Colección: MONOGRAFÍAS

FICHA CATALOGRÁFICA DEL

CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP
REPENSANDO la Administración pública. Administración digital e
innovación pública / coordinador, Carles Ramió ; [autores, J. Ignacio
Criado… et al.]. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración
Pública, 2021. – 439 p. ; 24 cm. – (Colección MONOGRAFÍAS)
Bibliografía
ISBN 978-84-7351-711-9 (formato papel). – ISBN 978-84-7351-712-6
(formato electrónico). – NIPO 278-21-001-6 (formato papel). – NIPO
278-21-002-1 (formato electrónico)
1. Internet en la administración pública-España. 2. Administración
pública-Innovaciones tecnológicas-España. I. Ramió, Carles, coord. II.
Criado, J. Ignacio. III. Instituto Nacional de Administración Pública
(España). IV. Serie
35(460): 004.738.5

Primera edición: enero 2021

Catálogo general de publicaciones oficiales:
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y Derecho. El listado SPI es aceptado como listado de referencia por la Agencia Nacional de
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Actividad Investigadora CNEAI y por la ANEP (Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva).
 INTRODUCCIÓN

Carles Ramió
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universitat Pompeu Fabra

1. EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE BIENESTAR EN LA

ENCRUCIJADA
La década 2020-2030 va a ser crucial ya que todos los países del mundo
se enfrentarán a unos retos extraordinarios que van a requerir instituciones
públicas renovadas, innovadoras, eficaces, más abiertas y radicalmente
democráticas. Hay tres grandes vectores de transformación y cambio: uno
sustantivo, otro tecnológico y, finalmente, un tercero coyuntural y
autóctono:
a) Las instituciones públicas tendrán que afrontar crisis sobrevenidas e
inéditas como la de la covid-19 o el cambio climático en el marco de la
implementación de unos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) tan
ambiciosos como ineludibles. Si deseamos que los ODS resulten realmente
relevantes para los gobiernos de nuestro sistema administrativo deberían
vincularse a los objetivos centrales de sus políticas y programas
presupuestarios que, al final, son los que conducen y determinan la acción y
la responsabilidad de los gobiernos. Para ello es ineludible reinventar los
diseños institucionales para lograr organismos públicos con alta capacidad
innovadora.
b) Se puede anticipar un cambio radical en los modelos y metodologías de
gestión vinculados a las tecnologías emergentes: a la Administración
digital, al manejo de grandes fuentes de datos (big data) y a la introducción
en la gestión pública de la inteligencia artificial y de la automatización de
procesos mediante la robotización.
c) El actual envejecimiento de las plantillas de empleados públicos ubica
en un punto central de la agenda institucional el proceso de renovación
intergeneracional y de la atracción de un nuevo talento en las
Administraciones Públicas. El problema de la inevitable pérdida de un
conocimiento institucional y aparentemente intuitivo de las reglas formales
e informales de las organizaciones públicas puede ser sobradamente
compensado por la oportunidad de rejuvenecer las plantillas con nuevos
profesionales bien formados y totalmente digitalizados. Este nuevo talento
es el que está llamado a implantar los cambios organizativos y de gestión
necesarios por el impacto del cambio de paradigma tecnológico.
Si durante la próxima década se atienden con solvencia estos tres retos
podremos gozar de instituciones públicas modernas, sólidas y solventes
totalmente adaptadas a las contingencias y turbulencias que van a marcar el
siglo XXI. Para que ello sea posible es imprescindible cambiar las
tradicionales dinámicas de modernización e innovación y cambio en las
Administraciones Públicas. Durante los últimos cuarenta años el proceso de
transformación de la Administración Pública ha sido incremental pero muy
al ralentí. Algunos cambios motivados por la transformación tecnológica
han impactado en algunas políticas, servicios y procesos pero que no han
sido capaces de modificar ni el modelo organizativo ni el sistema de gestión
de los empleados públicos. Hay, por tanto, que romper la lógica perversa de
los eufemismos (no afrontar de frente los problemas de fondo y limitarse a
abordar los elementos tangenciales, las imposturas (aparentemente
reformarlo todo para nunca cambiar los elementos substantivos), evitar la
maldición de Sísifo con el que se enfrentan los empleados y directivos
públicos innovadores y superar el efecto Penélope al que se abona la cultura
política autóctona que consiste en concentrar los esfuerzos políticos en
demoler la obra del anterior gobierno y no en reformar y mejorar las
instituciones y las políticas públicas. Para superar estos problemas y lógicas
estructurales hay que cambiar la lógica de equilibrios y vetos perversos en
manos de actores políticos con una nula cultura institucional, a los que hay
que añadir sindicatos, empleados públicos con lógica corporativa y una
judicatura que atienden casi en exclusiva al mantenimiento de statu quo con
una lógica conservadora que a fomentar o permitir la renovación
institucional necesaria en concordancia con las nuevas demandas y
necesidades sociales.
Por tanto, hay que provocar un debate profundo y radical sobre cómo
