Las fuentes internas de la política económica exterior

Guía del lector

¿Cómo debe una nación manejar sus economías con el resto del mundo? ¿Cómo debería el gobierno
regular los flujos de bienes, personas e inversiones hacia y desde naciones extranjeras? Los debates
intensos, a menudo rencorosos, sobre políticas económicas exteriores estallan regularmente en la
política en todos los países. De hecho, la forma en que los gobiernos deberían lidiar ahora con las
múltiples facetas de la "globalización" es quizás el desafío político más apremiante de nuestro
tiempo. Es un tema que se ha debatido en las legislaturas nacionales y salas de conferencias de todo
el mundo; ha movilizado movimientos populistas nacionalistas en un extremo del espectro político.
y organizaciones transnacionales de medio ambiente y derechos humanos en el otro; y ha llevado a
violentas protestas y manifestaciones en las calles de Londres, París, Berlín y Nueva York ¿Cuáles
son las líneas de batalla en estos debates políticos? ¿Cómo se deciden las políticas en los diferentes
países? ¿Cómo las diferencias en las instituciones políticas dan forma a estas decisiones políticas?
¿Y cómo se filtran en la política las nuevas ideas e información sobre las opciones de políticas? Este
capítulo examina cada una de estas preguntas, centrándose en la política interna del comercio, la
inmigración, la inversión y los tipos de cambio.

Introducción

Cada gobierno debe tomar decisiones sobre la mejor manera de gestionar la forma en que su
propia economía está vinculada a la economía global. Debe elegir si desea abrir el mercado
nacional al comercio internacional, si liberalizar el comercio con algunas naciones más que con
otras, y si permite más comercio en algunos sectores de la economía que en otros. Cada gobierno
también debe decidir si restringe los flujos internacionales de inversión en diferentes sectores, y
si regula la inmigración y la emigración de diferentes tipos de trabajadores. Y debe fijar el tipo
de cambio para la moneda nacional o permitir que la tasa fluctúe hasta cierto punto, en respuesta
a la oferta y la demanda en los mercados financieros internacionales.

Por supuesto, si cada gobierno siempre tomara las mismas decisiones en todas estas áreas de la
política, las cosas serían muy simples para nosotros como académicos (y mucho más predecibles
para los ciudadanos del mundo). Pero los gobiernos en diferentes países, y en diferentes
momentos de la historia, a menudo han elegido políticas económicas exteriores radicalmente
diferentes. Algunos han cerrado sus economías nacionales casi por completo del resto del
mundo, imponiendo límites estrictos al comercio, la inmigración y la inversión; un ejemplo es
China en la década de 1960, que se mantuvo aislada casi por completo del resto de las economías
del mundo. En otras situaciones, los gobiernos han adoptado el enfoque opuesto, permitiendo
un intercambio económico prácticamente sin vallas entre sus ciudadanos y extranjeros;
irónicamente, Hong Kong en la década de 1960 puede ser el mejor ejemplo de este tipo de
apertura extrema. La mayoría de los gobiernos adoptan hoy una mezcla de políticas que se
encuentran en algún lugar intermedio entre estos dos extremos, imponiendo controles selectivos
a las actividades que afectan a algunos sectores de su economía y restringiendo los intercambios
con algunos países extranjeros más que con otros. Comprender por qué los gobiernos toman las
decisiones particulares que toman requiere una atención cuidadosa a las presiones políticas que
enfrentan de diferentes grupos nacionales y las instituciones políticas que regulan la forma en
que se toman e implementan las decisiones colectivas.

La política, lo sabemos, se trata de quién obtiene qué, cuándo y ahuyentarse. Diferentes individuos
y grupos en cada sociedad suelen tener puntos de vista muy diferentes sobre lo que su gobierno
debe hacer cuando se trata de establecer las políticas que regulan el comercio internacional, la
inmigración, la inversión y los tipos de cambio. Estas demandas en competencia deben ser
reconciliadas de alguna manera por las instituciones políticas que gobiernan la formulación de
políticas. Por lo tanto, para comprender realmente los orígenes internos de las políticas económicas
exteriores, debemos realizar dos tareas críticas:

I. Identificar o mapear las preferencias políticas de los diferentes grupos de la economía nacional.
2. Especifique que las instituciones políticas determinan la forma en que estas preferencias se
agregan o se convierten en decisiones gubernamentales reales.

El primer paso requerirá un análisis económico. La forma en que las personas se ven afectadas
por los lazos de su nación con la economía global y, por lo tanto, qué tipos de políticas prefieren
para administrar esos vínculos, depende principalmente de cómo se ganan la vida. Los
trabajadores siderúrgicos, por ejemplo, suelen tener puntos de vista muy diferentes de los
agricultores de trigo sobre la mayoría de las políticas económicas extranjeras, porque estas
políticas rara vez afectan a las industrias del acero y el trigo de manera similar. De importancia
crítica aquí son los tipos de activos que poseen las personas y cómo los ingresos obtenidos de
estos activos se ven afectados por las diferentes opciones de políticas.

El segundo paso exige un análisis político. La forma en que se eligen los representantes políticos,
cómo se organizan los grupos para presionar o influir de otra manera en los políticos, y las políticas
de cómo se proponen, debaten, enmiendan y aprueban en las legislaturas, y luego son
implementadas por las agencias gubernamentales, todo depende de la estructura de las
instituciones políticas. Los líderes elegidos democráticamente se enfrentan a limitaciones
institucionales muy diferentes de los dictadores militares, por supuesto, e incluso entre las
democracias hay una amplia gama de variaciones institucionales que pueden tener un gran impacto
en el comportamiento de los responsables políticos.

Estos dos pasos analíticos juntos de esta manera, que combinan el análisis económico y político
en conjunto, generalmente se conocen como el enfoque de economía política para el estudio de
los resultados de las políticas. En las siguientes dos secciones, consideraremos cada uno de los
dos pasos analíticos con cierto detalle, examinando las fuentes nacionales de políticas en las
áreas de comercio, inmigración, inversión y tipos de cambio. Luego cambiaremos un poco de
marcha y consideraremos las formas en que las ideas y la información podrían afectar la
formulación de políticas. También discutiremos los vínculos entre las diferentes dimensiones
políticas y las cuestiones no económicas, centrándonos en las preocupaciones ambientales y de
derechos humanos, y cómo se presentan en los debates sobre políticas económicas exteriores.
Finalmente, en la conclusión, para vincular todo esto a la discusión de la colaboración y
coordinación internacional en el Capítulo 3, consideraremos brevemente el impacto de la política
interna en la negociación sobre cuestiones económicas entre gobiernos a nivel internacional.
Preferencias de política

La suposición rectora aquí es que, cuando se trata de tomar posiciones sobre el how para regular
los lazos con la economía global, los individuos y los grupos están fundamentalmente preocupados
por cómo las diferentes opciones de política afectan sus ingresos. Por supuesto, las personas
también pueden tener importantes preocupaciones no materiales que afectan sus actitudes hacia
las políticas económicas extranjeras. Muchas personas están preocupadas por las formas en que la
globalización afecta la seguridad nacional, por ejemplo, y se preocupan por su impacto en las
culturas tradicionales, en el medio ambiente del mundo y en los derechos humanos; y estas
preocupaciones pueden tener un impacto directo en sus puntos de vista sobre la regulación del
comercio internacional, la inmigración y la inversión. Discutiremos algunas de estas importantes
consideraciones con más detalle más adelante en el capítulo. Pero comenzamos aquí con el marco
más simple posible en el que las políticas económicas se evalúan solo en términos de sus efectos
económicos. Dado que los grupos de productores organizados casi siempre han sido los
participantes más vocales en los debates nacionales sobre políticas económicas extranjeras, y los
debates en sí mismos se han formulado principalmente en términos económicos, esta parece una
forma apropiada de comenzar.

