Veinte aos de autonomas en Espaa

Leyes, polticas pblicas, instituciones y opinin pblica

Edicin a cargo de Joan Subirats y Raquel Gallego (eds.) Equipo de Rendimiento Autonmico

CIS

Centro de Investigaciones Sociolgicas

1.

El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

Joan Subirats y Raquel Gallego

Introduccin

El proceso de descentralizacin poltica y administrativa que se inici en Espaa con la transicin democrtica de mediados de los aos setenta ha presentado una extensin e intensidad sin precedentes en la historia del pas. Ha convertido a un Estado inicialmente unitario en uno de los ms descentralizado,, de Europa. Si se sigue el ritmo previsto, en veinte aos las comunidades autnomas habrn pasado de no existir a gestionar ms de una tercera parte dei gasto pblico del Estado, dirigirn a cerca de un milln de empleados pblico,, y aprobarn e intentarn hacer cumplir alrededor de tres mil leyes. Todo ello desde instituciones que dirigen dos centenares de consejeros y presidente,, autonmicos y ms de un millar de parlamentarios. El impacto de todo este proceso es el centro de inters de la investigacin que se presenta en este libro Si bien el proceso de descentralizacin en Espaa tiene unas caracterstica,, propias derivadas de un proceso histrico particular, su evolucin comparte algunas caractersticas con los distintos procesos de regionalizacin que diverso,, pases de la Europa Occidental han experimentado desde los aos setenta hasta la actualidad. Aunque con diferentes intensidades y ritmos de descentralizacin, pases como Italia, Francia, Reino Unido, Blgica y Holanda han partici. pado del debate y de las experiencias del regionalismo (Le Gals y Lequesne 1998). Durante la expansin del Estado de Bienestar las regiones se concibieron de diferentes formas: como espacios para la administracin y la movilizacin poltica; como concrecin de una poltica territorial que pretenda haces frente a la sobrecarga poltica y administrativa del Estado; como una forma de racionalizacin de la administracin; como un mecanismo de distribucin terri torial de los recursos y de estrategias de desarrollo; o como una forma de des. centralizar el coste social de la reestructuracin econmica. Desde entonces el regionalismo ha pasado de ser un movimiento de defensa y reconocimiento territorial, a una estrategia de modernizacin econmica, e incluso a un movi miento de cambio constitucional y de transformacin del Estado. Esta evolu cin ha llevado a diferentes concreciones de los espacios regionales; sin em bargo, ha permanecido la tensin entre el regionalismo como una poltica estatal de organizacin territorial que busca el reequilibrio de las disparidades socioeconmicas, y el regionalismo como movimiento desde abajo, desde lo: propios mbitos locales. En este contexto se distinguen tres modelos de regio

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El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

Los componentes del "viejo" y el "nuevo" regionalismo estn tambin presentes en el caso espaol, a menudo de manera simultnea, pero recibiendo las mismas presiones internacionales a partir de los aos noventa. Cuando en 1977 se empez a discutir la futura distribucin territorial del poder en Espaa, los pros y contras de una descentralizacin general de las estructuras polticas de un pas de larga tradicin centralista formaban parte de los debates centrales de nuestra consolidacin democrtica. Para unos, entonces y an ahora, la centralizacin aseguraba ciertas economas de escala en algunos casos de produccin de servicios; implicaba una correcta coordinacin y gestin de las externalidades en relacin a cada rea; garantizaba mayores dosis de homogeneidad en la provisin de servicios pblicos; facilitaba polticas redistributivas; o comportaba mayor eficacia en las polticas de estabilizacin. Para los partidarios de la descentralizacin, la autonoma territorial permitira reducir la cadena burocrtica y los costes administrativos; acercara administradores y ciudadanos; permitira una cierta competencia entre instituciones lo que redundara en mej ores servicios a los ciudadanos; y posibilitara un cierto grado de experimentalidad al instrumentarse de forma distinta en cada territorio las soluciones ante problemas semejantes. A estos aspectos tcnicos o funcionales, se aadan aquellos de carcter ms poltico que afectaban sobre todo a aquellas comunidades que tradicionalmente haban mostrado su incomodidad con un esquema de gobierno centralista y que, defendiendo su identidad histrica diferenciada, reivindicaban una solucin especfica a su encaje en la nueva Espaa democrtica. A todo ello, y en la lnea del "nuevo" regionalismo, hubo que aadir el proceso de integracin de Espaa en la Comunidad Europea, formalizado a mediados de los ochenta, y su impacto en los niveles regionales de gobierno. Entre otras consecuencias, las comunidades autnomas encontraron ante s nuevas arenas de proyeccin poltica, econmica y social que desbordaban y en ocasiones prescindan del marco estatal. Para cualquier observador, el impacto del proceso de descentralizacin en Espaa aparece como extremadamente complejo y multidimensional, habiendo afectado a numerosos aspectos de las esferas social, econmica y poltica. En

Sin embargo, desde los aos noventa se ha asistido en estos mismos pases a lo que la literatura especializada ha definido como "nuevo regionalismo" (Keating, 1998a,b). A diferencia de las formas previas de poltica territorial en las que el Estado jugaba un papel predominante, el nuevo regionalismo est influenciado tanto por el Estado como por el contexto econmico internacional y por los regmenes internacionales o supraestatales emergentes, como el caso de la Unin Europea. El nuevo regionalismo escapa de los lmites tradicionales (estatales) de la poltica y de la economa, y proyecta a las regiones directamente en un marco internacional competitivo, como actores polticos y econmicos con identidad propia y con capacidades distintas para promover su desarrollo endgeno.

nalismo: regionalismo integrador de los territorios en el sistema poltico y econmico estatal; regionalismo autonomista, que busca un modelo distinto de desarrollo; y regionalismo de minoras, con un sesgo histrico y cultural, que busca un nuevo marco para su proyecto poltico en el Estado (Keating, 1998a).

