Política y Gobierno

en España
2a Edición

MANUEL ALCÁNTARA
ANTONIA MARTÍNEZ
(Eds.)

tirant lo blllanch
Valencia, 2001
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Caries Ramió

L
a Administración pública española que hoy conocemos es el resultado de
un dilatado proceso de desarrollo histórico cuyo punto de inicio puede ser
incluso dificil de determinar. De todos modos, es a partir del siglo XIX
cuando se hace extensa e intensa la presencia de la Administración pública en
nuestra sociedad. En efecto, el desarrollo del Estado liberal confiere a la
Administración pública un papel relevante en lo que viene a ser un diseño
institucional y social moderno. Las administraciones públicas en esta época, a
pesar de que se les confiere un papel limitado y subsidiario, alcanzan un
impacto creciente y unos volúmenes organizativos considerables en aquellas
funciones denominadas de soberanía, a saber: relaciones exteriores, defensa,
orden público, justicia y hacienda, a las que debemos añadir la competencia
sobre las obras públicas. Ya en nuestro siglo la Administración pública va
abordando en las sociedades más modernas nuevas competencias, entre las
que destacan por su impacto y extensión, la sanidad y la educación. Este
proceso se acelera una vez acabada la segunda guerra mundial, que al calor
de unos nuevos postulados económicos y de la presión de la clase obrera, se
genera un nuevo modelo de estado (Estado del bienestar) y de su mano un
espectacular crecimiento de la presencia de la Administración pública en
nuestra sociedad. Las administraciones públicas españolas actuales son el
resultado de varias décadas de crecimiento ininterrumpido suavizado
actualmente por el impacto de los críticos desajustes de la economía mundial
de hace unos años y de la influencia de los postulados neoliberales. A pesar de
estas últimas circunstancias, que nos está obligando a replantear el papel del
sector público en nuestra sociedad, las administraciones públicas tienen unas
dimensiones espectaculares (ver cuadro 1) y unas competencias muy amplias y
profundas.
532 CARLES RAMIÓ

Datos ilustrativos de las dimensiones del sector público en

CUADRO I

algunos países de la OCDE

País Gasto Público Total Gasto Social Empleados Públicos

( % sobre el PIB (% sobre el PIB ( % sobre el total
nominal) nominal) de empleados)
Austria 50,7 25,7 16,4
Bélgica 53,6 27,2 18,7
Dinamarca 59,6 31.0 30,2
Francia 53,6 28,7 24,9
Alemania 48,3 29,8 12,9
Italia 51,6 25,0 17,5
España 41,8 22,5 15,6
Suecia 63,3 37,5 31,5
Reino Unido 40,8 24,0 14,2
Estados Unidos 32,8 15,3 15,1

Fuente: OCDE (1997): OCDE Economic Outlook, n" 61, June y OCDE (1999): Education at a
Glance: Database.

Esto es así hasta tal punto que la Administración pública se ha configurado en

un actor que tiene una presencia muy densa en nuestras vidas. En efecto, si
analizamos nuestros quehaceres cotidianos percibimos de manera muy intensa
su presencia. Casi todo lo que nos rodea sigue unas pautas previamente
reguladas por la Administración pública, pero además, ésta interacciona con
nosotros de manera directa: nos informamos por medios de comunicación
públicos, utilizamos transportes públicos que circulan por redes viarias públi-
cas, vigiladas por agentes públicos, nos educan y sanan en centros públicos o
semipúblicos,... y, como contrapartida, trabajamos varios meses al año para
que las administraciones públicas dispongan de los recursos necesarios. De
hecho, es muy difícil concebir una sociedad moderna sin la existencia de un
sector público fuerte que regule los distintos comportamientos sociales y
atienda a muchas de las demandas de la sociedad. De esta manera la discusión
no es si debe desaparecer o no esta gran maquinaria pública sino que el tema
que preocupa a casi todo el mundo es en qué medida la Administración pública
contribuye a nuestro bienestar y, como contrapartida, qué esfuerzo debe hacer
la sociedad para su mantenimiento.


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 533

1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

1. La Administración Pública como pieza básica del sistema

político

Un sistema político no se limita a estructurarse en unas instituciones estricta-

mente políticas como el Parlamento y el Gobierno. Junto a estas instituciones,
además de la Justicia, la Administración pública constituye un elemento
esencial de la organización de un Estado para el ejercicio de sus poderes. La
relevancia que el Poder Ejecutivo ha ido adquiriendo en los diversos sistemas
políticos actuales se traduce, entre otras consecuencias, en una presencia más
relevante de la Administración, que se ha convertido en la manifestación del
poder público más visible por parte de la ciudadanía.
Siguiendo el gráfico 1, que reproduce de manera simplificada el sistema
político liberal-democrático, se puede apreciar la posición, la relación y el papel
de la Administración. Nuestro sistema democrático es representativo, los
ciudadanos eligen a unos representantes y éstos a su vez, eligen al máximo
responsable de la rama ejecutiva: el Presidente de Gobierno. El Gobierno está
compuesto por Ministros, la totalidad o la mayoría de ellos son titulares de
algún ministerio o departamento que es el sistema básico de división de la
estructura de la Administración. El Gobierno, entonces, dirige a la Administra-
ción, ésta funciona bajo las instrucciones del poder legal y legítimo.
La Administración siempre actúa en nombre de una autoridad y esto es una
elemento esencial. Pero funciona también dentro de un marco de actuación
definido previamente por la Ley, otra característica básica. Las actividades de
la Administración y de su organización interna están reguladas por la Ley, ésta
es la que fija las reglas del juego. Así por ejemplo, la Administración cuando
regula alguna actividad de la sociedad, o ejerce el monopolio de la coerción o el
monopolio fiscal, lo hace en nombre de la autoridad (poder legítimo) y dentro de
los cauces previamente definidos por la Ley. Pero además la Administración
debe ser eficaz (tal y como establece el artículo 103 de la Constitución) y eficiente
ya que sino el significado de su misión carecería de sentido.
La Administración presta servicios a los ciudadanos, y éstos deben ser
generados con los menores costes posibles (eficiencia) y deben llegar a la
ciudadanía en el momento preciso y con un buen nivel de calidad (eficacia). Su
actuación eficaz y eficiente es otra fuente imprescindible de legitimación de la
Administración pública.
Finalmente, y antes de cerrar el esquema, debemos aludir el tema del
control: ¿cómo se controla que la Administración realmente actúe conforme a
derecho y preste los servicios establecidos en unas condiciones mínimas de
eficacia y de eficiencia? La respuesta es que existen varios mecanismos de
control, internos y externos. Los controles internos son la jerarquía y los
órganos especializados de control económico y de gestión. Los controles exter-


534 CARLES RAMIó

nos son el Parlamento mediante su actividad parlamentaria o bien por medio

de sus dos instituciones, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo; por
su naturaleza al Parlamento le corresponde un control político. El control
jurídico, que precisa si la actuación de la Administración se ajusta a derecho,
corre a cargo de los tribunales de justicia y, en concreto, a sus instancias
especializadas de lo contencioso-administrativo.

GnÁFico I
Administración Pública y Sistema Político

Fuente: Elaboración propia

2. Evolución de las administraciones públicas`

Tal y como se ha mencionado al principio del capítulo es prácticamente unánime

establecer que el proceso de formación de nuestra moderna Administración se

1 Para comprender con detalle esta evolución véase Mariano Baena (2000): Curso de
Ciencia de la Administración, Cuarta Edición Reformada, Tecnos, Madrid; José A.
Olmeda y Santiago Parrado (2000): Ciencia de la Administración. Los Sistemas Admi-
nistrativos, UNED, Madrid; Xavier Ballart y Caries Ramió (2000): Manual de Ciencia de
la Administración, Tirant lo Blanch, Valencia.


