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10 TEXTOS DE REFERENCIA
Coordinaci�n y traducci�n a cargo de
AGUST� CERRILLO I MART�NEZ
(Universitat Oberta de Catalunya)
LA GOBERNANZA HOY:
10 TEXTOS DE REFERENCIA
Edita:
PR�LOGO ...........................................................................
.................... 9
I.
Introducci�n ......................................................................
..... 11
II. La
gobernanza .......................................................................
12
VIII. Bibliograf�a
citada ................................................................. 31
GOBERNAR EN
GOBERNANZA ............................................................. 57
por Jan Kooiman
3 http://www.iigov.org.
LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCI�N1
I. INTRODUCCI�N
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 11:28:05 a. m.
en blanco)
En los �ltimos a�os, las sociedades occidentales se han visto inmersas en
profundos cambios que est�n teniendo una repercusi�n en los poderes p�blicos.
Tal y como observan Pierre y Peters, la globalizaci�n, los cambios en
la sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y la crisis fiscal
del Estado, las nuevas formas de gobierno y el legado de la responsabilidad
pol�tica tradicional, la emergencia de la nueva gesti�n p�blica y el
cambio de la Administraci�n hacia el mercado est�n demandando una
nueva manera de gobernar2.
Estos nuevos escenarios hacen la acci�n del gobierno cada vez m�s dif�cil,
al complicarse la consecuci�n de las expectativas de la sociedad articuladas
a trav�s de objetivos pol�ticos espec�ficos presentados democr�ticamente3.
Como consecuencia, la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos
se han visto directamente afectadas y, paralelamente, los modelos
tradicionales de representaci�n democr�tica y de formulaci�n de los objetivos
sociales se han puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al
mercado, que se han planteado como reacci�n a la crisis del Estado de
bienestar intervencionista, han sido una soluci�n generalizable.
11
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
II. LA GOBERNANZA
Como ha se�alado Mayntz, �
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 11:33:10 a. m.
en blanco)
la �gobernanza� se utiliza ahora con frecuencia
para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo
de control jer�rquico, un modo m�s cooperativo en el que los actores
estatales y los no estatales participan en redes mixtas p�blico-privadas�7. La
gobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva m�s cooperativa
y consensual que la que se hab�a dado en los modelos tradicionales de gobernar.
5 Mayntz (2001), p. 9.
6 Morata y Hanf (2000), p. 5.
Esta evoluci�n ha sucedido, como resumen Pierre y Peters, por tres razones
principales.
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 11:35:01 a. m.
en blanco)
En primer lugar, por la necesidad de introducir a los actores privados
y las organizaciones representativas de intereses en la prestaci�n de
servicios, lo que ha permitido que los gobiernos hayan podido mantener
sus niveles de prestaci�n a pesar de los recortes presupuestarios que ha habido.
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 11:35:20 a. m.
en blanco)
En segundo lugar, por fomentar la participaci�n, especialmente si tenemos
en cuenta que la gobernanza implica la inclusi�n de actores privados
y sociales en la gesti�n del sector p�blico. Finalmente, por existir una
relaci�n de la prestaci�n de servicios p�blicos con la legitimidad que se hab�a
visto ampliamente criticada por diferentes sectores durante la crisis de
los a�os ochenta y noventa9.
mer lugar,
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 11:39:31 a. m.
en blanco)
identifica y fija la atenci�n en los cambios claves en los gobiernos
actuales y, en segundo lugar, se centra en el replanteamiento del Estado
y en la pluralizaci�n de la formaci�n de las decisiones p�blicas11.
11 Rhodes (2000).
12 Igualmente, Prats Catal� (1997), pp. 80-88, y Prats Cabrera (2003), pp. 243 y
ss.
Los autores alemanes del Max-Planck Institut, con Mayntz y Scharpf a la cabeza,
consideran que el control jer�rquico y la autorregulaci�n social no
son mutuamente excluyentes. Seg�n Scharpf, �la noci�n de gobernanza
como redes se usa para describir una variedad de fen�menos� y �es importante
darse cuenta, de todos modos, que las formas de red como elemen
21 Kickert (1993).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
En todo caso,
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 11:49:08 a. m.
en blanco)
debemos considerar que la adopci�n de la perspectiva de
la gobernanza no significa negar el papel del Estado, sino que, al contrario,
22 Scharpf (1993), p. 9.
23 Peters (1998a).
24 Peters (1998a).
25 Pierre (2000b), p. 12.
26 Pierre (2000b), p. 7.
27 Mayntz (2001), p. 9.
16
AGUST� CERRILLO I MART�NEZ. La gobernanza hoy: Introducci�n
30 Coppedge (1996).
Para hacer frente a este reto puede ser de utilidad traer a colaci�n el concepto
de metagobernanza que apunta Kooiman, seg�n el cual �se puede
encontrar una base al aplicar los metaprincipios normativos a los aspectos
fundamentales de gobierno�, mediante los cuales se �gu�a la conducta de
los actores implicados en las interacciones de gobierno, directamente en
sus actividades�37.
33 Eriksen (2001). Las mismas dudas son planteadas por Schmitter (2001b), p. 7.
34 Dahl (1999).
36 Sorensen (2002).
En todo caso, se debe observar en este punto c�mo las relaciones que se
han planteado permiten realizar una aproximaci�n normativa al concepto
de gobernanza que ampl�e los elementos aportados hasta el momento. De
hecho, tal y como apunta Peters, �podemos agregar el adjetivo �democr�tico�
a la gobernanza cuando existen, por un lado, medios para la participaci�n
popular en el proceso de establecimiento de las metas, y por
otro lado, medios efectivos para la rendici�n de cuentas que permita evaluar
las actividades de quienes act�an en nombre del p�blico�38.
�
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:14:06 p. m.
en blanco)
Cu�les son y cu�les deber�an ser los principios de buena gobernanza que
han de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gobernanza
han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la
gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la gobernanza
supone la toma de decisiones en contextos complejos y cambiantes
con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,
los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:
�
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:14:10 p. m.
en blanco)
est�n todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendo
el rol que le corresponde;
�
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:14:15 p. m.
en blanco)
los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder
tomar las decisiones que les correspondan, y
�
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:14:18 p. m.
en blanco)
se puedan tomar decisiones.
En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernanza
Europea,
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:14:45 p. m.
en blanco)
los principios que han de garantizar la consecuci�n de los objetivos
que hemos comentado ser�an los de transparencia, participaci�n,
rendici�n de cuentas (accountability), eficacia y coherencia.
Ahora bien, no existe un acuerdo un�nime sobre si �stos son todos los principios
de buena gobernanza que se deben reconocer. As�, en algunos casos
se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como
38 Peters (2003).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
el de
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:15:25 p. m.
en blanco)
subsidiariedad (que hace referencia a la elecci�n del mejor nivel que
ha de actuar), el de
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:15:29 p. m.
en blanco)
c
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:15:27 p. m.
en blanco)
omplementariedad (tambi�n conocido como subsidiariedad
horizontal, mediante el que se define qu� actores, p�blicos o privados,
actuar�n), el de
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:15:34 p. m.
en blanco)
proporcionalidad (que implica que se utilice el mejor
instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de f
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:15:40 p. m.
en blanco)
lexibilidad
(que permite la adaptaci�n a las circunstancias concretas a que se ha de
hacer frente en cada momento) y el de
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:15:46 p. m.
en blanco)
objetividad (que impone un deber
de ponderaci�n de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de decisiones
desconectadas del supuesto concreto).
Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena
gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de
ellos no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena
administraci�n
a los que �ltimamente se han referido diferentes instituciones.
Los principios de buena administraci�n se dirigen a los funcionarios y personal
de los organismos p�blicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos
y, por tanto, tienen un �mbito m�s espec�fico que los principios de buena
gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores pol�ticos39. Por
otro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las instituciones
y no tanto a sus relaciones con otros actores.
El principio de participaci�n
39 V�ase, por ejemplo, el art. II-101 del Tratado por el que se establece una
Constituci�n para
Europa, que prev� el derecho a una buena administraci�n.
las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se
establezcan.
El principio de transparencia
Tradicionalmente,
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:26:32 p. m.
en blanco)
los instrumentos m�s importantes para garantizar la rendici�n
de cuentas eran las elecciones y la participaci�n de los ciudadanos
en ellas. �stos son los
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:26:32 p. m.
en blanco)
que se conocen como mecanismos de rendici�n de
cuentas verticales43.
43 Schacter (2000a), p. 1.
21
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
El principio de eficacia
El principio de coherencia
46 Peters (2003).
52 Fox y Miller, por ejemplo, observan c�mo las redes son una caracter�stica de la
Administraci�n
P�blica postmoderna (Fox y Miller, 1998, p. 149].
55 Hay (1998), p. 34. Igualmente, Klijn (1997), p. 28; Klijn, Koppenjan y Termeer
(1995), p. 439, y Peters
(1998b), p. 22.
Adem�s, en la literatura politol�gica tambi�n se utilizan otros conceptos que
tienen una continuidad
con el concepto de red. As�, encontramos los conceptos de comunidad pol�tica
(policy
community) y de red sectorial (issue network). Marsh, partiendo de la idea de que
el concepto
de red es un concepto gen�rico, sit�a en una l�nea continua que distingue entre las
comunidades
pol�ticas (policy communities) y las redes sectoriales (issue networks). La
diferencia entre ambas
estribar�a en el grado de cohesi�n existente (Marsh, 1998, p. 13).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
58 Dowding (1995).
60 En la misma l�nea, Klijn (1997; v�ase en este libro, pp. 224 y ss.).
AGUST� CERRILLO I MART�NEZ. La gobernanza hoy: Introducci�n
En todo caso, consideramos que las redes son algo m�s que un mecanismo
de intermediaci�n de intereses o de influencia en los intereses p�blicos por
parte de intereses privados y sociales. Las redes implican interdependencia,
cooperaci�n y consenso en la elaboraci�n y aplicaci�n de las pol�ticas.
Las redes suponen una estructura de adopci�n y aplicaci�n de las decisiones
de la que se deriva el trabajo conjunto de todos los actores,
p�blicos y no p�blicos, en la consecuci�n del inter�s general, el inter�s com�n
a todos ellos. Las redes surgen por la existencia de una interdependencia
entre los recursos dispersos de diferentes actores, lo que implica necesariamente
el reconocimiento de interacciones entre ellos. �ste es el
concepto que m�s se ajusta a la definici�n de gobernanza, que, de acuerdo
con las consideraciones que hemos realizado en las p�ginas anteriores,
explica la realidad pol�tico-institucional actual.
�
Los gobiernos pueden desatender el inter�s com�n o general. Los gobiernos
necesitan realizar ciertas actividades. Participar en las redes implica
negociar y llegar a compromisos, como resultado de los cuales los
objetivos no son siempre conseguidos.
�
Las innovaciones pueden obstaculizar las pol�ticas. Los procedimientos
establecidos y los intereses implicados pueden bloquear las soluciones a
nuevos problemas y la aceptaci�n e implementaci�n de nuevas medidas
pol�ticas.
�
Los procesos pol�ticos pueden no ser transparentes. La interacci�n informal,
las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posiciones
administrativas hacen imposible determinar qui�n es responsable
de cada decisi�n.
�
La insuficiente legitimidad democr�tica. La interacci�n entre los funcionarios
y los representantes de los grupos de inter�s privados, otros �rganos
p�blicos y las organizaciones implementadoras hace muy dif�cil que
los parlamentos puedan influir en la formulaci�n de pol�ticas.
61 Marsh y Rhodes (1992), pp. 249-268.
Por contra, a pesar de estas cr�ticas, las redes presentan aspectos positivos
que justifican su uso y extensi�n:
�
Las redes, los grupos de inter�s y las organizaciones implementadoras
est�n implicados en la formulaci�n de pol�ticas. Como resultado, se enriquecer�
el proceso con la informaci�n, el conocimiento y la participaci�n
de que disponen los actores implicados.
�
La participaci�n de dichas organizaciones implica una mayor aceptaci�n
social. As�, la implementaci�n y la ejecuci�n ser�n entonces menos
costosas y producir�n m�s f�cilmente sus efectos.
�
La participaci�n de individuos, grupos y organizaciones indica que una
amplia variedad de intereses y valores ser�n tenidos en cuenta, lo que
es favorable desde un punto de vista democr�tico.
�
Las redes permiten a los gobiernos dirigir las necesidades y problemas
sociales incluso cuando las capacidades est�n limitadas. As�, se puede
mejorar la capacidad de solventar problemas y, por ello, la eficacia del
gobierno.
�
Las redes reducen los costes de transacci�n en situaciones de toma de
decisi�n complejas al proveer una base de conocimiento com�n, experiencia
y orientaci�n, lo que reduce la inseguridad al promover el intercambio
mutuo de informaci�n.
�
Las redes pueden reequilibrar las asimetr�as de poder al aportar canales
adicionales de influencia m�s all� de las estructuras formales63.