El planteamiento de la investigacin que se recoge en este libro no parti de cero, sino que surgi de la necesidad de profundizar en los resultados obtenidos por el mismo Equipo de Rendimiento Autonmico (ERA) en un proyecto previo: "Reformas institucionales en Espaa. Balance del Rendimiento Autonmico, 1980-1995. En l se analiz el grado de consolidacin alcanzado por las comunidades autnomas hasta mediados de los aos noventa y sus principales resultados fueron publicados en 1997 por el Centro de Estudios del Cambio Social de la Fundacin Encuentro, como parte del Informe Espaa 1996, una interpretacin de su realidad social. En este captulo comenzamos resumiendo los principales resultados de este primer proyecto de investigacin sobre la consolidacin de las autonomas. En segundo lugar, presentamos el diseo de la investigacin sobre rendimiento autonmico, que es el objeto de este libro. Este proyecto llev por ttulo El Estado de las Autonomas. Balance del Rendimiento de las Instituciones Autonmicas, 1980-2000 y se realiz entre 1998 y 2001. Para su fundamentacin terica y emprica, exploramos la definicin del concepto de rendimiento institucional ofrecida por la literatura especializada, as como sus anlisis ms relevantes en trminos de variables e indicadores. Partiendo de estos estudios, elaboramos a continuacin una propuesta de anlisis del rendimiento institucional de las autonomas en Espaa. Esta propuesta incluye la definicin y operativizacin del concepto de rendimiento institucional, que es la base de la estructura del libro. Finalmente, el captulo concluye con algunas consideraciones sobre dos debates que son difcilmente disociables en el caso espaol: la tensin entre viejos y nuevos regionalismos y la articulacin y consolidacin del Estado de las Autonomas.

este estudio se ha seleccionado un nico parmetro de anlisis de dicho impacto: el rendimiento institucional de las comunidades autnomas. Tras dos dcadas de existencia de este nuevo nivel de gobierno,, las preguntas que nos planteamos son: Qu balance podemos hacer de su actividad? En qu medida y cmo han utilizado su capacidad de autogobierno las diecisiete autonomas? Pueden observarse distintos niveles de rendimiento institucional entre las diversas comunidades? Cmo lo valoran los ciudadanos? Y, finalmente, con la evolucin del rendimiento de las instituciones autonmicas, ha evolucionado tambin el rendimiento del Estado de las Autonomas?

1.

Niveles de consolidacin autonmica: resultados preliminares

El primer proyecto de investigacin llevado a cabo por ERA parti del planteamiento de las siguientes preguntas: para qu han servido las autonomas en Espaa?, han servido para lo que se crearon? La hiptesis de partida afirmaba que las comunidades autnomas pretendan servir dos tipos de objetivos al mismo tiempo. Por una parte, intentaban contribuir a resolver el contencioso histrico entre periferia nacionalista y administracin centralista. Por otra parte, trataban de avanzar en una forma de gobernar Espaa ms eficiente y cercana al ciudadano. Para contrastar esta hiptesis se escogieron los siguientes par-

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ansli!ss- produccin legislativa, elites polticas, estructuras adminis~as, percepcin ciudadana y financiacin autonmica.

GRFICO

1.

Modelo de consolidacin autonmica

Una tercera pregunta a responder era: hasta qu punto podemos considerar como ya plenamente consolidadas a las comunidades autnomas? En este caso, la hiptesis planteada fue que las comunidades habran alcanzado diferentes niveles de consolidacin, en funcin de la extensin e intensidad con que hubieran utilizado sus capacidades de autogobierno respectivas. Igualmente, se prevea que la percepcin ciudadana que se habra ido formando al respecto habra sido tambin distinta en cada caso. Para contrastarlo se recurri a la aportacin de Merkel (1996) sobre los diferentes niveles de consolidacin democrtica, adaptndolo a la realidad autonmica (grfico 1):

Bienestar econmico

ENTORNO (Constitucin) Estatuto de Autonoma I nstituciones administrativas %

Diferenciacin regional

N T O R N o

l Leyes l Parlamento j Partidos

N T O R N

[Actores sociales

El primer nivel se estructura a partir de las instituciones autonmicas fun-

En el segundo nivel encontramos los protagonistas esenciales de los mecanismos de representacin poltica y social: partidos, grupos de inters y otros actores sociales, cuyo nivel de consolidacin y de arraigo en cada autonoma determinar hasta qu punto el tercer nivel decide "jugar" la resolucin de sus problemas en el marco autonmico.

damentales, surgidas del desarrollo de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma: parlamento, gobierno y administracin autonmica, y del conjunto de leyes y dems normativa emanada de las instituciones autonmicas. Estas instituciones y ese conjunto normativo constituyen las reglas de juego bsicas de los diversos rdenes autonmicos, influyendo en la vida poltica, econmica y social de cada comunidad.

- Comportamientos - Consolidacin actitudes y relaciones - Nivel de acuerdo de la sociedad - Capital social especifico Legitimidad de las CC AA ENTORNO

Grado de colaboracin y de conexiones i nterinstitucionales

Conflictos sociales

Fuente. Fundacin Encuentro (1997).

Ese tercer nivel expresa el grado de arraigo de la autonoma en la inte-

En el cuarto nivel se fundamentara de hecho la consolidacin del marco

autonmico, al lograr no slo el acuerdo social con el funcionamiento del orden autonmico, sino tambin la progresiva consolidacin de un capital social que vendra parcial o totalmente definido por la realidad e identidad autonmica.

raccin entre actores (formales e informales) de carcter poltico, econmico y social.

Podramos, por tanto, hablar de consolidacin autonmica cuando nos encontrramos con situaciones de consolidacin que afectaran a los cuatro niveles. A su vez, el conjunto de niveles y su interrelacin estara condicionado por los impactos derivados del grado de bienestar econmico, los niveles de diferenciacin regional, el grado de colaboracin (o no aislamiento) interinstitucional, y la capacidad de gestionar la conflictividad social. Todo ello complicado, adems, por la coexistencia de niveles de gobierno y de competencias que dificultan el aislamiento de las variables autonmicas con respecto a las de otro tipo. En esta primera fase del proyecto, la investigacin se concentr en ocho autonomas, incluyendo las forales (Navarra y Pas Vasco), tres del artculo 151 (Andaluca, Catalua, Galicia), y tres del artculo 143 (Castilla y Len, Extremadura, Madrid) de la Constitucin. Cada uno de los subproyectos que a continuacin se ind;can defini su propia metodologa en el marco de los objetivos

del proyecto global. Los datos recogidos provienen de varias fuentes: encuestas y estudios del Centro de Investigaciones Sociolgicas; estadsticas publicadas por otras instituciones diversas; ms de un centenar de entrevistas en profundidad realizadas por ERA; una" encuesta realizada tambin por ERA a 28 personalidades polticas, sociales y econmicas de toda Espaa; bases de datos de instituciones autonmicas como consejeras y parlamentos; y publicaciones oficiales. Los resultados que siguen son una muestra de todos los que aparecen graficados, tabulados y comentados en Fundacin Encuentro (1997).

1.1.