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 535

produce en el siglo XIX, más en concreto, después de la muerte de Fernando VII

en 1833. A partir de este momento se diseña un modelo administrativo
siguiendo el ejemplo francés impulsando medidas racionalizadoras y
modernizadoras. Se configuró un sistema administrativo donde coexistían de
manera desigual dos niveles administrativos: la Administración General del
Estado y las administraciones locales. Desigual ya que el modelo administra-
tivo era sólidamente centralista en el cual la Administración General del
Estado asumía la mayor parte del poder operando en su órbita una Administra-
ción local con escasa autonomía. De todos modos, este diseño centralista nunca
acabó de sintonizar en un país tan plural desde un punto de vista histórico-
cultural y socioeconómico. Los intentos de suavizar la clara orientación centra-
lista de nuestra configuración administrativa fueron numerosos y poco exitosos
(los intentos de descentralización más o menos ambiciosos de la I República, la
aparición de las mancomunidades en la Restauración, y la II República son los
ejemplos más relevantes) hasta la promulgación de la vigente Constitución de
1978 que variará de manera substancial nuestro panorama administrativo.
En efecto, a raíz de la Constitución de 1978 se reconocen los derechos de las
nacionalidades y regiones de España a constituirse en Comunidades Autóno-
mas, es decir, en un nivel intermedio de gobierno entre la Administración
General del Estado y la Administración local. La creación y puesta en marcha
de las Comunidades Autónomas, con todos sus problemas y contradicciones, es
el hecho de mayor importancia en la actualidad en cuanto a administraciones
p úblicas se refiere. Con ello se pretende poner fin a un problema secular 4ue es
constante en la historia de España, tal y como se ha aludido. Se bu a un
mecanismo de consenso para artcular el centro y la periferia en la gobernabilidad
del Estado.
Durante los últimos años lo más destacable que ha acontecido a la Adminis-
tración pública española puede resumirse en tres factores. El primero de ellos,
el mencionado proceso de descentralización política del Estado iniciado con la
Constitución de 1978. A través de este proceso se han transferido importantes
bloques competenciales a las Comunidades Autónomas y un gran volumen de
recursos, lo que las ha convertido en los principales gestores de un buen número
de servicios públicos. Así, el peso de la Administración General del Estado en
el conjunto del gasto público ha disminuido entre 1982 y el 2000 del 84% al 55%,
mientras que las Comunidades Autónomas superan el 33% y las administracio-
nes locales el 12%. En cuanto al volumen del empleo, entre 1982 y el 2000, en
la Administración central se reduce en más de 300 mil efectivos, en tanto que
las Comunidades Autónomas crean en este mismo período más de 700 mil
empleos. En un futuro más o menos próximo la Administración central pasará
a representar algo menos de un 50% del gasto público total en beneficio de las
Comunidades Autónomas y de la Administración local; además las Comunida-
des Autónomas serán, con mucho, el principal empleador del país con más del
45% de los empleos.
El segundo factor es la consolidación del modelo de Estado del bienestar. Así,
en el período 1970-1998, el gasto público pasó de representar el 22% del PIB al
41%, equiparándose tanto en volumen como en la estructura de su distribución
con el de otros países europeos. Esto se traduce en el importante crecimiento
que han experimentado las administraciones públicas. Lógicamente han creci-
do más las administraciones autonómicas, ya que partieron de cero, y las
administraciones locales, ya que su papel durante la dictadura era limitado y
subordinado al poder central. Pero también ha crecido la Administración
central. Hay dos variables que evidencian el crecimiento de manera incontes-
table en nuestras administraciones, de un lado el número de funcionarios, de
otro el gasto público.

Evolución del gasto público en España en relación con el PIB

CUADRO II

Años 1970 1980 1990 1998

Gasto Público España en relación al PIB 21,6 32,6 42,0 40,9
Gasto público países OCDE en relación al PIB - 36,5 38,4 39,2

El tercer factor se refiere a la integración en la Unión Europea que, además de

sus profundas implicaciones políticas, económicas y sociales, ha tenido un
impacto importante en las relaciones intergubernamentales y en los roles que
deben asumir las distintas administraciones públicas españolas.

España posee una configuración administrativa compleja que agrupa diferen-

tes tipos de administraciones públicas las cuales se pueden clasificar, en
función de su ámbito territorial de actuación, en tres grandes niveles: la
Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y la Admi-
nistración local.
La Administración General del Estado es la instancia básica que tiene
competencias sobre todas las personas y todo el territorio del Estado. En
segundo término, debemos referirnos a la Administración local y básicamente
a los municipios. Los municipios son- las instancias político-administrativas
descentralizadas, son muy numerosas (unas 8077 en España) y cada una de
ellas tiene competencias administrativas sobre una pequeña parte del territo-
rio (municipio) y sobre la población que reside formalmente en el mismo
(inscrita en el padrón municipal). Pero la Administración local no sólo compren-
de los municipios ya que pueden existir otras administraciones locales en base


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 537

a unos territorios de carácter supramunicipal. Un ejemplo serían las Diputacio-

nes provinciales presentes en todas las provincias salvo en las Comunidades
Autónomas uniprovinciales, las Comarcas en Cataluña, los Cabildos en Cana-
rias, etc. Hemos hablado hasta el momento de los dos niveles administrativos
básicos comunes en la mayoría de los estados. Esta dualidad aparece tanto en
el modelo político-administrativo continental francés, donde se prima a la
instancia administrativa central, o en el modelo anglosajón, donde el poder
local ha sido siempre muy importante.
Pero esta sencilla dualidad administrativa se va complicando en los estados
que adoptan un modelo federal, regional o autonómico ya que implica la
aparición de un nuevo actor en un punto intermedio entre la instancia
administrativa central y las instancias administrativas locales. Estamos ha-
blando de los estados en los modelos federales (por ejemplo los Estados en
EEUU o los Lánder en Alemania), las regiones en los sistemas políticos
regionales (por ejemplo Italia) o las Comunidades Autónomas en España que
están en un punto intermedio, a tenor de sus competencias, entre los estados de
un modelo federal y las regiones de un modelo unitario centralista.
Sin lugar a dudas, tal y como se ha mencionado, la gran novedad que aporta
la Constitución de 1978 es la creación de las Comunidades Autónomas pensa-
das como respuesta a las históricas demandas de descentralización política y
administrativa formuladas por unas determinadas zonas del territorio. El
actual sistema debe su complicado diseño al intento de conseguir la satisfacción
de las distintas partes en litigio ya que el conflicto centro-periferia fue el
problema más serio con el que se enfrentó la transición política española. Había
que ceder autonomía a una parte del territorio pero sin llegar a diseñar un
modelo que pudiera ofender a otras partes del territorio o a determinadas
corrientes de opinión. El resultado es un modelo original, que a pesar que se ha
intentado identificar como una mezcla entre el federalismo alemán y el poco
ambicioso regionalismo italiano, se inspira directamente en el fallido Estado
Integral con tendencia federal de la II República Española de 1931.
Además tenemos que incluir en este somero repaso a las administraciones
de las instituciones básicas del Estado. En este caso, estamos ante un tipo de
administraciones cuyo objetivo no es administrar para satisfacer demandas
externas sino que sus funciones residen en asegurar el soporte administrativo
que permita a estas instituciones básicas cumplir con sus finalidades constitu-
cionales. Estamos hablando aquí de los pequeños aparatos administrativos
dependientes del jefe del Estado, de las cámaras parlamentarias de nivel
estatal o subestatal y de los altos órganos de la Administración de justicia.
538 CARLES RAMIÓ

Administraciones Públicas y ámbito territorial

CUADRO III

Ámbito territorial Entidad Número

Estatal Administración General del Estado 1

Autonómico Comunidad Autónoma 17

Local Municipio Ayuntamiento 8.077
Provincia Diputación Provincial 38
Diputación Foral (País Vasco) 3
Comarca Consejo Comarcal (Cataluña) 41
Isla Consejo (Baleares) 3
Cabildo (Canarias) 7
Municipios
Mancomunados Mancomunidad 807
Conurbación
Metropolitana Entidad Metropolitana 3
Fuente: Elaboración propia.

II. CARACTERÍSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS EN ESPAÑA

1. Diseños organizativos

1.1. La organización de la Administración General del Estado

El complejo orgánico Gobierno-Administración del Estado es el núcleo central

de la organización administrativa española, que como tal se caracteriza por su
máxima importancia política y por su denso volumen orgánico y extensión de
sus tareas. En primer lugar, hay que destacar que el Gobierno dirige la
Administración aunque no se identifica con ella. Los miembros del Gobierno,
siguiendo lo establecido por el artículo 98.1 de la Constitución, son el Presiden-
te, los Vicepresidentes (es un cargo opcional, puede haber uno, varios o ninguno)
y los Ministros. Las funciones del Gobierno son la dirección política, la dirección
de la Administración civil y militar y la defensa del Estado, la función ejecutiva
y la potestad reglamentaria. A pesar de que constitucionalmente estamos ante
un ejecutivo parlamentario que trabaj a como un órgano colegiado, en la práctica
destaca la preeminencia absoluta del Presidente de Gobierno dentro del


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 539

ejecutivo y en la globalidad del sistema político. Esta posición estratégica

dentro del sistema político y del ejecutivo genera una multiplicidad de funcio-
nes que obligan al Presidente a dotarse de una extensa organización adminis-
trativa propia que le apoye, en las funciones de información, asesoramiento y
control. Este complejo organizativo agrupa órganos como el Gabinete y la
Secretaría General del Presidente entre otras instancias. El punto de contacto
entre Gobierno y Administración son los Ministros los cuales en su dimensión
política son miembros del Gobierno y de su órgano de reunión periódica, el
Consejo de Ministros y, en su dimensión administrativa son los máximos
responsables de cada uno de los ministerios; éstos son las unidades básicas en
que se estructura la Administración central. Los ministerios controlan directa-
mente su red periférica, en caso de que la tengan, repartida por el territorio del
Estado y controla directa o indirectamente a los Organismos Autónomos y a las
empresa públicas dependientes de la organización ministerial.