Comercio

El espectacular crecimiento del comercio internacional durante las últimas cinco décadas ha
intensificado el debate político sobre los costos y beneficios de la apertura comercial. En los Estados
Unidos, la controversia en torno a la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(NAPTA) en 1993 fue especialmente intensa, y han surgido argumentos similares en Europa sobre
el tema de la ampliación de la Unión Europea y sobre los intentos de reformar la Política Agrícola
Común (PAC). Las rápidas reformas de la política comercial también han generado una reacción
política significativa en muchos países en desarrollo, y en los últimos años se han visto violentas
protestas y manifestaciones de grupos de una variedad de países que esperan interrumpir las
reuniones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los líderes políticos de todo el mundo
con frecuencia expresan su preocupación por los efectos negativos del comercio y la necesidad de
proteger a sus empresas y workers de la competencia extranjera.

¿Qué hay detrás de toda esta agitación política y protesta? A primera vista, puede parecer
desconcertante que haya tanto conflicto sobre el comercio. Después de todo, la visión más famosa
de la economía internacional es la prueba de que el comercio proporciona ganancias mutuas; es
decir, cuando los países intercambian bienes y servicios, en general, todos están mejor. El comercio
asigna a cada país para que se especialice en la producción de bienes y servicios en los que tiene
una ventaja comparativa, y al hacerlo se mejora el bienestar mundial (véase el recuadro 4.8 al final
de este capítulo).

Si bien hay ganancias del comercio para todos los países en conjunto, lo que hace que el comercio
sea tan controvertido es que, entre los individuos de cada país, el comercio crea ganadores y
perdedores. El comercio de how afecta a diferentes individuos depende de cómo se ganan la vida.
Para desarrollar esta historia, los economistas se han basado tradicionalmente en una teoría muy
simple del comercio ideada por los economistas de TWo Swedish, Eli Heckscher y Berti. Ohlin. En el
modelo de comercio de Heckscher-Ohlin, la ventaja comparativa de cada nación se remonta a sus
dotaciones particulares de diferentes factores de producción: es decir, insumos básicos como la
tierra, el trabajo y el capital que se utilizan en diferentes proporciones en la producción de
diferentes bienes y servicios. Dado que los costos de estos insumos en cada país dependerán de su
disponibilidad, las diferencias en las dotaciones de factores entre los países crearán diferencias en
la ventaja comparativa. Cada país tenderá a exportar artículos cuya producción requiere un uso
intensivo de los factores con los que está abundantemente dotado en relación con otras naciones;
por el contrario, cada país importará bienes cuya producción requiere un uso intensivo de factores
que son relativamente escasos. Se espera que los países bien dotados de tierras, como Australia y
Canadá, exporten productos agrícolas (por ejemplo, trigo y lana), mientras que importan productos
que requieren el uso intensivo de mano de obra (por ejemplo, textiles y calzado) de economías más
abundantes en mano de obra como China e India. Las economías avanzadas de Europa, Japón y los
Estados Unidos, bien dotadas de capital en relación con el resto del mundo, deberían exportar
productos intensivos en capital (por ejemplo, automóviles y productos farmacéuticos), mientras que
la importación de otros tipos de bienes de socios comerciales menos desarrollados con suministros
de capital son escasos en comparación con los suministros de mano de obra y tierra.

Basándose en este modelo simple de comercio, Wolfgang Stolper y Paul Samuelson (1941)
derivaron un famoso teorema en 1941 que describía los efectos probables del comercio en los
ingresos reales de diferentes conjuntos de individuos dentro de cualquier economía. Según el
teorema de Stolper Samuelson, el comercio beneficia a aquellos que poseen los factores de
producción con los que la economía está relativamente bien dotada, pero perjudica a los
propietarios de factores escasos. El razonamiento es sencillo: al fomentar la especialización en
cada economía en tipos de producción orientados a la exportación, el comercio aumenta la
demanda de factores localmente abundantes (y aumenta las ganancias de quienes poseen esos
factores), al tiempo que reduce la demanda de factores localmente escasos (y reduce los ingresos
de los propietarios de tales factores). En Australia y Canadá, nos dice el teorema, los
terratenientes deberían beneficiarse claramente del comercio, mientras que los trabajadores
pueden esperar salarios reales más bajos como consecuencia del aumento de las importaciones
de bienes intensivos en mano de obra. En los Estados Unidos, el teorema predice que el comercio
debería beneficiar a los propietarios de capital y a los terratenientes a expensas de los
trabajadores. Lo contrario debería mantenerse en economías en desarrollo relativamente
abundantes en mano de obra (y escasas de capital) como China e India, donde el comercio
aumentará los salarios de los trabajadores en relación con las ganancias obtenidas por los
propietarios locales del capital.

Al revelar cómo el comercio beneficia a algunas personas mientras empeora a otras, el teorema
de Scalper-Samuelson explica por qué el comercio es un tema político tan divisivo. El teorema
también proporciona una forma ordenada de mapear las preferencias políticas de los individuos
en cada economía. En cada nación, los propietarios de factores localmente abundantes deberían
apoyar una mayor apertura comercial, mientras que los propietarios de factores localmente
escasos deberían ser proteccionistas (véase el recuadro 4.1).

Hay una gran cantidad de evidencia en las historias de conflictos políticos sobre el comercio en
una variedad de naciones que encaja con esta simple predicción (ver Rogowski 1989). En
Australia, por ejemplo, las primeras elecciones nacionales en 190 se disputaron entre un partido
de libre comercio que representaba predominantemente a los votantes rurales, y un partido
proteccionista apoyado de manera abrumadora por los propietarios urbanos del capital y el
trabajo. Un tipo muy similar de división política caracterizó la mayoría de los debates sobre la
política comercial en Canadá a fines del siglo XIX, con el apoyo a la apertura comercial emanando
principalmente de los agricultores de las provincias occidentales. En Europa y Japón, por el
contrario, gran parte de la oposición al comercio durante el último siglo más o menos ha
provenido de intereses agrícolas, ansiosos por bloquear las importaciones baratas de productos
agrícolas del extranjero. En los Estados Unidos y Europa, al menos desde la década de 1960, los
sindicatos han expresado una de las oposiciones más fuertes a la apertura comercial y han
pedido restricciones a la importación destinadas a proteger los empleos en industrias intensivas
en mano de obra amenazadas por la competencia extranjera.