Opinin pblica i

A mediados de la dcada de los noventa, la legitimidad del Estado de las Autonomas como forma de organizacin territorial del Estado era casi tan alta como la de la democracia. En 1996, el 47% de la poblacin prefera la organizacin existente en ese momento, y un 22% prefera incluso una mayor autonoma para las comunidades. Adems, los datos analizados muestran un alto grado de identificacin poltica de los ciudadanos con su propia comunidad autnoma, as como un compromiso social importante con el grado de autogobierno alcanzado en cada caso. Ambos aspectos indican el grado de xito de

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las autonomas por lo que respecta a su enraizamiento en la mentalidad colectiva de los ciudadanos.

Sin embargo, a medida que se van consolidando normas de convivencia interterritorial, se van generando expectativas homogeneizadoras que denuncian posiciones diferenciadoras o separatistas. En esta lnea, el sentimiento de agravio comparativo interterritorial se ha agudizado, tanto por lo que respecta al trato recibido por cada Comunidad por parte del gobierno central como a las diferencias de prosperidad o riqueza entre las autonomas. Finalmente, si bien la eficacia percibida de las comunidades es favorable para ms del 60% de los espaoles, el porcentaje de satisfaccin se reduce sensiblemente respecto a la valoracin del desempeo prctico de las instituciones autonmicas -ms del 40% califica de regular la gestin de su gobierno autonmico. En varios casos se advierte una diferenciacin entre la valoracin del presidente autonmico y la de su gobierno -reflejando el sesgo introducido por ejecutivos personalistas-, as como una persistente mejor valoracin del ejecutivo que del parlamento, sin que se reflejen pautas territoriales claras.

Al agotamiento relativo de este campo sigue el inters por normativizar

nistrativo y en la puesta en marcha de estrategias intervencionistas o de vertebracin socioterritorial.

lo sectorial o singular, buscando el consenso en distintos mbitos sociales. La materia de medioambiente es la excepcin, ya que en su caso se observa primero una etapa de legislacin singular seguida de leyes regulativas de carcter ms general.

1.2.

Produccin legislativa

En este sentido, las leyes generales presentan un perfil descendente a lo largo del periodo, mientras que las sectoriales o singulares van incrementndose. Esta tendencia implica pasar de una actividad legislativa de mayor autonoma de decisin a otra en que la mayor presencia intervencionista o regulativa de los poderes pblicos requiere el consenso y apoyo de las redes sociales y econmicas afectadas. A partir de los aos noventa han aparecido leyes de coherencia y de innovacin en el derecho autonmico de diversas comunidades. Las primeras establecen nexos de congruencia entre diferentes esferas materiales, superando el riesgo de fragmentacin y atomizacin regulativa. Las segundas detectan nuevas necesidades sociales y crean nuevos servicios, generalmente en un entorno urbanizado y socioeconmicamente desarrollado, o en un contexto de preocupacin por la calidad de vida.

La ordenacin de la produccin legislativa autonmica bruta por materias y por estrategia tcnico-jurdica utilizada sugiri las siguientes conclusiones provisionales:

1.3.

El nivel de comprehensin, entendido como agotamiento normativo por

Estructuras administrativas, funcin pblica y experimento administrativo

La estrategia legislativa intervencionista (por oposicin a la regulativa) es

materias, tiende a ser ms elevado en las comunidades autnomas con un mayor componente nacionalista o de identidad diferencial, entre las que destaca Catalua, seguida a distancia por Navarra, Pas Vasco y Galicia. Igualmente, el ndice de creatividad, que se obtiene a partir del nmero de veces que una comunidad es la primera en legislar sobre determinadas materias, es ms elevado en las comunidades con mayor nivel competencial, destacando tambin Catalua, seguida a distancia por el Pas Vasco, Andaluca y Galicia. ms acentuada en las comunidades autnomas con un menor nivel de desarrollo socioeconmico, siendo especialmente evidente en Andaluca, Extremadura y Galicia. En Castilla y Len y Navarra se produce una desarticulacin del derecho intervencionista por la elevada presencia del derecho de dimensin "micro" orientado a actuaciones puntuales.

Las estructuras administrativas y de empleados pblicos de las comunidades autnomas tienden a mimetizar los rasgos bsicos de la Administracin del Estado, sin que pueda apreciarse un uso diferenciador de sus competencias de autoorganizacin. Las elites polticas autonmicas han dado mayor importancia a la asuncin de competencias y recursos que a la mejora de la eficiencia y la eficacia de su gestin. As, el anlisis de las estructuras administrativas autonmicas pone de manifiesto una notable fragmentacin y desequilibrio entre sus rganos bsicos (consejeras y direcciones generales). Se trata, a menudo, de estructuras que no responden a los requerimientos funcionales de los servicios que deben prestar o las actividades que deben desempear, sino que obedecen a lgicas internas propias de patologas burocrticas. En esta lnea, se detecta tambin una inflacin de estructuras administrativas y de rganos de direccin o jefaturas.

Sin embargo, el anlisis exhaustivo de la produccin legislativa revela pautas temporales que afectan a todas las comunidades:

En una primera etapa de autonoma, los parlamentos concentran su acti-

vidad normativa en el desarrollo institucional del aparato poltico-admi-

En cambio, en una materia como la de personal, donde podra esperarse homogeneidad dada la existencia de una legislacin bsica altamente vinculante, se registra una significativa disparidad. Algunas administraciones autonmicas estn muy funcionarizadas mientras que otras han optado por una mayor laboralizacin. En unas predominan los cuadros superiores mientras que en otras predomina el personal subalterno y los auxiliares administrativos.

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El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

Los experimentos administrativos llevados a cabo en el marco de esta investigacin tenan por objetivo comprobar si haba mejorado la capacidad de servicio a la ciudadana en las diferentes comunidades autnomas. Estos experimentos revelaron que no existe una poltica coherente y comprehensiva de orientacin al ciudadano, esto es, de receptividad y respuesta a sus necesidades. Las capacidades de respuesta de las administraciones autonmicas son heterogneas incluso dentro de la misma comunidad.

1.5.

Sistema de financiacin,

1.4.