afrontar desde los gobiernos y las administraciones los retos de un mundo
de grandes aglomeraciones humanas, creciente envejecimiento poblacional,
acelerado desarrollo tecnológico, economía global y del conocimiento y
nuevas formas de organización social. No se trata solo de cuestionar lo qué
hacen y deben hacer los gobiernos. También habrá que cuestionar cómo lo
hacen, especialmente ahora que las instituciones públicas están
introduciendo otras formas de intervención más sofisticadas que las
tradicionales, como el soft law, el nudging, la colaboración público-privada,
el crowdsourcing, la compra pública innovadora, la incorporación de
criterios sociales en la contratación pública, la autogestión o la cogestión
social, etc. Como señalan Acemoglu y Robinson en El pasillo estrecho:
Estados, sociedades y cómo alcanzar la libertad (2019), el Estado (como
actor clave en la provisión de bienestar y seguridad a la sociedad) está en
una encrucijada. El cambio tecnológico o nuevos retos como la crisis de la
covid-19 están moviendo de manera intensa el suelo del pasillo estrecho y
el Estado puede perder la armonía y desequilibrarse hacia uno de los dos
muros: el del Estado ausente o el del Estado despótico.
Si las Administraciones Públicas, que son los brazos ejecutivos y
ejecutores del Estado en un sentido amplio, no renuevan sus arquitecturas
organizativas y sus modelos de gestión del empleo público no van a ser
capaces de abordar y superar los tres grandes retos antes señalados. En este
escenario la deriva hacia un Estado ausente, incapaz de dar satisfacción a
las nuevas demandas de los ciudadanos va a ser una triste realidad. El
necesario y virtuoso equilibro entre el Estado y el mercado (equilibrio
siempre necesario como se pone de manifiesto periódicamente, como
cuando acontece una crisis, por ejemplo, como la de la covid-19) va a saltar
por los aires. El espacio que ceda el Estado ausente va a ser ocupado por el
mercado, pero no en abstracto sino encarnado por las grandes empresas
multinacionales vinculadas al big data y a la inteligencia artificial. Pero si
el Estado se rearma gracias a las capacidades tecnológicas, de la mano del
denominado Estado exponencial (Oslack, 2020) puede generarse la
patología inversa y decantarse hacia un Estado despótico. Este vector
guarda relación con el Leviatán de Hobbes y el enésimo ejemplo de la
renovación del delicado contrato social entre los ciudadanos y el Estado.
Los ciudadanos contemporáneos estábamos cada vez más emancipados del
control de unos Estados cada vez más respetuosos con la libertad
individual. La capacidad coercitiva del Estado solo era utilizada en
situaciones extremas en las que había consenso social. La complejidad
sanitaria de la crisis del coronavirus ha hecho revivir un Estado
omnipresente en la vida de los ciudadanos limitando de una manera casi
fundacional del Leviatán las libertades y derechos de los ciudadanos y,
además, habría que añadir, de la mano de las tecnologías emergentes, el
potencial sometimiento digital de la sociedad a un control muy intenso por
parte del Estado. Ha vuelto, transitoriamente, el Estado hobbesiano
aparentemente aceptado socialmente por la gravedad y sorpresa de una
pandemia sobrevenida. Después de la fase aguda de esta crisis habrá un
intenso debate sobre si va a ser necesario cambiar las reglas del juego entre
el Estado y los individuos. Los ciudadanos han vuelto a ser súbditos
(confinados sin libertad de movimientos para sus actividades sociales y
económicas) durante unos meses en una situación distópica inimaginable
hasta hace poco tiempo. Veremos cómo se va a renovar en el futuro
inmediato el pacto social sobre el papel del Estado del mañana.
Recordemos que el pacto social consiste en que los ciudadanos renuncian
parcialmente a su autonomía y libertad a favor de la protección
proporcionada por el Estado. Hay, en este sentido, dos posibles escenarios:
uno de Estado blando y otro de Estado duro.
Plantear esta dicotomía puede ser engañoso ya que lo que reclaman los
cambios tecnológicos, económicos, políticos y sociales es un Estado
robusto en sus capacidades institucionales y organizativas y un Estado
blando en relación con las libertades, y la capacidad de autonomía de los
ciudadanos y de la innovación social proactiva. Son las dos caras de una
misma moneda: para contar con instituciones públicas innovadoras que
promuevan y aseguren la mejora continua es preciso dotarlas de un modelo
radicalmente democrático, inclusivo, abierto y transparente, que propicie la
rendición de cuentas de los gobiernos y gestores públicos y su efectiva
responsabilidad. Para que este modelo sea el adecuado en las instituciones
públicas se requiere: a) transparencia en los procesos y los resultados
vinculada a la planificación y presupuestación basadas en la creación de
valor público; b) participación social en la identificación de problemas; c)
evaluación interna y externa (técnica y social) de las instituciones, las
políticas y los servicios basadas en la creación de valor público; d)
evaluación del desempeño de los gestores y profesionales, en las que se
incorporen los resultados y las competencias innovadoras (creatividad,
pensamiento crítico, orientación al ciudadano o a la resolución efectiva de
problemas, cooperación y trabajo en equipo).

2. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DE LA INNOVACIÓN PÚBLICA:

UNA DIÁSPORA
Los gestores públicos que deseen ser innovadores a nivel metodológico no
lo tienen nada fácil. La cartera o portafolio de estrategias y metodologías de
innovación crecen más que los hongos en un otoño lluvioso. Me he armado
de paciencia, aprovechando los conocimientos enciclopédicos en la materia
del maestro Raúl Oliván (2020) en un intento de exponer buena parte de
este tipo de iniciativas innovadoras. Se pueden detectar en el paisaje
administrativo varias decenas de metodologías e iniciativas de innovación
que suelen basarse en el denominado «hexágono de la innovación» que
agrupa seis vectores: las innovaciones vinculadas a las tecnologías
emergentes (tec), las relacionadas con la apertura extramuros de la
Administación (open), las innovaciones derivadas de la transversalidad
(trans), las vinculadas a la rapidez (fast), las innovaciones basadas en los
prototipos (proto) y, finalmente, las innovaciones vinculadas a la
colaboración y a la participación ciudadana (co). Veamos estos seis vectores
de innovación con más detalle:
Tec: visualización de datos, política basada en evidencias, análisis
predictivo, social media analysis, contratos inteligentes, innovación social
digital, redes de sensores, realidad virtual, innovation brokerage.
Open: ciencia ciudadana, open data, laboratorios y equipos de
innovación, espacios de innovación, diseño abierto, reality labs, living labs,
innovación abierta, open policy making, innovación social, código abierto,
innovation learning.
Trans: aletoriedad, conectividad, productividad relacional, atajos, bypass
a los nodos críticos: agent-based models, biomimicry, diseño crítico,
etnografía de datos, design reseach, investigación etnográfica, ingeniería
inversa, sensemaking, financiación alternativa, behavioural insight,
systemic design, transdisciplinary design, transition design, liderazgo
alternativo, gestión adaptativa, abidextrodus leardeship, experimental
culture, experimental leardership, free agents, innovation learning, policy
entrepreuners, storytelling, gestión de talento.
Fast: nowcasting, replication sprint, aceleradoras, agile, anticipatory
regulation, design sprint, frugal innovation, hackaton, inversión de
impacto, jugaad, lean startup, rapid cycle experiments, social innovation
camps, free agents.
Proto: future analysis, diseño especulativo, pensamiento visual, design
sprint, fab lab, gamificación, gov jam/service jam, hacker/maker space,
producto mínimo variable, pilotos, prototipado, proof of concept,
sandboxes, innovación inversa, riskiest assumtion tests, pensamiento de
diseño, diseño pensado en las personas.
Co: densidad de red, fortalecimiento de datos, alienación de visiones,
sincronía y creación de comunidad, investigación-acción, citizen generated
data, jurados ciudadanos deliberativos, inteligencia colectiva, contextual
inquiry, lead, user innovation, premios y retos, citizen engagement,
cocreación, crowdfunding, diálogo democrático, presupuestos
participativos, people powered results, reality labs, living labs, innovación
social, systemic design, action learning, redes de aprendizaje, reverse
mentoring, team organizational design.
¿Están mareados?, ¿cansados de tantos anglicismos? Dudo que nadie haya
sido capaz de leerlo más allá de una revisión en diagonal. Esta
impresionante diáspora de estrategias de innovación agrupa metodologías
que pueden demostrarse en el futuro como potentes y efectivas y, otras
metodologías, que seguramente no van a consolidarse. En muchos casos no
dejan de ser estrategias reiterativas conceptualmente y cada Administración
debe apostar por un número limitado de ellas ya que una atención integral
es poco realista y sería contraproducente. En todo caso, todas estas
metodologías de innovación están vinculadas con las tecnologías
emergentes (que favorecen el establecimiento de nuevos nodos y de
información de base para definir transformaciones organizativas y en la
redefinición de políticas y servicios públicos), con el análisis de prospectiva
y de proactividad, con la gestión del conocimiento y con la inteligencia
colectiva (en estos dos últimos casos con una orientación interna, externa o
una combinación de ambas). Por tanto, es esencial que las Administraciones
Públicas inviertan sus esfuerzos en potenciar estas estrategias de meta
innovación. Las diversas técnicas de innovación que carezcan de solidez en
los instrumentos tecnológicos, en una visión proactiva y de prospectiva, en
la gestión del conocimiento y en la inteligencia colectiva están
irremediablemente destinadas al fracaso.
A nuestro modo de ver para que estas estrategias de innovación puedan
ser efectivas y aportar auténtico valor público hace falta que las
Administraciones Públicas hagan una inversión potente en lo que
académicamente se denomina «incrementar las capacidades institucionales
en la gobernanza de datos». Buena parte de estas metodologías de
innovación se sustentan en una gestión pública basada en datos, en
información. Y otra parte de estrategias de innovación tienen la capacidad
de generar nueva y valiosa información que para analizarla y aprovecharla
hace falta también capacidad en la sistematización e interconexión de los
datos y de la información. En el presente y en el futuro cualquier vector de
innovación depende de la gobernanza de datos. Es decir, de la creación y
diseño en la Administración de unidades sectoriales y transversales que
sistematicen y analicen la información como el auténtico motor de cambio
para lograr una Administración más científica y más innovadora. Pero
también una Administración más abierta, participativa, colaborativa y
comunitaria. Sin estos esfuerzos previos de picar piedra en la gestión de la
información y de hacer aflorar unidades especializadas en ello, la mayor
parte de estas iniciativas beneméritas de innovación van a levitar sin
capacidad de implementar cambios efectivos, eficientes y con valor público.
Es totalmente posible que una Administración sea innovadora a nivel
metodológico pero que sea totalmente impermeable a la innovación tanto a
nivel organizativo como en sus políticas y servicios públicos. No dejaría de
ser otra estrategia de tunear con una capa de pintura de innovación sin
realmente modernizarse.