La derogación de las leyes del maíz

La historia de la derogación de las proteccionistas Leyes Com de Gran Bretaña en 1846 sigue
siendo quizás el ejemplo más conocido de un choque político sobre la política comercial que
encaja muy bien con el teorema de Stolper-Samuelson. Con la reactivación del comercio exterior
después de las Guerras Napoleónicas, los debates políticos en Gran Bretaña comenzaron a
centrarse en el proteccionista Corn l.aVJ'S que restringía la importación de varios granos (trigo,
centeno, cebada y avena, así como guisantes y frijoles). defendido resueltamente por la élite
terrateniente. La presión para la reforma vino con mayor fuerza de los fabricantes. productores
textiles especializados en Leicester y Manchester; deseosos de reducir los costes laborales (véase
McCo rd 1958). Fueron estos fabricantes quienes formaron el liderazgo de la Anti-Com Law
League en 1838, y un fabricante de algodón, Richard Cobden. se convirtió en el defensor más
famoso de la Liga. El impulso de la reforma pronto atrajo a un gran número de seguidores entre
las clases medias urbanas y trabajadoras, y atrajo el apoyo del movimiento de reforma cartista
de la clase trabajadora. que organizó la campaña del "pan más grande" en la década de 1840.
Los efectos we.re sintieron pronto en el Parlamento. transformado por la Gran Ley de Reforma
de 1832 y el derecho al voto de vote.rs en los grandes centros industriales de West Riding. El
propio Cobden entró en el Parlamento en 184 1, haciendo campaña con el grito: "Debes
desgrasar el pan del pueblo" y la Liga intensificó su campaña con una tormenta de panfletos.
peticiones, reuniones públicas y discursos a los sindicatos. La angustia económica generalizada
de principios de la década de 1840 tuvo un gran impacto en el primer ministro conservador.
Robert Peel. Introdujo una escala móvil para los derechos de grano en 184 1 y luego redujo esas
tasas en 1842 y 1844. en un intento de aliviar la crisis alimentaria, pero esto despertó una feroz
oposición de los intereses terratenientes y de las filas conservadoras. El fracaso de la cosecha de
papa en 1845, y la consiguiente crisis alimentaria, le dieron a Peel el pretexto para ir más allá. En
medio de informes de hambruna generalizada. el primer ministro impulsó un proyecto de ley
para derogar por completo las Leyes Com. con el apoyo tanto de liberales como de radicales. El
conflicto por la derogación dividió a los conservadores irrevocablemente. Una vez 'purificados'
de su facción Peelite. los conservadores (conocidos durante años como los proteccionistas) we.re
cada vez más aislados en el tema comercial en el Parlamento. Los partidarios de Peel, incluido
William Gladstone. gravitó hacia los liberales. y su plataforma de libre comercio se basó en una
inmensa base de apoyo entre los industriales urbanos, las clases medias. y trabajadores. El primer
presupuesto de Gladstone como primer ministro en 1860 eliminó efectivamente todos los
deberes proteccionistas restantes en Gran Bretaña.

Por otro lado, las divisiones políticas y las coaliciones en la política comercial a menudo parecen
contradecir este simple modelo de preferencias. Es bastante común ver a los trabajadores y
propietarios de la misma industria uniéndose para presionar por barreras protectoras a la
importación, por ejemplo, en los debates contemporáneos sobre la política en los Estados Unidos,
a pesar de que el teorema de Stolper-Samuelson nos dice que se supone que el capital y el trabajo
tienen puntos de vista directamente opuestos sobre el comercio en estas economías. Entonces,
¿qué está pasando aquí? El problema crítico es que el teorema se deriva asumiendo que los factores
de producción son altamente móviles entre diferentes industrias en cada economía. Un enfoque
alternativo para mapear los efectos del comercio en los ingresos, a menudo denominado modelo
de factores específicos, permite en cambio que puede ser bastante costoso mover los factores de
producción entre diferentes sectores de la economía. Es decir, los diferentes tipos de tierra,
habilidades laborales y equipos de capital a menudo tienen un uso muy limitado o específico (o
rango de usos) al que se les puede poner cuando se trata de fabricar productos. La planta y la
maquinaria utilizadas en las industrias manufactureras modernas están muy especializadas: las
prensas utilizadas para estampar carrocerías de automóviles están diseñadas solo para ese
propósito, por ejemplo, y no se pueden adaptar fácil o rápidamente para realizar otras tareas. Las
fábricas de acero no se pueden convertir fácilmente en fábricas farmacéuticas o casas de diseño de
software. Tampoco los trabajadores siderúrgicos pueden adaptar rápidamente sus habilidades y
convertirse en ingenieros químicos o programadores informáticos.

En el modelo de factores específicos, los ingresos reales de diferentes individuos están muy
estrechamente vinculados a las fortunas de las industrias particulares en las que se ganan la vida.
Las personas empleadas o invertidas en industrias de exportación se benefician del comercio de
acuerdo con este modelo, mientras que las que están vinculadas a industrias que compiten con las
importaciones se ven perjudicadas (véase Jones 1971; Mussa 1974). En las economías avanzadas de
Europa y los Estados Unidos, la implicación es que los propietarios y empleados de las industrias
orientadas a la exportación, como la aeroespacial, la farmacéutica, los programas informáticos, los
equipos de construcción y los servicios financieros, deberían apoyar mucho más el comercio que sus
contrapartes en, por ejemplo, las industrias del acero, los textiles y el calzado, que se enfrentan a
una intensa presión de la competencia de las importaciones. Hay mucha evidencia que apoya estas
predicciones en el verdadero desarrollo de la política comercial, especialmente en los debates sobre
el comercio en las economías más avanzadas, donde las tecnologías (y las habilidades que las
complementan) se han especializado cada vez más en muchas industrias manufactureras y de
servicios diferentes, e incluso en diversas áreas de la producción agrícola y minera (véase Magee
1980; Hiscox 2002). En los recientes debates sobre los acuerdos comerciales regionales y
multilaterales en los Estados Unidos, por ejemplo, parte de la oposición más vociferante a la
eliminación de las barreras al comercio ha venido de trabajadores y trabajadores alineados en las
industrias siderúrgica y textil.