GRÁFICO II
La Administración General del Estado y su entorno institucional

TRIBUNAL
REY
CONSTITUCIONAL

CORTES PODER
GOBIERNO
GENERALES JUDICIAL

1
MINISTERIO MINISTERIO MINISTERIO

SECRETARÍA
1

DE
ESTADO
SECRETARÍA
SUBSECRETARÍA
GENERAL
1
DIRECCIONES GENERALES

Fuente: Elaboración propia.

Dentro de los ministerios, en su organización, debe distinguirse por una parte,

los órganos superiores, los órganos directivos y las jefaturas administrativas
(ver gráfico II) y, por otra, los órganos inferiores. Los órganos superiores de un
ministerio son el Ministro, máximo responsable del departamento y el Secreta-


540 CARLES RAMIÓ

rio de Estado, con funciones de viceministro dirige áreas homogéneas dentro de

un ministerio. Los órganos directivos son el Subsecretario, que se encarga de la
gestión interna de los medios materiales, personales, financieros y jurídicos
necesarios para que funcione el departamento; el Secretario General que, igual
que el Secretario de Estado pero con menor nivel formal, se hace cargo de la
gestión de un bloque homogéneo del departamento y los Directores Generales,
que dirigen las ramas básicas en las que se divide la administración de un
Ministerio. Al mismo nivel formal que los Directores Generales encontramos al
Secretario General Técnico el cual tiene funciones de asesoramiento y de
elaboración de informes técnicos. El último de los órganos directivos es la
subdirección general que es una unidad que está bajo las órdenes de las
direcciones generales. Finalmente, las jefaturas administrativas inferiores son
el servicio, la sección y el negociado.

Clases de órganos administrativos en la Administración General del Estado

CUADRO IV

Clases de órganos Administrativos

Órganos Ministros
Superiores Secretarios de Estado
Órganos Subsecretarios y Secretarios Generales
Directivos Directores Generales y Secretarios Gene-
rales Técnicos
Subdirectores Generales
Jefaturas Administrativas Inferiores Jefes de Servicio
Jefes de Sección
Jefes de Negociado

Fuente: Elaboración propia.

1.2. La organización de las Comunidades Autónomas

El modelo institucional de las Comunidades Autónomas (ver el gráfico III)

comprende una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Tribunal
Superior de Justicia. Éste último forma parte de la organización general de la
Administración de Justicia del Estado. La Asamblea Legislativa elige entre sus
miembros al Presidente de la Comunidad y éste nombra y preside a los
miembros del Consejo de Gobierno (Consejeros). La posición del Consejo de
Gobierno en su organización interna y en su vinculación con el aparato
administrativo es similar a la que se ha relatado con respecto al Gobierno


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 541

central. Los consejeros son el punto de unión entre ambas dimensiones (política
y administrativa) y son los máximos responsables de las distintas consejerías
o departamentos en que se divide la administración de la Comunidad. Los altos
cargos de las consejerías varían en cada comunidad aunque en todas aparece,
por supuesto, la figura del Consejero y la de los Directores Generales como
responsables de las unidades básicas de las consejerías. Algunas administra-
ciones autonómicas incorporan la figura del Viceconsejero como segundo
escalón más político que administrativo y en todas figura una instancia que se
encarga de la gestión interna de los recursos materiales, personales, financieros
y jurídicos de las consejerías. En algunas comunidades esta figura se denomina
Secretaría General y en otras Secretaría General Técnica. La organización de
los órganos inferiores es idéntica a la de la Administración central: subdirección
general (en algunas autonomías, como Valencia y Murcia, se denomina área),
servicio, sección y negociado aunque hay algunas diferencias entre las diversas
comunidades autónomas, desde la que se organiza de un modo totalmente
distinto a lo que aquí se ha comentado (País Vasco), las que no poseen
subdirecciones generales, hasta la que incorpora un nivel jerárquico más (las
subsecciones en Madrid) 2.

1.3. La organización de la Administración Local

La expresión Administración local ess una generalización fruto de la necesidad

de utilizar conceptos abstractos. En la práctica no existe una Administración
local, sino una pluralidad de entes locales, entre los que deben destacarse los
Municipios y las Provincias. También pueden existir otras entidades locales
territoriales, de extensión inferior al Municipio (entidades locales menores:
pedanías) y, de extensión superior al Municipio como son los entes locales
supramunicipales (áreas metropolitanas, mancomunidades y asociaciones de
municipios) y las Comarcas en el caso de Cataluña 3 (ver el cuadro III).
En relación con la Administración municipal, el municipio es la entidad
local básica de la organización territorial del Estado y sus elementos son el
territorio, la población y la organización. El territorio o término municipal es la

2
Para tener una visión completa de la configuración organizativa de la administración de
las Comunidades Autónomas véase Xavier Ballart y Caries Ramió (2000): Manual de
Ciencia de la Administración, Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia.
3
En Cataluña, hay 41 comarcas que se han constituido en 1987 en un nuevo nivel de
gobierno supramunicipal amparándose en un precepto constitucional (artículo 141.3)
que permite la creación de administraciones supramunicipales con una extensión
inferior a la provincia. Las Comarcas están gobernadas por un Consejo Comarcal cuyos
miembros son elegidos de forma indirecta (similar a la comentada en el caso de las
Diputaciones). Además existe una figura unipersonal administrativa fuerte que es el
gerente de la Comarca el cual tiene un contenido más profesional que político.


542 CARLES RAMIÓ

extensión espacial en la que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. La

población es el elemento más importante y sujeto a mayor movimiento, y está
constituida por los habitantes del término municipal. El tercer elemento, que
seguidamente expondremos, es la organización. Los municipios son, además de
entidades básicas de la organización territorial del Estado, los cauces inmedia-
tos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y
gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colecti-
vidades.

GRÁFico III
La Administración Autonómica y su entorno institucional

Asamblea Legislativa Consejo de Gobierno Tribunal Superior

de Justicia

Consejería Consejería Consejería

Viceconsejería
Secretaría General
o
S. G. Técnica

Direcciones Generales

Fuente: Elaboración propia.

Los órganos de gobierno de un municipio son el Pleno del Ayuntamiento, la

Comisión de Gobierno, el Alcalde y los Tenientes de Alcalde. Por su parte, los
órganos administrativos más importantes son el secretario y el interventor.
El Pleno del Ayuntamiento es el máximo órgano de gobierno y administra-
ción municipal, está integrado por todos los Concejales y presidido por el
Alcalde. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal y directo 4 . Al

Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el número de

Concejales que resulte de la aplicación de una escala que va desde 5, en los municipios
de hasta 250 residentes, a 25 para los de 50.001 a 100.000, añadiéndose, de esta cifra en
adelante, un Concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, y uno más también
cuando el resultado sea par. El mandato de los Concejales es por cuatro años, a cuyo


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 543

Pleno del Ayuntamiento le corresponden las atribuciones más importantes:

planificación, aprobación de reglamentos y ordenanzas, aprobación de los
presupuestos e imposición de tributos; y sobre todo el control de los demás
órganos de gobierno a través de interpelaciones, de preguntas y de la moción de
censura.
La Comisión de Gobierno es un órgano de apoyo al Alcalde y existe en los
municipios con una población superior a 5.000 habitantes. Está integrada por
el Alcalde, que la preside, y los Concejales nombrados por él como miembros de
la misma. A la Comisión le corresponde la asistencia al Alcalde en el ejercicio
de sus atribuciones, así como las que esa autoridad u otro órgano municipal le
delegue.
El Alcalde es la pieza central del gobierno municipal, reúne la doble
condición de presidente del Ayuntamiento y jefe de la Administración munici-
pal. Como presidente además de convocar las sesiones, levantarlas, fijar los
asuntos que han de tratarse y mantener el orden en las deliberaciones, le
corresponde la ejecución de los acuerdos, lo que le otorga un poder considerable
al ser quien decide en el momento de la ejecución. Como jefe de la Administra-
ción municipal es cabeza de la organización y responsable de todos los servicios.
Los Tenientes de Alcalde son designados por el Alcalde, ejercen la suplencia
de éste y se pueden ocupar de la dirección de los departamentos y de los distritos
en que puede estar dividido el Municipio.
En lo que se refiere a las Administraciones Provinciales, éstas se correspon-
den con la Diputación. Sólo hay 43 diputaciones sobre las 50 provincias en que
se compone España ya que en el caso de las 7 Comunidades Autónomas
uniprovinciales sus instituciones autonómicas han absorbido las competencias
y el aparato administrativo de las diputaciones. Entre las provincias hay que
destacar las tres provincias vascas cuyo órgano de gobierno, la Diputación
Foral, tiene unas competencias y una capacidad de gestión muy superiores al
resto de las administraciones provinciales. Punto y aparte son también las
Comunidades Insulares ya que la Constitución reconoce a las islas como entes
locales. Estamos hablando de los Cabildos Insulares en las Canarias y de los
Consejos Insulares en las Baleares.

término se renueva el Ayuntamiento en su totalidad. Celebradas las elecciones se

constituye el nuevo Ayuntamiento, los Concejales celebran una votación para elegir entre
ellos al Alcalde, debiendo obtener algún Concejal la mayoría absoluta en la primera
votación. Si no es así, el cargo se confiere al primer candidato de la lista que haya obtenido
mayor número de votos en las elecciones.
544 CARLES RAMIÓ

G~co IV
La organización de la Administración Local

CORPORACIÓN EN PLENO

COMISION DE GOBIERNO

PRESIDENTE CORPORACIÓN

SECRETARIO

1
OFICIAL MAYOR INTERVENTOR TESORERO

Fuente: Elaboración propia.

