espacio regional de negociación.
Así, mientras que el proceso de europeización ha impulsado la
participación de las regiones, ha favorecido la coordinación entre cam-
pos políticos relevantes para el desarrollo regional y ha estimulado la
91
cooperación entre actores públicos y privados en el nivel regional, el
sistema autonómico español no se ha adaptado con la agilidad sufi-
ciente a esas tendencias: el nivel regional continúa integrado a partir
de relaciones intergubernamentales que facilita la generación de con-
flictos entre el gobierno del Estado y los gobiernos autonómicos, y
entre éstos y los gobiernos locales de su territorio. Bien al contrario, la
diferenciación, la comunicación, la descentralización y la gestión ba-
sada en la negociación y la promoción de ideas, parecen ser pautas

de funcionamiento comunes de la gobernanza multinivel.
Por último, no debe olvidarse que las estructuras nacionales de
adopción de decisiones son parte de la gobernanza europea. En oca-
siones, se asemejan a formas de gobernanza multinivel. Tal como se
ha descrito aquí, las estructuras nacionales de adopción de decisio-
nes pueden tener importantes repercusiones en la dinámica de la
gobernanza multinivel europea, que queda condicionada por la capa-
cidad de adaptación de la política intergubernamental nacional. Así
pues, es fácil concluir que el éxito o el fracaso de las políticas euro-
peas dependen en buena medida de la organización y del rendimiento
de las estructuras nacionales.
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93
NOTAS
1
Los fondos estructurales tienen como objetivo la promoción de reformas dentro del ámbito que
se les asigna reglamentariamente. El Reglamento nº 1260, de 21 de junio de 1999, que esta-
blece disposiciones generales sobre los fondos estructurales menciona expresamente al fondo
europeo de desarrollo regional (FEDER), el fondo social europeo (FSE), el fondo europeo de
orientación y garantía agrícola, sección orientación (FEOGA-orientación) y el instrumento fi-
nanciero de orientación pesquera (IFOP). El fondo de cohesión no es desde un punto de vista
estrictamente jurídico un fondo estructural. Sin embargo, también éste tiene como finalidad la
financiación de acciones para el logro de reformas estructurales. Por esta razón, en el lenguaje
coloquial se suele incluir al fondo de cohesión entre los fondos estructurales.
Debe tenerse en cuenta también la existencia de otros instrumentos financieros para facilitar la
integración de los países del este de Europa a partir de 2004. Estos son los programas PHARE,
SAPARD e ISPA.
2
Se redujo el número de iniciativas comunitarias de más de una docena a tan sólo cuatro. Otro
elemento de simplificación es la financiación de todas las intervenciones de la misma iniciati-
va con cargo a un solo fondo. Se entiende por iniciativa comunitaria los instrumentos especí-
ficos de la política estructural de la Unión Europea, propuestos por la Comisión a los Estados
miembros, con la finalidad de abordar problemas de dimensión europea con financiación de
los fondos estructurales. Se trata, por lo tanto, de acciones cuya iniciativa corresponde a la
autoridad comunitaria, lo que las diferencia de otras intervenciones de los fondos más orienta-
das a la solución de problemas de ámbito nacional o regional.
3
Tomadas en conjunto, el PIB por habitante de las regiones menos desarrolladas (las beneficia-
das por el objetivo 1 de los fondos) pasó de representar el 63% de la media comunitaria en
1988 al 69,5% en 1998.
4
Un mayor detalle de la programación por objetivos puede encontrarse en Comisión Europea
(2002): Las acciones estructurales comunitarias en España y sus comunidades autónomas.
Período 2000-2006, 2 vols., Madrid, Representación en España. Ahí se dice: “en el caso de los
fondos estructurales, la programación se establece para el conjunto del período contemplado
en las perspectivas financieras, a través de una serie escalonada de documentos de programa-
ción diferente (planes, marcos de apoyo comunitario o programas operativos o documentos
únicos de programación) referidos todos ellos al total conjunto del período. En el caso del fondo
de cohesión la programación se realiza a través de “proyectos” o de “paquetes de proyectos”
que se van presentando a lo largo del período sin que exista, por lo tanto, una programación
inicial que abarque el conjunto del mismo.
5
De hecho, el 66,8% de los fondos se concentra en las comunidades autónomas de Andalucía,
Castilla y León, Comunidad Valenciana y Galicia, por ser éstas las de mayor dimensión
poblacional y económica.
6
Se emplea aquí el concepto “juego” de forma heurística, a la manera de Scharpf, sin referirlo
formalmente a la teoría de juegos, sino a pautas de interacción. Así, la acepción “juego” se
caracteriza por el conjunto de actores, reglas, estrategias y resultados posibles que se diluci-
dan en un ámbito de negociación determinado. Esos espacios de negociación están definidos
por normas institucionalizadas, en particular reglas de exclusión o de inclusión de actores,
reglas de interacción (competencia, procedimientos) y reglas de decisión (mayoría o unanimi-
dad).
94
LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LAS
SINGULARIDADES REGIONALES:
CANARIAS, REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA
Sixto Peraza Padrón
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- LAS PECULIARIDADES DE LA

COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS EN ESPAÑA Y EUROPA:
ISLAS Y ULTRAPERIFERIA. II.- LA INTEGRACIÓN DE CANARIAS
EN EUROPA: LA NEGOCIACIÓN DE UN RÉGIMEN ESPECIAL
DESDE LA TEMPORALIDAD A LA PERMANENCIA. III.- LA
ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA CANARIA: DE LA INTEGRACIÓN
EN EUROPEA A LA ACCIÓN EXTERIOR Y LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL.
INTRODUCCIÓN
La Constitución de 1978 ha sido el punto de partida de un proce-
so de fuerte descentralización política y administrativa del Estado es-
pañol, que además se ha entrecruzado con el proceso de integración
de España, que se produjo en 1986, en las Comunidades Europeas.
El fenómeno descentralizador ha generado la aparición de centros
políticos que defienden intereses territoriales y socio-económicos que
no necesariamente han de coincidir con los intereses defendidos por
el nivel estatal y los otros territorios subestatales. El reforzamiento del

nivel subestatal español ha coincidido con la aparición de un nivel
comunitario superior al estatal que hace más complejas las relaciones
entre los tres niveles, pero al mismo tiempo abren al nivel subestatal
una dimensión exterior que antes no poseían, estimulando relaciones
con otros territorios con similares intereses pertenecientes a otros
Estados. Las relaciones entre los distintos niveles político-administra-
tivos se hacen más complejos, pero también más flexibles y propen-
sos a la colaboración y cooperación para buscar puntos comunes de
acuerdo cuando surgen intereses contrapuestos. En este escenario la
95
Comunidad Autónoma de Canarias (CAC) ha buscado el reconoci-
miento y la incorporación al acervo comunitario de su histórico hecho
diferencial mediante la coordinación y cooperación con otros actores
regionales con intereses similares en redes, foros y organizaciones
para convencer con argumentos a unas instituciones comunitarias y
estatales poco propensas a reconocer singularidades.
I.- LAS PECULIARIDADES DE LA COMUNIDAD

AUTÓNOMA DE CANARIAS EN ESPAÑA Y

EUROPA: ISLAS Y ULTRAPERIFERIA
a) El Estado español y las singularidades canarias
La CAC ha reclamado un tratamiento diferenciado tanto en el
Estado español como ante las instancias europeas. En el Estado es-
pañol ese tratamiento peculiar viene dado por el reconocimiento cons-
titucional de sus singularidades que agrupamos en dos bloques: el
administrativo y el económico y fiscal. En el plano administrativo en-
contramos el reconocimiento de la Isla (como unidad territorial dife-
renciada de la Provincia) y su administración propia (los Cabildos In-
sulares), mientras que en el económico-fiscal se garantiza la existen-
cia de un régimen económico y fiscal en el Archipiélago cuya modifi-
cación necesita el informe previo de la CAC, y prestar atención al
hecho insular como elemento que ha de guiar la solidaridad e igual-
dad territorial del Estado1 . Estas singularidades se remontan en el
caso de las administrativas a 19122 , mientras que las de tipo econó-
mico y fiscal tienen unos antecedentes anteriores al siglo XIX, si bien
es en 1852 y 19003 cuando encontramos los más recientes que ga-
rantizan las relaciones de librecomercio de las Islas Canarias, lo que
supone un tratamiento sumamente diferenciado con el resto del terri-
torio del Estado. La CAC al dotarse de un Estatuto de Autonomía,
aprobado en 1982 y modificado en 1996, como norma institucional
básica de autogobierno ha establecido aquellos elementos que la iden-
tifican y permiten diseñar discursos ideológicos y estrategias de nego-
ciación no sólo a las instituciones de gobierno y administrativas, sino
también a los actores tanto públicos como privados. Así, la reforma
del Estatuto aprobada en 1996 avanza en la conformación de la iden-
tidad canaria al definirla como nacionalidad, profundiza en la singula-
ridad de la Isla y su Cabildo Insular en el entramado administrativo de
96
la Comunidad Autónoma4 e incluso hace posible su presencia en el
Parlamento de Canarias. La reforma estatutaria ha reforzado la de-
fensa del Régimen Económico y Fiscal (REF) (que se basa en la liber-
tad comercial de importación y exportación, la ausencia de monopo-
lios y las franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo) con el
reconocimiento de la condición de región ultraperiférica (RUP) de la
Unión Europea (UE). En lo que podemos denominar como acción ex-
terior de la CAC está prevista la participación en el seno de las dele-
gaciones españolas ante los órganos comunitarios europeos, la infor-
mación sobre los procesos de negociación y elaboración de los trata-
dos y convenios internacionales, y en las negociaciones de adhesión
a los mismos, así como en los proyectos de legislación aduanera en
cuanto afecten a materias de su interés. También la CAC podrá solici-
tar del Gobierno del Estado la celebración de tratados o convenios
internacionales en materias de interés para Canarias y, en especial,
los derivados de su situación geográfica como región insular
ultraperiférica o con aquellos países donde existan comunidades ca-
narias o descendientes de canarios. Es decir, que la problemática de
Canarias como región insular alejada geográficamente de España y
de Europa se ha acentuado en el Estatuto reformado en 1996 reco-
giendo por primera vez su condición de región ultraperiférica.
b) Periferia, insularidad y lejanía: los argumentos y las es-

trategias de la diferencia
La sensibilidad de las instituciones comunitarias hacia la proble-
mática insular se ha ido conformando en un lento proceso en el que
han influido las progresivas incorporaciones de Estados miembros, el
desarrollo de las políticas regionales y la creación del Mercado Único.
La incorporación de nuevos Estados a las Comunidades Euro-
peas ha aumentado progresivamente el número de islas, las solicitu-

des de un tratamiento específico desde el momento en que se produ-
cen las negociaciones de integración y la materialización en los Trata-
dos de Adhesión de esas peculiaridades. La Europa de los Seis ya
poseía una dimensión insular con territorios situados en el continente
americano y el Océano Indico5 . La primera ampliación, en 1973,
incrementaría la sensibilidad insular en el seno de las instituciones
comunitarias, pues junto a un Estado continental, Dinamarca6 , que
incorporaba territorios insulares, encontramos a dos Estados insula-
res, Irlanda y el Reino Unido7 . En 1981, Grecia ingresa en las Comu-
97
nidades Europeas presentando como característica que es el Estado
miembro con mayor territorio insular, pero no solicitó ninguna particu-
laridad para los mismos. Cuando en 1986 se incorporan España y
Portugal los territorios insulares se incrementan y se añade el hecho
de su lejanía del continente europeo. La Europa de los Quince incor-
pora nuevos territorios insulares aportados por Suecia y Finlandia.
Por eso, cada ampliación ha planteado la cuestión de las condiciones
en que se integraban los territorios insulares y la posterior adaptación
a la realidad comunitaria de los nuevos Estados miembros, generan-
do regímenes especiales no previstos “que surgen en el esfuerzo de

mutua adaptación entre las Comunidades y los nuevos Estados miem-
bros, como reflejo de un statu quo preexistente en el orden interno
estatal “ (M. A. Asín Cabrera, 1988: introducción). Sin embargo, las
próximas incorporaciones tendrán un signo preponderantemente con-
tinental8 , lo cual junto con los niveles económicos bajos de los candi-
datos ha generado inquietud en los territorios insulares, en particular,
entre los ultraperiféricos, y movimientos de presión a favor de garan-
tizar sus condiciones específicas y regímenes especiales.
Es aceptado y asumido que los territorios alejados de los centros
de toma de decisiones y de generación de riqueza se encuentran en
una situación de desventaja. Si esos territorios continentales periféricos
presentan desventajas con respecto al centro, los territorios insulares
incrementan su desventaja, es decir, que al factor periferia hay que
añadirle el factor “insularidad”9 , si además le añadimos la lejanía nos
encontramos con territorios que integran “la periferia de la periferia o
ultraperiferia”10 . Esta distinción de problemáticas diferentes de los te-
rritorios insulares se elabora desde los actores institucionales, por un
lado, los gobiernos insulares y, de otro, desde el Consejo de Europa y
la Comunidad Europea. Los primeros posicionamientos sobre las pro-
blemas de los territorios insulares parten de la Conferencia de Pode-
res Locales y Regionales del Consejo de Europa y la I Convención de
las Autoridades Regionales de la Europa Periférica celebrada en 1975
en Irlanda y que culminaría en la aprobación durante la 14ª sesión de
la Conferencia de la Resolución 110/1979 sobre los problemas espe-
cíficos de las regiones insulares atlánticas europeas, más concreta-
mente de Azores, Madeira y Canarias (M. A. Asín Cabrera, 1988: 91).
El otro hito relevante se produce ese mismo año en el encuentro de la
CRPM que aprobó la creación del Comité de Islas. Fruto de estas
iniciativas será la I Conferencia de Regiones Insulares Europeas cele-
98
brada en Tenerife en 1981 con el patrocinio de la Conferencia de Po-
deres Locales y Regionales y la aprobación de la “Declaración de
Tenerife”, considerada como el momento en que las islas adquieren
conciencia propia, dentro de los territorios que constituyen la periferia,
al poner de relieve el factor “insularidad” frente al de “continentalidad”
y plasmar en un documento la perspectiva regional de sus intereses
específicos. A partir de ese momento se inicia el proceso de poner en
práctica lo acordado ante los distintos actores estatales y comunita-
rios (M. A. Asín Cabrera, 1988: 92-94). Es el punto de arranque de un
movimiento de los gobiernos regionales insulares para la creación de
alianzas, redes y frentes comunes para presionar e influir en la toma
de decisiones estatales y comunitarias involucrando a otros actores
sociales, económicos y académicos. En el nivel comunitario podemos
distinguir tres líneas de actuación para la defensa y protección de las
regiones insulares y ultraperiféricas. Una la constituye la progresiva
juridificación (incluso se llega a hablar de “constitucionalización”) del
status insular y ultraperiférico por la progresiva inclusión y referencia
en los Tratados de sus problemáticas específicas, en un primer mo-
mento, al amparo de la aplicación de las políticas regionales y, poste-
riormente, por la inquietud causada en las regiones insulares por la
futura ampliación, que podría generar un escenario de posible disolu-
ción de sus problemáticas y la repercusión en las políticas regionales
de las que hasta el momento son beneficiarias. La segunda es la crea-
ción de órganos que entiendan de sus específicas problemáticas en
las instituciones comunitarias como el Grupo Interservicios de la Co-
misión o el Intergrupo de Islas11 del Parlamento Europeo. Y, la terce-
ra, la aplicación de políticas regionales específicas como los Progra-
mas de Opciones Específicas por la Lejanía e Insularidad (POSEI) o
las iniciativas REGIS, REGIS II e INTERREG III. En el nivel estatal
las presiones de las regiones insulares sobre los gobiernos de sus
Estados para la defensa de sus peculiaridades ha sido constante e,

incluso, ha propiciado la aparición de movimientos políticos de ámbito
insular. Los Estados con problemáticas insulares parecidas han tendi-
do a cooperar para influir en las instituciones comunitarias, como es el
caso de Francia, España y Portugal con sus regiones ultraperiféricas12 .
Por último, en el nivel regional insular además de los foros o redes
que aglutinan a todas las islas como la citada Comisión de Islas de la
CRPM, las regiones insulares con problemáticas similares han gene-
rado redes específicas y han fomentado la cooperación. Así, en rela-
ción con las regiones ultraperiféricas cabe destacar el Protocolo de
99
Guadalupe de 1995 firmado por los gobiernos de las siete regiones
ultrapérifericas en el que se comprometen a informarse, consultarse y
fijar posiciones comunes (M. Pérez Delgado, 2000: 75-79). Pero, a su
vez, dentro de las mismas y al amparo de las políticas regionales se
han fomentado relaciones de cooperación e intercambio entre los ar-
chipiélagos portugueses y canario en lo que se denomina
Macaronesia13 . Las RUP tampoco quieren ser consideradas como una
carga para las instituciones comunitarias, sino que también aportan
ventajas como su valor estratégico comercial y financiero14 en cuanto
territorios europeos enclavados en otros continentes.
c) El hecho diferencial de la ultraperiferia: los resultados

La defensa de la singularidad canaria ante las instituciones euro-
peas se fundamenta en la problemática específica de las regiones
insulares más alejadas del continente europeo, que son las denomi-
nadas regiones ultraperiféricas (RUP), más concretamente se trata de
los Departamentos franceses de ultramar (DOM) (en el Caribe el terri-
torio continental de Guayana y los insulares de Guadalupe y Martinica,
y en el Indico, Reunión), los archipiélagos portugueses de Azores y
Madeira, y el archipiélago español de Canarias. El concepto de
ultraperiferia (G. Ciavarinni Azzi, 1994) es una aplicación del principio
de solidaridad comunitaria y se estructura sobre cuatro ideas. La pri-
mera es la existencia de Estados miembros que cuentan con regio-
nes muy alejadas del territorio continental e incluso situadas en zonas
extraeuropeas. La segunda es el carácter específico de estas regio-
nes, respecto de otras europeas, por su gran lejanía y la existencia de
factores objetivos como la insularidad, el relieve y el clima que condi-
cionan fuertemente su vida económica y social. La tercera es que
históricamente estas características han sido objeto de reconocimien-
to por los Estados respectivos y han originado regímenes específicos.
Y, la cuarta, estas regiones han optado políticamente por Europa. El
concepto de ultraperiferia es el mismo para el conjunto de estas regio-
nes, pero no se corresponde con los regímenes específicos aplicados,
como nos advierte G. Ciavarinni, que obedecen a las peculiaridades
demográficas, sociales, económicas y geográficas de cada región, sino
también por el enfoque de partida respecto a la Comunidad y la tra-
yectoria seguida. Así, los DOM están integrados desde 1957 y el Tra-
tado hace una referencia específica y ambigua de los mismos, por su
parte Azores y Madeira se han integrado en las mismas condiciones
100
que el resto de Portugal, mientras que Canarias se ha ido integrando
en unas condiciones diferenciadas al resto del territorio peninsular. El
hecho de la constitución del mercado interior el 31 de diciembre de
1992 ponía de relieve las desventajas y limitaciones de estas regiones
y por lo tanto la desigualdad de condiciones que generaba para los
habitantes de estos territorios. Las instituciones comunitarias han afron-
tado estas peculiaridades mediante la creación del Grupo Interservicios
que es el organismo de la Comisión creado en 1986 para analizar la
problemática de las regiones ultraperiféricas y el recurso, por una par-
te, a los Fondos Estructurales en los cuales estas regiones gozan de
la prioridad de las regiones objetivo nº1, no sólo por no alcanzar el
75% de la media del PIB de la UE, sino también por su condición de
región ultraperiférica, y, por otra, la aplicación de las políticas comu-
nes. En este sentido la Comisión adopta en 1987 el reconocimiento
del derecho a la diferencia para las regiones ultraperiféricas en el sen-
tido de que la integración en las Comunidades implica la integración
en las políticas comunes, pero las Comunidades pueden modular la
aplicación de estas políticas para que resulten más adecuadas a las
circunstancias de este tipo de regiones europeas, siempre que se res-
peten ciertos límites como la limitación de su impacto a las econo-
mías locales y que directamente no afecten al funcionamiento del
mercado. La plasmación práctica de estas reglas tomando como pun-
to de partida el estatuto de integración de las regiones ultraperiféricas
en las Comunidades se adoptan los programas POSEIDOM (para los
territorios franceses de ultramar), POSEIMA (para Azores y Madeira)
y POSEICAN (para Canarias) que diseñan el modelo específico de
aplicación de las políticas comunes a dichas regiones. De hecho el
programa POSEIDOM fue el que sirvió como referencia de las posibi-
lidades que se ofrecían a estas regiones si se integraban en las políti-
cas comunes.
En este contexto el término “ultraperiferia” será asumido por el

Consejo de Rhodas de 1987, que decide poner en marcha una política
específica para estas regiones plenamente integradas en la CE (De-
partamentos franceses de ultramar, Azores y Madeira), y ya materiali-
zada en la citada decisión de la Comisión de crear el Grupo
Interservicios para estudiar el efecto del Mercado Interior en las regio-
nes alejadas, insulares y aisladas, con producción agrícola, en algu-
nos casos tropicales, que tenían nuevas oportunidades en el Mercado
Único, pero podrían encontrar dificultades en el futuro. En consecuen-
101
cia, se constata que la realización del Mercado Común provoca des-
ventajas en estas regiones y la CE asume la obligación de colocarlas
en condiciones adecuadas para que puedan asumir este reto. Así,
para que se beneficien de la integración en la CE se usa como instru-
mento los recursos de los Fondos Estructurales reconociéndoles como
Regiones Objetivo1 y articulando iniciativas comunitarias adaptadas
a las mismas (p.e, la iniciativa REGIS con ventajas para la diversifica-
ción de las economías y mejora tecnológica de las empresas de estas
regiones). Al mismo tiempo, la CE puede modular y adecuar la aplica-
ción de las políticas comunes a la realidad peculiar de estas regiones,

siempre que no afecten al funcionamiento del Mercado Común y su
impacto se limite a las economías locales. La ultraperiferia vuelve a
recibir un nuevo apoyo en el Consejo Europeo de Edimburgo de 1992
que, a parte de crear el Fondo de Cohesión destinado a los Estados
menos desarrollados de la CE (España, Grecia, Irlanda y Portugal),
da prioridad a las intervenciones comunitarias en las regiones
ultraperiféricas y destina entre un 5 y 10% de los créditos de los Fon-
dos Estructurales a estas iniciativas. El Tratado de la Unión Europea
(TUE) o de Maastricht de 1992 (a partir del 1 de enero de 1993 la CE
pasó a denominarse Unión Europea (UE)) consagró por primera vez
en un Tratado, mediante una Declaración específica, la nº26, el reco-
nocimiento de las regiones ultraperiféricas. Por su parte, el Tratado de
Amsterdam de 1997, también hace mención al carácter específico de
las regiones insulares y de las medidas conducentes a su mejor inte-
gración en el mercado interior. En este sentido cabe recordar el artícu-
lo 158 A mediante el cual “la Comunidad se propondrá, en particular
reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas
regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, inclui-
das las zonas rurales” y la Declaración nº 30 sobre las regiones insu-
lares cuyo contenido es más contundente. Pero, al margen de las
menciones a las regiones insulares el Tratado recoge la referencia
específica a las regiones ultraperiféricas en el artículo 299.2 consa-
grando al más alto nivel en el Derecho primario comunitario la proble-
mática específica de estas regiones y los mecanismos moduladores
que favorezcan su integración en el mercado interior y posicione a sus
habitantes en condiciones de igualdad con los de otras regiones euro-
peas. Por último, el Tratado de Niza aprobado en la Conferencia de
diciembre de 2000 no supuso ningún avance sobre lo alcanzado en el
Tratado de Ámsterdam, pese a las expectativas de lograr un mayor
compromiso sobre la necesidad de reconocer el carácter de perma-
102
nente de las desventajas de las regiones insulares y ultraperiféricas
frente a las incertidumbres de la futura ampliación de la UE hacia los
Estados del Este de Europa y la consiguiente redistribución del gasto
comunitario. El desarrollo del artículo 299.2 del Tratado ha sido segui-
do con sumo interés por las regiones ultraperiféricas. Así, la CRPM
creó en 1998 el Grupo Intercom-RUP para preparar la posición de la
Conferencia al respecto y la Conferencia de Presidentes de las Regio-
nes Ultraperiféricas aprobó en 1999 el “Libro Blanco de las RUP”. Las
instituciones comunitarias también han mostrado interés al respecto y
el Consejo Europeo de Colonia de 1999 pidió a la Comisión un infor-
me sobre el desarrollo del citado artículo, que fue aprobado por la
Comisión en marzo de 2000. Otras instituciones como el Parlamento
Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social
también se han pronunciado al respecto.
II.- LA INTEGRACIÓN DE CANARIAS EN EUROPA:

LA NEGOCIACIÓN DE UN RÉGIMEN ESPECIAL
DESDE LA TEMPORALIDAD A LA PERMANENCIA
El proceso de integración de España en las Comunidades Euro-
peas ha producido un impacto significativo en Canarias, en cuanto ha
afectado a sus peculiaridades económico-fiscales. De hecho ha esta-
do precedida por un intenso conflicto entre los sectores económicos,
sociales y políticos canarios. Se ha oscilado entre la defensa de la
plena integración que implicaba la aplicación en Canarias de todas las
políticas comunes y del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), si bien
se pudiera importar de terceros países productos básicos (principal-
mente apoyada por los sectores agrícolas) y la de participar en un
espacio económico con Europa, quedando fuera de la unión aduanera
comunitaria, preservando las libertades comerciales con terceros paí-

ses y el régimen económico-fiscal vigente en ese momento, pero ne-
gociando acuerdos con la CEE para la entrada de los productos agrí-
colas e industriales canarios (defendida por los sectores importadores
y comerciales).
La posición negociadora del Gobierno del Estado respecto de
Canarias dependía de lo aprobado por la CAC. Así, el Parlamento de
Canarias en sesión celebrada el 1 de diciembre de 1983 entre las tres
opciones planteadas eligió la Opción 2, que significaba una posición
intermedia entre la favorable a la integración en la CEE en iguales
103
condiciones con el resto del territorio español y plena aceptación de
sus políticas y la que abogaba por la no integración en la CEE, si bien
se suscribiría un protocolo de relaciones comerciales y otro de colabo-
ración técnica y financiera. Sobre la base de la Opción 2 el Gobierno
del Estado negocia con las instituciones comunitarias el Acta de Adhe-
sión de España en las Comunidades Europeas en el que se incorpora
el Protocolo nº2 sobre las Islas Canarias, Ceuta y Melilla firmado en
1985 (M. Cabrera Pérez-Camacho, 1999). El modelo elegido signifi-
caba que Canarias se integraba parcialmente en las Comunidades
Europeas al quedar fuera de la Unión Aduanera, de la Política Comer-

cial comunitaria y de la aplicación del proceso de armonización en la
imposición indirecta. Tampoco se beneficiaba de la Política Agrícola
Común (PAC) ni de la Política Pesquera Común (PPC), al considerar-
se la producción canaria como no comunitaria, si bien gozaba de pre-
ferencias. En cambio, se aplicaban los Fondos Estructurales (Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE)
y Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección Orienta-
ción (FEOGA-O)), al declararse Región Objetivo1 (por tener un nivel
de renta per cápita inferior al 75% de la media comunitaria), para la
mejora de las infraestructuras y aproximar el nivel de desarrollo de las
Islas al nivel medio comunitario.
La comunicación del Gobierno del Estado al Gobierno de Cana-
rias del resultado de las negociaciones del estatuto especial para las
Islas con las instituciones comunitarias fue el comienzo de una nueva
etapa de conflictos, ya que se interpreta por los distintos sectores eco-
nómicos, sociales y políticos que no se habían incorporado las
formulaciones adoptadas anteriormente por el Parlamento de Cana-
rias15 . Esta situación de conflicto interno canario tendrá su máximo
exponente en la sesión celebrada por el Parlamento de Canarias el 22
de junio de 1985, en la cual se votó negativamente el resultado de las
negociaciones llevadas a cabo por el Gobierno del Estado con las
Comunidades en lo referente a Canarias, provocando la posterior di-
misión del Presidente del primer Gobierno Autónomo de Canarias. En
estas circunstancias se inicia una etapa de incertidumbre y de estudio
de las posibilidades ofrecidas para Canarias por la integración euro-
pea ya que, por una parte, en esos momentos se está formulando y
configurando, como ya hemos puesto de relieve, el concepto de re-
gión ultraperiférica y los instrumentos a través de los cuales se pue-
den abordar su problemática específica (el PESIDOM se aprobará en
104
1989), que se estimula con la incorporación de los nuevos Estados
con territorios insulares, y, por otra, la construcción del mercado inte-
rior europeo que acentúa procesos de liberalización entre los Estados
miembros.
Las ventajas competitivas que nos garantizaban nuestro régi-
men económico-fiscal se fueron convirtiendo en desventajas, por la
propia dinámica que generó la integración de la Península en la CE, al
tiempo que en ésta se producían cambios significativos como el pro-
ceso de culminación del Mercado Único y la cohesión económica y
social que aparejaba incidía en la reforma de los fondos estructurales
y la PAC. Particularmente preocupante fue la perspectiva para el sec-
tor primario canario (agricultura y pesca), que además no se benefi-
ciaban plenamente de las ayudas comunitarias del Fondo Europeo de
Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), ni de las ayudas derivadas
de la Política Pesquera Común (PPC), al tiempo que las ventajas co-
merciales se diluían al quedar Canarias en una posición asimilable a
la de tercer país, cuando nuestros flujos comerciales eran primordial-
mente con el área comunitaria.
En Canarias se considera preferible una mayor integración, pues
es posible mantener excepciones y modulaciones acordes con nues-
tra economía y sociedad, al tiempo que se obtienen ayudas financie-
ras complementarias, aparte de las que se percibirían por integrarse
en las políticas comunes16 . El primer paso reseñable en este sentido
lo constituye el memorándum adoptado por el Parlamento de Cana-
rias en marzo de 1988 por el que se pide al Grupo Interservicios de la
Comisión que elabore un informe sobre las alternativas y consecuen-
cias de permanecer en la situación actual o de una mayor integración
en Europa. Es decir, que el comienzo de la modificación del Protocolo
nº2 se produce antes de que se acabe de definir el modelo de región
ultraperiférica de la Comunidad (R. Diez-Hochleitner Rodríguez, 1994).

Coincidiendo con la tercera alternativa formulada por el Grupo
Interservicios el Parlamento de Canarias en diciembre de 1989 acuer-
da la modificación del Protocolo nº2 para alcanzar una mayor integra-
ción en las políticas comunitarias en las que hasta ese momento no
estaban integrados. Al Parlamento de Canarias se le presenta la pro-
puesta de modificación negociada entre los tres niveles implicados
que son aceptadas en marzo de 1991. Finalmente, el proceso de mo-
dificación desembocó en el Reglamento (CEE) nº 1911/91, de 26 de
junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Dere-
105
cho comunitario en las Islas Canarias y la Decisión del Consejo (91/
314/CEE) de 26 de junio de 1991 por la que se establece un Programa
de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad de las Islas
Canarias (POSEICAN), cuya entrada en vigor fue el 1 de julio de ese
año y el desarrollo posterior culminó al año siguiente. Como conse-
cuencia de estas normativas se establecerá el Régimen Especial de
Aprovisionamiento (REA), que es un instrumento para evitar el incre-
mento del precio de productos considerados como básicos y esencia-
les, mediante ayudas a los de procedencia comunitaria y la posibili-
dad de adquirirlos de terceros países a precios internacionales.