A. Las caracter�sticas de las redes
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:35:32 p. m.
en blanco)
Las redes se pueden definir de forma simple por la existencia de una pluralidad
de actores y las relaciones necesarias entre ellos.
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:35:39 p. m.
en blanco)
Adem�s, las redes
se caracterizan por un grado elevado de flexibilidad e informalidad. Tal y
como expone Klijn, se pueden extraer tres caracter�sticas de las redes64:
como veremos,
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:36:20 p. m.
en blanco)
de las interacciones entre los diferentes actores.
(Comentario Resaltado sofi0
11/6/2017 12:42:16 p. m.
en blanco)
De hecho,
los actores no pueden conseguir los resultados de manera individual ni imponer
sus intereses respecto a los otros, sino que requieren a los otros actores.
Adem�s, los diversos actores tienen diferentes recursos (normativos,
t�cnicos, cognitivos, financieros, humanos, etc.) que deben concurrir en
cada momento para la consecuci�n del inter�s general.
Por todo ello, al analizar los actores de las redes es necesario conocer cu�les
son sus recursos, cu�l es su consistencia (nivel de representatividad de
cada uno de los intereses en juego), cu�l es la informaci�n de que disponen
y cu�les son sus estrategias. El an�lisis de todos estos elementos permitir�
entender los procesos, las interacciones, que se llevan a cabo en el seno
de las redes.
La gobernanza fija las normas que gu�an la interacci�n en las redes. Dado
que las interacciones se repiten con frecuencia, ocurren procesos de
institucionalizaci�n
(percepciones compartidas, mecanismos de participaci�n,
reglas de interacci�n). As�, en algunos casos, la gobernanza puede gozar
de un mayor grado de formalizaci�n. El reconocimiento de la existencia e
importancia de las redes no implica que �stas est�n o deban estar formalizadas,
aunque cabe esperar su formalizaci�n. De hecho, la formalizaci�n
de la gobernanza de la red le atribuye mayor seguridad y estabilidad.
Son muchos los art�culos que se han escrito hasta el momento sobre la gobernanza
y las redes de pol�ticas p�blicas. El lector probablemente habr�
comprobado que la mayor�a est�n escritos en ingl�s y que a�n no se han
generalizado los que han incorporado el concepto de gobernanza a la
producci�n acad�mica en castellano. Siendo conscientes de esta situaci�n,
se ha querido hacer una selecci�n de art�culos que planteen cuestiones
diversas relativas a la gobernanza y a las redes de pol�ticas p�blicas.
As�, en los art�culos recogidos a continuaci�n se analiza el surgimiento y la
evoluci�n de la teor�a de la gobernanza, su relaci�n con la democracia,
el papel de la Administraci�n P�blica y los poderes p�blicos en general en
la gobernanza, la incidencia que la gobernanza tiene en el Derecho, el
impacto de la gobernanza en el desarrollo y en el proceso de construcci�n
europea y, finalmente, una caracterizaci�n de las redes de pol�ticas
p�blicas.
En ��Por qu� ahora el inter�s por la gobernanza?�, Guy B. Peters y Jon Pierre
exponen en detalle c�mo la gobernanza tiene lugar en diferentes contex
67 Como ha observado Kickert, �las tareas del gobierno definen hasta cierto punto
la interdependencia
y a veces le condenan a interacciones con sus socios privados o administrativos lo
que no significa una libertad de elecci�n� (Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997c, p.
178).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
Fritz Scharpf, investigador del Instituto Max Planck para el Estudio de las
Sociedades
de Colonia (Alemania), en �Apuntes para una teor�a del gobierno
multinivel en Europa�, analiza los modelos elaborados desde las relacio
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1 T�tulo original: �Why the concern with governance now?�, en Jon Pierre y Guy B.
Peters (2000),
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2 Las referencias a otros cap�tulos del libro deben entenderse realizadas al libro
original.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
Tal vez m�s que por ning�n otro motivo, la emergencia de una nueva gobernanza
ha sido impulsada por un declive de las capacidades del Estado,
GUY B. PETERS y JON PIERRE. �Por qu� ahora el inter�s por la gobernanza?
LA GLOBALIZACI�N
del debate es exagerada pero, al mismo tiempo, suficiente para que los Estados
y los cient�ficos sociales aborden sus consecuencias. Tambi�n parece
que nos dirigimos hacia un debate m�s emp�rico y menos normativo sobre
la globalizaci�n; aunque el aspecto normativo de esta evoluci�n, sin duda
alguna, debe ser debatido, ha sido poco afortunado que el debate se
haya combinado con el de c�mo interpretar los indicadores emp�ricos de
la globalizaci�n (Hinnfors y Pierre, 1998).
Hay dos asuntos que precisan aclaraci�n. En primer lugar, �c�mo se puede
relacionar el inter�s creciente por los modelos de gobernanza emergentes
con la globalizaci�n? �Cu�les son los v�nculos entre estos desarrollos pol�tico-
econ�micos casi paralelos? En segundo lugar, �es la gobernanza tan
s�lo un intento desesperado del Estado de reafirmar sus escasas fuentes de
control pol�tico o, a la inversa, pueden las nuevas formas de gobernanza
ser consideradas como un conjunto de estrategias entre y dentro de los Estados
para adaptarse a la globalizaci�n del capital privado?
dos�, por otro lado, tienen una visi�n mucho m�s positiva del Estado como
representaci�n del inter�s colectivo y su funci�n facilitando y coordinando
la gobernanza. Sin embargo, existe cierta afinidad entre ambas perspectivas
y parece claro que el inter�s reciente por la gobernanza ha sido, en parte,
desencadenado por una creciente popularidad de la nueva gesti�n p�blica
y la idea de alguna forma gen�rica de control social.
Hemos identificado brevemente las que parecen ser las explicaciones m�s
importantes del inter�s actual por la gobernanza. Cada una de estas tendencias
y desarrollos son cambios a largo plazo, graduales, que con el
tiempo han sido cambios de profundo valor para la sociedad. Para finalizar
debemos, por tanto, preguntarnos dos cuestiones generales sobre la naturaleza
de estos cambios. En primer lugar, �qu� aspectos de las teor�as y
pr�cticas actuales de gobernanza tienen m�s de exageraci�n que de rea-
lidad?�Es la gobernanza meramente una manera de envolver al gobierno
en un nuevo papel m�s apetecible para el p�blico, o la idea representa
algo cualitativamente nuevo y diferente en comparaci�n con el gobierno
democr�tico occidental de principios del siglo XX?
A pesar de nuestra visi�n de estos temas, est� claro que diferentes formas
de gobernanza est�n siendo cada vez m�s importantes y destacadas en
diferentes niveles institucionales. Es pr�cticamente imposible hacer
generalizaciones
claras sobre la gobernanza; siempre debe ser contextualizada y
matizada para ser �til en la descripci�n de escenarios particulares. El pr�ximo
cap�tulo se centra con m�s profundidad en c�mo la gobernanza se
lleva a cabo en las sociedades modernas desde un punto de vista local,
nacional y global.
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WILSON, G. K. (ed.) (1990): Business and Politics, 2.� ed., Chatham, NJ: Chatham
House.
GOBERNAR EN GOBERNANZA1
JAN KOOIMAN
Las l�neas divisorias entre los sectores p�blico y privado se est�n borrando, y
los intereses no son tan s�lo p�blicos o privados, ya que frecuentemente
son compartidos. Por lo tanto, generalmente es m�s apropiado hablar de
los cambios en los roles del gobierno que de la disminuci�n de estos roles
como parte de estas relaciones cambiantes. La remodelaci�n de las actividades
del gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de cooperar
con otros actores sociales no convierten a las intervenciones gubernamentales
tradicionales en obsoletas. Se produce, simplemente, una
creciente concienciaci�n no s�lo de las limitaciones del tradicional orden y
control p�blico como mecanismo de gobierno, sino tambi�n de las respuestas
a los problemas sociales que requieren un mayor n�mero de enfoques
e instrumentos. Esto se traduce en unos roles nuevos y en expansi�n
de las ONGs en muchas partes del mundo, en grupos de inter�s especiales
que se van implicando en los asuntos de gobernanza y en la emergencia
de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y �reas de gobierno.
Las empresas privadas tambi�n reconocen (o les hacen reconocer) cada
vez m�s sus responsabilidades sociales en �reas como la protecci�n ambiental,
la participaci�n de los consumidores y en asuntos como la creaci�n
de empleo.
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernanza
1.2.
Enfrent�ndose a la diversidad, complejidad y dinamismo
de las situaciones de la sociedad
Nuestra conceptualizaci�n de las tendencias de las sociedades modernas
usa tres caracter�sticas que forman la base de un mayor perfeccionamiento
te�rico. Nuestra pretensi�n �y somos conscientes de la ambici�n subyacente
a este intento� es que para entender lo que est� sucediendo en la
gobernanza social moderna, en particular en la frontera entre lo social y lo
pol�tico, uno debe afrontar directamente los asuntos en toda su diversidad,
complejidad y dinamismo.
3 Los desarrollos recientes en f�sica indican que una realizaci�n sist�mica del
dinamismo, la
complejidad y la diversidad de un fen�meno a ser estudiado y de los sujetos a ser
manipulados
pueden ocasionar discusiones fundamentales como la relativa a la naturaleza de la
propia
ciencia (Prigogine y Stengers, 1984). Todo en la naturaleza puede estar sujeto a
las fuerzas de la
conservaci�n y el cambio; en otras palabras, la naturaleza es b�sicamente din�mica.
Incluso
las part�culas f�sicas o biol�gicas m�s peque�as est�n formadas tambi�n por
elementos m�s peque�os
que se relacionan de muchas maneras, es decir, son complejas. Y todos los fen�menos
Las dificultades que tenemos para enfrentarnos a estas cualidades tienen que ver
con estas mismas
cualidades, con nuestros m�todos para enfrentarnos a ellas o con la falta de
perspectiva
para observarlas. Esto significa que los aspectos fundamentales del mundo f�sico,
natural y social
en el que vivimos y del que hacemos uso no s�lo son �el ojo del observador�, sino
tambi�n pertenecen
a una realidad �all� fuera�, cualquiera que sea nuestra capacidad te�rica o
aplicada
para entenderlos o manejarlos.
Sin embargo, una teor�a de gobierno en la que s�lo se consideraran las estructuras
y procesos, sin tener en cuenta los actores que forman parte del
gobierno, entrar�a en contradicci�n con nuestro intento de dise�ar una
teor�a democr�tica de la gobernanza sociopol�tica. Gobernar desde una
perspectiva de interacci�n intentar�, cuando sea posible, atravesar los
(aparentemente) claramente definidos l�mites entre entidades separadas
(como los que existen entre gobernantes y gobernados), centr�ndose en
las interacciones trans-l�mite entre ellos. Estas consideraciones y distinciones
contribuyen en s� mismas al poder anal�tico de las interacciones tal y como
las conceptualizamos. Pero, junto a este an�lisis, las relaciones entre estos
elementos tambi�n merecen atenci�n; en otras palabras, la interacci�n es
un concepto para la s�ntesis.
2.2.
Diversidad, complejidad y dinamismo en la estructura
de interacciones
Ya que la teor�a de la gobernanza enfatiza las interacciones y, particularmente,
el gobierno como interacci�n, es esencial no perder de vista a los
actores. De hecho, no se pueden separar de las interacciones entre ellos.
Los actores y las interacciones se determinan entre ellos. Solemos considerar
a los individuos y las organizaciones como independientes de las interacciones
en las que participan. Interact�an y, aparentemente, pueden
dejar de hacerlo cuando quieran. Pero b�sicamente los actores est�n continuamente
integrados por (y en) las interacciones en las que se relacionan
con otros. Constituyen intersecciones en procesos de interacci�n. Concretando
un poco m�s, se puede decir que los actores se componen de interacciones
y los l�mites de los que obtienen sus identidades son relativos y
frecuentemente confusos. Esto se aplica a sistemas sociales, pero tambi�n
a organizaciones, grupos e individuos. S�lo se puede conseguir una nueva
percepci�n de la diversidad de participantes en las interacciones sociopol�ticas
implic�ndolos en los procesos de gobierno, d�ndoles la oportunidad
de representar sus identidades.
3. MODOS DE GOBERNANZA
Para manejar la complejidad de las interacciones de gobierno (desde la
perspectiva del dise�o de la teor�a sociopol�tica del gobierno y la gobernanza)
debemos agrupar a las interacciones de gobierno en tres tipos
diferentes de gobierno: autogobierno (self-governing), cogobierno (cogoverning)
y gobierno jer�rquico (hierarchical governing).
3.1. Autogobierno
Desde un punto de vista te�rico, el pensamiento sobre las necesidades y
las capacidades de autogobierno de los sistemas sociales y sociopol�ticos
de forma pr�cticamente natural empieza en la autopoiesis4. Este concepto,
originario de la biolog�a, es controvertido, aunque ofrece varias acepciones
a las formas en que los sistemas sociales y sociopol�ticos se gobiernan.