Los órganos de gobierno de las Diputaciones provinciales son el Pleno de la

Diputación, la Comisión de Gobierno y el Presidente y, entre los órganos
administrativos destacan las figuras del secretario y del interventor. Es decir,
la configuración de los órganos de la provincia es paralela a la del Municipio y
no hace falta comentarla salvo en el caso de la complicada mecánica de elección
de los Diputados. El Pleno de la Diputación está formado por el Presidente y los
Diputados'.

2. Ámbitos organizativos de las distintas administraciones pú-

blicas

Cada uno de los tipos de administraciones públicas que se han relatado en el

apartado anterior agrupa, a su vez, diferentes variantes organizativas en
función de los distintos desempeños que, en términos generales, se pueden

5
Los puestos a elegir son los Diputados provinciales, que a efectos de representación se
agrupan por Partidos Judiciales. En las provincias pequeñas, menos de medio millón de
habitantes, hay 25 Diputados y en las de más de un millón 31. La elección de los
Diputados correspondientes a cada Partido Judicial se realiza entre los Concejales
electos de los Municipios que comprende dicho territorio, reunidos al efecto. Celebrada
la elección y proclamados los candidatos elegidos, se celebra la primera sesión del Pleno
de la Diputación en la que los Diputados eligen entre ellos al Presidente, requiriéndose
en primera votación mayoría absoluta y en segunda votación mayoría simple.


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 545

distinguir en: administración nuclear, administración periférica y administra-

ción funcional. Además existe la paraadministración que no forma parte del
complejo organizativo formal de la Administración pública pero que por su
naturaleza está vinculada a la misma.
En relación con la Administración nuclear, ésta es la configuración
organizativa que se ha descrito en el anterior apartado. Compuesta por una
parte, por el aparato administrativo de apoyo a la máxima instancia política
(presidente, alcalde, etc.) y por otra, por los departamentos básicos en que se
divide la instancia administrativa en cuestión (ministerios, consejerías,
concejalías, etc.). Se trata de unas unidades centrales que pueden ser enormes
pero ubicadas en un mismo punto geográfico (la capital del Estado en el caso de
la Administración central, la capital de la región en el caso de la Administración
regional). Dentro de esta organización están presentes la mayor parte de los
puestos políticos y de los puestos profesionales de alta responsabilidad. Es una
organización que dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos
(periférica y funcional). Es decir, agrupa los puestos de más responsabilidad y
las funciones más relevantes de todo el conjunto de organizaciones que puede
comprender una Administración, de ahí su denominación como nuclear ya que
es el punto de origen (formulación), de control y de evaluación de la mayoría de
los programas públicos.
En segundo lugar se encuentra la Administración periférica. Estamos
hablando aquí de la prolongación territorial de las administraciones que tienen
competencias sobre una parte extensa del territorio, como es el caso de la
Administración central y de determinadas administraciones regionales. Para
conseguir una regular presencia en los distintos puntos del territorio se cuenta
con un conjunto de oficinas administrativas dependientes de las distintas
instancias de la Administración nuclear. Además de conseguir esta presencia
lo que se busca es aproximar físicamente a la ciudadanía las unidades de
producción y de prestación de servicios.
En tercer término está la Administración funcional, constituida por las
denominadas agencias o los organismos autónomos y las empresas públicas.
Estas instancias son los principales instrumentos organizativos de la Adminis-
tración pública contemporánea. El origen de la Administración funcional reside
en dos factores genéricos: a) el reto técnico que representa para la Administra-
ción la prestación directa de bienes y servicios a la ciudadanía; b) el objetivo de
intervenir en el mundo económico y la asunción parcial de medios de producción
y de cambio en el marco de una economía mixta. Mediante la Administración
funcional se pretende conseguir fórmulas organizativas y financieras más
ágiles que las empleadas por las instancias nucleares de la Administración y,
además, se intenta suavizar la excesiva presión jurídica presente sobre éstas
últimas y que dificulta la gestión eficaz y eficiente.
En la Administración funcional debemos distinguir claramente dos niveles:
el de las agencias y/o organismos autónomos por una parte y, por otra, el de las
empresas públicas. Las agencias y organismos autónomos son entes formal-
mente separados del resto de la organización administrativa, están sujetos a


546 CABLES RAMIÓ

otro tipo de normas, que tienen sus propios presupuestos, recursos y autonomía
de gestión. A pesar de estas diferencias, estamos ante unas instancias formal-
mente públicas, sujetas al derecho público, y con unos vínculos formales y
materiales estrechos con la Administración nuclear. Las empresas públicas, en
cambio, son organizaciones en forma de sociedad mercantil (normalmente
sociedades anónimas). Son, por lo tanto, sujetos formalmente privados que
pueden actuar jurídicamente como cualquier empresa normal lo que los
configuran como unas organizaciones muy ágiles a la hora de intervenir en la
economía o en la prestación de bienes y servicios.
Por último, se encuentra la Paraadministración. En los últimos tiempos ha
aparecido con fuerza una nueva dinámica que se caracteriza por la circunstan-
cia que determinadas funciones públicas son desempeñadas por organizaciones
privadas. Así por ejemplo, parte de la prestación sanitaria o educativa sufraga-
da por el erario público es dispensada por hospitales y centros educativos
privados. Sanidad y educación son dos de los sectores donde tradicionalmente
más ha operado lo que podríamos calificar como externalización de los servicios
públicos. En los últimos años esta dinámica se ha extendido a otros sectores
como la prestación de servicios sociales, actividades de inspección (por ejemplo
las conocidas Inspecciones Técnicas de Vehículos), etc. A todas estas organiza-
ciones privadas con ánimo de lucro (empresas privadas) o sin ánimo de lucro
(fundaciones, ONGs, etc.) prestadoras de servicios públicos es lo que denomina-
mos paraadministración y que viene a configurar buena parte de lo que se
conoce como el archipiélago administrativo. Pero ¿por qué el sector público
difiere actividades que le son propias al sector privado? La respuesta teórica es
que determinadas organizaciones privadas son más eficaces (prestan servicios
de mayor calidad) y más eficientes (resultan más económicas) que las organi-
zaciones públicas. Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y no resulta
tan evidente en otras. De todos modos, que efectivamente la paraadministración
preste servicios a la sociedad de mejor calidad y con menores costes dependerá
siempre del grado de control que ejerzan los organismos públicos sobre este
sector. Sin control no hay garantías de calidad y se pueden perder las supuestas
ventajas económicas.

3. El personal al servicio de las administraciones públicass

Un elemento imprescindible para el ejercicio de las competencias de las

administraciones públicas, junto a los recursos financieros y materiales, es el
personal o los recursos humanos.

6 Si se desea tener una visión más amplia de este apartado véase Manuel Villoria y Ernesto
del Pino (1997): Manual de Gestión de Recursos Humanos en las Administraciones
Públicas, Tecnos, Madrid; Xavier Ballart y Carles Ramió (2000): Manual de Ciencia de
la Administración, Tirant lo Blanch, Valencia.
 Hay dos grandes modelos de función pública: el que considera que el
funcionario va a estar vinculado de por vida a la Administración, a la que
prestará sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo ámbito,
configurándose de esta manera, su carrera profesional. Es decir, se parte de la
polivalencia de los funcionarios para ocupar diferentes puestos y en una
vinculación vitalicia con la Administración. Este es el sistema empleado en
Francia y en España (basado en cuerpos) o en el Reino Unido (estructurado en
clases de funcionarios). Otro modelo se basa en la diferenciación radical de los
diferentes puestos de trabajo de la Administración, lo que supone hacer un
estudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo con el objetivo de
reclutar a las personas más idóneas para cada uno de dichos puestos. Ello ha
dado lugar a la formación del slogan la búsqueda del mejor hombre para cada
puesto. Estamos, entonces, ante un sistema basado en la especialización. Este
es el sistema que funciona, en términos generales, en los Estados Unidos.
Estos dos modelos hacen referencia a la estructura de la función pública,
pero además debe tenerse en cuenta la variable política que nos permite
vislumbrar el grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal,
es decir, si el personal de la Administración es seleccionado únicamente en
función de su capacidad profesional, o el grado de politización, en el caso de que
el personal público sea reclutado bajo criterios de confianza política. En la
mayoría de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir,
los empleados públicos son reclutados en función de su capacidad profesional.
Esto suele ser así excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes
organizaciones públicas que normalmente son ocupados por políticos o perso-
nas seleccionadas bajo criterios de confianza política (eventuales). En estos
casos su vinculación con la Administración es sólo temporal. Este es el sistema
de Francia y de España. Hay algunos países, como por ejemplo el Reino Unido,
que reducen al máximo este espacio político existiendo altísimos cargos no
políticos sino profesionales. El sistema opuesto, la politización de la mayor
parte de la Administración, lo encontramos en la Administración de los Estados
Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la propia experiencia española también
en el siglo XIX (las cesantías). El sistema de botín o de cesantías consistía en que
los empleados públicos se renovaban después de las elecciones cuando el partido
vencedor en las mismas recompensaba a algunos de sus seguidores nombrán-
dolos para los puestos públicos. Este sistema está actualmente en desuso en los
países avanzados.
Veamos seguidamente en la práctica como se estructura la función pública
en España relatando lo que vendría a ser la vida de un funcionario (ver el gráfico
V): una persona accede a la condición de funcionario una vez que ha superado
una oposición o concurso-oposición que se basa en el conocimiento de un temario
o en la retención y demostración de un conjunto de habilidades. Una vez que
adquiere la condición de funcionario se integra en una estructura matricial en
base a los denominados grupos, en función de los estudios mínimos exigidos
para su acceso, y en base a los cuerpos, atendiendo a los contenidos técnicos del
puesto que esté previsto ocupar.