En las principales investigaciones sobre la economía política del comercio se asume ahora
habitualmente que el enfoque de los factores específicos es la forma más adecuada de pensar
acerca de las preferencias de política comercial, al menos en el contexto contemporáneo de las
economías avanzadas (véanse Grossman y Helpman, 1994; Rodrik 1995), por lo que confiaremos
en él en su mayor parte en los debates posteriores. Vale la pena señalar que este modelo todavía
está anidado dentro de la teoría más amplia de Heckscher-Ohlin que explica el comercio de
acuerdo con las diferencias en las dotaciones de factores. Las teorías más recientes del comercio,
motivadas por alguna evidencia clara de que no todo el comercio parece encajar bien con esta
simple teoría basada en las dotaciones (por ejemplo, Europa, Japón y los Estados Unidos
importan automóviles entre sí), han hecho algunas desviaciones significativas del marco estándar
de Heckscher-Ohlin. Una innovación es permitir que las tecnologías de producción y los gustos
entre los consumidores puedan variar sustancialmente entre los países. Esas diferencias podrían
afectar a los tipos de productos que una economía probablemente exportará e importará, pero
las predicciones sobre las preferencias de política comercial derivadas del enfoque de factores
específicos no se ven afectadas de otra manera: las personas que participan en industrias de
exportación favorecen el comercio, mientras que las de las industrias que compiten con las
importaciones se oponen al comercio. Una innovación más complicada en la teoría del comercio
permite la posibilidad de economías de escala y otras fuentes de diferencias de costos específicas
de la empresa (Melitz 2003). En algunas industrias que requieren grandes inversiones de capital,
las empresas más grandes pueden disfrutar de una ventaja de costos tan dramática sobre las
empresas más pequeñas que esos mercados tienden a estar dominados por solo unas pocas
corporaciones muy grandes. En tales casos, en los que las empresas compiten entre sí y con
rivales extranjeros por diferentes nichos de mercado, el comercio puede tener efectos diferentes
para las empresas de la misma industria (Osgood 2016). Sin embargo, este tipo de complejidades
son difíciles de incorporar en un modelo de comercio ampliamente aplicable, por lo que no las
perseguiremos aquí. Aunque cabe señalar que las grandes empresas que disfrutan de economías
de escala en la producción también tienden a participar en la inversión extranjera y a ubicar
partes de su empresa en diferentes países. Más adelante, discutiremos las implicaciones políticas
de este tipo de inversión multinacional con más detalle.

Inmigración

Por supuesto, la globalización no es simplemente una cuestión de comercio de bienes y servicios;

también implica flujos internacionales de los propios factores de producción: la migración de
trabajadores entre naciones, y la inversión y los préstamos internacionales que transfieren capital
a través de las fronteras. No hay una diferencia radical entre cómo analizamos estos fenómenos
y cómo examinamos el comercio, pero tampoco el análisis es idéntico en términos de los efectos
económicos y las preferencias de política que anticipamos para diferentes conjuntos de
individuos dentro de cada nación.

Los debates políticos sobre la política de inmigración han aumentado en volumen e intensidad en
los últimos años en casi todas las economías occidentales. Por un lado, la inmigración es vista por
muchos como un salvavidas económico y cultural que puede suministrar a las empresas de
industrias clave trabajadores calificados, al tiempo que inyecta vida artística e intelectual en la
nación. Por otro lado, a muchas personas les preocupa que los inmigrantes quiten empleos a los
trabajadores locales y creen enclaves étnicos que puedan balcanizar a una nación y conducir a más
delincuencia y otros males sociales. Estas últimas preocupaciones han alentado la reciente
imposición de controles de inmigración mucho más estrictos en muchos países, lo que también ha
fomentado el crecimiento de los movimientos políticos extremistas antiinmigrantes en varios países
europeos y ha aumentado la incidencia de crímenes de odio dirigidos hacia los inmigrantes. El
debate parece seguro que continuará en los próximos años y será más feroz.

Históricamente, la inmigración casi siempre ha sido más controvertida políticamente que el

comercio. El tema sigue siendo tan delicado que las estrictas restricciones a la inmigración son casi
universales. Una vez más, al igual que con los límites al comercio, tales restricciones tienen poco
sentido si nos fijamos únicamente en los efectos globales de los problemas laborales
internacionales. Es fácil demostrar que cuando la mano de obra sea libre de migrar a países donde
pueda ser más productiva (y ganar salarios correspondientemente más altos), habrá un aumento en
la producción mundial total de bienes y servicios (véase Krugman y Obstfeld 2000: cap. 7). Y la
producción total también debe aumentar en cualquier economía que permita la entrada de más
inmigrantes. Esta expansión de la producción hace posible, en principio, que todos disfruten de
niveles de vida más altos. Los flujos migratorios en realidad pueden servir al mismo propósito
económico que los flujos comerciales, respondiendo a las señales de precios para mejorar la
eficiencia económica. De hecho, en el modelo estándar de comercio de Heckscher-Ohlin descrito
anteriormente, el comercio es simplemente una función de las diferencias de los países en las
dotaciones de mano de obra y otros factores, por lo que los movimientos internacionales de bienes
y factores son, de hecho, sustitutos entre sí. Los países que trabajan abundantemente, como China
y la India, y que, por lo tanto, los salarios son bastante bajos en comparación con los salarios pagados
no sólo son proveedores naturales de exportaciones intensivas en mano de obra para el mercado
mundial, sino que también son proveedores naturales de mano de obra en sí (es decir, emigrantes).

Sin embargo, como ya sabemos, lo que más importa para la política no es que las ganancias
agregadas de bienestar sean posibles a partir de intercambios (de bienes o factores) entre
economías; lo que más importa es que algunas personas ganan y otras pierden. ¿Qué personas
tienen más probabilidades de oponerse a la inmigración? Una vez más, el análisis económico
estándar enfatiza la importancia de los diferentes tipos de factores productivos, incluidos la tierra y
el capital, como se mencionó anteriormente, con una distinción adicional entre la mano de obra
altamente calificada (o "capital humano") y la mano de obra poco calificada o de cuello azul. Lo que
es crítico, como ya habrás adivinado, es el impacto que la inmigración puede tener en los suministros
relativos de factores de producción en la economía local. Si los inmigrantes tienen bajos niveles de
habilidad, como se suele suponer cuando se discuten los efectos de la inmigración en las economías
avanzadas de Europa y América del Norte, permitir una mayor inmigración aumentará la oferta local
de mano de obra poco calificada en relación con otros factores. El efecto es reducir los salarios
reales de todos los trabajadores poco calificados, ya que los recién llegados se fijan el precio de los
empleos al aceptar salarios más bajos, al tiempo que aumentan los ingresos reales para los
propietarios locales de tierras, capital y habilidades, a medida que aumenta la demanda de estos
otros factores. Por supuesto, si una nación solo permite que los trabajadores altamente calificados
inmigren, el efecto será salarios reales más bajos para los trabajadores altamente calificados, pero
mayores ingresos reales para los trabajadores poco calificados y los propietarios de tierras y capital.
Los resultados básicos de este modelo simple del impacto de la inmigración, a menudo
denominado análisis de "proporciones factoriales" (véase Borjas et al. 1996; Borjas 1999}--son
ampliamente aplicables. La inmigración siempre perjudica a los trabajadores locales con niveles
de habilidad similares a los de los trabajadores que llegan, mientras que beneficia a los
propietarios locales de otros factores. Incluso si permitimos altos niveles de comercio, que
pueden compensar parcialmente el impacto de la inmigración a medida que las economías se
ajustan al cambio en los suministros de factores importando menos de algunos bienes que ahora
se pueden producir localmente a un costo menor, los efectos siempre van en la misma dirección,
aunque pueden llegar a ser muy pequeños en tamaño. e incluso desaparecen por completo, si
la economía local es pequeña en relación con otras economías (Leamer y Levinsohn 1995). Los
efectos son incluso generalmente los mismos si permitimos que las habilidades de los
trabajadores puedan ser altamente "específicas" para industrias particulares, aunque el impacto
de la inmigración en los ingresos será mayor para los trabajadores altamente calificados
(específicos) en algunas industrias que en otras. Cualquier afluencia de mano de obra no
calificada será especialmente valiosa para los trabajadores altamente calificados en sectores que
utilizan mano de obra no calificada de manera más intensiva, por ejemplo, pero aún beneficiará
a todos los trabajadores altamente calificados, ya que la producción (y la demanda de sus
habilidades) aumentará en cada industria. Por el contrario, una afluencia de cualquier tipo de
mano de obra altamente calificada generará la mayor disminución en los ingresos de los
trabajadores altamente calificados en la misma industria (aquellos que poseen las mismas
habilidades específicas que los inmigrantes). Pero también perjudicará a los trabajadores
altamente calificados en otras industrias de la economía local cuyos ingresos sufrirán, aunque de
una manera relativamente menor, a medida que la demanda de sus tipos de habilidades
específicas caiga en respuesta a la expansión que tiene lugar en la industria a la que se han
mudado los inmigrantes calificados.