Sobre este proceso de modificación R. Díez-Hochleitner
Rodríguez opina que nadie hubiera pedido un cambio de modelo de
integración, si no hubiera tenido la garantía de que dicho cambio iba a
permitir el mantenimiento de excepciones y modulaciones importan-
tes. La situación de Canarias en la UE obedece a un proceso de inte-
gración completa, pero de forma progresiva durante un largo periodo
transitorio en el cual las excepciones y modulaciones de las políticas
comunes no deben generar desventaja para los habitantes de Cana-
rias. Por eso los planteamientos de las regiones ultraperiféricas se
basan en conseguir un Estatuto Permanente (en el caso de Canarias
la Ley 19/1994, de modificación del REF, en su Disposición Adicional
Décima, establece que el Gobierno de la Nación debe gestionar ante
las instituciones de la UE la consolidación de un Estatuto Permanente
por su condición de región ultraperiférica) en tanto que las condicio-
nes objetivas lo son, las políticas aplicadas en estos territorios deben
modularse para mantener la media con las regiones europeas, evitar
las disparidades regionales y conseguir la cohesión económica y so-
cial. Como señala C. E. Alonso Rodríguez “la mayor parte de las
medidas específicas del régimen canario se diseñan con el objetivo
de lograr una adaptación progresiva de la economía canaria a las
nuevas condiciones de la integración, y no se derivan de su condición
de región alejada e insular”. Junto a esta temporalidad, tampoco se
debe olvidar el proceso de armonización en el que se encuentra inmersa
la construcción europea frente a la cual se deben elaborar instrumen-
tos que la contrarresten dadas las características de la región canaria.
Por eso, considera que hay que desvincular el nivel de renta como
indicador exclusivo de los condicionantes que dificultan el desarrollo
del Archipiélago incorporando un catálogo de efectos que sobre la
estructura económica de Canarias generan los hándicaps que compo-
106
nen la ultraperiferia (C.E. Alonso Rodríguez, 1999). Las perspectivas
futuras para que Canarias mantenga su condición de beneficiaria de
los Fondos europeos son preocupantes porque la media de renta se
aproxima al 75% del PIB comunitario y la integración de nuevos Esta-
dos de Europa central con niveles económicos más bajos hará que el
porcentaje de la media comunitaria suba perjudicando a las regiones
que en la actual situación son beneficiarias de los Fondos. A este pa-
norama hay que añadir que los Estados más ricos y que son contribu-
yentes netos del Presupuesto comunitario son reticentes a las peticio-
nes de incrementar sus aportaciones para mantener los actuales nive-
les de las políticas de cohesión económica y social.
III.- LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

CANARIA: DE LA INTEGRACIÓN EN EUROPEA A
LA ACCIÓN EXTERIOR Y LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
La articulación orgánica de las actividades de relación institucional
con las otras Comunidades Autónomas, el Estado central y las Comu-
nidades Europeas, por un lado, y las políticas de promoción económi-
ca exterior y atracción de inversiones puestas en práctica por la CAC,
por otro, poseen su núcleo directivo en el entorno orgánico de la Pre-
sidencia del Gobierno, en tanto que estatutariamente le corresponde
la representación institucional de Canarias y la dirección política de la
actividad gubernamental. Sin embargo, el progresivo desarrollo de la
acción institucional y económica ha motivado la necesidad de apoyo
administrativo y técnico desde otras ramas departamentales de la
Administración Pública canaria y, más concretamente, éste ha prove-
nido de las Consejerías de Presidencia, de Economía y Hacienda, las
cuales se han ido adaptando funcional y orgánicamente a las directri-

ces trazadas por el programa de gobierno.
En el inicio de la andadura de la CAC, junto con las actividades
de representación institucional de carácter típicamente protocolaria,
destaca, desde un primer momento, la sensibilidad hacia las relacio-
nes con las Comunidades Europeas17 . De este modo, la estructura
orgánica y funcional con proyección europea irá adquiriendo un conte-
nido propio y diferenciado desde la configuración originaria de la Ad-
ministración Autonómica canaria, incluso, llegando a integrar la pro-
moción económica exterior, mientras que las relaciones exteriores se
107
desarrollarán con posterioridad y permanecerán en el ámbito orgáni-
co de la Presidencia del Gobierno.
1) La construcción de la Autonomía canaria (1983-1985)

El periodo de tiempo que abarca desde el Gobierno provisional
de enero de 1983 hasta la actualidad lo podemos estructurar en cuatro
etapas. La primera etapa se inicia con la formación del Gobierno pro-
visional citado y termina con el Gobierno que se constituye en julio de
1985. El Gobierno provisional ejerce sus funciones hasta junio, cuan-

do se constituye el primer Gobierno Autónomo después de la celebra-
ción de las primeras elecciones autonómicas en mayo de ese año, y
articula orgánicamente sus relaciones institucionales bajo la suprema
dirección de la Presidencia del Gobierno en las Consejerías de Admi-
nistración Territorial y Desarrollo Autonómico, Consejería de Econo-
mía y Comercio y Consejería de Hacienda. La Presidencia del Gobier-
no, como ocurrirá en los sucesivos Gobiernos canarios, ejerce las fun-
ciones que estatutariamente se le atribuyen de mantener las relacio-
nes con otras instituciones del Estado y sus Administraciones. A su
vez, dentro del organigrama de la Presidencia del Gobierno se encua-
dra la Vicepresidencia, siendo éste el único supuesto en que la misma
no asumió simultáneamente una Consejería. La Consejería de Admi-
nistración Territorial y Desarrollo Autonómico asumió las funciones de
relacionarse con la Administración Central del Estado en la negocia-
ción de las transferencias de competencias de ésta a la Administra-
ción canaria, así como la vigilancia y el impulso de las mismas, por su
propia denominación obedece todavía a la dinámica de la acomoda-
ción a la nueva estructura territorial del Estado. Por su parte las rela-
ciones exteriores o supraestatales con la CEE se atribuyen a la
Consejería de Economía y Comercio como encargada de los estudios
de la política con relación a la integración de España en las Comuni-
dades. Desde estos primeros momentos se empieza a configurar la
Consejería de Hacienda como una de las de mayor peso en la estruc-
tura administrativa canaria en la medida que se asuman competen-
cias transferidas y se desarrollen las atribuidas por el Estatuto de Au-
tonomía, además de la gestión de los fondos y programas de las
Comunidades Europeas aplicados en Canarias.
Celebradas las primeras elecciones autonómicas se inicia la I
Legislatura (1983-1987) y se constituye el primer Gobierno Autónomo
de Canarias. Con respecto al número y denominación se mantienen las
108
mismas que en el Gobierno provisional visto anteriormente. No obstan-
te, la Presidencia del Gobierno crece en órganos al asumir competen-
cias sobre la organización y funcionamiento de la Administración Auto-
nómica (Función Pública, Inspección General de Servicios,...), así como
las relaciones de comunicación con el Parlamento de Canarias y el
seguimiento del desarrollo legislativo del programa de Gobierno. Por su
parte, la Consejería de Administración Territorial y Desarrollo Autonómi-
co si bien se configura como la que se relaciona con las otras Adminis-
traciones Públicas canarias y, más concretamente, con las Administra-
ciones Locales, al ejercer la función de desarrollo autonómico es la que
asume las negociaciones con el Estado sobre las transferencias. Más
interés ofrece desde el punto de vista de las relaciones institucionales
exteriores la Consejería de Economía y Comercio a la que le corres-
ponde examinar los problemas que acarrea para Canarias la integra-
ción de España en Europa y se le atribuye la realización de los estudios
sobre el eventual ingreso de España en las Comunidades Europeas,
dentro de la competencia general de planificación y desarrollo de la
política económica regional.
Este primer Gobierno Autónomo sufrió su primera remodelación
en marzo de 1985. El avance cuantitativo del proceso de transferencias
del Estado a la CAC es el motivo de la misma. La remodelación se
justifica por la sobrecarga de las funciones atribuidas a la Presidencia
del Gobierno y la inadecuación de la estructura administrativa, propia
de una fase inicial de la autonomía, a la asunción de competencias y
servicios traspasados por el Estado. En los aspectos que nos interesan
lo destacable es la desaparición de la Consejería de Administración
Territorial y Desarrollo Autonómico y la creación de la Consejería de la
Presidencia, que asume las atribuciones de la anterior, más otras de
carácter administrativo y técnico que se integraban en la Presidencia
del Gobierno, para que ésta ejerciera con más facilidad sus cometidos
políticos, y la remodelación de la Consejería de Hacienda por el au-
mento del volumen de gestión y decisión del gasto público. Respecto a
la Consejería de Economía y Comercio seguirá incrementando sus com-
petencias en las relaciones de la CAC con las Comunidades Europeas
y, junto con las anteriores de elaboración de estudios de seguimiento de
la adhesión de España en la CEE, asume las de la coordinación con el
Estado de la política de integración de Canarias en la CEE, en especial
en lo relativo a su Estatuto específico canario. Otro dato a destacar es
que la Vicepresidencia no asume la nueva Consejería de la Presiden-
109
cia, sino la de Industria, Energía y Medio Ambiente, si bien sigue sien-
do el responsable de la coordinación y comunicación del Gobierno
con el Parlamento de Canarias.
2) Incertidumbre y análisis de alternativas (1985-1991)

La segunda etapa comprende desde julio de 1985 hasta las elec-
ciones autonómicas de 1991. En julio de 1985, después de resolverse
la crisis gubernamental, que se origina por el rechazo del Parlamento
de Canarias a las condiciones de adhesión a las Comunidades negocia-

das por el Gobierno del Estado, se constituye el segundo Gobierno de la
I Legislatura. La nueva estructura departamental sufre una modifica-
ción que explícitamente obedecía a la necesidad de dotar a la Adminis-
tración canaria de los instrumentos que permitieran adecuar los secto-
res económicos canarios a la futura adhesión de España en las Comu-
nidades Europeas. Por eso la Presidencia del Gobierno asume directa-
mente la planificación económica regional suprimiendo la Consejería
de Economía y Comercio e integrando sus competencias en una
Viceconsejería de Economía y Comercio bajo su directa dependencia.
Esta remodelación departamental se efectúa en un marco de relacio-
nes institucionales entre la Administración del Estado y la CAC que se
prevé complejo y, particularmente, en lo relativo a la aplicación del pro-
tocolo adicional de Canarias que se incluía en el Tratado de Adhesión
de España a las Comunidades Europeas. Por su parte, la Consejería de
la Presidencia se seguirá configurando como la encargada de las com-
petencias que afectan a la organización administrativa de la Adminis-
tración Pública autonómica, de las relaciones interadministrativas de
las Administraciones Públicas canarias y velar por la defensa de la au-
tonomía de Canarias por lo que entiende de los conflictos de competen-
cias con la Administración del Estado, si bien a partir de 1986 tendrá las
competencias sobre las Entidades Canarias en el Exterior, por medio
de las cuales se mantienen los vínculos entre las comunidades de emi-
grantes canarios, en especial en América Latina, y las instituciones pú-
blicas canarias.
Durante la II Legislatura (1987-1991) se formaron dos Gobiernos
de Canarias. En primer lugar destacamos la falta de continuidad en la
Consejería asumida por la Vicepresidencia, pues en estas dos ocasio-
nes fue la Consejería de la Presidencia.. Como dato más llamativo de
la nueva estructuración departamental del Gobierno canario cabe desta-
car que se vuelve a crear la Consejería de Economía y Comercio con
110
las competencias que antes se le atribuyeron a la Viceconsejería
homónima de los Gobiernos de la anterior Legislatura (planificación de
la política económica canaria y la realización de estudios en relación
con la CEE). El segundo Gobierno de la Legislatura que se forma a
partir de diciembre de 1988, después de la pérdida de confianza del
Presidente del anterior Gobierno, cuenta como novedad la creación de
una Comisión interdepartamental que sirvió de órgano para la elabora-
ción, seguimiento y armonización del Plan Económico Regional (la Co-
misión de Planificación Económica de Canarias) bajo la coordinación
de la Consejería de Economía y Comercio (por lo que se fortalece la
unidad administrativa específica de planificación económica creada en
el anterior Gobierno), y sin perjuicio de la existencia de otras Comisio-
nes. Los motivos de su creación son el producto de la adaptación de la
estructura administrativa de la CAC a las exigencias de la integración
en las Comunidades Europeas y, más concretamente, a los procedi-
mientos y requisitos establecidos para la aplicación de los Fondos Es-
tructurales y los demás instrumentos financieros a los que se acogía
Canarias. Así la finalidad de esta Comisión era elaborar el Plan de De-
sarrollo Regional de periodicidad quinquenal que debía incluir la des-
cripción de las principales líneas de actuación seleccionadas para el
desarrollo regional y de las acciones correspondientes, junto con la pre-
visión sobre la utilización de las contribuciones provenientes de las Fon-
dos Estructurales y de los instrumentos financieros. El otro dato
destacable es la nueva creación, también en esta Consejería, de una
unidad administrativa específica de promoción económica como res-
ponsable de las actividades dirigidas al apoyo y promoción de las em-
presas canarias en el ámbito regional y en el exterior, así como el fo-
mento de proyectos de inversión en Canarias, además de informar y
asistir a los empresarios sobre las ayudas y programas de su interés de
la CAC, del Estado y de las Comunidades Europeas. Después de lo
expuesto cabe considerar a la Consejería de Economía y Comercio

como la estructura administrativa de la Comunidad Autónoma clave en
las relaciones institucionales entre ésta, el Estado y las Comunidades
Europeas, así como una pieza de la embrionaria acción exterior, en
este caso de carácter económico, de Canarias. Es el ejemplo que nos
indica con mayor nitidez los efectos que causa en la estructura adminis-
trativa de la CAC la integración en la CEE y la necesaria adecuación de
la misma a los nuevos retos económicos de un mercado en proceso de
integración y liberalización a los que no puede dejar de responder y
actuar.
111
3) La concreción orgánico-administrativa de la acción exte-
rior canaria (1991-1999)
La tercera etapa que comprende desde 1991 hasta 1999 es crucial
y se caracteriza por la aparición de unidades orgánicas específicas de
relaciones de relaciones institucionales que canalizan la acción exte-
rior de la CAC. En el primer Gobierno de la III Legislatura la Presiden-
cia profundiza en su papel estatutario de representante institucional
de la Comunidad Autónoma y de su ejecutivo, funciones que se re-
fuerzan con la creación por primera vez de una unidad orgánica (la
Dirección General de Relaciones Institucionales) específica a la que

se encomienda promover las relaciones con otras instituciones esta-
tales o autonómicas, preparar y organizar actos institucionales, patro-
cinar campañas institucionales y promover la comunicación entre la
Administración autonómica y la sociedad canaria. Otras modificacio-
nes relevantes se producirán como consecuencia de la unificación de
las Consejerías de Economía y Comercio y de Hacienda, en la
Consejería de Economía y Hacienda, circunstancia que perdura hasta
la fecha. Así, la promoción económica no desaparecerá, pero perderá
la independencia orgánica de la que gozaba hasta ese momento, en
tanto que se integrará en una unidad administrativa que desempeña
otras funciones (Dirección General de Política Financiera y Promo-
ción Económica) que se justifica en la necesidad de otorgar unidad a
la política financiera y crediticia del sector público con la promoción
económica de Canarias. Mayor trascendencia tendrá la creación de la
nueva Dirección General de Coordinación de Relaciones Económicas
con las Comunidades Europeas, que agrupará las competencias que
antes correspondían a la Consejería de Economía y Comercio y algu-
nas que ya se habían asignado a la de Hacienda en cuanto a la coor-
dinación en materia económica y fiscal de las relaciones con las CEE.
Su creación se justifica por el creciente protagonismo que en la CAC
adquiere las acciones de la CEE, en particular la participación en las
actividades económicas regionales y su financiación por medio de los
Fondos Estructurales y otros programas, todo lo cual exige la coordi-
nación de las acciones sectoriales de las distintas Consejerías y faci-
litar el desarrollo, seguimiento y divulgación de los diferentes progra-
mas comunitarios relevantes para Canarias. De este modo la
Consejería de Economía y Hacienda refuerza su posición en la es-
tructura administrativa canaria en sus relaciones con las Comunida-
des Europeas (es la encargada de coordinar, informar y apoyar técni-
112
camente a las políticas y programas de la CEE que tengan incidencia
en Canarias, sin perjuicio de las competencias de ejecución de las
demás Consejería del Gobierno canario) y el Estado (ostenta la repre-
sentación de la CAC en la Comisión Sectorial para Asuntos relaciona-
dos con las Comunidades Europeas dependientes de la Administra-
ción del Estado) en los temas de incidencia comunitaria. Por lo que
respecta a la Vicepresidencia del Gobierno, siguiendo con la práctica
de la anterior Legislatura, asume la Consejería de la Presidencia y las
relaciones con el Parlamento de Canarias, constituyendo una nove-
dad la aparición de un Gabinete de asesoramiento propio, que hasta
entonces compartía con el Presidente.
El segundo Gobierno de la Legislatura surge en mayo de 1993
como consecuencia del triunfo de una moción de censura contra el
Gobierno anterior. Si bien desde las primeras elecciones autonómicas
habían logrado representación parlamentaria fuerzas políticas
subestatales canarias, que apoyaron y formaron Gobiernos anterio-
res, es la primera vez que éstas forman una mayoría absoluta en el
Parlamento y constituyen por primera vez un Gobierno que se declara
nacionalista canario. Coalición Canaria es esta fuerza nacionalista y
ha permanecido en el Gobierno canario gobernando en solitario o con
el apoyo del Partido Popular. El dato más significativo es la transfor-
mación de la anterior Dirección General de Relaciones Institucionales
en Viceconsejería y la ampliación de sus competencias a la promo-
ción de las relaciones con instituciones, no sólo de ámbito autonómico
y estatal, sino también internacional, lo cual generó una situación con-
flictiva con la Administración Central del Estado, en tanto que podía
invadir competencias del Estado en materia de relaciones internacio-
nales. Además, al margen de las competencias que corresponden a la
Consejería de la Presidencia sobre las entidades canarias en el exte-
rior, esta nueva Viceconsejería asume prestar apoyo técnico al Con-

sejo de Entidades Canarias en el Exterior y la dependencia de la Ofi-
cina de Relaciones Institucionales del Gobierno de Canarias en Ma-
drid para canalizar las relaciones con la Administración Central del
Estado y las Cortes Generales. En la Consejería de Economía y Ha-
cienda se produce una nueva reestructuración orgánica, que no impli-
ca una variación competencial. Así, la promoción económica, que como
hemos señalado poseía un fuerte contenido hacia el ámbito territorial
europeo, y las relaciones económicas con las Comunidades Europeas,
se refunden en una unidad orgánica: la Dirección General de Promo-
113
ción Económica y Asuntos Europeos. Por último, señalar que la Vice-
presidencia rompe con la trayectoria de los tres anteriores Gobiernos y
asume en esta ocasión la Consejería de Educación, Cultura y Deportes.
El Gobierno canario constituido al comenzar la IV Legislatura
(1995-1999) es reestructurado significativamente y se fortalece, en
los aspectos que nos interesan, a la ahora denominada Consejería de
Presidencia y Relaciones Institucionales que se estructura con una
Viceconsejería de Relaciones Institucionales de la que depende la
Dirección General de Asuntos Europeos, asimismo es la que presta el

apoyo al Presidente del Gobierno como representante institucional de
la Comunidad Autónoma y del ejecutivo en el ámbito territorial fuera
de la CAC, con especial referencia a las relaciones del Gobierno de
Canarias con la Administración del Estado y las Instituciones Euro-
peas (incluso se le atribuyen las relaciones del ejecutivo con el Parla-
mento de Canarias, que hasta el momento correspondían al Vicepre-
sidente). En esta Consejería se integraran competencias de relacio-
nes institucionales que antes estaban adscritas a la Presidencia del
Gobierno y las de coordinación y gestión de las mismas ante la Admi-
nistración del Estado y las Instituciones Europeas que se atribuían a la
Consejería de Economía y Hacienda. También se le atribuye una nue-
va competencia: el establecimiento de las oficinas representativas del
Gobierno fuera del ámbito territorial de la CAC (así, junto a la ya cita-
da Oficina radicada en Madrid, le corresponde la organización y fun-
cionamiento de las Oficinas Representativas en el exterior, en espe-
cial la Oficina ante la Unión Europea en Bruselas, que se crea en
1996). Sin embargo, en la Consejería de Economía y Hacienda queda
un residuo significativo de competencias sobre las políticas y progra-
mas de las Comunidades Europeas dentro de las de promoción eco-
nómica, que con las nuevas circunstancias que se producen al
aprobarse la nueva ordenación jurídica del REF y la aplicación del
programa POSEICAN conducirán a sucesivas reestructuraciones de
las Consejerías implicadas. La primera tiene lugar en 1997 con la asig-
nación de competencias económicas y fiscales de la Unión Europea
con incidencia en Canarias en la Consejería de Economía y Hacienda
(se crea una Viceconsejería de Economía y Coordinación Técnica con
la Unión Europea de la que dependen la promoción económica, los
tributos y los asuntos económicos con la UE), quedando la Consejería
de Presidencia y Relaciones Institucionales como la encargada de la
presencia institucional del ejecutivo canario en los foros internaciona-
114
les y, en particular, en la UE. La segunda reestructuración se produce
en 1998 con la desaparición de la Dirección General de Asuntos Euro-
peos, asumiendo la Viceconsejería sus competencias, pero creándo-
se una nueva Dirección General de Relaciones con África para
incentivar los lazos colaboración y desarrollo con el territorio africano
más próximo a Canarias.
4) Las relaciones con África y la cooperación internacional

(1999-...)
En la cuarta y última etapa, que comienza en 1999 con la V
Legislatura la Consejería de Presidencia vuelve a desempeñar las
competencias que le eran tradicionales hasta la anterior Legislatura,
al pasar las de relaciones institucionales de nuevo a la Presidencia del
Gobierno (con excepción de las relaciones con el Parlamento de Ca-
narias, que se mantienen en la Consejería de Presidencia), desempe-
ñando la Consejería de Economía y Hacienda las asignadas con ante-
rioridad y manteniendo un protagonismo especial en las relaciones
con la UE. Dentro de la Presidencia del Gobierno será el Vicepresi-
dente quien tenga atribuidas las competencias de acción exterior y
relaciones institucionales, y del que dependen orgánicamente las uni-
dades respectivas (Viceconsejería de Acción Exterior y Relaciones
Institucionales, con las respectivas Dirección General de Relaciones
con África y la nueva Dirección General de Acción Exterior y Coopera-
ción) y el Comisionado que coordinará las relaciones con la Comuni-
dad Autónoma con la UE, con el apoyo técnico de la Viceconsejería
citada y la Consejería de Economía y Hacienda. En este nuevo repar-
to de competencias la Vicepresidencia aparece especialmente forta-
lecida en su posición de dirección de las relaciones institucionales y la
acción exterior, porque al mismo tiempo asume la Consejería de Eco-
nomía y Hacienda.
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NOTAS
1
De hecho la singularidad específica de Canarias es la existencia del régimen económico-
fiscal, ya que las otras son compartidas con el otro territorio insular español, las Islas Baleares.
2
Nos referimos a la conocida como Ley de Cabildos Insulares que rompió el uniformismo
administrativo provincial y supuso el reconocimiento de la realidad administrativa insular.
3
Supuso la creación y confirmación de los puertos francos y la libertad comercial exterior del
Archipiélago, desvinculándose del mercado nacional español.
4
Las Islas poseen una doble faceta en cuanto son Administración Local, equiparada a la Provin-
cia, e instituciones de la CAC cuando ejercitan competencias autonómicas transferidas y dele-
gadas.
5
Nos referimos concretamente a los Departamentos Franceses de Ultramar (DOM). Los Trata-
dos fundacionales hacen una leve referencia a los mismos, pero para los DOM y Francia es
crucial el año 1978, pues la Sentencia Hansen del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas declara la plena aplicabilidad del derecho comunitario a estos departamentos. Esta
situación perjudicaría a dichas regiones en comparación con el tratamiento preferencial recibi-
do por los Países y Territorios de Ultramar (PTOM) y los países de ACP (Asia, Caribe y Pací-
fico). El planteamiento de Francia de un régimen especial para los DOM encontrará el apoyo
de dos Estados miembros de reciente incorporación con territorios insulares alejados: España
y Portugal.
6
Una vez producida la adhesión la población de Groenlandia decidió mediante referéndum la
salida de las Comunidades Europeas lo que conllevó la modificación de los Tratados.
7
El Reino Unido tenía reconocida especialidades a algunos territorios insulares que se han
mantenido después de la adhesión.
8
Con las excepciones de Estonia, Chipre y Malta.
9
Un estudio realizado por Eurisles en 1997 pone de manifiesto que la insularidad tiene un efecto
multiplicador con respecto al continente. Así, transportar una mercancía desde Holanda hasta
una ciudad insular da resultados como que Baleares no está cerca de Barcelona, sino en el sur
de Argelia, o las regiones ultraperiféricas más cercanas están, al menos, en Brasil (F. Fernández
Martín, 1999: 25). La falta de claridad en las estadísticas europeas sobre las islas ha propicia-
do la elaboración de datos desde las organizaciones defensoras de los intereses insulares
como la citada EURISLES que es una iniciativa de la Comisión de Islas de la Conferencia de
Regiones Marítimas y Periféricas (CRPM), de centros de estudios (Los costes de la ultraperiferia
de la economía canaria: resumen ejecutivo, 2002, Centro de Estudios Económicos-Funda-

ción Tomillo) o de los gobiernos regionales.
10
El término “ultraperiferia” aparece citado por primera vez en las resoluciones de la Comisión
de Islas de la CRPM aprobadas en 1987 en la isla de la Reunión y pronunciadas por el enton-
ces presidente de la Región Autónoma de las Azores (F. Fernández Martín, 1999: 15)
11
Constituido en 1994 pone en contacto a los parlamentarios europeos insulares para coordinar
su actividad parlamentaria en defensa de los intereses insulares.
12
Podemos mencionar el apoyo de España y Portugal a Francia en el tema de los POSEI. La
propuesta española de introducción de un artículo específico relativo a la ultraperiferia en el
futuro Tratado de Ámsterdam será reemplazada por otra conjunta de los tres Estados (M.
Pérez Delgado, 2000:74). Más recientemente citamos la reunión de los Secretarios de Estado
de Francia, Portugal y España con los Presidentes de las Regiones Ultraperiféricas celebrada
en Las Palmas de Gran Canaria en febrero de 2002 para defender conjuntamente que se
117
tengan en cuenta sus singularidades en la Política Regional.
13
La Macaronesia es una amplia zona que abarca los archipiélagos de las Azores, Maderia,
Canarias y Cabo Verde, así como los islotes de las Salvajes. Sus características geológicas,
de fauna y flora con un alto número de endemismos le proporcionan homogeneidad. Además,
su valor estratégico en las rutas marítimas de los imperios español y portugués fue importante,
sin que se perdiera durante la expansión colonial europea del siglo XIX. La política regional ha
estimulado la cooperación en diversos campos como la protección y conocimiento de la flora y
fauna, protección del medio ambiente, desarrollo rural, transportes marítimos y aéreos, inter-
cambios comerciales... Otras iniciativas son la celebración, desde 1990, de las Jornadas Par-
lamentarias de Archipiélagos Atlánticos (Azores-Madeira-Canarias), la creación de la red sin-
dical de información y formación y la constitución del Comité Sindical ultraperiférico de las
RUP de Azores, Canarias y Madeira en el marco de la Confederación Europea de Sindicatos
CES-ETUC o la celebración de la I Feria de la Macaronesia, celebrada en Cabo Verde en junio

de 2002, para fomentar los intercambios comerciales entre sí y con el continente africano.
14
La existencia de Zonas Francas, zonas “off shore” y similares no se deben confundir con
“paraísos fiscales”, sino como lugares de intercambio mercantil y financiero con terceros Esta-
dos, incluso con los cuales la UE tiene relaciones económicas preferenciales. La proximidad
de estos territorios europeos en otros continentes les facilita la apertura y establecimiento de
relaciones comerciales o de cooperación internacional a los Estados miembros de la UE con
Estados en vías de desarrollo. Con independencia de la producción agrícola de tipo tropical y
lugares turísticos, también se han configurado como centros de producción tecnológica y
científica, como las bases espaciales europeas en Guayana o el Instituto Astrofíco de Cana-
rias.
15
La Constitución portuguesa de 1976 y los Estatutos de Autonomía de Azores y Madeira
reconocen la participación de los Gobiernos autónomos en las negociaciones de los tratados y
acuerdos internacionales. La participación de los Gobiernos autónomos fue crucial para la
configuración de sus regímenes especiales (M.A. Asín Cabrera, 1988: 112)
16
M. A. Asín Cabrera destaca como “una innovación comunitaria, sin precedentes” la previsión
en el Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Europea de un mecanismo de revisión
del régimen especial aplicable a Canarias. Este mecanismo evita las complicaciones y com-
plejidades que conllevan la modificación de los Tratados. (M.A. Asín Cabrera, 1988:279-283).
17
El estudio de la organización administrativa autonómica relacionada con los asuntos de la
Unión Europea ha tenido un desarrollo muy escaso hasta fechas muy recientes como pone de
relieve E. ROIG MOLÉS (2002), Las Comunidades Autónomas y la posición española en
asuntos europeos, Valencia, Tirant lo Blanch, p.208.
118
RELACIONES MULTINIVEL EN POLÍTICAS
DE GÉNERO
Mª José García Solana
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- ESPACIOS DE RELACIÓN Y

ACTORES DE LAS POLÍTICAS DE GÉNERO. II.- LA POLÍTICA EN
MATERIA DE VIOLENCIA DE GÉNERO. CASO CONCRETO DE
RELACIONES GUBERNAMENTALES Y DE GESTIÓN.
CONCLUSIONES
INTRODUCCIÓN
El capítulo que a continuación se presenta tiene como objetivo
principal analizar cómo se articula el proceso de formación e
implementación de las políticas de género y qué papel juegan en es-
tas relaciones de poder los diferentes actores.
Las políticas de género o programas de género forman parte de
lo que algunos autores han denominado “áreas emergentes”
(MONDRAGÓN, 2001, 326) de políticas públicas. El principal rasgo
de estas políticas es la implicación de diversos niveles de gobierno y
actores en su desarrollo, en nuestro caso: Unión Europea, gobiernos
nacionales, regionales y gobiernos locales, así como, la interrelación
con la sociedad civil.
Esta circunstancia pone de manifiesto el cambio de rol experi-

mentado por los Estados en tanto en cuanto eran los principales
decisores de las políticas públicas y pasan a ser un actor más en la red
de poder. En la actualidad, la comprensión de las relaciones de poder
pasa por la inclusión en el proceso de decisión de otros actores que
ejercen su influencia en la red de poder, que estará marcada por la
globalización de los intercambios y el enfoque interrelacional.
En relación a las políticas de género éstas han buscado propor-
cionar servicios y recursos que permitieran a las mujeres ejercer sus
119
derechos en el ámbito público y privado, puesto que la socialización
patriarcal había menoscabado considerablemente sus oportunidades
y posibilidades. La búsqueda de soluciones políticas a esta realidad
ha sido abordada de dos maneras, una sectorial, realizando políticas
diseñadas exclusivamente para el colectivo de mujeres y, otra inten-
tando convertir la perspectiva de género en una variable condicionante
del resto de políticas (transversalidad).
Aunque las relaciones intergubernamentales (RIG) son el marco
principal de decisión de políticas públicas, como señala Agranoff, es

importante mostrar la relevancia que está adquiriendo el análisis de la
gestión intergubernamental (GIG) (AGRANOFF, 1997,125), es decir,
cómo en el proceso de ejecución, las decisiones e instrumentos utiliza-
dos en la implementación de las políticas influyen en su configuración.
Por tanto, en este ámbito de relaciones hay que valorar el papel
de los diferentes niveles de gestión, y no sólo entre técnicos de un
mismo nivel de gobierno sino entre distintos niveles.
Mediante esta perspectiva, podemos conocer la existencia de
cauces formales e informales de negociación en la implementación y
la articulación de estrategias de acción que nos transmitirán el verda-
dero grado de compromiso.
Respecto a la estructura del artículo, en una primera parte se
desarrollan los principales conceptos que permiten comprender las
RIG dentro de las políticas de género. Si bien, en un segundo aparta-
do se aborda cómo estas relaciones se desarrollan e implementan en
la política de lucha contra la violencia de género, teniendo en cuenta
el cambio fundamental experimentado por esta política a partir de 1995
con la IV Conferencia Mundial.
En el análisis del proceso de negociación y ejecución de la política
de género buscaremos visualizar cuáles son las principales caracterís-
ticas que definen la articulación de los niveles de gobierno y administra-
ción y quiénes son y cómo interactúan los diferentes actores en dicha
red de poder. En concreto, interpretaremos el desarrollo de esta política
desde el ámbito europeo, pasando por el nivel estatal –Instituto de la
Mujer–, posteriormente a la Comunidad de Madrid –Dirección General
de la Mujer – y, finalmente, a los municipios de la zona sureste de la
Comunidad de Madrid, Y en todos estos niveles el papel que ocupa la
sociedad civil entendida en su sentido amplio que incluye asociaciones
sin ánimo de lucro, con ánimo de lucro, empresas, etc .
120
I.- ESPACIOS DE RELACIÓN Y ACTORES DE LAS
POLÍTICAS DE GÉNERO
El desarrollo de políticas de género en los distintos niveles de
gobierno implica abordar un enorme abanico de posibilidades y ámbi-
tos de acción (empleo, formación, coeduación, investigación,
asociacionismo, conciliación vida familiar y laboral, violencia de gé-
nero, vivienda, etc). Esta complejidad que transmite la política de gé-
nero, sin embargo, muestra una serie de constantes que nos permiti-
rán comprender cómo desde esta política pública se articula una parte
del espacio público y político de en nuestras sociedades.
Varios factores hay que tener en cuenta en el análisis de las
políticas de género:
• marco legal-constitucional,
• la voluntad política en asumir el discurso de género y la inclu-
sión en la agenda política de esta perspectiva,
• las fuerzas políticas,
• la existencia de personal técnico y los canales de comunica-
ción y
• la estructura gubernamental en las políticas de igualdad con
sus principales órganos de decisión,
Marco legal-constitucional
Para comenzar, es necesario señalar, en el ámbito de la forma-
ción de las políticas públicas, cuál es el marco legal y competencial en
el que nos encontramos y en el que se mueven los actores que están
implicados en la toma de decisiones de las políticas de género.
Dicho marco legal influye en los actores y sus decisiones, en

tanto en cuanto establece la posición inicial de los actores en los pro-
cesos de decisión, así como los cauces de decisión y sus límites res-
pecto a otros niveles de gobierno1 .
Si bien, en el caso de las políticas de género, y como se verá
posteriormente en las políticas contra la violencia de género, la pro-
blemática surge ante la falta de un marco competencial y normativo
que especifique contenidos estables y asigne responsabilidades. En
realidad, nos encontramos ante un ámbito competencial difuso, que
121
en el caso de limitarse a consideraciones institucionales no nos mos-
traría la realidad de una política que se asienta en un proceso de deci-
sión formal e informal y en una red de decisores, implementadores y
evaluadores que acaban configurando la política de género2 .
A pesar de ello, abordaremos a continuación el marco legal-cons-
titucional en el que se encuadran los multiniveles de las políticas de
género.
Para comenzar, el Tratado de Ámsterdam supuso a nivel euro-

peo un paso crucial en la defensa de la igualdad de género y la consi-
deración de esta perspectiva como necesaria para el éxito del resto
de políticas europeas. En su artículo 2 establece la defensa de la igual-
dad entre hombres y mujeres como una tarea explícita de la Comuni-
dad. Junto a éste, el nuevo artículo 3 requiere a la Comunidad como
principal promotora de la igualdad entre mujeres y hombres.
El Tratado se completa con lo dispuesto en la Carta de los dere-
chos fundamentales de la UE, en tanto establece en su artículo 23 el
“derecho a la igualdad entre hombres y mujeres”.
Hay que señalar que ha sido desde la Unión Europea donde he-
mos encontrado una visión más amplia y centrada en el tratamiento
de valores de igualdad de género e intentos de definición de un marco
legal a partir de directivas3 y principalmente comunicaciones de insti-
tuciones europeas.
Por otro lado, la Constitución española reconoce en su artículo
9.2. que “corresponde a los poderes públicos promover las condicio-
nes para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en
que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que
impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” y más
concretamente en el artículo 14 “Los españoles son iguales ante la
ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de na-
cimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o cir-
cunstancia personal o social”.
Dentro de los gobiernos regionales, la Constitución española en
su artículo 148.1.20ª establece que las Comunidades Autónomas pue-
den asumir competencias en “Asistencia social” . El desarrollo de este
concepto en el ámbito de políticas de género y del territorio de la
Comunidad de Madrid se concretará en el Estatuto de Autonomía que
122
señala en su artículo 1.3. que la Comunidad de Madrid “aspira a hacer
realidad los principios de libertad, justicia e igualdad de todos los ma-
drileños”.
Para concluir, la LRBRL en su artículo 25.2. k) establece para las
Corporaciones Locales que éstas prestarán servicios sociales y de
promoción y reinserción social, que se completa con la Disposición
transitoria 2ª en cuanto “los municipios ostentarán (...) cuantas com-
petencias de ejecución no se encuentren conferidas por dicha legisla-
ción sectorial a otras Administraciones públicas” .
A partir de lo expuesto, son dos las consideraciones que surgen:
por un lado, valorar hasta qué punto existe un verdadero marco legal
que nos ayuda a dar al menos una primera inter pretación
institucionalista de las políticas de género, y, por otro, valorar cuál es
el tratamiento de la perspectiva de género.
En primer lugar, podemos afirmar que, las políticas de género no
han encontrado una respuesta a su desarrollo en un mero análisis
normativo sino en un proceso diferente centrado en procesos de pla-
nificación, implementación y evaluación de la política y, en cuyo desa-
rrollo se definirá su contenido y el posicionamiento real de los actores
implicados.
Esta situación nos lleva a centrarnos en el análisis de las relacio-
nes intergubernamentales y el resultado de su articulación. En dichas
relaciones, entran en juego acuerdos formales e informales entre dife-
rentes niveles de gobierno –con relaciones verticales, ascendentes o
descendentes, y horizontales– que darán paso a un juego de intereses
y relaciones clientelares, donde la sociedad civil organizada y los ac-
tores públicos tejerán una red de relaciones que compita por la bús-
queda de una buena posición en la red de poder y sitúen al Estado
como un actor más.