548 cAR,us R.AMIó

Hay cinco tipos de grupos: A (son los técnicos superiores y sólo lo pueden
ocupar los licenciados universitarios o equivalentes), B (técnicos medios o de
gestión ocupados por diplomados universitarios o equivalentes), C (administra-
tivos que se les exige el título de bachiller), D (auxiliares administrativos, se
requiere el título de graduado escolar) y E (subalternos, es necesario el
certificado de escolaridad).
Existen muchos cuerpos ya que la Administración requiere muchos perfiles
profesionales distintos: el espectro abarca desde los cuerpos generales, que se
encargan de la gestión administrativa, a una gran variedad de cuerpos especia-
les: profesores de EGB, médicos, letrados, ingenieros especializados, etc.
La carrera administrativa se desarrolla a través de la asunción de niveles
personales cada vez más elevados (van del 1 al 30), dentro de un intervalo más
acotado definido para cada grupo, en función de la ocupación de diferentes
puestos de trabajo. La consecución con el tiempo de mayores responsabilidades
requiere, además de la experiencia, unos conocimientos específicos que el
funcionario puede ir adquiriendo en los cursos de formación permanente
organizados por las unidades internas especializadas en capacitación. El nivel
retributivo depende del nivel del puesto de trabajo ocupado. En la Administra-
ción la parte que predomina del sueldo de los funcionarios es fija quedando
reducida la parte variable a la mínima expresión (complementos de producti-
vidad en algunas administraciones). Esta homogeneidad en las retribuciones
genera ciertos problemas en las relaciones laborales de los empleados públicos
ya que, a igual categoría, todos cobran más o menos lo mismo con independencia
de la cantidad y calidad de su trabajo.
En nuestras administraciones públicas no sólo prestan sus servicios los
funcionarios ya que también se pueden encontrar a funcionarios interinos (que
ocupan un puesto de trabajo de manera temporal a la espera de una próxima
convocatoria de oposiciones), a contratados laborales que están regulados por
la legislación laboral ordinaria. Dentro de los laborales cabe distinguir a los
laborales indefinidos (que a efectos prácticos tienen, al igual que los funciona-
rios, una vinculación vitalicia) y los laborales temporales los cuales al vencer el
tiempo de su contrato tienen que dejar su puesto de trabajo.
Actualmente la distribución de los empleados públicos españoles por niveles
administrativos es la siguiente: el 41,7 % prestan sus servicios en la Adminis-
tración General del Estado, el 32 % en las Comunidades Autónomas y el 21,3%
en la Administración local -el 4% restante se incluye en la categoría Univer-
sidades. Las previsiones de cara a un escenario futuro bastante próximo
apuntan que las Comunidades Autónomas serán, con mucho, el principal
empleador público del país con más del 45% de los empleos, en tanto que la
Administración General del Estado supondrá una cifra inferior al 30% y la
Administración local se aproximará al 25%.
 GRÁFICO V
Parámetros y estructura de la función pública española

Oferta Pública

SELECCIÓN
Oposición INCORPORACIÓN
Cocurso-Oposición

Formación Entrada

Grupo
A B C D E
General ESTRUCTURA
0
BÁSICA
Especial 1
v
o
FUNCIÓN PÚBLICA
Especial n

Formación
permanente Ocupación puestos
de trabajo Retribución CARRERA
Niveles 6 a 30 ADMINISTRATIVA
Régimen
disciplinario

CUADRO V
Empleados públicos por niveles de administración

N° de Efectivos %
Administración General del Estado 882.007* 41,7
Comunidades Autónomas 690.270 32,6
Entes Locales 450.710 21,3
Universidades 92.857 4,4
Total 2.115.944 100
* Se incluyen las Fuerzas Armadas (106.734), las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
(122.768) y la Administración de Justicia (24.250).
Fuente: Web del MAP.


550 CARLES RAMIÓ

4. Los roles y las competencias de las distintas administraciones

públicas'

Nuestra configuración administrativa, tal y como se ha mencionado, es bastan-

te compleja. También es relativamente nueva y se encuentra, todavía, en una
situación de tránsito hacia un modelo político y administrativo más descentra-
lizado. Las Comunidades Autónomas representan un nivel administrativo
reciente con apenas 20 años de antigüedad que todavía debe encontrar su
posición en la red administrativa del país. Son unas administraciones que han
1 asumido buena parte del incremento que ha experimentado el sector público
durante los últimos años, además de absorber muchas competencias y recursos
que pertenecían en el pasado a la Administración General del Estado. El
proceso de traspaso de competencias y de recursos de la Administración
General del Estado hacia las administraciones autonómicas ha sido difícil pero
no traumático gracias a que se ha producido en un momento de clara expansión
del sector público en la búsqueda de una consolidación tardía del Estado del
bienestar. De todos modos, ambos niveles administrativos están bastante
exhaustos de este largo y todavía no acabado proceso de transferencias. Las
Comunidades Autónomas parecen más preocupadas en la asunción de nuevas
competencias que en la gestión de las que ya poseen, parece que tengan unas
élites políticas y profesionales más preparadas para negociar nuevas transfe-
rencias que para la gestión y la administración del día a día de sus competencias
y de sus aparatos organizativos. La Administración General del Estado, en
cambio, adopta una posición de resistencia, se empeña en mantener algunas
funciones que ya no le pertenecen y aparece como descentrada sin saber muy
bien lo que es y sin saber tampoco lo que quiere o debe ser.
La Administración local, por su parte, se manifiesta como un sujeto relati-
vamente pasivo y ajeno a los movimientos intergubernamentales. Esta admi-
nistración ha experimentado también un aumento en sus funciones y recursos
pero se trata de un incremento moderado si lo comparamos con el incremento
que ha experimentado en estos últimos tiempos el sector público y a la
naturaleza de las nuevas funciones que ha ido asumiendo, muchas de ellas
típicas del ámbito local y que, en cambio, han sido absorbidas por las adminis-
traciones autonómicas. Además, y para complicar más las intensas relaciones
intergubernamentales, las tensiones entre las comunidades autónomas y la
administración local han sido, en algunas ocasiones, importantes. Sin ánimo de

7
Para tener una visión más detallada de esta apartado se recomienda el estudio de Rafael
Bañón y Manuel Tamayo (1995): Las Relaciones Intergubernamentales en España: el
Nuevo Papel de la Administración Central en el Modelo de Relaciones
Intergubernamentales, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset,
Madrid; y el trabajo de José A. Ramos (1995): Comunidades Autónomas y Cambio
Político-administrativo: Papeles y Legitimidad del nivel Intermedio de Gobierno en
España, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid.