Elites polticas

El escenario poltico autonmico es heterogneo y plural. En l se producen cambios sucesivos en el formato de los sistemas de partidos y en la composicin de los gobiernos entre legislaturas e incluso en un mismo periodo legislativo. Adems, la lgica partidista de cohesin se entrecruza a menudo con la lgica de relaciones centro-periferia e interterritorial entre comunidades, como resultado de la creacin de subsistemas polticos con dinmicas propias. Los parlamentos autonmicos se caracterizan por un alto ndice de renovacin, sin que se vislumbren pautas de diferenciacin territorial o partidista. Un 63% de los parlamentarios computados slo lo ha sido en una legislatura (48% si se excluyen los parlamentarios que slo lo han sido en el ltimo periodo y no han tenido ocasin de repetir); un 25% lo ha sido en dos legislaturas y no siempre consecutivas; y slo un 15% ha resistido tres o ms legislaturas aunque tambin de forma no continuada. En la mayora de casos los parlamentos sirven como eslabn en la profesionalizacin poltica hacia otros cargos. Son rganos sin una valoracin positiva unnime en el contexto de las instituciones autonmicas y se perciben como poco relevantes en los procesos de decisin, incluso cuando los gobiernos correspondientes tienen mayora absoluta. Una caracterizacin de los parlamentos y elites polticas autonmicas incluira: perfil social y profesional con respecto a la sociedad que representan.

El proceso de construccin y consolidacin institucional del nivel de gobierno autonmico se ha visto condicionado por un importante fenmeno de "ilusin fiscal", derivado de la falta de autonoma financiera y de corresponsabilidad fiscal de las autonomas. De hecho, diversos estudios muestran que la visibilidad fiscal de las comunidades autnomas (exceptuado las forales) est muy por debajo de la del gobierno central y de la de los gobiernos locales. Los acuerdos alcanzados a mediados de los noventa para la cesin a las autonomas del 15% del IRPF y ms adelante el 30%, con cierta capacidad normativa, representan un avance para reducir el efecto de "ilusin fiscal". Sin -embargo, quedan an por resolver los posibles efectos de estas medidas sobre la igualdad de capacidad de gasto por habitante en cada comunidad, como requisito para una autonoma real. En resumen, las instituciones autonmicas se han ido conformando ms como gestores privilegiados de un conjunto de recursos y de polticas bsicas para el funcionamiento de una sociedad avanzada, que como centros de toma de decisiones estratgicas. Los gobiernos y administraciones autonmicas se han convertido en ncleos de poder importantes en mbitos sectoriales determinados, pero su capacidad de influencia en la conformacin de las esferas simblica y estratgica del sistema son an marginales. Adems, dentro de cada Autonoma el verdadero centro de poder, recursos e influencia est en su ejecutivo y sus lites administrativas, mientras que el rol del parlamento no ha alcanzado a capitalizar las funciones de representacin e intermediacin que s se atribuyen a las Cortes Generales. Tras esta primera exploracin de los niveles de consolidacin autonmicos alcanzados en los mbitos analizados, la segunda fase del proyecto ERA se plante concentrarse en la evaluacin de los niveles de rendimiento institucional de las comunidades autnomas. Para ello, se defini y operacionaliz el concepto de rendimiento institucional para aplicarlo a las autonomas, y se ampli el alcance de la investigacin en sus mbitos tanto temticos como territoriales.

Inestabilidad y volatilidad de los partidos, y creciente autonoma de su Pluralismo y competicin poltico-electoral con alternancia partidista.
parlamentarios.

2.

Rendimiento institucional: conceptos y teoras

Alta renovacin y limitada profesionalizacin y/o especializacin de los Perfil: varones, 40-55 aos, instruccin superior y media, profesores, pro Nuevo modelo de poltico: los parlamentarios autonmicos entran y safesionales liberales y mandos intermedios. len de la poltica, aunque sin pautas an consolidadas de revolving door.

El, concepto de rendimiento institucional es ambiguo, complejo y elusivo. Es ambiguo porque los estudios que han. abordado su anlisis desde la literatura especializada no adoptan una definicin consensuada en base a parmetros similares, sino distinta segn la disciplina y, dentro de ella, segn cada estudio. Es complejo porque existe tal multiplicidad de parmetros que pueden ser relevantes para definir el rendimiento institucional, que el lmite donde se acota su definicin siempre puede parecer arbitrario o sesgado. Y es elusivo porque a menudo se tiende a definir el rendimiento por las variables escogidas y por los indicadores que se utilizarn para medirlas, con el consiguiente riesgo de tautologa que ello supone.

Joan Subirats y Raquel Gallego

El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

De forma genrica, el rendimiento institucional se ha definido como la capacidad de las instituciones pblicas de desarrollar de manera efectiva sus funciones (Putnam, 1993). Se trata de la capacidad que muestran los poderes pblicos para dar respuesta a los problemas sociales, esto es, para ser efectivos en sus interacciones con la sociedad de su entorno. Estas interacciones implican procesos de toma de decisiones y de consecucin de objetivos a travs de negociaciones y acuerdos entre actores diversos y de intervenciones directas o indirectas sobre la realidad que se pretende modificar. Las investigaciones existentes sobre rendimiento institucional lo definen como una variable que puede ser dependiente, independiente o ambas cosas al mismo tiempo, segn el enfoque terico adoptado (Cusack, 1999).

Desde un enfoque de cultura poltica, las principales causas de niveles de rendimiento institucional diferenciados se hallan en las caractersticas del entorno sociopoltico y socioeconmico en que las instituciones actan. Es decir, el rendimiento institucional se concibe como una variable dependiente del entorno. En esta lnea se sitan los estudios de Putnam (1985, 1993) y su equipo, quienes definen el capital social como la principal variable explicativa del mayor nivel de rendimiento institucional registrado en las regiones del norte de Italia. El capital social es una caracterstica de la sociedad que promueve la eficiencia social al facilitar las acciones coordinadas. Sus principales facetas son la confianza, que facilita la cooperacin necesaria para la coordinacin; la reciprocidad generalizada, que facilita la resolucin de problemas de accin colectiva; y las redes de compromiso cvico, representadas por el asociacionismo vol untario. Las conclusiones de sus investigaciones afirman que un alto nivel de capital social facilita un mayor rendimiento institucional, mientras que bajos niveles de capital social lo obstaculizan, independientemente del diseo institucional y de los instrumentos de intervencin adoptados. En cambio, desde un enfoque institucionalista, se considera que el nivel de capital social existente puede ser consecuencia de las actuaciones de las instituciones, tanto por lo que respecta a la forma como al contenido de sus intervenciones en la realidad social, econmica y poltica (Tarrow, 1996). Es decir, el rendimiento institucional se concibe como una variable independiente, de tal forma que un alto rendimiento institucional puede llevar al fortalecimiento o i ncluso a la creacin de capital social, mientras que un bajo rendimiento institucional puede llevar a su debilitamiento y a su prdida.