Hay cada vez m�s literatura que aplica conceptos autopoi�ticos tales
como autorreferencia, autoorganizaci�n y autodirecci�n (Selbststeuerung)
a �reas como el Derecho, la econom�a, la tecnolog�a, la pol�tica e incluso
el descanso dominical. El modelo original tiene las siguientes caracter�s
�
Los principios de autogobierno en sociedades modernas: �cu�les son
los puntos fuertes y d�biles de los principios de autogobierno existentes?
�
�Cu�les son las consecuencias de la continua diferenciaci�n social
para las tendencias de �cierre� a las influencias externas que se conectan
con ello?
�
La b�squeda de modos de gobierno alternativos a la luz de las (aparentes)
limitaciones de los sistemas tradicionales de �orden y control� y la
manera en que el autogobierno puede ser parte de estos modos de
combinaciones de gobernanza.
3.2. Cogobernanza
La cogobernanza conlleva la utilizaci�n de formas organizadas de interacci�n
para los prop�sitos de los gobiernos. En el gobierno, en el �mbito sociopol�tico,
son formas clave de gobierno �horizontal�: los actores cooperan,
se coordinan, se comunican sin un actor de gobierno central o
dominante. Estas formas de gobierno son especialmente las que en nuestro
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernanza
Una forma simple de aproximarnos a este puente de uni�n es, en primer lugar,
identificar modos �co� en diferentes niveles de la organizaci�n social:
un nivel social micro, uno meso y uno macro. Para formas de �co� micro
adoptaremos �de forma an�loga a la literatura m�s relevante� el concepto
de colaboraci�n, que es una interacci�n que se desarrolla entre actores,
y donde los actores en el nivel intencional son individuales y en el nivel
estructural (en general) pueden ser considerados como un tipo de
acuerdo organizativo formal, como un grupo de trabajo o proyecto. Reservamos
la palabra coordinaci�n para el nivel meso de interacci�n social, en
el que los actores son organizaciones: el nivel intencional de �hacer las cosas
juntos� se expresa en acuerdos bi o m�ltiple, intra e interorganizacional,
y el nivel estructural de esas interacciones ocurre en sectores o subsectores
de la diferenciaci�n social. Un tercer nivel de interacciones sociales �co�
puede ser indentificado en t�rminos de mecanismos o acuerdos macro
donde hay una cuesti�n de coordinaci�n en y entre �el� Estado, �el� mercado,
las jerarqu�as, las redes, etc. Aqu� el nivel intencional de las interacciones
en instituciones sociales es un nivel m�s amplio donde los actores
del mercado (como las industrias) negocian con los gobiernos (tales como
los departamentos gubernamentales o las direcciones generales de la UE);
el nivel estructural de estas interacciones abarca no s�lo los contextos
nacionales,
sino en particular los contextos supra o internacional tales como
los tratados, los acuerdos globales y los procesos en los que son metidos,
como la globalizaci�n o la competencia internacional.
En tercer lugar, la literatura en las formas m�s macro de �co� se�ala algo
sobre los aspectos de las interacciones p�blico-privado que se refiere a los
impactos sociales m�s amplios como la buena disposici�n, las habilidades
y las capacidades de las sociedades para �guiar�, �controlar� y �evaluar�
los procesos de diferenciaci�n e integraci�n contra el fondo de las crecientes
interdependencias entre las partes p�blica y privada de estas sociedades
(Axelrod, 1994).
Para nuestro prop�sito, estas distinciones son un primer paso para conectar
estos niveles de �co� con el an�lisis de la interdependencia entre estos niveles
como �liberar� o �controlar� l�mites para las interacciones de gobierno
en estos niveles. Algunos acuerdos �co� tales como las formas de colaboraci�n
o coordinaci�n entre p�blico y privado se ven estimulados o dificultados
por ciertas variedades de acuerdos �co� en el nivel macro. S�lo una visi�n
integrada de las cualidades de estos acuerdos en sus mutuas
influencias puede ayudar a comprender mejor las diferentes formas de
�co� entre p�blico y privado.
�
Existen nuevos campos de actividades sociopol�ticas en los que las formas
organizativas y modelos de mediaci�n de intereses todav�a no est�n
fuertemente establecidos.
�
Existen temas que son de gran inter�s para los actores (p�blicos y privados)
implicados.
�
Debe haber suficiente convergencia de objetivos e intereses para hacer
posible alcanzar un esfuerzo sinerg�tico o una situaci�n win-win�.
3.3. La gobernanza jer�rquica
Los sistemas de intervenci�n son el modo de interacci�n entre el Estado y
los ciudadanos individuales, grupos u organizaciones de gobierno m�s cl�sico
y caracter�stico. Los instrumentos m�s comunes y ampliamente utilizados
son tanto el Derecho como las pol�ticas. No hay apenas ning�n �rea
de la actividad social que no sea gobernada, al menos parcialmente, por
una o m�s normas o una o m�s pol�ticas. Para pr�cticamente todas las materias
en cada nivel de la intervenci�n p�blica en los asuntos sociales, la
pol�tica es la pr�ctica est�ndar. Frecuentemente, esta intervenci�n est�
enlazada con una o m�s formas de regulaci�n legal o administrativa. En situaciones
especiales, en particular en el gobierno de los sectores socioecon�micos,
hay tambi�n un uso de esquemas organizacionales, conocidos
como acuerdos (neo)corporativistas. Debido a sus cualidades interaccionales
espec�ficas entre p�blico y privado, merecen una atenci�n especial.
4. �RDENES DE GOBERNANZA
Enlazaremos diferentes niveles de agregaci�n con diferentes niveles de
an�lisis seg�n los niveles de gobierno de interacciones acci�n-estructura,
distinguiendo entre gobernanza de primer y segundo orden. El primer orden
de gobierno persigue solventar problemas directamente a un nivel
particular. El segundo nivel de gobierno trata de influir en las condiciones
bajo las que el primer orden de soluci�n de problemas o creaci�n de
oportunidades ocurren; el segundo orden de gobierno se aplica a las condiciones
estructurales del primer orden de gobierno. A estos dos �rdenes
se a�ade un tercer orden: meta. B�sicamente, �meta� pregunta qui�n o
qu� �en �ltima instancia� gobierna a los gobernantes. En s�, �sta es una
cuesti�n sencilla, pero en la pr�ctica la respuesta a esta pregunta est� lejos
de ser sencilla. Miraremos a esta cuesti�n y sus soluciones con mayor
detalle posteriormente, pero aqu� son apropiadas algunas palabras para
hacer m�s accesibles las ideas relativas a estos tres niveles u �rdenes de
gobierno.
4.1.
La soluci�n de problemas y la creaci�n de oportunidades:
el primer nivel de gobernanza
A continuaci�n, nuestra intenci�n es desarrollar una teor�a sobre los problemas
y las oportunidades en la pr�ctica, un marco anal�tico para describir y
abordar la diversidad, complejidad y dinamismo de las cuestiones y retos
sociopol�ticos. Una teor�a de problemas y oportunidades es necesaria
como un instrumento para hacer accesible y visible la diversidad, el dinamismo
y la complejidad de los temas sociopol�ticos. Hablamos de la teor�a
de los problemas y oportunidades, porque los grandes retos en las sociedades
modernas no son s�lo encontrar soluciones a los problemas colectivos,
sino tambi�n crear oportunidades sociales. Creemos que la cl�sica distinci�n
de dirigirse al gobierno para solventar los problemas y al sector privado
para crear las oportunidades es un punto de vista inapropiado e inefi
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
4.2.
La construcci�n de instituciones: el segundo orden
de gobernanza
La soluci�n de problemas y la creaci�n de soluciones en el �mbito sociopol�tico
(primer orden de gobierno) no se desarrollan en la nada: no s�lo te�ricamente
sino tambi�n en la pr�ctica, ambos est�n insertados en escenarios
institucionales que pueden ser vistos como marcos que tienen que
afrontar la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las sociedades
modernas (o partes de ellas) �segundo orden de gobierno�. Podemos
decir que, en t�rminos conceptuales, donde m�s se trataba estas caracter�sticas
en la soluci�n de problemas y la creaci�n de oportunidades era en
los aspectos procesales de gobierno; en el segundo orden de gobierno la
atenci�n se fija m�s en los aspectos estructurales de las interacciones de
gobierno. �sta no es s�lo una cuesti�n de distinci�n y atenci�n anal�tica;
nosotros nos inclinamos a pensar que prestar atenci�n a estos escenarios
institucionales para el primer orden de gobierno es un orden de gobierno
por s� mismo, con car�cter propio.
�
Los actores interact�an en contextos que est�n colectivamente limitados.
�
Algunas de las restricciones de las interacciones adoptan la forma de
instituciones (modelos organizados de normas y roles construidos socialmente)
�
Las instituciones dan forma a los intereses de aquellos que interact�an y
son, a su vez, influenciados por ellos.
6 Adaptaci�n de Goodin (1996).
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernanza
Est� aceptado que el uso de meta-x es algo que est� por encima y que
trasciende x. Meta-pensamiento se refiere por ello al pensamiento, un
meta-sistema es un sistema de sistemas, meta-gobernanza es el gobierno
del gobierno. Una meta-teor�a eficaz es aquella que conlleva un alto gra
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
tes, pero estos gobernantes son tambi�n gobernados. Una cuesti�n central
de la meta-gobernanza, entonces, debe ser: �c�mo est�n organizados estos
enlaces extra�os entre gobernantes y gobernados?, y �cu�l es la cualidad
de estos arreglos? �ste es un proceso de circuito extra�o con entradas
y salidas a la vez. Porque meta en s� mismo es un orden de gobierno con
una interacci�n en dos direcciones, no es necesariamente parad�jico o
contradictorio definir la meta-gobernanza a la vez en t�rminos de proceso
y de resultados de este proceso.
5. CONCLUSI�N
Esta ponencia ha explorado la utilidad del concepto de gobernanza
como instrumento para conceptualizar los problemas y las oportunidades y
contextos en la frontera entre lo social y lo pol�tico �en la terminolog�a actual:
la frontera entre el Estado, el mercado y la sociedad civil�. Estos aspectos
no pueden ser tratados por cada uno de estos campos de forma
aislada. Su car�cter y naturaleza son tales que �traspasan� los l�mites
tradicionales
que les separan. Esto significa que gobernarlos requiere im�genes,
instrumentos y potencial de acci�n de los tres para tratar de solventarlos (si
es que pueden llegar a ser solventados) o, al menos, no dejarles perder el
control teniendo en cuenta sus propias complejidades, diversidades y dinamismos.
BIBLIOGRAF�A
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NUEVOS DESAF�OS DE LA TEOR�A
DE LA GOBERNANZA*
RENATE MAYNTZ
Por otro lado, el segundo �nuevo� significado del t�rmino gobernanza es mucho
m�s general y tiene una genealog�a diferente. Aqu� la gobernanza significa
los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas b�sicas
de orden social. Este uso del t�rmino parece haber surgido de la
econom�a de los costes de transacci�n, m�s concretamente de los an�lisis
de Oliver Williamson sobre los mercados y las jerarqu�as como formas alternativas
de organizaci�n econ�mica (por ejemplo, Williamson, 1979). La tipolog�a
de Williamson fue r�pidamente ampliada para incluir otras formas de orden
social como los clanes, las asociaciones y �lo m�s importante� las
redes (por ejemplo, Hollingsworth y Lindberg, 1985; Powell, 1990). Fue, de hecho,
el �descubrimiento� de formas de coordinaci�n diferentes, no s�lo de la
jerarqu�a sino tambi�n de la forma pura del mercado, lo que condujo a la
generalizaci�n del t�rmino �gobernanza� para englobar todas las formas de
coordinaci�n social �no s�lo en la econom�a, sino tambi�n en otros �mbitos�.
En esta l�nea, la atenci�n prestada a las formas de �gobernanza moderna
� (gobernanza desde la segunda perspectiva del t�rmino) provoc� un
nuevo cambio sem�ntico. El tercer significado de gobernanza incluye las
dos maneras m�s espec�ficas de comprender el t�rmino como subtipos.
Figura 1
EVOLUCI�N DE LA TEOR�A DE LA GOBERNANZA POL�TICA
Derecho.
3)
Finalmente, en la segunda mitad de los setenta, la implementaci�n de
pol�ticas se convirti� en el nuevo centro de investigaci�n.
As�, el primer paradigma de la teor�a de la gobernanza pol�tica se ocup�
del desarrollo de las pol�ticas y su implementaci�n y adopt� una perspectiva
de arriba-abajo (top-down) o del legislador.