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 551

generalizar podríamos decir que se ha pasado de un centralismo estatal a un

centralismo autonómico o regional. Las administraciones autonómicas han
sido beligerantes con el poder local y acostumbradas a una fuerte dinámica de
crecimiento han intentado asumir también competencias propias de las admi-
nistraciones locales. Algunas provincias han visto perder ámbitos de actuación
asumidas por las administraciones autonómicas, muchos municipios han
pasado a competir con desventaja con las comunidades autónomas en funciones
que le son propias.
Todos estos problemas en relación con la dificil asunción de nuevos roles de
nuestras administraciones públicas y sobre las relaciones que se establecen
entre ellas han sido importantes pero no extremadamente graves. Además son
problemas lógicos si tenemos en cuenta los fuertes cambios que ha experimen-
tado nuestro sistema administrativo. Esto no es óbice para que nos planteemos
con preocupación las preguntas: ¿Hacia donde van o deben ir nuestras adminis-
traciones? ¿Qué papel le toca desempeñar a cada nivel administrativo? He aquí
un breve intento de respuesta a estos dilemas.
Una vez completado el proceso de traspaso de competencias cada nivel
administrativo deberá asumir un rol específico e imprescindible para el buen
funcionamiento de nuestro sistema administrativo.
En primer lugar, la Administración General del Estado deberá asumir,
además de sus funciones constitucionalmente avaladas como pueden ser el
diseño de la política económica, la seguridad y las relaciones exteriores, las
funciones siguientes. En primer lugar, de homogeneización: su objetivo debe ser
el de suavizar al máximo los desequilibrios territoriales y sociales que pueda
generar nuestro modelo descentralizado. Para ello mantiene competencias
sobre importantes políticas redistributivas de carácter territorial y social que
deben ser las herramientas para la consecución del mencionado objetivo.
Además debe asumir el rol de coordinadora global y sectorial entre las adminis-
traciones subestatales y los actores económicos y sociales. También debe jugar
un importante papel de negociadora con la Unión Europea y de mediadora entre
ésta y las administraciones de carácter subestatal. En este sentido, tiene la
relevante función de coordinación de las demandas regionales y locales hacia la
Unión Europea y de poner todo el empeño en conseguir los máximos recursos
comunitarios. Finalmente, tiene una función básica de pensador estratégico ya
que es la única administración que puede contemplar todo el territorio, todos los
sectores y las fases completas de buena parte de los programas públicos. Tiene
que ser una instancia proactiva que anticipe problemas y diseñe estrategias a
largo plazo.
En segundo término, es constatable que las Comunidades Autónomas ya
han conseguido asumir uno de sus objetivos básicos: ser las instancias de
representación política a nivel regional y un buen sistema para canalizar
institucionalmente los conflictos de carácter territorial. Otra función básica,
que quizás deban mejorar, es la gestión de sus políticas distributivas: la función
de prestación de servicios (servicios sanitarios, servicios educativos y cultura-
les, servicios sociales, etc.). También deberían ser unas buenas instancias de


552 CARLES RAMIÓ

articulación de los intereses económicos y sociales de su ámbito territorial e

instancias de mediación de los problemas que se establezcan entre las diferen-
tes administraciones locales dentro de su territorio. Cuando las administracio-
nes autonómicas hayan asumido de una vez el grueso principal de las transfe-
rencias será cuando se preocupen más por la buena gestión de estas competen-
cias. Además es previsible que abandonen su tendencia centralista y perciban
en su auténtica dimensión y valía a las administraciones locales.
Por último, la Administración local recibirá probablemente en el futuro
competencias de las administraciones autonómicas teniendo en cuenta las
ventajas que supone la gestión puntual y a pequeña escala de determinados
servicios directos a los ciudadanos. La Administración local es una administra-
ción cercana a la ciudadanía que conoce sus problemas específicos y que tiene
la capacidad suficiente para satisfacer las diferentes demandas sociales. Puede
llegar a plantearse en un futuro medio o lejano que algunos municipios asuman,
por ejemplo, ciertas competencias en materia educativa y sanitaria y vean
reforzadas y ampliadas sus funciones a nivel de prestación de servicios sociales.

~~ III. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN LA

ENCRUCIJADA: PROBLEMAS ACTUALES Y
PROYECTOS DE REGENERACIÓN

Existen múltiples elementos que permiten argumentar que se está produciendo

una transformación importante en el papel del Estado. Se habla de un cambio
en sus dimensiones, de una modificación en su naturaleza y se hace, en todo
caso, hincapié en reconocerle un papel diferente al de antes. Ciertamente, las
actividades del sector público han ido evolucionando y, a pesar de que gran
parte de su esencia permanece, debe reconocerse una transformación impor-
tante en las modalidades de su actuación.
Los estados modernos han intentado llevar el bienestar a sus ciudadanos
liberándolos del temor al futuro y de la necesidad extrema. La educación, la
protección contra el paro y la seguridad social han sido, entre otros, los objetivos
primordiales de unas sociedades muy humanas y altamente civilizadas. Junto
con las estrategias adoptadas para conseguir estos objetivos sociales, los
estados modernos se han visto obligados a ofrecer a sus ciudadanos cada vez
más servicios. Éstos, además de ser equitativos, deben ser de calidad ya que así
lo exigen los ciudadanos, cada vez mejor informados de sus derechos y conscien-
tes de que nada se les regala ya que, al fin y al cabo, todo es pagado por ellos
mediante los impuestos, en general elevados e impopulares.


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 553

1. Los problemas de las administraciones públicas contemporá-

neas

Las necesidades de transformación de las administraciones públicas surgen

como respuesta a presiones externas, tanto económicas como políticas, y a
limitaciones organizativas de carácter interno.
La Administración pública ha vivido durante muchos años ignorando, a
diferencia del resto de las organizaciones, las amenazas del entorno exterior
gracias a unas posibilidades aparentemente inacabables de captación de
recursos (y, en consecuencia, de crecimiento organizativo) basadas en una
posición de poder privilegiada respecto al resto de la sociedad. Este entorno
benigno y estable empezó a cambiar con la crisis económica de los años setenta,
siendo su impacto difícil de ignorar durante los años 80. Repasemos brevemente
en que consiste este cambio económico y político.
En primer término, se encuentran las circunstancias económicas (el techo
del sector público). La crisis de los años setenta vino a significar un punto de
inflexión en el debate sobre el impacto económico del sector público. Se adoptó
una posición crítica respecto a las consecuencias que puede producir el incre-
mento del gasto público y, por consiguiente, el incremento de la presión fiscal
sobre el equilibrio y el crecimiento de un sistema económico cuya institución
central, el libre mercado, ocupaba gradualmente un espacio más reducido. La
tendencia alcista imparable del gasto público conduce al Estado a una crisis
fiscal crónica que parece insostenible ante un sistema económico cada vez más
débil. En 1995 el gasto público alcanzaba en el conjunto de países de la Unión
Europea el 50% del PIB, en España cerca del 46% y en los casos más extremos
como Suecia y Holanda alcanzaron el 65% y el 62% respectivamente. Al
incremento de los impuestos se le atribuyen efectos negativos sobre las
macromagnitudes económicas (tasa de ahorro, creación de puestos de trabajo,
inversión productiva, etc.). En definitiva, se llega a la conclusión más o menos
generalizada de que se ha alcanzado el techo de los recursos que puede acceder
la Administración pública. El descubrimiento de este límite en los recursos
disponibles quiebra la dinámica incrementalista a la que se había acostumbra-
do la Administración y con la que satisfacía nuevas y crecientes demandas
sociales. La nueva situación coloca a la Administración pública en una posición
paradójica: con los mismos o inferiores recursos debe satisfacer nuevas y
crecientes demandas. Es decir, la Administración se ve obligada a renunciar al
incremento de sus recursos pero, en cambio, la ciudadanía no parece dispuesta
a renunciar a su amparo y, con ello, a recibir nuevos y mejores servicios.
En segundo lugar están las circunstancias políticas (las alternativas al
Estado del bienestar). La desautorización política de la situación creada con la
evolución del Estado del bienestar se produce en todo el espectro político, tanto
en la derecha como en la izquierda. Evidentemente los partidos conservadores
fueron los primeros que se situaron en una posición crítica hacia el funciona-
miento de la Administración pública denunciando el agotamiento de la eficacia


554 CARLES RAMIÓ

de la intervención pública y proponiendo la substitución de alguna parte de ella

por fuerzas del mercado. La crítica al Estado del bienestar se convierte en un
objeto preferente del discurso conservador. Lo acusan de sacrificar la economía
nacional en beneficio de los funcionarios y de los colectivos protegidos por los
beneficios sociales. Su propuesta de cambio pasa obligadamente por suprimir
y recortar programas públicos, reducir el número de los funcionarios, incremen-
tar la productividad de los servicios y privatizar el mayor número de actividades
realizadas hasta el momento por la Administración. La izquierda comparte
parte del diagnóstico anterior así como algunas de las propuestas propugnadas
por los partidos conservadores. Coincide en la necesidad de redefinir la posición
del Estado, de la Administración pública, en la sociedad pero sin renunciar a su
papel solidario. No se trata de retroceder linealmente sino de mejorar la eficacia
y la eficiencia de sus actuaciones mediante la revisión de la idoneidad de los
programas existentes y, especialmente, revisando la eficacia de sus instrumen-
tos de gestión y de control.

