LA ADMINISTRACIN QUE SE ESPERA PARA

DESPUS DE LA CRISIS
Carles Rami
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
Universitat Pompeu Fabra

La actual crisis econmica espaola que se inici en 2008 est todava lejos de ser
superada. La crisis es de una magnitud inusual en nuestra historia por su profundidad y
por su larga duracin. Es una crisis financiera, una crisis monetaria y una crisis
inmobiliaria pero que representan meros sntomas de dos crisis ms profundas: una
crisis de competitividad y una crisis de valores sociales. Los analistas econmicos
pronostican que esta crisis va a cambiar muchas pautas en el tejido productivo, de
servicios y en las relaciones laborales. Los analistas polticos andan estudiando si van a
producirse transformaciones polticas e institucionales. Seguramente stas tambin se
producirn pero, desgraciadamente, tendrn un alcance ms bien superficial optando
ms por el maquillaje de los males objeto de crtica ciudadana y no por alternativas
quirrgicas que permitan cercenar los tumores malignos que aquejan al sistema poltico.

Pero la crisis tambin est afectando y va a afectar a la Administracin pblica

espaola. La mayora de los expertos coinciden en argumentar que nuestras
administraciones pblicas van a ser, despus de la crisis, radicalmente diferentes a como
son y funcionan ahora. Este cambio pronosticado se vive con cierto optimismo ya que
hay una insatisfaccin generalizada en la sociedad y sus medios de comunicacin, y
entre polticos y especialistas en como es y funciona actualmente la Administracin
pblica. Es unnime la percepcin que sta tiene que cambiar. Yo me sumo con
muchas reservas a este entusiasmo debido a que nadie sabe a ciencia cierta como ser
nuestra Administracin pblica del futuro. Estamos ante un cambio anunciado de
carcter reactivo que se genera por el catalizador de la crisis econmica y se inicia sin
que nadie tenga un diseo y una hoja de ruta sobre cual es el modelo conceptual de la
Administracin pblica del futuro ni tenga definida una caja de herramientas potente
para conseguirlo.

Es decir, hoy por hoy el futuro de nuestras administraciones es incierto y est en el

nimo de todos que cualquier cosa puede ocurrir. Esta incertidumbre es inquietante ya
que nadie puede asegurar que la Administracin postcrisis tenga el modelo y las
capacidades que requerir la sociedad espaola en el futuro. Como todo es posible
podemos generar una buena Administracin pero tambin edificar una mala
Administracin. El proceso de migracin de la actual Administracin hacia la del futuro
la hemos dejado entre todos en manos de diferentes actores y fuerzas muy distintas,
divergentes e incluso contradictorias que slo parecen asegurar que el proceso ser
catico y aleatorio y slo queda la opcin de encomendarnos a la divina providencia.
Todos aquellos que no crean en la magia y en la suerte como motores de cambio
deberan estar muy preocupados ya que no slo se est jugando con el futuro de la
Administracin pblica sino con el futuro de la sociedad espaola en el marco de un
mundo en profundo proceso de cambio. Adems en el caso de los pases europeos
encaramos la situacin desde los puestos ms incmodos de la parilla de salida.

El objetivo de este escrito es presentar y analizar los actores, las fuerzas y las tendencias
que van a jugar en este proceso de cambio. La conclusin final de este ensayo es
demostrar que los actores y fuerzas en liza no estn en condiciones de dibujar una
Administracin pblica de futuro con unas mnimas garantas de xito. En nuestro
sistema poltico, administrativo y en la sociedad espaola en general se detectan, desde
hace tiempo, unas tendencias negativas que slo pueden pronosticar un modelo de
futuro de Administracin pblica defectuoso. Slo desde la conciencia de esta prfida
tendencia se puede lograr que los actores y fuerzas modifiquen sus convicciones y sus
estrategias y logren puntos de complicidad y de acuerdo para construir entre todos un
modelo de Administracin acorde con los retos que nos aguarda el futuro.

La nica forma para iniciar el anlisis que aqu se propone es estudiar con un cierto
detalle los problemas actuales que aquejan a nuestras administraciones pblicas. Slo
desde un diagnstico preciso es posible construir una propuesta certera, slida y
competitiva.

Los problemas de la Administracin pblica en Espaa son diversos y complejos. Los

menos graves (o slo meros sntomas) son los que concentran una mayor atencin. En
cambio los ms graves (la enfermedad que provoca los sntomas) quedan ocultos o bien

la mayora los pasa de puntillas. Los problemas de la Administracin pblica se

asemejan a un conjunto de matruskas rusas que siguiendo la lgica de la cebolla, una
capa externa esconde otras capas ms profundas y ms substantivas y al final no hay
modo de conocer donde estn las causas de los problemas y se confunde la enfermedad
con los sntomas y lo accesorio con lo relevante.

En este juego de matruskas la atencin de la opinin pblica y de la mayora de los

analistas recae en la mueca rusa de mayor envergadura. La nica que es claramente
visible para todos. Hay que redibujar esta mueca que muestra unos dibujos y unas
caractersticas que producen disgusto general y que parece que no se adecuan a una
buena administracin.

En este nivel de anlisis hemos descubierto entre todos que nuestras administraciones
pblicas, tienen problemas fsicos y, ms en concreto, que tienen problemas
relacionados con la sexologa. Ahora resulta que el tamao si importa regresando a
caducos debates cuando la sexologa moderna lleva mucho tiempo que los ha
considerado zanjados. La mayora de los anlisis que hacen polticos, estudiosos,
empresarios y medios de comunicacin concentran su atencin sobre las dimensiones
fsicas de la Administracin pblica. Se critica que nuestro sistema administrativo sea
demasiado largo (un exceso de niveles administrativos: Estado, Comunidades
Autnomas, Diputaciones, Comarcas y Ayuntamientos). Se critica tambin que nuestro
sistema administrativo sea demasiado grueso (hay un exceso evidente de empleados
pblicos se argumenta).

Este nivel de anlisis es interesante pero, desde mi punto de vista, muy superficial ya
que no incide en los problemas ms profundos de nuestras administraciones pblicas.
Adems es un debate que se ha cerrado muy rpido y con unanimidad: en efecto sobran
niveles administrativos y hay una evidente inflacin en el empleo pblico. Ya est sobre
la mesa poltica cerrar al menos un nivel de administracin pblica (las Diputaciones
provinciales) y ya se han iniciado las estrategias para reducir el volumen de empleados
pblicos (funcionarios interinos cesados y inicio de ERO a los empleados pblicos con
un vnculo laboral). Tanta celeridad en el cierre del debate y tanta unanimidad resulta
sorprendente ya que la situacin y el estado del arte de nuestras administraciones no es
tan evidente como pueda parecer a simple vista.

En primer lugar esta el tema sobre si nuestro sistema administrativo es demasiado largo.
Es decir, si agrupa un excesivo nmero de niveles y subniveles administrativos. Ahora
hemos cado en la cuenta que nuestro modelo autonmico, que nuestra descentralizacin
poltica y administrativa es muy cara. Y hay la percepcin que parece que Espaa haya
instalado un sistema administrativo mucho ms complejo que la mayora de pases de
nuestro entorno. Esto no es cierto ya que la mayora de pases de nuestro entorno poseen
tambin sistemas complejos articulados a tres niveles (Estado, nivel intermedio y
Administracin local). La mayora de estos pases poseen tambin un nivel
administrativo intermedio tanto si optan por un sistema federal o por un sistema
regional y son una minora los que slo poseen dos niveles. Incluso la jacobina Francia
posee desde hace tiempo un nivel de carcter regional. En todo caso es evidente que
nuestro modelo autonmico est fuera de duda y no hay ningn peligro para su posible
desaparicin. El Estado autonmico es slido y est ms legitimado poltica y
socialmente de lo que pueda dar a entender sus infinitos rediseos y las clsicas
polmicas entre el centro y la periferia. Adems no queda otra opcin que seguir con el
lastre de un incomprensible dibujo autonmico en el que coexisten grandes
Comunidades Autnomas en poblacin y/o territorio con diminutas Comunidades
Autnomas de carcter provincial. Es cierto que hay un exceso de autonomas
demasiado pequeas para generar economas de escala y que, adems, la razn de su
existencia no est muy justificada desde un punto de vista social, econmico, histrico y
cultural. Pero esta evidente disfuncin escapa a las posibilidades reales de impulsar un
cambio por su elevado nivel de institucionalizacin y apoyo social.

Como no hay nada que hacer a nivel autonmico las miradas se concentran en el nivel
local. Las Administracin local en Espaa es compleja: Diputaciones (Provinciales,
Forales, Cabildos, Consejos Insulares), Ayuntamientos y, en algunos casos, adems
Comarcas. De momento la vctima ms propicia a su eliminacin son las Diputaciones.
Todo el mundo se pregunta: Qu hacen y para que sirven las Diputaciones?
Aparentemente no hacen nada y no aportan valor a nuestro sistema administrativo.
Adems son unas absolutas desconocidas por la ciudadana (el hecho que el sistema de
eleccin de sus dirigentes no sea directo no ha ayudado nada a su legitimacin social).
Que se est planteando la posibilidad de suprimir las Diputaciones es un indicador ms
de la tendencia entre confundir problemas y no dar con la solucin ms adecuada sino

todo lo contrario. En este sentido, hay que decir que las Diputaciones no son el
problema sino una solucin (algo precaria e ineficiente hay que reconocerlo) ante un
problema de mayor calado que es el excesivo volumen de municipios que tenemos en
nuestro pas. En Espaa hay ms de 8.000 municipios y el 85% de los cuales agrupan a
menos de 5.000 habitantes, es decir, tienen unas dimensiones insuficientes para ser
eficaces y eficientes en su gestin. El inframunicipalismo es un problema extendido a
otros pases europeos (Francia y Alemania seran los ejemplos ms sobresalientes). Es
revelador el caso de Grecia que sin llegar ni de lejos a los extremos espaoles a nivel
municipal ha sido obligado por sus rescatadores financieros a suprimir de forma
radical el nmero de sus municipios (ha suprimido dos terceras partes de los mismos).
En cambio, la opcin de agregacin de municipios no se plantea en Espaa por ser un
pas muy ligado al cantonalismo y a la aldea. Pero Grecia lo ha tenido que hacer y, por
ejemplo, Dinamarca lo hizo por iniciativa propia hace una dcada. En cambio aqu no se
ataca de frente al problema sino de forma lateral y equivocada ya que la supresin de las
Diputaciones es un disparate sino se cambia el actual mapa municipal. La funcin de las
Diputaciones reside precisamente en subsanar parcialmente las disfunciones de unos
Ayuntamientos excesivamente pequeos para afrontar sus retos diarios de gestin.
Suprimiendo

las

Diputaciones

se

agravan

los

problemas

asociados

al

inframunicipalismo. En efecto, se pueden suprimir las Diputaciones siempre y cuando

antes se racionalice el mapa municipal y pasemos de ms de 8.000 a menos de 2.000
municipios. En todo caso alguien puede argumentar que las funciones de las
Diputaciones pueden ser asumidas por las Comunidades Autnomas. Este
planteamiento es equivocado ya que supondra la sumisin automtica de los
Ayuntamientos (que gozan de autonoma constitucional) hacia las administraciones
autonmicas. Adems, stas, visto sus problemas de financiacin y de tesorera,
difcilmente podran resistirse a utilizar los recursos procedentes de las extintas
Diputaciones en beneficio propio y no de los municipios. En definitiva la solucin fcil
de suprimir las Diputaciones abocara a toda la Administracin local a una crisis sin
precedentes en nuestra historia ms reciente. Muchos estamos de acuerdo con la boca
pequea a reducir el nmero de municipios pero pocos son los valientes que lo plantean
de forma abierta. E incluso esta opcin, en la que yo estara totalmente de acuerdo, no
est exenta de problemas ms all de violentar el arraigo parroquial de los espaoles.
Sirva un solo argumento como ejemplo: ahora que est tan de moda hablar de la
desafeccin democrtica de los espaoles que se manifiesta en la cada vez ms baja

participacin electoral y en el incremento de los votos en blanco parece que casi nadie
ha reparado en un pequeo detalle: La participacin electoral no baja sino incluso
incrementa entre la poblacin que reside en los municipios pequeos. Es decir, el
alocado mapa municipal no favorece para nada la eficacia y la eficiencia en la gestin
pero en cambio ha permitido generar un capital poltico y social de confianza y
complicidad entre una parte de los habitantes y sus instituciones pblicas. Este
argumento no niega seguramente la mayor, de que habra que agregar municipios, pero
si es un buen ejemplo de como cualquier opcin radical no debe medirse slo en
trminos econmicos y de gestin sino que tambin hay que valorar sus dimensiones
polticas y sociales como posibles efectos colaterales que pueden ser ms graves que sus
posibles ventajas.

Otra conclusin, todava ms clara, que se deriva del anlisis de la mueca rusa
administrativa ms epidrmica es que hay en Espaa un exceso de empleados pblicos.
En este pas hay, ms o menos, tres millones de empleados pblicos y este volumen es
considerado como totalmente excesivo. Lo primero que llama la atencin es que hay
que decir ms o menos ya que a ciencia cierta nadie sabe cuantos empleados pblicos
hay (los datos entre el Registro Central de Personal y la Encuesta de Poblacin activa
difieren en nada menos que 400.000 empleados pblicos que estn en el alero) y esto es
un sntoma ms de que algo grave sucede en nuestras administraciones pblicas. En
trminos absolutos y sin contexto puede parecer que aparentemente hay demasiados
empleados pblicos que rondan por los edificios pblicos. Pero la forma de poder
medirlo con una cierta garanta es compararlo con los pases europeos de nuestro
entorno. Y esta comparacin depara una sorpresa ya que si se compara con estos pases
el ratio poblacin/empleados pblicos resulta que Espaa est en la media baja. Sirva de
ejemplo un pas como Gran Bretaa, que despus de ms de tres dcadas de polticas
ultraliberales hacia su sector pblico, posee en trminos relativos ms empleados
pblicos que en los que hay en Espaa. Es decir, los datos comparados desmienten de
forma rotunda el dogma sobre el exceso de empleados pblicos. Otro argumento que se
utiliza de forma superficial es que durante la ltima dcada se ha incrementado de una
forma geomtrica la presencia de empleados pblicos. Es cierto, y aado: es lgico.
Hace dos dcadas los demgrafos nos anunciaron que en el ao 2010 Espaa alcanzara
al fin la cota de los 40 millones de habitantes y los servicios pblicos se disearon para
servir a este volumen de poblacin. Pero en 2010 Espaa tena 47 millones de

habitantes (entre empadronados y moradores instalados). La Comunidad de Madrid o la

Comunidad de Catalua, por separado, recibieron durante la ltima dcada ms
inmigracin que Alemania, Gran Bretaa, Francia e Italia juntos. No se ha conocido en
el mundo un proceso migratorio tan profundo en un tiempo y espacio tan limitado. Y
estos nuevos espaoles, como es lgico, son unos grandes consumidores de servicios
pblicos (sanidad, educacin y servicios sociales). Es, por lo tanto, normal e
imprescindible el elevado crecimiento de los empleados pblicos durante los ltimos
tiempos.