Figura 2
EL PARADIGMA DE LA GOBERNANZA Y SUS EXTENSIONES
Paradigma
fundamental
Elaboraci�n de las pol�ticas (por el gobierno) + implementaci�n
de las pol�ticas (por las agencias p�blicas)
1.� extensi�n Incluye la perspectiva abajo-arriba: estructura sectorial y
conducta del grupo destinatario
2.� extensi�n Incluye la formulaci�n de las pol�ticas e implementaci�n
en redes p�blico-privadas y en sistemas sociales autorregulados
3.� extensi�n Incluye el efecto de las pol�ticas europeas sobre las estructuras
internas sectoriales y elaboraci�n de pol�ticas
4.� extensi�n Incluye el nivel europeo de elaboraci�n de pol�ticas
5.� extensi�n Incluye procesos de entrada pol�tica sobre el nivel
europeo y nacional
Al comienzo, los principios del mercado fueron muy discutidos como una alternativa
m�s eficaz a la regulaci�n de la pol�tica medioambiental americana.
En aquel per�odo, los principios del mercado se convirtieron en la columna
vertebral de la ideolog�a pol�tica del neoliberalismo y el thatcherismo,
promoviendo la desregulaci�n y la privatizaci�n como mecanismos para estimular
el crecimiento econ�mico y para incrementar la eficiencia econ�mica.
Los polit�logos analizaron la emergencia y las consecuencias pol�ticas
de este �neoconservadurismo�, utilizando la estructura anal�tica del an�lisis
de pol�ticas p�blicas (por ejemplo, D�hler, 1990). M�s recientemente, la
desaparici�n
del socialismo de Estado fortaleci� la creencia en el poder ordenador
del mercado. Mientras tanto, sin embargo, la atenci�n volvi� hacia
las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capitalismo)
�
la concentraci�n en un �nico Estado-naci�n (incluso cuando se hacen
comparaciones internacionales);
�
el especial inter�s por la pol�tica interior �un punto estrechamente relacionado
con el primero�, y
�
la concentraci�n en la eficacia pol�tica, en el rendimiento y el resultado
de los procesos de pol�ticas p�blicas, en detrimento del lado de la formaci�n
de las entradas (input) y la relaci�n entre ambos.
La teor�a de la gobernanza pol�tica se hab�a ocupado hasta entonces de
los sistemas pol�ticos que tienen una identidad clara, unos l�mites claros y
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
�
La expansi�n de las comunicaciones, tanto del transporte como del intercambio
de informaci�n y el crecimiento de la movilidad personal
(�migraci�n!), que indica que la formaci�n de grupos sociales depende
cada vez m�s de la situaci�n geogr�fica.
�
La emergencia de mercados globales para el capital, los bienes y los
servicios, como consecuencia de la liberalizaci�n, la desregulaci�n y la
creciente facilidad de comunicaci�n.
Como en el caso de la integraci�n europea, estos procesos comportan
tanto (1) nuevos problemas para la teor�a de la gobernanza pol�tica nacional
como (2) cuestiones de gobernanza transnacional diferentes de las
de la integraci�n europea.
CONCLUSI�N
En este art�culo hemos expuesto las fases del desarrollo de una teor�a preocupada
por las formas y los problemas de la direcci�n social y pol�tica.
Retrospectivamente,
este desarrollo se parece a los sucesivos exponentes de
la agenda cognitiva, conducidos paso a paso por el conocimiento de la
existencia de puntos ciegos y de insuficiencias explicativas frente a la realidad
observable. Ha habido algunas bifurcaciones interesantes en el proceso,
por ejemplo cuando la teor�a de la gobernanza se concentr� en la
cooperaci�n horizontal m�s que en el mercado como alternativa a la autoridad
jer�rquica, y a�n hay puntos ciegos en la teor�a a los que no se ha
dado respuesta. Pero, hasta ahora, �ste ha sido un proceso cognitivo acumulativo
que no ha seguido la l�gica del desarrollo de la ciencia pol�tica
descrita por John Dryzek y Stephen Leonard (1988), quienes afirmaron que
los objetivos de la ciencia pol�tica son hist�ricamente contingentes, por lo
cual los polit�logos deber�an continuamente empezar a desarrollar nuevos
y diferentes marcos anal�ticos y teor�as sustantivas que no se pueden construir
sobre ellas. Al menos, en el caso de la teor�a de la gobernanza (que no
agota, sin duda, a toda la ciencia pol�tica) encontramos una extensi�n sucesiva
del marco inicial en vez de su supresi�n e intercambio por uno nuevo,
es decir, no se da un cambio de paradigma en el sentido radical de
Kuhn (1962). En este desarrollo, los cambios en la realidad pol�tica han jugado
un papel importante, influyendo la direcci�n en la que el paradigma se
ha ido extendiendo. El Estado moderno se ha hecho, en efecto, m�s �cooperativo
�, las redes han proliferado y la integraci�n europea es un fen�meno
nuevo. Estos cambios reales y observables fueron retos para la teor�a
que fueron acomodados a trav�s de la extensi�n del paradigma inicial.
Pero con la globalizaci�n bien puede haber llegado el momento en el que
una mayor extensi�n del paradigma ser�a disfuncional y podr�amos estar a
la espera de la emergencia de un nuevo �mbito de estudio totalmente
nuevo.
RENATE MAYNTZ. Nuevos desaf�os de la teor�a de la gobernanza
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R. A. W. RHODES
En los �ltimos quince a�os se han ido utilizando distintas palabras y expresiones
para referirse a la reforma del sector p�blico. �Los asaltantes de
Rayner�* y las �3Es de econom�a, eficacia y eficiencia� dieron paso a la
�nueva gesti�n p�blica� y al �gobierno emprendedor�. Este art�culo se centra
en una de estas palabras, gobernanza. Es ampliamente utilizada, reemplazando
a la m�s com�n y corriente de �gobierno�, pero �tiene un significado
distinto? �Qu� informaci�n se supone que nos puede dar sobre los
retos que afronta el gobierno brit�nico?
3 Stoker (1994), p. 6.
8 CIPFA (1994), p. 6.
9 Para una discusi�n m�s detallada de este t�rmino, v�anse Hood (1991), pp. 3-19, y
Pollitt
(1993). Inevitablemente, los significados proliferan y el t�rmino ha sido extendido
para dar cobertura
a la adquisici�n empresarial de servicios p�blicos y a la gesti�n p�blica
postburocr�tica.
V�anse Dunleavy (1994), pp. 36-64; Yeatman (1994), pp. 287-95, y Barzelay y
Armajani (1992).
R. A. W. RHODES. La nueva gobernanza: gobernar sin gobierno
�decisiones pol�ticas� (dirigir) y �prestaci�n de servicios� (remar), argumentando
que la burocracia es un instrumento desacreditado para remar. En
su lugar proponen un gobierno empresarial basado en diez principios:
19 Kooiman (1993), p. 4
M�s importante a�n, este uso de la gobernanza sugiere tambi�n que las redes
est�n autoorganizadas31. De una manera sencilla, la autoorganizaci�n
significa que una red es aut�noma y se autogobierna:
26 Los pa�ses con una estructura federal fueron m�s r�pidos en darse cuenta de la
importancia
de la gesti�n de las redes. Hanf y Scharpf (1978) exploran la elaboraci�n
interorganizacional de
las pol�ticas p�blicas en Alemania. Agranoff (1990) explora la gesti�n
intergubernamental del sistema
federal americano. Pero las redes son un rasgo frecuente de las sociedades
occidentales,
federales o unitarias. Kickert (1993b), pp. 191-204, define la gesti�n p�blica como
�la gesti�n, la
gobernanza, de redes interorganizacionales complejas�, y su ejemplo es ampliamente
seguido
por los acad�micos holandeses. Friend, Power y Yewlett (1974) fue una primera
contribuci�n brit�nica,
pero tuvo poca influencia. En la actualidad hay un incremento de la literatura
sobre las
redes en el gobierno brit�nico. V�ase, por ejemplo, Marsh y Rhodes (1992).
31 Esta noci�n es cercana al neologismo utilizado para acabar con todos los
neologismos: autopoisesis.
La teor�a autopoi�tica afirma que las organizaciones persiguen la �clausura
autorreferencial
� con sus entornos, es decir, la relaci�n de la organizaci�n con su entorno est�
determinada
internamente y el cambio est� internamente generado. Para una breve introducci�n,
v�ase Morgan (1986), pp. 234-245. No discutimos las numerosas variantes de la
teor�a autopoi�tica;
v�anse, en todo caso, Jessop (1990), cap. 11; Kickert (1993a), pp. 261-278, y
Luhmann
(1986), pp. 172-192.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
1)
Interdependencia entre organizaciones. La gobernanza es m�s amplia
que el gobierno, englobando a actores no estatales. El cambio de los
l�mites del Estado signific� que las fronteras entre los sectores p�blico,
privado y voluntario se convirtieron en cambiantes y opacas.
2)
Interacciones continuas entre los miembros de la red, causadas por la
necesidad de intercambiar recursos y negociar objetivos compartidos.
3)
Interacciones tipo-juego, arraigadas en la confianza y reguladas por
las normas del juego negociadas y acordadas por los participantes de
la red.
32 Kickert (1993a), p. 275.
R. A. W. RHODES. La nueva gobernanza: gobernar sin gobierno
4)
Un grado significante de autonom�a del Estado. Las redes no son responsables
ante el Estado; se autoorganizan. A pesar de que el Estado
no ocupa una posici�n privilegiada y soberana, puede dirigir a las redes
indirectamente y limitadamente33.
Esta lista muestra claramente el terreno com�n entre mi definici�n y los
otros usos. Sin embargo, la prueba clave de cualquier definici�n consensuada
es la contribuci�n que hace a la comprensi�n del cambio en el gobierno
brit�nico en los noventa. El siguiente an�lisis del cambio en el gobierno
brit�nico trata las redes como una estructura de gobierno �como
una alternativa a los mercados y a la jerarqu�a�. Explora el alcance que
ya tienen y discute las consecuencias para el gobierno brit�nico.
�Empezar�a por la formulaci�n de Rhodes, pero a�ado los instrumentos por los que el
34 Muchos de los temas te�ricos ser�n explorados por el programa ESRC Whitehall,
que analizar�
los cambios en el gobierno central brit�nico en el per�odo de postguerra. Hay
veintid�s proyectos
en este programa, que empezaron en abril de 1995. V�ase Rhodes (1993).
35 Rhodes (1997), cap. 6, y Wright (1994), pp. 103-134.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
Vaciando el Estado
1)
La privatizaci�n y el l�mite del �mbito y las formas de la intervenci�n p�blica.
2)
La p�rdida de funciones de los departamentos del gobierno central y
local hacia sistemas de prestaci�n alternativos (como las agencias).
3)
La p�rdida de funciones del gobierno brit�nico hacia las instituciones
de la Uni�n Europea.
4)
L�mites puestos a la discrecionalidad de los funcionarios p�blicos a trav�s
de la nueva gesti�n p�blica, que enfatiza la rendici�n de cuentas
del gestor y un control pol�tico m�s claro a trav�s de una distinci�n clara
entre pol�tica y administraci�n.
El sector p�blico se est� haciendo m�s peque�o y fragmentado, y este
proceso de vaciamiento del Estado plantea diversos problemas. Tres problemas
son de inter�s apremiante.
Puesto que las redes se multiplican, tambi�n lo hacen las dudas sobre la
capacidad del centro para dirigir. Kettl afirma que, como resultado de la
contrataci�n externa, las agencias gubernamentales se encuentran �colocadas
en la cumbre de un complejo de relaciones p�blico-privado cuyas
dimensiones s�lo pueden entender vagamente�. S�lo hab�an �perdido influencia
�, pero se mantuvieron �responsables para un sistema sobre el que
ten�an poco control real�38. El ejemplo sueco sugiere que las agencias ser�n
cada vez m�s independientes, con sus propias culturas distintivas y una
marcada reticencia a aceptar las directrices centrales. Dado que las
agencias del Next Steps desarrollar�n un monopolio cercano de conocimiento
en su �rea pol�tica, dado que la pol�tica p�blica con frecuencia
emerge de innombrables peque�as decisiones, es concebible que la cola
de la agencia menear� al perro departamental39.
36 Para un informe detallado del vaciamiento del Estado, ve�se Rhodes (1994), pp.
138-151. Las
redes son una caracter�stica antigua del gobierno brit�nico; v�ase Rhodes (1988).
40 Weir y Hall.
El surgimiento de la GIG
Klijn et al. afirman que las redes no responden a los gestores como controladores
de sistema. El gestor efectivo juega un papel facilitador; es decir, no
persigue conseguir sus propios objetivos. �l o ella puede perseguir dos estrategias
48 Agranoff (1990), pp. 25-26. V�anse tambi�n Bogason (1995) y White (1989), pp.
522-532.