2. Los programas de modernización en España

Los paradigmas más claros de cambios planificados en las administraciones

públicas son los denominados programas de modernización. Este término ha
aparecido con fuerza en los años 80 en determinadas administraciones públicas
occidentales y viene a sustituir al viejo concepto de reforma. Este cambio de
etiqueta se debe a la mala imagen del término reforma ya que se asocia al
fracaso de los programas de reforma administrativa diseñados en los años 60
y 70 que fueron, a efectos prácticos, unas simples declaraciones de intenciones.
Estas acciones reformadoras implicaron unos exhaustivos y sólidos diagnósti-
cos de las disfunciones que aquejaban a la Administración pública pero
diseñaron un conjunto de propuestas de laboratorio de difícil implementación.
Aprendiendo de los errores pasados los procesos de modernización administra-
tiva parecen tener en cuenta que del dicho al hecho hay mucho trecho y que, por
lo tanto, hay que dotar al proceso de modernización de los apoyos y técnicas
necesarios para que la distancia entre las propuestas y la implementación de
las mismas sea lo más corta posible. El secreto del éxito parece residir en tres
elementos: conseguir unas propuestas serias y realistas, es decir, realizables;
que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las máximas instan-
cias políticas; y que se realice una interpretación mucho más plural de los
problemas administrativos (básicamente tener en cuenta, además de la estruc-
tura y de los procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo).
El contenido de estos programas combina medidas para incrementar las
responsabilidades internas y externas de las organizaciones públicas. En la
dimensión interna se trata de establecer unos adecuados sistemas de dirección
y de control, hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente:
de gestión y de recursos humanos. En la dimensión externa se trata de buscar
estímulos externos a la gestión responsable, a través de la introducción de


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 555

principios de mercado en la gestión pública, o bien de simulación interna, con

el diseño de fuerzas que reproducen las que hay en el mercado: privatización de
empresas públicas, subcontratación, creación de mercados internos y factura-
ción por los servicios prestados, etc. Además de estas dos medidas hay que
señalar el hecho de que se crean un conjunto de instituciones encaminadas a la
implantación del nuevo modelo: agencias ejecutivas, centros contables para la
imputación de costos y resultados, unidades de planificación y unidades de
evaluación de los programas. En definitiva, se pueden definir siete ejes
fundamentales de reforma atendiendo a las estrategias básicas y comunes de
los procesos de modernización en buena parte de los países de la OCDE soné:
a) Reforzar la coordinación gubernamental. La crisis de los recursos públicos
ha elevado las demandas sobre la coordinación gubernamental. La capacidad
de resolver nuevos problemas depende más de la coordinación e integración de
los programas existentes que de la producción de nuevas actividades. Para
superar la fragmentación de estructuras y medios económicos, los países
occidentales han destacado el papel integrador del jefe del ejecutivo en la
definición de prioridades y la coordinación de programas y han reforzado las
estructuras de decisión colectiva en el seno del Gobierno. Incluso en gobiernos
de coalición, predominantes en el centro y el norte de Europa, es patente el
mayor liderazgo ejercido por el jefe de gobierno y el refuerzo de la colegialidad
entre los ministros.
b) Simplificar las estructuras organizativas. Paralelamente, se ha procedido
a la racionalización de las pesadas y dispersas estructuras gubernamentales
del Estado del bienestar. Países como Suecia, Australia, Canadá, Nueva
Zelanda y regiones como Flandes, han efectuado significativas reducciones de
ministerios y órganos administrativos, reagrupando sus funciones en torno a
una nueva definición de las prioridades gubernamentales. Otros países como el
Reino Unido, han puesto el énfasis en la supresión de los organismos, cuyas
funciones. podían ser asumidas por el mercado.
c) Separar las responsabilidades políticas de las de gestión. El crecimiento
de la maquinaria administrativa bajo el esquema jerárquico y uniformista de
la burocracia ha provocado la acumulación de responsabilidades políticas y
ejecutivas en el vértice de la estructura gubernamental, en detrimento de las
segundas. Para remediar este vacío, en un contexto de mayor exigencia sobre
la utilización de los recursos y la obtención de resultados, los gobiernos
occidentales están procediendo a separar orgánica y personalmente las funcio-
nes políticas de las ejecutivas sin desconocer su interrelación y la necesidad de
cauces fluidos y claros de comunicación entre ellas. Mientras las primeras se
concentran en la fijación de objetivos y la asignación de recursos, las segundas
proceden a llevarlas a su ejecución, con el máximo rendimiento y calidad.

8 CORAME (1994): Una Nueva Organización para una Nueva Etapa del Gobierno Vasco.
47 Medidas para Renovar la Estructura Organizativa del Gobierno y la Administración
del País Vasco, NAP, Vitoria.


556 CARLES RAMIÓ

d) Delegar la gestión de servicios en agencias autónomas controladas por

resultados. La separación de funciones ejecutivas ha adoptado, en numerosos
países, los rasgos de la forma divisional propia de las grandes empresas.
Siguiendo el ejemplo de Suecia, países como el Reino Unido, Holanda, Francia,
Alemania y Nueva Zelanda han optado por la creación de unidades ejecutivas,
llamadas genéricamente agencias, a las que se atribuye una amplia autonomía
operativa en su organización y funcionamiento. Las agencias se sujetan a un
convenio plurianual con el departamento matriz que determina su mandato
político, los objetivos estratégicos, los recursos que recibe y las facultades
delegadas para la gestión de recursos y operaciones. Al frente de las agencias
se sitúa un directivo profesional que responde periódicamente ante el ministe-
rio por el cumplimiento de resultados.
e) Introducir la competencia en la prestación de servicios. La organización
burocrática de los servicios públicos ha sido concebida como un monopolio de
oferta, a cuyos productores se confiaba, sin competencia, la cobertura de un
sector de las necesidades sociales. La necesidad de frenar el crecimiento del
gasto y de mejorar la receptividad de los productores a sus destinatarios, está
provocando en algunos países la incorporación de mecanismos de competencia
en la provisión de servicios. Esto se ha realizado, en primer lugar, separando las
funciones de producción de las funciones de compra, que se ceden a órganos
especializados o a los propios usuarios; y, en segundo lugar, provocando la
competencia entre los centros públicos o, incluso, de éstos con centros privados.
j9 Rediseñar las funciones y los órganos horizontales. Crear agencias e
introducir competencia en los servicios públicos es una consecuencia de la
imposibilidad de seguir considerando a la Administración como una estructura
totalmente jerarquizada y uniforme. Para velar por esta unidad, las burocra-
cias públicas se habían dotado de órganos horizontales especializados, encar-
gados de establecer estándares y procedimientos comunes, reservándose con-
troles directos sobre la gestión de recursos y operaciones. El agotamiento de este
modelo, ante el crecimiento y la diversificación de los servicios públicos, no
elimina, sin embargo, la necesidad de órganos y funciones horizontales para
garantizar una asignación equitativa de recursos, controlar y evaluar los
resultados de su utilización y aprovechar la sinergia entre los diversos servicios
públicos. Éste es el sentido en que están evolucionando los departamentos
horizontales en los países citados, con un claro efecto de refuerzo de su papel
coordinador de la acción de Gobierno y de su capacidad de control sobre el
comportamiento agregado del gasto público.
g) Fundamentar la calidad de la gestión en la motivación y profesionalidad
de los agentes públicos. Los servicios públicos están basados en personas; su
motivación y profesionalidad constituye la única garantía duradera de mejorar
la calidad y la productividad. Sin embargo, las condiciones organizativas y
jurídicas de las que se ha rodeado el trabajo de los empleados públicos han sido
un freno, en lugar de un estímulo, para fomentar su responsabilidad. Los
sistemas de selección, clasificación y remuneración han contribuido a separar
la posición formal de los funcionarios del trabajo que realmente ejecutan y de


LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 557

su rendimiento. Junto a las reformas citadas anteriormente, todas las adminis-

traciones han emprendido profundos cambios en sus sistemas de empleo
público, como una parte indispensable del diseño de organizaciones responsa-
bles. De este modo, se han desregulado y flexibilizado las bases organizativas
y estatutarias del empleo público, se han establecido planes de reciclaje y
redistribución de efectivos o han aparecido nuevas pautas de evaluación del
rendimiento y de remuneración por resultados.
En España el programa de modernización más conocido es el promovido por
la Administración General del Estado que se inicia con el estudio del Ministerio
para las Administraciones Públicas, Reflexiones sobre la Modernización de la
Administración del Estado, cuya redacción definitiva culminó en 1989. Este
informe hace un diagnóstico general sobre los males que aquejan a la Adminis-
tración General del Estado (y que son similares a los que padecen el resto de
administraciones) y establece unas líneas estratégicas de cambio del modelo
actual mediante el diseño de una organización modular (básicamente unas
direcciones generales con autonomía de gestión de los recursos para lograr unos
objetivos predefinidos), el rediseño de los servicios comunes de apoyo a los
módulos (una fuerte reducción, e incluso desaparición, de los órganos transver-
sales de los ministerios), una redefinición de la organización y del papel de los
organismos autónomos, incorporación de las nuevas tecnologías de la informa-
ción y de las comunicaciones, criterios sobre desconcentración y procedimiento,
establecimiento de nuevos sistemas de control y una importante reforma de la
estructura de la función pública. El Plan de Modernización de la Administra-
ción del Estado se puso en marcha en abril de 1992 con una orientación que
i mpulsó la realización de proyectos modernizadores concretos, aprovechando
las posibilidades que ofrecían los marcos jurídicos del momento, y contando con
la colaboración sindical puesta de manifiesto en el Acuerdo para modernizar la
Administración del Estado y mejorar las condiciones de trabajo. Se programa-
ron nuevas metas para la transformación efectiva de la realidad en beneficio del
ciudadano mediante 204 proyectos de mejora, con un horizonte temporal que
abarcaba en la mayoría de los casos los años 1992 y 1993. Pero si se analizan
los contenidos de estos proyectos de mejora se perciben notables cambios a la
baja en el nivel de profundidad y de amplitud con respecto al diseño organizativo
y a los objetivos estratégicos anunciados por las Reflexiones sobre la Moderni-
zación del Estado. La mayor parte de los proyectos modernizadores impulsados
no se pueden considerar como auténticos programas de modernización sino
como simples actuaciones de mejora muy concretas de determinados servicios
y, especialmente, de determinados procesos de atención a la ciudadanía. Tal y
como señala Subirats 9 sobre este intento de modernización impulsado por la

9 Joan Subirats (1995): Evaluación de Políticas Públicas y Proceso Presupuestario en un

Entorno de Restricción Presupuestaria, Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid.