Entonces, nuevamente, tenemos una forma muy simple y generalmente aplicable de identificar las
preferencias políticas de los individuos. Se puede esperar que las personas se opongan a cualquier
política que permita la inmigración de workers extranjeros con niveles de habilidad similares, pero
apoyarán otros tipos de inmigración. Es probable que las personas que viven de la propiedad de la
tierra y el capital sean los partidarios más firmes de leyes de inmigración más abiertas. Si nos fijamos
en los debates políticos sobre la inmigración en determinados países, la alineación de los intereses
organizados a menudo parece encajar con estas expectativas. La oposición más vocal a los cambios
en las leyes de inmigración que permitirían una inmigración más poco calificada a menudo proviene
de los sindicatos que representan a los trabajadores manuales. En los Estados Unidos, por ejemplo,
la AFL-CIO ha adoptado tradicionalmente una postura muy dura a favor de leyes restrictivas de
inmigración y medidas de control fronterizo destinadas a detener la inmigración ilegal al país desde
México (Tichenor 2002: 209). Las asociaciones empresariales y agrícolas estadounidenses han
adoptado una posición muy diferente, a menudo presionando por un trato más indulgente de los
inmigrantes ilegales y por cuotas más grandes en varias categorías de visas de no inmigrantes. De
manera similar, las federaciones sindicales en Gran Bretaña, Francia y Alemania han levantado
protestas sobre la ampliación de la Unión Europea y la posible afluencia de trabajadores calificados
en la loncha a sus economías desde nuevos países miembros en el sur y el este de Europa. Las
organizaciones que representan a trabajadores altamente calificados tampoco han rehuido la
política de inmigración, a menudo presionando para restringir las entradas de inmigrantes con
habilidades que coinciden con las suyas y que, por lo tanto, representan una amenaza competitiva
en el mercado laboral local: la Asociación Médica Americana, por ejemplo, la organización que
representa a los médicos en los Estados Unidos, ha presionado para limitar el número de médicos
extranjeros a los que se les otorga el estatus de visa al tiempo que hace que les resulta más difícil
obtener licencias para ejercer (véase el recuadro 4.2).

Este enfoque simple de la economía política de las restricciones de inmigración es muy útil, al menos
como un primer paso hacia la comprensión de las fuerzas políticas que probablemente darán forma
a los resultados de las políticas. Es extremadamente difícil, sin embargo, analizar la política de
inmigración sin examinar las preocupaciones no económicas entre los individuos relacionadas con
cuestiones de cultura e identidad La política de inmigración, después de todo, tiene un profundo
impacto en quién compone la nación misma. De esta manera, es bastante diferente de la política
comercial. Una gran cantidad de investigaciones sugieren que las divisiones entre los individuos
sobre la política de inmigración están más fuertemente relacionadas con las diferencias
fundamentales en los valores culturales asociados con la tolerancia étnica y racial y el
cosmopolitismo (por ejemplo, Espenshade y Calhoun 1993; Citrin et al. 1997; McLaren 2001;
Hainmueller e Hiscox 2007; Hainmueller, Hiscox y Margalit 2015). Esta cuestión de si las preferencias
relacionadas con cuestiones no económicas tienen un efecto profundo en las actitudes hacia la
política económica exterior es una cuestión a la que volveremos más adelante.

El 'Nuevo Mundo' cierra sus puertas a los inmigrantes

A partir de las décadas de 1840 y 1850. Hubo un gran aumento en la emigración de Inglaterra,
Irlanda. Y otras partes de Europa y Asia a las economías del ‘Nuevo Mundo’ en América del Norte y
del Sur y Australasia, donde la mano de obra era relativamente escasa y los salarios
comparativamente altos. Los rudimentarios controles fronterizos y la política abierta hacia los
inmigrantes en estas economías fronterizas significaron que los flujos laborales respondieron con
bastante rapidez a los acontecimientos económicos y, en particular, a la fiebre del oro y otros
“booms” asociados con la construcción de vías férreas y el nacimiento de nuevas industrias. Con el
tiempo, sin embargo. A medida que los sindicatos se volvieron más organizados y políticamente
influyentes en las economías del Nuevo Mundo… se impusieron mayores restricciones a la
inmigración. La presión política para limitar la inmigración se volvió especialmente fuerte durante
las recesiones económicas. Cuando las tasas locales de desempleo a menudo aumentaban
rápidamente. Y los grupos laborales culparon a los nuevos inmigrantes por quitarles trabajo a los
trabajadores ‘nativos’ (ver Goldin 1994). Entre la década de 1880 y la de 1920, todas las economías
del Nuevo Mundo se cerraron gradualmente a la inmigración (ver O ‘Rourke y Williamson 1999). En
los Estados Unidos, las primeras prohibiciones se impusieron a los inmigrantes chinos en 1882, y
luego a todos los inmigrantes asiáticos en 1917, cuando también se introdujo una dura prueba de
alfabetización como forma de limitar la entrada de trabajadores poco calificados. En 1921, la Ley de
Cuotas de Emergencia impuso severas restricciones a todos los recién llegados. El apoyo político
más fuerte para estas medidas provino de los estados del noreste con poblaciones altamente
urbanizadas que trabajan en industrias manufactureras. Donde los sindicatos estaban
particularmente bien organizados y se hacían oír.
Inversion Extranjera.

El capital también puede moverse de un país a otro. Estos movimientos generalmente no toman la
forma de una reubicación física de algunos edificios y maquinaria existentes de un sitio en una
nación a otro sitio en el extranjero (el equivalente a la migración de trabajadores). En cambio, toman
la forma de transacciones financieras entre ciudadanos de diferentes naciones que transfieren
derechos de propiedad sobre activos: una empresa en un país compra instalaciones en el extranjero
que puede operar como una subsidiaria, por ejemplo, o individuos en un país compran acciones en
compañías extranjeras. , o un banco en un país presta dinero a empresas extranjeras. Todas esas
transacciones aumentan el stock de capital disponible para uso productivo en un país y disminuyen
el stock de capital en otro país.