CONCLUSIONES
51 Sobre los l�mites de la burocracia y los mercados, v�ase Lindblom (1977). Existe
una literatura
creciente criticando las redes de pol�ticas p�blicas; v�ase, por ejemplo, Dowding
(1995),
pp. 136-158. Sin embargo, no conozco ninguna cr�tica de las redes como mecanismo de
prestaci�n
de servicios y no hay discusi�n, o muy poca, en la literatura de las condiciones en
las que
las redes son eficaces o, de hecho, de lo que constituye la eficacia de una red.
52
No discuto nuevas formas de direcci�n en este art�culo. Para una discusi�n de las
nuevas herramientas
derivadas de la teor�a cibern�tica, v�anse Dunsire (1993) y Kaufmann, Majone y
Ostrom
(1986). Para un an�lisis desde la elecci�n racional de las fortalezas y debilidades
de las instituciones
autoorganizadas para regular recursos compartidos, v�ase Ostrom (1990).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
Una interpretaci�n alternativa sugiere que los ciudadanos pueden estar recobrando
el control sobre el gobierno a trav�s de su participaci�n en las
54 Marsh y Rhodes (1992), p. 265, parafraseando a Lowi (1979), pp. 85-97 y 287-297.
R. A. W. RHODES. La nueva gobernanza: gobernar sin gobierno
redes como usuarios y gobernadores, creando de este modo una �Administraci�n
P�blica postmoderna�:
�En un mundo donde la gobernanza opera cada vez m�s sin el gobierno,
donde las l�neas de autoridad son cada vez m�s informales
que formales, donde la legitimidad est� cada vez m�s marcada por
la ambig�edad, los ciudadanos son cada vez m�s capaces de defenderse
sabiendo cu�ndo, d�nde y c�mo tomar parte en la acci�n
colectiva�56.
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La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
El uso de las redes tal y como se ha mencionado m�s arriba conduce f�cilmente
a la combinaci�n de recursos del sector p�blico y el privado. Estos
recursos podr�n ser combinados de formas muy variadas; una de las m�s
comunes es la creaci�n de partenariados m�s o menos formales entre actores
gubernamentales y actores privados. Estos partenariados permiten a
cada parte utilizar recursos que no estar�an a su disposici�n si continuasen
en un solo lado de la supuesta l�nea divisoria entre los dos sectores (Peters,
1998). Por ejemplo, el gobierno puede eludir algunos requisitos procedimentales
que podr�an limitar sus operaciones, mientras que el sector privado
puede tener m�s aprobaci�n p�blica y financiaciones para proyectos
dif�ciles de realizar sin estos recursos.
En algunos casos los sectores p�blico y privado pueden unirse en una �nica
organizaci�n. Cada vez m�s, organizaciones no gubernamentales,
quangos y una multitud de otras formas organizacionales h�bridas parecen
haberse materializado como componentes dentro del marco de gobernanza.
Estos formatos permiten la influencia mutua de recursos y la combinaci�n
de atributos p�blicos y privados en unos modos que no podr�an ser
posibles en estructuras m�s convencionales.
El problema b�sico de las dos teor�as es que han sido confundidas la uni�n
entre el control y la rendici�n de cuentas �el centro de la teor�a democr�tica
y del sistema democr�tico de gobierno�. Los dos modelos de Administraci�n
P�blica buscan reemplazar el poder pol�tico procedente de mandatos
legales o de cargos electos por uno de iniciativa empresarial de liderazgo o
�en la NGP� un modelo lejano e indirecto de liderazgo. Esto plantea dos
problemas derivados de diferentes perspectivas sobre la gobernanza y la
ciudadan�a. En primer lugar, si los l�deres pol�ticos elegidos tienen un control
tan limitado sobre la Administraci�n P�blica, es razonable hacerles responsables
de las decisiones y las actuaciones de los servicios p�blicos, y si los cargos
electos no deben ser considerados responsables, �qui�n lo es?
El debate sobre la gobernanza tiene una visi�n m�s positiva del servicio p�blico.
Aqu� la percepci�n no es tanto que el servicio p�blico est� forzado a
GUY B. PETERS y JON PIERRE. �Gobernanza sin gobierno?
adaptarse a las filosof�as e ideales del sector privado; la visi�n que prevalece
es que las instituciones p�blicas �como representantes del inter�s p�blico�
pueden y deben jugar un papel destacado en la movilizaci�n de recursos
y empresas conjuntas entre sectores. El papel de las instituciones
pol�ticas en los diferentes modelos de gobernanza puede variar considerablemente,
pero al haber una implicaci�n pol�tica significativa en la gobernanza
tambi�n hay objetivos colectivos en el proceso.
estilos de gesti�n del sector p�blico. Sin embargo, la moda actual de gobernanza
no depende tanto de la introducci�n de la competencia, al menos
en el gobierno. La gobernanza se centra m�s en la combinaci�n de recursos
p�blicos y privados que en la introducci�n de la competencia en el
sector p�blico. Es decir, la gobernanza representa una v�a alternativa para
producir y prestar servicios y, por lo tanto, agradece la competencia entre
iniciativas p�blicas y privadas.
Tanto la NGP como la gobernanza tienen un inter�s primordial por los resultados.
El control de entrada, el mecanismo de control preferido en la Administraci�n
P�blica tradicional, se considera inadecuado porque oculta organizaciones
inactivas e ineficaces y no relaciona el rendimiento a la
demanda y a la satisfacci�n de los clientes. El control del rendimiento se
puede manifestar tanto a trav�s de la satisfacci�n del consumidor y otros
indicadores esenciales de resultado para la escuela de pensamiento de la
NGP, como a trav�s de la generaci�n de conformidad y de sensibilizaci�n
de los clientes de los servicios p�blicos al incorporar a los actores privados y
del sector voluntario en la producci�n y prestaci�n de servicios p�blicos.
Tambi�n puede ser valorado m�s ampliamente a trav�s del logro organizativo
de sus objetivos.
GUY B. PETERS y JON PIERRE. �Gobernanza sin gobierno?
NGP
Gobernanza
Limitada Extensa
Limitada Jap�n Suecia
Intermedia Estados Unidos Pa�ses Bajos
Extensa Nueva Zelanda Gran Breta�a
GUY B. PETERS y JON PIERRE. �Gobernanza sin gobierno?
Por otro lado, hay muchos indicios de que la Administraci�n P�blica en Estados
Unidos ha cambiado menos que en otros sistemas (Peters, 1998). La filosof�a
de la NGP ha sido adoptada en menor grado que en Europa o las
ant�podas. Esto es especialmente cierto en la dimensi�n competitiva de la
NGP. Cualquier modificaci�n de la Administraci�n ha sido para mejorar la
participaci�n (especialmente de los miembros de organizaciones gubernamentales)
y la desregulaci�n interna (DiIulio, 1994). La National Performance
Review enfatiz� la necesidad de reducir el grado de jerarqu�a de las organizaciones
A pesar del �nfasis en la virtud de la gesti�n del sector privado, hay un control
m�s politizado y m�s legal sobre la burocracia que el que actualmente
se encuentra en otras democracias angloamericanas. No se permite a las
GUY B. PETERS y JON PIERRE. �Gobernanza sin gobierno?
�Por qu� son los gobiernos locales y estatales de los Estados Unidos capaces
de gobernar y gestionar con mayor libertad que el gobierno nacional?
Una respuesta es que el gobierno local est� menos deslegitimado que el
gobierno nacional; la mayor�a de encuestas demuestran que se tiene mayor
confianza en el gobierno local que en el gobierno federal. Por lo tanto,
es m�s probable que el p�blico conceda a este nivel de gobierno la libertad
necesaria para gestionar e implementar partenariados efectivos. Adem�s,
es probable que el gobierno local tenga interacciones m�s cercanas
y continuas con el sector privado en su propia �rea, por lo que estas relaciones
pueden emerger de forma natural. As� pues, con frecuencia el gobierno
local de los Estados Unidos es, por lo tanto, un actor m�s poderoso
que el gobierno federal, ya que es capaz de gobernar tanto a trav�s de las
t�cnicas tradicionales de mando y control como a trav�s de formatos menos
convencionales asociados con la gobernanza.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
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1.
ALGUNAS TRANSFORMACIONES QUE LA GLOBALIZACI�N
IMPULSA EN LA POL�TICA Y LA GESTI�N P�BLICA
El conjunto de fuerzas y procesos que hoy designamos como globalizaci�n
est� convirtiendo nuestras sociedades en m�s complejas, diversas, din�micas
e interdependientes que en ning�n otro momento hist�rico. Estas
transformaciones sociales est�n impactando de modo diverso en nuestra
pol�tica y gesti�n p�blica y, por lo tanto, en los modos de gobernaci�n y
regulaci�n social. A los efectos de este trabajo, nos limitamos a destacar
las transformaciones siguientes:
planteados por la globalizaci�n no s�lo con las ideas, sino con las instituciones,
las capacidades y las pr�cticas de la pol�tica democr�tica de los Estados
nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que est�
viviendo la pol�tica:
2.
BUROCRACIA, NUEVA GESTI�N P�BLICA Y GOBERNANZA
COMO MODOS DE GOBERNACI�N
A lo largo del �ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el �mbito de
las ciencias de la administraci�n un movimiento que nos ha llevado de la
administraci�n a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento
contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen
a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los
setenta (�administraci�n o burocracia�), desde mediados de los setenta
hasta mediados de los noventa (�gerencia o management�) y desde entonces
hasta la actualidad (�gobernanza�).
El modelo o tipo ideal burocr�tico es bien conocido: supone que las organizaciones
administrativas sirven intereses p�blicos perfectamente separados
de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza
con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el comportamiento
4 Albrow (1955).
5 Blau (1955).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
mente, no se aplic� en todos los pa�ses por igual: tuvo gran influencia en los
pa�ses angloamericanos �aunque con grandes diferencias entre ellos�, menos
en los pa�ses n�rdicos y escasa en los pa�ses de matriz latina y germ�nica.
En Espa�a su influencia pr�ctica ha sido escasa, aunque desigual.
Pero desde mediados de los noventa, pasada ya m�s de una d�cada desde
el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gesti�n p�blica, se echa
de ver que, evaluado por su propio est�ndar (la restauraci�n de la responsabilidad
y la eficacia del gobierno), los resultados del movimiento han
sido, cuando menos, equ�vocos. Muchos autores observan que en los pa�ses
de tradici�n brit�nica, tras las reformas, el gobierno es menos responsa
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
ble y no m�s eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones,
ambas relacionadas con la teor�a de la agencia subyacente al movimiento:
3.
RAZONES DE LA EMERGENCIA Y CARACTER�STICAS
DE LA RACIONALIDAD PROPIA DE LA GOBERNANZA
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
� Los gobiernos no son los �nicos actores que enfrentan las grandes cuestiones
sociales. �stas son hoy desaf�os tambi�n para las organizaciones
de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la diversidad
y hasta conflicto de intereses entre ellos). Los intereses generales
implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la
complejidad de �stas, no pueden ser considerados trascendentes, sino
inmanentes al proceso de formulaci�n y gesti�n en redes de pol�ticas p�blicas.
De ah� que se rompa el dogma del monopolio estatal de los intereses
generales. Esto, desde luego, supone un cambio en la concepci�n
hasta entonces vigente de la relaci�n entre Estado y sociedad: no se niega
la autonom�a de ambos, pero se reconoce su interdependencia y la
necesidad de la cooperaci�n para la definici�n y realizaci�n de los intereses
generales a trav�s de las pol�ticas p�blicas.
9 Kooiman (2005). B�sicamente seguimos el marco conceptual y anal�tico propuesto
por este
autor.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
http://europe.eu.int.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
Pero todos estos supuestos han ido cayendo y, con ellos, la racionalidad sustantiva
4.
CLARIFICANDO EL MARCO CONCEPTUAL:
GOBERNACI�N, GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD
El concepto de gobernaci�n es bien cl�sico. Comprende tanto las instituciones
de gobierno como las acciones dirigidas a la definici�n y realizaci�n
de los intereses generales (direcci�n pol�tica, pol�ticas p�blicas, legislaci�n,
administraci�n). Durante mucho tiempo, las instituciones de gobernaci�n
De acuerdo con los anterior, governance tiene dos dimensiones: a) una dimensi�n
estructural, que hace referencia a los arreglos institucionales existentes
en una sociedad dada que constri�en e incentivan de una determinada
manera a los actores intervenientes en la toma de decisiones
p�blicas, y b) una dimensi�n din�mica o de proceso, que se refiere a las
acciones de esos mismos actores que pueden acabar afectando a la dimensi�n
estructural. Esto permite focalizar la governance desde una perspectiva
tanto anal�tica como normativa. Desde la primera, governance
implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la
sociedad y la gesti�n de los mismos por los actores relevantes; desde la
perspectiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los
actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de
mejorar la capacidad de soluci�n de los problemas de acci�n colectiva.