Sin superar la ambigedad en las definiciones de rendimiento institucional, son numerosos los estudios que han optado por definirlo como variable dependiente y por centrarse en analizar los factores que pueden explicar diferentes niveles de rendimiento institucional. Una revisin de las variables independientes seleccionadas en estas investigaciones nos permite agruparlas de la siguiente forma:

guientes indicadores de rendimiento institucional: estabilidad del gobierno, rapidez en la aprobacin del presupuesto, capacidad de gasto, produccin legislativa, iniciativa legislativa, capacidad de planificacin, legislacin de reforma en diversos sectores y desarrollo urbano. En la lnea de Putnam, Weaver y Rockman (1993:6) definen el concepto de capacidades de gobierno como: una pauta de influencia en su entorno que produce resultados similares substanciales a travs del tiempo y de mbitos de polticas. Un nivel elevado de cualquier capacidad especfica incrementa, pero no garantiza, un nivel elevando de rendimiento en las interacciones de un gobierno con su entorno. Entre estas capacidades de gobierno, Weaver y Rockman seleccionan las siguientes para su anlisis del rendimiento institucional: la definicin y mantenimiento de prioridades; la innovacin donde previas polticas han fallado; la coordinacin de objetivos conflictivos; la gestin de dimensiones de conflicto; la representacin de intereses difusos y no organizados, adems de a los concentrados y organizados; la implementacin eficaz; y la estabilidad de las polticas. Finalmente, desde una perspectiva restrictiva, los trabajos de Eckstein (1971) y de Gurr y McClelland (1971) definen el rendimiento institucional como la estabilidad del aparato decisional, y lo han medido nicamente a partir de la eficacia del proceso de formacin del presupuesto.

Factores socioeconmicos. En este caso se elaboran ndices compuestos

Factores socioculturales. La influencia de stos se condensa en un ndice

a partir de indicadores como: renta per cpita, analfabetismo, empleo industrial, difusin de la televisin, automviles y servicios residenciales bsicos (agua, luz...).

Factores de estabilidad social. stos se resumen en ndices compuestos a

de cultura cvica a partir de los indicadores diversos, por ejemplo: participacin electoral, lectura de peridicos y asociacionismo. partir de indicadores del tipo: crecimiento demogrfico, proporcin de residentes nacidos e n otras regiones y tasa de matrimonios endorregionales.

Si bien hace ms complejo el diseo de la investigacin, cierta dosis de realismo obliga a optar por considerar el rendimiento institucional como una variable que puede ser dependiente e independiente al mismo tiempo. Es decir, puede asumirse que las condiciones socioeconmicas y sociopolticas condicionan el rendimiento institucional (enfoque de cultura poltica), pero tambin que tales condiciones son a su vez resultado de la intervencin de las instituciones (enfoque institucional), en una suerte de efecto circular de influencias recprocas.

Factores institucionales. En este grupo se calculan ndices compuestos en

base a indicadores como tasa de renovacin parlamentaria, estabilidad gubernamental, sistema electoral (grado de proporcionalidad...), distribucin competencia) entre niveles de gobierno y mecanismos de relaciones interinstitucionales. tos diversos a partir de posicionamiento de las fuerzas parlamentarias y del gobierno en el eje derecha-izquierda y en otras dimensiones relevantes (nacionalismos, etnias...).

A pesar de que las definiciones de rendimiento institucional propuestas por la literatura especializada son similares e igualmente genricas, los indicadores utilizados para medirlo son distintos en cada caso. Por ejemplo, en funcin de las competencias asignadas a las regiones italianas, Putnam (1985) utiliza los si-

Factores poltico-ideolgicos. En ese caso se elaboran ndices compues-

Joan Suhirats y Raquel Gallego

El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

En el otro extremo, entre los estudios que conceptualizan el rendimiento i nstitucional como variable independiente, cabe mencionar el de Huntington (1968). Este autor define el rendimiento institucional como la capacidad de los poderes pblicos de conseguir los objetivos previstos. Esta capacidad, segn el autor, es uno de los factores que explican el grado de institucionalizacin de un sistema de gobierno -siendo sta la variable dependiente de su estudio. El resto de factores incluyen, segn su propuesta analtica:

Adaptabilidad funcional versus rigidez frente a las nuevas demandas y Complejidad versus simplicidad. En este punto se contemplan indicadonecesidades. res como: expansin de los recursos a disposicin propia, expansin de las instituciones de nivel inferior y penetracin eficaz en el tejido social y econmico. cadores que incluyen: independencia poltica y de gestin del nivel de gobierno en cuestin respecto a niveles superiores, rol primario de la clase poltica del nivel de gobierno en cuestin en la determinacin de la direccin poltica del mismo. instituciones o sobre los procesos a seguir para resolver posibles disputas.

Autonoma versus subordinacin. Estos factores se miden a partir de indi-

Coherencia versus desacuerdo sobre los parmetros funcionales de las

Como apuntan Pappalardo y Mattina, uno de los principales desafos a la estabilidad sistmica de las democracias occidentales ha sido la crisis econmica y la internacionalizacin de los flujos financieros y productivos de las ltimas tres dcadas. Para comparar la diferente capacidad de respuesta y adaptacin de diferentes pases a este desafo, definen rendimiento institucional como rendimiento macroeconmico, y lo operacionalizan en funcin de los siguientes indicadores: crecimiento del PIB, tasa de inflacin, tasa de desocupacin, ndice de miseria, dficit pblico y gasto pblico. Finalmente, su investigacin concluye que las variables independientes que ms influyen sobre el rendimiento macroeconmico son: el carcter mayoritario o consensual del sistema democrtico, la composicin partidista del gobierno, la tradicin de poltica pblica (mecanismos de concertacin, indicadores macroeconmicos previos...), y la influencia de poderes e instituciones supranacionales. Equipar rendimiento institucional con rendimiento econmico ha sido una de las opciones ms habituales en los estudios sobre consolidacin democrtica y cultura poltica. En esta lnea de investigacin cabe destacar la obra editada por Norris (1999a) con el ttulo Critical Citizens: Global SupportforDemocratic Governance. En ella se parte de las teoras sobre la crisis de la democracia y se analiza la evidencia existente sobre la llamada desafeccin, desencanto o insatisfaccin ciudadana con el performance (funcionamiento o rendimiento) del sistema democrtico. Los estudios recopilados en este libro exploran la relacin entre el rendimiento institucional de las democracias y los niveles de (des)confianza institucional mostrada por una ciudadana crtica. Para ello, Norris elabora un marco analtico que distingue una gradacin desde un apoyo ciudadano ms difuso a un apoyo ms especfico, en funcin de los siguientes objetos:

funcin del grado de consolidacin de su estructura poltico-institucional, es decir, del nivel de autonoma poltico-institucional y de estabilidad. Esta consolidacin se mide por el enraizamiento y densidad organizativa de los partidos, y de la legitimidad y estabilidad de los partidos y las instituciones. Los indicadores utilizados son: nivel de identificacin partidista del electorado, nmero de afiliados a los partidos, tipo de relacin (fuerte o dbil, continua o discontinua) con las organizaciones de intereses, grado de (des)ilusin y (em/a)pata social con los partidos.