El espectacular aumento del volumen de los flujos internacionales de capital desde la década de
1960, superando el aumento del comercio, ha tenido un profundo impacto en la economía
internacional. Flujos de capital a corto plazo en forma de inversiones de cartera (compras de
acciones de empresas y otras formas de valores, incluidos bonos del gobierno), que pueden cambiar
de dirección con bastante rapidez en respuesta a noticias y especulaciones sobre cambios en las
condiciones macroeconómicas y posibles ajustes en los tipos de cambio , han tenido un gran
impacto en las elecciones que pueden hacer los gobiernos cuando se trata de políticas monetarias
y cambiarias (ver Pauly, Capítulo 9 en este volumen). Los flujos de capital a más largo plazo en forma
de “inversión extranjera directa” (donde la compra de activos extranjeros por parte de una empresa
con sede en un país le otorga el control de propiedad de una empresa ubicada en suelo extranjero),
quizás han sido aún más controvertidos desde el punto de vista político. Las actividades de estas
empresas multinacionales han tenido efectos importantes y muy visibles en las naciones anfitrionas
en las que administran filiales (ver Thun, Capítulo 7 de este volumen). Las naciones pequeñas en
desarrollo pueden socavar las políticas nacionales destinadas a mejorar los estándares ambientales
y los derechos humanos. Por lo tanto, el debate político sobre la inversión extranjera directa está
muy cargado.

Históricamente, las estrictas restricciones a las inversiones de corto y largo plazo por parte de
extranjeros han sido bastante comunes, aunque los controles han sido mucho menos estrictos que
los que normalmente se imponen a la inmigración. Claramente, estos controles no pueden estar
motivados por un deseo de eficiencia económica. Si se eliminan tales controles y se permite que el
capital se mueva libremente a aquellos lugares en los que se utiliza de manera más productiva (y
donde será recompensado, como resultado, con mayores ganancias). Es fácil demostrar que la
producción total de bienes y servicios aumentará tanto en el país al que fluye el capital como en la
economía mundial en su conjunto. Una vez más, esta expansión de la producción agregada hace
posible, en principio, elevar el nivel de vida de las personas en todas partes. La inversión
internacional, al igual que la migración de trabajadores examinada anteriormente, puede tener el
mismo propósito económico que el comercio. Los flujos internacionales de capital sustituyen a las
exportaciones de bienes y servicios intensivos en capital en el modelo de referencia de Heckscher-
Ohlin. En general, entonces, podemos esperar que las economías industriales avanzadas de Europa
y los Estados Unidos, que tienen abundantes suministros locales de capital para la inversión, y en
las que las tasas de rendimiento del capital son, por lo tanto, bastante bajas en comparación con las
ganancias en otros lugares, son las economías naturales. Proveedores de capital (así como bienes
intensivos en capital) a las naciones más pobres, en las que el capital es relativamente escaso (ver
Cuadro 4.3).

Históricamente, las estrictas restricciones a las inversiones de corto y largo plazo por parte de
extranjeros han sido bastante comunes, aunque los controles han sido mucho menos estrictos que
los que normalmente se imponen a la inmigración. Claramente, estos controles no pueden estar
motivados por un deseo de eficiencia económica. Si se eliminan tales controles y se permite que el
capital se mueva libremente a aquellos lugares en los que se utiliza de manera más productiva (y
donde será recompensado, como resultado, con mayores ganancias). es fácil demostrar que la
producción total de bienes y servicios aumentará tanto en el país al que fluye el capital como en la
economía mundial en su conjunto. Una vez más, esta expansión de la producción agregada hace
posible, en principio, elevar el nivel de vida de las personas en todas partes. La inversión
internacional, al igual que la migración de trabajadores examinada anteriormente, puede tener el
mismo propósito económico que el comercio. Los flujos internacionales de capital sustituyen a las
exportaciones de bienes y servicios intensivos en capital en el modelo de referencia de Heckscher-
Ohlin. En general, entonces, podemos esperar que las economías industriales avanzadas de Europa
y los Estados Unidos, que tienen abundantes suministros locales de capital para la inversión, y en
las que las tasas de rendimiento del capital son, por lo tanto, bastante bajas en comparación con las
ganancias en otros lugares, son las economías naturales. proveedores de capital (así como bienes
intensivos en capital) a las naciones más pobres, en las que el capital es relativamente escaso (ver
Cuadro 4.3).

Un punto que vale la pena señalar aquí acerca de la dirección probable de los flujos de capital se
refiere a la distinción entre préstamos y flujos de cartera de capital e inversión extranjera directa
(ver Ravenhill, Capítulo I en este volumen). Es razonable imaginar que los primeros tipos de inversión
internacional están impulsados únicamente por la búsqueda de maximizar las tasas de rendimiento
del capital (ajustadas al riesgo), en línea con el modelo de Heckscher-Ohlin. Con la salvedad de que
los países en desarrollo pobres en capital suelen ser políticamente inestables y que los altos niveles
de riesgo pueden disuadir a los inversores, deberíamos, sin embargo, esperar grandes flujos de
capital de las naciones industrializadas hacia el mundo en desarrollo. Es mucho menos claro que las
diferencias en las tasas de rendimiento de toda la economía sean fundamentales para explicar los
patrones de la inversión extranjera directa. Ciertamente hay una cantidad considerable de inversión
directa por parte de empresas europeas, estadounidenses y japonesas en países en desarrollo, y
muchas empresas establecen una estructura multinacional 'vertical' de empresas que ubican partes
del proceso de producción de tierra o mano de obra intensiva en países en desarrollo. Pero la gran
mayoría de la inversión extranjera directa en la economía mundial moderna, de hecho, toma la
forma de flujos de capital entre las propias economías industriales, con empresas que crean
estructuras "horizontales" en las que se realizan funciones similares en instalaciones en diferentes
lugares (ver Graham y Krugman 1995: 36). Este tipo de inversión no encaja bien con las predicciones
estándar de Heckscher-Ohlin basadas en la dotación de factores, y se explica mejor por las ventajas
especiales que obtienen las empresas en algunas industrias saltando fronteras (y barreras
comerciales) e internalizando transacciones dentro del mercado. firme en sí mismo. Los Pirms que
dependen en gran medida de tecnologías especializadas y experiencia en gestión y marketing
pueden tener dificultades para vender este tipo de activos intangibles a empresas extranjeras con
las que les gustaría trabajar como proveedores o distribuidores; en cambio, puede tener mucho más
sentido mantener todas estas relaciones dentro de la empresa (ver Hymer 1976; Caves 1982).
Muchos de estos tipos de empresas multinacionales horizontales también parecen haberse
establecido para asegurar el acceso a mercados extranjeros en los que de otro modo no podrían
vender debido a las barreras comerciales. Este motivo de 'aumento de tarifas' fue un factor
importante para motivar a las empresas automotrices japonesas a establecer instalaciones de
fabricación tanto en Europa como en América del Norte a partir de la década de 1980. La implicación
es que a menudo existe una fuerte conexión entre los efectos de las políticas comerciales y la
inversión (y las restricciones a la inversión), un tema al que volveremos en la sección final del
capítulo (ver también Thun, Capítulo 7 en este volumen).