En segundo lugar, desde el punto de vista de la consideración de
las políticas de género en el marco de la asistencia y bienestar social,
dicha inclusión no permite dar una definición que diferencie estas po-
líticas de las actuaciones generales de los servicios sociales. Serán
los diferentes niveles de gobierno, en el desarrollo de esta política, los
que realmente van a definir qué es la perspectiva de género y cómo
se construyen las dimensiones de ésta política.
Además, la inclusión de los programas de mujer dentro de la
123
asistencia social señala la existencia de una problemática organizativa
–a nivel político y técnico- que va a ser una constante en el desarrollo
de los programas de mujer respecto a las áreas de servicios sociales.
En la mayor parte de las ocasiones, será la voluntad política y el desa-
rrollo técnico de los programas los que resolverán el conflicto.
La voluntad política en el discurso de género y la inclusión

en la agenda política
La configuración de las políticas de género no sólo viene influida

por un marco legal-constitucional, además en esta política es funda-
mental el discurso de género asumido por los actores que determinará
el grado de implicación y compromiso.
El posicionamiento político en el discurso de género determina-
rá su entrada en la agenda pública y su importancia en el marco gene-
ral de desarrollo de las políticas públicas, sobre todo, teniendo en cuenta
que en la mayoría de los casos los organismos de igualdad forman
parte de la estructura de otros organismos.
a) Existencia de voluntad política
Una condición necesaria para la inclusión en la agenda política
de las cuestiones sobre género es la voluntad política existente.
Esta voluntad política tendrá que jugar en dos escenarios de
conflicto:
• Intraorganizativo
Los organismos de igualdad pueden presentarse como organis-
mos con autonomía y diferenciados organizativamente o bien for-
mando parte de otros organismos del ámbito social. Por ejemplo,
podemos encontrar concejalías y áreas de mujer junto a concejalías
de servicios sociales o empleo. Esta situación suele implicar cier-
to grado de conflicto latente entre impulsores de políticas de gé-
nero e impulsores de políticas sociales en general. Por ello, la
voluntad política de desarrollo de este área, esté o no vinculada a
otras, es un factor que determina el tipo de política de género que
se quiere desarrollar (política de género frente a políticas destina-
das al colectivo de mujeres sin perspectiva de género, políticas de
familia).
Junto a la necesidad de que exista una voluntad política que mar-
124
que las líneas diferenciales que identifiquen las políticas de géne-
ro respecto al resto de organismos y políticas sociales, debe exis-
tir voluntad política y capacidad de diálogo que propicie la nego-
ciación y la introducción de esta perspectiva en el resto de órga-
nos y políticas públicas.
Las actuaciones que genera una política destinada al colectivo de
mujeres, por su amplia temática, plantea desde el primer momen-
to la necesidad de negociación con representantes de otras áreas
de gobierno. La voluntad política –concienciación y compromiso–
existente en otros representantes políticos permitirá introducir la
problemática de mujer en cada agenda política y llevar a cabo
acciones que supongan aplicar la transversalidad de las políticas
de género.
El grado de implicación y negociación alcanzado nos permitirá
hablar de mero simbolismo o de codecisión y cogestión. Un ejem-
plo, podemos encontrarlo en la política desarrollada contra la vio-
lencia de género, que trataremos posteriormente como caso con-
creto, por cuanto cualquier acción destinada a este colectivo debe
tener en cuenta la existencia y posibilidad de denuncia ( justicia,
interior, etc), la existencia de lesiones, daños físicos y psíquicos (
sanidad, salud pública), la violencia económica (necesidad de in-
serción laboral), la pérdida de habilidades sociales y capacidades
personales (servicios sociales, educación).
Esta situación da muestra de que no sólo es la solución eficaz a un
problema sino la voluntad existente en las diferentes áreas lo que
facilitará la búsqueda de soluciones globales a problemas sociales
que tiene influencias en diferentes políticas y áreas que, por lo
general, están parceladas y necesitan respuestas coordinadas.
• El entorno a la organización
Con ello nos queremos referir a la necesidad de que la voluntad

política debe hacerse extensible a las relaciones entre institucio-
nes políticas y administrativas y la sociedad civil (organizada).
La existencia de comunicación entre las instituciones públicas y
el tercer sector supone un factor fundamental en el avance de
políticas de género, teniendo en cuenta que fueron los primeros
actores en el desarrollo de dichas políticas y actualmente siguen
ocupando un papel en el ámbito de la investigación, de las expe-
riencias piloto y de la construcción del discurso de género.
125
b) Discurso de género en la agenda política
La incorporación del discurso de género es una clave fundamen-
tal para conocer hasta qué punto se desarrollarán políticas en este
campo, el grado de implicación de las mismas y los resultados que se
pretenden, ya que tanto la negación como la neutralidad en las accio-
nes públicas implican no hacer política de género.
Uno de los principales factores para la inclusión en la agenda
política supranacional, nacional, regional y local ha sido el debate in-

ternacional “no sólo porque la inclusión de estos temas en las agen-
das de los gobiernos de otros países suelen provocar cuando menos,
un debate público sobre el tema y en algunos casos incluso el desarro-
llo de políticas sustantivas al respecto; sino porque a partir de los años
70, la organización de la I Conferencia Mundial para la Mujer y el inicio
de la década de la Mujer en las Naciones Unidas (1976-1985) consti-
tuyen un hito para el reconocimiento y aceptación internacional de la
impor tancia de los problemas de las mujeres” (MARTÍNEZ
HERNÁNDEZ: 2000: 154).
Además, la visión estratégica de los problemas de género ha
llevado al impulso del mainstraiming o transversalidad desde la UE,
no sólo en las políticas que desarrolla directamente, sino además como
requisito para la implementación de programas cofinanciados por fon-
dos europeos a nivel estatal, regional, local y con ONG’s.
La promoción de la transversalidad ha venido respaldada inclu-
so por programas concretos. Por ejemplo, el programa Ceres de la
DGM, en el marco del IV Programa de Acción comunitaria y en cola-
boración con la Fundación Mujeres, ha desarrollado en algunas man-
comunidades formación y apoyo para la elaboración de planes y pro-
gramas de igualdad que sirvan de instrumento marco que guíe la apli-
cación del mainstraiming, y con apoyo técnico diseñar, ejecutar y eva-
luar las acciones integrales o transversales.
Sin embargo, podemos afirmar que, a pesar de los intentos por
incentivar la introducción de esta visión en la definición de otras polí-
ticas públicas y las organizaciones, han sido los propios órganos de
igualdad los que al final han incentivado y asumido la integración de la
perspectiva de género casi en exclusiva. La existencia de acciones
desde esta perspectiva en otros organismos tendrá como promotor
principal a los organismos de igualdad.
126
Las fuerzas políticas
En el caso de las principales fuerzas políticas es reseñable que
el análisis del eje derecha -izquierda en el territorio que nos ocupa
provoca además la aparición de un eje centro-periferia.
El eje derecha-izquierda viene marcado por los valores del dis-
curso de género vs. sexo, sobre el que los distintos gobiernos constru-
yen la política de igualdad de oportunidades.
Desde los partidos de izquierda –tanto PSOE como IU– se ha
reivindicado principalmente el papel de la mujer desde el punto de
vista del género, es decir, que la política de igualdad de oportunidades
debe dirigirse a modificar el entorno social, cultural, educativo, etc,
que ha hecho que históricamente el papel de la mujer esté sometido a
la cultura y autoridad patriarcal. Incluir a la mujer dentro del concepto
de familia únicamente supone, para los partidos de izquierda, realizar
una política que mantiene y afirma los valores patriarcales de autori-
dad y la relación masculino/femenino asentada no en una concepción
de género sino de sexo.
Por otro lado, el partido de derecha (PP), por lo general, ha de-
fendido el discurso de la mujer en relación al núcleo familiar4 . Ha sido
en esta legislatura cuando ha aparecido de forma clara este discurso
que ha tenido su reflejo incluso en una ley.
En este discurso aparecen dos concepciones, por un lado, la
defensa clara de la familia tradicional, con críticas a la desestructuración
del núcleo familiar y el surgimiento de nuevos tipos de familia que
deslegitiman la clásica concepción y , por otro lado, la defensa de la
conciliación de la vida familiar-profesional que en realidad defiende la
imagen de la mujer como protectora y cuidador a la vez que apoya la
inserción de la mujer en el mundo laboral. Un claro reflejo lo encontra-
mos en las políticas de lucha contra la violencia donde ésta puede ser
interpretada como violencia doméstica ( núcleo familiar) o violencia
de género.
Esta diferenciación en el discurso se traslada no sólo a los parti-
dos políticos estrictamente sino también a aquellos órganos en los
que tienen directa o indirectamente representación, por ejemplo, es el
caso de la Comisión de Mujer de la Federación de Municipios de Ma-
drid o el Consejo de la Mujer.
127
Junto al eje derecha-izquierda surge un eje centro-periferia. Hay
que tener en cuenta que los partidos del eje izquierda han formado
gobierno en la mayoría de los municipios de la zona sur de Madrid, o,
están en coalición, mientras que el PP gobierna en la Comunidad de
Madrid (Dirección General de la Mujer) y el Estado (Instituto de la
Mujer). La diferente línea de discurso político se reflejará en las accio-
nes que conformen la política de igualdad de oportunidades de muje-
res y hombres, y la concepción subjetiva de definir políticamente con
quién se puede llegar a algún acuerdo o negociación político.
La existencia de personal técnico y redes de comunicación

La posibilidad de desarrollo de planes y programas de igualdad
de oportunidades pasa, no sólo por la existencia de organismos o áreas
definidas políticamente y de voluntad política sino además por la exis-
tencia de personal que pueda desarrollar las acciones propuestas. Esta
última consideración afecta principalmente al ámbito local como vere-
mos posteriormente.
A nivel europeo, las grupos de técnicos los encontramos, por un
lado, en el Grupo interservicios para la igualdad de oportunidades que
coordinará actividades de ejecución y evaluación de programas anua-
les. A nivel europeo las relaciones entre técnicos de los diferentes
Estados miembros, propiciadas por la participación en programas eu-
ropeos, han creado redes pero que en su mayoría son dependientes
de la duración de dichos programas.
Respecto a otros niveles de gobierno –Estado y CC.AA– , las
relaciones entre gestores suelen estar marcadas por la estructura
organizativa de negociación definida formalmente reflejada en la ma-
terialización de convenios, acuerdos o la organización de jornadas de
intercambio.
Dentro de la Comunidad Autónoma la relación entre el personal
técnico autonómico y el personal técnico municipal viene marcado
por la participación en los diferentes programas que se presentan a
nivel de la Comunidad y en los que participan los entes locales en una
marco formal de relación. Fuera de ello, el resto de intercambios de-
pende de la participación en jornadas, seminarios, para el colectivo de
técnicos de los programas.
Aunque a nivel supranacional, nacional y regional existe perso-
128
nal técnico adscrito a los organismos de igualdad, son muchos los
municipios en los que el área o concejalía de igualdad no tiene perso-
nal técnico y es el concejal/a el que tiene que hacer ambas funciones
con personal no cualificado de la propia corporación.
En esta situación, las asociaciones y organizaciones de mujeres
especializadas suponen un apoyo técnico necesario. Esta realidad local
llevó a la DGM a desarrollar dos tipos de actuaciones que solventaron
el problema y que se centraron en dos acciones:
• un programa a nivel municipal de apoyo técnico en el desarro-
llo de planes de igualdad
• programa de incorporación de agentes de igualdad en los mu-
nicipios.
A pesar de las limitaciones, es el personal técnico de las Corpo-
raciones locales el que sorprende, en relación con otros niveles de
gobierno, por su mayor nivel de intercambio tanto formales como in-
formales, que se ha afianzado con la participación en programas eu-
ropeos (principalmente el NOW) pero que se ha continuado periódica-
mente mediante reuniones informativas y de trabajo.
Por lo general, en los municipios de la zona sur de la Comunidad
de Madrid, estos contactos suelen implicar intercambio de informa-
ción, actuaciones que se realizan, novedades legales, subvenciones
aparecidas, buenas prácticas, así como propuestas conjuntas de ac-
tuación entre las concejalías y áreas de la zona que han afianzado
una red informal de negociación.
LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL EN LAS POLÍTICAS

DE IGUALDAD: PRINCIPALES ÓRGANOS DE DECISIÓN
Como señala Agranoff las estructuras gubernamentales son fun-

damentales para comprender las RIG y las decisiones políticas que
han influido en la descentralización y coordinación de decisiones.
Dentro de este apartado es necesario establecer dos ámbitos:
• el expresado por los órganos de igualdad y su papel en la polí-
tica de género
• el expresado por las estructuras de negociación formales fija-
das desde las instituciones titulares de las políticas y programas.
129
I.1. LA CREACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE IGUALDAD
El paso previo en el análisis de RIG es conocer qué actores son
visibles en el desarrollo de las relaciones de poder.
En España podemos señalar, en la creación y evolución de los
principales actores de políticas públicas 3 niveles:
• Estatal
El Instituto de la Mujer fue el primer organismo de igualdad que

se crea en España. Este organismo autónomo surge con la Ley 16/
1983 y se adscribía al Ministerio de Cultura. En la actualidad depende
orgánicamente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
En sus funciones tiene como finalidad primordial la promoción y el
fomento de las condiciones que posibiliten la igualdad social y la partici-
pación de la mujer en la vida política, cultural, económica y social.
En España la aparición del Instituto de la Mujer jugó un papel
fundamental en la creación de un conjunto de organismos destinados
a la realización de políticas de igualdad. Sobre él pivotaría en un prin-
cipio la articulación de una red de instituciones por la igualdad en las
comunidades autónomas.
Por ello es destacado el papel que jugó en el proceso de traspa-
so de competencias a las CC.AA. y el impulso en la creación de pla-
nes de igualdad como medio de planificación que articularía el abani-
co de políticas de mujer5 .
Desde el nivel estatal por tanto se apoyó la creación de una es-
tructura intermedia de decisión, ejecución y de coordinación principal-
mente desarrollada verticalmente (el continuo Estado-CC.AA).
• Comunidades autónomas
Entre los órganos que impulsó el Instituto de la Mujer estuvo la
creación de la Dirección General de la Mujer en la Comunidad de
Madrid.
Las primeras políticas de igualdad en la Comunidad de Madrid
surgen con la creación de una Comisión Interdepartamental de la
Mujer.
La Dirección General de la Mujer se crea por aplicación de la
130
disposición transitoria Cuarta de la Ley 4/1988 de Presupuestos Ge-
nerales de la Comunidad de Madrid para 1989.
En el año 2001 la DGM pasó a formar parte de la Consejería de
Trabajo abandonando su anterior ubicación en la Consejería de Sani-
dad y Servicios Sociales.
La DGM tiene como principal misión la plena participación de la
mujer en la vida política, económica y social y la elaboración y coordi-
nación de diferentes planes de igualdad, marco que viene influenciado
por los primeros planes diseñados por el Instituto de la Mujer y que
recomendaba a las CC. AA su creación.
En la articulación de organismos de igualdad, a igual que el Ins-
tituto de la Mujer, la Dirección General de la Mujer potenció desde sus
primeros años de creación la implantación de una Red Regional de
Centros de Información y Documentación de la Mujer con ámbito lo-
cal, principalmente en municipios medianos y grandes. Esta línea de
actuación se ha abandonado a favor de la creación a nivel local de la
figura del Agente de Igualdad en la que la DGM juega un papel tanto
formativo como de apoyo económico.
• Gobiernos locales
La consolidación de áreas de igualdad a nivel local destaca por
su heterogeneidad tanto en su origen, desarrollo y competencias. Las
Concejalías de Mujer o Áreas de Mujer se crearon en la Comunidad
de Madrid más tarde que en países de nuestro entorno, en su mayoría
en los años 90.
No todas surgieron ex novo (VALIENTE FERNÁNDEZ, 19987/
1999, 178), sino que muchas de ellas son consecuencia de programas
destinados a las mujeres y ubicados en otras concejalías, así como, a

partir de los Centros de Información y Documentación de la Mujer que
sirvieron de base para asentar un mínimo personal e infraestructura
en algunos ayuntamientos.
• Los Consejos de Mujer, órganos de participación social en

la decisión de las políticas públicas
Junto a los órganos políticos-administrativos destaca la
institucionalización de la representación y participación de asociacio-
131
nes y organizaciones de mujeres sin ánimo de lucro mediante la crea-
ción de los Consejos de la Mujer, que en la mayoría de los casos han
surgido por iniciativa política.
En España el desarrollo de los Consejos de mujer se ha produci-
do principalmente a nivel local y autonómico. No existe un Consejo de
la Mujer a nivel estatal y la necesidad de articular cauces de participa-
ción a este nivel provocó que en el año 2000 se organizaran las I
Jornadas sobre Consejos de la Mujer, a las que acudieron tanto Con-
sejos locales como regionales, y en el que se expresó la necesidad de

crear un Consejo a nivel estatal.
I.2.- ESTRUCTURAS GENERALES DE NEGOCIACIÓN:

LA COORDINACIÓN DE DECISIONES POLÍTICAS Y DE
GESTIÓN.
Junto a la existencia de órganos de igualdad, aparecen estructu-
ras de negociación formales que suelen estar expresadas en los pla-
nes de igualdad o marcos de actuación, en tanto en cuanto, las políti-
cas que en dichos planes se desarrollan implican coordinar acciones,
al menos, a nivel horizontal.
En el V Programa de Acción comunitaria (2000-2005) de la Co-
misión Europea se estructuran tres núcleos de participación a través
de los cuales se pretende potenciar las propias estructuras de la Co-
misión y paralelamente dar mayor impulso a las acciones coordinadas
entre Estados miembros y éstos con los interlocutores sociales y so-
ciedad civil.
La estructuración de tres núcleos de participación se refleja en: la
creación de un Comité consultivo para la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres, a través del cual se pretende facilitar informa-
ción sobre políticas de los diferentes estados miembros y desarrollar
proceso comparado de evaluación; la continuación del grupo de comi-
sarios, dedicado a la igualdad de oportunidades que coordinará los de-
partamentos competentes en la materia, y el Grupo interservicios por
para la igualdad, promovido por el grupo de comisarios, que coordinará
actividades de ejecución y evaluación de los programas anuales.
Aunque la mayoría de estos comités tienen escasa capacidad de
control, en el caso de las políticas de género, y sobre todo a partir de
1995 con la presión internacional, sí tienen capacidad de influencia en
las líneas de actuación que se deben seguir en las políticas nacionales.
132
Por otro lado, la UE apoya la creación de redes de representan-
tes de interlocutores sociales y de ONG’s. Estos últimos se incorpora-
rán en el proceso de circulación de información e intercambio de bue-
nas prácticas, pero como actores implementadores y evaluadores, más
que decisores. No forman parte, por tanto, de la red estable de nego-
ciación que se crea desde el ámbito institucional.
Podemos afirmar que desde la UE las redes de negociación en-
tre Estados miembros sobre políticas de género se han desarrollado
dentro de las estructuras ya existentes, y la inclusión de las ONG e
interlocutores sociales no suponen en realidad que éstas participen en
el proceso de configuración de las acciones comunitarias, sino que
representan en realidad un espacio de experimentación que corre pa-
ralelo a las decisiones políticas en un nivel supranacional.
Centrándonos en el caso de España, los ámbitos de negociación
formal tanto a nivel estatal, regional y local vienen expresados, como
ya hemos comentado anteriormente, en los planes de igualdad.
El primer Plan de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y
hombres fue desarrollado por el Instituto de la Mujer en 1987.
En la actualidad está vigente el III Plan de Igualdad que com-
prende el periodo 1997-2000 y durante el año 2001 se ha producido su
evaluación y la planificación del IV Plan de igualdad.
El Instituto de la Mujer tiene encomendada la tarea de la planifi-
cación, seguimiento y evaluación que son fruto de la puesta en común
de los diferentes actores implicados a nivel nacional y autonómico
convocados por el Instituto de la Mujer. Los ámbitos de negociación
giran principalmente entorno a las decisiones de planificación, ejecu-
ción y evaluación de los planes.
Estos foros de negociación parten del análisis de los diferentes

informes y conclusiones expresados desde el ámbito político y desde el
ámbito técnico. Las Conferencias Sectoriales celebradas al menos una
vez al año, reúnen a Ministerios y CC.AA y son los principales núcleos
de intercambio político. En los informes de estas conferencias se anali-
za la evolución de los planes de igualdad, propuestas y modificaciones.
Para el análisis técnico de los planes y su diseño hay que unir
además los informes anuales de implementación de los planes elabo-
rados por cada una de las unidades organizativas implicadas, y los
133
informes de los comités técnicos de evaluación y comisión de segui-
miento de los planes. Estas comisiones de trabajo son uno de los
escasos espacios donde participan asociaciones y organizaciones de
mujeres. Tienen una doble visión técnica y política ya que de ellos
surgen las conclusiones que sirven de base para la planificación del
siguiente plan de igualdad o para la modificación del que en ese mo-
mento se encuentre vigente.
Este proceso de negociación muestra el complejo intercambio
de valoraciones, en el que aparecen dos ámbitos claramente identifi-

cados, por un lado, el representado por los responsables de negociar
cuáles son las decisiones políticas que se adoptan, encabezado por
los represenantes ministeriales que han intervenido en el desarrollo
de alguna acción de las políticas de género, sus semejantes a nivel de
las CC.AA. y las organizaciones sociales con peso a nivel estatal. Por
otro lado, tendríamos la aportación técnica de cuál ha sido la evolu-
ción de dichos planes sobre las que se pueden apoyar las decisiones
que a nivel político se tomen. Si bien, la elaboración y justificación
final corresponde al Instituto de la Mujer.
La vinculación con las CC.AA. además se refuerza mediante la
existencia de comisiones bilaterales de carácter puntual.
En el análisis de los procesos de negociación de las políticas
públicas multinivel se pone claramente de manifiesto la dificultad que
existe en el intento de establecer las fronteras entre política y admi-
nistración.
Podemos afirmar, que en estos niveles de gobierno las nego-
ciaciones sobre planificación de políticas se destinan a la coordinación
intraorganizativa, dentro de cada uno de los Ministerios que participan
en la elaboración de los planes y en su desarrollo, pero también a nivel
interorganizativo entre los ministerios.
El peso en las negociaciones dentro del Instituto de la Mujer es
controlado por éste, si bien, en otros ministerios es difícil que el Instituto
de la Mujer asuma un papel de asesoramiento y control de las acciones
negociadas.
A esta relación horizontal hay que sumarle la existencia de coordi-
nación vertical respecto al nivel de gobierno representado por las CC.AA.
con las que se mantiene en la mayoría de las ocasiones una relación
consultiva más que la de asumir compromisos de acción conjunta.
134
En el ámbito de la Comunidad de Madrid, la Dirección General de
la Mujer no desarrolla el grado de interacción institucional que viene
expresada a nivel estatal. Nuevamente los planes de igualdad son obli-
gado referente para comprender cómo se estructuran las relaciones
políticas y técnicas en el desarrollo de las políticas de género.
En la actualidad se está en proceso de elaboración del IV Plan de
Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres que ha tenido una
vigencia de 4 años (periodo 1997-2000).
El impulso, seguimiento y evaluación depende de la Comisión
creada con este fin en la que existe un representante de la Administra-
ción Autonómica –por lo general de la DGM–, del movimiento asociati-
vo –que viene en representación del Consejo de la Mujer de Madrid– y
la Federación de Municipios de Madrid –a través de la Comisión de
Mujer–. Esta Comisión, que se reúne al menos una vez al año, tiene
una función simbólica con pocas capacidades de negociación sobre
fines e instrumentos con otros organismos que permitan crear una polí-
tica integral real.
A diferencia del Instituto de la Mujer que al menos en el marco
general establece la posibilidad de realizar colaboraciones a nivel hori-
zontal con otros Ministerios, a nivel vertical con las CC. AA y con repre-
sentantes de ONG’s o principales asociaciones de mujeres a nivel esta-
tal, la Dirección General de la Mujer sin embargo mantiene acciones
coordinadas con la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, en la
que orgánicamente se encontraba hasta el año 2001, más que con la
propia Consejería de Trabajo en la que se encuentra actualmente.
En relación a la coordinación con el ámbito local hay que señalar
que no existe ningún foro de negociación e interlocución que cree los
cauces necesarios para influir en el diseño e implementación de los
Planes de Igualdad. Desde finales del 2001 se han iniciado Jornadas

de intercambio de buenas prácticas con los municipios de la Comuni-
dad de Madrid pero que son más un intercambio de impresiones que
un análisis real de la realidad de la Comunidad de Madrid y de sus
municipios, que no conducen ni a nivel técnico ni a nivel político, a
crear la posibilidad de influencia y participación en el diseño conjunto
de acciones.
Podemos concluir, en este ámbito, que la planificación de actua-
ciones con la realidad local es casi inexistente y cuando estas accio-
135
nes se producen no son coordinadas ni con los responsables políticos
ni con los responsables técnicos ( por ejemplo, las acciones formativas
de la DGM).
Por lo general, la representación del ámbito local en los niveles de
decisión nacional y autonómico suele realizarse mediante un cauce for-
mal que viene representado por la Federación de Municipios y Provin-
cias, y la FMM en el caso de la Comunidad de Madrid. En Madrid esta
representación viene de la mano de la Comisión de la Mujer que tiene
un carácter simbólico aunque, en ocasiones, suele ser también un ca-

nal de información dirigido a las Concejalas de Mujer de la CAM.
En el ámbito local, la negociación en la planificación de las polí-
ticas de igualdad va a depender fundamentalmente del signo político
existente dentro de cada Ayuntamiento –mayoría o coalición– ya que
influirá respecto al grado de integración y coordinación horizontal de
la política y de la perspectiva de género existente en las políticas
diseñadas e implementadas en concejalías de ese ayuntamiento. Otro
factor fundamental, junto al de los valores introducidos en las políticas
de cada área, es la capacidad presupuestaria existente en ese munici-
pio puesto que la introducción de acciones conjuntas puede quedarse
en un mero acto simbólico y de imagen política.
La planificación y creación en un ayuntamiento de una estructu-
ra de coordinación y negociación horizontal, en líneas generales, sue-
le ser menor que en el resto de los niveles de gobierno.
Dentro del ámbito municipal y respecto al resto de actores como
pueden ser las asociaciones consideradas individualmente y los Con-
sejos de Mujer, éstos no suelen estar incluidos en la fase de planifica-
ción sino principalmente en la de implementación. Respecto al movi-
miento asociativo la interrelación dependerá:
a) de la existencia de un Consejo de la Mujer a través del cual
puedan visualizarse propuestas de la sociedad civil
b) del grado de participación existente debido al impulso político
inicial que existe en la creación de la mayoría de estos Consejos
su papel acabará siendo meramente simbólico y controlado en la
mayoría de los casos por la Concejalía de la Mujer.
c) De la afinidad política existente entre la concejalía o área de la
mujer y las asociaciones de mujeres, tanto dentro del propio Con-
sejo como en la participación diaria en el municipio.
136
Es importante señalar que, frente a esta falta de coordinación dentro
del propio ámbito local, en el proceso de diseño del Plan de Igualdad o
política concreta de igualdad son muchos los municipios, sobre todo los
municipios con menor población, los que tienen en cuenta las experien-
cias de otros municipios –sobre todo los afines políticamente– que pue-
den acabar propiciando acciones conjuntas, entendidas como apoyo o
coordinación.
II.- LA POLÍTICA EN MATERIA DE VIOLENCIA DE

GÉNERO. CASO CONCRETO DE RELACIONES
GUBERNAMENTALES Y DE GESTIÓN
A continuación, analizaremos cuáles son las interrelaciones y
coordinaciones que nos ayudan a entender cómo se configuran y cons-
truyen las políticas de lucha contra la violencia de género entre los
diferentes niveles de gobierno.
La política contra la violencia de género desarrollada por la UE
surge de los compromisos y actuaciones que se plantearon en la IV
Conferencia Mundial sobre Mujer celebrada en Pekín en 1995 y que
se caracterizó por un alto grado de negociación.
Durante esta conferencia los Estados miembros de la UE de-
fendieron una estrategia común, que previamente habían elaborado, y
sobre la que habían asentado –mediante comisiones de trabajo de pre-
paración de la participación europea en la Conferencia Mundial– las
líneas de trabajo a partir de las cuales se articularían las políticas contra
la violencia de género.
La propuesta buscaba el establecimiento de compromisos políti-
cos respecto a la realización de seguimientos y evaluaciones conjuntas
de políticas y acciones en materia de violencia de género. Es decir, una

propuesta de control mutuo sobre el nivel de cumplimiento de los acuer-
dos.
Esta postura fue presentada en la Conferencia gubernamental y a
propuesta de la UE dio paso a una Plataforma de Acción cuya temática
fue la violencia de género.
Paralelamente a las negociaciones de las instituciones políticas,
se desarrolló el Foro de Organizaciones No Gubernamentales que apo-
yó la postura defendida por la UE.
137
Las conclusiones obtenidas de la IV Conferencia se centran en
dos ámbitos:
• en el tratamiento de la cuestión de la violencia de género y su
temática. El contenido de las actuaciones se centrará en:
• prevenir y eliminar la violencia
• estudiar causas y consecuencias de la violencia
• efectividad de las medidas

• eliminación de tráfico de seres humanos y la prostitución
• en los procesos, instrumentos y formas de acometer el desarro-
llo de políticas públicas destinadas a la lucha contra la violencia
de género. Se parte de la concepción de las políticas de lucha
contra la violencia como acciones estratégicas de planificación,
seguimiento y evaluación. Ello dio lugar a la creación de una Pla-
taforma de seguimiento encargada de valorar el grado de ejecu-
ción de los compromisos adoptados por los diferentes estados
que participaron en dicha Conferencia mundial.
En el caso de la UE la Plataforma de seguimiento implicó no sólo
revisar y evaluar la política de igualdad desarrollada por la UE, como
organismo supranacional, sino de cada uno de los Estados miembros.
La participación de la UE en la IV Conferencia implicó una serie
de decisiones y actuaciones dentro de los propios Estados miembro
consecuencia de los compromisos adoptados. Así, junto a esta pro-
puesta de plataforma de seguimiento con los diferentes Estados que
participaron en la Conferencia, se acordaron otras actuaciones dentro
de la propia UE que van a marcar un tratamiento e interpretación dife-
rente, desde ese momento, en la problemática de la violencia de géne-
ro. Estos acuerdos entre los estados miembros se concretaron en:
• revisar la legislación en materia de violencia de género. En Es-
paña esa labor fue solicitada a la Comisión Mixta Congreso-Sena-
do que mostró las deficiencias del articulado existente ya denun-
ciado por las ONG’s y asociaciones de mujeres.
• la creación de planes de acción contra la violencia. Fruto del
compromiso adquirido con el Consejo de Europa se acuerda la
planificación de políticas destinadas a la lucha contra la violencia
a las mujeres y niñas. El diseño de estos planes recaerá en el la
138
UE, en el Comité director para la igualdad entre Mujeres y Hom-
bres a partir del año 1996, y en cada Estado miembro, en los
organismos dedicados al desarrollo de las política de género.
Estos compromisos se reflejarán en la creación, dentro de los Pro-
gramas de Acción Comunitaria, de un apartado dedicado a la lucha
contra la violencia y por lo tanto a la planificación de programas e inicia-
tivas comunitarias. Dos son en concreto las acciones desarrolladas, por
un lado, STOP, dedicado a erradicar el tráfico de seres humanos, y
DAPHNE, destinado a la lucha contra la violencia hacia las mujeres y
las niñas. Este último programa implica potenciar la planificación de
políticas de lucha contra la violencia y situar como principales promoto-
res a los Estados miembros y las ONG’s.
El programa DAPHNE surgió en 1997 como una experiencia pilo-
to que ha continuado pero con mayor inversión económica. Este pro-
grama es muestra de la mayor importancia que han cobrado las ONG
dedicadas a la lucha contra la violencia –desde el V Programa de Ac-
ción Comunitaria- y la creación de redes de asociaciones, que se coor-
dinen en sus proyectos con los Estados miembros.
El programa DAPHNE ha tenido poca acogida e impacto en nues-
tro país, si bien, entre alguna de las instituciones que ha participado
está la Dirección General de la Mujer. La DGM desde 1998 ha participa-
do en total en 5 programas como partenaire, siendo promotores en 3 de
esos programas ONG’s españolas. Estas actuaciones se han dirigido
principalmente al ámbito de la sensibilización, mediante la realización
de campañas, y al de la investigación.
Fuera de estos programas el resto de actuaciones realizadas des-
de la UE han ido encaminadas a campañas de sensibilización y a la
realización de actos simbólicos durante el año 1999, declarado año contra
la violencia, y que a propuesta de España declaró el día 25 de noviem-

bre día internacional contra la violencia contra las mujeres.
Concretando en el caso español, como consecuencia de los com-
promisos adquiridos a nivel europeo por todos los Estados miembros,
el III Plan de Igualdad (1997-2000) elaborado por el Instituto de la
Mujer, por primera vez, definió un capítulo dedicado en exclusiva a
esta política.
Por otro lado, los compromisos sobre planificación de políticas
contra la violencia llevaron al Instituto de la Mujer a celebrar una Con-
139
ferencia Sectorial extraordinaria en 1997, previo acuerdo en la Confe-
rencia anual de ese año. En dicha Conferencia se acordó la creación
del I Plan sobre violencia, así como las acciones y los convenios nece-
sarios para su realización. Dichos convenios tenían como principales
actores a los Ministerios, en tanto las CC.AA fueron simplemente con-
sultadas sobre sus propuestas. Dentro del Plan todos los Ministerios
implicados cofinancian las actuaciones descritas.
Siguiendo las líneas de actuación definidas desde la UE, el primer
Plan contra la violencia señala cuáles van a ser las vías de desarrrollo:
• sensibilización y prevención,
• recursos sociales,
• análisis del marco legal y jurídico.
La implementación de dicho plan se ha realizado de manera coor-
dinada principalmente con los Ministerios, pero no se ha seguido la
misma tendencia con las CC.AA. La ausencia de coordinación inicial
con las CC.AA se ha intentado suplir a medida que evolucionaba la
ejecución del Plan.
La implementación del I Plan contra la violencia ha utilizado como
instrumento de coordinación los convenios, realizados con cada uno de
los ministerios implicados. En estos convenios se ha dado entrada tam-
bién a las asociaciones estatales de mujeres – que son las únicas sub-
vencionadas por el Instituto de la Mujer.
El contenido de estos convenios para la ejecución del plan se han
dirigido a:
• actuaciones de sensibilización y prevención,
• a actuaciones formativas en violencia de género en colabo-
ración con el M º de Educación y Cultura, CC. AA, Red de
centros de Profesores y Recursos y con el Ministerio del Inte-
rior y dentro del Ministerio de Asuntos Sociales.
• actuaciones de sensibilización con asociaciones de muje-
res, FMP y CC. AA .
• recursos sociales. Con ello se hace referencia a la creación de
servicios de atención directa que se han destinado tanto a infor-
mación como a prevención primaria, secundaria y terciaria de la
violencia de género.
140
Se han creado Centros de Información –su finalidad es prestar
servicios integrales– , uno de ellos en Madrid, y coordinados, no con
servicios con estos objetivos desarrollados a nivel regional o local, sino
coordinados con el Instituto de la Mujer.
Creación y coordinación de servicios de atención a la Mujer con la
Dirección General de Policía (SAM) y EMUMES en la Guardia Civil.
Este entramado se une a las Oficinas de atención a las víctimas crea-
das por la Ley 35/95 en las sedes de Juzgados y Tribunales y en las
fiscalías que así lo exijan.
Falta coordinación de servicios y, por lo tanto, la creación de pro-
tocolos operativos en los que el personal técnico se sienta partícipe y
asuma la responsabilidad de su aplicación como una herramienta
participativa y de cogestión. Esta coordinación horizontal de servicios
debería además incluir una mayor presencia de ONG’s y asociaciones
de mujeres que fueron y siguen siendo los principales actores que crea-
ron los servicios de atención a víctimas de violencia de género y en
muchos casos directoras y gestoras de las casas de acogida.
Como recursos adicionales están los centros y casas de acogida
que reciben del Instituto apoyo en su cofinanciación. La existencia de
estos centros en las CC.AA ha obligado al Instituto de la Mujer a em-
prender un nuevo marco de relación. Así desde el Instituto se propuso a
las CC.AA la creación de un Grupo de Trabajo que elaborara criterios
comunes y requisitos mínimos de dichos centros. Dicho informe fue
aprobado en la Conferencia sectorial de 1999 y es un instrumento de
trabajo para las casas de emergencia.
Sorprende esta actuación del Instituto, por un lado, por su control
e intervencionismo y, por otro, por la exclusión de las asociaciones en el
proceso de negociación del documento, teniendo en cuenta que buena
parte de estos centros son gestionados por asociaciones de mujeres.