En una lnea de conceptualizacin similar, Pappalardo y Mattina (1999) definen el rendimiento institucional como la capacidad de los sistemas de gobierno de dar respuestas eficaces a los problemas y de adaptarse flexiblemente a circunstancias cambiantes en la sociedad. Esta capacidad se refleja en la estabilidad sistmica, es decir, en la persistencia y estabilidad de funcionamiento de las instituciones. A su vez, argumentan que la estabilidad -como variable dependiente- tiene diversas dimensiones, como la efectividad, la eficiencia decisional, la capacidad de gobernar, la capacidad de respuesta de las polticas pblicas, todas ellas dependientes en gran parte de las interacciones entre sociedad y Estado y de la segmentacin cultural de la sociedad (Lijphart, 1991, 1994; Lange y Meadwell, 1991). Las reglas formales e informales que gobiernan la interaccin entre sociedad y Estado configuran la estructura poltico-institucional. sta condiciona en gran medida la formacin de determinados tipos de sistema de partidos y explica en parte que estructuras socioeconmicas similares lleven a sistemas de partidos distintos, reflejndose en modelos como los de democracia mayoritaria y consensual. Por ello, y para facilitar la comparacin, Pappalardo y Mattina delimitan grupos de pases no slo en funcin de los modelos mayoritarios o consensuales' (en la lnea propuesta por Lijphart, 1984, 1999), sino tambin en ' Las variables utilizadas en este estudio para la clasificacin de las democracias en mayoritarias o consensuales son: sistema electoral (frmula, ndice de no representatividad, tamao de la cmara, nmero de escaos en las circunscripciones), sistema de partidos (nmero efectivo de partidos, partidos principales con al menos 2% de los votos, financiacin, acceso a medios de comuni-

la comunidad poltica (sentimiento de apego y pertenencia a una comu los principios del rgimen (apoyo a los valores y principios bsicos de la
democracia como forma ideal de gobierno);
cacin), tipo de gobierno (mayora monocolor, coalicin mnima vencedora, coalicin sobredimensionada, minora monocolor, coalicin de minora, gobierno de transicin), duracin media de los gobiernos, cohesin del gobierno y de la oposicin, vnculo con el poder ejecutivo (eleccin del jefe de gobierno, voto de confianza, mocin de censura, bicameralismo fuerte o dbil, descentralizacin territorial), y mecanismos neocorporatistas (tasa de sindicacin, centralizacin organizativa y contractual, concertacin).

nidad, ms all de las instituciones de gobierno);

Joan Subirats y Raquel Gallego

El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

el rendimiento del rgimen (apoyo a cmo funciona en la prctica el sis las instituciones del rgimen (confianza en determinadas organizaciones: los actores polticos (apoyo a lderes concretos como cargos con responDe estos cinco objetos, que implican diferentes niveles de difusin o especificidad de apoyo, los ms cercanos a la idea de rendimiento institucional a que nos hemos estado refiriendo en esta seccin son el apoyo al rendimiento del rgimen y el apoyo a las instituciones del rgimen. Sin embargo, tambin aqu nos encontramos con dificultades a la hora de valorar la operacionalizacin de las definiciones en forma de indicadores. Gran parte de los indicadores utilizados se han extrado de las World Values Surveys (Klingemann, 1999). En el caso de apoyo al rendimiento del rgimen democrtico las preguntas escogidas giran en torno al grado de satisfaccin con "cmo va el pas", con "cmo funciona la democracia en su pas", con "la calidad del proceso democrtico", o con "cmo este gobierno est conduciendo los asuntos pblicos". En el caso de apoyo al rendimiento de las instituciones se apunta a la confianza que al ciudadano le merece el funcionamiento de instituciones concretas. La definicin de rendimiento institucional que revelan estos indicadores contina siendo ambigua y elusiva y, en todo caso, resultara de una composicin caleidoscpica a partir de la percepcin que los ciudadanos tienen sobre diversas dimensiones de un rendimiento institucional que, en la mayora de los estudios recopilados, no aparece definido explcitamente. gobiernos, parlamentos, burocracia, partidos polticos, ejrcito...); sabilidades pblicas y como miembros de la clase poltica y como cargos pblicos). tema poltico democrtico);

En los casos en los que s se aporta una definicin explcita de rendimiento institucional, ste se define como resultado de las polticas pblicas en general y econmicas en particular, y se busca su relacin con el grado de confianza ciudadana en el sistema y en las instituciones (McAllister, 1999). Los indicadores seleccionados incluyen: esperanza de vida, aos de escolarizacin, escolarizacin universitaria, producto interior bruto per cpita, poder adquisitivo paritario, dficit pblico, inflacin y paro. De nuevo, estos indicadores resultan extremadamente limitados y, en todo caso, difcilmente defendibles como medidas nicamente de rendimiento institucional, ya que pueden medir otras variables. En este sentido, Norris (1999b) subraya la necesidad de ampliar la definicin de rendimiento institucional ms all de la de rendimiento econmico, para incluir en estos estudios no slo la percepcin que los ciudadanos tienen sobre la marcha de la economa, sino tambin sobre la justicia de las intervenciones gubernamentales en todos los mbitos. Ms an, para analizar la valoracin que los ciudadanos hacen del rendimiento institucional de sus gobiernos y cmo sta influye en su confianza en las instituciones, Norris apunta la necesidad de incluir tanto sus expectativas como su experiencia (en nmero de aos) en el funcionamiento del rgimen poltico en cuestin. Sin embargo, aunque podra parecer que las expectativas y la percepcin sobre el funcionamiento en la prctica de un sistema poltico jugaran un papel

En resumen, la literatura especializada nos ofrece definiciones del concepto de rendimiento institucional que van desde las muy ambiguas y genricas a las muy restringidas. Entre las primeras est la que lo equipara a la capacidad de las instituciones pblicas de desarrollar de manera efectiva sus funciones y sus capacidades; entre las segundas estn las que lo equiparan a rendimiento econmico, o al respeto a ciertas normas de procedimiento formal en la toma de decisiones y en la eleccin de los gobernantes. Tampoco existe acuerdo sobre la naturaleza dependiente o independiente del rendimiento institucional como variable analtica, ni sobre los indicadores ms adecuados para medirla. Desde la estabilidad gubernamental, pasando por la efectividad en la formacin del presupuesto, o la produccin legislativa sectorial, la gama de medidas utilizadas para captar el nivel de rendimiento institucional no ofrece una gua consensuada para su estudio. S parece haber acuerdo sobre la importancia del rendimiento institucional -y de la experiencia y percepcin que los ciudada-