Inversión, imperialismo y la 'carrera por África'

A partir de 1870, grandes cantidades de capital de inversión fluyeron desde los centros financieros
del sistema europeo hacia el resto del mundo. proporcionar el capital necesario para desarrollar
redes ferroviarias y telegráficas. puertos y nuevas industrias mineras en Europa central y oriental.
las Americas. y gran parte de Asia En la década siguiente, el contexto político en el que se realizaron
estas inversiones extranjeras comenzó a cambiar drásticamente a medida que se desarrollaba una
intensa carrera entre los principales poderes por el control político de los territorios en África y Asia
oriental. Gobiernos en Gran Bretaña. Francia, Alemania. y Bélgica hizo de la expansión imperial en
estas regiones su prioridad de política exterior más urgente. Tomar el control político de territorios
en los que a menudo no había una autoridad de gobierno clara o estable. O al menos no uno capaz
de defender el área de la conquista por fuerzas externas. era una forma de salvaguardar las
inversiones que se estaban haciendo en estos territorios (en su mayoría en la producción de
materiales sólidos como algodón, seda, caucho, aceites vegetales y otros productos de climas
tropicales, así como vías férreas y puertos). , que eran todos muy vulnerables a la incautación). Estas
políticas imperiales fueron apoyadas con mayor fuerza por los intereses financieros y los partidos
conservadores, típicamente respaldados también por las industrias comerciales y de navegación. y
por líderes militares preocupados por las implicaciones de seguridad de la caída. posteriores rivales
en el control de territorios y puertos estratégicos. economista británico. J. A. Hobson (1902/1948),
y tras él, Lenin (1917/1996). célebremente interpretó la expansión imperial de esta época como la
consecuencia natural de que los dueños del capital necesitaban acceder a nuevas oportunidades de
inversión en el extranjero: el imperialismo lo era. en términos de Hobson, 'capital excesivo en busca
de inversión'.

Ahora bien, dejando de lado las ganancias agregadas de bienestar que hace posible el movimiento
internacional de capital, ¿qué individuos es probable que se beneficien de tales flujos de capital y
cuáles perderán? Aquí, podemos simplemente aplicar la lógica del mismo enfoque de ‘proporciones
de factores’ que usamos anteriormente para delinear los efectos de la inmigración. Podríamos
distinguir entre diferentes tipos de capital, de la misma manera que distinguimos arriba entre mano
de obra poco calificada y altamente calificada, y separar los préstamos y los flujos de inversión a
corto plazo o de cartera de la inversión extranjera directa. Pero para simplificar las cosas aquí, los
consideraremos a todos como una sola forma de capital. Lo que es crítico aquí, por supuesto, es el
impacto que las entradas de cualquier capital extranjero tienen sobre la oferta relativa de factores
de producción en la economía local. Permitir más entradas de capital del extranjero aumentará la
oferta local de capital en relación con otros factores y, por lo tanto, reducirá los rendimientos reales
para los propietarios locales de capital. Al mismo tiempo, las entradas de inversión aumentarán los
ingresos reales de los propietarios locales de la tierra y la mano de obra al aumentar la demanda de
estos otros factores de producción.

Una vez más, incluso teniendo en cuenta el hecho de que los flujos comerciales pueden compensar
parcialmente el impacto de los movimientos internacionales de los factores de producción (las
economías pueden ajustarse importando cantidades más bajas de algunos bienes que ahora son
menos costosos de producir en el país), la dirección de los efectos en el ingresos de diferentes
grupos es siempre el mismo. Los propietarios locales de capital se ven perjudicados por las entradas
de capital extranjero; mientras que los terratenientes y trabajadores locales (en todas las categorías)
están mejor. Estos efectos pueden disminuir en tamaño en los casos en que la economía local es
pequeña en relación con otras, como señalamos anteriormente cuando discutimos los efectos de
ingreso de la inmigración, pero siempre están trabajando en la misma dirección. Y, nuevamente, en
paralelo con el análisis de los flujos de inmigración, estos efectos de ingreso no se ven afectados
drásticamente al permitir que el capital pueda tomar formas que son altamente ‘específicas’ para
industrias particulares, aunque los efectos pueden ser mayores para los propietarios de algunos
tipos de capital. . Esto es especialmente relevante cuando pensamos en la inversión extranjera
directa, que generalmente implica la reubicación de un conjunto particular de actividades de
fabricación o mercadeo que requieren tipos muy específicos de tecnologías en una industria en
particular. , por supuesto, resultar en una disminución de las ganancias de los propietarios locales
de capital en la misma industria; también perjudicará a todos los demás que poseen tipos específicos
de capital utilizados en diferentes industrias, de una manera más marginal, por supuesto, ya que la
demanda de sus activos caerá en respuesta a la expansión que tiene lugar en la industria favorecida
por la inversión extranjera.

Por lo tanto, podemos esperar que las políticas que permiten una mayor afluencia de capital
extranjero se opongan enérgicamente a las personas que poseen capital en la economía local, pero
tales políticas serán apoyadas por los terratenientes y trabajadores locales. Hay alguna evidencia
que encaja bien con estas predicciones básicas. Quizás el mejor ejemplo sea la forma en que las
empresas automotrices europeas y estadounidenses han apoyado las restricciones a las
operaciones de las filiales locales de sus rivales japoneses desde la década de 1980. En Europa, las
empresas automotrices presionaron fuertemente por un acuerdo con Japón que incluyera autos
producidos en filiales japonesas dentro de los límites establecidos en la participación total del
mercado japonés en el mercado automotor europeo. En los Estados Unidos, después de algunas
vacilaciones iniciales (quizás reflejando el hecho de que ellos mismos habían establecido numerosas
empresas extranjeras de trasplante en todo el mundo), las empresas automotrices estadounidenses
apoyaron una variedad de propuestas de leyes de “contenido nacional” que habrían colocado a las
filiales locales de los fabricantes de automóviles japoneses en una desventaja considerable al
interrumpir sus relaciones con los proveedores de piezas en el país (Crystal 2003). Las ‘tres grandes’
empresas estadounidenses (Pord, General Motors y Chrysler) también aprovecharon la oportunidad
para exigir requisitos de alto contenido local en el reglas de origen para automóviles en las
negociaciones sobre el Tratado de Libre Comercio de América del Norte de 1993, asegurando que
tendrían una gran ventaja sobre los trasplantes japoneses que producen automóviles en México
para el mercado de América del Norte. Las inversiones japonesas entrantes en la industria
automotriz, representadas por el sindicato United Auto Workers, fueron de hecho bastante tibias,
tal vez porque Durante mucho tiempo habían defendido que se aplicaran estrictas normas de
contenido nacional a las empresas estadounidenses, para evitar que trasplantaran sus instalaciones
de fabricación de piezas a Canadá y México, y tal vez también en respuesta a las preocupaciones de
que las empresas extranjeras se establecieran en estados del sur de Estados Unidos, como
Tennessee. (Nissan) y Kentucky (Toyota) no empleaban a miembros del sindicato.