Durante este periodo, junto a las mediadas anteriores, se han rea-
lizado dos proyectos concretos desde el Instituto de la Mujer :
1. Proyecto Relaciona destinado a centros educativos. Para su
desarrollo se creó una Comisión de expertos formada por profe-
sores. En él participaron el M º de Educación y Cultura, CC.AA y
Red de centros de Profesores.
2. Proyecto Alba en coordinación con varios organismos y unida-
des dentro del Mº de Trabajo y Asuntos Sociales destinado a me-
141
jorar la empleabilidad de las mujeres que sufren maltrato. Este
proyecto se implantó en dos municipios de Madrid.
Fruto de la evaluación de estas actuaciones ha surgido el II Plan
Integral contra la violencia doméstica, cuyas áreas de actuación siguen
siendo en rasgos generales las mismas, pero más limitado que lo pro-
puesto desde la UE. Para su coordinación, seguimiento y evaluación se
creó la correspondiente Comisión Interministerial.
Mantiene la línea de cooperación y coordinación de acciones con

otros ministerios y, a partir de los problemas del I Plan, se han impulsa-
do las relaciones con las CC.AA mediante la creación de una Comisión
Permanente que posibilite el intercambio de información y permita la
coordinación de acciones.
Entre las actuaciones consolidadas tiende a apoyar directamente
a las ONG que realizan servicios de atención integral a las víctimas
mientras que el Instituto se centrará en la creación de centros de emer-
gencia 24 horas y pisos tutelados. A pesar de este apoyo siguen sin
aparecer como actores partícipes de la planificación pública y más como
copartícipes en la implementación.
Pasando al nivel autonómico específicamente, la Dirección Ge-
neral de la Mujer ha desarrollado un borrador de Plan contra la violencia
conforme al compromiso adquirido por parte de las CC. AA con el Insti-
tuto de la Mujer.
Hasta el momento estas actuaciones han estado reflejadas en el
III Plan de Igualdad que dedica un epígrafe en exclusiva a la violencia
doméstica.
Este plan se ha diseñado e implementado con la Consejería de
Sanidad y Servicios Sociales, casi en exclusiva, y con presencia simbó-
lica del Consejo de la Mujer.
La falta de coordinación en la implementación de este plan ha
sido un reflejo de la falta de estructuras de negociación con otros acto-
res, que tienen una presencia más directa y cercana con la problemáti-
ca de la violencia de género. Los Ayuntamientos y las asociaciones
siguen siendo los verdaderos ausentes del proceso de elaboración de
las políticas de género, y en concreto, de la política de lucha contra la
violencia, tanto del diseño en los objetivos como de los recursos. Desde
este punto de vista, el impacto de la política y la repercusión de las
acciones es limitada a nivel local.
142
Los convenios realizados se han dirigido a la celebración de actos
de sensibilización y a la realización de actividades formativas destina-
das al personal técnico de servicios sociales, principalmente.
Desde el punto de vista de la necesidad de dar una solución inte-
gral, a los casos de malos tratos que aparecen diariamente, 3 son los
ámbitos de urgencia que deben estar coordinados si se quiere dar una
respuesta eficaz. Sin embargo como se verá, la realidad pone clara-
mente de manifiesto la falta de acuerdos horizontales y la ausencia de
coordinación con el ámbito local, lo que provoca que estas situaciones
límite sitúen continuamente el conflicto en el centro de las relaciones
entre instituciones públicas.
Para comenzar, uno de los conflictos declarados entre la Adminis-
tración autonómica y local es el producido por la gestión de servicios
e infraestructuras. Desde la CAM, se gestionan directamente centros
de emergencia, pisos tutelados y casas de acogida, es decir, gestionan
las plazas existentes. Esta situación implica una dependencia de los
municipios respecto a la CAM. Al final ante problemas donde prima la
urgencia, los municipios tienen que buscar recursos alternativos que
van a depender, por lo general, del escaso presupuesto asignado a
dichas concejalías.
Esta problemática se une a la provocada por la falta de agilidad y
cercanía de los servicios jurídicos de la DGM. El servicio de atención
jurídica tramita la asignación de abogado de oficio, procurador y asis-
tencia jurídica gratuita, así como una orientación jurídica más general.
Este servicio comenzó a funcionar en 1986 mediante un acuerdo tripartito
entre Ministerio de Justicia, Colegio de Abogados de Madrid y la CAM.
Junto a este servicio en el 2000 se ha creado un turno de violencia
doméstica en colaboración con el Ilustre Colegio de Abogados. Nueva-
mente la urgencia de estos casos ha hecho que muchas concejalías de

mujer acaben contratando servicios externos dedicados a asesoría jurí-
dica.
La tercera cuestión se refiere al ámbito sanitario. Desde la DGM
se impulsó la implantación de un protocolo que no ha tenido éxito ya
que desde el punto de vista de su utilización el personal técnico respon-
sable no ha asumido dicha práctica. Entre las causas de este rechazo
podemos señalar la ausencia de participación en la elaboración de los
protocolos de dicho personal, que aumenta en las unidades de atención
primaria.
143
El nuevo compromiso de creación del I Plan contra la violencia
tampoco se ha hecho eco de la necesidad de participación y coordina-
ción con otros ámbitos de poder, y la unilateralidad en las acciones es la
nota dominante.
A pesar del compromiso político, hecho público, de consulta pre-
via a las asociaciones de mujeres, a través del Consejo de la Mujer,
éste no se ha realizado como esperaban las asociaciones. Así, la pro-
testa de este órgano se ha reflejado en un documento de trabajo del
Consejo donde las asociaciones han hecho públicas sus propuestas y

detectando como necesarios, a diferencia de la DGM, un mayor núme-
ro de campos de actuación (jurídico y legal, prevención en varios nive-
les, detección que implique a la sociedad y las instituciones, protocolos
de intervención integral, infraestructuras y mayor financiación de los
proyectos).
En definitiva, esta situación muestra una vez más la falta de
negociación y la ineficacia en las estructuras de negociación existen-
tes actualmente –como la Comisión de seguimiento de los Planes de
igualdad–.
El Plan contra la violencia sigue sin tener en cuenta el ámbito
político local quedándose en meras acciones sin perspectiva de im-
pacto.
Además, a la falta de voluntad política de coordinación hay que
sumar una diferenciación conceptual ya que frente a la lucha contra la
violencia doméstica, como se plantean el Instituto de la Mujer y la DGM,
la mayoría de las asociaciones y el Consejo de la Mujer parten de la
violencia de género. Ello lleva a adoptar no sólo medidas concretas
sino sobre todo medidas estructurales que aborden el problema de for-
ma integral, empezando por los modelos de socialización actuales.
El conflicto en el discurso y en las acciones es por tanto un proble-
ma inicial que no se ha planteado claramente, y que se debería añadir
al conjunto de problemas en la red de relaciones.
Por tanto, la política de género, y en concreto la destinada a erra-
dicar la violencia de género, ha excluido conscientemente el papel de lo
local lo que ha llevado a muchos municipios a planificar acciones indi-
viduales y conjuntas con otro municipios.
Uno de los resultados de búsqueda de soluciones, al margen de lo
propuesto desde la Dirección General de la Mujer e Instituto de la Mujer,
144
ha sido la creación de la Red de ciudades contra la violencia. Esta Red
de relaciones municipales comenzó siendo una propuesta política en-
cabezada por la Comisión de la Mujer de Madrid del PSOE y apoyada
por IU, que se ha desarrollado en los municipios de la zona sur con
gobiernos afines y con una política que busca la diferencia frente a la
DGM y que es utilizada como estrategia política.
Sin embargo, para entender el proceso de gestación de la Red de
ciudades contra la violencia hay que tener en cuenta otra serie de
premisas que tienen que ver directamente con la falta de protagonismos
en ciertos ámbitos políticos de estas áreas de trabajo.
La inclusión de la transversalidad en los programas europeos ha
supuesto adoptar la perspectiva de género en cualquier acción, en este
caso a nivel local, pero ello no lleva sujeto obligatoriamente incluir a las
áreas o concejalías de mujer. Así que, en vez de potenciar el papel de
las Concejalías de mujer en su labor de coordinación de áreas y aseso-
ramiento lo que ha provocado es que se queden en un segundo plano.
Un claro ejemplo ha sido que frente a la iniciativa NOW en la
que las Concejalías de mujer fueron las principales promotoras e
implementadoras de las mesas de trabajo, lo que supuso un incre-
mento de protagonismo y de presupuesto, en este momento el EQUAL
no ha respondido a las mismas expectativas. En él la aparición de las
Concejalías de mujer ha sido secundaria y ha dependido del posicio-
namiento que tuviera la Concejalía de empleo o promoción económi-
ca, y aunque se establecía como premisa obligatoria para la acepta-
ción del proyecto incluir organismos de igualdad no han sido necesa-
riamente concejalías o áreas de mujer.
Esta situación es mucho más conflictiva en aquellos municipios
en los que, estando en coalición, diferente partido dirige estas
concejalías.
Además esta tensión se ha incrementado debido a la contrata-
ción de personal, al margen de las áreas de mujer, que dedicado al
diseño y ejecución de programas vinculados a mujer. Esta situación
supone una ineficiencia organizativa debido a una duplicidad en las
tareas y un gasto presupuestario difícil de justificar .
Las diferentes situaciones descritas forman un entorno hostil a
estas áreas, que unidas a la necesidad de aunar recursos (mucho
menores que en otras concejalías), en materia de violencia de género
145
provocó que en el año 2000 surgiera la Red de Ciudades contra la
Violencia.
Los municipios que forman parte de esta red destacan por su
heterogeneidad desde el punto de vista de población, presupuestos
municipales y presupuestos de áreas de mujer, nivel de desarrollo de
políticas de género y contra la violencia, etc. Aunque la principal ca-
racterística es que el impulso político aúna a políticos afines, en su
mayoría municipios con partidos de izquierda. Pretende ser una red
de coordinación de planes y acciones, intercambio de experiencias y,

sobre todo, de puesta en común de recursos de cada municipio en
beneficio del resto de municipios. Los estatutos de organización de la
Red, sin embargo, no han sido aprobadas por los plenos de todos los
municipios que forman la Red, que debería ser un paso previo en la
responsabilidad y compromiso en las decisiones, así como la base de
una futura estructura organizativa visible y estable.
Hasta el momento representa la unión de 20 municipios de la
zona sur de Madrid, que mantienen reuniones formales tanto a nivel
político como técnico, que implica tanto la asunción de compromisos
para cada uno de los municipios, así como, para el conjunto de la Red.
Esta coordinación ha implicado una primera consecuencia y es la
creación de estructuras de negociación horizontal entre diferentes
concejalías que tienen vinculación con la violencia de género (mujer,
seguridad/policía, servicios sociales) en alguno de los municipios de la
Red. Paralelamente se han creado estructuras de coordinación a nivel
técnico. Estos núcleos de trabajo se han acompañado en la mayoría de
los casos de apoyo económico reflejado en recursos y servicios.
Junto a las comisiones de trabajo a nivel local se une una red de
comisiones a nivel de la red, tanto político como técnico.
Las comisiones de técnicas están destinadas a desarrollar tres
áreas:
• protocolos e itinerarios de actuación
• garantía mínima de derechos
• prevención
Todo ello unido a la necesidad de hacer un inventario de recur-
sos e infraestructuras susceptibles de ser utilizados por cualquiera de
los municipios de la red.
146
Junto a estos niveles de relación existe además una asesoría
técnica que apoya el funcionamiento técnico y político de la red.
Los principales problemas a los que se puede enfrentar esta red
son los choques políticos propios de la existencia de varios grupos
políticos implicados, el conflicto siempre latente entre mujer / servi-
cios sociales / empleo, la falta de financiación para la realización de
acciones y principalmente la ausencia de voluntad política, puesto
que a pesar de que a nivel técnico exista una red formal e informal
asentada, la dependencia de unos resultados electorales provoca que
la voluntad y compromiso de la política que ocupe el cargo de Concejala
será un factor determinante.
Hasta ahora el modo de financiación adoptado ha sido propor-
cional al número de habitantes en cada municipio y ha sido costeado
directamente por cada Concejalía de Mujer.
La Red de ciudades no mantiene ningún tipo de relación con
otros niveles de gobierno, incluida la Dirección General de la Mujer.
Dependiendo de la consistencia de las relaciones de la Red y la crea-
ción de una estructura política y administrativa, que aún no existe, se
formará un organismos con autonomía suficiente para autogestionarse
que pueda ser un actor relevante y necesario en las políticas de géne-
ro contra la violencia. O bien, seguir desarrollando la actividad parale-
la sin trascendencia más allá de los municipios implicados en la Red.
En esta red las asociaciones han tenido un papel secundario, si
bien sí se están buscando los cauces para la participación de la socie-
dad civil organizada.
Hay que señalar que en todos los niveles de gobierno el actor
que constantemente aparece articulando cauces de negociación son
las asociaciones de mujeres, fundaciones o empresas destinadas a
estudios y programas de género, y todas ellas con una mayor o menor

cercanía a algún partido político. Estas vinculaciones invitan a crear
relaciones clientelares.
Además, en ausencia de coordinación entre niveles de gobierno
las asociaciones se han convertido en un canal de comunicación e
información informal entre dichos niveles de decisión y ejecución de
programas de género. Estas organizaciones se convierten en actores
centrales debido a la información que manejan de los diferentes nive-
les de gobierno, bien porque participan en programas llevados a cabo
147
por otros niveles de gobierno o son ellas miembros promotores de los
programas.
Pueden ser consideradas nexos de unión informal entre niveles
de gobierno y, por tanto, nudos relevantes en la red de poder.
B. Subvenciones y dependencias económicas en las políti-

cas contra la violencia de género
Las subvenciones representan un factor más a tener en cuenta

en las relaciones intergubernamentales. Dependiendo de lo dispuesto
en cada orden de subvención podremos analizar la existencia de un
mayor o menor grado de coincidencia en las acciones que programe
cada actor político y social.
A partir del contenido de las acciones se puede conocer cuál
será el grado de implicación y de participación exigido a los promoto-
res de los programas.
Como ya se ha venido señalando en las páginas anteriores, la
UE en sus programas contra la violencia y, en concreto, con la inicia-
tiva DAPHNE concibe que los promotores e implementadores de los
programas deben ser ONG’s, redes de asociaciones y actores políti-
cos. Así el programa DAPHNE concibe que esta iniciativa debe ser
implementada a través de 2 categorías de actores:
• el sector asociativo
• asociaciones voluntarias internacionales entendidas éstas como
agrupaciones entre varias asociaciones y organismos públicos,
creando una red de trabajo y de circulación de información.
En el proceso de implementación del programa se potencia la
vinculación local ya que está dirigido a actuar sobre situaciones con-
cretas y personales, pero en realidad aisladas para que pudiera existir
una repercusión e impacto real local.
A pesar de que el presupuesto de este programa ha pasado de 3
millones a 5 millones de euros, es un programa económicamente re-
ducido en comparación otras iniciativas europeas. Ello implica que en
la selección que realiza el grupo de expertos independientes se tenga
como criterio principal de selección el nivel de interrelación y coordi-
nación conseguido entre actores.
148
Por otro lado, la necesidad de permanencia de las redes de rela-
ción ha provocado que el programa, que comenzó siendo anual, haya
pasado a partir del 2001 a ser un programa plurianual.
Con respecto al proceso de seguimiento y evaluación de los fon-
dos europeos éste se realiza por medio de la Comisión de servicios
que supervisa cada proyecto. Esta supervisión lleva un valor añadido
que es el de establecer canales de comunicación e intercambio de
experiencias y buenas prácticas con otros proyectos similares, a pro-
puesta de esta comisión.
El principal escollo existente en este programa es que en el pro-
ceso de cofinanciación de las acciones desde la UE se entrega un
50% al inicio del programa y el otro 50% al final. Esta forma de gestión
del programa supone un grave problema respecto a las asociaciones
ya que la mayoría, como así ocurrió en el caso español, no pueden
justificar el gasto inicial del 50% para que sea reembolsado debido a
que no tienen capacidad de autofinanciación (organizaciones sin áni-
mo de lucro) lo que obliga a solicitar préstamos que inicien los proyec-
tos. Si bien, los bancos no conceden, al menos así ocurrió en el caso
español, a las asociaciones esos préstamos.
Ante este problema la Comisión Europea para el programa 2001
proyectó una adaptación de la financiación a estos casos concretos.
Respecto a los proyectos realizados la mayoría se han destinado
a la sensibilización e investigación, incidiendo en las líneas marcadas
dentro de los Planes de igualdad y de lucha contra la violencia de la
DGM que ha sido además uno de los principales actores copartícipes.
Desde el Instituto de la Mujer junto al presupuesto coordinado
presentado por cada Ministerio para implementar las áreas en las que
participa en los planes de igualdad y de lucha contra la violencia, la
segunda gran línea de financiación son las subvenciones destinadas a

asociaciones de ámbito estatal. Principalmente se subvenciona el
mantenimiento y reforma de las casas de acogida y los servicios inte-
grales que las asociaciones desarrollan.
A esta línea de subvención hay que sumar la dedicada a investi-
gación destinada desde el ámbito universitario y asociativo. Dicha fi-
nanciación procede tanto del régimen general de subvenciones como
de la convocatoria 0,52 IRPF de subvenciones que se destina a ma-
los tratos.
149
Al apoyo dado a la realización de programas y gestión de recur-
sos por parte de las asociaciones desde el ámbito de la UE y desde el
Instituto de la Mujer hay que sumar la línea de financiación desarrolla-
da por la DGM. Dos son las vías principales a las que se dirige su
financiación: ámbito local y asociaciones de mujeres.
Las subvenciones a las asociaciones de mujeres se han dirigido
principalmente a la financiación de grupos de apoyo a las mujeres
maltratadas, jornadas, talleres y programas de intervención y finan-
ciación de centros.
La segunda línea de subvención de la DGM se dirige a Entes
Locales. Esta línea establece criterios temáticos de selección priorita-
rios y preferentes en los proyectos que cada corporación presente, por
lo general dando respuesta a los objetivos del plan de igualdad de la
DGM. Dentro de esta línea de subvención queda a propuesta de cada
ente local la realización de actuaciones cofinanciadas en materia de
malos tratos. Junto a estos criterios se unen otras valoraciones como la
existencia de coordinación de proyectos entre varios municipios, la exis-
tencia de Concejalía de la mujer o área de la mujer y su vinculación o
no con otras áreas, personal para el desarrollo de dichos proyectos,
número de habitantes de cada municipio, presupuesto de las Concejalías
o áreas de mujer en relación al presupuesto del ente local y la existen-
cia de planes de igualdad municipales, entre otros criterios.
Por último hacemos mención a la situación económica de las
Concejalías o áreas de mujer. Los programas que se desarrollan en
cada área o concejalía de la mujer suelen estar cofinanciados por otras
instituciones, si bien la situación de aislacionismo le lleva a realizar un
gestión eficiente del presupuesto escaso del que suele disponer. Con
todo ello, la realización de proyectos locales pasa por implicar a otras
instituciones (Federación de Municipios, Consejos Locales, Asociacio-
nes de mujeres a nivel regional o estatal) y asociaciones de mujeres del
municipio. Soportan igualmente el apoyo económico directo a las aso-
ciaciones de mujeres de ámbito municipal que son un vínculo funda-
mental con la sociedad en el desarrollo de proyectos y acciones.
CONCLUSIONES
La intención de este capítulo ha sido acercarse al análisis de las
políticas de igualdad concretando en el caso de las políticas de lucha
150
contra la violencia. Para ello hemos nos hemos planteado conocer
cómo se desarrolla y cuál es la articulación que implica la creación de
políticas de género, determinando quiénes son los actores y cuál es
su posicionamiento en la red de relaciones. El tipo de relaciones y la
intensidad de las mismas posibilitará que conozcamos el grado de
asimetría en las relaciones de poder, el grado de control o influencia y
las estrategias desarrolladas por los diferentes actores que se encuen-
tran en la red.
Esta visión nos ha posibilitado reconocer la dificultad de estable-
cer relaciones bidireccionales entre los diferentes niveles de poder y
la preponderancia de relaciones principalmente horizontales. La ma-
yor cercanía entre el nivel supranacional y el estatal se ha mostrado
en el diseño de los planes de igualdad y en las acciones planteadas,
entendidas como cumplimiento de compromisos políticos negociados.
La cooperación territorial entre los organismos de mujer a nivel estatal
–el Instituto de la Mujer– y a nivel autonómico –Dirección General de
la Mujer– en el desarrollo de los Planes de violencia de género han
mostrado una escasa relación vertical que cuando existe es principal-
mente unidireccional, tanto a nivel técnico como político. Esta misma
situación se repite con los entes locales.
Si bien es necesario referir que en todos los niveles de gobierno,
en cuestión de contenidos y conjunto de acciones que suelen ir acom-
pañando a los planes, los pilares principales de actuación están influi-
dos por las líneas marcadas desde la UE y son asumidos por los acto-
res de otros niveles.
La innovación y la novedad en este campo suele estar vinculada
la realización de proyectos o acciones en el ámbito local y en los que
las empresas que realizan proyectos con perspectiva de género o aso-
ciaciones de mujeres participan activamente. Es en este campo don-

de existen relaciones bidireccionales más fluidas, tanto a nivel formal
como informal, donde políticos y técnicos participan sin distinción en
la planificación, implementación y evaluación de las políticas de gé-
nero, y en concreto de lucha contra la violencia.
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NOTAS
1
En referencia a el posicionamiento de los diferentes actores dentro de este marco señalan
SUBIRATS J. Y GOMA R. “Su posible unicidad deriva de un marco legal que prescribe la
adopción de decisiones de gobierno, las cuales generan tomas de posición y negociaciones
con otros actores políticos” (SUBIRATS J. Y GOMA R, 1998, 397).
2
“Existen, por tanto, continuos residuos de indeterminación por mucho que las instituciones
pretendan reducir con normas y reglas las inseguridades de un juego donde todo sea posible.
Esos márgenes de indeterminación requerirán nuevos juegos, nuevos procesos de
intermediación” “Y, por otro lado, tampoco parece necesario u oportuno retener toda indeter-
minación o ambigüedad como una característica indeseable de todo proceso de elaboración
de políticas, ya que, como señaló Blau en su análisis de la discrecionalidad en los procesos
de puesta en práctica de las políticas, esa indeterminación o ambigüedad puede resultar
positiva para alguno de los actores en presencia, o lo que es lo mismo, puede resultar un
recurso a utilizar en ciertas ocasiones”, SUBIRATS, J., GOMA R., 1998, 29
3
La mayor parte de las disposiciones se han centrado en materia laboral y de seguridad social,
intentando crear un marco común entre los diferentes Estados miembros, si bien, hasta ahora
se quedan en una propuesta de intenciones más que realidades. Entre ellas nos encontramos
Directiva 75/117/ CEE del Consejo referente a igualdad en la remuneración, la Directiva 76/
202/CEE del Consejo, relativa a igualdad en el acceso al empleo, promoción y formación
profesional; Directiva 79/7/CEE del Consejo, relativa a la puesta en marcha progresiva del
principio de igualdad de trato en materia de seguridad social; Directiva 86/378/CEE del Conse-
jo relativa a la igualdad de trato en los regímenes profesionales de seguridad social; Directiva
86/613/CEE del Consejo sobre la protección de la maternidad; Directiva 92/85/CEE para pro-
mover la mejora en la seguridad y la salud de las trabajadoras embarazadas; Directiva 93/104/
CE del Consejo sobre distribución de tiempos de trabajo; Directiva 96/34/CE del Consejo de
acuerdo marco sobre la custodia parental; Directiva 97/80/CE relativa a la carga de la prueba
-en casos de discriminación por sexo- .consideración fundamentalmente en el caso de violen-
cia de género pues supone un mayor respeto a la víctima. Junto a estas directivas aparecen
decisiones de la Comisión, resoluciones del Consejo, Recomendaciones del Consejo, declara-
ciones del Consejo, etc.
4
Es actualmente cuando de forma clara surge el discurso ya que durante el periodo de los
gobiernos socialistas en los programas no aparecía dicho referente.
5
Memorias anuales del Instituto de la Mujer desde 1997 hasta 2000.
154
LA POLÍTICA DE INVESTIGACIÓN
CIENTÍFICA, DESARROLLO E
INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN ESPAÑA.
UN CASO DE POLÍTICA MULTINIVEL
Nieves Saniger Martínez
SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES

GENERALES SOBRE LAS POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA.
II.- LA INSTITUCIONALIZACIÓN Y LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL
DE LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA. III.- LA POLÍTICA
COMUNITARIA DE I+D. IV.- LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA:
ENTRE EL CONTEXTO EUROPEO Y EL CONTEXTO REGIONAL.
CONCLUSIONES
INTRODUCCIÓN
Es un hecho hoy aceptado que la modernización de un Estado
conlleva, como uno de los factores básicos, el desarrollo de los siste-
mas de investigación científica y desarrollo tecnológico, al constituir
el factor productivo más importante y la clave a la hora de mejorar la
función de producción de las economías nacionales. La incidencia
que sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto, y de cada uno de
los ciudadanos, tiene el desarrollo de la ciencia y la tecnología, ha

convertido a la política de investigación e innovación tecnológica en
una de las actuaciones públicas que, aunque más reciente, más rele-
vancia ha adquirido en los diferentes niveles territoriales de gobierno.
Salvando las diferencias en la terminología empleada y en los instru-
mentos propios de cada sistema político, se puede afirmar que todos
los gobiernos actuales dirigen algún tipo de política en esta materia.
Política que necesariamente hay que encuadrar y relacionar con las
aún más recientes denominadas Políticas de Información y Comuni-
cación. Es ineludible que avanzamos hacia lo que se ha venido en
155
llamar la Sociedad del Conocimiento, expresión que sugiere un con-
cepto amplio cuyos principales protagonistas son los descubrimientos
científicos, los avances tecnológicos y la universalización en la utili-
zación de las comunicaciones. Éstos, en su conjunto, se han conver-
tido en el motor de la economía mundial y, en consecuencia, del avan-
ce social, y están conformando una nueva organización política, eco-
nómica y social con pautas radicalmente diferentes. Es, pues, una
prioridad política unificar y coordinar las políticas de ciencia y tecnolo-
gía con las de las telecomunicaciones y el desarrollo de la Sociedad

de la Información y éstas, a su vez, con las políticas industriales. Ad-
mitida esta certeza, somos conscientes de que sería mucho más rele-
vante analizar de forma conjunta las distintas políticas mencionadas,
pero intentar hacerlo en unas breves páginas resulta complejo y hasta
peligroso por lo que hemos decidido centrarnos en la política de in-
vestigación científica y desarrollo tecnológico (en adelante I+D).
El estudio que se lleva a cabo parte de la convicción absoluta del
hecho ya señalado en reiteradas ocasiones y por diferentes analistas de
que “las políticas europeas constituyen un motor de europeización de
las instituciones y las sociedades a las que se dirigen”, ya que “si algo
caracteriza por encima de todo a la Unión Europea es precisamente su
condición de fábrica incesante de políticas públicas” (Morata, 2000; 9).
Afirmación que, si es totalmente cierta con carácter general, en el caso
concreto de la política pública que aquí vamos a analizar aún lo es más,
pues tanto la definición de la agenda como la selección de instrumentos
y la determinación de objetivos y programas, a nivel estatal y autonómi-
co, se ha encontrado influenciada, e incluso se podría afirmar que con-
dicionada, por las decisiones que se toman en el ámbito europeo esen-
cialmente, a través de los programas marco que son el principal instru-
mento financiero y organizativo de la política europea de I+D. Estas
relaciones de colaboración y cierta interdependencia se van a ver, sin
duda, incrementadas en los próximos años como consecuencia del im-
pulso que se ha dado al sector desde la propia Unión, que se ha pro-
puesto crear una verdadera política europea de investigación a partir de
la propuesta lanzada por la Comisión, en enero de 2000, para crear un
“Espacio Europeo de Investigación” (ERA).
Partimos en este análisis de que el nacimiento y la evolución de
la política de I+D en España ha estado y está determinada tanto por el
modelo de descentralización político-administrativa que establece la
Constitución de 1978 y el nuevo marco político-institucional que se
156
pone en marcha tras la aprobación de la llamada Ley de la Ciencia en
1986, como por las acciones y los cambios experimentados en la UE
en este sector. En consecuencia, el objeto es presentar cómo esta
política se desarrolla en un complejo entramado institucional en el
que intervienen no sólo distintos niveles de gobierno nacionales y
transnacionales, sino también toda una serie de actores económicos,
científicos y sociales, y cómo la política europea tiene un impacto
directo sobre el comportamiento de los gobiernos, de las administra-
ciones y sobre la propia comunidad científica e investigadora. Para
ello, en primer lugar, se presentan algunas consideraciones generales
sobre las políticas de ciencia y tecnología. En el apartado segundo se
analiza la institucionalización y la articulación territorial de la política
de I+D en España, para en el tercero presentar los aspectos esencia-
les de la política comunitaria en esta materia. Por último, el cuarto nos
acerca al contexto en el que se articula el sistema de I+D en España,
incorporando unos apuntes, que nos han parecido ilustrativos, sobre
el proceso de formulación y aprobación del ERA y del nuevo VI Pro-
grama Marco de I+D. Para terminar se recogen las principales conclu-
siones a las que se ha llegado tras finalizar el estudio.
I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES GENERALES