12 Prats (1996).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
13 Metcalfe (1993).
JOAN PRATS CATAL�. Modos de gobernaci�n de las sociedades globales
1) hoy se recurre a gobernanza, en primer lugar, para indicar �un nuevo estilo
de gobierno, distinto del modelo de control jer�rquico y caracterizado
por un mayor grado de cooperaci�n y por la interacci�n entre el Estado y
los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo p�blico
y lo privado�; 2) pero, en segundo lugar, se est� recurriendo a gobernanza
para indicar algo mucho m�s amplio: inicialmente desde la econom�a
de los costes de transacci�n, pero con mayor generalidad despu�s, se
descubrieron formas de coordinaci�n social diferentes no s�lo de la jerar14
V�ase el interesante trabajo de sistematizaci�n realizado por B�rzel (1998).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
15 �Puede suceder que al querer extender el paradigma para incluir pari passu, es
decir, en pie
de igualdad, las formas distinguibles de coordinaci�n u ordenaci�n social, se
sobre-extender�a,
haci�ndole perder la necesaria atenci�n selectiva, que es un prerrequisito de la
creaci�n de
teor�as �como m�nimo para las mentes humanas�. En cualquier caso, ya no se tratar�a
de una
teor�a de la gobernanza pol�tica, sino de una teor�a mucho m�s completa de las
din�micas sociales,
es decir, no con un nuevo paradigma te�rico extendido, sino con un paradigma
completamente
nuevo� (Mayntz, 1998; v�ase en este libro, pp. 95-96).
JOAN PRATS CATAL�. Modos de gobernaci�n de las sociedades globales
5.
GOBERNANZA Y DEMOCRACIA: ALUMBRANDO PRINCIPIOS
DE BUENA GOBERNANZA
El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los �mbitos
del actuar administrativo, en que la complejidad, diversidad, dinamismo e
interdependencia implicados por la definici�n y realizaci�n de los intereses
generales hacen que los modos de gobernaci�n tradicionales de la burocracia
y la gerencia no resulten ni eficaces, ni eficientes, ni efectivos, ni leg�timos,
no deja de plantear considerables problemas.
Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opini�n que
trata de diluir los gobiernos como un actor m�s en las estructuras de gobernanza,
creemos que el principio democr�tico y de Estado de Derecho al
que la gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas
organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a
las Administraciones P�blicas. �stas son actores en estructuras de
interdependencia,
pero no un actor m�s. No creemos en la gobernanza como
sustituto del gobierno, sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad
de gobernaci�n. La gobernanza no puede diluir, sino fortalecer y legitimar
la autoridad democr�tica. Para que ello sea as� necesitaremos de un
Derecho administrativo renovado que, desde el reconocimiento de las
nuevas realidades y sus desaf�os, vaya estableciendo los principios institucionales
BIBLIOGRAF�A
MAGGI, C., y MESSNER, D. (coords.) (2002): Global Governance desde una perspectiva
latinoamericana, Caracas: Nueva Sociedad.
FRITZ W. SCHARPF
Por el contrario, los que estudian la pol�tica comparada se dejan llevar por su
sesgo disciplinar al enfatizar las caracter�sticas �supranacionales� de la Uni�n
Europea y a analizar sus instituciones de gobierno como si fueran, o debieran
ser, una forma de gobierno parecida a los modelos de Estados-naci�n democr�ticos.
Por cierto, estos modelos difieren enormemente en sus caracter�sticas
normativas y descriptivas, al enfatizar tanto la rendici�n de cuentas a
trav�s del sistema de partidos competitivo o consensual (Lijphart, 1999)
como la receptividad de los sistemas de intermediaci�n de intereses pluralista,
corporativista o clientelista (Schmitter y Lehmbruch, 1979; LaPalombara,
1964; Truman, 1951). Sin embargo, en este caso el centro de atenci�n est�
en las interacciones entre un gobierno individual, aut�nomo y potencialmente
omnipotente y sus integrantes. Por lo tanto, los estudios normativos se
centrar�n en las relaciones entre los actores del nivel europeo (�supranacional
�) y los integrantes, enfatizando tanto la falta de rendici�n de cuentas
democr�tica (Greven, 2000) como la existencia (o viabilidad) de los mecanismos
institucionales que facilitan la receptividad a los intereses de los integrantes
(Abromeit, 1998; Eichner, 2000; Grande, 2000), mientras que la investigaci�n
emp�rica se centrar� tanto en los resultados de las elecciones
europeas y la influencia del Parlamento Europeo como en los canales para
la presi�n (lobby) satisfactoria a nivel europeo, la representaci�n de los
intereses
�difusos�, el papel de la soluci�n deliberativa de problemas en la �comitolog�a
� europea y la inclusividad de las �redes de pol�ticas� europeas en
que participan asociaciones empresariales, empresas multinacionales, grupos
de ecologistas y de consumidores y otras ONGs implicadas en procesos
de intermediaci�n de intereses (Joerges y Vos, 1999; Joerges y Neyer, 1997;
Pollack, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Mazey y Richardson, 1993).
Hay que reconocer que nuestro conocimiento de las estructuras, los procesos
y los resultados de la integraci�n europea con frecuencia avanz� gracias
a la buena investigaci�n realizada por estas perspectivas rivales. Pero
las continuas controversias entre las perspectivas intergubernamentales y
supranacionales sugieren que este conocimiento debe ser conseguido a
4 Lister reconoce como mucho: �Al mismo tiempo, la Uni�n Europea, aun claramente en
el amplio
grupo de las confederaciones, difiere en aspectos fundamentales de los modelos
confederales
anteriores. Tiene capacidades legislativas, ejecutivas, judiciales y financieras
que no ten�an
y que permite a sus instituciones operar de forma mucho m�s eficaz� (Lister, 1996,
p. 107).
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
cal entre los niveles de gobierno europeo y nacional. Est� claro que, con el
tiempo, podr�an y deber�an ser complementados con otros conceptos de
nivel inferior centrados en las estructuras y procesos de intermediaci�n de
intereses y en las interacciones pol�ticas entre los actores gubernamentales
en ambos niveles y en sus circunscripciones. En este art�culo, sin embargo,
mi centro de atenci�n ser�n las interacciones verticales entre los gobiernos,
que describir� �por orden de su creciente supranacionalismo� como m�todos
de �regulaci�n mutua�, �negociaciones intergubernamentales�,
�toma de decisiones conjuntas� y �direcci�n jer�rquica�5.
Empiezo con una breve discusi�n de los objetivos pol�ticos y las presiones
que explican la progresiva europeizaci�n de las funciones de gobierno
desde mediados de los cincuenta hasta la actualidad. Desde que la OTAN
se hizo cargo en la d�cada de los cincuenta de los intereses de seguridad
en Europa7 �dejando fuera a los rusos y a los alemanes por debajo�, el
motivo impulsor expl�cito de la integraci�n europea fue econ�mico �o,
para ser m�s precisos, los beneficios anticipados para los consumidores y
los productores que se consideraban asociados a la creaci�n de unos mercados
europeos m�s amplios para los bienes y servicios y el capital (Moravcsik,
1998)8.
7 Esto habr�a facilitado, por otro lado, motivos muy poderosos para la federaci�n
(Riker, 1964).
8 Esto no se hace para negar el papel crucial que la integraci�n europea ha jugado
para crear
condiciones donde, por primera vez en la historia, la guerra entre pa�ses europeos
se ha convertido
en impensable. Debido a que las fronteras econ�micas se han suprimido, mover las
fronteras
pol�ticas entre los Estados miembros ha dejado de ser un objetivo nacional
primordial.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
su origen en la UE, y los propietarios del capital son libres de invertir y las
empresas
son libres de establecer su producci�n en cualquier lugar a lo largo y
ancho del territorio de la UE. Entre los Estados miembros de la Uni�n Monetaria
Europea (UME), adem�s, estas opciones de ubicaci�n no est�n todav�a
limitadas por los riesgos de los ajustes de las tasas de cambio.
MODOS DE EUROPEIZACI�N
Ajuste mutuo
Es cierto que los economistas que est�n impresionados con los beneficios
de la competencia del mercado atribuir�an efectos de eficacia ben�ficos
no s�lo a la competencia entre partidos pol�ticos, sino tambi�n a los �mbitos
en los que el ajuste mutuo fuerza a los gobiernos nacionales a dedicarse
a adoptar formas de �competici�n de sistemas� (por ejemplo, competencia
de impuestos o competencia regulatoria) contra los otros (Sinn, 1993;
Vanberg y Kerber, 1994). Sin embargo, no se pueden ignorar las diferencias
importantes entre la competencia entre empresas (que presumiblemente
beneficia a todos los consumidores), la competencia entre partidos pol�ticos
(que beneficia a todos los votantes) y la competencia por la ubicaci�n
entre gobiernos territoriales, que tiende a beneficiar a las empresas con
movilidad, inversionistas y contribuyentes en detrimento de menos miembros
de las circunscripciones nacionales con menor movilidad, y que reduce
la capacidad de los gobiernos nacionales de llevar a cabo estas funciones
de correcci�n del mercado que, seg�n la teor�a econ�mica,
justifican el establecimiento de gobiernos en primera instancia (Scharpf,
1998; Sinn, 1994).
10 Como he se�alado en otra parte, incluso los �mbitos donde los gobiernos
meramente ajustan
sus pol�ticas a las condiciones econ�micas afectadas por las opciones pol�ticas
interdependientes
de otros gobiernos pueden �tilmente ser analizados como juegos no cooperativos
(Scharpf, 1997, pp. 107-112).
FRITZ W. SCHARPF. Apuntes para una teor�a del gobierno multinivel en Europa
Negociaciones intergubernamentales
Puesto que todos los participantes tienen un veto, la legitimidad de las pol�ticas
adoptadas puede ser indirectamente derivada de la legitimidad de
los gobiernos democr�ticamente responsables (Lord, 1998)12. Sin embargo,
por la misma raz�n, la capacidad de soluci�n de problemas de las pol�ticas
negociadas est� estrictamente limitada a las soluciones que son preferibles
al statu quo desde la perspectiva de todos los gobiernos participantes. Si
estas soluciones no est�n disponibles, pagos extras y acuerdos globales
pueden a�n facilitar el acuerdo, en circunstancias favorables (Scharpf,
1997, cap. 6). De forma m�s general, sin embargo, las soluciones ser�n bloqueadas
por los conflictos de inter�s principales �que es exactamente lo
que los gobiernos parece que quieren en el segundo y tercer pilares, donde
los temas de soberan�a son muy importantes.
Direcci�n jer�rquica
12 Estrictamente hablando, esto es s�lo verdad para el acuerdo inicial. Una vez se
ha adoptado
una pol�tica com�n, s�lo puede cambiarse por un acuerdo intergubernamental un�nime.
Por lo
tanto, los gobiernos particulares ya no pueden responder a las nuevas
circunstancias o a las
cambiantes preferencias electorales (Scharpf, 1988).
FRITZ W. SCHARPF. Apuntes para una teor�a del gobierno multinivel en Europa
15
�sta es, sin duda alguna, la perspectiva de los L�nder alemanes, que, en el per�odo
previo a
la Cumbre de Niza, incluso amenazaron con bloquear la ampliaci�n hacia el Este al
no estar
presente en las modificaciones del Tratado la protecci�n de sus funciones de
infraestructura
frente a las pol�ticas europeas de la competencia.
del Banco Central tiene larga tradici�n, la preocupaci�n fue que el BCE ser�a
menos independiente que el Bundesbank, mientras que en Gran Breta�a,
Suecia, Dinamarca y algunos otros Estados miembros el tema cr�tico fue
precisamente la falta de responsabilidad pol�tica (Elgie, 1998). Sin embargo,
parece que el tema de la rendici�n de cuentas tambi�n surgi� en forma
de gran preocupaci�n respecto a la eficacia de la soluci�n de problemas
de la UME (Gustavson, 2000). Esta preocupaci�n destacaba
especialmente en pa�ses acostumbrados a depender de la devaluaci�n
para solventar los problemas econ�micos y de empleo m�s importantes.
Por el contrario, los Estados miembros actuales hab�an sido parte del sistema
monetario europeo antes de unirse a la Uni�n Monetaria Europea y hab�an
aprendido a vivir con los l�mites de una pol�tica monetaria no acomodaticia
y de tasas de cambio casi fijas. Para ellos, por tanto, el cambio de
una pol�tica monetaria estricta definida por el Bundesbank con una visi�n
de las condiciones de la econom�a alemana a una pol�tica monetaria estricta
definida por el BCE con miras a las condiciones medias de Eurolandia
puede parecer m�s una promesa que una amenaza17.
Decisiones conjuntas
La raz�n es que los Estados del bienestar europeos han venido a definir ampliamente
no sorprende que s�lo las regulaciones muy poco exigentes hayan conseguido
superar este test dual (Falkner, 1998; Streeck, 1997; Leibfried y Pierson,
1995; Streck, 1995), lo que tambi�n implica que mientras que pueden
ser �tiles para elevar los niveles m�nimos de protecci�n social en los pa�ses
anglosajones y del Sur, no har�n mucho para aligerar las presiones competitivas
sobre los Estados del bienestar continentales y escandinavos m�s
avanzados.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
�OTRAS OPCIONES?