3. AVANCEMOS MÁS ALLÁ DE LAS IMPOSTURAS, LOS

EUFEMISMOS Y LAS DINÁMICAS DE SÍSIFO Y DE PENÉLOPE
Vamos a proponer el típico juego de vincular un concepto a otros
conceptos, palabras, metáforas o mitos. ¿Qué os viene a la cabeza cuando
surge en una conversación la Administración Pública? A mí las palabras
que aparecen en el encabezado de este artículo: eufemismo, impostura,
Sísifo y Penélope. Por encima de todas siempre impostura. Tanto es así que
estoy por proponer que nunca más digamos Administraciones Públicas y
optemos por la etiqueta mucho más clarificadora y realista de «imposturas
públicas».
La utilización de eufemismos cuando se analizan los problemas de las
Administraciones Públicas ha adquirido, tanto en medios profesionales
como académicos, la dimensión de pandemia. Quizás por una tendencia al
«buenismo», al tratar sobre unas instituciones beneméritas que son de todos
y para todos, se impone de manera refleja e irreflexiva la utilización de
unos registros políticamente correctos. Y damos vueltas y vueltas,
mareando la perdiz, sobre problemas y situaciones tangenciales y poco
significativas para orillar los auténticos problemas de fondo. Cuesta una
barbaridad en nuestra cultura política, administrativa y académica focalizar
el auténtico problema. Identificar y parametrizar claramente la enfermedad
o la herida. Pero para mejorar nuestras Administraciones Públicas el camino
nunca es la diplomacia, el «buenismo» o la cobardía. Hay que decir las
cosas por su nombre: mala cultura política, líderes políticos y
administrativos mediocres, corrupción, clientelismo, capturas sindicales y
corporativas, cultura del mínimo esfuerzo, obsolescencia obscena de los
sistemas de gestión de recursos humanos, etc. Sin abusar, sin generalizar y
enfocando claramente las heridas en los ámbitos públicos que realmente
están enfermos. ¿Por qué tenemos tan asentada la cultura del eufemismo en
las instituciones públicas? Pues porque no utilizarla sale caro: ceses,
promociones frustradas, vetos, persecución, etc. Como yo tengo tendencia
en meterme en todos los charcos (tanto los que me llaman como los que no)
soy perfectamente consciente de estas consecuencias. Forma parte de mi
rutina profesional que algunas instituciones y medios de comunicación me
veten o me echen. Que un potencial nombramiento para un cargo o para
formar parte de una comisión de expertos se trunque por el barro que
acumulo en los zapatos (Ramió, 2020).
Pero el término que va como anillo al dedo a la Administración Pública es
la impostura. La mayoría de iniciativas de reforma, de mejora o de
innovación de nuestras organizaciones públicas suelen ser enormes
imposturas. Moverlo todo, cuestionarlo todo para no cambiar absolutamente
nada de lo que es realmente relevante. Las Administraciones Públicas
suelen ser lampedusianas. Además, eufemismo e impostura están
emparentados. Si se hace un diagnóstico que se basa en los eufemismos el
plan de acción, de reforma o de mejora tiene que ser inevitablemente una
impostura. No queda otra. Imposturas como, por ejemplo, los cansinos
anuncios de los partidos políticos que van a impulsar una regulación de la
dirección pública profesional. Ante la presión que ejercemos han llegado al
colmo de la impostura al retener en el cajón un proyecto de ley sobre este
tema tan crítico y esperar a enviarlo al Parlamento justo antes de su
disolución. Y en la siguiente legislatura el proyecto regresa al cajón
esperando que se acerque la próxima disolución parlamentaria para asomar
el hocico.
Afortunadamente, hay una cantidad notable de empleados públicos (altos
cargos y eventuales muchísimos menos) que sortean tanto los eufemismos
como las imposturas e intentan impulsar auténticas mejoras para renovar
nuestros sistemas públicos. Entonces es cuando aparece el mitológico Sísifo
y su castigo. Estos servidos públicos abnegados, motivados y valientes
cargan con la enorme piedra de la innovación y del cambio y la suben por
las empinadas laderas administrativas. Cerca de la cumbre (donde andan
agazapados los malos políticos, algunos nefastos sindicalistas, perversos
colegas funcionarios e incluso jueces muy conservadores) muestran su
poderío las fuerzas reaccionarias y empujan la piedra en sentido contrario
para que vaya bajando y regrese a las catacumbas institucionales.
Desgraciadamente muy pocas reformas e innovaciones logran superar el
castigo de Sísifo.
Finalmente, una mala cultura política preñada de líderes mesiánicos,
visionarios o chamanes (Lapuente, 2015) genera el efecto Penélope. La
soberbia política de pensar que uno está en posesión de la verdad
institucional y que los demás andan irremediablemente equivocados
impulsa una lógica política que teje políticas, leyes y servicios públicos
durante una legislatura para que el siguiente en ocupar el cargo desteja con
impaciencia todas las novedades para empezar de nuevo a tejer con
suficiencia una nueva prenda administrativa que considera que es la única
pertinente y que todas las anteriores son meras ocurrencias de
descerebrados institucionales. Muchos líderes políticos se confunden: ganar
las elecciones es la puerta para gobernar el presente y el futuro, pero no es
una patente de corso para destruir todo lo construido por sus antecesores.
Las instituciones, sus políticas y servicios públicos mejoran de manera
incremental, mejorando y cambiando lo edificado previamente. La lógica de
construcción desde cero después de derruir todo lo anterior deja yermos
solares administrativos siempre en fase de diseño y construcción de
cimientos sin llegar nunca a alcanzar resultados buenos, regulares o malos
para los ciudadanos. Un alto cargo jamás tendría que cesar por inercia a los
equipos de profesionales que se encuentra y cancelar todas las políticas
previas. Debería tratar con respeto a la obra realizada y a los propios
albañiles y, después del diagnóstico sobre lo que se ha encontrado
conjugándolo con su nuevo proyecto político, empezar a construir sobre y
no contra lo que han realizado sus antecesores. Manteniendo y
maximizando lo positivo, minimizando o erradicando lo negativo y sobre
esta base incorporar su propia agenda de novedades, y todo ello con el
estilo arquitectónico (ideología) con el que ha logrado la confianza de los
electores.
Nuestras Administraciones Públicas están a las puertas de un inevitable
gran cambio debido al relevo intergeneracional, a la pronta incorporación
de las tecnologías 4.0 y a la crisis postcovid-19. Para poder afrontar este
cambio con solvencia es imprescindible erradicar los eufemismos, las
imposturas, los sísifos y las penélopes. Si no lo logramos vamos a vivir
igualmente el cambio: un cambio hacia la decadencia y la irrelevancia de
las Administraciones Públicas.