En definitiva, se ha podido demostrar que la primera mueca rusa no es tan sencilla

como da a entender la opinin experta dominante. Es una mueca que tiene, por lo
menos, dos caras: una vieja y con poco atractivo y otra lozana y seductora. Entre las dos
el resultado no es tan apocalptico como pueda parecer.

Pero esta mueca oculta otra mucho ms substantiva e importante de cara entender los
autnticos problemas de nuestro entramado de instituciones administrativas. Esta
segunda matruska tiene dibujada en su cara y en su cuerpo la mala calidad de la cultura
poltica y de la cultura administrativa de nuestras administraciones pblicas.

En este pas hay una deficiente cultura poltica en relacin con las administraciones
pblicas. Es una cultura poltica dominante (con sus honrosas excepciones) que percibe
y observa con desconfianza a los empleados pblicos y a las maquinarias
administrativas. Los polticos perciben a la Administracin y a sus empleados como los
enemigos que hay que combatir o superar para poder poner en marcha los programas y
proyectos polticos. No se entiende a la Administracin como lo que realmente es: el
instrumento de la poltica y de los polticos para ejecutar los proyectos polticos. Se
detecta cada vez menos complicidad de la poltica con la administracin. Adems no se
percibe que existan proyectos polticos claros sobre lo que hay que hacer con la
Administracin pblica y la poltica suele inhibirse en esta temtica tan relevante. La
Administracin pblica y sus modelos de gestin deberan ser objeto del debate poltico
entre izquierda y derecha. Los modelos de gestin no son neutros a nivel ideolgico:
optar por privatizar o no, o por externalizar o no (privatizacin de la gestin aunque no
de su titularidad), o optar por un modelo gerencial o no o por un modelo de agencias
tiene contenido y sentido ideolgico. Pero si se analizan los datos empricos que se

disponen (por ejemplo en gestin local gracias a los esfuerzos de la Fundaci Carles Pi i
Sunyer) no se detectan correlaciones entre externalizacin, gerencializacin o
agencializacin y la ideologa del equipo de gobierno. Lo hace en la misma medida la
izquierda que la derecha. Slo se detectan correlaciones de variables espreas: por
ejemplo externalizan mucho ms los gobiernos en minora que los que gozan de
mayora slida. Este es un ejemplo que no hay proyectos polticos claros en relacin al
sector pblico sino tactismo y contingencias.

Otro problema de la cultura dominante es la falta de valenta de los polticos que lideran
las administraciones pblicas. Dirigir un organismo pblico requiere capacidad, fuerza y
tenacidad para tomar decisiones. En un contexto de crisis econmica como la actual esta
necesidad es todava ms evidente: hay que cerrar oficinas, hay que recortar
presupuestos, hay que eliminar determinadas bolsas con excedentes de empleados
pblicos en definitiva, hay que priorizar mbitos y polticas. Para poder ejecutar con
ciertas garantas esta necesidad se requieren lderes polticos valientes. Pero hay
instalada en nuestra clase poltica mucha cobarda con un cierto aroma de infantilismo.
La gran mayora de nuestros polticos son profesionales de la poltica y no acreditan una
trayectoria profesional o empresarial previa o en paralelo. Esto quiere decir que son
polticos que viven literalmente de la poltica y esto hace que su objetivo ms
prioritario, cuando ocupan un cargo, sea mantenerse el mximo tiempo en el mismo. Su
bienestar y el de su familia dependen de ello y esto los hace de forma natural muy poco
valientes. La mayora de los muy numerosos cargos polticos que colonizan las
administraciones pblicas rehyen tomar decisiones. En este contexto tomar una
decisin es arriesgado ya que puede no gustar a los superiores y la espada de Damocles
del cese est muy presente. Por este motivo la mayor parte de los lderes polticos
renuncian a la toma de decisiones y la elevan a sus superiores y as sucesivamente hasta
inundar los despachos de presidentes, alcaldes, ministros y consejeros. Y stos se ven
abocados a decidir sobre todo y en todo momento tomando, muchas veces, decisiones
errneas y con una excesiva demora en el tiempo. En la cultura poltica y administrativa
de este pas, a diferencia de la cultura empresarial, no suele castigarse al que se pone de
perfil ante los problemas y se inhibe. Este, en sentido contrario, es el mejor mtodo para
sobrevivir en el puesto en los momentos turbulentos como el actual. No se trata tanto de
llevar a cabo un proyecto poltico sino de ejecutar un proyecto personal que consiste en
mantener el cargo por encima de cualquier otra consideracin.

Es un campo abonado entre los empleados pblicos que la mayora de los males que
aquejan a las administraciones pblicas hay que imputarlas a la deficiente calidad de la
cultura poltica. Es una posicin comprensible pero errnea ya que tambin hay una
negativa cultura administrativa entre los empleados pblicos que hay que contemplar en
el anlisis.

Puede detectarse una cultura administrativa predominante (en especial entre los
funcionarios) muy acomodada y con escasa tensin profesional. Se trata de una cultura
que tiende a maximizar en exceso los beneficios inherentes a la condicin de
funcionario y a minimizar las obligaciones asociadas a este estatus. En trminos
generales se detecta una falta de vitalidad y de dinamismo profesional (evidentemente
las excepciones son numerosas). Se detecta tambin un clima negativo y elevados
niveles de desmotivacin. Hay que reconocer que ser funcionario no es sencillo: mala
imagen social, dependencia de directrices polticas que cambian de orientacin radical
cada cierto tiempo, etc. El hecho que los funcionarios sean legtimamente dirigidos por
los polticos no deja de ser un acto de una gran violencia ya que nuestro sistema se
articula sobre el principio que el inexperto dirige al experto y esto genera una lgica
desazn entre los tecncratas. Pero este malestar absolutamente inevitable en un sistema
democrtico oculta vicios que son propios de los funcionarios.

Cuando un cargo poltico pasa a dirigir una organizacin pblica (como me ha ocurrido
a m en varias ocasiones) tiene que ser consciente de este bajo estado de nimo entre sus
empleados

pblicos.

Los

manuales

sobre

liderazgo

dan

algunas

buenas

recomendaciones en las competencias que debe acometer un cargo directivo. En primer

lugar definir un proyecto slido y claro para la institucin que se dirige buscando la
complicidad con sus profesionales. En segundo lugar tener la capacidad de relacionarse
con el entorno de forma positiva para la institucin (generar buena imagen, negociar y
defender la institucin). En tercer lugar ser un buen gestor de personas motivando al
personal mediante la empata y argumentando el proyecto. S un lder atiende
correctamente a estos tres vectores la organizacin que dirige debera ir como un cohete.
Pero resulta que no es suficiente en el caso de las administraciones pblicas ya que hay
una cuarta dimensin muy difcil de atender y de entender: la gestin de las pasiones de
los funcionarios. Un cargo poltico se encuentra que sus funcionarios operan con cuatro

agendas simultneas. Una agenda profesional (que es la que controla y conoce el lder),
una agenda paraprofesional (los funcionarios con un cierto nivel suelen ser profesores
asociados en universidades, imparten cursos y conferencias, escriben artculos) que es
legal y muy enriquecedora a todos los niveles. Una tercera agenda de carcter personal
(conciliacin con la vida privada que con las arquitecturas variables de las nuevas
familias cada vez es ms difcil) y una cuarta agenda de carcter familiar-institucional.
Esta ltima agenda forma parte de la idiosincrasia de la funcin pblica: los
funcionarios cuando adquieren esta condicin quedan ligados de por vida a la
Administracin pblica (en la sociedad moderna es el nico vnculo vitalicio que se
conoce salvo el de tener hijos). Adems, por la baja movilidad en sus puestos de trabajo
suelen estar conviviendo muchos aos con los mismos compaeros con los que suelen
establecer lazos de carcter familiar con sus filias y sus fobias. Manejar las pasiones e
interferencias derivadas de la convergencia de estas cuatro agendas es una tarea muy
difcil para los altos cargos. El funcionario suele priorizar su agenda paraprofesional,
personal y familiar-institucional por delante de su agenda estrictamente profesional.
Justo a la inversa de los que suele suceder con un empleado en el sector privado.

Entre esta mala cultura poltica y esta deficiente cultura administrativa se genera una
sinergia perversa que va en detrimento de la productividad de nuestras administraciones
pblicas. Esta segunda Matruska nos ilustra mucho mejor que la primera sobre los
autnticos problemas del sistema administrativo. El problema no es tanto un exceso de
administraciones o de empleados pblicos sino que el problema es la baja productividad
de nuestras administraciones pblicas. Sirva de ejemplo un solo dato: las horas que
trabajan al ao los empleados pblicos en relacin con los del sector privado son cerca
de 200 menos. La misma diferencia existe entre los empleados pblicos espaoles en
relacin con los empleados pblicos alemanes. Las condiciones de trabajo de los
empleados pblicos espaoles son excepcionales (vacaciones, das de asuntos propios y
polticas de conciliacin) con relacin a su entorno nacional e internacional. Esta es una
de las consecuencias ms plsticas de la mala cultura poltica y administrativa. Los
polticos con su inhibicin en los temas administrativos y con su cobarda suelen ceder
con una gran facilidad a las draconianas demandas sindicales. Los sindicatos y los
trabajadores pblicos, conscientes de esta debilidad de la poltica, ejercen sin piedad una
gran presin en la que pierden la razn al obviar la situacin del entorno laboral, social
y econmico. Polticos y empleados pblicos entran en una perversa teora de juegos en

el que prevalece su rol de actores racionales, egostas y liberales pero generando unas
externalidades muy negativas para todo el sistema administrativo y, al final, para ellos
mismos. La accin colectiva nunca sale bien parada cuando se deja todo en manos de
estrategias racionales individualistas pero que carecen de los valores vinculados a la
accin pblica.

Otro ejemplo de sinergia negativa entre la cultura poltica y la cultura administrativa es

la ausencia de regulacin de la direccin pblica profesional (ver anexo 2). Se entiende
por direccin pblica profesional al conjunto de puestos directivos que estn justo
debajo del nivel poltico y que representan la mxima categora estrictamente
profesional. Cualquier organizacin, sea pblica o privada, requiere unos directivos
profesionales plenamente capacitados y que gocen de una cierta estabilidad. Todas las
innovaciones y mejoras que quieran introducirse en la Administracin pblica (gestin
por objetivos y por proyectos, cuadros de mando, evaluacin de polticas, carrera
administrativa, evaluacin del desempeo, etc.) requieren de una musculatura directiva
no slo de mantenimiento sino de alta competicin. Sin direccin pblica profesional no
hay innovacin, ni fortaleza institucional, ni eficacia y eficiencia en la gestin. Por ms
que el EBEP establezca el mandato a generar y regular una direccin pblica
profesional y por ms que la mayora de los pases desarrollados de nuestro entorno lo
hayan hecho en Espaa este espacio sigue siendo todava indito. No hay en este pas
direccin pblica como institucin (en el sentido que se regulen mecanismos
meritocrticos de entrada, permanencia y salida en la direccin). S que hay, en cambio,
funcionarios que ocupan puestos directivos profesionales pero con criterios aleatorios
que oscilan entre el clientelismo poltico y la profesionalidad (puestos de libre
designacin). Por qu no se regula la direccin pblica profesional en Espaa? La
respuesta es por la pinza que dibuja la mala cultura poltica y la mala cultura
administrativa. La clase poltica no est interesada en su regulacin ya que se siente
muy cmoda ejerciendo una gran discrecionalidad poltica aunque sta sea negativa
para la institucionalidad. Los empleados pblicos tampoco se muestran muy interesados
en tener unos superiores con conocimientos suficientes tcnicos para comandar la
organizacin. Prefieren unos superiores con menos capacidades y competencias que les
permita rentabilizar mejor sus derechos y cicatear con sus obligaciones.

En este punto el lector puede llegar con asombro a la conclusin que las
administraciones pblicas son unos imanes para reclutar a los perfiles ms prfidos y
egostas de nuestra sociedad, sean stos polticos o empleados pblicos. Esta percepcin
es totalmente desacertada. Si en un sistema pblico falla la cultura poltica y falla la
cultura administrativa es que hay un problema ms grave y que est en el seno de la
sociedad espaola. Al fin y al cabo, polticos y empleados pblicos pertenecen y son
una muestra significativa de una determinada sociedad. Aqu es cuando aparece la
tercera mueca rusa, ms diminuta que las anteriores pero ms substantiva y ms
compleja.

La tercera matruska tiene que ver con la mala cultura social de los espaoles en su
relacin con las instituciones pblicas. La sociedad espaola, si atendemos a los datos
de las diferentes encuestas realizadas (entre las que destacan las del CIS) sobre esta
temtica tiene una visin muy negativa de las administraciones pblicas (ver anexo 1).
Las percibe obsoletas e ineficientes con unos clichs ms propios del siglo XIX que del
siglo XXI. En este sentido, tal y como destaca la autora que ms ha estudiado estas
percepciones (Elosa del Pino), los espaoles son burfobos: odian profundamente las
administraciones pblicas. Pero la percepcin social es ms compleja ya que cuando se
pregunta a los espaoles por su valoracin sobre servicios pblicos que conocen porque
han consumido recientemente su percepcin es muy positiva. En este sentido los
espaoles son burfilos: aman a las administraciones pblicas. Esta contradiccin tan
estridente es ms llamativa si comparamos estas percepciones de nuestro mbito
domstico a nivel internacional con los pases ms desarrollados. En los pases de
referencia tambin hay una contradiccin pero diferente: sus sociedades perciben de
forma positiva en abstracto a sus administraciones y de forma negativa cuando se les
pregunta ms en concreto a las que conocen al consumir alguno de sus servicios. El
hecho que en estos pases (la mayora de los pases europeos de referencia) sean ms
crticos que nosotros sobre mbitos y servicios pblicos consumidos puede explicarse
con un doble argumento: por una parte, son sistemas democrticos ms consolidados
con ciudadanos mucho ms maduros i exigentes y, por otra parte, quizs reciban
servicios pblicos de menor calidad de los que se producen en Espaa. Sobre este tema
hay que dedicar un poco de atencin ya que estudios internacionales demuestran que en
Espaa se prestan servicios pblicos con un nivel de calidad superior a los pases ms
desarrollados de nuestro entorno y esto nuestra ciudadana lo reconoce.