SOBRE LAS POLÍTICAS DE CIENCIA Y
TECNOLOGÍA
La preocupación por la ciencia desde el análisis político tiene su
punto de partida en el período histórico que comienza con la Segunda
Guerra Mundial, siendo los organismos internacionales, entre ellos la
OCDE, los principales impulsores. Desde estos momentos hasta nues-
tros días los criterios internacionales y las políticas gubernamentales
nacionales al respecto han ido evolucionando conjuntamente. A finales

de la década de los setenta y principios de los ochenta, quizá como
fruto de la crisis económica e industrial, la tecnología, la productividad y
la competitividad empiezan a ser las cuestiones que centran esta políti-
ca. La OCDE continúa desempeñando una labor importante pero, al
mismo tiempo y, si cabe, más aún, la Comunidad Europea empieza a
jugar a partir de ahora un papel decisivo al percibirse dentro de la propia
institución la necesidad de coordinar la ciencia y la tecnología de los
países miembros en el marco de una estructura global1 .
Esta generalización internacional de las políticas públicas de I +
157
D ha hecho que todas ellas sean muy parecidas, aunque las realida-
des sociales y económicas de cada país puedan ser muy diferentes.
De hecho, se puede afirmar que la entrada del problema en la agenda
política internacional y las decisiones adoptadas en este nivel se han
reflejado después en las agendas políticas y en los procesos de toma
de decisiones a nivel nacional y regional, al menos en los países occi-
dentales democráticos e industrializados, produciéndose, como con-
secuencia, una homogeneización en las actuaciones. No obstante, es
cierto, como afirma Sanz Menéndez, que “los primeros países en de-
finir y adoptar las políticas de I+D producen ideas e innovaciones
organizativas, con frecuencia como respuesta a las condiciones inter-
nas de sus países; sin embargo, los que llegan tarde reciben informa-
ción de estas innovaciones y tratan de imitar las elecciones ya toma-
das por otros” (1997; 33), siendo en la mayoría de las ocasiones los
resultados insatisfactorios.
Hay tres aspectos que ya por sí solos pero más aún contemplán-
dolos conjuntamente marcan o condicionan esta política. En primer lu-
gar, la forma cooperativa que adopta, prácticamente desde sus oríge-
nes, debido a la exigencia de que en los proyectos haya actores de
diferentes países, por lo que en la práctica se ha fomentado la coopera-
ción internacional (Sanz Menéndez, Fernández Carro y García, 1999;
223). Es un hecho evidente que los gobiernos en la actualidad se pre-
ocupan mucho más por fomentar actuaciones de colaboración y coope-
ración que permitan mejorar sus sistemas de ciencia-tecnología-indus-
tria que por incentivar acciones individuales, ya que en el contexto
globalizado en el que se intercambian conocimientos es lo más renta-
ble. Por lo tanto, se puede afirmar que es una política plurinacional.
En segundo lugar, la multiplicidad y la complejidad de los acto-
res implicados, tanto públicos como privados, a su vez causa y conse-
cuencia de la forma cooperativa. Por un lado, el sistema público de
investigación y desarrollo, formado por las instituciones que desarro-
llan actividades de I+D, principalmente las universidades y los centros
de investigación, por otro, los gobiernos y las administraciones, como
las instituciones responsables de diseñar y ejecutar la política científi-
ca y, en tercer lugar, el tejido empresarial, principales actores del pro-
ceso de innovación ya que transforman el conocimiento generado en
nuevos productos o procesos. Por último, en la mayoría de los países
desarrollados existen también las denominadas infraestructuras de
innovación o instituciones interfaz, cuyo principal objetivo es facilitar
158
el proceso de innovación poniendo en contacto a las instituciones de
investigación con el sector empresarial. De hecho, uno de los enfo-
ques para comprender la gestión de la política comunitaria y las rela-
ciones que se producen entre la administración comunitaria y las ad-
ministraciones nacionales2 es el que aporta la gestión en red que sos-
tiene que cada política, en el marco de la estructura de oportunidades/
restricciones institucionales, genera su propio entramado de actores
(Gomá y Subirats, 1998; 395). Como fácilmente se puede deducir, los
intereses de todos estos actores no siempre serán coincidentes y, de
hecho, en este sentido, se ha afirmado que las redes políticas de la
Europa comunitaria constituyen “mezclas híbridas de actores y de siste-
mas de relaciones nacionales, supranacionales, intergubernamentales,
transgubernamentales y transnacionales (Dan-Guyen, 1993).
En tercer lugar, el carácter de política económica subsidiada, ya
que en este proceso hay una serie de instituciones públicas y empre-
sas privadas que se ven beneficiadas por la concesión de las ayudas
y subvenciones que se canalizan a través de los proyectos, lo que
puede producir un uso inadecuado e injusto de los recursos por la
acumulación de ayudas redundantes en un mismo grupo de institucio-
nes o empresas y, por otra parte, estas empresas y organizaciones de
investigación van a ver condicionadas la definición y el alcance de
sus actuaciones a los objetivos y las prioridades de las áreas suscep-
tibles de recibir financiación.
Es un hecho, pues, que las políticas de I+D se desarrollan hoy
en día dentro de un proceso interactivo, sistémico3 e internacional, en
el que hay que tener en cuenta los múltiples agentes que intervienen,
las diferentes funciones que se desarrollan y la constante utilización
de mecanismos formales e informales. Como veremos, se crea toda
una red de organizaciones a través de las cuales se producen las
relaciones entre unos actores y otros, siendo una realidad la existen-

cia de procesos de negociación continuos entre gobiernos de distinto
nivel, es decir, entre los Estados, las regiones y, al mismo tiempo, el
gobierno multinacional de la UE, lo cual conlleva un proceso de
redefinición de las funciones de los Estados nacionales y una crecien-
te interdependencia entre esos niveles de gobierno (Marks, 1993). El
proceso de internacionalización de la vida política y económica ha
traído, pues, como consecuencia, el de las políticas públicas.
La política de I+D es una política sectorial, a la que se atribuye un
159
carácter intrínsecamente horizontal al afectar a todos los sectores pro-
ductivos (educación, salud, medio ambiente, etc.) y que depende de
cómo los sectores económico-financiero, educativo y de investigación
estén organizados (Borrás, 2000; 264). A pesar de las fuertes connota-
ciones distributivas que la caracterizan, se apoya también en instru-
mentos regulativos (derecho de la competencia, derechos de la propie-
dad industrial y estandardización) y redistributivos (reducción de las
disparidades tecnológicas entre regiones)” (Morata, 2000; 26 y Borras,
2001; 273-276). En definitiva, se trata de una materia de alto simbolismo

político al fomentar importantes expectativas que en algunas ocasiones
no se llegan a conseguir, pero que están relacionadas con el proceso de
modernización que debe experimentar cualquier gobierno.
II.- LA INSTITUCIONALIZACIÓN Y LA
ARTICULACIÓN TERRITORIAL DE LA POLÍTICA
DE I+D EN ESPAÑA
II.A.- EL SURGIMIENTO Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN
En el momento en que España se constituye en un Estado social
y democrático de derecho y manifiesta la obligación que tienen los po-
deres públicos de promover la ciencia y la investigación científica en
beneficio del interés general (art. 44.2 de la Constitución Española), ha
de entenderse que se ha considerado que la I+D es un problema públi-
co. Coincidimos con Sanz Menéndez cuando afirma que “en el período
de la transición a la democracia la investigación científica y técnica
pasó a convertirse en un problema político y, por tanto, susceptible de
introducirse en la agenda del gobierno” (1997; 157). La crisis económi-
ca y las complejas circunstancias políticas por las que atraviesa el país
en este período van a dificultar la formalización definitiva de esta políti-
ca por el Gobierno, entonces de la UCD.
Resultado de todo ello es que a principios de la década de los 80,
España disponía de un sistema de Ciencia-Tecnología-Industria des-
conectado de las necesidades y objetivos de la sociedad y carente de
una estructura homologable con la de los países de su entorno4 . No
será hasta 1986 cuando la política pública de I+D inicie su desarrollo
tras la aprobación, en la primera legislatura del PSOE, de la Ley de
Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técni-
ca, de 14 de abril de 1986. Ley que establece como instrumento básico
160
de fomento, coordinación y planificación de la investigación científica y
técnica, al denominado Plan Nacional de I+D (PN I+D) y que opta por
un sistema de órganos coordinado, un órgano político-administrativo de
gobierno, la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT)
a la que se encomienda la coordinación del sistema en el ámbito nacio-
nal e internacional y a la que se encarga también la elaboración y el
seguimiento de los Planes Nacionales y dos órganos consultivos: el
Consejo General de la Ciencia y la Tecnología y el Consejo Asesor para
la Ciencia y la Tecnología. El primero encargado de promover la coordi-
nación general de la I+D de las diferentes Comunidades Autónomas
entre sí y de éstas con la Administración del Estado y el segundo de
servir de vínculo efectivo entre la comunidad científica, los agentes
sociales y los responsables de programar la actividad científica, garan-
tizando que los objetivos de esta programación se ajusten a los intere-
ses y las necesidades sociales.
Con la aprobación del I y el II PN (1988-1991 y 1992-1995) se
lleva a cabo por primera vez en nuestro país una reestructuración de las
actividades en I+D coordinándolas a nivel de toda la Administración y
con un planteamiento teórico abierto tanto a la iniciativa privada como a
la comunidad científica, aunque en la práctica a ambas les es difícil
intervenir en la formulación de éstas y es el Gobierno, a través de la
CICYT, el que decide, ejecuta y evalúa. Sin embargo, en el proceso de
elaboración del III PN (1996-1999) se llevó a cabo ya una consulta muy
amplia con los diferentes actores implicados: colectivos de investigado-
res, sector empresarial y las administraciones responsables de las polí-
ticas sectoriales, participando en la elaboración más de 500 expertos
de los sectores públicos y privados. En definitiva, es el primer plan
consensuado que concentra los objetivos de los planes nacionales y les
da una orientación más finalista y aplicada.
Tras la victoria del Partido Popular en las elecciones generales

del 3 marzo de 1996, la política de I+D va a experimentar algunos cam-
bios.
En primer lugar, hay que mencionar que la CICYT pasa a estar
presidida por el Presidente del Gobierno (hasta el momento presidida
por el Ministro de Educación y Ciencia) elevándose de forma importan-
te con esta medida su rango político. Con ello, el Gobierno pretende
solucionar una de las carencias del sistema: la falta de coordinación
entre las administraciones, las políticas, los programas y el sector públi-
co y privado, aunque en la práctica lo que consigue es un mayor con-
161
trol. En segundo lugar, destacan las modificaciones introducidos en el
nuevo PN ahora denominado Plan Nacional de Investigación Científi-
ca, Desarrollo e Innovación Tecnológica (PN I+D+I) para el período 2000-
2003. El cambio de denominación responde al objetivo de definir una
estrategia global que incluya todas las actuaciones públicas gestiona-
das por los diferentes Departamentos ministeriales con competencias
en I+D, aunque cabe afirmar que está condicionado por los objetivos
del V Programa Marco que se concibe en su conjunto con el fin de
orientar la investigación hacia la innovación, ya que con la puesta en

marcha del nuevo PN, el Gobierno español convierte la innovación en
una prioridad para la política de I+D.
Por último, es preciso señalar que “nuestra organización político-
administrativa está cada vez más cercana a la de los Estados miem-
bros y a la propia de la UE, diseñándose una estructura de acuerdo con
las iniciativas que se proponen por la Comisión Europea y los organis-
mos internacionales. La creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología
tras la celebración de las elecciones generales de marzo de 2000 es
una de las actuaciones que podríamos citar. Departamento que se con-
vierte en el responsable de la política de fomento y coordinación gene-
ral de la investigación científica y técnica, del desarrollo tecnológico y
de la ordenación de las comunicaciones al asumir las competencias de
I+D. Sin embargo, esta nueva estructura no sólo no ha conseguido au-
mentar la inversión de España en I+D que se sitúa en el 0’9% del PIB –
menos de la mitad de la media de la UE– sino que ha minado la con-
fianza de la comunidad científica hasta un nivel importante de rechazo
al haber fracasado en la gestión de las actividades de I+D, especial-
mente del PN.
No obstante, en el proceso de elaboración y puesta en marcha de
las políticas públicas de I+D en España, durante estos quince años, hay
que destacar avances sustanciales en tres direcciones: a) en el plano
del desarrollo normativo, aprobación de leyes, reales decretos de tras-
paso de funciones y servicios y las leyes autonómicas que se han apro-
bado; b) en el plano de la reorganización de las estructuras administra-
tivas ha sido clave la creación de la CICYT a nivel central y, posterior-
mente, en algunas Comunidades Autónomas, la creación de una orga-
nización institucional similar; y c) en el ámbito de los planes de actua-
ción y coordinación administrativa fue muy importante la elaboración
en 1988 del I PN de I+D, que serviría después a las Comunidades
Autónomas para articular sus propios Planes de I+D5 .
162
II.B.- LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL
La configuración autonómica del Estado, derivada de la descen-
tralización territorial del poder que establece la Constitución de 1978,
va a incidir también en el proceso de institucionalización de las activi-
dades de I+D, es decir, la gestión de este sistema en nuestro país se
basa en un modelo de descentralización administrativa. En efecto, y
aunque el artículo 149.1.15 de la Constitución atribuye a la Adminis-
tración del Estado la competencia sobre el “fomento y la coordinación
general de la investigación científica y técnica”, el artículo 148.1.17
señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competen-
cias sobre “fomento de la cultura y de la investigación”. Es, por tanto,
el principio de coordinación general el que queda como competencia
exclusiva del Estado, lo cual, sin duda, permite un margen considera-
ble de potestad legislativa y política a las Comunidades Autónomas,
cuyo alcance varía en función de lo que establezcan los Estatutos de
cada Comunidad.
Independientemente del reparto competencial, la formación de
los nuevos espacios políticos puede implicar, y sería lo lógico, la ade-
cuación de esta actividad a las peculiaridades de cada uno de los
territorios. De esta forma, las Comunidades Autónomas podrían llevar
a cabo sus propias políticas públicas en los sectores de I+D que con-
siderasen prioritarios de acuerdo con las circunstancias y los
condicionamientos de cada momento y cada lugar. Pero esta posibili-
dad no va prácticamente a materializarse, ya que en el complejo en-
tramado institucional en el que se ven abocadas a desarrollarse inter-
vienen distintos niveles de gobierno y múltiples actores, que condicio-
nan fuertemente la configuración, las decisiones y las actuaciones.
No obstante, los gobiernos autonómicos demuestran desde fechas
tempranas su preocupación por las políticas de I+D creando comisio-
nes interdepartamentales, la primera de las cuales fue la de Cataluña,

que recibió el nombre de Comisión Interdepartamental de Investiga-
ción e Innovación Tecnológica (CIRIT), constituida en 1980, a las que
siguieron las de Aragón (1983), Comunidad Valenciana (1984), Ma-
drid, (1986), Andalucía (1987), Galicia (1987), etc. Paralelamente és-
tas y otras Comunidades Autónomas crearon Agencias de Desarrollo
Regional y pusieron en marcha Planes Autonómicos de Investigación.
II.C.- LOS PRINCIPALES ACTORES NACIONALES

En primer lugar es evidente que tanto el gobierno central como
163
los autonómicos son actores relevantes, ya que juegan el papel de
selección y filtro de las decisiones a tomar y a través de sus respecti-
vas Administraciones ponen en marcha esas actuaciones. Pero junto
con ellos hay que mencionar a todo un conjunto de personas organi-
zadas de forma jerárquica, a los que normalmente se denomina buró-
cratas, que debido a la posición que ocupan, a su capacitación profe-
sional, a los recursos que manejan y a las relaciones tanto formales
como informales que mantienen con el resto de la organización gozan
de una gran capacidad de intervención.

En segundo lugar, los centros públicos de investigación, es de-
cir, las instituciones que desarrollan actividades de I+D y, por lo tanto,
sustentan el sistema, principalmente las universidades y los centros
de investigación. De ellos, las Universidades constituyen el núcleo
más importante no sólo por el número de personas que se integran en
el sistema sino también porque su papel es mucho más amplio, ya
que además contribuyen formando recursos humanos capacitados para
generar ciencia, desarrollar o absorber tecnología y liderar la activi-
dad económica. De hecho, los Grupos de Investigación de las Univer-
sidades son la pieza básica de la I+D en España. A tenor de ello, la
Universidad cuenta con una estructura organizada para fomentar, im-
pulsar y coordinar las actividades de investigación. En los cuadros
núm.1 y 2 se señalan cuáles son los principales órganos y se pone de
manifiesto la complejidad de la estructura. Entre ellos, cabe destacar
al Consejo de Coordinación Universitaria, máximo órgano consultivo
y de coordinación, formado por los responsables de la enseñanza uni-
versitaria en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autóno-
mas, los rectores de las Universidades y veintiún miembros, nombra-
dos por un período de cuatro años, entre personalidades de la vida
académica, científica, cultural, profesional, económica y social6 y cuya
presidencia ostenta el Ministro de Educación, Cultura y Deportes. Gran
relevancia ha alcanzado también la Conferencia de Rectores de las
Universidades Españolas (CRUE), constituida en 1994, como una aso-
ciación sin ánimo de lucro de ámbito estatal formada por las universi-
dades públicas y privadas españolas y que se ha convertido en un
cauce ágil y representativo de las Instituciones universitarias españo-
las al facilitar la cooperación mutua y con otras Conferencias de Rec-
tores europeas. El papel de esta asociación está siendo de gran im-
portancia en los últimos años; con respecto a la I+D hay que señalar
que en su seno se crea la Comisión Sectorial de I+D, formada por los
164
máximos responsables de I+D de las universidades, y que incluye a la
Red de Oficinas para la Transferencia de los Resultados de la Investi-
gación de las Universidades (Red OTRI) y, por otra parte, la CRUE
forma parte de la Asociación de la Universidad Europea (EUA), orga-
nización de coordinación universitaria de ámbito europeo que centra
sus servicios en la creación de un área europea de educación superior
e investigación.
Sin perjuicio de todo ello, corresponde a cada Comunidad la com-
petencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza y las
tareas de coordinación de las Universidades de su competencia, y
para ello éstas han creado órganos semejantes en los que buscan la
representación y, en consecuencia, la posibilidad de intervención. Así,
se han creado las Conferencias de Rectores a nivel autonómico (en
Andalucía, la CRUA).
CUADRO 1. ORGANIZACIÓN DE LA UNIVERSIDAD ESPAÑOLA
CRUE C om isión S ectoria l de I+ D

S e rvicio E uropa I+ D
E .U .A.
U N IV E R S ID A D E S E S PA Ñ O L A S
P úb licas P rivada s
C on sejo de
C oo rdinació n C om un id ades
U nive rsitaria A u tóno m as
Fuente: CRUE
Entre los órganos públicos de investigación, hay que destacar el

lugar relevante del CSIC que no sólo tiene un importante papel como
centro de investigación, sino que también asesora al Gobierno en
materia de política científica.
165
CUADRO 2. ORGANIZACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN EN LA
UNIVERSIDAD
E JEC U C IÓ N G E S T IÓ N
U NIVE RSID AD
Vicerre cto ra d o d e
D e pa rta m e n to s In v e s tiga c ió n
C e n tro s d e In ve stig a ció n

In stitu to s U n ive rsita rios
O ficin a s de Tran sfe ren cia S e rv ic io s

D e Te cn olo g ía (O T R I) G e n era le s de
G ru p o s d e In v e s tiga c ió n
In ve stiga ció n
P e rso n a l
Fuente: CRUE
En tercer lugar el tejido empresarial, principales actores del pro-

ceso de innovación ya que transforman el conocimiento generado en
nuevos productos o procesos. Este sector ha tenido una presencia
muy escasa y limitada, situación que va superando lentamente gra-
cias a las denominadas infraestructuras de innovación o instituciones
interfaz, cuyo principal objetivo es poner en contacto a las institucio-
nes de investigación con el sector empresarial. Instituciones que pre-
cisamente nacen en el seno de las Universidades y que como ya se
ha mencionado se mantienen en ellas. Las OTRIs surgen a finales de
1988 como estructuras para fomentar y facilitar la cooperación en ac-
tividades de I+D entre investigadores y empresas, tanto en el marco
nacional como europeo. De la misma forma, los gobiernos reorientan
sus estrategias buscando el apoyo e impulsando marcos de colabora-
ción con las grandes empresas, ya que hoy el principal problema es
que los recursos destinados a promover la innovación tecnológica en
la industria son muy limitados.
No podemos dejar de mencionar en este repaso rápido de acto-
res a ese conjunto heterogéneo de expertos, científicos y académi-
cos, que, a pesar de su no frecuente institucionalización, cuenta cada
vez con más influencia en el proceso decisional, bien a través del
166
contacto directo con los decisores, o bien a través de la difusión de
sus concepciones o conocimientos. Actores que en el caso de las po-
líticas de I+D, tanto regionales como nacionales o comunitarias, jue-
gan un papel importante ya que normalmente existen fondos disponi-
bles a la espera de propuestas o problemas a resolver.
III.- LA POLÍTICA COMUNITARIA DE I+D

III.A.- HISTORIA Y EVOLUCIÓN
La política europea de I+D puede considerarse una política jo-
ven y relativamente reciente, de las denominadas emergentes. Fue a
comienzos de 1974 cuando el Consejo de Ministros decidió ampliar
las actividades comunitarias de investigación a todo el campo cientí-
fico y técnico encargando a la Comisión poner en práctica diversos
grandes programas sectoriales de investigación y creando un Comité
de Investigación Científica y Tecnológica (CREST) formado por re-
presentantes de los Estados miembros y de la Comisión y cuyo obje-
tivo fue y es la definición de una política de ciencia y tecnología a
nivel comunitario a través de la coordinación de las distintas políticas
nacionales.
El gran salto hacia delante se produce en la década de los ochen-
ta. El primer paso se dio con la puesta en marcha de lo que se vino a
denominar el I Programa Marco (1984-1987) que introdujo la planifi-
cación comunitaria a medio plazo de las acciones de I+D, dejando de
ser considerados los programas europeos fondos adicionales para la
investigación de cada país e iniciándose el camino hacia la integra-
ción; no obstante, no se llegó a realizar una auténtica estrategia ex-
haustiva en esta materia hasta el inicio del II Programa Marco (1987-
1991) que basado en la revisión del Tratado de 1987 establecido me-
diante el Acta Única Europea formuló por primera vez en un apartado

propio una política de investigación y tecnología7 , adquiriendo ésta ya
un rango comparable al de otras políticas comunitarias (Saniger
Martínez, 2001; 228).
No obstante, el gran cambio se producirá unos años después,
como consecuencia de la aprobación del Tratado de Maastricht, al
introducirse el principio de cohesión económica y social, a través del
cual todas las políticas europeas debían incluir objetivos redistributivos.
Principio que produjo una gran disputa política entre sus defensores,
167
entre los cuales España ocupaba una posición predominante8 , y los
defensores del principio de “excelencia tecnológica”. El Tratado intro-
dujo también un cambio importante en lo referente a la coordinación
de los programas al establecer que “la Comunidad y los Estados miem-
bros deben coordinar sus Programas de I + D para asegurar que las
políticas nacionales y las de la Comunidad sean mutuamente consis-
tentes”.
El IV Programa Marco (1994-1998) recogerá esta nueva dimen-

sión y dará los primeros pasos en el camino hacia una política propia
en esta materia. Pasos que sirven después de referente para la formu-
lación del V PM (1998-2002) que se diferencia, pues, notablemente
de sus predecesores, ya que nace con significativos cambios en la
estructura que tiene ahora objetivos más concentrados. Hay además
tres programas horizontales que cubren la cooperación con países
terceros, la innovación y la PYME y la mejora de la capacidad euro-
pea de investigación. La innovación es el objetivo general de todo el V
PM9 y de todos los proyectos de sus programas telemáticos. En defi-
nitiva, lo que se pretende es que la política comunitaria complemente
las políticas nacionales o regionales en aquello que genere un valor
añadido europeo.
III.B.- LOS PROGRAMAS MARCO: ¿ QUIÉN LOS

ESTABLECE Y CÓMO SE PONEN EN MARCHA?
El Programa Marco (PM) es el instrumento de programación a
medio plazo de la actividad comunitaria en el campo de la investiga-
ción y el desarrollo tecnológico, al determinar los objetivos, las priori-
dades, la inversión económica global de la actividad comunitaria y su
reparto en grandes líneas. Posee además la característica, buscada a
propósito, de hacer que las instituciones científicas, las empresas y
los Estados miembros vean las posibilidades de investigación que la
Comunidad ofrece a medio plazo y al proporcionar indicaciones cla-
ras sobre las medidas específicas que piensa emprender, permite a
los diferentes actores europeos programar mejor sus propios esfuer-
zos y a la investigación comunitaria ocupar su verdadero puesto en el
concierto de actividades de cooperación europea.
El PM surge de la colaboración entre la Comisión, el Consejo de
Ministros, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social,
basándose en las recomendaciones de expertos procedentes funda-
168
mentalmente de tres Comités Consultivos que aseguran la participa-
ción de la administración, la ciencia y la economía10 : el CREST (Co-
mité de la Investigación Científica y Técnica)11 que desempeña un
papel importante en la coordinación de la política de investigación de
la Comunidad y los Estados miembros; el CODEST (Comité de Desa-
rrollo Europeo de Ciencia y Tecnología)12 que se encarga de sugerir
nuevos temas claves y estrategias de investigación y, por último, el
IRDAC (Comité Consultivo de Investigación y Desarrollo Industrial)13
encargado de asesorar a la Comisión en cuestiones de investigación y
desarrollo industrial. Finalmente, la Comisión presenta una propuesta
sobre la que deliberan el Consejo y el Parlamento. Para la aprobación
definitiva en el Consejo se exige la unanimidad.
En líneas generales, “la política de I+D ha encontrado un exce-
lente caldo de cultivo en el Parlamento Europeo14 que ha actuado no
sólo como estimulador político de las propuestas que Comisión y Con-
sejo sometían a su dictamen –con anterioridad a la entrada en vigor
del Acta Única Europea- sino también como propulsor él mismo de
numerosas iniciativas suscitadas por sus propios diputados, con un
objetivo claro y concreto: hacer ver a los Estados miembros que las
actividades de I+D comunitarias resultan, a la larga, más interesantes
y rentables que las que cada Estado pueda llevar a cabo aisladamen-
te” (Colomé y Pujol, 1989; 17).
La formulación y la adopción de decisiones relacionadas con
esta política ha suscitado tradicionalmente controversia interinsti-
tucional, “reflejo de las tensiones entre el enfoque integracionista y
expansivo de la Comisión y el Parlamento, y las reticencias de los
Estados miembros representados en el Consejo” (Borrás, 2000; 269).
En definitiva, el poder de iniciativa corresponde casi en exclusiva a la
Comisión; pero puede verse debilitado cuando ésta carece del liderazgo
y los apoyos necesarios. Las grandes opciones se negocian en el Con-

sejo Europeo y aunque la elaboración de las normas incumbe al Con-
sejo de Ministros, también es cierto que el Parlamento, desligado de
la obligación de apoyar a un gobierno mayoritario, puede introducir
enmiendas e, incluso, en el marco de la codecisión, recurrir al veto.
La implementación es un tanto peculiar ya que combina elemen-
tos organizativos de “arriba-abajo” y elementos de “abajo-arriba”. En
cuanto a los primeros, el PM está dividido en diferentes programas
específicos relacionados con diversos campos científicos-técnicos.
169
Estos programas tienen asignados unos recursos económicos y
organizativos que gestiona la Comisión y unos objetivos específicos.
Sobre esta base, la Comisión financia el 50% del coste de los proyec-
tos seleccionados en sucesivas convocatorias. Cada proyecto debe
reunir centros de investigación o empresas de, al menos, tres Estados
miembros y la selección se lleva a cabo con arreglo al principio de la
excelencia tecnológica de los proyectos. La propia constitución de las
redes de investigadores y la posterior presentación de su proyecto a la
Comisión es el elemento “abajo-arriba” (Borrás, 2000; 267). Además

se enfrenta con los obstáculos derivados de la heterogeneidad cultu-
ral, social, económica y político-administrativa de los Estados miem-
bros” (Morata, 2000; 19). En el cuadro núm. 3 se refleja donde están
situados cada uno de los actores.
CUADRO 3. PRINCIPALES ACTORES
O rganizacion es A ctores
C ientíficas E jecuto res
E uropeas
C om unidad
C om isión U nive rsidades cien tífica y
E uropea
E u ropeas tecnológica
A ctores
D ecisores G obiernos
P olíticos nacional y
regiona l
Fuente: CRUE
Tras lo dicho es evidente que “la política y el juego político salpi-

can el proceso de elaboración de las políticas científicas y tecnológi-
cas de múltiples formas, dado que los grupos de interés presionan
para conseguir iniciativas a su medida, que los políticos y funcionarios
públicos pugnan por influir en los resultados o que siempre surgen
170
problemas políticos en el proceso de ejecución de las acciones; inclu-
so la propia definición de la política científica y tecnológica deseable
está sujeta a la influencia del proceso político” (Sanz Menéndez, 1997;
39-40). Un proceso político que ha sido conceptuado como “interactivo”
(Morata, 2000; 19), al ser las decisiones el resultado de un complejo
proceso de negociaciones entre los muchos actores implicados.
IV.- LA POLÍTICA DE I+D EN ESPAÑA: ENTRE EL

CONTEXTO EUROPEO Y EL CONTEXTO
REGIONAL
IV.A.- LOS PRIMEROS PASOS DE LA EUROPEIZACIÓN
La elaboración de la Ley de la Ciencia y su posterior desarrollo y
consolidación coincide con la integración de España en la CE y a su
vez con la aprobación del Acta Única Europea, que, como ya hemos
visto, regula los Programas Marco. Así, el año 1986 supuso un año
histórico en las políticas de I+D españolas y de la Comunidad, pues
en ese año en el que España había ingresado en la CE se promulgó la
Ley de la Ciencia y se aprobó el Acta Única Europea. La Ley española,
en su artículo 1º, establece el PN de I+D, y el Acta Única en su artículo
130I regula los PM de I+D que se convierten en la columna vertebral
de toda la política comunitaria en esta materia.
Ni que decir tiene que el modelo que implanta la Ley está condi-
cionado no sólo por la nueva distribución territorial del poder sino tam-
bién por la política que está definiendo la Comunidad15 . De hecho, res-
pecto a los programas internacionales de I+D con participación españo-
la, la Ley encomienda a la CICYT su coordinación y seguimiento, la
definición de las exigencias del PN en materia de relaciones internacio-
nales y el establecimiento de las previsiones para su ejecución y, más

concretamente, establece como uno de sus objetivos básicos conseguir
un nivel de participación adecuado en el PM. El ingreso de España en la
CEE implicó, pues, para el sistema de I+D, la necesidad de adaptarse a
las iniciativas que se estaban impulsando.
De forma casi paralela se fueron poniendo en marcha las actua-
ciones y los instrumentos de esta política en la Unión Europea, en el
Estado y en las Comunidades Autónomas que disponían de plenas
competencias16 , y así en la década de los 90 se inicia, por un lado, un
171
importante fenómeno de europeización de las redes de actores impli-
cados en esta política, actores interconectados entre ellos y con in-
fluencia sobre los procesos de toma decisiones que van tomando con-
ciencia de que es en el ámbito europeo donde se toman decisiones
vitales para sus intereses, lo que les lleva a buscar medios y formas
de intervención en las instituciones europeas y a establecer relacio-
nes y acuerdos directamente con los órganos de la Comunidad y, por
otro, una progresiva europeización de las administraciones y de los
instrumentos, proceso necesario para poder coordinar sus actuacio-

nes con la formulación y la implementación de las políticas comunita-
rias. Así, la creación de un instrumento como el PM inicia la puesta en
marcha de instrumentos similares tanto a nivel nacional como autonó-
mico, instrumentos que se convierten en la clave del inicio y el desa-
rrollo de la llamada hoy política de I+D.
IV.B.- LA NECESARIA INTEGRACIÓN DE LAS

POLÍTICAS REGIONALES
La coexistencia del PN con los diferentes Planes autonómicos
de I+D hace necesaria la puesta en marcha de mecanismos de coope-
ración y coordinación. Será el IV PN (2000-2003) el que, por primera
vez, preste una especial atención a la coordinación de sus actuacio-
nes con los Planes de las Comunidades Autónomas creando los deno-
minados Acuerdos Marco con las Comunidades Autónomas. Este ins-
trumento jurídico, que permite establecer prioridades comunes duran-
te el período de vigencia del PN, debe concretarse en paquetes de
actuaciones que podrán modificarse anualmente por acuerdo entre
las partes, dentro del concepto de “evolución dinámica del Plan Na-
cional” y ello es posible debido a que éste incluye los fondos que todas
las Administraciones dedican a I+D. Así, desde el año 2000 hasta el
momento, el Ministerio de Ciencia y Tecnología ha firmado Acuerdos
Marcos de colaboración con las Comunidades Autónomas de Galicia,
Cantabria, Castilla y León, La Rioja, Baleares, Comunidad Valencia-
na, Murcia, Cataluña, Madrid, Aragón y Canarias. La dificultad que
entraña este tipo de instrumento se encuentra en que la adopción de
estos acuerdos se puede ver condicionada por la coincidencia o no de
color político entre el Gobierno central y las respectivas Comunidades
Autónomas.
Sin embargo, el Estado Autonómico no ha servido para que la
toma de decisiones en lugares más cercanos a la realidad social de
172
cada territorio haya sido utilizada, ya que ni los organismos autonómi-
cos, ni los planes de I+D elaborados en las distintas Comunidades
Autónomas son la respuesta a demandas concretas, sino la adapta-
ción de las recomendaciones de los Programas Marco de la Unión
Europea, recogidas en los Planes Nacionales e inducidas en las agen-
das autonómicas a través del I PN de I+D. En general, todos los Pla-
nes Autonómicos de I+D reconocen estar enmarcados en los Planes
Nacionales y en los Programas Marco de la Unión Europea, como no
podía ser de otra manera, al depender su funcionamiento de la finan-
ciación que de ambas administraciones reciben.
No obstante, pensamos que el sistema autonómico ha tenido un
efecto notable y positivo en el Sistema Español de I+D ya que las
Comunidades Autónomas han desarrollado iniciativas de coordinación
y fomento de la I+D en su ámbito territorial, creando para ello órganos
de planificación y normativas específicas, se han incrementado los
recursos destinados a I+D y han intentado acercarse, a veces sin con-
seguirlo, a los problemas y las necesidades de cada territorio. La úni-
ca contrapartida será las diferencias que se generan entre unas Co-
munidades y otras.
IV.C.- UNA NUEVA DIMENSIÓN DE LA POLÍTICA DE