4. CAPTURAS, RETOS Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
La Administración Pública española tiene que reformarse con urgencia si
no quiere quedarse totalmente rezagada. Debe abrirse de manera decidida a
incorporar la inteligencia artificial y la robótica en su seno como una gran
oportunidad para la prestación de servicios públicos de calidad y
económicamente sostenibles. El reto de futuro a nivel de servicios públicos
es el envejecimiento de la población. Las estimaciones económicas en
materia de sanidad y servicios sociales, en los próximos 20 años, pueden
generar un incremento del gasto del 12 por ciento del PIB. Imposible por
insostenible en términos de gasto público. Solo con la incorporación
proactiva y veloz de la inteligencia artificial y de la robótica en la
Administración Pública se puede asumir este descomunal reto (Ramió,
2019).
Pero para lograr una incorporación temprana de la inteligencia artificial y
de la robótica en las instituciones públicas es necesaria una reforma
administrativa urgente. No nos andemos con más rodeos ni eufemismos: la
reforma sustantiva e imprescindible es la reforma del modelo de gestión del
empleo público. Hace falta cambiar los sistemas de selección para que,
además de meritocráticos, sean capaces de captar el talento en base a las
competencias profesionales necesarias para implantar la administración
digital. Hay que transformar los perfiles profesionales rígidos y anticuados
en perfiles multidisciplinares, contingentes y flexibles. En materia de
gestión del empleo público hay que transformarlo todo (sistema de
incentivos, carrera profesional, evaluación del desempeño, etc.).
Para que sea posible una profunda reforma del empleo público y no
limitarnos a tunearlo (cambios epidérmicos que no aportan las condiciones
necesarias para lograr una Administración del siglo XXI) hay que superar
las capturas tradicionales en las que está amordazado desde hace décadas
nuestro sistema público. Son cuatro las capturas que hay que superar. La
primera es la captura política que, aparte de una apropiación clientelar de
ciertos espacios profesionales (destaca la dirección pública profesional), su
principal consecuencia es la inhibición de cargos políticos y partidos
políticos en cambiar las reglas del juego de la Administración.
Políticamente no interesa la renovación de las organizaciones públicas ya
que no aporta réditos electorales, implica mucho esfuerzo y es una fuente
inagotable de conflictos internos que atemorizan a los responsables
políticos. La respuesta es valentía, lealtad y generosidad política con las
instituciones. Es irresponsable despreocuparse políticamente por el
deterioro de la Administración como institución y como organización.
La segunda captura reside en los sindicatos. Estas organizaciones, en
muchos ámbitos del sector público, han perdido totalmente el sentido de la
realidad. Luchan de manera gallinácea por privilegios más que por los
derechos legítimos de los empleados públicos hasta hacer totalmente
insostenible económicamente la Administración y paralizarla por un
encorsetamiento burocrático de reglas absurdas con las que los sindicatos se
sienten muy cómodos. Los sindicatos no tienen que esforzarse mucho para
imponer su miopía institucional ya que en la Administración no hay
patronal sino una dirigencia política que se acobarda con gran facilidad con
amenazas de huelgas y crispación laboral. La tercera captura radica en las
lógicas corporativas de los empleados públicos. Es natural que los
colectivos profesionales se resistan a los cambios ya que no quieran
abandonar su zona de confort ni sus espacios tradicionales de influencia. La
gran mayoría de los empleados públicos en España son, a nivel individual,
magníficos profesionales y con valores públicos, pero a nivel colectivo se
transforman en egoístas y en actores con una resistencia numantina a
cualquier tipo de reforma del sistema público.
Finalmente, la cuarta captura son los jueces de lo contencioso
administrativo y de lo social (laboral). Cuando una Administración intenta
modernizar su modelo de gestión de recursos humanos y logra el milagro de
que converjan en este empeño los políticos en el gobierno, los sindicatos y
los empleados públicos basta que un solo empleado público presente un
recurso a los tribunales de justicia para que todos estos esfuerzos hayan sido
baldíos. Los jueces, empleados públicos tradicionalmente muy
conservadores y corporativos, tumban cualquier intento de reforma de la
función pública. Es una paradoja ya que no son neutrales debido a que son
juez y parte interesada. Ven como amenaza a su situación (como empleados
públicos que son) cualquier intento de modernización de la gestión de
personal y la frenan.
Políticos, sindicatos, colectivos de empleados públicos y jueces deberían
ir un rato al rincón de pensar ya que si no «entre todos la matamos y ella
sola se murió». Está en juego el futuro de los servicios públicos y la
supervivencia del estado del bienestar.