Lo ms preocupante es que cuando se pregunta en abstracto por lo pblico en Espaa se

sea tan crtico y no en los pases de nuestro entorno. Este es el sntoma de la enfermedad
que nos aqueja, de una mala cultura social hacia lo pblico. Cuando se pregunta a una
sociedad en abstracto sobre lo pblico en el fondo se pregunta por como se valora a s
misma ya que las instituciones pblicas son la frmula que se dota una sociedad para
defender el bien comn y los intereses generales. Es una pregunta que nos ubica ante el
espejo y lo lgico es lo que sucede en los pases de nuestro entorno y que la valoracin
sea positiva. Lo normal es que una sociedad se guste a s misma en trminos generales y
no lo que sucede en Espaa que cuando se mira al espejo ve algo muy poco atractivo y
se pone a criticarlo sin piedad sin detectar que lo que refleja el espejo es a uno mismo.
Este es el problema de fondo de nuestras administraciones pblicas: una sociedad que
las necesita pero que no las quiere ni las apoya. Aqu es un deporte nacional criticar
agriamente a las instituciones pblicas y hacer de ellas una parodia que no refleja su
situacin real sino mitos que tienen sus races en el franquismo y en el tumultuoso siglo
XIX. Esta visin crtica y acrtica hace que los funcionarios tengan un bajo prestigio
social y posean baja autoestima. Polticos y funcionarios forman parte, obviamente, de
esta sociedad enferma en su relacin con el sistema pblico y tambin muestran odio y
crtica hacia las organizaciones para las que trabajan. En este sentido por ejemplo, se
puede entender algo que es de muy difcil comprensin: que los ingeniosos chistes de
Forges sobre la burocracia sean tan celebrados y tan difundidos entre los servidores
pblicos (sean estos polticos o empleados pblicos), que son paradjicamente el blanco
de sus crticas.
En definitiva, este es el problema de fondo que tienen las administraciones pblicas: la
falta de complicidad de la sociedad hacia ellas. Y es una situacin de muy difcil
comprensin ya que la Administracin que se ha diseado durante estas dos ltimas
dcadas es moderna y capaz de prestar unos servicios pblicos de calidad por encima de
la media de los pases ms avanzados. Es decir, la Administracin se ha legitimado por
la va de sus actuaciones y la sociedad se lo reconoce en ndices muy concretos de
satisfaccin. Pero en cambio, la sociedad espaola no ha sabido modernizar su discurso
en relacin con el sistema pblico y sigue, de forma incomprensible, anclada en clichs
propios del siglo XIX. Tenemos, por lo tanto, una Administracin que carece de
legitimacin social en un sentido amplio y esto hace que sea una Administracin dbil a
nivel de valores institucionales tal y como reflejan los problemas de cultura poltica y de
cultura administrativa.

La sociedad espaola es una sociedad que est acomplejada desde la crisis de 1892 y
que no confa en si misma. Las dos ltimas dcadas de prosperidad econmica han
permitido recuperar gran parte de la autoestima y slo quedaban algunos complejos por
superar como el de su desafeccin con sus instituciones pblicas. La actual crisis
econmica tambin es una crisis de valores y puede tener un impacto muy negativo en
nuestra sociedad y que sta regrese a sus complejos y, especialmente, que sea mucho
ms beligerante hacia unas instituciones administrativas ya que considere que no han
defendido sus derechos econmicos, sociales y su calidad de vida.

Estos problemas de las administraciones pblicas llevan mucho tiempo instalados. Y en

esta situacin llega una crisis econmica de unas dimensiones desconocidas hasta el
momento con capacidad para transformar a nuestro sistema administrativo. Hay que
reconocer que no es la mejor situacin para abordar cambios radicales. La crisis llega en
forma de fuego ante un modelo de administracin que es un autntico polvorn. La
negativa cultura social ante lo pblico es plvora, la mala cultura poltica es plvora y la
mala cultura administrativa tambin es plvora. A este arsenal incendiario hay que
aadir nuevos actores que antes no estaban presentes en este debate sobre los problemas
y el futuro de la Administracin pblica. Estos nuevos actores son los empresarios y los
medios de comunicacin.

Los empresarios estn ltimamente muy activos en el debate sobre el futuro de la

Administracin pblica y mediante sus distintas plataformas opinan constantemente y
elaboran informes. El empresariado se mueve por dos pulsiones: por una parte se
preocupan por el problema de la baja productividad en Espaa y consideran, con razn,
que la baja productividad de las administraciones pblicas es un lastre para la
competitividad del pas en el contexto globalizador. Pero por otra parte, codician, de
forma totalmente legtima, unas administraciones pblicas con reducidas dimensiones
que transfieran la gestin de una parte de sus servicios pblicos a las empresas privadas.
En mercados maduros como es el caso de Espaa el sector privado slo puede fiar su
expansin e incrementar beneficios a la internacionalizacin mediante multinacionales
o a la gestin de servicios pblicos.

A los medios de comunicacin ahora les preocupa la situacin de presente y los

escenarios de futuro de la Administracin pblica. Es lgico ya que la crisis econmica

ha hecho despertar el inters de la sociedad hacia lo que ocurre en las administraciones

pblicas y los medios de comunicacin desean atender esta demanda de informacin y
de anlisis. El problema es que los medios de comunicacin en Espaa, en trminos
generales, suelen ser bastante frvolos con el tratamiento de las instituciones pblicas
del pas demostrando una baja lealtad institucional. Esto ha sido evidente ante el
tratamiento que han hecho de las ms altas instituciones polticas del Estado que han
sido objeto de crtica merecida (por su mal diseo y por sus errores que los ha habido)
pero tambin de crtica inmerecida derivada de elevar a categora lo que, en muchos
casos eran simples ancdotas. Un buen titular lo justifica todo y no se tiende a tener en
cuenta el dao injusto e irreparable que se puedan hacer a estas instituciones en su
desafeccin social. Si los medios de comunicacin abordan con el mismo mtodo con
las instituciones administrativas que con las instituciones polticas hay un problema
serio. Adems una buena parte de los medios de comunicacin dependen de grandes
corporaciones privadas y operan como instrumentos de sus intereses, variable que puede
enmaraar todava ms el debate.

Con estos dos actores nuevos en liza hay ms plvora en el sistema: la plvora de los
empresarios y la plvora de los medios de comunicacin. No hay que ser un experto en
anlisis de prospectiva para poder predecir concatenaciones inquietantes entre tantos
explosivos. Los empresarios arrecian con una crtica calculadamente extrema, los
medios de comunicacin se hacen eco a sabiendas que el enfoque ser muy popular
socialmente ante esta visin negativa endmica de la sociedad sobre el sector pblico.
Los polticos se van a sentir presionados por la sociedad, los empresarios y los medios
de comunicacin a hacer algo pero como no tienen agenda propia sobre la materia (tal y
como se ha demostrado) van a acometer reformas irreflexivas al dictado del mercado.
Finalmente, los empleados pblicos, lejos de detectar esta dinmica perversa, van a
persistir en defender unos privilegios excesivos y que en todo caso la crisis los ha hecho
totalmente obsoletos.

La crisis llega en forma de fuego y va a encender todos estos polvorines y va a provocar

una gran explosin del sistema administrativo. No va a ser, desgraciadamente, una
explosin controlada sino una explosin sobre la que nadie va a tener el ms mnimo
control. El resultado de la misma nadie lo puede preveer aunque s se puede anticipar
que los resultados difcilmente van a ser positivos. En estas condiciones no es

descabellado plantear la hiptesis que la Administracin pblica postcrisis sea una

administracin de mnimos, una administracin que no ha modernizado su arquitectura
y que se ha limitado a practicar una adelgazamiento extremo. En definitiva, una
administracin anorxica (trmino acuado en pases anglosajones que han sido
expuestos durante aos a polticas ultraliberales) que no ser capaz de atender a las
exigencias vinculadas a un modelo de Estado de bienestar para la sociedad del futuro. Y
cuando nos encontremos con una Administracin pblica poco consistente con un
Estado del bienestar puede acabar transformndose ste en un modelo que
absolutamente nadie habra querido. Nos podemos encontrar dentro de 5 o 10 aos con
un modelo de bienestar y con un modelo de administracin pblica que no agrada a
nadie: ni a la sociedad, ni a los polticos, ni a los empleados pblicos pero tampoco a los
medios de comunicacin y a los empresarios. Es lo que tiene jugar con fuego y con
plvora: todos podemos participar con entusiasmo en la fiesta pirotcnica pero los
resultados y las consecuencias no son del agrado de absolutamente a nadie.

Puede hacerse algo para evitar est dinmica y estas consecuencias?

Antes de

responder hay que decir que esta dinmica ya se ha iniciado y que hay serias dudas que
se est a tiempo para evitar su desenlace. Hace unos meses un alto responsable poltico
de una administracin autonmica anunci que en su administracin haba un excedente
de un nmero muy alto de empleados pblicos. Reconociendo previamente lo obvio,
dijo que no sobran empleados pblicos vinculados a servicios directos (bsicamente
sanitarios, educadores y trabajadores sociales) pero que en el resto de los efectivos
sobran el 50%. Es decir, sobran nada menos de la mitad de empleados pblicos que
tild, en el marco del entusiasmo de la entrevista, como la grasa de la Administracin.
El alto cargo poltico en cuestin es una persona sensata y buena conocedora de los
entresijos del sistema administrativo y esto hace extraa una posicin tan radical y la
pregunta que hay que hacerse es: hablaba con su propia voz o ya hablaba con la voz de
otros? Seguramente ya no hablaba con su propia voz poltica debido a la afona que
genera la mala cultura poltica, antes relatada, sino que hablaba con la voz de
empresarios y medios de comunicacin a sabiendas que la mala cultura cvica de la
sociedad espaola en relacin a estos temas aplaudira sin mayores matices sus
conclusiones y propuestas.

Dejando de lado estos indicios que tienden a demostrar que este proceso ya est en un
estado avanzado no hay que renunciar a intentar abortarlo. La estrategia es aguar tanta
plvora que hay acumulada y evitar la gran explosin por otra ms pequea, ms
razonable, controlable y, sin duda, necesaria.

En primer lugar hay que cambiar de forma radical la visin y actitud de la clase poltica
con relacin a las administraciones pblicas. Las organizaciones pblicas y sus
empleados son los cmplices imprescindibles para llevar a buen puerto los proyectos
polticos. Hay que abandonar las susceptibilidades injustificadas que contemplan a los
empleados pblicos con intereses polticos propios o vinculados a otros partidos. La
gran mayora de empleados pblicos se comportan de forma profesional y dejan de lado
sus convicciones o posiciones polticas como ciudadanos. Pero lo ms importante es que
los partidos polticos deben ubicar en su agenda la relevancia de tener un programa real
y completo sobre como desean que sea y se comporten las administraciones pblicas
impulsando de forma proactiva las reformas que consideren convenientes en el marco
del consenso poltico lo ms amplio posible. Finalmente debe cambiarse la cultura
poltica para premiar a aquellos que tomen decisiones y castigar a los que se inhiben. El
actual contexto de crisis y los cambios administrativos que hay que hacer frente
requieren de valenta poltica e institucional. En este sentido, hay que abandonar la
tendencia mayoritaria que hace que ante la escasez de recursos econmicos que entran
en el sistema pblico se propongan recortes lineales para todos los organismos y
servicios pblicos. Hacer recortes lineales en el presupuesto implica en la prctica no
tomar ninguna decisin y aboca a los mbitos de gestin y sus servicios pblicos a una
precariedad

generalizada y prdida de eficacia, de impacto y de calidad hacia la

ciudadana. Tomar decisiones polticas en un contexto de gran escasez presupuestaria

implica eliminar organismos y servicios que no son considerados como prioritarios pero
mantener, e incluso reforzar, aquellas instituciones y servicios que polticamente son
prioritarios.

En segundo lugar hay que cambiar de forma radical la actitud de buena parte de los
empleados pblicos. Si se es consciente que uno de los problemas bsicos de la
Administracin pblica es la falta de productividad los empleados pblicos deberan
proponer cambios y mejoras aunque sea renunciando a algunos de sus derechos. Desde
un punto de vista colectivo sera lgico renunciar voluntariamente a das de asuntos

propios, a ampliar el horario, etc. Todo ello en beneficio de la ciudadana a la que estn
a su servicio y en beneficio tambin de la sostenibilidad econmica del sistema
administrativo. En este punto las organizaciones sindicales deberan transformar su rol
vindicativo por una posicin con mayor amplitud de miras si realmente su objetivo es
mantener el papel del sistema pblico y la supervivencia del Estado del bienestar.

Sin duda lograr estos cambios en la cultura poltica y en la cultura administrativa es

muy difcil. Pero la incertidumbre sobre el impacto que tendr la crisis sobre la
Administracin pblica es una oportunidad nica para aprovechar a hacer esta
migracin en estrategias y en valores corporativos a estrategias y valores institucionales.
Es el momento porque la realidad ahoga. Si no cambiamos nosotros (polticos y
empleados pblicos) haciendo una estricta dieta para ser ms sanos y ms productivos
nos cambiar el mercado social y econmico. Y el mercado no va adelgazar el sistema
pblico con sutileza sino de forma rotunda: con liposuccin y reduccin de estmago.
Hay que recordar que la anorexia est a la puerta de la esquina

En tercer lugar hay que concienciar a empresarios y medios de comunicacin en lo

delicado que es este tema. No hay aqu que contemplar slo ganancias a corto plazo en
trminos de mercado y beneficios sino que hay que atisbar el fenmeno a largo plazo,
de forma estratgica y con sensibilidad institucional. De que van a servir ahora ms
beneficios si al final no tenemos unos aparatos pblicos que sean capaces de mantener
una cierta calidad de vida para nuestra sociedad?