558 CARLES RAMIÓ

Administración General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se

han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la
voluntad de modernización expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,
poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas específicos de
ciertos organismos y políticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-
ciones públicas como las comunidades autónomas o los municipios, tampoco el
balance de los procesos de cambio o de modernización es demasiado alentador.
Ciertas experiencias de unificación de trámites, de ventanilla única, de mejor
atención a los ciudadanos, y una notable extensión de la retórica modernizadora
y de los cursos de formación de gestión pública representan las estrategias más
sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso
alcanzado en el diagnóstico inicial de los problemas.
Esta valoración no puede hacerse todavía con los proyectos de mejora
administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta
de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de
iniciativas. Estos últimos cuatro años se han caracterizado por la discreción con
que se han llevado a cabo la mayoría de las iniciativas. Durante la primera
mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernización o
mejora dando la impresión que el Ministerio de Administraciones Públicas dio
preferencia a la preparación y negociación de un nuevo Estatuto de la Función
Pública -Ley Básica pendiente desde la aprobación de la Constitución que al
final no se llegó a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de
la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto
impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de
Ventanilla Única proyecto al que se han adherido hasta el momento, además de
la Administración General del Estado, diez Comunidades Autónomas y más de
novecientos municipios (situación a abril del 2000). La Ventanilla única
permite realizar en una sola dependencia cualquier trámite administrativo.
Otra novedad es la introducción, al menos a nivel retórico, de las Cartas de
Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-
minados ámbitos de gestión de la Administración General del Estado y a qué
niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y
de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad. Esta
última iniciativa seguramente está influida por los proyectos impulsados desde
hace varios años por la Comunidad de Madrid.
Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administración pública es el
Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos, aprobado por el Consejo
de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar
el funcionamiento de la Administración General del Estado. Los elementos más
importantes que plantea este proyecto tienen relación con el aprovechamiento
de la Administración pública de las nuevas tecnologías de la información y de
la comunicación pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos
concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos son: a)
instalación de puntos automáticos de atención a los ciudadanos, similares a los
cajeros automáticos, desde los que se podrá acceder a la información y realizar


558 CABLES RAMIÓ

Administración General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se

han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la
voluntad de modernización expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,
poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas específicos de
ciertos organismos y políticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-
ciones públicas como las comunidades autónomas o los municipios, tampoco el
balance de los procesos de cambio o de modernización es demasiado alentador.
Ciertas experiencias de unificación de trámites, de ventanilla única, de mejor
atención a los ciudadanos, y una notable extensión de la retórica modernizadora
y de los cursos de formación de gestión pública representan las estrategias más
sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso
alcanzado en el diagnóstico inicial de los problemas.
Esta valoración no puede hacerse todavía con los proyectos de mejora
administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta
de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de
iniciativas. Estos últimos cuatro años se han caracterizado por la discreción con
que se han llevado a cabo la mayoría de las iniciativas. Durante la primera
mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernización o
mejora dando la impresión que el Ministerio de Administraciones Públicas dio
preferencia a la preparación y negociación de un nuevo Estatuto de la Función
Pública -Ley Básica pendiente desde la aprobación de la Constitución que al
final no se llegó a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de
la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto
impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de
Ventanilla única proyecto al que se han adherido hasta el momento, además de
la Administración General del Estado, diez Comunidades Autónomas y más de
novecientos municipios (situación a abril del 2000). La Ventanilla única
permite realizar en una sola dependencia cualquier trámite administrativo.
Otra novedad es la introducción, al menos a nivel retórico, de las Cartas de
Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-
minados ámbitos de gestión de la Administración General del Estado y a qué
niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y
de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad. Esta
última iniciativa seguramente está influida por los proyectos impulsados desde
hace varios años por la Comunidad de Madrid.
Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administración pública es el
Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos, aprobado por el Consejo
de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar
el funcionamiento de la Administración General del Estado. Los elementos más
importantes que plantea este proyecto tienen relación con el aprovechamiento
de la Administración pública de las nuevas tecnologías de la información y de
la comunicación pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos
concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos son: a)
instalación de puntos automáticos de atención a los ciudadanos, similares a los
cajeros automáticos, desde los que se podrá acceder a la información y realizar


558 CARLES RAMIÓ

Administración General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se

1 han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la
voluntad de modernización expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,
1 poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas específicos de
ciertos organismos y políticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-
ciones públicas como las comunidades autónomas o los municipios, tampoco el
balance de los procesos de cambio o de modernización es demasiado alentador.
Ciertas experiencias de unificación de trámites, de ventanilla única, de mejor
atención a los ciudadanos, y una notable extensión de la retórica modernizadora
y de los cursos de formación de gestión pública representan las estrategias más
sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso
alcanzado en el diagnóstico inicial de los problemas.
1

Esta valoración no puede hacerse todavía con los proyectos de mejora

administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta
de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de
iniciativas. Estos últimos cuatro años se han caracterizado por la discreción con
que se han llevado a cabo la mayoría de las iniciativas. Durante la primera
mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernización o
mejora dando la impresión que el Ministerio de Administraciones Públicas dio
preferencia a la preparación y negociación de un nuevo Estatuto de la Función
Pública -Ley Básica pendiente desde la aprobación de la Constitución que al
final no se llegó a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de
la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto
impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de
Ventanilla única proyecto al que se han adherido hasta el momento, además de
la Administración General del Estado, diez Comunidades Autónomas y más de
novecientos municipios (situación a abril del 2000). La Ventanilla única
permite realizar en una sola dependencia cualquier trámite administrativo.
Otra novedad es la introducción, al menos a nivel retórico, de las Cartas de
Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-
minados ámbitos de gestión de la Administración General del Estado y a qué
niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y
de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad. Esta
última iniciativa seguramente está influida por los proyectos impulsados desde
hace varios años por la Comunidad de Madrid.
Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administración pública es el
Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos, aprobado por el Consejo
de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar
el funcionamiento de la Administración General del Estado. Los elementos más
importantes que plantea este proyecto tienen relación con el aprovechamiento
de la Administración pública de las nuevas tecnologías de la información y de
la comunicación pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos
concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos son: a)
instalación de puntos automáticos de atención a los ciudadanos, similares a los
cajeros automáticos, desde los que se podrá acceder a la información y realizar
278 JOSEP M. VALLÉS - QUIM BRUGUÉ

Distribución del poder político: gasto público según niveles territoriales d

CUADRO VII

gobierno en porcentaje sobre el gasto público no financiero consolidado

PORCENTAJE DEL GASTO PÚBLICO ADMINISTRADO POR

INSTITUCIONES DE ÁMBITO
Estatal Subestatal* Local*
En Estados Unitarios
Portugal (1995) 91,3 - 8,6
Reino Unido (1995) 73,0 - 26,9
Holanda (1996) 70,2 - 29,7
Finlandia (1995) 69,7 - 30,2
Suecia (1996) 63,3 - 36,6
Dinamarca (1995) 45,7 - 54,2
España (1996) 65,5 22,6 11,9
En Estados Federales
Austria (1996) 70,4 14,2 16,2
Alemania Federal (1996) 62,0 20,6 17,2
Estados Unidos (1995) 54,5 21,6 24,0
Australia; (1996) 53,4 40,6 5,8
Suiza (1995) 51,5 27,6 20,7
Canadá (1995)' 40,3 40,7 18,8

Adaptado de Fundació C. Pi i Sunyer (1999): Observatori de Polítiques Locals, n° 1, Barcelona.

.
Incluye -según los países- a los estados federados, los cantones, las provincias, 1w'
lánder o las comunidades autónomas.
'-- —Inicinios y otras entidades locales (provincias, condados, etc.).