5. ESTRUCTURA Y APORTACIONES DEL LIBRO

El libro se articula en cuatro apartados. En primer lugar, se definen las
oportunidades que ofrecen las tecnologías emergentes para implantar una
Administración digital e innovadora (I. Nuevas administraciones digitales e
innovadoras y el impacto de las tecnologías emergentes). Posteriormente se
pone el foco en la configuración de una Administración más robusta y
científica, gracias al efecto catalizador de las tecnologías emergentes, que
deben profundizar en la gestión del conocimiento, la inteligencia colectiva
para mejorar los procesos decisionales (II. La complejidad en la toma de
decisiones: gestión del conocimiento e inteligencia colectiva). El siguiente
ámbito analiza el impacto de la Administración digital en la función
pública: los cambios a diseñar en el modelo de gestión del personal y los
nuevos perfiles de empleados públicos y nuevos sistemas de selección (III.
Función pública en la era digital). El cuarto bloque presenta experiencias y
casos prácticos en la digitalización e innovación de las Administraciones
Públicas. Desde el valor de la proximidad del ámbito local (Barcelona y
Valencia) hasta experiencias novedosas en la organización y los procesos
mediante cambios en los espacios de trabajo de la Administración de la
Generalitat de Catalunya (IV. Experiencias: tecnología, nuevas dinámicas
institucionales y nueva organización del trabajo).
I. Nuevas administraciones digitales e innovadoras y el impacto de las
tecnologías emergentes.
Carles Ramió presenta, en su capítulo, un diagnóstico general sobre los
déficits de las Administraciones Públicas en España después de más de 40
años de instituciones democráticas. Pero su principal contribución consiste
en plantear un conjunto de propuestas generales para la reforma de las
Administraciones Públicas, otorgando especial importancia a la necesidad
de incorporar y aprovechar la inteligencia artificial, generando una
administración con mayores capacidades de gestión científica mediante la
gestión del conocimiento y la inteligencia colectiva.
Juan Ignacio Criado presenta una completa panorámica sobre el pasado y
el presente de la Administración digital en España, con profusión de datos y
un análisis riguroso. Además, contextualiza y posiciona la Administración
digital de nuestro país en el contexto internacional. También plantea un
conjunto de elementos de presente y de futuro (la incorporación de la
gobernanza de datos e inteligencia artificial) a ingresar en la agenda pública
de innovación en su dimensión más tecnológica.
Concepción Campos Acuña plantea de manera muy amplia y profunda el
incipiente desarrollo de la inteligencia artificial en las Administraciones
Públicas y los retos materiales y jurídicos que genera esta novedad
tecnológica.
 Miquel Salvador se centra en la necesidad de incrementar las capacidades
institucionales para fomentar la gobernanza de datos como paso necesario e
ineludible para que las Administraciones Públicas puedan implantar con
garantías la inteligencia artificial. Los algoritmos necesitan información de
calidad y multisectorial para poder ser entrenados con solvencia.
Lorenzo Cotino argumenta como la administración digital y la inteligencia
artificial son unos potentes instrumentos para mejorar las capacidades
institucionales en materia de transparencia y lucha contra el fraude y la
corrupción. Para ello realiza un detallado análisis, desde el derecho
constitucional, de las experiencias en España (Agencia Tributaria de la
AGE y SALER en la Comunidad Valencia) contextualizados en un marco
comparado internacional (esencialmente, Francia y Holanda). Llama la
atención como en España nos estamos lanzando a la aplicación de las
tecnologías emergentes (inteligencia artificial y big data) para luchar contra
el fraude y la corrupción, pero sin las garantías jurídicas necesarias.
Andrés Pastor presenta un conjunto de propuestas y reflexiones generales