Reflexionemos sobre esta problemtica polidrica y despus actuamos en base al

anlisis, a nuestra conciencia, valores e intereses generales ms all de la parroquia a la
que pertenece cada uno. Eso s hay que actuar deprisa ya que el reloj juega a la contra.

ANEXO I

LA PERCEPCIN DE LOS ESPAOLES DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA
Carles Rami
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin
en la Universitat Pompeu Fabra

I INTRODUCCIN

El objeto de la ponencia es presentar un conjunto de reflexiones en relacin con la

percepcin que tienen los espaoles sobre la Administracin pblica, en general, sobre
los servicios pblicos y, tambin, percepciones sobre determinados mbitos sectoriales.
Las fuentes de informacin que se van a utilizar van a ser algunos estudios acadmicos
sobre la materia y, especialmente, el anlisis de las escasas encuestas (ltimamente no
tan escasas) que se han realizado en Espaa sobre la materia: encuestas generales del
CIS, encuestas encargadas por la Administracin General del Estado, por la Xunta de
Galicia, por la Generalitat de Catalunya, etc. Tambin se van a utilizar los resultados de
grupos de discusin sobre este tema que se han realizado en Madrid y en Valencia.

II EL ANLISIS

1) La relevancia de la percepcin social de las administraciones pblicas como

fuente de legitimacin:

El apoyo social de las instituciones y servicios pblicos es un tema muy relevante.

Se sostiene que la legitimidad de las administraciones pblicas est en funcin de su
nivel de eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios y de cmo ste es
percibido. El tema todava es ms importante ya que de la percepcin social de las
administraciones pblicas depende su legitimidad y su supervivencia institucional
real. Si las instituciones pblicas no se hacen acreedoras de apoyo social pierden
buena parte de sus externalidades positivas ya que no son tiles para generar
estmulos de seguridad institucional y jurdica en su entorno y con ello no logran
generar desarrollo econmico y, con ello, desarrollo humano.

A pesar que el ejemplo es lejano es muy interesante analizar la actual situacin de

las agencias reguladoras en algunos pases de Amrica Latina (Bolivia, Per,
Argentina, Brasil, etc.). Estas agencias son recientes y exitosas en el sentido que han
logrado elevados rendimientos institucionales, han conseguido impulsar modelos
meritocrticos y profesionales para sus empleados, han diseado arquitecturas
organizativas y tecnolgicas modernas, etc. Esta situacin positiva contrasta con la
actual situacin que buena parte de estas agencias reguladoras que estn en peligro
de extincin. Una de las principales razones de esta situacin de peligro es la psima
imagen que tienen estas agencias ante las opiniones pblicas de los respectivos
pases. La percepcin de los ciudadanos de estas agencias es muy negativa:
instituciones clientelares, totalmente politizadas, capturadas por el regulador,.
Justo la imagen contraria de la realidad. La presin social es fuerte y est
estimulando a los polticos a cerrar unas agencias que representan un indito caso de
xito administrativo en las instituciones pblicas de Amrica Latina.

En este sentido, las agencias reguladoras han sido fructferas desde un punto de vista
del diseo y el funcionamiento interno pero un fracaso rotundo en comunicacin
social. Su elitismo administrativo les ha hecho descuidar su imagen ante la sociedad
y ahora estn en un serio peligro de cara su supervivencia institucional.

2) La percepcin de los espaoles ante las administraciones pblicas en el

contexto internacional:

El ndice para comparar la percepcin que tienen los habitantes de los distintos
pases en sus respectivas administraciones pblicas es la confianza en la
Administracin. Este ndice puede encontrarse en el World Values Survey. Un
primer dato de inters es que el ndice de confianza de los ciudadanos hacia sus
administraciones pblicas permanece bastante constante en las ltimas dcadas. Esta
evidencia emprica contrasta con la opinin de un buen nmero de especialistas que
argumentan que cada vez es menor la confianza de los ciudadanos hacia sus
administraciones pblicas.

La confianza de los espaoles en sus administraciones pblicas alcanza el 41%

segn el World Values Survey. Este porcentaje puede parecer bajo pero en trminos
comparados no lo es ya que casi coincide con pases del nuestro entorno como
Alemania (39%), Finlandia (41%), Austria (42%), Blgica (46%), Francia (46%) o
Suiza (46%).

Los pases con mejor ndice de confianza en la Administracin son: Corea (67%),
Turqua (60%) e Irlanda (59%).

Los pases con peor ndice de confianza en la Administracin son: Grecia (15%),
Mxico (21%) y la Repblica Checa (21%).

Algunos pases desarrollados muestran ndices bastante bajos como, por ejemplo,
Japn (31%) e Italia (32%) explicables en ambos casos por la elevada corrupcin de
sus respectivas administraciones pblicas.

Esta comparativa muestra algunas sorpresas como la elevada confianza que tienen
los turcos en sus administraciones pblicas. Pero hay tambin otras sorpresas: por
ejemplo Nueva Zelanda, cuna de la Nueva Gestin Pblica, que posee slo un 29%.

3) La burofobia de los Espaoles:

Un estudio de Elosa del Pino (2004) llega a la conclusin, despus del anlisis de
varias encuestas del CIS y de grupos de discusin, que los espaoles tienen una
percepcin general negativa de las administraciones pblicas. Segn sus trminos los
espaoles son burfobos. Esta imagen negativa parece anclada en unos clichs
propios del siglo XIX. El vuelva usted maana de Larra y las cesantas de Galds
siguen presentes en el imaginario social sobre las instituciones pblicas y sus
parmetros de actuacin.

Esta negativa percepcin general tiene un impacto negativo sobre los funcionarios (en
especial sobre los funcionarios no vinculados a profesiones con identidad propia). Es
decir, tambin hay una valoracin general negativa hacia los funcionarios y hacia el
resto de trabajadores pblicos. Evidentemente esta situacin genera en una parte del
funcionariado una baja estima, prdida de estatus y desmotivacin.

Las razones de esta percepcin negativa general de las administraciones pblicas son
complejas:

Es cierto que siguen presentes clichs propios del siglo XIX que nada tienen que
ver con la realidad de las administraciones pblicas espaolas del siglo XXI.

Los casos de corrupcin poltica (presentes en el pas pero excesivamente

magnificados) generan una mala imagen a las instituciones pblicas. La mala
imagen de la poltica y de los polticos invade el espacio administrativo
profesional. Se sobreentiende que un profesional que trabaja bajo las rdenes de
corruptos es tambin corrupto o bien tiene un perfil profesional y personal muy
endeble.

La cultura poltica precaria de una parte de la clase poltica del pas no ha

respetado ni defendido la imagen de las instituciones pblicas. En ocasiones
para salvar presiones sobre la esfera poltica se ha puesto en el disparadero a los
aparatos administrativos y a sus empleados.

Existen unas instituciones pblicas que dan servicios a masas de ciudadanos que
funcionan de forma muy precaria y con dcadas de retraso en trminos de
gestin pblica y de servuccin. Ejemplo de estas instituciones son la
Administracin de Justicia en general, el registro civil, etc. No son muchos los
mbitos que estn en esta situacin pero tienen un impacto tremendo en la
imagen general de las administraciones pblicas.

4) La burofilia de los Espaoles:

En contraposicin con el punto anterior, los espaoles muestran una positiva

valoracin de las organizaciones, los servicios y los empleados pblicos con los que
han mantenido un contacto directo por razn de recepcin de un servicio pblico. Es
decir, cuando se pregunta a los espaoles sobre unidades administrativas y servicios
pblicos con los que han mantenido una relacin, stos se transforman en
burfilos, unos entusiastas de las administraciones pblicas, de los servicios
pblicos y de los empleados pblicos. Las razones para esta positiva valoracin
pueden ser:

En Espaa, en trminos generales, se prestan servicios pblicos de calidad. En

este sentido, la calidad de los servicios pblicos es igual o superior al de los
pases desarrollados de nuestro entorno.

Las administraciones pblicas, y en la cabeza las administraciones locales,

llevan aos cuidando no slo la calidad instrnseca de sus servicios sino tambin
los elementos explcitos, de imagen, de servuccin que acompaan a los
servicios (buena imagen corporativa de los edificios pblicos, elevadas
capacidades de empata de los empleados pblicos hacia los ciudadanos, etc.).

Las campaas sectoriales de marketing institucional impulsadas por muchas

administraciones pblicas.

Los avanzados sistemas multicanal de atencin ciudadana.

El impulso decidido por las Tecnologas de la Informacin y de la

Comunicacin.

La juventud de una parte importante de los empleados pblicos de las

administraciones subestatales que han neutralizado, con su dedicacin y
entusiasmo, las carencias de las arquitecturas institucionales y de las carencias
de los mecanismos de gestin.

5) El contraste entre la percepcin social de las administraciones pblicas en

Espaa en relacin con los pases de nuestro entorno:

En los pases desarrollados de nuestro entorno la lgica de la percepcin social de las

administraciones pblicas es justo la inversa que en Espaa. En este sentido, la
percepcin general y abstracta de sus respectivas administraciones es positiva pero, en
cambio, su percepcin concreta sobre las unidades administrativas y los servicios con
los que los ciudadanos han mantenido una relacin directa es negativa. Este modelo de
opinin pblica puede explicarse mediante los siguientes argumentos:

Se trata de pases con una cultura cvica slida que reconoce la importancia y
respeta las instituciones pblicas.

Se trata de pases con instituciones pblicas slidas que llevan aos instaladas en
la modernidad en el marco de un contexto democrtico.

Existe en estos pases una cultura poltica ms slida que no involucra en sus
crisis a las instituciones pblicas que suelen quedar al margen de las luchas y
patologas polticas.

Son pases que estn en una situacin de madurez y cierta decadencia del Estado
de bienestar que implica un declive de las capacidades institucionales de sus
entramados organizativos y llegan a prestar servicios pblicos de baja calidad.

Los ciudadanos de estos pases son unos consumidores muy maduros de

servicios pblicos, con altas expectativas que generan una enorme exigencia de
calidad hacia los servicios pblicos que consumen.

6) Percepciones por Administraciones pblicas en el contexto de un gobierno

multinivel:

Los ciudadanos perciben de forma ms positiva a las administraciones pblicas que

tienen ms prximas. De este modo la percepciones positivas ms altas estn vinculadas
a las administraciones locales, le siguen las Comunidades Autnomas. Finalmente, las
percepciones ms bajas son para la Administracin General del Estado. Estas diferentes
percepciones pueden explicarse por los siguientes motivos:

Se ha argumentado que los ciudadanos suelen tener una percepcin negativa a

nivel abstracto y, en cambio, percepciones positivas a nivel concreto. Ante esta
forma social de razonar es lgico que las administraciones ms cercanas y ms
prestadoras de servicios (administraciones locales y autonmicas) sean las mejor
valoradas y la administracin ms alejada (la Administracin General del
Estado) sea la peor valorada.

La Administracin General del Estado mantiene un tipo de servicios y relaciones

con los ciudadanos que estimula valoraciones poco positivas por distintos
argumentos: Agencia Tributaria, Trfico, Administracin de Justicia, correos,
Administracin penitenciaria, etc. Por otra parte mbitos clave del Estado
quedan muy lejanos a los ciudadanos: fuerzas armadas, servicio exterior,
polticas regulativas, etc.

De todos modos hay que destacar que en los ltimos aos se percibe la tendencia a
que algunas Comunidades Autnomas son tan bien valoradas (y en ocasiones
incluso mejor valoradas) como la Administracin local. En este sentido, parece que
hay la tendencia a una similar valoracin entre el nivel autonmico y el nivel local.
Esta tendencia es fcil de explicar:

Las administraciones autonmicas son fundamentalmente prestadoras de

servicios.

Algunas Comunidades Autnomas han invadido el espacio local natural de

prestacin de servicios como, por ejemplo, es el caso de los servicios sociales.

Existen muchas Comunidades Autnomas de reducidas dimensiones que los

ciudadanos las perciben como si fueran administraciones locales.

Las Comunidades Autnomas estn alcanzando, despus de ms de 25 aos de

expansin, una madurez institucional cada vez ms elevada.

7) Las asimetras en las percepciones sociales de los distintos tipos de servicios

pblicos:

Los mbitos y servicios de las administraciones pblicas tienen una percepcin

social muy diferente. En este sentido, los mbitos administrativos y servicios
pblicos mejor valorados por los ciudadanos son:

Sannidad.

Servicios sociales.

Educacin.

Por otro lado, los mbitos administrativos y servicios pblicos peor valorados por
los ciudadanos son:

Vivienda.

Seguridad.

8) Las asimetras en las percepciones sociales de los distintos tipos de

profesionales al servicio de las administraciones pblicas:

Los distintos perfiles profesionales que trabajan en las administraciones pblicas

tienen unas imgenes muy diferentes. Por una parte, los colectivos de empleados
pblicos mejor valorados son:

Bomberos (con un ndice de confianza de un 90%).

Personal de enfermera.

Mdicos.

Cuerpos de seguridad del Estado o autonmicos.

Profesorado (de primaria hasta universitaria).

Asistentes sociales.

Por otra parte, los colectivos de empleados pblicos peor valorados son:

Personal de la Administracin de justicia.

Personal de las instituciones penitenciarias.

Personal de ventanilla (ndice de confianza del 26%).

9) La valoracin sobre los funcionarios: ms positiva que negativa:

En primer lugar hay que sealar que, a pesar de lo dicho en un apartado anterior, no
es cierto que los empleados pblicos tengan en Espaa una mala imagen:

El 41% de los espaoles consideran que tienen mejor imagen que los empleados
en el sector privado.

El 27% no percibe diferencias de imagen entre empleados del sector pblico y

empleados del sector privado.

Slo el 22% considera que la imagen de los trabajadores pblicos es peor que la
imagen de los trabajadores del mbito privado.

Los ciudadanos consecuentes con estas percepcin afirman en un 50% de que

desean que sus hijos sean funcionarios en lugar de empleados por cuenta ajena o
empresarios. El motivo principal, evidentemente, es la seguridad en el puesto de
trabajo.

Por otra parte hay un conjunto de leyendas urbanas sobre la percepcin social de los
empleados pblicos que las encuestas matizan e incluso contradicen. Por ejemplo:

El 80% de los ciudadanos consideran justo que los funcionarios tengan un

puesto de trabajo vitalicio que los defienda de la vulnerabilidad derivada de los
cambios polticos.

nicamente el 33% de la poblacin considera que hay un exceso de empleados

pblicos.