Sin embargo, las restricciones son s�lo eso. No descartan opciones estrat�gicas
y no determinan resultados. Hay como m�nimo algunos pa�ses europeos
�por ejemplo, Dinamarca entre los Estados del bienestar escandinavos,
los Pa�ses Bajos entre los Estados del grupo continental y Portugal en el
Sur� que han encontrado maneras de conseguir o mantener una alta viabilidad
econ�mica internacional sin abandonar sus aspiraciones de empleo
y de bienestar o recurrir a pol�ticas de estrategias de empobrecer al
vecino que �como la devaluaci�n� s�lo podr�an funcionar si los otros no
jugaran al mismo palo (Ferrera, Hemerijck y Rhodes, 2000; Scharpf, 2000).
Pero no todos los Estados nacionales del bienestar se han mantenido viables
econ�micamente y muchos de ellos est�n luchando con conflictos
pol�ticos negativos por los recortes de impuestos, la racionalizaci�n de gastos
sociales y la desregulaci�n del empleo.
21 Parece importante que las gu�as de empleo propuestas por la Comisi�n y adoptadas
por el
Consejo de Luxemburgo de 1998 y los a�os siguientes parecen dise�adas
cuidadosamente
para evitar todos los temas en los que las diferencias existentes entre los legados
pol�ticos y las
estructuras institucionales de los Estados miembros deben ser altamente destacadas,
centr�ndose
en cambio en objetivos institucionales centrales como �mejorar la empleabilidad�,
�desarrollar
la capacidad emprendedora�, �alentar la adaptabilidad� e �fortalecer las pol�ticas
para
igualar las oportunidades� (Consejo de 21 de noviembre de 1997). En Lisboa, los
objetivos de
empleo fueron corregidos para incluir �formaci�n continuada� e �incrementar el
empleo en los
servicios�, y se extendi� una coordinaci�n abierta para cubrir tambi�n los
objetivos de �modernizar
la protecci�n social� y �promocionar la inclusi�n social�.
22 Como se han adoptado directivas no vinculantes a nivel europeo, los actores que
est�n a
cargo de las opciones pol�ticas nacionales pueden fallar al no involucrarse
activamente en los
ejercicios de coordinaci�n. En este caso, el peligro es que los �Planes de Acci�n
Nacionales�
vuelvan simplemente a establecer lo que los gobiernos est�n haciendo de cualquier
modo que
el efecto de aprendizaje de las deliberaciones a nivel europeo puedan beneficiar
�nicamente
a los cargos de coordinaci�n internacionales que carecen de poder a nivel interno.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
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UN DERECHO ADMINISTRATIVO SIN L�MITES:
REFLEXIONES SOBRE EL GOBIERNO
Y LA GOBERNANZA1
MARTIN SHAPIRO
Hoy en d�a, los cargos p�blicos electos y los no electos, las organizaciones
no gubernamentales, los partidos pol�ticos, los grupos de inter�s, los em
Cuando las elecciones del que toma decisiones gubernamentales est�n limitadas
por las normas profesionales externas aparecen varias consecuencias
ligadas. Tal vez, la consecuencia m�s significativa es que la decisi�n
gubernamental crucial no la toma ni un funcionario p�blico ni una persona
u organizaci�n no gubernamental, sino unas pr�cticas colectivas de una
profesi�n �es decir, un grupo de personas definido por estar en posesi�n
de un determinado conocimiento�. Adem�s, la decisi�n en su esencia
puede no ser objetiva, neutral o correcta. Por ejemplo, un est�ndar m�nimo
sobre puentes se obtiene de las tablas de carga y otros instrumentos profesionales
que reflejan un nivel de riesgo aceptable arbitrariamente escogido.
El nivel de riesgo, a su vez, descansa en un equilibrio arbitrariamente
obtenido entre costes marginales y riesgos marginales. Adem�s, todas estas
elecciones de ingenier�a cambian en el tiempo. De este modo, los ingenieros
est�n �ticamente obligados no tanto a exigir un puente totalmente
seguro como uno que no exceda un nivel aceptable de riesgo definido por
los est�ndares de ingenier�a actuales, pero cambiantes.
3 V�anse, por ejemplo, Pierre (2000), Kohler-Koch y Eising (1999), Dowding (1995),
Warleig (2000)
y Haas (1992).
MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin l�mites
6 Shapiro (1988).
MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin l�mites
nada m�s que coordinar una amplia red de ecologistas, feministas, urbanistas
y epidemi�logos realmente asustar�a a cualquier persona. Y, si esto es
suficiente, se puede pensar en una red de psic�logos que regulara la educaci�n
de los ni�os. Mientras que la entrada para la participaci�n en la gobernanza
es el conocimiento y/o la pasi�n, tanto el conocimiento como la
pasi�n generan perspectivas que no se corresponden con las del resto de
nosotros. Pocos de nosotros disfrutar�amos hoy en d�a viviendo en una casa
de Frank Lloyd Wright.
Hasta aqu� hemos considerado la erosi�n de las fronteras que separan a los
gobernantes de los gobernados. Una segunda erosi�n de estas fronteras
tiene lugar a lo largo de diferentes dimensiones geogr�ficas; los gobiernos
nacionales est�n cada vez m�s perdiendo autoridad tanto sobre gobiernos
supranacionales como subnacionales. Hoy en d�a es frecuente que ambas
p�rdidas est�n conectadas. Catalu�a y Escocia, por ejemplo, est�n consiguiendo
su autonom�a precisamente porque tienen acceso al mercado libre
europeo. La amenaza tradicional de exclusi�n del mercado nacional
espa�ol o brit�nico, respectivamente, ya no les implica subordinaci�n. La
globalizaci�n y la regionalizaci�n generan multitud de oportunidades, pero
tambi�n de problemas. Para el Derecho administrativo, la regionalizaci�n
no crea problemas nuevos especiales, al menos mientras una regi�n se
mantenga en los l�mites de un �nico Estado-naci�n. En estos casos, el regionalismo
se parece al federalismo con el que estamos familiarizados.
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La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
ponen los que toman las decisiones de procesar toda esta informaci�n
(Lindblom, 1979, p. 518). Los procesos pol�ticos son imprevisibles debido a la
informaci�n incompleta y a la poca claridad de los valores (Braybrooke y
Lindblom, 1963, pp. 23-31). A pesar de que la cr�tica de analistas como Simon
y Lindblom es fuerte y convincente, no afecta a lo esencial del modelo
cl�sico del actor racional, es decir, la presunci�n de que el proceso pol�tico
puede ser dirigido por un �nico actor o, al menos, ser analizado desde
esta perspectiva. Una parte de la literatura sobre la implementaci�n (Pressman
y Wildavsky, 1983; 1.� ed., 1973) y la mayor parte de la literatura sobre
instrumentos de pol�ticas p�blicas (Hood, 1983; Bruijn y Hufen, 1992) est�n
incluidas
en este enfoque de la racionalidad limitada.
jidad se debe a un gran n�mero de factores; por ejemplo: que los diferentes
actores tratan de influir en el proceso, que los actores no tienen preferencias
fijas, que los procesos de pol�tica son el resultado de interacciones
complejas de diferentes formas de acci�n estrat�gica y que las
percepciones de los problemas y las soluciones cambian con el tiempo
(v�anse March y Olsen, 1976; Lindblom y Cohen, 1979; Kingdon, 1984). La
tabla 1 muestra estos tres enfoques en la ciencia pol�tica con sus principales
caracter�sticas.
Tabla 1
ENFOQUES EN LA CIENCIA POL�TICA
Enfoque
Dimensiones
Actor racional
(Tinbergen)
Racionalidad
limitada
(1950-; Simon;
Lindblom; Elmore;
Wildavsky)
Modelo de proceso
(1970-; Allison;
Lindblom; Cohen,
March y Olsen;
Kingdom)
Actores Actor central/
decisor central
Decisor central
en un entorno
de incertidumbre
Variedad
de actores
Procesos Fases (formulaci�n
de pol�ticas,
decisi�n e
implementaci�n).
Guiado por una
formulaci�n previa
de objetivos
Incremental.
Hacer frente a la
incertidumbre
Intereses y
definici�n del
problema en
conflicto.
Altamente
din�micos e
impredecibles
Decisiones Elecci�n de la
mejor alternativa
(minimizando
costes,
maximizando
beneficios)
Elecci�n de
alternativas que
son factibles
y que parezcan
reducir los
problemas
Elecci�n de
alternativas que
generan apoyo
y que pueden ser
relacionadas con
los problemas
Poder Centralizado
(actor central)
Centralizado pero
limitado por la
incertidumbre
Dividido
(muchos actores)
Informaci�n/ Informaci�n Informaci�n Informaci�n
valores obtenible. Valores
dados (objetivos
de un actor
central)
incompleta y
ambigua. Valores
no siempre claros
dispersa y
ambigua. Valores
en conflicto y
poco claros
ERIK-HANS KLIJN. Las redes de pol�ticas p�blicas: una visi�n de conjunto
Tabla 2
ENFOQUES EN LA CIENCIA DE LA ORGANIZACI�N
Enfoque
Dimensiones
Organizaci�n
racional
(1990-; Fayol;
Taylor; Weber)
Teor�a de la
contingencia
(1960-; Burns y
Stalker; Lawrence
y Lorsh; Mintzberg)
Teor�a de la
interorganizaci�n
(1970-; Levine y
White; Aldrich;
Pfeffer; Benson;
Crozier)
Actores Organizaciones
como unidades
coherentes con
objetivos claros
Organizaciones
como sistemas
abiertos que
consisten en
subsistemas
interrelacionados
Organizaciones
como partes de
una red de
organizaciones
Procesos Racional,
estructurado
desde arriba,
dirigido hacia
objetivos y el
mayor n�mero
de resultados.
Planificaci�n,
organizaci�n
y control
Anticipaci�n
estrat�gica
de desarrollos
en el entorno.
Ajuste de
subsistemas y
sus interacciones
Interacci�n
interorganizacional
en la que los
recursos se
intercambian.
Guiado por los
acuerdos interorganizacionales
(enlaces) entre
organizaciones
Decisiones Resultado
de acciones
estrat�gicas
de la autoridad
central. Dirigida
a alcanzar
los objetivos
formulados
Resultado
de interacci�n
entre subsistemas.
Dirigida al
�mejor ajuste� de
la estructura de
la organizaci�n
y el entorno
Resultado
de negociaciones
entre
organizaciones.
Dirigida a sostener
la corriente de
recursos necesaria
para la
supervivencia
Poder Estructura de
autoridad clara
y centralizada
(c�spide de la
organizaci�n)
Estructura
de autoridad
ambigua
(depende de la
configuraci�n
del subsistema)
No estructura
central de
autoridad. Poder
depende de
(la necesidad de)
recursos
Informaci�n/ Disponible a Recolecci�n La informaci�n
valores trav�s de una
v�a cient�fica
de recolecci�n
de informaci�n.
Objetivos y
valores claros
de informaci�n
estrat�gica
(sintonizada a las
caracter�sticas
del entorno).
Ambig�edad
de valores
es un recurso de
poder en posesi�n
de diferentes
actores.
Valores
contradictorios
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
sea debido al hecho de que los criterios para la medici�n son dif�ciles de
encontrar
en una situaci�n en que diferentes actores tienen diferentes objetivos
y, por lo tanto, diferentes maneras de medir la eficiencia y la eficacia.
En la parte final de esta secci�n se exploran con m�s detalle los conceptos
de subsistema y comunidades de pol�ticas. Una revisi�n de la literatura sobre
comunidades de pol�ticas y redes seguir� al resumen de la literatura sobre
los t�rminos �subsistema� y �subgobierno�. La secci�n finalizar� con un
resumen de los cuatro enfoques de la ciencia pol�tica: pluralismo, b�sque
ERIK-HANS KLIJN. Las redes de pol�ticas p�blicas: una visi�n de conjunto
Subsistemas y subgobiernos
Un enfoque similar fue elegido por Laumann y Knoke (1987), que estudiaron
los patrones de interacci�n y los acontecimientos que ten�an lugar entre
9 En su estudio hacen uso de las t�cnicas de la red que han sido desarrolladas en
la investigaci�n
sobre redes durante los �ltimos veinte a�os. Utilizaron el concepto de �dominios de
pol�ticas
p�blicas�, que, seg�n ellos, es un subsistema �que se identifica por especificar un
criterio fundamental
definido de relevancia mutua u orientaci�n com�n entre un conjunto de actores
secuenciales
interesados por la formulaci�n, defensa y selecci�n de cursos de acci�n (por
ejemplo,
opciones pol�ticas) que tratan de resolver los problemas fundamentales en cuesti�n�
central que se ocupa de los temas m�s importantes que afectan a la industria
qu�mica en su conjunto y que contiene los actores p�blicos y privados
m�s importantes, descubrieron cuatro comunidades pol�ticas sectoriales relacionadas
Tabla 3
ENFOQUES EN CIENCIA POL�TICA
Aproximaci�n Pluralismo
(1950-1970;
Dahl, Truman)
Investigaci�n
de agenda
(1960-; Bachrach
y Baratz; Cobb
y Elder; Lowi)
Neocorporativismo
(1975-; Schmitter;
Lehmbruch;
Cawson)
Comunidades
pol�ticas
(1965-; Fereman;
Ripley y Franklin;
Jordan; Rhodes)
Actores Variedad
de actores
Variedad
de actores
N�mero limitado
de actores
funcionales y
bien organizados
N�mero limitado
de actores
sectoriales
Procesos Mercados Conflicto entre Negociaci�n Negociaci�n/
pol�ticos pol�ticos
(libre asociaci�n,
admisi�n
y salida)
actores sobre
los temas.