marco para incorporar la revolución y la transformación digital al sector
público ubicando como foco y referencia esencial al ciudadano.
Lucía Escapa elabora un repaso de las principales aportaciones al estudio
de la innovación como proceso de las organizaciones y resume las
principales características del método TRIZ, una aproximación empírica
desarrollada por Genrich Altshuller, sobre el análisis de miles de
documentos de patentes.
II. La complejidad en la toma de decisiones: gestión conocimiento e
inteligencia colectiva.
Luis F. Aguilar Villanueva aporta una visión completa y muy bien
sustentada sobre como los cambios tecnológicos generan la oportunidad,
que no hay que eludir, de diseñar unas administraciones mucho más
robustas mediante la gestión del conocimiento. Unas Administraciones
Públicas que mejoren la calidad de sus procesos decisionales mediante un
modelo de gestión más científico.
Amalio Rey plantea de manera integrada y sistemática todas las
posibilidades de utilizar la inteligencia colectiva para refinar los complejos
procesos de decisiones y la gestión pública.
 III. Función pública en la era digital.
María Dapena y Mikel Gorriti analizan el impacto de la Administración
digital y de la necesidad de innovar en el modelo de gestión de recursos
humanos. María Dapena hace un repaso a los principales problemas y retos
del modelo español de función pública y propone un conjunto de medidas
para su reforma para adaptarlo a los cambios de presente y de futuro. Mikel
Gorriti analiza los cambios que se van a producir en el perfil y destrezas de
los empleados públicos del futuro haciendo aflorar las grandes destrezas
que habrá que tener presentes en los nuevos sistemas de selección
vinculados a una Administración digital e innovadora.
IV. Experiencias: tecnología, nuevas dinámicas institucionales y nueva
organización del trabajo.
En el apartado de casos y experiencias presentamos diversas
Administraciones Públicas y ámbitos de gestión que han realizado
recientemente esfuerzos en materia de Administración digital y de
innovación. Ayuntamiento de Barcelona, Ayuntamiento de Valencia y
Generalitat de Catalunya son las instituciones en las que se analizan
determinadas buenas prácticas, algunas generales y otras más específicas.
En el primer capítulo sobre experiencias prácticas, Michael Donaldson y
Guillem Ramírez presentan el caso del Ayuntamiento de Barcelona que
apuesta por la innovación urbana (políticas y servicios) vinculada a la
innovación digital. Este ayuntamiento, tradicionalmente innovador, se ha
caracterizado por implantar estrategias buscando sinergias mediante la
colaboración público-privada y, también, por la vía de la participación
social y ciudadana. El texto ofrece una panorámica de las estrategias de
innovación durante la crisis de la covid-19 y presenta el atractivo concepto
de humanismo tecnológico que se fundamenta en alcanzar mayor justicia
social con la Administración digital y las tecnologías emergentes
(inteligencia artificial), una regulación ética de la tecnología y la reducción
de la brecha digital.
Fermín Cerezo presenta el reciente y novedoso proyecto Missions
València 2030 del Ayuntamiento de Valencia como un interesante ejemplo
de innovación global en el que las alianzas entre la Administración Pública,
la empresa privada, las universidades y el tejido social organizado
participan de manera colaborativa con una lógica de cogobernanza tan
ineludible como atractiva. Finalmente, Àngel Cortadellas expone la
experiencia reciente de unos nuevos equipamientos de oficinas del distrito
administrativo de la Generalitat de Catalunya. Unos espacios laborales
diseñados para estimular una nueva organización del trabajo basada en el
trabajo colaborativo, en un formato híbrido (presencial y virtual), que
fomente la gestión del conocimiento, la inteligencia colectiva y la
innovación.