El 60% de los ciudadanos confan en los empleados pblicos (en contra del 21%
que manifiesta poca confianza).

El 60% consideran que los empleados pblicos estn bien pagados (es decir,
tambin consideran que no estn excesivamente retribuidos).

La peor valoracin est vinculada a la pregunta sobre si el acceso al empleo

pblico se hace bajo los principios de igualdad capacidad y mrito: slo el 33%
lo cree.

10) Las

percepciones

sociales

sobre

los

modelo

de

gestin

de

las

administraciones pblicas:

Los ciudadanos ante la pregunta si las organizaciones privadas son ms eficaces y

eficientes que las organizaciones pblicas se posicionan a favor de las
organizaciones privadas.

Otra cuestin relevante es cuando se les cuestiona sobre la necesidad que las
Administraciones pblicas gestionen con la utilizacin de herramientas de gestin
privada. La respuesta es que afirmativa. Es decir, parece ser que los ciudadanos
apoyan las transformaciones que algunas administraciones pblicas estn haciendo
de la mano de la Nueva Gestin Pblica: agencializacin, gerencializacin,
reingeniera, planes de calidad, ISO, etc.

Finalmente, otro aspecto fundamental es el posicionamiento de la ciudadana ante la

pregunta si para prestar servicios pblicos es mejor que lo haga la iniciativa privada
o directamente las administraciones pblicas. A priori, parecera lgico, a tenor de
las percepciones anteriores, que se decantaran por la gestin privada de los servicios
pblicos (externalizacin). La sorpresa es que la respuesta de la ciudadana es
contundente en sentido contrario: los servicios pblicos deben ser prestados por las
propias administraciones pblicas. Ante la pregunta de por qu defienden esta
opcin la respuesta es: para que no existan problemas de equidad. Este
posicionamiento deja con escasa legitimidad social la expansiva concurrencia de
organizaciones privadas con nimo y sin nimo de lucro en la prestacin de
servicios pblicos. La externalizacin muy amplia y muy profunda que estn
impulsando muchas administraciones pblicas est socialmente en cuestin.

11) La percepcin ciudadana de las administraciones pblicas por edad,

gnero y extraccin social:

Existen diferencias en la percepcin de los ciudadanos de las administraciones

pblicas en funcin de la edad, del gnero y de la extraccin social. Estas
diferencias existen pero no son muy relevantes. Las distintas percepciones son:

Por edad: el colectivo ms crtico es el que comprende el intervalo de edad entre

los 35 a 44 aos. Los colectivos con mejor percepcin son los mayores de 60
aos y los ms jvenes (intervalo de edad de 16 a 24 aos).

Por gnero: las mujeres se muestran un poco ms crticas que los hombres.

Por extraccin social: el colectivo con mejor posicin profesional y con estudios
universitarios es el que se muestra ms crtico con las administraciones pblicas.
El colectivo ms positivo es el que ocupa una baja posicin profesional y posee
estudios primarios.

12) Los mecanismos para detectar las percepciones sociales de los servicios
pblicos:

Las encuestas parecen ser el mejor mecanismo para detectar las percepciones de los
ciudadanos sobre el funcionamiento de las administraciones pblicas. Si bien esto es
cierto hay que enfatizar la ambigedad de buena parte de los resultados de estas
encuestas y la dificultad para su interpretacin.

Por esta razn es importante recordar que existen otros mecanismos en manos de las
administraciones pblicas para pulsar la opinin de sus ciudadanos. Por ejemplo, las
quejas que presentan ante los servicios de reclamaciones o ante los puntos directos o
telefnicos de atencin al pblico es una importante fuente de informacin. La mayora
de las administraciones pblicas poseen estos servicios y estimulan el derecho a
reclamar de los ciudadanos pero no es extrao que estas mismas administraciones
pblicas desprecien buena parte de estas informaciones, no las sistematicen ni analicen.

En este sentido, las reclamaciones son un magnfico termmetro sobre la satisfaccin o

insatisfaccin de los ciudadanos ante las administraciones pblicas. Se han dado casos
de administraciones locales que recibieron informaciones contradictorias sobre la
satisfaccin de sus ciudadanos sobre los servicios pblicos: en las encuestas las
valoraciones eran positivas y, en cambio, las reclamaciones incrementaban de forma
exponencial y cada vez eran ms crticas. Ante esta paradoja suele dominar la lgica de
la autocomplacencia y tomar como indicador fundamental las encuestas. El resultado de
esta opcin ha sido que en la mayora de estos ayuntamientos el equipo de gobierno
acab perdiendo las elecciones al cabo de unos aos a pesar que hasta las ltimas
encuestas seguan siendo positivas!

13) El impacto de las campaas de marketing institucional y de los esfuerzos en

la mejora de los sistemas de servuccin:

La inversin en marketing institucional y en pulir al mximo los elementos del front

office con los ciudadanos suele dar muy buenos resultados. Existe evidencia emprica
sobre el apoyo social a las administraciones pblicas que impulsan estas estrategias. De
hecho administraciones pblicas similares en su calidad organizativa y simulares en la
calidad de los servicios pblicos que prestan muestran diferencias en la percepcin
ciudadana a favor de aquellas que han invertido en estas estrategias. No hay ningn
problema, ms bien al contrario, en invertir en mejorar el front office de las
administraciones pblicas. En cambio si que puede generar problemas de tica pblica
el impulsar fuertes o exageradas campaas de marketing institucional a pesar de su
elevado rendimiento.

14) La elevada consistencia de la percepcin social de las administraciones

pblicas:

Como ltima reflexin, comentar la elevada consistencia de la percepcin de los

ciudadanos sobre las administraciones pblicas. Dejando de lado la patologa de la

burofobia de carcter histrica y antropolgica el resto de las percepciones son

muy consistentes. Son percepciones maduras que reflejan una cultura social propia
de un pas desarrollado. Veamos algunos ejemplos de estas consistencias:

Estn satisfechos con la mayora de servicios que reciben y, por lo tanto, es

lgico que las administraciones subestatales sean las mejor valoradas.

Al estar satisfechos con los servicios que reciben es lgico que tengan mejor
percepcin de los servicios pblicos de masas: sanidad, educacin y servicios
sociales. Tambin es consistente que los colectivos profesionales mejor
valorados sean el personal sanitario, el profesorado y los asistentes sociales.

Muestran una gran madurez al defender la independencia de los funcionarios del

poder poltico y que consideren que el mecanismo es la estabilidad en el puesto
de los empleados pblicos.

Atinan con la evidencia emprica al mostrarse poco convencidos que el acceso al

empleo pblico se hace siempre respetando los principios de igualdad, capacidad
y mrito.

Demuestran criterio al optar por servicios pblicos prestados por las propias
administraciones para evitar problemas de equidad en el acceso a los servicios y,
por lo tanto, relativiza algunos modelos extremos de externalizacin.

El ndice internacional de 41% en la confianza en sus Administraciones pblicas

que la posiciona en un punto intermedio entre los pases desarrollados y en una
posicin equivalente a pases del entorno europeo como Alemania, Austria o
Finlandia.

FUENTES

- Del Pino, E., 2004, Las percepciones de los ciudadanos ante las administraciones
pblicas, Madrid, INAP.
- Van de Walle, S., 2007, La confianza de los ciudadanos en el sector pblico,
Barcelona, Public IDGP de ESADE.
- World Values Survey.
- Encuestas del CIS.
- Encuestas de la Comunidad de Madrid.

- Encuestas de la Comunidad Valenciana.

- Encuestas de la Generalitat de Catalua.
- Encuestas de la Junta de Galicia.

ANEXO 2

POLTICA Y GESTIN:
LA REGULACIN DEL DIRECTIVO PBLICO EN
ESPAA
Carles Rami Matas
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin en la
Universitat Pompeu Fabra

1. Introduccin.

El espacio directivo es polidrico y en este captulo se van a analizar tres de sus

posibles dimensiones: el directivo con perfil poltico, el directivo de carrera con perfil
profesional y, finalmente, el directivo con el doble rol de confianza poltica y
profesional (politcnico). Los tres perfiles son necesarios y, en muchas administraciones
pblicas, deben coexistir. En la actualidad conviven sin una regulacin especfica y con
unas reglas del juego que son el resultado de ajustes institucionales, de luchas de poder,
de la cultura poltica y administrativa que predomina en cada administracin pblica.
Esta suerte de autorregulacin ha funcionado razonablemente bien, a pesar de sus
evidentes patologas, durante un par de dcadas. Pero durante los ltimos aos este
modelo de adaptacin mutua parece agotado y las patologas son la norma y el respeto
de los respectivos espacios la excepcin. Todo parece indicar que se ha agotado el
modelo y que se requiere de una regulacin especfica va estatutos del directivo pblico
y que tambin son necesarias estrategias formativas de sensibilizacin y capacitacin en
direccin pblica. Sobre el espacio directivo nuestras administraciones pblicas
muestran las siguientes disfunciones, cada vez ms estructurales e integrales:

Una confusin absoluta entre el rol de direccin poltica y el rol de direccin

profesional. No se conoce donde acaba la poltica y donde empieza la
meritocracia profesional.

Una despolitizacin de muchas administraciones pblicas derivada de la

migracin de los directivos polticos hacia tareas de carcter profesional y

operativo. Algunos polticos huyen de las incertidumbres de las complejas tareas

polticas (defender un inters general derivado de la integracin de variadas
expectativas individuales y de la implementacin de un determinado programa
poltico) y se refugian en el confort de mtodos y tcnicas profesionales de
gestin que son altamente socializantes.
-

Una politizacin de los profesionales de la gestin pblica que se ven abocados

a puestos que materialmente son polticos, como es el caso de una buena parte
de los altos cargos que ocupan los cuerpos de funcionarios en la Administracin
General del Estado. La politizacin de los profesionales de la gestin pblica
tambin puede germinar por la va de la politizacin de los cargos profesionales
(por ejemplo los puestos de libre designacin) que hacen inevitable adoptar
perfiles polticos o coquetear con la poltica si se desea llegar a los puestos
profesionales de mxima responsabilidad que deberan ser ajenos a las
interferencias polticas.

La aparicin necesaria e inevitable de los perfiles bfidos que tienen a la vez una
dimensin profesional y una dimensin poltica. La moda de la gerencializacin
en muchas administraciones pblicas ha acelerado este proceso.

La existencia de un conjunto de estmulos legislativos e institucionales que

fomentan de forma extrema la promiscuidad entre la poltica y la
profesionalizacin.

Finalmente, la degradacin de una cultura poltica que ha pasado de respetar

parcialmente esta triple dimensin de direccin pblica a no respetar ninguna de
las lneas rojas y a realizar un abordaje, en base a criterios estrictamente
polticos, de los espacios poltico-profesionales y de los espacios estrictamente
profesionales.

El resultado de estas disfunciones es una degradacin constante del espacio directivo, el

dominio de la mediocridad y no de la excelencia profesional generndose
administraciones con escasa fortaleza institucional y con una dbil musculatura
gerencial para afrontar los retos de la gestin pblica moderna. Nuestras
administraciones pblicas, por este motivo, cada vez gestionan peor y cada vez aportan
menos seguridad institucional y poltica para favorecer el desarrollo econmico y
humano de nuestra sociedad.

Para superar este gran problema y los sntomas asociados al mismo es imprescindible
una regulacin, va creacin de estatutos del directivo pblico, que defina
normativamente unas reglas del juego claras y razonables que permitan de nuevo la
convivencia entre los tres roles directivos analizados y que vuelva a canalizar las
relaciones entre la poltica y la administracin. En este sentido este captulo presenta un
conjunto de reflexiones y propuestas que, sin tener un carcter exhaustivo, perfilan
algunos de los posibles caminos y estrategias concretas a seguir en el futuro.

El captulo se va a estructurar en cinco apartados:

Elementos de contexto: en este primer punto se especifican algunas condiciones,

desde un punto de vista material, a las que debera responder una regulacin del
espacio de direccin pblica.

Sobre la imposibilidad de encontrar soluciones ptimas de cara a la regulacin

de los directivos pblicos: en este apartado se exponen dos ejemplos recientes en
Espaa de innovacin sobre regulacin de direccin pblica pero que estn
logrando resultados insatisfactorios.

Algunas reflexiones-propuestas sobre las tres dimensiones del espacio directivo:

en este apartado se entra en materia y se presentan algunas reflexiones y
propuestas sobre la regulacin del espacio de direccin pblica en los tres roles
ms importantes: direccin poltica, direccin profesional y direccin
politcnica.

Diagnstico y propuestas en relacin al tercer gnero, sobre el directivo

politcnico: en este punto se presentan fortalezas y debilidades sobre esta figura
tcita de directivo pblico muy habitual en el gobierno local y que su anlisis se
considera central de cara a una satisfactoria regulacin del espacio de direccin
pblica.

Sobre las polticas de formacin de los directivos pblicos: la regeneracin de la

direccin pblica en Espaa no slo depende de mejorar su regulacin de
carcter normativo sino que tambin debe transcurrir por la mejora de los planes
de formacin directivos impulsados por los institutos o escuelas de formacin de
los empleados pblicos.

Antes de entrar en cada uno de estos apartados es conveniente clarificar un conjunto de

elementos necesarios en relacin con el modelo de funcin pblica en Espaa que
ejercen de contexto en una futura regulacin del espacio de direccin pblica:

El modelo de funcin pblica necesario, y que apuntala con buen criterio el

EBEP, es un modelo de funcin pblica flexible, no burocrtico, en consonancia
con los tiempos pero que garantice, sin ningn tipo de duda ni de
discrecionalidad prctica, los principios pblicos de igualdad, capacidad y
mrito en el acceso a la condicin de empleado pblico que es la base de un
modelo de funcin pblica y que debera serlo tambin para un el conjunto de
empleados pblicos para canalizar una carrera administrativa profesional.