I+D: EL ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIÓN
(ERA) Y LA NUEVA CONCEPCIÓN DEL VI PROGRAMA
MARCO
Hemos creído conveniente incorporar en este análisis las últi-
mas novedades que respecto a esta política se han producido en la
Comunidad al considerar que con ellas no sólo se avanza en el proce-
so de europeización, sino que al mismo tiempo las universidades al
ver peligrar su posición dentro del sistema se han convertido en acto-
res mucho más relevantes, destacando en este proceso las universi-

dades españolas.
En enero de 2000 la Comisión presenta una comunicación titula-
da “Hacia un Espacio Europeo de Investigación”17 como respuesta a
la preocupación por la progresiva disminución del esfuerzo en investi-
gación que se está produciendo dentro de la UE, al aumentar la dife-
rencia existente, al respecto, en relación con los Estados Unidos y
Japón18 . Ya, en sucesivas ocasiones, durante los últimos años otras
instituciones como el Consejo Europeo19 o el Parlamento habían aler-
173
tado sobre esta necesidad. Un hecho más que demuestra que “la Unión
Europea es, cada vez más, el nivel en el que se afrontan los proble-
mas comunes de los Estados miembros, se expresan los conflictos de
intereses y se negocian las soluciones” (Morata, 2000; 9).
El documento fue objeto, desde el primer momento, de un pro-
fundo debate. En primer lugar, en las instituciones europeas: Consejo
y Parlamento20 . En octubre de 2000, la Comisión presenta al Consejo,
al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de

las Regiones una comunicación titulada ”Realización del Espacio Eu-
ropeo de la Investigación: orientaciones para las acciones de la Unión
en el ámbito de la investigación (2002-2006)”21 en la que empieza a
mencionar cuáles serán los criterios de selección, los mejores instru-
mentos para conseguir un mayor impacto y una mayor integración
europea y cuáles deben ser los epígrafes a tener en cuenta para forta-
lecer y estructurar el ERA y, en particular, las prioridades de la inves-
tigación para el nuevo PM de Investigación (2002-2006), publicando
en febrero de 2001 su propuesta22 . Los objetivos del proyecto obligan
a reorientar la forma y el contenido de las acciones en materia de
investigación. Ante todo deberán tener un efecto más estructurador
sobre la investigación europea del que tienen en la actualidad, se exi-
ge que se confiera toda su fuerza al principio de complementariedad
de las acciones de la Unión y de las de los Estados miembros mencio-
nado en el Tratado y, al mismo tiempo, se señala que el nuevo PM
debe replantearse a fondo en función de este proyecto.
En general, todos estos documentos han recibido una buena aco-
gida por parte de la Comunidad científica y de la industria y han sido
varios centenares de empresas, organismos de investigación e inves-
tigadores individuales los que han contribuido con sus comentarios,
bien de forma espontánea o en respuesta a una importante operación
de consulta que se ha realizado23 . Al mismo tiempo, en los diferentes
Estados miembros se han realizando múltiples debates, seminarios,
jornadas y presentaciones que dan a conocer las líneas maestras en
las que se basará el nuevo PM24 .
Esta fase inicial equivale, pues, a una especie de prenegociación
en la que empiezan a decantarse las posiciones de los respectivos
Gobiernos y de los grupos organizados, interesados todos ellos en
incorporar sus puntos de vista, lo cual resulta de gran utilidad de cara
a la negociación propiamente dicha e incluso a la posterior implemen-
174
tación. La Comisión adopta, pues, el papel de dinamizador de ideas y
de elaborador del consenso inicial (Morata, 2000; 20).
Finalmente, durante la Presidencia española de la UE (enero-
junio de 2002) se han aprobado las reglas básicas del VI PM (2002-
2006)25 , adaptado al ERA. Fue aprobado por el Parlamento europeo
el 15 de mayo y adoptado por el Consejo el 3 de junio. Finalmente el
3 de julio, el Parlamento ha aprobado las normas de participación.
La adopción se ha logrado por el procedimiento de codecisión
entre el Consejo y el Parlamento europeo, de forma que, por primera
vez en la historia, la fase de conciliación entre ambos ha resultado
innecesaria. Su presupuesto total es de 17.500 millones de euros, de
los que 16.270 se destinarán a financiar actividades de investigación
no nucleares, lo que representa el 3’9% del presupuesto total de la UE
y supone la tercera política financiera en importancia (tras la política
agrícola común y los fondos estructurales) al mismo tiempo se han
establecido instrumentos de financiación y estructuración más efecti-
vos y con una implementación más simple. Con respecto al VPM re-
presenta un incremento del 17% nominal y del 9% real. Como se
puede apreciar en el cuadro núm. 4 el presupuesto destinado a I + D
ha venido incrementándose en cada uno de los PM.
El VI PM plantea un enfoque novedoso respecto al anterior, ya
que concentra e integra la investigación en siete áreas prioritarias -
como se puede apreciar en el cuadro núm. 5-; estructura el ERA, lo
fortalece mediante una mayor coordinación de las actividades nacio-
nales de investigación –como se recoge en el cuadro núm. 6- y lo
amplia con el concepto de innovación; al mismo tiempo, pone en
marcha mecanismos que permiten participar a las PYMES, en igual-
dad de condiciones, en los programas específicos (así, un 15% de la
financiación en áreas prioritarias será para éstas) e introduce dos ins-

trumentos nuevos: las redes de excelencia y los proyectos integrados.
La creación de redes de excelencia tiene como objetivo integrar es-
tructuras dentro de Europa, porque se ha identificado que uno de los
problemas básicos de la UE es que cada país hace su investigación
sin tener en cuenta lo que hacen los demás. En los proyectos integra-
dos, en cambio, lo fundamental es generar conocimiento y, por añadi-
dura, fomentar la integración entre los grupos y los países. Se persi-
gue la integración de todos los niveles, desde la básica hasta la apli-
cada, investigación multidisciplinaria y, además, intentar involucrar a
175
las pymes con los institutos de investigación y la universidad. Precisa-
mente, para saber quién está preparado para formar redes de exce-
lencia y trabajar en proyectos integrados el PM ha incluido lo que se
ha llamado “expresiones de interés”, que no es otra cosa que una
petición a la comunidad científica para que envíe a la Comisión aque-
llos proyectos sobre los que tendrían interés en trabajar.
El alto grado de cumplimiento de los objetivos fijados por la Pre-
sidencia española se ha producido gracias a la colaboración del parla-

mento europeo, el firme apoyo de la Comisión, así como la amplia
base de apoyo manifestada por parte de los Estados miembros.
CUADRO 4. PRESUPUESTOS (EN MILES DE MILLONES DE EUROS)

20
18 17,5
16 14,96
14 13,12
12
10
8
6,6
6 5,36
4 3,27
0
1984-1987 1987-1991 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2006
Fuente: Comisión Europea
IV.D.- EL DEBATE EN ESPAÑA SOBRE EL ERA Y EL VI

PM
En todos los países, la construcción del ERA y la nueva defini-
ción del VI PM ha promovido importantes y numerosos debates entre
los principales actores, pero lo que nos interesa resaltar es el papel
176
CUADRO 5. VI PROGRAMA MARCO DE I + D DE LA UNIÓN
EUROPEA
177
CUADRO 5 -CONTINUACIÓN-. VI PROGRAMA MARCO DE I + D
DE LA UNIÓN EUROPEA
CUADRO 6. ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIÓN (ERA)

P rogram a m a rco
P olítica
P rogram as nacion ales C o ordinación a bierta E uropea de
inv estig ac ión
O rga nizacione s europea s
tan activo de las Universidades españolas hasta el punto de conseguir

que se generen posiciones oficiales sobre los documentos iniciales de
la Comisión. Es decir, es la primera vez que las universidades espa-
ñolas han sabido articular una posición común frente al desarrollo de
la política comunitaria de I+D. Hay que señalar, a renglón seguido,
que ha sido la CRUE la institución que se ha encargado de impulsar
178
todo el proceso con el fin de disponer de los medios adecuados para
coordinar la posición de las universidades, elaborar documentos de
posición y fomentar el debate. Para ello, se acordó crear un “Servicio
de políticas comunitarias de investigación y desarrollo” con el nombre
“Servicio Europa I+D” que tiene como fines: articular una posición
común frente al desarrollo de la política comunitaria de I+D, hacer
llegar la voz de las universidades a Bruselas y a las autoridades na-
cionales con el fin de influir en el proceso, proporcionar un mecanis-
mo flexible y rápido para reaccionar ante documentos o decisiones
relacionadas con la política comunitaria que puedan afectar a las uni-
versidades de manera importante y fomentar el posicionamiento es-
tratégico de las universidades españolas.
Este hecho me parece de singular importancia ya que busca
convertir a las universidades en la práctica en verdaderos actores de
esta política pues, hasta el momento, por un lado, su influencia en la
formulación de posiciones había sido prácticamente nula, tanto en la
Comisión como en Madrid y, por otro, su participación en los PM es
muy reducida (desde las universidades españolas se pide relativa-
mente menos que desde otras con más tradición y experiencia en
estos concursos porque el sistema de petición es complicado y tal vez
no haya ese espíritu de competir). Es una realidad que el VI PM va a
suponer un cambio en las formas de hacer investigación, pero ello
plantea al mismo tiempo una oportunidad y un reto que puede permitir
a los grupos de investigación hacerse más fuertes y asumir posicio-
nes de liderazgo o bien quedar descolgados del tren de la I+D euro-
pea. Como se ha dicho desde la CRUE la colaboración y la participa-
ción en la I+D europea no debe ser para figurar, sino para actuar y
aprovechar este proceso en beneficio de su actividad. La considera-
ción global de la propuesta encierra ciertos peligros ya que aunque
está más cercana a los intereses de las universidades (investigación a

largo plazo y excelencia investigadora) se presenta más focalizada, la
concentración es un obstáculo fundamental para la participación, y
más descentralizada, opciones para la gestión de programas por gran-
des centros de investigación, por lo cual el liderazgo será más difícil.
CONCLUSIONES
El estudio detenido del nacimiento, la institucionalización y la
consolidación de las políticas de I+D nos permite afirmar que se trata
179
de un caso de política multinivel, ya que se desarrolla en un complejo
entramado institucional a múltiples niveles y es producto de una com-
pleja interacción entre personas y organizaciones.
Si desde la puesta en marcha de los Programas Marco se puede
afirmar que es evidente la existencia efectiva en esta política de dife-
rentes niveles de gobierno implicados: comunitario, nacional y regional,
siendo de entre ellos el comunitario el que, con carácter casi general,
ha venido diseñando y estableciendo las diferentes actuaciones en este

sector a partir de la creación del ERA se abre un nuevo horizonte para la
actividad científica y tecnológica y para la política de investigación en
Europa. No cabe ninguna duda de que el proceso adquiere una comple-
ta europeización, ya que sus principales fines obligan a reorientar la
forma y el contenido de las acciones de la Unión en materia de investi-
gación, empezando por los propios Programas Marco que deben vincu-
larse de forma más estrecha a las actuaciones nacionales y a las inicia-
tivas de cooperación europea intergubernamental.
El ERA exige que se de mayor protagonismo al principio de
complementariedad de las acciones de la Unión y de las de los Esta-
dos miembros. El objetivo es reforzar el impacto de las iniciativas de
cooperación europea, mediante la mejora de la coordinación de las
actividades de las diferentes organizaciones, entre ellas, y con las de
la Unión y un aprovechamiento más sistemático de las posibilidades
de acciones conjuntas. La posición, por lo tanto, de los otros dos nive-
les, nacional y regional pierde peso.
La dimensión europea que ha alcanzado esta política ha produ-
cido, por un lado, efectos uniformizadores sobre los Estados miem-
bros y sus regiones y, por otro, y, en consecuencia, que los Estados y
las instituciones sólo puedan incidir de forma indirecta en el proceso y
su estrategia sea ir adaptándose de la mejor manera posible a los
nuevos planteamientos de la Unión Europea.
En el caso de la política española de I+D, la hegemonía del Es-
tado se ha visto desplazada por un nivel supraestatal, como es el de la
Unión Europea, pero no como consecuencia de una intensa actividad
reguladora por parte de ésta sino por la consecución de intereses eco-
nómicos y el convencimiento de que el desarrollo tecnológico sólo se
produce en el seno de sistemas de relaciones interorganizativas, con-
virtiéndose la cooperación en el elemento clave. La legitimidad
del nuevo modelo se basa en los resultados que éste consigue. En
180
contrapartida, la Comunidad científica y tecnológica ha conseguido
intervenir de forma mucho más directa en este nivel supraestatal.
Aunque de acuerdo con el principio de subsidiariedad los entes
más cercanos al ciudadano deben jugar un papel fundamental es un
hecho que la idea de que la investigación y la innovación deben pro-
ducirse de forma consensuada entre diferentes niveles de gobierno y
a través de relaciones interorganizativas se encuentra ampliamente
difundida y apoyada. En otras palabras, la cooperación en este sector
está positivamente valorada y se presenta como una necesidad. No
obstante, las redes nacionales no desaparecen, sino que siguen que-
dando esferas de temas propios, a pesar de que en el control de la
agenda, incluso sobre estos temas, sea la UE quien tenga una capaci-
dad de control cada vez mayor, ya que la ausencia de una perspectiva
estatal implicaría aceptar y consolidar las distancias entre las regio-
nes más ricas tecnológicamente y las peor dotadas. Deben buscarse
fórmulas de cooperación, coparticipación y coordinación cuidando erro-
res de dispersión y fragmentación de recursos aunque en muchas oca-
siones éstas conlleven como consecuencia múltiples problemas y, sobre
todo, importantes condicionamientos.
Se advierte, al mismo tiempo, que la cooperación es difícil de
conseguir, ya que los países más avanzados prefieren dedicar la ma-
yor parte de sus recursos a lo que consideran son sus intereses de
Estado. Cuestión ésta de gran importancia para España que ha veni-
do consiguiendo durante los últimos años un elevado porcentaje de
los Fondos europeos para modernizar e incrementar esta política y
que puede desaparecer o disminuir cuando se produzca el ingreso en
la Unión de varios países del este de Europa (entre ellos Polonia, con
más de 40 millones de habitantes) que se iniciará hacia el año 2006, y
que va a absorber la mayor parte de los fondos que la Unión destina a
los países menos desarrollados, entre ellos España.

En España es necesario, por tanto, conseguir en los próximos
años: un engarzamiento entre la política industrial y tecnológica, una
evolución de la Universidad hacia modelos de organización mucho
más flexibles, para incorporar a sus tareas a científicos valiosos y
para modificar sus programas y métodos de enseñanza, y un nuevo
tipo de empresario, más capacitado para el cambio tecnológico. Por
último, creemos que hay que reforzar y someter al control de la socie-
dad nuestra presencia en los órganos de decisión y planificación de
181
los programas europeos, así como el control de los fondos aplicados,
los retornos obtenidos y los resultados de los proyectos. En definitiva,
los múltiples niveles y actores, institucionales y no institucionales, se
deben aprovechar para promover un marco que de coherencia a los
intereses de la UE con los diversos intereses nacionales y regionales,
reclamando la circulación de retornos hacia las áreas geográficas más
desfavorecidas, tanto por lo que se refiere al uso como al desarrollo
de tecnología.
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NOTAS
1
El compromiso de la CEE con la I + D parte del artículo 235 del Tratado de Roma, que de forma
genérica hace referencia a la posibilidad de definir medidas tendentes a mejorar la competitividad,
aunque por la naturaleza esencialmente económica que, en su nacimiento, adopta esta orga-
nización las partidas presupuestarias destinadas a investigación y desarrollo tecnológico se
centran en el carbón, el acero y la energía nuclear. Véase Barañano (1996).
2
Sobre las particularidades de las políticas comunitarias en un entorno de gestión pública
intergubernamental, véase Crespo González (2001).
3
La idea de que los ejes de esta política se deciden en el seno de redes o sistemas
interorganizativos está muy extendida. Véase, entre otros: Lundvall (1992), Nelson, (1993).
Sobre el caso español véase, Sanz Menéndez, Fernández Carro y García (1999). En este
trabajo los autores abordan el estudio de las redes de colaboración que emergen de los proyec-
tos europeos de I + D, utilizando el análisis estructural y de redes desarrollado por los estudios
sociológicos.
4
Es preciso mencionar, no obstante, que algunas de las medidas adoptadas durante la transi-
ción nos permiten diferenciar este período del régimen franquista. La creación de nuevos órga-
183
nos como el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI), como institución especia-
lizada en el desarrollo tecnológico en las empresas, la aprobación de un nuevo Reglamento del
CSIC (1978), que establece un funcionamiento democrático en la gestión y sobre todo en la
formación de los equipos de investigación (proceso que no se vio acompañado por reformas
semejantes en el resto de los organismos públicos de investigación), la reforma de la CAICYT,
que separaba las funciones de planificar de las de ejecutar, y desde el punto de vista de la
estructura político-administrativa, el intento de establecer una mayor conexión entre Universidad
e Investigación, como lo prueba la creación del efímero Ministerio del mismo nombre.
5
No obstante, en la etapa anterior al cambio institucional algunas Comunidades Autónomas,
como Andalucía, pusieron en marcha Programas de Política Científica e instrumentos de
coordinación de las actuaciones al respecto entre las distintas Consejerías, pero sin un rango
administrativo sólido que les permitiera disponer de plantillas de personal y de importantes
partidas presupuestarias.
6
Designados siete por el Congreso, siete por el Senado y siete por el Gobierno. Entre los vocales
designados por el Gobierno podrán figurar también miembros de la Administración General
del Estado.
7
Los artículos 163 a 173 del Título XVIII del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica
Europea en la versión del Tratado de Amsterdam (antiguos artículos 130F a 130P del antiguo
Título XV) recogen los fundamentos de la política de I + D de la Comunidad.
8
El análisis de la actitud de los negociadores españoles a lo largo de 1991 permite apreciar que
la cohesión económica y social constituyó el caballo de batalla para el gobierno español. Acti-
tud que se vio fortalecida por una política de consenso entre todas las fuerzas políticas presen-
tes en el Congreso de los Diputados. La urgencia se explica, tanto por la oportunidad del
momento, como por la inquietud generada por el sistema de pagos de la Comunidad que
podría convertir a España, a partir de 1993, en contribuyente neto. De ahí que España hiciera
dos propuestas en materia de cohesión: por una parte, la reforma del sistema de pagos de la
Comunidad sobre la base de criterios de prosperidad relativa (equidad contributiva) y, por otra
parte, la creación de un fondo interestatal para impulsar en los “países pobres” de la Comuni-
dad inversiones en infraestructuras, transporte, educación, investigación y desarrollo y sani-
dad. (Barbé, 1999; 44 y 46).
9
La Comisión elaboró en 1996 el Libro Verde sobre la Innovación donde se identifican los
vacíos y las lagunas de la acción comunitaria y que se centra en tres grandes temas: el
impulso de una cultura innovadora (educación y gestión empresarial), la construcción de un
marco legislativo apropiado y acercar más la investigación científica a la innovación industrial
COM (1995) 688 final.
10
En calidad de iniciadora de las políticas, la Comisión se apoya en una densa red compuesta
por unos 600 grupos de expertos y comités consultivos (los “comités preparatorios”) en los que
participan tanto representantes de las administraciones de los Estados miembros –incluidas
las regiones- como de los grupos de interés (Morata, 2000; 19).
11
Forman parte de él dos miembros de cada Estado miembro, nombrados por los gobiernos
nacionales y que, por lo general, provienen de los Ministerios de Investigación nacionales.
12
Formado por 24 personas nombradas por la Comisión entre personalidades renombradas de
los ámbitos científico, técnico e industrial.
13
Está constituido por 14 miembros nombrados por ésta que tienen experiencia en el campo de
la I + D industrial, así como de un representante de cada una de las siguientes instituciones: la
Confederación Europea de Empresarios, la Confederación Europea de Sindicatos, el Consejo
Europeo de Empresas Públicas y la Federación Europea de Organizaciones de Investigación
Industrial.
14
Con el nuevo procedimiento de codecisión, introducido por el Tratado de Maastricht, los pode-
res del parlamento crecen de forma considerable.
15
Incluso la elaboración de la propia Ley es un instrumento que ya habían utilizado otros países,
ya que es la forma por un lado, de institucionalizar esta materia y, por otro, de facilitar la puesta
en práctica de las distintas medidas de actuación que el Gobierno va aprobando.
184
16
La situación se generaliza después de los Pactos Autonómicos de 1992 y de la modificación
de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas de 1994, al producirse los
traspasos definitivos en materia de educación a estas Comunidades Autónomas, lo que, sin
duda, incidirá en el desarrollo de nuevos sistemas de I + D autonómicos.
17
COM (2000) 6.
18
En 1999, la Unión Europea invirtió 70 billones de euros menos que los Estados Unidos en
investigación y desarrollo y en la actualidad se sitúa por detrás de este país y de Japón en
porcentaje del PIB dedicado a la investigación (1’8% frente al 2’7% y el 3’1% respectivamente)
y por lo que se refiere al número de investigadores, de patentes y de exportaciones de alta
tecnología por habitante. COM (2000) 612 final.
19
Esta cuestión constituyó el núcleo de la reunión informal de Ministros de Investigación cele-
brada el 20 de mayo de 1999, que les brindó la ocasión de discutir con expertos de la comuni-
dad científica. El interés se confirmó en el Consejo de Investigación del 2 de diciembre.
20
Por su parte, el Parlamento Europeo manifestó su pleno apoyo al proyecto en su Resolución
de 18 de mayo de 2000. Resolución seguida del dictamen del Comité Económico y Social de
25 de mayo de 2000 y precedida por el dictamen del Comité de las Regiones de los días 12 y
13 de abril. Posteriormente, el Consejo de Investigación de Feira, del 15 de junio de 2000,
hace una invitación a los países miembros en su resolución “Futuro de la Investigación Euro-
pea” para continuar con los pasos necesarios que conduzcan a lograr los objetivos del ERA
invitando a la Comisión a recabar información y asesoramiento de todos los agentes pertinen-
tes a nivel nacional y europeo en materia de investigación.
21
COM (2000) 612 final.
22
COM (2001) 94 final.
23
Los resultados de la misma pueden consultarse a través de Internet “Hacia un espacio euro-
peo de la investigación”: http://europa.eu.int/comm/research/area.html.
24
Por citar uno de los que se han celebrado en España, destacamos el Seminario organizado por
la Universidad Complutense de Madrid, dentro de los Cursos de Verano del Escorial, en el que
el Secretario de Estado de Política Científica y Tecnológica, Ramón Marimón, y el Comisario
Europeo de Investigación, Philippe Busquin, debaten el VI Programa Marco de la UE. Durante
su presentación Marimón destacó que las prioridades del Ministerio de Ciencia y Tecnología
“coinciden plenamente con los objetivos del Espacio Europeo de Investigación”.
25
El Consejo Europeo de Barcelona (15 y 16 de marzo de 2002) ha constituido un foro crucial
para lograr el pleno desarrollo del ERA, como continuación de los compromisos adquiridos en
el Consejo de Lisboa para la creación de una zona europea de investigación que resulte un
entorno propicio para las empresas innovadoras y, en particular, para las PYMES. En esta
cumbre se fijó como objetivo que en el año 2010 se alcance el 3% del PIB dedicado a I + D.
185
POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN ESPAÑA
(1985-2000): UNA PERSPECTIVA
INTERGUBERNAMENTAL
Esther Rodrigo Franco - Gema Sánchez Medero
SUMARIO: I.- INTRODUCCIÓN. II.- LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA

SOBRE INMIGRACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA INTERGUBER-
NAMENTAL: II.1.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS; II.2.- DE LA LEY
ORGÁNICA 4/2000 A LA LEY ORGÁNICA 8/2000. III.- EL MARCO
INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN.
CONCLUSIÓN.
I.- INTRODUCCIÓN
En Europa, los movimientos migratorios se han ido transforman-
do desde 1980 como consecuencia de las nuevas tendencias: la
mundialización de los intercambios, que ha provocado la aceleración
de la movilidad y la ampliación del número de países afectados por la
inmigración; el paso de países de emigración a países de inmigración
en la Europa del Sur y del Este; la persistencia de una presión migratoria
hacia Europa; y la dimensión europea, cada vez más presente en las
decisiones que se ponen en marcha (Whitol, 2000: 18). Todos estos
factores han contribuido de forma considerable a la modificación del
panorama europeo en materia de inmigración, dando lugar, a la dife-

renciación de dos grandes grupos de países receptores: los tradicio-
nales: Alemania1 , Bélgica, Holanda, Francia y el Reino Unido, y los
nuevos: Italia y España. Mientras que entre los primeros la problemá-
tica inmigratoria se centra en su crecimiento endógeno y en los pro-
blemas derivados de su integración social y cultural, en los segundos,
dada su escasa experiencia sobre la materia, se plantea a la hora de
diseñar y aplicar una política inmigratoria capaz de hacer frente a los
nuevos flujos migratorios que han emergido desde los años ochenta.
187
Como vemos, en Europa se esta produciendo un aumento de los
flujos migratorios como consecuencia de dos hechos: el primero, la

búsqueda de oportunidades por parte de los inmigrantes, y el segun-
do, la aparición de nuevos focos migratorios procedentes de Europa
del Este y los países del Magreb. De ahí que la inmigración se haya
convertido en uno de los fenómenos con mayor impacto social, en-
trando a formar parte de la agenda política de todos los gobiernos
europeos. Pero su solución va más allá de los propios Estados y re-
quiere de la colaboración y la coordinación de los distintos actores y
poderes, punto en el que vamos a centrar nuestro estudio, concreta-
mente en la red intergubernamental que ha originado la elaboración,
aprobación y aplicación de la Ley Orgánica de Extranjería 8/2000,
aunque antes abordaremos la política de inmigración llevada a cabo
en España con el fin de comprender su evolución. Por ello nos hemos
planteado las siguientes cuestiones: ¿cuáles son los cambios produci-
dos en nuestro entorno y cómo han influido en nuestra política de
inmigración? ¿qué instrumentos se han empleado para desarrollar di-
cha política? y ¿qué actores han intervenido en su elaboración y eje-
cución? En definitiva, se trata de mostrar de una forma clara y concisa
cómo ha surgido la normativa sobre la materia y cuáles han sido sus
repercusiones sobre las redes intergubernamentales.
II.- LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA SOBRE

INMIGRACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA
INTERGUBERNAMENTAL
En este apartado vamos a intentar demostrar cómo los flujos
migratorios vividos por nuestro país han condicionado la legislación
existente sobre la materia, hasta el punto de que hemos pasado de
poseer una paupérrima normativa sobre inmigración a tener una ley
específica que ha sufrido dos renovaciones en un periodo corto de
tiempo. Porqué como señalaron Muñoz y Escribano “la legislación es
buen reflejo de los cambios acaecidos: durante mucho tiempo estuvo
destinada a reglamentar las condiciones de salida de los españoles
(primero al otro lado del Atlántico, luego hacia Europa), en lo sucesivo
fija las condiciones de acogida de los extranjeros” (Carrillo & Delgado,
1998: 30). Lo mismo podemos decir de un marco institucional tan vo-
látil como el nuestro, propio de una política en formación, cuyas trans-
formaciones corren paralelas a la aparición de nuevas definiciones y a
188
la incorporación de nuevos actores, lo que ha contribuido a la forma-
ción de una red de gestión de la política de gran complejidad (Carrillo
& Delgado, 1998: 30). No olvidemos que en un principio la política de
inmigración era competencia exclusiva del Ministerio de Interior, pero,
con el tiempo, otros ministerios han ido adquiriendo competencias
sobre la materia (especialmente Asuntos Sociales y Exterior), al igual
que ocurre con los otros dos poderes restantes (legislativo y judicial) y
los diferentes niveles de gobierno (Unión Europea, Comunidades Au-
tónomas y Corporaciones Locales). Incluso fuera del ámbito público
numerosas organizaciones se han ido implicando de una u otra forma
(sindicatos, ONG’s, asociaciones de inmigrantes, etc). Todo ello, nos
ha llevado al convencimiento de que es necesario en un primer mo-
mento aportar una visión evolutiva de la legislación existente al res-
pecto, para poder analizar así, desde una perspectiva
intergubernamental todo el proceso que conlleva la aprobación de la
nueva Ley de Extranjería (L. O. 8/2000).
II.1.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Es a partir de 1973, cuando se produce un cambio en el ciclo
migratorio español al recortarse los flujos de salida con carácter de
permanencia e incrementarse los de retorno. De ahí que la escasa
legislación existente hiciera únicamente referencia a la situación de
los inmigrantes españoles, sin mencionar en ningún caso a la pobla-
ción extranjera asentada en nuestro país, tal vez, por su reducida pre-
sencia hasta esos momentos. Pero cuando comenzaron a
incrementarse los porcentajes de nacionales de terceros países, nues-
tros políticos se vieron obligados a considerar la necesidad de promul-
gar una ley que recogiera sus derechos y obligaciones, y eso a pesar
de que todavía el fenómeno no había alcanzado las cotas de otros
países europeos. Por este motivo, el gobierno socialista, presidido por
Felipe González, aprobó en el Congreso de los Diputados la Ley Or-

gánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Ex-
tranjeros, que estableció un proceso puntual de regularización de
inmigrantes, tanto para aquellos que hasta entonces estaban exentos
de la obligación de obtener permiso de trabajo como para los que
nunca lo tuvieron. Tal procedimiento generó una fuerte contestación
por parte de distintas organizaciones sociales que interpusieron un
recurso de inconstitucionalidad que obligó al gobierno socialista a
modificar los artículos que hacían referencia a la restricción de ciertos
189
derechos, como el de reunión, el de asociación o el de la tutela judicial
efectiva.
Los factores que impulsaron la elaboración de esta ley fueron: el
ingreso en la CEE, que obligaba a homologar nuestra normativa al
acervo comunitario (y la política de extranjería no iba a ser una excep-
ción); la conveniencia de sistematizar la normativa anterior, que se
caracterizaba por su dispersión; la urgencia de articular un procedi-
miento que permitiese afrontar el nuevo contexto (Aragón & Chozas,
1993: 14); y la necesidad de diseñar un instrumento político que con-
trolara y regulara los flujos migratorios en el nuevo marco democráti-
co. Estas causas pueden ser más o menos discutidas por los expertos
en la materia, pero de lo que no cabe lugar a la duda, es que la L.O. 7/
1985 sobre Derechos y Libertades de los extranjeros, abría una nueva
perspectiva dentro del ámbito de las relaciones intergubernamentales,
ya que seis meses después de la promulgación de la ley España fir-
maba el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea. A partir de ese
momento la elaboración de las políticas se volvía más complejo con
la aparición de un nuevo actor de carácter supranacional con capaci-
dad para influir en cualquier fase del proceso de decisión (Carrillo &
Delgado, 1998: 24). De ahí que a los pocos meses de su adhesión
España se uniera al Acuerdo de Schengen firmado por los Gobiernos
de los Estados del Benelux, la República Federal Alemana y Francia.
Como vemos, la entrada de España en la CEE produjo un cambio en
la manera de hacer política, era necesario adecuar nuestra legislación
a las pautas comunitarias. Para ello se elaboró un reglamento de eje-
cución de la Ley especial para los comunitarios, aprobado por el R. D.
1099/1986, además del propio de la Ley, R. D. 1119/1986.
La Ley de 7/1985 marcó el comienzo de una política de extranje-
ría estricta2 , pero habría que esperar hasta diciembre de 1990 para
que ocupara un lugar primordial en la agenda del Gobierno, cuando el
ejecutivo remitió al Congreso de los Diputados un documento deno-
minado “La Situación de los extranjeros en España. Líneas básicas de
la política española de extranjería”. Este documento fue elaborado por
los Ministerios de Exteriores, Interior, Trabajo y Seguridad Social como
respuesta a la Interposición Urgente del Grupo Parlamentario Izquier-
da Unida-Iniciativa per Catalunya que hacía referencia a la situación
inmigratoria en España3 . El documento constaba de cuatro aportados
más la conclusión y los anexos, de los cuales los dos primeros eran de
naturaleza descriptiva; el tercero valoraba la normativa reguladora; y
190
el cuarto se conformaba como el núcleo esencial del escrito (Aragón
& Chozas, 1993: 40). Lo más significativo de dicho documento fue el
establecimiento de unos principios de actuación que definirían a partir
de ese momento la política española en materia de extranjería4 . Como
resultado su debate parlamentario, el Congreso de los Diputados aprobó
el 9 de marzo de 1991 una Proposición no de Ley en la que se instaba
al Gobierno a llevar a cabo un programa de actuación sobre política
de inmigración5 . En definitiva, se trató de una nueva regularización
de inmigrantes que vino a ratificar el Acuerdo de Schengen y a modi-
ficar la Ley de Refugio y Asilo. Pero también impulsó la creación de la
Dirección General de Migraciones (Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social) y de la Comisión Interministerial de Extranjería, convirtiéndo-
se ésta última en el principal órgano de cooperación interdepartamental
a nivel central. De esta forma, las relaciones intergubernamentales en
materia de inmigración adquirieron un nuevo grado de complejidad.
En julio de 1993 se produjo una reestructuración de los departa-
mentos ministeriales que afectó principalmente al Ministerio de Asun-
tos Sociales, que asumió, a partir de entonces, competencias en ma-
teria migratoria a través de la adscripción de la Dirección General de
Migraciones (R. D. 1173/1993). Pero ésta no fue la única medida
reorganizativa emprendida por el ejecutivo central, ya que dentro del
Ministerio de Interior se creó la Dirección General de Procesos Electo-
rales, Extranjería y Asilo (R. D. 2322/1993), y dentro de las Oficinas
Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores se constituyeron las
Secciones de Asuntos Laborales y de Seguridad Social. Con estas
decisiones se pretendía potenciar los aspectos relacionados con la
política de inmigración. Por este motivo, se llevaron a cabo además
una serie de acciones, como la elaboración del Plan para la Integra-
ción Social de los Inmigrantes a finales de 1994, la creación del Foro
para la Inmigración (R. D. 490/1995) y del Observatorio Permanente

de la Inmigración (1994). Sin olvidarnos, por supuesto, de la aproba-
ción de un nuevo Reglamento de la Ley de Extranjería (RD. 155/1996)6 .
El 18 de septiembre de 1996, como consecuencia de la interpe-
lación del Grupo Socialista, el Congreso de los Diputados aprobó por
unanimidad una moción que instaba al ejecutivo a impulsar una polí-
tica global de inmigración basada en tres ejes fundamentales: la vo-
luntad de integrar a los inmigrantes residentes en nuestro país, el
reforzamiento de la estructura administrativa que les prestaba aten-
ción, y la fijación anual de los contingentes. Con anterioridad a esto, el
191
Congreso de los Diputados ya había aprobado la constitución de una
Subcomisión que estudiaría la situación de los emigrantes españoles

y los inmigrantes extranjeros, así como la actitud de la sociedad espa-
ñola ante tal fenómeno. Dicha Subcomisión7 surgió a raíz del debate
de la Proposición no de Ley presentada por el Grupo Socialista en el
Pleno del Congreso el 25 de junio de 1996. En él se solicitó la elabo-
ración de una Ponencia que abordara la materia dentro de la Comi-
sión de Política Social y Empleo. El resultado final fue la aprobación
por unanimidad en junio de 1998 de un Informe que constaba de cua-
tro partes: la primera dedicada a la situación de los emigrantes espa-
ñoles residentes en el extranjero; la segunda estudiaba la problemáti-
ca de la inmigración en nuestro país; la tercera analizaba el problema
de los refugiados y asilados; y la última abordaba los problemas del
racismo y la xenofobia en España. Su objetivo era propiciar solucio-
nes que mejoraran la situación jurídica, económica y social de los
inmigrantes y emigrantes de nuestro país. En este mismo sentido se
aprobó también en 1996, como ya hemos mencionado, un nuevo re-
glamento de ejecución de la Ley de Extranjería que supuso un perfec-
cionamiento técnico de la política de inmigración iniciada en 1985 al
mejorar aspectos relacionados con visados y permisos, y legitimar el
procedimiento del contingente. Además, se hizo hincapié en la nece-
sidad de atender a los compromisos internacionales acordados en el
Tratado de la Unión Europea y en el Acuerdo de Schengen sobre de
política de inmigración (Carrillo & Delgado, 1998: 27). Pero a pesar
del avance que supuso este Reglamento, evidenció una serie de fac-
tores que propiciaron el planteamiento de la revisión de la propia Ley
de Extranjería8 .
El 7 de octubre 1997, una nueva moción sobre política migratoria
fue aprobada por el Congreso de los Diputados. En ella se instó al Eje-
cutivo popular a promover una política homogénea sobre los flujos
migratorios y a cambiar todos aquellos artículos que hubieran quedado
obsoletos tras doce años de vigencia de la Ley de Extranjería 7/1985.
El 18 de marzo de 1998 se publicó en el BOC las dos Proposicio-
nes de Ley Orgánica presentadas por CiU e IU que pretendían refor-
mar la legislación vigente sobre extranjería. Un mes más tarde, una
tercera, la del Grupo Mixto. En diciembre de ese mismo año los socia-
listas hicieron lo propio mediante una enmienda a la totalidad que fue
rechazada, forzando al PSOE a canalizarla como enmiendas parcia-
les al articulado de las tres Proposiciones presentadas. Tras un largo
192
debate, los partidos políticos con representación parlamentaria llega-
ron al acuerdo para derogar la antigua Ley de 7/1985. El proceso de
elaboración fue complejo al contar con la participación de organiza-
ciones sociales, sindicales y ONG’s, concluyéndose éste, justo unos
meses antes de las elecciones generales de marzo de 2000. El Dicta-
men de la Proposición de Ley fue aprobado por todos los grupos par-
lamentarios con la excepción del popular, cuyos diputados optaron
por la abstención con el fin de enmendarlo en el Senado. Así, cuando
la Proposición de Ley fue remitida al Senado, el Grupo Parlamentario
Popular presentó 112 enmiendas, lo que dejaba entrever su postura
respecto a la misma, pero gracias al consenso y las negociaciones
entabladas entre las distintas fuerzas políticas presentes en la cámara
alta, fueron aprobadas directamente 71, y como enmiendas
transaccionales 35, prácticamente la totalidad de ellas. De esta for-
ma, el ejecutivo popular, más concretamente el Ministerio del Interior
y Asuntos Exteriores, manifestaron sus reticencias ante la nueva Propo-
sición de Ley, y eso a pesar de que en todo momento el titular del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se mostró a favor de ésta. La
L.O. 4/2000 fue aprobada definitivamente por el Pleno del Congreso de
los Diputados el día 22 de diciembre de 1999, siendo rechazadas las
enmiendas introducidas en el Senado, por lo que el texto definitivo fue
aprobado el 25 de noviembre de 1999 (Ruiz de Huidobro, 2000: 82).
II.2.- DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000 A LA LEY