6. CONCLUSIONES
Algunas conclusiones generales, a modo de resumen, serían las
siguientes:
1) Las Administraciones Públicas se enfrentan y se van a enfrentar a retos
muy diferentes y complejos derivados de la globalización y de inéditas
crisis que alteran los equilibrios entre el Estado y el mercado y que están
generando nuevos desequilibrios sociales.
2) El cambio de paradigma tecnológico derivado de la revolución 4.0
modifica las lógicas económicas, sociales y políticas. Existe el riesgo de
que una parte de la sociedad quede al margen de este proceso y que el
sector público se ubique en una posición marginal si no se adapta a estos
cambios.
3) Para hacer frente a estos retos globales (globalización, cambio
climático, mayores desequilibrios sociales, adaptación tecnológica,
concentración de la población en grandes áreas metropolitanas, etc.) son
necesarias unas Administraciones Públicas más sólidas y solventes
institucionalmente, más transparentes y abiertas a la innovación social y
totalmente en sintonía con las tecnologías emergentes.
4) Las Administraciones Públicas deben acometer una profunda reforma
en sus diseños organizativos para que sean más sencillos, transversales,
polivalentes, abiertos y permeables a la innovación interna y externa.
También debe reformarse de manera muy profunda el modelo de gestión de
personal diseñando un nuevo sistema que atraiga el nuevo talento que se
requiere en forma de nuevos perfiles de empleados públicos. Hay que
definir y seleccionar en consecuencia en función de las grandes destrezas
que deben poseer los empleados públicos del futuro. Establecer una carrera
profesional en función del grado de aplicación y profundidad de estas
destrezas, agrupar al personal en grandes ámbitos funcionales para fomentar
la polivalencia, la multidisciplinariedad y la movilidad. Finalmente hay que
evaluar el desempeño. En este sentido hay que replantear todos los
ingredientes de la gestión de personal para adecuarlo a las necesidades
organizativas del futuro: régimen especial funcionarial reducido, una
combinación equilibrada de personal indefinido y temporal (la temporalidad
bien definida y regulada puede ser imprescindible), el régimen disciplinario
y unos sistemas de incentivos vinculados al buen rendimiento institucional
y alejados de burbujas de privilegios laborales.
5) Hay que introducir de manera urgente la regulación de la dirección
pública de manera abierta, flexible pero consistente.
6) Hay que profundizar al máximo en la digitalización de todos los
ámbitos de gestión como condición necesaria para poder modernizar los
modelos de gestión, incorporar con garantías el trabajo no presencial y para
introducir la inteligencia artificial y la automatización de procesos
vinculados a la robótica.
7) Los cambios tecnológicos vinculados a la gestión de datos (big data) y
a la inteligencia artificial deben incorporarse mediante arreglos
institucionales que incrementen las capacidades organizativas en la gestión
de la información. Es imprescindible incorporar unidades de gobernanza de
datos.
8) La gestión burocrática debería ser algorítmica para lograr mayor
eficacia, eficiencia y seguridad jurídica. La gestión de políticas y servicios
también debería incorporar la inteligencia artificial para mejorar la calidad
de las decisiones y lograr la máxima eficacia y eficiencia. Estos cambios
tecnológicos también deberían fomentar la aplicación de un modelo de
gobernanza dirigido y participativo.
9) La incorporación de las tecnologías 4.0 deberían ir acompañadas de la
definición de nuevos modelos organizativos colaborativos y holocráticos
que estimulen la gestión del conocimiento y la inteligencia colectiva. Hay
que transformar las organizaciones públicas con lógicas de fragmentación
feudal en espacios transversales, colaborativos, polivalentes,
multidisciplinares y organizados por proyectos.
10) El nuevo modelo organizativo debería ser abierto para incentivar
nuevos mecanismos de innovación social mediante la colaboración y
cooperación de la ciudadanía, de la sociedad civil organizada, de las
universidades y centros de investigación y de las empresas privadas.
11) La combinación entre tecnología y una gestión del conocimiento
abierto debería lograr una Administración de calidad con un rendimiento y
una productividad exponencial.
12) El empoderamiento tecnológico y en gestión del conocimiento debería
ir acompañado por la máxima transparencia, canales abiertos de
participación y de cogestión configurando una nueva Administración
Pública radicalmente democrática.
13) Para lograr toda esta transformación hay que superar las diversas
capturas corporativas derivadas de una mala cultura institucional y superar
las estrategias de cambio vinculadas a los eufemismos y las imposturas.

BIBLIOGRAFÍA
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— (2020), «Imposturas públicas: eufemismos, Sísifos y Penélopes», en El blog de esPublico.
Zaragoza: Fundación esPublico. URL: <https://www.administracionpublica.com/imposturas-
publicas-eufemismos-sisifos-y-penelopes/>.