Con relacin a la preocupacin por defender los principios de igualdad,

capacidad y mrito en el acceso puede considerarse como un asunto no menor ya
que

la flexibilidad, el impacto de la postburocracia y de la NGP, el

pragmatismo, el adoptar un sistema de reclutamiento ad hoc artesanal y

personalista puesto a puesto, etc.

ha degenerado en los ltimos aos,

especialmente en las administraciones subestatales, en un enorme clientelismo y

que tiene como resultado una mediocridad de una parte importante de los
empleados pblicos (contratados administrativos transitorios, laborales, interinos
etc.).
-

Otro tema a destacar, adems del de las entradas en el sistema, sera el de las
salidas del sistema en el sentido que stas sean ms flexibles y permitan el cese
de la relacin contractual con aquellos empleados pblicos muy disfuncionales
y/o con muy bajo rendimiento. En este sentido, es imprescindible disponer de
instrumentos para superar o anular las patologas ms relevantes, con todas las
garantas jurdicas posibles, derivadas de una falta objetiva de un mnimo
rendimiento.

Utilizando la primera parte del ttulo y algunas conclusiones del reciente y buen
libro de Paco Longo Mrito y Flexibilidad (2005). Segn Longo ha quedado
demostrado que si se parte del mrito y de un planteamiento garantista luego no
es posible alcanzar la flexibilidad. Longo propone utilizar la plataforma de la
flexibilidad para alcanzar el mrito. Estoy parcialmente en desacuerdo y
parcialmente de acuerdo con el profesor Longo. En este sentido parto de la
consideracin que para la captacin los puestos profesionales clave de carcter

no directivo no queda otra opcin que partir del principio del mrito (ms
renovado a nivel instrumental, ms modernizado y menos burocrtico que el
sistema actual) y luego plantearse una gestin posterior que sea flexible. En
cambio, para el caso de una parte de los directivos cambia el planteamiento y
puede considerarse que si es posible partir de la flexibilidad (planteamientos
abiertos, distintas posibilidades) y mediante este principio alcanzar el mrito.

2. Elementos de contexto: las condiciones a las que hay que responder con la
regulacin del espacio directivo.

Se parte de la constatacin inicial que hace falta un Estatuto del Directivo Pblico y que
en el momento actual es ms necesario que nunca ya que la funcin de directivo
pblico tiene unos parmetros de una gran profesionalizacin y que esta situacin es
relativamente nueva y reciente.

Escuelas de Negocios, institutos y escuelas de formacin de funcionarios han defendido

desde hace dcadas que es necesario profesionalizar a los directivos pblicos. Siempre
ha sido cierto pero con una cierta debilidad argumental ya que se puede considerar
(reconociendo un cierto aroma de provocacin) que para ser directivo pblico no hay
que estar tcnicamente muy preparado ya que la tcnica viene a representar slo un 20%
de un directivo pblico y, en cambio, un 60% que es sentido comn (inteligencia
emocional segn la literatura psicosocial al uso) y un 20% que es carisma y sentido del
liderazgo, capacidad de empata y capacidad de seduccin. Es decir cuando alguien
posee sentido comn y carisma ya puede ser un buen directivo pblico o, tambin, un
buen directivo privado. Es por esta razn que en la formacin de los directivos pblicos
o privados abundan contenidos de carcter heterodoxo e interactivo orientados a
fomentar habilidades vinculadas a la personalidad, a las relaciones humanas, etc.

Pero durante la ltima dcada las reglas del juego han cambiado y aunque sigue
haciendo falta poseer sentido comn y sentido de liderazgo ambos ingredientes ya no
son condiciones suficientes sino slo necesarias ya que la funcin de directivo pblico
se ha tecnificado. Veamos seguidamente los elementos ms relevantes que hacen que la

funcin directiva en la gestin pblica se haya tecnificado considerablemente durante la

ltima dcada con elementos vinculados al concepto de gobernanza:

Un alto nivel de formacin en gestin de redes de organizaciones

pblicas y, especialmente privadas con nimo y sin nimo de lucro que
prestan una parte importante de los servicios pblicos. La gestin de
redes implica la necesidad de poseer unas potentes habilidades en
planificacin y en evaluacin.

Los conocimientos necesarios para la utilizacin conceptual y material

de las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin

Gestionar siendo permeable a los nuevos mecanismos que facilitan la

participacin de los ciudadanos.

Las modernas formas de gestin pblica entre las que destacan el modelo
gerencial y el modelo de agencia.

Una potente socializacin en valores institucionales de carcter pblico y

con una socializacin en valores derivados de una tica de la gestin
pblica.

La irrupcin de estas novedades implica que ahora los puestos de directivo pblico ya
no pueden ser tan espontneos y depender de la buena fortuna de ser ocupados por
lderes carismticos con sentido comn sino que son puestos altamente tecnificados que
requieren una formacin formal y una slida experiencia profesional en el sector
pblico o, en casos extraordinarios en el sector privado.

Por otra parte el elemento ms problemtico de la regulacin del espacio directivo en la

Administracin pblica es el encaje de la poltica y su relacin con la direccin
profesional. Este es un tema clsico de estudio de la Ciencia Poltica, de la Ciencia de la
Administracin y de la Teora de la Administracin. Sin duda la direccin ms
estratgica de las organizaciones pblicas tiene una ineludible y necesaria naturaleza
poltica ya que en esta circunstancia pivota la legitimidad democrtica y el engarce del
sistema administrativo con el sistema poltico. Tambin es cierto que en un punto ms o
menos estratgico aparece la direccin profesional y que la vinculacin de sta con la
direccin poltica tiene sus problemas de lenguaje, de prioridades, etc. Por otro lado, es

evidente la ingenuidad de la divisin wilsoniana en la que se poda diferenciar

claramente en las administraciones pblicas la dimensin poltica de la dimensin
profesional. Ms bien al contrario, en realidad, ambas dimensiones estn en la gestin
pblica prctica muy interrelacionadas y mezcladas. Pero una cosa es reconocer esta
interrelacin y otra muy distinta es considerar este espacio poltico-profesional como un
confuso magma en el que todo est mezclado y en el que no caben reglas ni
regulaciones. Esta interpretacin suele ser interesada y tiende a generar de facto una
excesiva politizacin de los aparatos administrativos. En contra, nuestra posicin
considera que, a pesar de la interrelacin entre la dimensin poltica y la dimensin
administrativa, es necesario regular el espacio de cada componente no tanto para separar
(finalidad carente de sentido) sino para clarificar unas posiciones y unas reglas del juego
que pueden favorecer el rendimiento institucional de las administraciones pblicas.

La falta de reglas en Espaa sobre la configuracin de un espacio directivo ha generado

diversas patologas: por una parte la generalizada invasin de la poltica de espacios
profesionales. Esta tendencia, muy notable en las administraciones locales y ms
espordica en las administraciones autonmicas, ha supuesto un dficit de estrategia
poltica y ya se ha hecho notar la necesidad de repolitizar nuestras administraciones.
Por otra parte la invasin, ms minoritaria, de rol directivo profesional del espacio
poltico. Esto significa que algunos tcnicos, sin legitimidad democrtica, acaban
diseando los contenidos polticos de las polticas pblicas. Esta patologa es muy
palpable en la Administracin General del Estado de la mano del poder de los cuerpos y
en algunas administraciones locales de la mano de gerentes o figuras similares.

En todo caso la falta de reglas desde el inicio de la democracia en nuestras

administraciones ha generado estos problemas relatados pero sin llegar a una situacin
estructural e integral de carcter extremadamente preocupante. Con el tiempo se fue
configurando unas reglas del juego laxas que se fundamentaban en un cierto respeto por
los espacios poltico y profesional. De forma libre cada cual conocia, en funcin de su
rol, el espacio que deba ocupar y respetar las reglas del otro espacio. Este mecanismo
imperfecto de autorregulacin se ha deteriorado mucho durante los ltimos aos y
puede llegar a afirmarse que en la actualidad ya es inexistente por las mltiples fisuras
que se han abierto en el mismo. La principal fisura a destacar tiene que ver con un

proceso perseverante e incremental de invasin de los criterios y reglas de carcter

estrictamente poltico hacia el espacio profesional. Sirva de ejemplo el abuso en el
diseo de puestos profesionales de libre designacin y en los mecanismos cada vez
ms arbitrarios en su nombramiento y en su cese. Esta deriva patolgica que se explica
por un deterioro de la cultura poltica que se manifiesta en su falta de respeto por la
institucionalidad del espacio profesional es un argumento ms que aconseja una
inmediata regulacin del espacio directivo va la creacin, tal y como sugiere el EBEP,
de un estatuto del directivo pblico.

3. Sobre las diversas alternativas actuales insatisfactorias y la imposibilidad

de las soluciones ptimas de cara a la regulacin de los directivos pblicos.

Todos estamos de acuerdo en que el tema de los directivos pblicos es muy complejo y
que las distintas alternativas posibles nunca sern satisfactorias para todos ni
afortunadas en todas las situaciones. Por ejemplo dos alternativas relativamente
recientes sobre cambios normativos de carcter reformista que afectan a la dimensin
directiva (poltica y profesional) no son, a mi entender, acertadas. En todo caso es una
muestra de la complejidad de este tema ya que ambas reformas al principio se valoraron
como atractivas pero con el tiempo la opinin ha ido variando. Dos ejemplos de estas
soluciones en principio positivas pero que han ido degenerando en patolgicas son:

La reforma planteada por la LOFAGE en la Administracin General del

Estado con relacin al cambio de una parte importante de los antiguos
altos cargos, que pasan a denominarse rganos directivos (subsecretarios
y secretarios generales, directores generales, secretarios generales
tcnicos y, adems, los subdirectores generales) y que se distinguen de
los denominados rganos superiores (ministros y secretarios de estado).
Este cambio signific que una parte importante de los altos cargos
pasaron en trminos

conceptuales de un spoils system de circuito

abierto a un spoils system de circuto cerrado. Esto que en principio

pareci positivo por su tendencia a la profesionalizacin luego ya no fue

tan benemrito y actualmente puede considerarse como algo negativo

que contribuye de forma evidente por una parte al fenmeno de la
politizacin de los funcionarios y, por otra parte, a la funcionarizacin de
la poltica.

Otro ejemplo reformista est en la Ley 57/2003 de modernizacin de la

Administracin Local en la que se abre un espacio en el mximo rgano
poltico de carcter ejecutivo (la Junta de Gobierno Local) a un tercio
de sus miembros a personas que no son concejales. Este espacio se deja
abierto de forma explcita para que los managers pasen a ocupar estos
puestos. Puede considerarse que es un gran error introducir elementos
manageriales o profesionales en el mximo rgano de direccin poltica
y que contribuye a agudizar la evidente disfuncin de un dficit de rol
poltico en el gobierno local. Se podra afirmar que con estos
ingredientes institucionales hay mucho cmo (instrumentos de gestin)
y muy poco qu (definicin poltica de las polticas).

Ambos ejemplos demuestran que en Espaa, a diferencia de los pases de nuestro

entorno, no existe una regulacin que permita diferenciar y distinguir, en la medida de
lo posible, la dimensin poltica de la dimensin profesional. Esta tendencia hacia la
diferenciacin es uno de los planteamientos normativos de la Nueva Gestin Pblica
que tanto predicamento goza en nuestro pas pero obviando precisamente este precepto
clave. Es ms, en Espaa no slo no existe una regulacin para separar ambas esferas
sino ambos ejemplos demuestran que la regulacin adopta la tendencia contraria:
establecer unos incentivos para mezclar lo mximo posible la dimensin poltica con la
profesional y a la inversa hasta configurar un confuso magma poltico-profesional.

4. Algunas propuestas de regulacin del espacio directivo en sus tres roles o

dimensiones.

Las propuestas de este apartado se ajustan en un marco conceptual de carcter

reformista que descarta cambios radicales (por ejemplo la vuelta a un modelo
administrativo clsico o weberiano, o la eliminacin absoluta de las estrategias de
transformacin analizadas) y que a partir de la situacin actual propone cambios
conceptuales y operativos de orientacin de las transformaciones analizadas. De hecho
se trata de contribuir modestamente a configurar lo que se est denominando como la
gestin pblica de tercera generacin que consiste en configurar una Administracin
pblica ms eficaz pero tambin ms democrtica, ms tica desde valores neopblicos
y ms transparente. En concreto el modelo intenta integrar los siguientes requisitos:

1) Fomentar una cultura administrativa con valores pblicos que canalice los
impulsos profesionales empresariales.
2) Impulsar una externalizacin de servicios pblicos planificada y controlada.
3) Implementar las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin como
un instrumento al servicio de la gobernanza de la gestin pblica en red.
4) Implementar un modelo de gestin permeable a los nuevos modelos de
participacin ciudadana.

Estas propuestas intentan ser un primer paso que tiene muy en cuenta que para avanzar
en el proceso de implantacin de un espacio directivo no es suficiente con la aprobacin
de un Estatuto del Directivo Pblico y que, tambin, es necesario crear instituciones que
lo apoyen y permitan su desarrollo, esto es, unas reglas del juego que deriven de la
interaccin de normas, valores, estructuras y procesos de trabajo que avancen de forma
coherente en la lnea propuesta. Con ello se pretende destacar lo fundamental de
cambiar la normativa y apostar por un Estatuto del Directivo Pblico, pero recordando
que solo con ello no se conseguir generar ni el espacio ni el perfil directivo que se
propone. Resulta necesario cambiar tambin las reglas del juego a otros niveles e
introducir incentivos que permitan su configuracin concreta en los trminos
propuestos. Finalmente mencionar que las clsicas actuaciones sobre el reclutamiento,
la seleccin y la permanencia son elementos esenciales, pero que debieran

complementarse con actuaciones concretas en los mbitos de definicin de contenidos

de los puestos directivos politcnicos, en la retribucin (especialmente en el diseo de
su parte variable) y en el desarrollo profesional y el necesario reciclaje del nivel
directivo.

En definitiva, crear unas reglas del juego conocidas y compartidas por la comunidad
profesional que se propone configurar para el desarrollo de las funciones directivas en
las Administraciones pblicas.

Entrado ya en el apartado normativo, las propuestas generales seran:

a. La complejidad de la gestin pblica se ha incrementado al transformarse de

gestin directa a gestin de redes de organizaciones privadas. Todo esto implica
que hace falta un perfil directivo ajeno al perfil poltico puro y un perfil con ms
matices profesionales que el que suelen ofrecer los empleados pblicos que
ocupan las tradicionales jefaturas. En este sentido parece aconsejable apostar por
un modelo de mnager poltico, por la necesidad de estar en posesin de la
confianza y empata poltica con la dimensin, y de mnager profesional, por
la necesidad de dominar unas habilidades directivas muy complejas y
novedosas.

b. Una vez aceptado el punto anterior es muy importante definir los lmites de los
tres roles en juego: del nivel poltico, del nivel poltico-profesional (tercer
gnero), y del nivel profesional.