ORGÁNICA 8/2000
La aprobación de la L.O. 4/2000 supuso una derrota dolorosa
para el Gobierno del Partido Popular, lo que motivo que su portavoz
en el Congreso anunciara en la misma sesión parlamentaria de su
aprobación la intención de reformarla cuanto antes (Ruiz de Huidobro,
2001: 77). Así, cuando el PP obtuvo la mayoría absoluta en las elec-

ciones de marzo de 2000, procedió a iniciar todo el procedimiento que
implicaba su reforma. Por ello, el nuevo ejecutivo popular remitió a
las Cortes Generales en septiembre de 2000 el Proyecto de Ley de
reforma de la Ley Orgánica 4/2000, que sería aprobado por procedi-
miento de urgencia el 22 de diciembre, dando lugar a la Ley Orgánica
8/2000. Es digno de destacar que la precipitación en su preparación
llevó a la omisión inicial del informe preceptivo del Consejo General
del Poder Judicial y a la propia tramitación de urgencia en las Cáma-
ras legislativas (Ruiz de Huidobro, 2001: 78).
193
La reforma de la Ley vino acompañada de una extensa exposi-
ción de motivos donde se argumentaba una serie de razones con el

fin de legitimar las modificaciones efectuadas. Entre ellas, cabe des-
tacar, en primer lugar, la poca conformidad de la L.O. 4/2000 con los
compromisos internacionales, así se afirma: “Nuestra normativa de-
ber ser conforme con los compromisos asumidos por España, concre-
tamente, con las conclusiones adoptadas por los Jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea los días 16 y
17 de octubre de 1999 en Tampere sobre la creación de un espacio de
libertad, seguridad y justicia”. Y, en segundo lugar, se hace referencia
a que “durante su vigencia aspectos en los que la realidad del fenóme-
no inmigratorio supera las previsiones de la norma”. En ambos casos,
parecen poco fundamentadas tales argumentaciones porque difícil-
mente se puede sostener que ha sido desbordada por el fenómeno
migratorio cuando en su aplicación ni siquiera se ha llegado a redactar
su reglamento, ni que no se adecua a los Tratados Internacionales
suscritos por España, cuando la actual simplemente se limita a men-
cionar aspectos generales sin realizar ninguna precisión al respecto.
En definitiva, si tuviéramos que hacer un análisis comparativo de ambas
leyes percibiríamos fácilmente los numerosos cambios realizados en
relación a la L.O. 4/2000.
III.- EL MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA

DE INMIGRACIÓN
La Constitución Española de 1978 establece que el Estado se
articula en base al siguiente criterio de territorialidad: Estado, CC. AA,
Provincias y Municipios9 . De esta forma, el número de actores se
multiplica desde su entrada en vigor, primando la descentralización a
la hora de elaborar, diseñar y ejecutar políticas públicas, lo que conlle-
va que el panorama de relaciones intergubernamentales se haya vuelto
más complejo por la interdependencia que se producen entre los acto-
res que entran en juego. Porque como señala Wright (1978), las rela-
ciones que se basan en la interdependencia se caracterizan por un
intercambio de recursos entre los actores intervinientes; por la exis-
tencia de áreas propias y áreas compartidas; así como por la necesi-
dad de interacciones fundadas en la negociación y en la consulta mutua.
Pero, además la integración europea y la democratización han im-
puesto variaciones en los estilos de gestión pública que hacen imposi-
194
ble la existencia de una única estructura centralizada que abarque el
conjunto de la política. Antes al contrario, se impone un funcionamien-
to en redes de organizaciones y descentralizado con un carácter
marcadamente intergubernamental y pluralista por la multiplicidad de
intereses involucrados (Carrillo & Delgado, 1998: 30). Así, el marco
institucional de la política de inmigración resulta particularmente en-
marañado, ya que en cada iniciativa que se desarrollen en este cam-
po, intervendrán al menos los cuatro niveles territoriales (Unión Euro-
pea, Estado Español, Comunidades Autónomas y Corporaciones Lo-
cales). Pero además, dentro de la rama ejecutiva podrán ser partíci-
pes los distintos departamentos, consejerías, concejalías, etc, que
poseen competencia sobre la materia. Si esto fuera poco, en los últi-
mos años numerosas organizaciones fuera de lo que llamamos “ámbi-
to público” han participado de una manera u otra en la política de
inmigración desarrollada por el Estado. Como consecuencia de todo
ello, hemos optado por abordar la Ley de Inmigración 8/2000 desde
una perspectiva intergubernamental que nos permita analizar el posi-
cionamiento y comportamiento de cada uno de los distintos actores
que integran la mencionada red para tratar de conocer el porqué de
sus acciones. Para facilitar la compresión de nuestra exposición he-
mos decidido distinguir entre los actores propiamente institucionales,
los partidos políticos y otros actores.
A) INSTITUCIONALES
En este apartado hemos incluido los tres poderes en los que se
articula todo Estado. El hecho de que no hayamos incluido a los parti-
dos políticos dentro de él no quiere decir que no les consideremos
instituciones, ya que sería realmente difícil mantener y defender esta
postura con relativa coherencia. Si los abordamos en otro punto, es
simplemente para presentar sus posturas de una forma más
estructurada.
Dentro del primer punto hemos incluido a la Unión Europea, ac-
tor que se ha incorporado a la escena política nacional desde el ingre-
so de España en la Comunidad Europea, no sólo por el hecho de que
pertenezcamos a ella, sino porque es la que marca las pautas a seguir
a la hora de elaborar las normativas nacionales en esta materia. Den-
tro de este mismo epígrafe hemos abordado las acciones de los go-
biernos nacional, autonómico y local sobre política migratoria, siem-
pre desde una perspectiva general. En el segundo punto nos centrare-
195
mos, principalmente, en el debate parlamentario que propició la apro-
bación de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, determinando

la actitud del hemiciclo ante la misma, para, a continuación, hacer
mención al recurso de inconstitucionalidad presentado por el PSOE,
dejando claro el posicionamiento del poder judicial a este respecto. No
podemos olvidarnos, por último, del Defensor del Pueblo y el papel que
éste ha desempeñado en el proceso posterior a la aprobación de la ley.
1. PODER EJECUTIVO
1.1. La Unión Europea
El Gobierno del Partido Popular ha encontrado en la Unión Euro-
pea la base ideal en tras la que escudarse para emprender la tan
polémica reforma de la L.O. 4/2000. Los populares consideran que
dicha ley se adecua poco a los compromisos internacionales suscritos
por España en el ámbito de la Unión Europea, en concreto a los acuer-
dos firmados en la Conferencia de Tampere sobre la creación de un
espacio de libertad, seguridad y justicia. Es indudable la influencia de
la normativa europea en el ordenamiento español, y en esta materia
puede apreciarse más que en cualquier otra, ya que a mediados de
los años ochenta la cuestión de la inmigración carecía de relevancia
para nuestro país pero con la inminencia de la adhesión de España a
la CEE adquiere un carácter prioritario y relevante como consecuen-
cia de la presión ejercida por la propia Comunidad, que ve en ella un
problema susceptible de agravarse en el tiempo. Es por ello que exige
a España una política inmigratoria que le impida convertirse en la
plataforma de entrada hacia el viejo continente. Además, dada la es-
casa experiencia española sobre la materia, el gobierno español se ve
obligado a orientar la normativa a las referencias existentes en los
países de nuestro entorno, así como en función de los intereses esta-
blecidos por la propia Comunidad Europa. Todo ello porque desde los
años ochenta Europa se ha consolidado claramente como un conti-
nente receptor de inmigración, y eso a pesar de que muchos analistas
se habían aventurado a pronosticar el fin de los grandes ciclos
migratorios internacionales. Así pues, el problema migratorio se ha
convertido en algo más que en una “cuestión de Estado”, y se hace
necesaria una respuesta conjuntamente articulada dentro del marco
de la Unión Europea. Sobre todo a raíz de la entrada en vigor del
Tratado de Ámsterdam, en mayo de 1999, porque no olvidemos que
con anterioridad a éste, únicamente se había hecho referencia a la
196
libre circulación de trabajadores comunitarios, dejando para el marco
propio de cada Estado la regulación de las políticas de inmigración y
asilo. Sin embargo, a pesar de ello, se habían hecho esfuerzos conti-
nuos por establecer al menos acuerdos intergubernamentales en aras
de la coordinación y la armonización de las políticas, como el Conve-
nio Schengen. Pero es definitivamente el Tratado de Ámsterdam el
que ha modificado considerablemente la forma de hacer política en
Europa, por lo menos en lo que a inmigración y asilo se refiere, porque
al trasladarse al primer pilar se abre la posibilidad de desarrollar una
normativa comunitaria al respecto, aunque se impone la restricción
de que durante los cinco primeros años las decisiones se debían adoptar
por unanimidad del Consejo, invalidando con ello el procedimiento de
codecisión que rige en otras materias comunitarias. Aunque esto no
ha sido un impedimento para que tras la celebración de la cumbre de
Tampere (Consejo Europeo de jefes de Estado) la Comisión haya rea-
lizado una serie de propuestas parciales sobre distintos temas relacio-
nados con la inmigración y el asilo10 , lo que nos permite disponer del
diseño de lo que va ser la política comunitaria de inmigración, en par-
te ya evaluada en la cumbre de Laeken de diciembre de 2001. Incluso
durante los preparativos de dicha cumbre funcionarios de la Comisión
y el Consejo elaboraron unos planes de acción para seis países recep-
tores de inmigrantes que se aprobaron en la cumbre, aunque su apli-
cación ha sido poco efectiva hasta el momento (Pajares, 2001: 14).
Los últimos acontecimientos parecen anunciar que la Unión Eu-
ropea se decide por aplicar una política de inmigración destinada a la
lucha sin cuartel contra la inmigración ilegal. Desde el 20 de mayo de
2002 siete Gobiernos europeos, incluido el español, han anunciado un
endurecimiento de sus leyes de inmigración11 . Así, por ejemplo, se
acordó revisar los acuerdos de cooperación económica de todos aque-
llos países de origen que no colaborasen evitando la salida de su terri-

torio de inmigrantes sin papeles. Incluso, se propuso la creación de
una policía europea de fronteras exteriores para controlar y paliar la
inmigración ilegal. Por eso, creemos seriamente que las medidas adop-
tadas por nuestra L.O 8/2000 no desentona en absoluto con la línea
marcada por los países integrantes de la Unión Europea.
1.2. El Gobierno Central
La inmigración se ha convertido en uno de los temas de mayor
impacto social en los últimos tiempos, dada la apresurada reforma
efectuada por el Gobierno, que no ha esperado a ver los resultados de
197
una la Ley de Extranjería12 que apenas había entrado en vigor, por
considerar que no había conseguido los logros esperados y no se en-

contraba en concordancia con el Acuerdo de Tampere. Aunque tam-
bién hay que decir en honor a la verdad que el Partido Popular se
comprometió públicamente a modificar el 80% de su articulado en el
caso de que resultase vencedor en las elecciones generales de marzo
de 2000. Y es precisamente a raíz de la celebración de esos comicios
cuando el ejecutivo se ha mostrado partidario en todo momento de
una política de inmigración sustentada sobre dos perspectivas distin-
tas: la de la propia Ley de Inmigración y la de una política activa que
desarrolle un programa global de regulación y de coordinación de la
extranjería y de la inmigración en España (Programa GRECO), aun-
que ambas iniciativas terminó por provocar un enfrentamiento cons-
tante con la oposición y con otros actores sociales.
Respecto a la primera cabe señalar que la nueva Ley ha refor-
mado prácticamente uno a uno los artículos de la antigua Ley 4/2000,
conformando la misma sobre cuatro ejes fundamentales: los dere-
chos y libertades de los extranjeros; el régimen jurídico de los visa-
dos; el procedimiento ordinario de regularización de extranjeros; y lu-
cha contra la inmigración ilegal y las mafias que las propician. Aquí
podemos distinguir, como señala Tomas Hammer, los dos aspectos
que conforman las políticas relativas a los inmigrantes: por una parte,
la “immigration policy” (política de inmigración), es decir, la regulación
de los flujos y el control de los inmigrantes y los extranjeros; y, por otra
parte, la “immigrant policy”, que comprende todas las cuestiones rela-
tivas a los inmigrantes residentes, como las condiciones de trabajo y
de alojamiento, el acceso a los derechos y los servicios sociales, las
oportunidades educativas y la formación lingüística, las actividades
de ocio y las asociaciones voluntarias (Bolzman, 1999: 12). En un
principio, ambas perspectivas parecen contradictorias, porque mien-
tras que una tiene en cuenta principalmente los intereses del Estado
receptor, la otra se preocupa de las necesidades de los inmigrantes,
pero realmente son complementarias, o por lo menos así lo cree el
ejecutivo popular.
Aquí vamos a analizar únicamente los órganos que la Ley 8/
2000 prevé crear (Consejo Superior de Política de Inmigración) o re-
formar (Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y el Obser-
vatorio Permanente de la Inmigración). Asimismo, examinaremos el
alcance del Programa GRECO y el grado de coordinación que éste
198
requiere para ser llevado a efecto. A continuación, expondremos algu-
nos de los acuerdos suscritos por el Gobierno con las distintas admi-
nistraciones y con terceros países en materia de inmigración.
Para comenzar, hay que decir que el 30 de Febrero de 2001 el
Consejo de Gobierno aprobó el Programa GRECO y la constitución
de tres órganos de carácter consultivo y de colaboración13 , para ac-
tuar sobre la materia desde distintas ópticas y para implicar a todos
los niveles de la Administración. La iniciativa fue calificada por el Mi-
nistro del Interior, Mariano Rajoy, como una “iniciativa ambiciosa que
aborda por primera vez el tratamiento de la extranjería” (ABC 31/03/
2001: 18).
El Programa GRECO fue aprobado por la Comisión de Justicia e
Interior del Congreso de los Diputados. Era la primera vez, en pala-
bras del PP y del Ejecutivo, que se puso en marcha una iniciativa para
acometer la inmigración desde todas sus vertientes. Dicho Programa
fue elaborado sobre la base de las propuestas de los Ministerios con
competencias en inmigración, mientras que su coordinación, prepara-
ción y diseño correspondió a la Delegación del Gobierno para la Ex-
tranjería y la Inmigración, con la participación en su ejecución de dis-
tintas Administraciones, Secretarías, Agentes Sociales y la Agencia
Española de Cooperación Internacional14 . Este programa está estruc-
turado en cuatro grandes apartados sobre los que se desarrollan dife-
rentes actuaciones de carácter plurianual, cuya aplicación se llevará a
cabo durante el período 2000/2004. Correspondía a la Comisión
Interministerial de Extranjería la verificación anual de su grado de
aplicación15 . El objetivo del Programa consiste en realizar un estudio
global del fenómeno inmigratorio a fin de controlar sus flujos. Ello
exigía la firma de convenios en los que se especificaran los criterios
de admisión y se apostara por políticas de codesarrollo destinadas a
los países de origen y de tránsito. La meta de estos estudios no sólo

es contabilizar los flujos inmigratorios para controlarlos en la medida
en que fuese posible, sino conocer sus necesidades y demandas in-
ternas para satisfacerlas mediante políticas de integración que evita-
ran brotes xenófobos y racistas, y permitieran a los residentes extran-
jeros alcanzar derechos plenos, incorporarse al mercado de trabajo,
agilizar y revisar los procedimientos y estructuras administrativas que
regulan las autorizaciones y permisos de trabajo. Estas acciones fa-
vorecen la lucha contra las mafias que potencian la inmigración ilegal,
pero no son del todo suficientes, de ahí que el Programa prevea otras
199
específicas que están destinadas a tal fin. Pero todo ello, respetando
el marco de la U.E y contando con la colaboración y participación de

las distintas administraciones, secretarías, asociaciones de inmigrantes,
organizaciones sindicales, empresariales y sociales, bien sea a través
de su participación en el Consejo Superior de Política de Inmigración,
el Observatorio de Política Inmigratoria, o el Foro para la Integración
Social de los Inmigrantes, bien firmando convenios con todos los ac-
tores anteriormente mencionados, y creando una compleja red
intergubernamental que ha originado un replanteamiento en las rela-
ciones dentro del propio sector público, y entre éste y el privado.
Estos son los objetivos que se ha marcado el Programa GRECO.
Conocer su alcance sólo se podrá conocer una vez que se hayan eva-
luado sus primeros logros, pero, hasta el momento, el ejecutivo úni-
camente ha aprobado la partida presupuestaria para cada una de las
acciones a ejecutar16 .
El Programa GRECO y la Ley de Extranjería 8/2000 pretenden
potenciar la labor del Observatorio Permanente de Inmigración, el Foro
para la Integración Social de los Inmigrantes y el Consejo Superior de
Política de Inmigración17 . El 7 de mayo de 2001 se constituyó el Con-
sejo Superior de Política de Inmigración18 , donde están integrados las
tres administraciones (Estado, CC.AA y Entidades Locales) que tie-
nen competencias sobre asuntos relacionados con la inmigración y la
extranjería. Este órgano fija las bases y criterios de la política de inte-
gración social y laboral en función de las propias propuestas de sus
miembros y de los órganos meramente consultivos que se han confor-
mado a tal efecto: el Observatorio Permanente de Inmigración (OPI) y
el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (FISI). Mientras
que el primero se encarga del análisis y estudio del fenómeno migra-
torio, el segundo asesora e informa en la materia 19 . Estas iniciativas
son relativamente novedosas, en gran medida son continuistas de las
iniciadas en el “Primer Plan de Acción para el bienio 1999/2000” inte-
grado en el Plan de Integración Social de los Inmigrantes y aprobado
por el ejecutivo en 1999. Lo que ocurre es que en estos momentos se
les ha concedido mayor participación y competencias gracias al Pro-
grama GRECO.
En el ámbito internacional, el ejecutivo está presente en foros
internacionales como la Comisión Europea, el Consejo de Europa y
las Naciones Unidas, participando en los comités y conferencias so-
200
bre materias migratorias que se desarrollan en el seno de estos orga-
nismos. Además, ha suscrito convenios tanto a nivel internacional como
a nivel municipal y autonómico, sin olvidarnos de los firmados con los
llamados “actores sociales”20 .
Como hemos podido comprobar, el ejecutivo popular ha desa-
rrollado toda una política de inmigración al amparo de la Ley 8/2000,
contado para ello con la participación de distintos interlocutores socia-
les y administraciones, convencidos de que requerían su apoyo, para
lograr algo de claridad y efectividad en la materia.
1.3. Los Gobiernos Subnacionales
La Constitución Española de 1978 reconoce en su artículo 149 la
competencia exclusiva del Estado en materia de “nacionalidad, inmi-
gración, emigración, extranjería y derecho de asilo”, aunque en el artí-
culo 150 concede a las CC.AA la posibilidad de asumir determinadas
competencias a este respecto, siempre y cuando se le habilite por Ley
Orgánica, aunque realmente la dimensión intergubernamental de la
política española de inmigración se centra principalmente, por no de-
cir únicamente, en la prestación de servicios de índole social. Normal-
mente las Comunidades Autónomas esperan a que el ejecutivo cen-
tral dicte las normas que regirán la política de inmigración para con-
cretar sus actuaciones, y sólo unas pocas se aventuran a desarrollar
sus propias iniciativas (Carrillo & Delgado, 1998: 35). Así que en la
práctica los entes autonómicos se han convertido en la institución que
coordina a nivel regional la prestación de servicios sociales, mientras
que las corporaciones locales son las encargadas de prestar directa-
mente los servicios, tal vez por ser la administración más cercana al
ciudadano, aunque sus programas no se dirigen de forma específica a
los inmigrantes sino que son éstos los que se benefician de los dirigi-
dos a la población en general.
Entrando en materia, hay que señalar que tanto el Título IV de la

Ley 4/2000 como la Ley 8/2000 reconocen la importancia que tiene la
coordinación de los poderes públicos en materia de inmigración, atri-
buyendo dicha competencia al gobierno central en virtud del art. 60.
Del mismo modo, establece la participación de los representantes de
las Comunidades Autónomas y de los Municipios en el Consejo Supe-
rior de Política de Inmigración. Este organismo es donde se asienta
las bases de una política global para la integración social y laboral de
los inmigrantes, para lo que se requerirá la colaboración de las dife-
201
rentes administraciones, así como la participación de los actores so-
ciales y económicos implicados en materia de inmigración. También

ostenta representación en el Observatorio Permanente de Inmigra-
ción, que con su reforma anhela convertirse en la institución que coor-
dine y armonice los criterios de la política de inmigración.
Como podemos observar, a pesar de la exclusividad competencial
del Estado en esta materia, las Comunidades Autónomas y los Muni-
cipios juegan un papel relevante a la hora de ejecutar y desarrollar el
nuevo régimen de extranjería, así como en la elaboración de iniciati-
vas en materia de asistencia, protección e inserción, punto en los que
se ven fuertemente respaldados por algunos de los actores sociales.
Pese a todo, algunos entes autonómicos, en concreto los regidos por
el partido socialista (Aragón, Baleares y Castilla La Mancha) mostra-
ron su disconformidad con la nueva ley aprobada por el ejecutivo po-
pular, hasta el punto de que el gabinete jurídico de la comunidad man-
chega estudió las posibilidades reales de interponer un recurso de
inconstitucionalidad.
2. PODER LEGISLATIVO
La consecución de mayorías absolutas va en perjuicio del propio
juego parlamentario, disminuyendo el grado de influencia de éste so-
bre la elaboración y tramitación de las políticas. La aprobación de la
L.O 8/2000 es un claro exponente de esto al ser aprobada únicamente
con el respaldo parlamentario de los grupos popular, catalán y cana-
rio.
La iniciativa de modificación de la Ley 4/2000 nació desde el
mismo instante en que fue aprobada por todas las fuerzas parlamen-
tarias excepto por el partido popular, que rompe de forma explícita
con el consenso que habían venido manteniendo todos los partidos
políticos en torno a esta materia. La política de inmigración se con-
vierte de esta forma en un elemento crucial para la agenda electoral
de las distintas formaciones políticas, llevando a las mismas a un de-
bate carente de rigor que normalmente se surge cuando los medios
de comunicación se hacen eco de algún acontecimiento en relación
con el tema. Roto el consenso, nada más celebrarse las elecciones de
marzo 2000 que otorgaron el triunfo al PP por mayoría absoluta, el
jefe del ejecutivo encargó al Ministro de Interior, Mayor Oreja, la ela-
boración de un Proyecto de Ley Orgánica que reformara la L.O. 4/
202
2000. Por ello, tras unos meses de estudio y debate en el que partici-
paron grupos sociales, partidos políticos, el Consejo General del Po-
der Judicial y el Consejo de Estado, se defendió el proyecto de ley
ante el Congreso de los Diputados el 5 de Octubre de 2000, gracias a
que la Mesa del Congreso aprobó el 6 de septiembre anterior el proce-
dimiento de urgencia para la tramitación de la Ley de Extranjería con
los únicos votos de los representantes del Grupo Popular. Su ratifica-
ción definitiva hubo de esperar hasta el 22 de diciembre de ese mismo
año, siendo entonces Ministro de Interior Mariano Rajoy.
No creemos necesario tener que detenernos en los detalles del
todo el proceso legislativo. Tan sólo es necesario indicar que todo el
procedimiento estuvo marcado por la precipitación, como se pone de
manifiesto significativamente en el informe preceptivo del Consejo
General del Poder Judicial y en la propia tramitación de urgencia en
las Cámaras legislativas (Ruiz de Huidobro, 2001: 78). Todo parece
marcado por la improvisación, o por el deseo de resarcirse de la de-
rrota parlamentaria sufrida en la anterior legislatura, ya que tal vez lo
más apropiado hubiese sido desarrollar la ley mediante la aprobación
de su reglamento.
Pero el enfrentamiento parlamentario no concluyó precisamente
con la aprobación de la L.O. 8/2000. El Grupo Parlamentario Socialis-
ta presentó ante el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley
Orgánica de reforma de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social el 23 de marzo de
2001. Esto no viene sino a confirmar nuestra hipótesis: la política de
inmigración se ha transformado en un arma arrojadiza entre los parti-
dos políticos, porque lo que aparentemente parece ser una práctica
habitual dentro de un sistema democrático, no lo es ahora que la ley
fue aprobada sólo tres meses antes con el respaldo de todos los gru-
pos parlamentarios, excepto el popular.
3. PODER JUDICIAL
Solamente el partido socialista presentó a través de su grupo
parlamentario un recurso de inconstitucionalidad, el 23 de marzo de
200121 . Su acción se justifica por la negativa del Gobierno a remodelar
el Plan de Inmigración, hecho que consideran necesario al vulnerar y
restringir la nueva ley el ejercicio de los derechos de reunión y mani-
festación (art. 7), asociación (art. 8), sindicación y huelga (art.11), tu-
203
tela judicial efectiva (art. 22), etc. Existe cierta correspondencia entre
estos artículos y aquellos contra los que los socialistas habían votado
durante el debate parlamentario. Para demostrar su inconstitucionalidad
los socialistas hicieron alusión a los artículos 10 y 13 de nuestra cons-
titución, aunque hay que decir que ésta reconoce unos determinados
derechos para los extranjeros residentes, de obligado cumplimiento
según el art. 53 de la CE, ya que en caso de lesionar su “contenido
esencial” serían considerados inconstitucionales, en virtud de la sen-
tencia del TC 107/198, f.j.3º.
La actitud del PSOE consiste en seguir manteniendo este recurso
pese a que el Gobierno le ha instado en varias ocasiones a que lo retire,
de ahí que el Tribunal Constitucional se convierta en un actor activo
cuando dicte sentencia. Aunque no es la primera vez que dicho Tribunal
debe pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una parte del articu-
lado de una Ley de Extranjería. Cabe mencionar a este respecto el
recurso presentado por una serie de organizaciones sociales contra varios
artículos de la Ley Orgánica 7/1985. El Tribunal falló, en 1987, en esa
ocasión contra el gobierno y a favor de los demandantes.
Por otra parte, Izquierda Unida no ha presentado de momento
ningún recurso de inconstitucionalidad, aunque sí ha propuesto a los
restantes grupos parlamentarios la interposición de uno. En este sen-
tido, ha encabezado alguna que otra iniciativa ante el Defensor del
Pueblo y ante distintos parlamentos y gobiernos autonómicos. La pri-
mera la aprobaron las Cortes de Aragón y, después, el parlamento
vasco. Si su intención como podemos comprobar, era interponer un
recurso de este tipo, cabría preguntarse por qué no se adhirió a la
iniciativa del PSOE. Ellos mismos responden a nuestra pregunta al
afirmar que los socialistas actuaron irresponsablemente, renunciando
a la presentación de una enmienda a la totalidad sobre el Proyecto de
Ley en aras de una posterior negociación con el Gobierno y, más aun,
cuando esa actitud confusa se ha trasladado al recurso iniciado por
dicho partido, hasta el punto de haber llegado a cuestionar las decisio-
nes tomadas por algunos de los parlamentos autonómicos. La justifi-
cación de IU tal vez esconda otra bien distinta: la necesidad de pre-
sentarse como verdadero interlocutor entre el gobierno y las asocia-
ciones, ONG’s, etc, adquiriendo con ello el protagonismo perdido en
la escena política. El tiempo será el que clarifique la actitud de unos y
otros sobre la política migratoria de nuestro país.
204
4. EL DEFENSOR DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo22 es un alto Comisionado de las Cortes
Generales designado para la defensa de los derechos comprendidos
en el Título I de la Constitución Española. Supervisa la actuación de la
administración para dar cuentas a la institución que le ha nombrado.
Es, por tanto, un órgano de control externo, de ahí que numerosas
asociaciones y fuerzas políticas hayan reclamado al actual Defensor
del Pueblo, Enrique Múgica, la interposición de un recurso de amparo
ante lo que ellos consideran una usurpación de los derechos de los
extranjeros residentes en nuestro país, aunque su respuesta ha sido
negativa, y eso a pesar del polémico debate que abrió la ley en el
seno de la sociedad española.
B) LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos son siempre actores principales en el siste-
ma de relaciones intergubernamentales al participar de forma activa
en cada una de las instituciones de los distintos ámbitos territoriales.
Por eso es necesario tener cuenta sus posturas para comprender sus
actuaciones. En España puede hablarse de la existencia de un plura-
lismo político que gira alrededor de un triple eje conformado sobre la
siguiente base, nacionalista/no nacionalista/regionalista, a la que ha-
bría que superponer la doble vertiente izquierda/derecha. En el Parla-
mento español contamos con partidos que representan esta división,
si bien nuestro análisis se ha centrado únicamente en los partidos no
nacionalistas, o también denominados “partidos estatalistas”, porque
normalmente el problema de la inmigración ha tenido escasa relevan-
cia entre los mismos, salvo en esta ocasión en que los intereses
particularistas de cada una de las fuerzas políticas de ámbito nacional
han convertido a esta materia en un campo de confrontación directo.
En primer lugar, hablar de la postura del Partido Popular es ha-

cerlo de la del Gobierno, porque indudablemente no existe diferencia-
ción real entre ambos, entrelazándose sus posicionamientos conti-
nuamente hasta el punto de no llegar a saber a quién representan. La
disciplina interna que rige los partidos impide emitir juicios individua-
les e independientes a los actores que los integran, por lo tanto pode-
mos afirmar que la postura de gobierno y partido en el caso del PP
están íntimamente ligadas23 . Así, parece lógico que el Grupo Parla-
mentario Popular haya mantenido la defensa de la reforma de la Ley
4/2000 considerando que su tramitación estuvo influenciada por un
205
proceso electoral que no le permitió establecer ni definir un modelo de
inmigración acorde a las exigencias de nuestro país. Por el contrario,

el partido socialista está en absoluto desacuerdo con esta afirmación.
Para él, la reforma de la L.O 4/2000 era innecesaria, y respondía más
bien al deseo de un partido de ejercer su mayoría recién conquistada.
Por ello, desde un primer instante han desarrollado una serie de acti-
vidades, publicaciones y recomendaciones sobre cuáles deberían ser
los pilares que en su opinión sustentase toda política de inmigración.
A tal efecto, el 27 de diciembre de 2000 la Secretaría de Políticas
Sociales y Migratorias CEF-PSOE elaboró una valoración del Progra-
ma GRECO en el que se instaba a representantes de CC. AA, Corpo-
raciones Locales, sindicatos, organizaciones empresariales, ONG’s,
asociaciones de inmigrantes, así como a expertos y estudiosos en la
materia, a presentar una serie de enmiendas que vinieran a modificar
el plan confeccionado por el ejecutivo popular por carecer de la es-
tructura que suele regir en este tipo de documentos y no hacerse men-
ción a los principios sobre los que se basan las acciones en él pro-
puestas, lo que dificulta, o mejor dicho, imposibilita la evaluación de
los resultados obtenidos. Por todo ello, presentaron un recurso de
inconstitucionalidad sobre todos los artículos que, aparentemente, res-
tringían el ejercicio de los derechos de reunión, asociación, manifes-
tación, huelga y sindicación, el derecho a la tutela judicial efectiva y a
la defensa y a la asistencia letrada de los inmigrantes sin papeles.
Para Izquierda Unida la Ley de Extranjería 8/2000 responde a
una visión policial y represiva de la inmigración que rompe con uno de
los pocos avances que se habían introducido en la Ley 4/2000 al man-
tenerse en ella el auténtico núcleo duro de la política de inmigración
desarrollada en nuestro país desde 1985, en lo que respecta a visa-
dos, entrada, expulsiones, control de estancia. Por este motivo, sos-
tiene que nunca estará a favor de ella, más aun cuando se ha demos-
trado su fracaso, porque en vez de haber conseguido disminuir los
flujos de pateras, han aumentado considerablemente desde su entra-
da en vigor, como consecuencia del “efecto llamada”. Consideran,
además, la actitud del PSOE irresponsable al haber renunciado a la
presentación de la enmienda a la totalidad al Proyecto de Ley Popular
en aras de una negociación con el Gobierno que nunca concluyó como
ellos habían pretendido, interponiendo en consecuencia un recurso de
inconstitucionalidad contra parte del articulado de la nueva Ley. Por
todo ello, IU está decidida a reconstruir la unidad de acción con otras
206
organizaciones para mantener una lucha por el reconocimiento de un
nuevo procedimiento de regularización, donde la distinción entre ile-
gal y legal carezca de sentido. Están refiriéndose a la derogación de la
Ley y de su Reglamento para la aprobación de una nueva que articule
otra serie de aspectos que la coalición considera indispensables para
llevar una política de inmigración coherente24 . Para ello, tratan de
promover un recurso de inconstitucionalidad contra todos los artículos
que vulneren los derechos fundamentales de las personas. A tal efec-
to, IU presentó proposiciones reglamentarias en las CC.AA, y empla-
zó a otras fuerzas políticas a secundar dicha iniciativa, además desa-
rrolló todas las actuaciones legales e institucionales que les han sido
posible para recurrir las irregularidades del proceso abierto por el R. D
239/2000, de 18 de marzo, en la aplicación de la Transitoria Primera
de la Ley 4/2000. Pero su labor no se limita a este ámbito, sino que a
partir de ese momento exigirá su presencia en todas las consultas y las
negociaciones que se abran a nivel institucional, ya sea a nivel estatal o
autonómico, comprometiéndose con los distintos movimientos sociales
a difundir los acuerdos para favorecer la unidad de acción.
C) OTROS ACTORES INVOLUCRADOS