En este proceso de consolidacin institucional -y por tanto, en la creacin de esa cultura poltica- tiene especial importancia la experiencia temporal en el funcionamiento del sistema poltico y, especialmente en el caso de la democracia, de sus procedimientos formales (procesos electorales, proteccin de derechos...). En esta lnea de investigacin han proliferado estudios como los auspiciados por el Banco Mundial, en los que se vincula estrechamente el desarrollo socioeconmico con la mejora en la governance -de nuevo, un concepto que no se define explcitamente, pero que comparte algunos parmetros con el concepto de rendimiento institucional. Tambin en este caso se han dedicado esfuerzos a crear indicadores que midan la calidad de la governance en los pases en desarrollo, indicadores todos ellos vinculados al funcionamiento de los procedimientos formales del sistema. Como ejemplo, la propuesta de Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton (1999a,b) incluye las siguientes medidas: mecanismos de participacin (en el sentido de voice) y de rendicin de cuentas, grado de inestabilidad poltica y violencia, nivel de efectividad gubernamental, volumen e impacto de la normativa reguladora, vigencia del principio de legalidad y mecanismos de control de la corrupcin. De estos indicadores y de los marcos analticos de estos estudios se desprenden vnculos importantes con algunas de las definiciones de rendimiento institucional que hemos revisado: slo mejorando estas medidas se conseguir aumentar la confianza' de los actores econmicos internacionales en esos pases. Esto restringe la definicin de rendimiento institucional tanto al funcionamiento de los procedimientos formales como al comportamiento de determinados parmetros de la economa.

i mportante en el grado de confianza de los ciudadanos en las instituciones pblicas, estos estudios editados por Norris no lo confirman. De hecho, la variable de mayor peso en la formacin de la confianza ciudadana es la cultura poltica -los valores polticos (Miller y Listhaug, 1999). Tanto es as que son estos valores los que permiten a los ciudadanos distinguir entre el apoyo a un marco institucional determinado (democrtico en este caso) del apoyo a un gobierno concreto o a los actores polticos del momento. Esta distincin aparece como fundamental en la consolidacin o institucionalizacin de los regmenes polticos, ms all de los resultados de las polticas pblicas en general y del rendimiento econmico en particular.

Joan Subirats y Raquel Gallego

El anlisis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

nos tienen de l- para la consolidacin del apoyo al sistema poltico y a sus instituciones. Sin nimo de superar todas estas limitaciones, pero con el objetivo de hacer una nueva aportacin a los estudios existentes, la siguiente seccin elabora una propuesta de anlisis del rendimiento institucional de las comunidades autnomas espaolas durante las dos ltimas dcadas.

3.

El rendimiento institucional de las autonomas: parmetros de anlisis

comunidad. El primero incluye aspectos de desarrollo econmico y social, que se ven afectados por la dotacin de recursos de cada comunidad (los propios y los recibidos por asignacin del gobierno central) y por su relacin con las necesidades de su poblacin. El segundo incluye aspectos que conforman la dotacin de capital social con que cuenta cada autonoma. Las desigualdades socioeconmicas entre comunidades autnomas estn documentadas para mbitos sectoriales diversos z .

Los factores que pueden influir en el rendimiento autonmico pueden ser endgenos o exgenos al sistema poltico-institucional. Los factores exgenos forman parte del contexto socioeconmico y del contexto sociopoltico de cada

El proceso de descentralizacin poltica del estado iniciado en Espaa a principios de los aos ochenta es un caso de especial inters para el estudio de los factores que influyen en el rendimiento institucional. La creacin y consolidacin de las comunidades autnomas se ha llevado a cabo en un contexto de competencia por incrementar sus techos competenciales y por afirmar su autonoma en ausencia de instituciones de coordinacin de tipo federal. Al mismo tiempo, la construccin institucional de niveles de gobierno regionales ex novo con diferentes vas y momentos de acceso a la autonoma, con diferentes aspiraciones polticas, y en el marco de contextos socioeconmicos distintos, ofrece la oportunidad de analizar el rendimiento institucional como variable tanto dependiente como independiente, en el sentido circular antes apuntado.

En este estudio entendemos por rendimiento autonmico el rendimiento institucional (institutionalperformance) de las comunidades autnomas. Partimos de una definicin genrica de este concepto, extrada de la literatura especializada: el rendimiento institucional es la capacidad de los poderes pblicos de desarrollar sus funciones de manera efectiva. As, el rendimiento institucional de las comunidades autnomas resulta del ejercicio de sus capacidades de autogobierno en un entorno de condicionantes estructurales y coyunturales. El objetivo de este estudio es analizar cul ha sido el uso que las autonomas han hecho de su capacidad de autogobierno, esto es, se trata de hacer un balance de su actividad desde principios de la dcada de los ochenta hasta la actualidad. En esta investigacin pretendemos construir la caracterizacin, en forma de descripcin analtica, del rendimiento institucional autonmico, pero no pretendemos explicar los diferentes niveles de rendimiento registrados. Es decir, en este trabajo, intentamos construir una variable, pero no explicarla. En este sentido, pretendemos responder a las preguntas de: qu uso han hecho las autonomas de sus capacidades de autogobierno? y en qu medida han hecho usos distintos de esas capacidades y han conseguido, por tanto, diferentes niveles de rendimiento institucional? Al margen de algunas intuiciones y sugerencias documentadas en los diversos captulos, quedan fuera de los objetivos centrales de este trabajo responder globalmente a la pregunta de por qu las comunidades autnomas han llegado a determinados niveles de rendimiento institucional?