Antes de analizar y hacer propuestas caso a caso (rol poltico, rol poltico-profesional y
rol estrictamente profesional) hay que definir dos premisas previas. Como primer
elemento previo hay que reconocer que las propuestas se van a mover de forma catica
en un una habitacin con cuatro paredes con el deseo de tocar a la vez las cuatro: a)
eficacia y eficiencia (por lo dicho antes); b) confianza poltica, pero tambin las dos
paredes ms clsicas y garantistas: c) capacidad y mrito en el acceso; d) igualdad. Hay

que ser consciente que lograr los cuatro elementos a la vez es una quimera pero que
merece la pena aproximarse lo mximo posible.

Como segundo elemento previo anunciar el acuerdo con la formulacin de la NGP en

intentar la separacin ms clara posible entre la dimensin poltica y la dimensin
profesional (que precisamente es uno de los pocos planteamientos normativos de la
NGP que en Espaa no se ha tomado en consideracin y que contrasta, por ejemplo, con
Italia donde este planteamiento ha tenido una amplia repercusin). Es decir, se trata de
definir claramente a nivel directivo el gnero poltico, el genero profesional y
definir el mbito (que debera ser lo ms reducido posible) y las reglas del juego del
tercer gnero que es el genero poltcnico que es el ms complejo.

En relacin con unas primeras propuestas generales que deberan regir la regulacin del
espacio directivo, stas seran las siguientes:

1) Con relacin al gnero poltico: hay que dejar un espacio poltico sin restricciones de
spoils system de circuito abierto para los altos cargos y personal eventual. En este
apartado se parte de la consideracin que no debe importar ser generoso en este punto si
se preservan el resto de los elementos del sistema. Esto quiere decir que se consideran
poco afortunadas

las soluciones funcionariales de la LOFAGE, as como las

soluciones manageriales de la ley de modernizacin local. Este planteamiento

implica, por ejemplo, que no hay problema para que los puestos de directores generales
de la Administracin General del Estado formen parte de este grupo, ni tan siquiera los
directores generales de las administraciones autonmicas o, finalmente, que a nivel de
grandes y medianos ayuntamientos exista una posicin poltica paralela o inferior a los
concejales con responsabilidades de direccin de la gestin. Algunos argumentos a
favor de esta propuesta podran ser:

La mayor parte de estos altos cargos polticos pueden considerarse como puestos
de funcin directiva poltica.

Por otro lado, hay que destacar que en Espaa no existen grandes patologas en
este mbito como, por ejemplo, una gran voracidad de los partidos polticos en
ocupar y dominar los aparatos administrativos. En este sentido destaca en
positivo la racional presencia y las limitadas competencias en Espaa de los

rganos staff ocupados por eventuales. Este hecho contrasta con la situacin en
otros pases (por ejemplo en muchas administraciones de Amrica Latina) donde
una proliferacin de rganos staff y de eventuales configuran toda una
administracin paralela de naturaleza poltica.

En definitiva, no hay ningn problema para dejar un espacio poltico holgado que sea
ocupado por roles estrictamente polticos, sean estos altos cargos o asesores de stos
(eventuales agrupados en gabinetes o en otros rganos staff).

Algunas propuestas concretas en relacin con el mbito poltico: El objetivo para este
mbito consiste en definir en las administraciones pblicas un amplio espacio para ser
ocupado mediante criterios estrictamente polticos. La contrapartida es que este espacio
no debera ser superado nunca ni tan siquiera utilizando argumentos de excepcionalidad.
La propuesta concreta para cada nivel administrativo sera:

En el nivel estatal: Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario,

Secretario General y Director General. Tambin hay que aadir un
nmero limitado de eventuales vinculados a los gabinetes de los tres
primeros altos cargos.

En el nivel autonmico: Consejero, Viceconsejero y Secretario General.

Con relacin al puesto de Director General sera conveniente que este no
formara parte del nivel poltico y s del nivel poltico-profesional.
Tambin hay que aadir un nmero limitado de eventuales vinculados a
los gabinetes de los Consejeros.

En el nivel local: miembros de la Junta de Gobierno Local. Tambin

habra que incluir en este mbito un nmero muy limitado de eventuales
vinculados al Gabinete del Alcalde y con funciones de asesora jurdica,
de protocolo y de relaciones con los medios de comunicacin.

2) Con relacin al gnero politcnico (tercer gnero): la ocupacin directiva de

carcter poltico y profesional en la que hay que diferenciar por una parte, cuando los
puestos lo ocupan personal externo de otra administracin pblica como funcionario o
de otra administracin pblica como no funcionario o del sector privado (spoils system
de circuito abierto), y por otra parte, cuando los puestos son ocupados por funcionarios

de la propia administracin puestos de libre designacin- (spoils system de circuito

cerrado) que es un territorio muy ambiguo pero con un gran dinamismo en las
administraciones espaolas durante las dos ltimas dcadas.

Para muchas administraciones pblicas (por ejemplo destacan las corporaciones locales)
este mbito politcnico representa el espacio autntico y casi exclusivo de los directivos
pblicos. En este sentido, si se analizan las administraciones locales, que es el nivel
administrativo en el que este perfil est ms desarrollado, las denominaciones han sido
muy dispares: desde gerentes y vicegerentes (para los municipios que han apostado por
un modelo gerencial) hasta directores de servicios, coordinadotes de rea, etc. Este
espacio directivo jurdicamente muy confuso se ha formalizado parcialmente para los
grandes municipios por la Ley 57/2003, de medidas para la modernizacin del gobierno
local, que define el personal que ocupa esta situacin como rganos directivos y
especifica con carcter general los puestos de coordinador general de rea o concejala y
los puestos de directores generales u rganos similares que culminen la organizacin
administrativa dentro de cada una de las grandes reas o concejalas. El nombramiento y
cese de los titulares de estos rganos directivos (salvo para los habilitados nacionales)
es una atribucin de la Junta de Gobierno Local.
Es evidente que los ocupantes de estos rganos directivos responden a una doble
tensin: por una parte la tensin poltica ya que son nombrados en funcin de la
confianza poltica que les atribuye el cargo poltico que los propone y la Junta de
Gobierno que los nombra y, por otra parte, la tensin profesional ya que habitualmente
son puestos con un fuerte contenido tcnico-profesional.

La complejidad de este espacio directivo de carcter politcnico ser objeto de anlisis

especfico en el prximo apartado.

3) Con relacin al gnero profesional: hay que dejar un espacio de funcin directiva en
el que nicamente se utilicen criterios profesionales, de carrera administrativa bajo los
criterios de igualdad, capacidad y mrito. Este espacio debera definirse para cada
administracin con la intencin que sea lo ms amplio posible. Cuanta ms dimensin
tenga una Administracin pblica mayor

debera ser este espacio ya que esta

administracin posee mayor masa critica para lograr puestos directivos profesionales de
calidad.

Por otra, parte, tambin hay que tener presente la ocupacin predirectiva de carcter
estrictamente profesional: agrupa al personal que ocupa las jefaturas administrativas
inferiores, en concreto suelen ser las jefaturas de servicio, de seccin y de negociado.
Estos puestos deberan estar ocupados por funcionarios mediante concursos en los que
primen los principios de igualdad, capacidad y mrito.

El objetivo es abrir este mbito a los niveles administrativos (Administracin General

del Estado y administraciones autonmicas) que no lo poseen siguiendo la experiencia
de algunas administraciones locales. La propuesta concreta para cada nivel
administrativo sera:

En el nivel estatal: subdirectores generales y subdirectores generales

adjuntos. Hay que destacar que dejar estos puestos abiertos a la
ocupacin por personal de otras administraciones o del sector privado es
toda una novedad. Tambin formara parte del espacio polticoprofesional la direccin y/o gerencia de agencias, organismos autnomos
y empresas pblicas.

En el nivel autonmico: directores generales. Sera conveniente dejar a

los subdirectores generales (para las administraciones autonmicas que
poseen este nivel) como puestos profesionales puros. Tambin formara
parte del espacio poltico-profesional la direccin y/o gerencia de
agencias, organismos autnomos y empresas pblicas.

En el nivel local: gerentes, vicegerentes de la organizacin municipal y

de los organismos autnomos y de las empresas pblicas. O bien los
cargos que la Ley 57/2003 denomina rganos directivos (coordinadores
generales de cada rea o concejala o directores generales o similares que
culminen la organizacin dentro de cada una de las grandes reas o
concejalas).

Finalmente, tambin es muy importante definir con claridad las reglas del juego de
cada uno de los tres roles y, todava ms importante evitar por todos los medios el
trasvase interesado de unas reglas de juego de un rol a otro rol. Las reglas del juego
podran ser:

Nivel poltico: criterios de seleccin y permanencia de carcter estrictamente

poltico. Se produce el cese de forma automtica cuando se pierde la confianza
poltica del superior o cuando ste cesa.

Nivel poltico-profesional: se busca para estos perfiles a los mejores

especialistas pero que gocen de confianza poltica y profesional. Estos
especialistas pueden proceder de la propia organizacin de la Administracin
contratante o de cualquier otra administracin pblica o empresa privada. Se
proponen aqu siete elementos de posible regulacin de este perfil de directivo:

Nivel profesional: para proveer estos puestos se hacen concursos entre el

personal funcionario de la organizacin municipal

bajo los principios de

igualdad, mrito y capacidad. En ningn caso estos puestos deberan definirse

como puestos de libre designacin y aplicar, por lo tanto, tambin criterios
polticos.

Por otra parte en los tres roles directivos sera conveniente establecer un lmite mximo
de tiempo de permanencia en un puesto directivo pblico sea ste de carcter poltico,
de carcter profesional o de carcter politcnico. Se considera que un mximo de 12
aos podra ser un periodo razonable. Este lmite permitira superar problemas de
enquistamiento, de acomodacin sedentaria y de prdida de creatividad y de dinamismo.
No se introduce un lmite ms bajo para no perjudicar ya que cuesta mucho tiempo la
formacin de los directivos para que sean eficaces y eficientes en sus puestos de trabajo.

5. Diagnstico y propuestas (debilidades y fortalezas) con relacin al tercer

gnero de carcter politcnico.

Con relacin a la ocupacin directiva de carcter poltico y profesional que se

corresponde con figuras, bastante utilizadas en la Administracin local, como gerente,
subgerente, director de servicios, coordinador de rea, director general o puestos
asimilables a stos, se presentan las siguientes reflexiones de naturaleza positiva y
negativa (fortalezas y debilidades) que no pueden escapar de las contradicciones

inherentes a este modelo directivo. Hay que tener presente

que la base de los

argumentos se toman del Gobierno Local que es el nivel donde est ms desarrollado
este modelo directivo pero que tambin estn presentes en las administraciones
autonmicas y en la Administracin General del Estado.
Es necesario e importante hacer una reflexin especfica y profunda con relacin a este
tercer gnero de carcter poltico-profesional ya que representa el ncleo duro que
deber regular un estatuto del directivo pblico. Veamos las fortalezas y las debilidades
de este confuso rol de carcter poltico-profesional:

Fortalezas:

a. El modelo directivo poltico-profesional logra superar las limitadas

barreras de una carrera vertical en la que nicamente pueden ocupar
puestos directivos los funcionarios de carrera de la misma administracin
pblica para pasar a transformarse en un modelo horizontal que
configura de forma tcita un mercado transversal que agrupa a un
elevado nmero de administraciones pblicas que intercambian
directivos en funcin de criterios polticos y profesionales. De esta
manera administraciones pblicas con insuficiente masa crtica para
poder conseguir directivos de calidad mediante promocin interna (por
ejemplo pequeos ayuntamientos, pequeos organismos autnomos, etc.)
pueden fichar a directivos de calidad en este mercado transversal. En
cierta manera puede afirmarse que en algunos casos es mayor la
potencialidad de lograr la capacidad y el mrito de los efectivos de
direccin en un modelo de mercado que los posibles logros de los
principios de igualdad, capacidad y mrito circunscritos a los limitados
parmetros de la funcin pblica de una nica administracin pblica
descontextualizada de su entorno.
b. Tambin se puede considerar como positivo la formalizacin de un
espacio directivo poltico y profesional que parece que ha demostrado,
por ejemplo, en el Gobierno Local un rendimiento institucional positivo.
Las experiencias que han apostado por este espacio directivo poltico y
profesional son bastante exitosas en cuanto a capacidad de gestin,
capacidad de innovacin y, finalmente, en cuanto a rendimiento

institucional. En este sentido los ayuntamientos que han impulsado un

modelo gerencial (que sera la opcin ms explcita que ha apostado por
un espacio directivo poltico-profesional) estn bastante satisfechos con
el rendimiento de esta opcin. Los ayuntamientos que han optado por
modelos menos explcitos (directores de servicios o responsables de
reas) tambin se muestran bastante satisfechos.
c. El modelo directivo poltico-profesional es abierto y muy competitivo
que favorece que el sistema asuma elevados niveles de aprendizaje
institucional y con ello se generen directivos potentes y actualizados en
las nuevas habilidades que se requieren en la direccin y gestin pblica.
En

concreto:

la

necesidad

de

conseguir

directivos

altamente

profesionalizados que atesoren nuevas habilidades directivas como la

gestin de redes de organizaciones privadas que prestan servicios
pblicos y la optimizacin en la gestin de las

Tecnologas de la

Informacin y de la Comunicacin y de los nuevos mecanismos que

favorecen la participacin ciudadana. Por otro lado, el modelo directivoprofesional juega un eje transversal que consiste en saltar de institucin a
institucin lo que favorece unas transferencias interadministrativas
(isomorfirmos institucionales) de sistemas de gestin, de buenas
prcticas, etc. que pueden ser muy positivas.
d. Los directivos politcnicos son agentes clave para introducir una cultura
de trabajo centrada en objetivos y una cultura de evaluacin de polticas
y de resultados.