Los temas tienen
que superar
diversas barreras
antes de llegar
a la agenda
pol�tica
entre actores
gubernamentales
y actores
semiprivados
con poder.
Integrado e
institucionalizado
ajuste mutuo
entre actores.
Integrados e
institucionales
Decisiones Resultan de los
conflictos entre
los grupos y las
coaliciones
dominantes.
El gobierno
ratifica los
compromisos
Depende
del respaldo
al tema
Los actores
gubernamentales
tratan de llegar
a acuerdos con
los grupos de
inter�s mayores
Compromiso
entre los actores
importantes.
Decisiones
rutinarias
(orientaci�n
sectorial)
Poder Ampliamente
disperso.
Coaliciones
cambiantes
en diferentes
decisiones
Dividido
desigualmente.
Poder
institucional
que afecta a las
(no) decisiones
Dividido
desigualmente.
Depende
de la escala
e integraci�n
de los grupos
de inter�s
Depende
de la posici�n
y los recursos
en una pol�tica
sectorial
Informaci�n/ Diferente Informaci�n Informaci�n Informaci�n
valores informaci�n
es pose�da
por diferentes
actores.
Valores
(conflictivos)
balanceados
en un proceso
como el del
mercado
escasa y
bases de poder.
Los temas tratan
de valores
conflictivos
monopolizada
por
organizaciones
poderosas.
Los actores
tienen valores
diferentes
de naturaleza
especializada/
sectorial.
Valores
diferentes
y compartidos
(sectorial y
profesionalmente)
ERIK-HANS KLIJN. Las redes de pol�ticas p�blicas: una visi�n de conjunto
Figura 1
RA�CES TE�RICAS DE LAS REDES DE POL�TICAS P�BLICAS
ciencia
de la organizaci�n
ciencia de las pol�ticas
p�blicas
ciencia pol�tica
cerradas
redes de pol�ticas p�blicas
�Qu� encierra un nombre?
Las redes de pol�ticas p�blicas est�n formadas por una amplia variedad de
actores que tienen sus propios objetivos y estrategias. La pol�tica es el resul
ERIK-HANS KLIJN. Las redes de pol�ticas p�blicas: una visi�n de conjunto
ocupan una posici�n central en una red (por ejemplo, el patr�n de relaci�n
del actor revela un n�mero amplio de contactos directos con otros
actores) est�n mejor situados para lograr sus objetivos. Tienen m�s informaci�n,
son m�s capaces de activar a otros actores y pueden movilizar recursos
mejores. La literatura que debe su inspiraci�n al enfoque de comunidades
de pol�ticas p�blicas tiene tendencia a enfatizar el papel de los
acuerdos organizacionales m�s o menos formalizados (�rganos consultivos,
procedimientos de consulta, permiso estatal para entrar en los procesos de
pol�ticas p�blicas o para asumir la implementaci�n de una pol�tica). La
investigaci�n
tambi�n se centra en las interacciones que se desarrollan en
aquellos acuerdos y las posiciones de los diversos actores.
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En un trabajo prof�tico escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llam�
la atenci�n sobre algunas ideas emergentes en relaci�n con la democracia
y la Administraci�n. Puso de relieve la insuficiencia de tratar la democracia
meramente como parte del contexto pol�tico de una Administraci�n
jer�rquica. Con esto, Waldo anticip� la emergencia de temas
cruciales y controversias que contin�an desafiando a aquellos que persiguen
construir un Estado administrativo coherente con los ideales de la gobernanza
democr�tica.
Cada vez m�s, una versi�n de las redes (especialmente de las unidades
organizacionales
en red) es un acuerdo institucional indispensable para una
actuaci�n satisfactoria del gobierno, m�s que la jerarqu�a aisladamente.
Este cambio es importante en muchos aspectos, no siendo uno de los principales
los retos y oportunidades que implica para la gobernanza democr�tica.
Las estructuras burocr�ticas operan cada vez m�s a trav�s de series relacionadas
�redes� que comprenden un contexto institucional m�s amplio
para la acci�n administrativa. El contexto en red, a su vez, tiene implicaciones
para las funciones pr�cticas de los administradores y obliga a reconsiderar
algunas cuestiones centrales de la democracia y de la Administraci�n.
Los analistas que utilizan perspectivas te�ricas muy diferentes han coincidido
en destacar la importancia de las redes para la Administraci�n. La
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
Los contextos de las redes son distintos a los de las redes burocr�ticas
convencionales.
A este respecto, es �til admitir la importancia vigente de la estructura
burocr�tica. Con frecuencia, los administradores p�blicos operan
dentro de las jerarqu�as m�s que transversalmente en nodos de estructuras
en red, por lo que buena parte del conocimiento sobre la Administraci�n
desarrollado hasta el momento contin�a vigente. Aun as�, si la tesis de las
redes es precisa se producir�n implicaciones adicionales.
LAURENCE J. O�TOOLE, Jr. Las implicaciones para la democracia de una burocracia en
red
en gran medida de origen romano (1982). Est� claro, por tanto, que
el trato del principio democr�tico no se puede limitar a un simple valor
unidimensional
o a instituciones formales de gobernanza.
Responsabilidad
Con ello no se quiere decir que los individuos son aut�matas de los escenarios
burocr�ticos; numerosos ejemplos sugieren que a veces los administradores
p�blicos, actuando de buena fe, buscan influir en los resultados para
mejorarlos, desafiando a su propio inter�s o a las presiones de la organizaci�n.
Adem�s, como ha observado Dwight Waldo, no se da el caso de que
la resistencia individual del precedente o la presi�n organizacional sea
necesariamente
heroica o deseable, a pesar de la fuerte predisposici�n hacia
esta descripci�n en la ficci�n administrativa (Waldo, 1968). Pero la realidad
del s�ndrome de Eichmann ofrece un ejemplo aleccionador para
suavizar cualquier exceso de confianza en el poder de la jerarqu�a de asegurar
una acci�n responsable (Arend, 1963).
Por otro lado, las redes ofrecen oportunidades a los administradores para
considerar sus responsabilidades en un contexto democr�tico. Estas oportunidades
son en parte resultado de la debilitaci�n de algunas de las fuerzas
mencionadas anteriormente.
Receptividad
Las redes, por lo tanto, pueden ser escenarios en los que un tipo de receptividad
prevalece o se puede obtener, incluso ante presiones complejas y una
falta relativa de mecanismos claros de rendici�n de cuentas. Es mejor, sin
embargo, tener presente este tema: �receptividad hacia qui�n? Los acuerdos
pluralistas, integrados en redes, pueden al menos acentuar la receptividad
hacia minor�as intensas o bien organizadas a costa de una mayor�a m�s
difusa. Una tendencia creciente hacia las redes puede significar que se tendr�n
que hacer esfuerzos especiales �en las pol�ticas formales o a trav�s de
los esfuerzos concertados de los administradores p�blicos� para incorporar
en los �rdenes de las redes alg�n grado de representaci�n m�s amplio.
LAURENCE J. O�TOOLE, Jr. Las implicaciones para la democracia de una burocracia en
red
C�mo organizar las redes para que sean receptivas hacia las necesidades
especiales y preocupaciones de los participantes interdependientes y hacia
los asuntos p�blicos, y c�mo estructurar los acuerdos institucionales en
red para captar altos grados a lo largo de ambas dimensiones, son retos
para el futuro en red de la Administraci�n P�blica. Las redes estructural-
mente federadas pueden ser necesarias y los administradores podr�an jugar
el papel importante de pulirlas y conservarlas para estimular la receptividad
adecuada hacia algunos programas y temas en particular.
Esta afirmaci�n �de que las redes horizontales son causalmente previas a,
y m�s importantes que, las fuerzas econ�micas para explicar las diferencias
regionales� ha sido criticada. De hecho, se pueden plantear diversos aspectos
metodol�gicos con respecto a algunas de las deducciones temporales
de Putnam (v�ase, por ejemplo, Tarrow, 1996). Sin embargo, no hay un
rechazo del n�cleo de las afirmaciones. A pesar de la disputa que envuelve
los elementos del an�lisis de Putnam, destacan claramente ciertas consecuencias.
En primer lugar, no hay raz�n para creer que niveles m�s altos de la comunidad
y niveles m�s altos de la creaci�n de redes horizontales supongan un
sacrificio de los valores m�s apreciados en las sociedades liberales. En los
casos italianos, al menos, estos atributos covar�an. De hecho, tal y como
observa Putnam, estos casos apoyan las afirmaciones de Piore y Sabel
(1984) en relaci�n a �distritos descentralizados, pero integrados... una
combinaci�n
aparentemente contradictoria de competencia y cooperaci�n�
(Putnam, 1995, p. 160). Desde luego, las restricciones de validez externas
pueden ser aqu� importantes, particularmente en relaci�n a las inferencias
soportables en un pa�s tan individualista como Estados Unidos. Sin embargo,
la relaci�n documentada por Putnam sugiere, como m�nimo, que la
fuerza y la densidad de los lazos horizontales y la implicaci�n de diversas
asociaciones tanto en la vida p�blica como social de un sistema de gobierno
no tienen por qu� ser vistas como una competencia a la autoridad,
la legitimidad y el rendimiento gubernamental. La creaci�n de redes no es
un eufemismo de la regla forzosa y autoritaria. Redes horizontales m�s fuertes,
densas y vibrantes pueden fortalecer a las instituciones p�blicas y a la
capacidad administrativa p�blica y, tambi�n, preservar o fomentar valores
de liberalismo y tolerancia. Influir en los lazos horizontales, construir sobre la
confianza y fomentar el desarrollo de normas cooperativas tambi�n puede
mejorar la capacidad administrativa y, m�s en general, la capacidad gubernamental.
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
En todo caso, es bueno que los administradores p�blicos est�n alerta sobre
la importancia de las redes para concertar y conseguir la acci�n p�blica y
buscar oportunidades para facilitar, incluso de manera modesta, el desarrollo
de los tipos de redes que pueden ayudar a la eficacia administrativa
a largo plazo. Por ejemplo, los administradores pueden probar a �surcar los
mares� �y ayudar a perpetuar y alentar� de los virtuosos c�rculos de acci�n,
en los que la construcci�n de confianza entre los participantes en red
puede tener un car�cter de autoabastecerse y autosatisfacerse. Las redes
no pueden, obviamente, ser desarrolladas o sostenidas simplemente a trav�s
de esfuerzos epis�dicos a corto plazo o desde una �nica posici�n en un
escenario institucional complejo. Pero los administradores pueden probablemente
marcar la diferencia si mejoran el desarrollo efectivo de la red y
as� favorecen algunas de las atractivas caracter�sticas de la gobernanza
democr�tica deliberativa.
Esta discusi�n puede ser interpretada como una versi�n en red del argumento
de Blacksburg del nivel-agencia por la importancia de las instituciones
administrativas como espacio para la b�squeda continuada del inter�s
p�blico y el desarrollo de un di�logo centrado en lo p�blico. La presencia
de redes no es garant�a contra la mentalidad provinciana: de hecho, los
acuerdos interorganizacionales complejos pueden incubar estas perspectivas
a menos que haya esfuerzos concertados para mejorar el equilibrio y la
transparencia en el escenario institucional. Los administradores p�blicos
pueden estar bien posicionados para ayudar a facilitar el desarrollo horizontal
de las formaciones de red, a la vez que estimulan en estas formaciones
un inter�s en lo p�blico.
CONCLUSI�N
Tal y como sugiri� Dwight Waldo, los especialistas no pueden pretender que
las obligaciones de la gobernanza democr�tica sean externas a la esfera
de la Administraci�n P�blica. La funci�n de buscar una reconciliaci�n
apropiada de la Administraci�n con la democracia requiere un an�lisis de
las instituciones administrativas contempor�neas para determinar en qu�
La gobernanza hoy: 10 textos de referencia
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