Entre los factores endgenos que influyen en el rendimiento institucional se hallan las instituciones polticas. Todas las comunidades se organizan segn el mismo marco poltico-institucional (gobierno parlamentario, parlamento unicameral, representacin proporcional y ley D'Hondt). Sin embargo, existen factores que condicionan en gran medida el impacto de este diseo formal. La distincin entre nacionalidades y regiones y entre distintas vas de acceso a la autonoma podra reflejar distintas intensidades en las voluntades de autogobierno, asociadas a menudo con la reivindicacin de asimetras en los niveles de descentralizacin competencial. Estas voluntades tienen ms oportunidades de expresarse en las comunidades histricas. Por un lado, el control del calendario electoral autonmico durante casi dos dcadas les ha dado mayor capacidad para crear agendas diferenciadas en cuanto a su cronologa y en cuanto a su impacto en la agenda del gobierno central y de otros gobiernos autonmicos. Por otro lado, tienen ms margen para crear agendas diferenciadas en cuanto a sus polticas pblicas, ya que gozan de descentralizacin poltica -y no slo administrativa- en aquellas competencias que las distinguen de las autonomas con menor capacidad de autogobierno. Tambin en la esfera institucional, la construccin ex novo de una administracin pblica dependiente del ejecutivo autonmico implicaba un margen considerable para la definicin de una agenda diferenciada. La importancia de esta rea deriva de su influencia potencial en los resultados de las polticas pblicas implementadas. Diferentes modelos de administracin y gestin pblica implican diferentes estructuras organizativas, diferentes instrumentos de interaccin con los actores sociales y diferentes formas de regulacin de la actuacin pblica y privada. Sin embargo, la capacidad de innovacin y diferenciacin en este mbito pudo verse limitada por factores internos y externos. Los primeros incluyen la necesidad de afirmar la autonoma en un breve plazo de tiempo, con la creacin de un aparato administrativo y unos instrumentos de gestin que permitiesen una intervencin rpida en el territorio. Los segundos incluyen el impacto de la tradicin administrativa de los modelos ms cercanos, que en este caso eran la administracin central y perifrica del Estado y las administraciones locales. La composicin poltico-ideolgica de los ejecutivos y parlamentos son otro factor endgeno que puede afectar al contenido de la agenda autonmica y,

Existen informes globales y especficos que documentan los diferentes niveles de desarrollo social y econmico en las comunidades autnomas, como los informes FOESSA o Argentaria, que cubren distintos mbitos, as como una larga lista de investigaciones sobre aspectos puntuales realizadas desde disciplinas diversas.

Joan Subirats y Raquel Gallego por tanto, al rendimiento institucional. El estudio de esta caracterstica de la elite poltica autonmica debe completarse con el de otras como su composicin profesional, etaria y de gnero, la acumulacin de cargos o los ndices de permanencia y rotacin en sus mandatos. Para explicar diferentes opciones polticas surgidas de contextos institucionales similares es indispensable tambin analizar la naturaleza de las relaciones entre la elite poltica y administrativa y los actores sociales afectados por las decisiones del poder poltico. Es decir, las i nstituciones y procedimientos formales pueden albergar distintos estilos y arenas de decisin, segn las estrategias que desarrollen los diferentes actores tanto en la elaboracin como en la implementacin de las polticas pblicas. La naturaleza de estas interacciones dependen, a su vez, de factores exgenos como la cultura poltica y el contexto socioeconmico. El objetivo de esta investigacin es ofrecer una descripcin analtica del rendimiento institucional de las comunidades autnomas teniendo estos aspectos en cuenta. As, en esta segunda fase del proyecto ERA que aqu presentamos, la investigacin se ampli a las 17 comunidades autnomas y a un mayor nmero de mbitos a cubrir. El cuadro 1 recoge el marco analtico y los parmetros del rendimiento institucional estudiados. En el marco analtico se distingue entre factores endgenos y exgenos que pueden influir en el rendimiento institucional. Entre los primeros se analizan las elites polticas y las instituciones
CUADRO

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deis del rendimiento institucional: teora y aplicacin a las comunidades autnomas

Marco analtico

1.

El rendimiento institucional de las comunidades autnomas

FACTORES ENDGENOS:

Parmetros de rendimiento institucional

Instituciones y elites

Funciones de las asambleas autonmicas: relaciones entre parlamentos y gobiernos. nmicas.

La orientacin al ciudadano de las administraLeyes y polticas pblicas nmicos. Los contenidos de las polticas pblicas autonmicas. Las formas de intervencin de las polticas pblicas autonmicas.

Continuidad y conflicto parlamentario. La configuracin de las administraciones autociones autonmicas.

La actividad legislativa de los parlamentos auto-

polticas y administrativas autonmicas, por una parte, y los productos de la actividad poltica por otra; entre los segundos se incluyen el capital social y la opinin pblica en las diferentes autonomas. Para cada uno de estos factores se han seleccionado una serie de parmetros de rendimiento institucional que nos permiten obtener una descripcin analtica con un peso emprico indito en los estudios realizados sobre las comunidades autnomas hasta ahora. Como muestra el cuadro 1, los parmetros del rendimiento institucional escogidos cubren aspectos que la literatura especializada ha considerado de manera diversa -tanto variables dependientes como independientes. En este sentido, no pretendemos profundizar en ese debate, sino llegar a una valoracin conjunta de todos los resultados de la investigacin que nos permita hacer una evaluacin relativamente consistente del rendimiento autonmico. Asumimos que existe un efecto de circularidad entre los factores socioeconmicos y el rendimiento institucional, por el cual los unos y el otro adquieren un carcter intercambiable y simultneo de variables dependientes e independientes, y estos aspectos se consideran en cada captulo. El estudio de cada parmetro en el captulo correspondiente toma en consideracin su relacin con el concepto de rendimiento institucional, tanto si se considera que forma parte de su definicin como si se considera que es una variable distinta, independiente o dependiente del rendimiento institucional. Por ejemplo, a pesar de que la opinin pblica puede considerarse como una variable dependiente de la percepcin de la poblacin respecto al rendimiento institucional, investigaciones recientes muestran la fuerte influencia de la "confianza poltica" (medida con el indicador opinin pblica) sobre el rendimiento institucional (Hetherington, 1998). Igualmente, se ha analizado el rendimiento autonmico comparando comunidades autnomas con diferentes techos competenciales (case-control design), y considerando esta caracterstica como la principal constriccin formal que las diferencia. Y en la misma lnea, el anlisis del rendimiento autonmico tambin se ha realizado comparando comunidades con el mismo techo competencial, pero adquirido en diferentes momentos en el tiempo (before-after case studies). Esto nos ha permitido captar la influencia de los aos de experiencia de autogobierno y la capacidad de aprender de ella para mejorar el rendimiento e influir en el contexto socioeconmico y sociopoltico. Como en la fase anterior de la investigacin, la metodologa y los datos a recoger se definen para cada imaito.

FACTORES EXGENOS:

Capital social y opinin pblica

RETOS DE FUTURO Fuente: Elaboracin propia.

El capital social de las autonomas. Opinin pblica sobre las autonomas.

Autonomas.

Mecanismos de articulacin del Estado de las