Debilidades:

a. El modelo de directivo poltico-profesional genera inevitablemente una

mayor politizacin de las administraciones pblicas. Por ejemplo implica
la politizacin del espacio estrictamente profesional que agrupa las
jefaturas administrativas profesionales. En este sentido, un buen
funcionario que quiera hacer una potente carrera administrativa en la
Administracin tiene que plantearse a la fuerza hacer una carrera y/o
unos contactos polticos para poder avanzar en su desarrollo profesional.

b. El modelo directivo poltico-profesional sera poco acorde con las

administraciones pblicas de grandes dimensiones las cuales no
requieren recurrir a mercados transversales para cubrir su espacio
directivo sino que les bastara utilizar los principios de igualdad,
capacidad, mrito y confianza poltica entre sus propios empleados
pblicos de carrera. Es decir, en las administraciones pblicas de grandes
dimensiones hay suficiente masa crtica profesional para que puedan
lograr buenos directivos en el marco de su funcin pblica. En este
sentido son inexplicables que la totalidad de directores del Ayuntamiento
de Madrid procedan de otras administraciones y ninguna del aparato
administrativo del propio Ayuntamiento. Tambin sorprende en el caso
del Ayuntamiento de Barcelona el peso que tiene los gerentes que
proceden directamente de empresas privadas.
c. Las transferencias de experiencias de una administracin a otra
(isomorfismo institucional) puede generar efectos negativos en el caso
que estas transferencias y aprendizaje interadministrativo no se
produzcan dentro de un contexto de cultura institucional que favorezca el
clculo sobre la viabilidad de la aplicacin de determinados sistemas y
herramientas generados en otras realidades administrativas que pueden
ser muy distintas a la des la Administracin que se intenta implantar.
d. Si bien es cierto que el modelo directivo poltico-profesional es el que
mejor sintoniza con un modelo social de contratacin tradicional que
prima la confianza, los contacto personales y la posicin en el tejido
social por encima de elementos formativos y profesionales reglados; y
que adems es cierto que este modelo de contratacin y de seleccin no
puede considerarse como clientelar. Pero tambin hay que tener muy
presente

la

tradicin

histrica

de

clientelismo

en

nuestras

administraciones pblicas que un modelo directivo poltico-profesional

puede rpidamente y funestamente actualizar el nunca desaparecido
sistema de patronazgo.

Ante estas fortalezas y, en especial, ante las debilidades detectadas por el rol polticoprofesional se proponen las siguientes estrategias de regulacin de este espacio:

1) Si se estima conveniente se podra hacer un proceso

formalizado de seleccin del personal directivo politcnico con
la participacin de perfiles polticos de la Administracin
contratante y de asesores externos.
2) Las personas que ocupan estos cargos poltico-profesionales no
tienen porqu cesar de forma automtica cuando cesen sus
superiores polticos o se produzca un cambio de gobierno. S
cesan, en cambio, si no gozan de la confianza poltica y
profesional por parte de los nuevos cargos. Es decir estos
puestos no deben ser, en muchas ocasiones, de confianza
poltica en un sentido estricto pero lo que es evidente es que no
pueden ser puestos ocupados por personal de desconfianza
poltica.
3) Habra que regular un modelo de contratos blindados que
ofrezcan a este personal una indemnizacin al ser cesados. Esta
propuesta es controvertida pero se sustenta en dos argumentos:
el personal que ocupa puestos politcnicos son contratados por
motivos profesionales, en paralelo a los motivos de confianza, y
por esta razn requieren una compensacin que les permita
encontrar otro trabajo profesional despus del cese. Otro
argumento es que si hay que pagar indemnizaciones su cese
ser objeto de mayor anlisis y motivacin poltica y
profesional y se abandonaran malas prcticas como, ante un
cambio poltico (incluso entre un mismo partido en el
gobierno), cesar a todo este tipo de personal sin motivo objetivo
alguno. Recordemos que este personal no hay que considerarlo
tanto como personal de confianza poltica sino como
personal de no desconfianza poltica que es muy distinto.
4) Para

el

gnero

administraciones

de

politcnicos

(Administracin

pensar
General

en
del

que

las

Estado,

administraciones autonmicas y administraciones provinciales)

dispongan de una bolsa centralizada de trabajo para sus propias

administraciones. Las administraciones pblicas deberan
primar la contratacin de estos profesionales acreditados.
Esta bolsa de trabajo podra ser gestionada por cada
administracin pblica (Administracin General del Estado,
administraciones

autonmicas)

en

el

caso

de

la

Administracin Local por la Federacin de Municipios, o por

diputaciones, mancomunidades, etc.
5) Tambin para el gnero politcnicos pensar en que las
administraciones

(Administracin

General

del

Estado,

administraciones autonmicas y administraciones provinciales

en organismos tipo INAP o escuelas de administracin)
establezcan unos mecanismos de acreditacin profesional para
ocupar puestos directivos evaluando tanto la formacin reglada
(mter, etc.) como la aprendizaje del desarrollo profesional.
6) Las administraciones pblicas de grandes dimensiones deberan
limitar el reclutamiento de efectivos del espacio polticoprofesional que sean ajenos a la organizacin municipal. Estas
administraciones poseen suficiente potencialidad profesional
para ser casi autosuficientes y no requerir de forma sistemtica
al mercado transversal para ocupar estos puestos.
7) Como se ha mencionado anteriormente, los directivos
politcnicos son agentes clave para introducir una cultura de
trabajo centrada en objetivos y una cultura de evaluacin de los
mismos. Para ello resulta conveniente disear sistemas de
evaluacin complejos que complementen la visin de los
polticos (superiores inmediatos de los politcnicos) con la
perspectiva de los diferentes agentes con los que el directivo
politcnico se relaciona (con un modelo, por ejemplo, en la
lnea de la evaluacin 360).

6. Sobre las polticas de formacin de los directivos pblicos.

La regeneracin de la direccin pblica en Espaa no depende slo de mejorar su

regulacin de carcter normativo sino que tambin debe transcurrir por la mejora de los
planes de formacin de directivos impulsados por los institutos o escuelas de formacin
de los empleados pblicos.

Los problemas de la funcin directiva en las administraciones pblicas espaolas no

radican slo en la confusin y el travestismo entre los tres roles directivos sino que
tambin agrupan las siguientes disfunciones:

Un dficit de valores y de tica pblica, es decir una cultura poltica y

una cultura administrativa inadecuadas.

El dominio, durante los ltimos aos, de una cultura empresarial, poco

acorde con la funcin pblica y con la defensa del inters general, que
tiene un carcter muy instrumental y que genera una miopa hacia una
adecuada visin poltica e institucional de carcter estratgica.

El dficit estructural en buena parte de los directivos pblicos de

habilidades organizativas, de direccin de recursos humanos y de
marketing institucional (comunicacin pblica y relaciones con los
medios de comunicacin).

Los institutos o escuelas pblicas (estatal, autonmicas y locales) han abordado, hasta el
momento, de forma insatisfactoria la formacin de los distintos perfiles de direccin
pblica.

Un primer dficit est en la ausencia generalizada de planes de formacin dirigidos a los

directivos de carcter poltico (altos cargos y cargos electos). Se trata de un colectivo de
personas difcil ya que por motivos de sus densas agendas y por motivos simblicos (no
existe en nuestro pas la cultura de la formacin de los directivos polticos fuera de las
raquticas experiencias de formacin impulsadas por los partidos polticos) son huidizos
a los planes de formacin impulsados por institutos y escuelas pblicas de formacin.

Un segundo dficit tiene relacin con la formacin de directivos pblicos profesionales

y politcnicos que requieren un modelo de aprendizaje de vanguardia con escasa
sintona con las capacidades organizativas de los institutos o escuelas pblicas de
formacin. Por esta razn se ha generalizado la opcin, por parte de algunas de estas
instituciones, de externalizar esta formacin tan estratgica en escuelas de negocios y
excepcionalmente en universidades pblicas. Por ejemplo a nivel histrico el INAP, la
EGAP, el IVAP y la EAPC han tendido a externalizar esta formacin en forma de
postgrados o maestras. Esta opcin contempla una capacitacin de carcter
instrumental pero olvida una capacitacin de naturaleza ms institucional. Es decir, esta
estrategia es una de las culpables de la excesiva empresarializacin de nuestras
administraciones pblicas y de la prdida de sus capacidades y fortalezas de carcter
institucional. Una prueba del fracaso e insatisfaccin con esta opcin es que la mayora
de los institutos o escuelas que optaron en su momento por esta lnea formativa la han
ido abandonado con el tiempo (EGAP, IVAP y EAPC). Pero como en gestin pblica
suelen convivir los pasos adelante con los pasos atrs hay algunas instituciones que
recientemente han decidido invertir de nuevo en esta estrategia como es el caso reciente
del INAP. Sobre este tema hay que dejar claro que no se trata en absoluto de demonizar
a las escuelas de negocios que, algunas de ellas en Espaa, poseen una calidad
contrastada y figuran como las mejores de Europa y del mundo. Se trata de magnficas
escuelas de negocios que pueden aportar valor en la mejora de la capacitacin de
nuestros directivos pblicos y que, por tanto, es imprescindible disfrutar de su
magisterio. El error consiste en externalizar en bloque toda la formacin de los
directivos pblicos en estas escuelas de negocios sin dejar espacio a otras estrategias
formativas de carcter ms institucional, global y plural. Como siempre las opciones
hbridas o mestizas suelen ser las que acreditan un mayor rendimiento institucional.

Adems la opcin de la externalizacin en bloque la formacin directiva llega a poner

en cuestin la supervivencia institucional de los institutos o escuelas pblicas de
formacin. En este sentido no son pocos los que argumentan que en el siglo XXI ya no
tienen sentido estas instituciones in house de formacin ya que stas pueden ser
absorbidas de forma ms eficaz y eficiente por las escuelas de negocios privadas y,
supletoriamente, por las universidades pblicas. Siguiendo este argumento las
administraciones pblicas no requieren institutos o escuelas de formacin e
investigacin sino unos modestos servicios para la formacin instrumental en ofimtica

o en idiomas en los territorios donde coexistan varias lenguas oficiales. Hay que poner
en cuestin la modernidad de este planteamiento ya que, a nuestro entender, es justo lo
contrario: un planteamiento anticuado y retrgrado. Precisamente las administraciones
pblicas no deberan externalizar nunca los mbitos que aportan mayor valor
institucional y pblico, como es en este caso por una parte de la formacin de los
directivos pblicos en sus tres dimensiones o roles y, por otra parte la investigacin y la
innovacin. En cambio no planteara ningn problema externalizar la formacin
instrumental como la ofimtica y el aprendizaje lingstico.

Veamos, a continuacin, algunas propuestas ms concretas para mejorar la formacin

de los directivos pblicos:

1) La formacin dirigida a los directivos polticos (altos cargos y

cargos electos) es complicada por motivos de agenda y por falta
de una cultura de la formacin de este colectivo. Si se
organizan cursos de formacin para este grupo stos no suelen
implementarse por falta de demanda (salvo en el caso de
formacin de cargos electos de la administracin local que es
un colectivo tan extenso en la que s hay, en ocasiones,
demanda suficiente). La nica solucin para alcanzar a este
colectivo

consiste

en

realizar

planes

de

formacin

individualizados, uno a uno, basados en la tcnica del coaching

que permite su adecuacin a las agendas y a la intimidad. De
esta manera los altos cargos suelen acoger con inters
propuestas de formacin va coaching en materias de direccin
de las organizaciones, gestin del tiempo, relaciones con los
medios de comunicacin e ingls. Una estrategia formativa
complementaria sera la de organizar pequeos encuentros con
altos cargos, por ejemplo desayunos de trabajo, invitando a una
personalidad significativa a nivel mundial de un determinado
mbito sectorial y establecer una reunin-debate de intercambio
de ideas entre los directivos participantes.
2) Para los directivos profesionales y para los directivos
politcnicos las metodologas anteriores (coaching y encuentros

puntuales) tambin funcionan. Aqu el problema es que se trata

de tcnicas muy caras para aplicar a colectivos tan numerosos,
la solucin es aplicarlos de forma incremental y continuada.
3) Tambin para directivos profesionales y para directivos
politcnicos existe la opcin de organizar postgrados o
maestras en funcin directiva o en alta funcin directiva. Estos
programas deberan ser institucionales, es decir: organizados
directamente por las propias instituciones pblicas con
programas especficos que ataquen a los problemas autctonos,
con una presencia importante del profesorado compuesto por
directivos seniors de la propia administracin y de otras
administraciones. Evidentemente dentro de estas maestras
habr materias relevantes impartidas por escuelas de negocios,
por profesorado de las universidades pblicas y por consultores
pero el programa docente debe estar dirigido e implementado
por el instituto o escuela de formacin de la administracin que
desea formar a sus directivos pblicos. La poltica de formacin
de los directivos pblicos es una materia crtica y estratgica
que no puede externalizarse en bloque y slo puede
externalizarse en materias concretas.
4) En el marco de estas maestras los directivos participantes
deben elaborar como trabajo final del postgrado un plan de
mejora que ponga en conexin los conocimientos recibidos con
el diseo e implementacin de mejoras e innovaciones en sus
respectivos mbitos de gestin. Aqu el objetivo consiste en
lograr que los directivos demuestren

capacidad de generar

discurso y conceptos de renovacin institucional. Es decir no se

trata de lograr slo directivos acreditados como buenos
practicioners sino que se configuren tambin en una comunidad
espistmica con capacidad de plantear conceptos e ideas y que
por ello sean respetados por el resto de estamentos de la
Administracin.
5) Elaboracin de programas a medida para la formacin directiva
de los diversos mbitos de gestin con unas caractersticas

sectoriales

y unas problemticas de direccin propias

(ministerios, consejeras, concejalas, agencias, organismos

autnomos,

empresas

pblicas

consorcios).

Las

administraciones pblicas agrupan distintas realidades de

direccin y de gestin que requieren programas directivos con
caractersticas especficas. Si bien es cierto que la direccin
pblica requiere unas habilidades comunes tambin es verdad
que es distinto dirigir, por ejemplo, un centro hospitalario o una
delegacin internacional de cooperacin al desarrollo. En este
caso se trata de hacer estudios especficos sobre las necesidades
directivas de un determinado mbito de gestin y programar un
programa de formacin directiva que atienda a esta demanda.
6) Crear extranets corporativas que fomenten la participacin de
los directivos en el intercambio de ideas, discusin sobre
nuevos modelos de gestin, etc. generndose un espacio virtual
de gestin del conocimiento directivo.
Elaborar una publicacin peridica, por ejemplo mensual y muy breve, dirigida
nicamente al personal directivo en sus tres dimensiones. Esta publicacin tendra como
objetivo tratar de forma monogrfica de la mano de reconocidos especialistas temas de
actualidad sobre innovacin de la gestin y de la