En este apartado vamos a centrar nuestra atención en dos acto-
res que por distintos motivos han ido adquiriendo importancia a medi-
da que ha ido desarrollándose la política de inmigración. En primer
lugar, los sindicatos, tanto Comisiones Obreras (CC.OO) como la Unión
General de Trabajadores (UGT) han constituido organizaciones “ad
hoc” para la atención a inmigrantes en situación irregular: los Centros
de Información para Trabajadores Inmigrantes (CITE), de CC.OO, y
los Centros Guía de Inmigrantes, de UGT. La conexión de éstos con la
actividad gubernamental se construye en torno a los procesos de re-
gularización y al contingente (Carrillo & Delgado, 1998: 36). Su princi-
pal actividad es proteger los derechos de los inmigrantes irregulares,

porque la cuestión de la inmigración esta íntimamente relacionada
con las relaciones labores y la defensa de los derechos de los trabaja-
dores. Por ello, desde un primer momento han mostrado su disconfor-
midad con la Ley 8/2000, a la que califican de restrictiva y carente de
sentido en un mundo globalizado que se sustenta sobre dos principios
básicos: el primero, la libre circulación de capital y mercancías; y, el
segundo, la movilidad de la mano de obra en función de las necesida-
des del mercado y el sistema productivo.
207
El mundo de las ONG’s se caracteriza por su volatilidad en tér-
minos de tamaño organizativo, presupuesto, implantación territorial,

durabilidad, siendo las más fuertes aquellas que tienen alguna vincu-
lación con la Iglesia Católica (Carrillo & Delgado, 1998: 37). En cuanto
a su posicionamiento ante la L.O. 8/2000 podemos decir que son nu-
merosas las voces que se han levantado en contra de la reforma de la
L.O. 4/2000. Reflejarlas todas sería una labor casi imposible, y no
creemos que sea necesario en este trabajo, de ahí que nos hayamos
limitado a señalar dos pronunciamientos, más que por su relevancia,
por la institucionalidad que adquirieron. El primero, las Jornadas de
Reflexión sobre la Ley de Extranjería, celebradas el 19 y 20 de octu-
bre de 2000 en el Salón de Actos del IMSERSO. Fueron organizadas
por tres ONG’s: el Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad
(M.P.D.L), la Asociación Voluntariado de Madres Dominicanas
(VODAME) y la Asociación de Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes
en España (ATIME). Fruto de su reflexión se elaboró un documento
que fue dado a conocer a través de los medios de comunicación, don-
de se concluyó que el fenómeno migratorio era estructural, y como tal
debería ser tratado. De ahí que ellos sostuvieran que era necesario
abordar la reforma de la ley no desde una perspectiva parcial sino
integral, estableciéndose para ello elementos que permitieran canali-
zar los flujos migratorios a través de diversos mecanismos y sobre la
base de los principios de solidaridad, justicia e igualdad25 . El segundo
fue el documento elaborado por Cáritas Española “Las Observaciones
de Caritas Española a propósito de la Propuesta de Modificación de la
Ley Orgánica 4/2000 sobre los Derechos y Libertades de los Extranje-
ros en España y su Integración Social”, aprobado por el Consejo Ge-
neral de Cáritas Española, el 24 de junio de 2000, con el fin de ser
enviado posteriormente al Ministro de Interior, Jaime Mayor Oreja, al
Delegado del Gobierno y a los Partidos Políticos con representación
parlamentaria26 . Cáritas se ha expresado en todo momento partidaria
de la reforma de la Ley Orgánica 7/1985 por considerar que descono-
cía y hacía caso omiso al fenómeno migratorio, aunque reconocían
que la inadecuación de esta ley había sido suplida con bastante éxito
por el R.D 155/1996. A pesar de estar de acuerdo con la derogación de
la antigua Ley de Extranjería, reconocieron que la resultante tampoco
estaba exenta de deficiencias, pero se mostraron partidarios de no
acometer otra reforma sin antes comprobar su puesta en marcha.
Cáritas creyó más oportuno proceder a la elaboración del pertinente
reglamento que limara las carencias que presentaba la Ley 4/2000, y
208
sólo en el caso de que éste se mostrase ineficaz, proceder a su modi-
ficación.
CONCLUSIÓN
Nuestro país se enfrenta al problema de la inmigración, precisa-
mente en el momento en la que la perspectiva sobre el mismo se ha
visto modificada como consecuencia de la imagen que nos han tras-
mitido de la “patera”, convirtiéndose ésta en el auténtico símbolo del
“problema migratorio”, es decir, la “inmigración ilegal” ha pasado a ser
la fuente inspiradora de la política migratoria desarrollada por el eje-
cutivo, en la que priman la eficacia policial, la seguridad, el orden
público y la lucha contra las mafias que propician la explotación de los
inmigrantes. Desde nuestro punto de vista, es cierto que debemos
poner todos los medios que se hallen a nuestro alcance para evitar la
explotación y el surgimiento de mafias organizadas, pero la duda nos
surge cuando nos preguntamos si los procedimientos restrictivos que
hoy rigen la concesión de permisos de trabajo y residencia resuelven
el problema o, por el contrario, no hacen más que agravarlo. Sabe-
mos que ésta es una pregunta de difícil respuesta, más aun cuando
las medidas restrictivas que se han aplicado en gran parte de Europa
no han obtenido los resultados esperados. Por otra parte, tampoco
podemos sostener con seguridad que la flexibilización en los procedi-
mientos administrativos favorezca la lucha contra la inmigración. La
actitud idónea sería la de elaborar una política del inmigrante y para el
inmigrante, capaz de controlar y de integrar al mismo tiempo, pero a
día de hoy esto resulta prácticamente imposible. Los Estados no pare-
cen dispuestos a ceder soberanía en beneficio de una multiculturalidad
donde todos los poderes actúen en la misma dirección, ya que la
política de inmigración atiende un problema que se produce en un
contexto de integración supranacional y de descentralización hacia

niveles de gobierno subnacionales (Tamayo & Delgado, 1998: 17), lo
que conduce a una inevitable tensión entre los intereses propios de la
política europea de inmigración con los de la española. Pero también
entre los intereses de la política de inmigración nacional y las priorida-
des de las comunidades autónomas y de los grandes ayuntamientos
(Tamayo & Delgado, 1998: 18), aun más cuando el problema de la
inmigración se “politiza”, convirtiéndose en un punto de referencia de
los partidos políticos a la hora de lanzar ataques contra el adversario.
Además, este hecho se agrava si se tiene en cuenta que, dada la
209
división competencial del Estado autonómico, la resolución de los
problemas adoptan una doble dirección, “de arriba-hacia-abajo” (des-

de la Unión Europea al gobierno central y de éste a los gobiernos
subnacionales) y “de abajo-hacia-arriba” (desde la sociedad civil y los
gobiernos locales hacia el gobierno central, y de ahí a la Unión Euro-
pea), ampliándose esta dimensión desde que entran en juego los lla-
mados “actores sociales”, lo que complica aún más si cabe la ya por sí
compleja red intergubernamental.
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213
NOTAS
1
Nos estamos refiriendo a la República Federal Alemana, aunque actualmente esta distinción
carece de sentido tras la Reunificación.
2
La Ley de Extranjería fue desarrollada por el Real Decreto 1119/86, donde se estableció los
distintos tipos de permiso de trabajo y residencia a los que tenían acceso los inmigrantes
residentes en nuestro país.
3
“El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a elaborar y remitir a la Cámara, antes del 31
de diciembre del presente año, un informe sobre la situación de los extranjeros en España,
que comprenda en todo caso los siguientes aspectos:
a) Situación de los inmigrantes que se encuentran en España desde una fecha anterior
a la promulgación de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, y que, por diversas causas, no
accedieron al proceso de regularización abierto por la ley.
b) Situación de los extranjeros que se encuentran en España en situación irregular
desde una fecha posterior a la promulgación de dicha ley.
c) Situación de las personas que hayan solicitado refugio o asilo en nuestro país.
d) Nuevas medidas, en su caso, con que, en el futuro, considera el Gobierno más
conveniente tratar las cuestiones relativas a la entrada y permanencia de extranjeros en
España, en el marco del proceso de unificación política de las Comunidades Europeas.”
(Aragón & Chozas, 1993: 39).
4
Los principios básicos sobre los que se instrumentó la política migratoria fueron los siguientes:
el control sobre la entrada; la lucha contra el empleo clandestino; la promoción e integración
social de los inmigrantes; el reforzamiento de la acción policial; la coordinación y centraliza-
ción administrativa; la reforma de los procedimientos de asilo y refugio; la comunitarización de
la política de extranjería; y la potenciación de la cooperación al desarrollo.
5
El resultado final de la votación fue el siguiente: 219 votos a favor (PSOE, PP, CiU, CDS, Mixto
(AIC, UV, EE y EA), y PNV), ninguno en contra, y 11 abstenciones (IU-IC).
6
El nuevo Reglamento todavía tenía un criterio más restrictivo que el del 1991, al poderse
acoger a él los extranjeros que se encontraran en España antes del 1 de Enero de 1996 y los
titulares de un permiso de trabajo y residencia con posterioridad a la entrada en vigor del RD
1119/1986.
7
La Subcomisión fue creada en el seno de la Comisión de Política Social y Empleo del Congre-
so de los Diputados, en ella se encontraban representados todos los grupos parlamentarios, de
ahí que el informe emitido gozara de gran pluralidad. La Subcomisión se constituyó el día 18
de septiembre de 1996, con la siguiente composición: Vocales: Mª Jesús Aguirre Uribe (PNV),
Carles Campuzano i Canades (CiU), Matilde Fernández Sanz y Carlos Sanjuán de la Rocha
(PSOE), Enriqueta Seller Roca, Diego Jordano Salinas y Ana Mato Adrover (PP), Paulino
Rivero Baute (CC), Presentación Urán González (IU), Guillerme Vázquez Vázquez (Mx); Pre-
sidente: Jerónimo Saavedra Acevedo (PSOE); y Letrado: José Luis Ruiz-Navarro Pinar. Dña
Mª Jesús Aguirre cesó como Diputada el 23 de septiembre de 1997, siendo sustituida por D.
Carles Caballero Basáñez. El 11 de marzo de 1997, D. Jesús Manuel Pérez Corgos sustituyó
a Dña Enriqueta Seller Roca, y el 14 de octubre de ese mismo año, Dña. Inés Sabañés Nadal
sustituyó a Dña. Presentación Urán González. La Subcomisión elaboró su informe tras la
celebración de numerosas reuniones con altos cargos de la Administración, expertos y repre-
sentantes de distintas organizaciones sociales, con el fin de que aportaran sus conocimientos,
además realizó una visita al Pleno del Consejo General de la Emigración, y dos viajes a las
ciudades de Ceuta y Melilla. Se trataba que el Informe contara con la participación del mayor
número de actores posibles.
8
El Reglamento de 1996, pone en evidencia una serie de factores: 1) Un desajuste técnico-
jurídico entre la LO 7/19985 y el RD 155/1996, porque considera los actuales movimientos
migratorios y la integración social de los inmigrantes, cosa que resulta paradójico en relación
con la LO7/1995; 2) Ineficacia del marco legal en cuanto a la regulación o el control de los
flujos migratorios se refiere, y eso, a pesar de que el Reglamento introduce ciertas mejoras al
214
respecto; y 3) Insuficiente cobertura legal a las medidas para la integración social de los
inmigrantes previstas en el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes (Ruiz de Huidobro
de Carlos, 2000: 73).
9
Art. 137, Título VIII, de la Constitución Española de 1978.
10
Entre las propuestas cabría destacar las siguientes: la propuesta de directiva presentada en
diciembre de 1999, donde se regulo el derecho de reagrupación familiar; la propuesta de
directiva que aborda los derechos de los residentes de larga duración; la propuesta de directiva
sobre entrada de trabajadores de terceros países; la propuesta de mecanismo de coordinación
para regular los flujos de inmigración en todos los Estados de la U. E: la propuesta sobre
entrada de estudiantes y personas no activas, etc (Pajares, 2001: 13).
11
Alemania incrementará los controles sobre ciudadanos de 22 países; Italia y Portugal expulsa-
rán a todo inmigrante sin contrato; el Reino Unido facilitará las expulsiones; Dinamarca recor-
tará el acceso a las ayudas sociales; Holanda reducirá sus cupos anuales y España prohibirá
la regularización de ilegales (EL PAÍS, 16/06/2000: 2).
12
Nos estamos refiriendo a la Ley de Extranjería 4/2000, aprobada con carácter de urgencia por
todas las fuerzas parlamentarias, exceptuando el Partido Popular.
13
Los tres órganos consultivos son: Consejo Superior de Política de Inmigración, Foro para la
Integración Social de los Inmigrantes, y Observatorio Permanente de Inmigración.
14
Los Ministerios con competencias en materias de inmigración son: el Ministerio de Asuntos
Exteriores, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Educación, Cultu-
ra y Deporte, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Ministerio de Administraciones
Públicas, y el Ministerio de Sanidad y Consumo. Todo ellos han contribuido en la elaboración
del Programa GRECO con sus propuestas. En cuanto a su ejecución, todos los Ministerios
anteriormente mencionados interviene en su puesta en funcionamiento, así como otros niveles
administrativos (CC.AA y Municipios), Secretarias (Secretaria General de Asuntos Sociales,
Subsecretaría de Asuntos Exteriores, Secretaría General de Gestión y Cooperación Sanitaria,
Secretaría de Estado de Educación y Universidades, Secretaría General de Educación y For-
mación Profesional, Secretaría de Estado de Justicia, Secretaría de Estado de Seguridad,
Secretaría de Estado de Organización Territorial del Estado, Subsecretaría de Sanidad y Con-
sumo, Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales), Agentes Sociales (sindicatos y empresa-
rios) y la Agencia Española de Cooperación Internacional.
15
El Programa se estructura, en los siguientes puntos: 1) Diseño global y coordinado de la
inmigración como fenómeno deseable para España en el marco de la U.E, 2) Integración de
los residentes extranjeros y de sus familias, 3) Regulación de los flujos migratorios para garan-
tizar la convivencia en las sociedad española, y 4) Mantenimiento del sistema de protección
para los refugiados y desplazados. Cada una de estas líneas se desarrollaran en 23 acciones y
estas a su vez, en 72 medidas concretas.
16
Las partidas presupuestarias destinadas para cada una de las acciones ha desarrollar son las
siguientes (ABC 25/4/2001: 27):
1) Para acordar Convenios Internacionales con República Dominicana, Colombia, Tú-
nez y Rumania, se destinan 8.061 millones.

2) Lucha contra la ilegalidad, para ello se decide crear unidades especializadas en la
lucha contra las redes de inmigrantes y falsificaciones documentales (Ucrif), entrará en
funcionamiento el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE), y se adaptará el Centro
de Internamiento de Extranjeros a la nueva normativa vigente, para todo ello, se destina
6.423 millones.
3) Asistencia sanitaria, programas especiales de atención a determinados grupos como
menores y mujeres, así, como la educación para la salud y la prevención de enfermedades
(1.500 millones).
4) Mejorar y simplificar los procedimientos administrativos, y se configurará a las Ofici-
nas de Extranjeros como verdaderos órganos especializados en la tramitación de todos los
expedientes (2.074 millones).
5) Resto de acciones: convenios con CC.AA (1.050 millones), asistencia educativa
215
(387 millones), OPI (57 millones), control del mercado de trabajo (11 millones), Consejo
Superior de Política de Inmigración (5’5 millones) y actualización de inmigración (5’5 millo-

nes).
17
El Observatorio Permanente de la Inmigración (OPI) y el Foro para la Integración de los
Inmigrantes se constituyeron como instrumentos específicos para desarrollar el Plan de Inte-
gración Social de los Inmigrantes, acordado por el ejecutivo popular en 1999.
18
El Consejo Superior de Política de Inmigración se constituye como un mecanismo de diálogo
y participación del conjunto de las Administraciones, al estar compuesto por 46 vocales, donde
la Administración General del Estado esta representada por 17 vocales de cada una de las
CC.AA, Ceuta y Melilla. En su reunión constitutiva se designa los vocales representantes de
las CC.AA y Entidades Locales en el OPI y Foro de Integración Social de Inmigrantes.
19
El Observatorio Permanente de Inmigración, esta formado por 16 vocales, procedentes de los
Ministerios afectados, organismos estatales competentes en estadística y sociedad, CC.AA,
entes locales y universidades. Su programa de trabajo 2001/2002 fija seis objetivos: armoniza-
ción de criterios y coordinación estadística, creación de una red OPI de observadores, elabo-
ración de informes y análisis, puesta en marcha de una serie de líneas de investigación,
intercambio de información estadística con organismos estatales y con servicios de otros paí-
ses, y la aprobación de un plan de publicaciones (ABC 7/5/2001).
20
A nivel internacional, el ejecutivo ha suscrito convenios con Ecuador (31 de enero de 2001),
están pendientes de firma con Polonia y Marruecos, y próximamente se entablaran con Co-
lombia y República Dominica. En cuanto, a los convenios suscritos con los llamados “actores
sociales”, el Ministro de Interior, Mariano Rajoy y el Presidente de la Cruz Roja Española, Juan
Manuel Suárez, acordaron un marco de colaboración en materia de extranjería, migración y
derecho de asilo para un período de cuatro años, donde se establecieron los criterios de coope-
ración para la puesta en marcha del Programa GRECO (ABC 1/8/2001: 22). Además, se han
firmado otros convenios entre el IMSERSO y el Ilustre Colegio de Abogados, y Caritas Españo-
la. En cuanto al ámbito autonómico, decir que se ha subscritos unos convenios entre el Minis-
terio de Trabajo y Asuntos Sociales, para el desarrollo del Plan de Integración Social de
Inmigrantes, primero, y después para el GRECO. A nivel local, se han establecido convenios
de colaboración entre la Administración Central y la local, a través del Instituto de Migraciones
y Servicios Sociales, como es en el caso del convenio con el Ayuntamiento de Algeciras para
subsanar los naufragios de las embarcaciones que transportan inmigrantes a través del Estre-
cho de Gibraltar (5 millones), o el convenio con el Ayuntamiento de Madrid y la Comunidad de
Madrid para la atención temporal a extranjeros en situación de exclusión social (90 millones
para cada una de las tres administraciones). Datos obtenidos del Grupo Parlamentario Popu-
lar.
21
El PSOE presentó el recurso de inconstitucionalidad, ante el amparo del art. 162 CE que
permite la presentación del recurso a 50 diputados.
22
El Defensor del Pueblo, es una institución unipersonal, apartidaría y electiva, elegida por las
tres quintas partes de las Cortes Generales, para un periodo de cinco años, para presuponer y
salvaguardar su independencia. Puede acudir a él todo personal, natural o jurídica con interés
legítimo sin ser impedimento para ello su nacionalidad, residencia, sexo, edad, etc., además
de senadores, diputados, comisiones de investigación o la comisión mixta. Y actúa de oficio o
a instancia de la parte interesada.
23
En la página web del Partido Popular aparece en el área de inmigración el Plan GRECO, que
como todos sabemos es la última y gran apuesta del Ejecutivo en cuanto a política migratoria
se refiere.
24
Para la coalición I.U toda ley de inmigración que pretenda ser efectiva debe integrar los
siguientes aspectos: la ampliación de los cupos en los sectores y territorios más afectados,
pero rechazando la vieja fórmula de que el inmigrante regrese a su país para solicitar el visado
pertinente que le habilite para trabajar en nuestro país; desbloqueo en la obtención de los
permisos por el régimen general; garantizar los derechos de los trabajadores irregulares; abrir
un proceso de regularización extraordinario para todos aquellos extracomunitarios que se en-
216
cuentren en España con anterioridad al 23 de Enero de 2001, otorgando el permiso de residen-
cia para todos aquellos que presenten una oferta de empleo o declaren estar en la búsqueda
del mismo, pero también para los que no se definan como población activa; creación de una
red pública de unos Centros de Acogida de Inmigrantes en las ciudades de Ceuta y Melilla,
gestionados directamente por la Administración o por las propias ONG’s mediante convenios
de colaboración; otorgar a los inmigrantes nigerianos las mismas condiciones que al resto de
inmigrantes; creación de un Secretario de Estado para las Migraciones, con el fin de evitar la
dispersión de competencias; elevar el rango institucional del Consejo General de Inmigración,
regulándolo por ley para garantizar su seguridad jurídica; modificar la normativa que rige el
funcionamiento del Consejo de Residentes, ampliando sus competencias; recortar los plazos
de resolución de los expedientes de solicitud de los permisos de residencia y de trabajo, etc.
25
Entre las propuestas concretas que ellos realizaron debemos destacar las siguientes: recono-
cimiento y equiparación de los derechos de los inmigrantes con los de los nacionales (sanidad,
reagrupamiento familiar, educación, justicia, servicios sociales, socio-laborales, votación, etc),
establecimiento de contingentes labores y no labores, flexibilización de las condiciones de
renovación y todo lo que ello conlleva, creación de órganos administrativos con el suficiente
rango para coordinar y ejecutar las políticas migratorias, establecimiento de órganos de diálo-
go entre las distintas administraciones, reconocimiento de las funciones de interlocución y
asesoramiento a los órganos que representan a los inmigrantes, regularización a todos aque-
llos inmigrantes que tengan arraigo en España.
26
En la primera parte de dicho documento, se hizo referencia a los riesgos que conlleva la
elaboración de una Ley de tal envergadura en tan poco espacio de tiempo. En la segunda, sin
embargo, se abordaron cuestiones de carácter jurídico técnicas, al analizarse ciertas aporta-
ciones que aparecieron como esenciales en el Borrador del Anteproyecto de Ley, como fueron
el principio de equiparación entre los derechos de los nacionales y de los inmigrantes, los
derechos y libertades de los extranjeros, la reagrupación familiar, las garantías jurídicas que se
les prestan, la entrada y permanencia, el acceso al trabajo y el régimen sancionador. A pesar
de reconocer que la propuesta de reforma solventaba muchas de las deficiencias que existían
en la Ley 4/2000, afirmaban que dejaban sin resolver unas cuantas (Ej. Las autorizaciones
para trabajar de los empleadores, del art. 34 propuesto y 33 vigente) e introducía otras tantas
(Ej. la falta de coordinación de las garantías jurídicas del Capítulo III con el régimen sanciona-
dor del Título III, y el conjunto de previsiones sobre los transportistas introducidas en el Título
III) (Manuel Herrera, 2000: 191).
217
LOS AUTORES
RAFAEL BAÑÓN I MARTÍNEZ es catedrático de Ciencia Política y de la

Administración en la Universidad Complutense de Madrid. Ha
sido el creador de numerosos programas e instituciones para la
formación de postgrado de funcionarios, consultor internacional
y profesor visitante en diversas universidades europeas y norte-
americanas. Es autor y coautor de diversas obras, entre las que
destacan: La institución militar en el Estado contemporáneo, Armed forces
and society in Spain through the ages, Tipología de municipios y provincias
de la Comunidad Valenciana, La nueva administración pública, El Estado
de las autonomías: ¿hacia un nuevo federalismo?, La productividad y la
calidad en los servicios públicos, y La evaluación de la acción y de las políticas
públicas.
JORGE CRESPO GONZÁLEZ es profesor de Ciencia Política y de la Admi-
nistración de la Universidad Complutense de Madrid, miembro
del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración y en-
cargado de asuntos europeos en Eurogestión Pública. Además es
autor de varias publicaciones sobre gestión pública y gobierno
multinivel en la Unión Europea.
ARGIMIRO ROJO SALGADO es catedrático de Ciencia Política y de la Ad-
ministración en la Universidad de Vigo. Ha desarrollado una am-
plia actividad investigadora en diversos centros universitarios eu-
ropeos preferentemente sobre el proceso de construcción euro-
pea desde la perspectiva federalista; en la Europa de las regiones;
y, finalmente, en la gobernabilidad global. Entre sus últimas pu-
blicaciones destacan: La regionalización del Estado en la Europa Co-
munitaria, El significado y las posibilidades de la regionalización política,
La exigencia de participación regional en la Unión Europea, El modelo
federalista de integración europea: la Europa de los Estados y de las Regio-
nes, La progresiva regionalización de la Unión Europea, El déficit democrá-
tico de la Unión Europea, y Globalización, integración mundial y federalismo,
JOSÉ M. RUANO DE LA FUENTE es profesor titular de Ciencia Política y
de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid.
Ha participado en numerosas misiones internacionales de refor-
ma del Estado y ha desarrollado una amplia actividad docente e
investigadora en universidades europeas y americanas. Es autor o
coautor de más de una veintena de publicaciones nacionales e
internacionales. Algunas de ellas son: La administración española en
guerra, Gobierno y pacto local, La nueva gestión pública, Las administracio-
nes públicas españolas, Benchmarking dei sistemi contrattuali flessibili. Il
lavoro pubblico in Europa e negli Stati Uniti dAmerica, La disciplina dei
servizi pubblici locali in Europa, Léthique publique et les nouvelles formes
daction de lÉtat, y Les maisons de services publics en Europe.
SIXTO PERAZA PADRÓN es profesor titular de Ciencia Política y de la
Administración de la Universidad de La Laguna. Los campos de
trabajo y publicaciones son elecciones y partidos y nacionalismo
canario, antecedentes y desarrollo de la Autonomía canaria, pro-
ducción legislativa del Parlamento canario, y el desarrollo de la
Administración pública de la Comunidad Autónoma Canaria que
canaliza las relaciones con la Unión Europea.
MARÍA JOSÉ GARCÍA SOLANA es licenciada en Ciencias Políticas y de la
Administración por la Universidad Complutense de Madrid. En
la actualidad trabaja en el municipio de Velilla de San Antonio
(Madrid), donde coordina y gestiona las políticas de desarrollo
local, empleo, formación y políticas de igualdad de oportunidades.
GEMA SÁNCHEZ MEDERO es licenciada en Ciencias Políticas y de la Ad-
ministración por la Universidad Complutense de Madrid. Coautora
de Evaluación de la acción y de las políticas públicas y PP y CDS. Pactos
y Alternativas de Gobierno del Centro-Derecha.
ESTHER RODRIGO FRANCO es licenciada en Ciencias Políticas y de la
Administración por la Universidad Complutense de Madrid e
investigadora del Departamento de Ciencia Política y de la Ad-
ministración II de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología.
Es especialista en temas de inmigración.

Jose Manuel Ruano de La Fuente - Politica Europea y Gestion Multinivel (2004)

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Jose Manuel Ruano de La Fuente - Politica Europea y Gestion Multinivel (2004)

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Política Europea y Gestión Multinivel

José M. Ruano de la Fuente (Coordinador)

1ª Edición, febrero 2004

© José M. Ruano de la Fuente et al.

Colección: septem universitas

Impreso en España-Printed in Spain

Capítulo I. El gobierno multinivel como herramienta

Capítulo II. La movilización regional y la emergencia de un

Capítulo III. Las actuaciones comunitarias de impacto

Capítulo IV. La integración europea y las singularidades

Capítulo VI. La política de investigación científica,

Capítulo VII. Política de inmigración en España

LOS AUTORES ......................................................................................... 219

La gestión pública es cada vez menos pública y cada vez más

El concepto de gestión multinivel se ha empleado por la doctrina

regionalización del sistema comunitario”. De la estructura bipolar

los gobiernos nacionales pierdan el poder que ganan aquéllas. Más

miten en su análisis el empleo de instrumentos metodológicos de la

va política” no se deja aprehender en categorías ya establecidas y de

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- PARTICULARIDADES DEL

en las redes político-administrativas; la aparición de nuevos actores

cablos de moda en la jerga de la Ciencia Política y de la Administra-

I.- PARTICULARIDADES DEL ENTORNO

actores, en el procedimiento decisorio, máxime cuando las CCEE

CUADRO 1: POLÍTICAS Y ÁMBITOS MATERIALES EN QUE

3.- Los poderes de la UE sobre las competencias

relevantes, sobre todo en el ámbito de los procesos de discu-

gran flujo relacional, y una importante simbiosis.

las obligaciones propias del derecho comunitario, absteniéndose de

que las Comunidades no se han provisto de “un ejército de funciona-

II.- GOBIERNO MULTINIVEL: CONCEPTO Y

De lo anteriormente expuesto se infiere que la acción pública

Administración de servicios difícilmente viable en determinadas co-

II.1.- CONCEPTO DE GOBIERNO MULTINIVEL

públicas pertinentes. Lo que es de directa aplicación a todos los paí-

II.2.- LAS PAUTAS DE ANÁLISIS

1.- Participación plural, fluida y multinivel

intervienen a nivel comunitario europeo, creando, como ha sido di-

ciones de defensa de intereses no económicos (entre ellos algunos

2.- Importancia de los Recursos Humanos

inmersión en un conjunto de valores tendentes a la coope-

3.- Existencia de pautas estables de contacto entre las per-

duda, esta característica toma especial relevancia en el ámbito de la

4.- El GM se vincula a las políticas públicas, en sus diferen-

5.- Las relaciones establecidas en el GM trascienden las pau-

6.- La importancia de la gestión en red

centro y periferia, etc. Se trata de la gestión en red. En las líneas

tralización, y conexiones formales/informales.

que aportan recursos cognitivos e informaciones sobre los sectores

posiciones importantes dentro de alguna organización aban-

se más el camino emprendido en las líneas siguientes: homologación

funciones de información/comunicación interna y externa.

8.- Una visión constructiva del conflicto. Los ejes de con-

ño institucional y el alcance de la integración comunitaria tengan visos

Su importancia cuantitativa y cualitativa es innegable en el es-

pre contingentes, podemos afirmar que el bloque más importante de

Nueva York. Citado por AGRANOFF, R., (1991), Op.cit.

SUMARIO: INTRODUCCIÓN. I.- LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y

transestatales, subestatales, internacionales, etc. En este sentido, la

vez es mayor. Y a todo ello hay que añadir el proceso imparable de la

trón altamente complejo, variado y plural, no jerárquico, de interacción

nente desde hace ya varias décadas. Dicha movilización regional ha

I.- LA MOVILIZACIÓN REGIONAL Y SUS

pación de las poblaciones y territorios, lo que conduce irremediable-