La inversión extranjera tiende a ser aún más controvertida políticamente en los países en desarrollo,
donde el comportamiento de las grandes corporaciones extranjeras puede tener efectos profundos
en la economía local y en la política local. Una preocupación particular entre los críticos de las
empresas multinacionales ha sido el papel que aparentemente han desempeñado varias grandes
corporaciones en el apoyo a gobiernos autoritarios que han restringido la organización política entre
los grupos laborales, limitado el crecimiento de los salarios y permitido que las empresas maltraten
a los trabajadores y contaminen el medio ambiente (ver Evans 1979; Klein 2002). Si bien la evidencia
no es muy clara, en algunos casos, los propietarios locales de capital bien pueden haber silenciado
su oposición a las inversiones de empresas extranjeras para apoyar las políticas autoritarias
adoptadas por los regímenes militares: en Nigeria, por ejemplo, donde Shell (la petrolera europea
empresa) ha sido durante mucho tiempo el principal inversor extranjero, o más recientemente en
Myanmar, donde Unocal (una empresa estadounidense de petróleo y gas) es el actor extranjero
clave. Pero la tensión competitiva básica entre los capitalistas locales y las empresas extranjeras
(cuya entrada en la economía reduce las ganancias locales) suele ser muy obvia incluso en estos
entornos inestables y no democráticos, ya que las empresas locales a menudo han alentado a sus
gobiernos a imponer severas restricciones a las empresas extranjeras. Inversiones, incluidas
regulaciones onerosas que estipulan que las empresas extranjeras utilicen insumos locales en lugar
de importados, exclusión de sectores clave de la economía e incluso nacionalización (incautación)
de los activos de las empresas (Jenkins 1987: 172). Evidencia más reciente sugiere que, como cabría
esperar dadas las preferencias laborales en los países en desarrollo pobres en capital, los gobiernos
de izquierda respaldados por trabajadores organizados han hecho los mayores esfuerzos para atraer
a las empresas extranjeras a realizar inversiones (Pinto 2003).

Hasta ahora, solo hemos considerado la cuestión de si los gobiernos relajan las restricciones a la
entrada de capital extranjero. Por supuesto, los gobiernos pueden actuar, y con frecuencia lo hacen,
para influir en la cantidad de inversión que sale de sus economías. Y lo mismo se aplica a los flujos
de mano de obra, ya que los gobiernos a menudo tratan de afectar tanto la emigración como la
inmigración: muchos gobiernos, en países tan diversos como Australia, Canadá e India, están
preocupados por la fuga de trabajadores calificados y profesionales, por ejemplo. , y han adoptado
una serie de políticas para desalentar o gravar dichos flujos laborales. Pero el tema de la inversión
directa en el exterior, que a menudo implica la ‘tercerización’ de puestos de trabajo por parte de
empresas multinacionales a sus filiales en países con abundante mano de obra (bajos salarios), se
ha convertido recientemente en un tema político especialmente destacado en Europa y Estados
Unidos. Las divisiones políticas sobre el tema son en gran parte lo que esperamos de la teoría de las
proporciones de los factores: aquellos que poseen capital se oponen firmemente a cualquier
restricción a su capacidad de invertirlo en el extranjero para obtener mayores ganancias, pero las
restricciones a la inversión en el exterior son fuertemente apoyadas. Por los trabajadores locales,
que entienden que las salidas de capital reducirán sus ganancias reales. En los Estados Unidos, por
ejemplo, los más fervientes defensores de la legislación que aumentaría la carga fiscal sobre las
ganancias obtenidas en el extranjero por las corporaciones estadounidenses han sido la APL-CIO y
aquellos trabajadores entre sus miembros que se han visto más afectados por la subcontratación
(por ejemplo, sindicatos en las industrias textil y automotriz). Curiosamente, estos sindicatos a
menudo han contado con el apoyo de grupos ambientalistas y de derechos humanos preocupados
de que la competencia entre los países en desarrollo para atraer nuevas inversiones de empresas
multinacionales pueda producir una carrera a la baja en las normas ambientales y laborales.
Coaliciones de sindicatos y grupos de derechos humanos han emprendido campañas para tratar de
obligar a las corporaciones estadounidenses a adherirse a estrictos códigos de conducta en el
extranjero. Discutiremos este tipo de coaliciones políticas multitemáticas a continuación.

Exchange rates- Los tipos de cambio

Por supuesto, una diferencia crítica entre las transacciones que tienen lugar entre individuos que
viven en el mismo país y las transacciones entre personas en diferentes países es que estas últimas
requieren que las personas puedan convertir una moneda nacional a otra. Si una empresa en
Australia desea importar DVD de un estudio de cine en los Estados Unidos, por ejemplo, deberá
cambiar sus dólares australianos por dólares estadounidenses para pagarle a la empresa
estadounidense. La tasa a la que se lleva a cabo esta conversión obviamente afectará la transacción:
cuantos más dólares australianos se necesiten para comprar la cantidad de dólares estadounidenses
necesarios (el precio de los DVD), más costosas serán las importaciones para los compradores
australianos amantes del cine. Todas las transacciones comerciales y de inversión que tienen lugar
todos los días en la economía mundial se ven afectadas por las tasas a las que se intercambian las
monedas.

Antes de la Primera Guerra Mundial, casi todos los gobiernos fijaron el valor de su moneda en
términos de oro, creando así un sistema monetario internacional en el que todas las tasas de
conversión entre monedas individuales se mantuvieron constantes (para una discusión más
detallada de este patrón oro internacional, ver Ravenhill , Recuadro 1.4 de este volumen). Entre la
Segunda Guerra Mundial y 1973, el valor de la mayoría de las monedas se fijó en el dólar
estadounidense, la moneda más importante en la economía mundial de la posguerra. En este
sistema, a menudo denominado sistema de Bretton Woods (ver Ravenhill, Cuadro 1.5 en este
volumen), Estados Unidos acordó garantizar el valor del dólar comprometiéndose a cambiar dólares
por oro a un precio fijo de $35 por onza. Desde 1973, cuando la administración de Nixon abandonó
oficialmente la tasa fija entre el dólar y el oro, se ha permitido esencialmente que todas las monedas
principales fluctúen libremente en valor en los mercados financieros mundiales (ver Helleiner,
Capítulo 8 en este volumen). Sin embargo, entre las naciones en desarrollo, muchos gobiernos
continúan fijando el valor de su moneda en términos de dólares u otra de las principales monedas
(ver Frieden et al. 2001). Y grupos de naciones en diferentes regiones del mundo, incluidos los
miembros de la Unión Europea, han realizado esfuerzos separados para estabilizar los tipos de
cambio a nivel regional, incluso avanzando hacia la adopción de una moneda regional común.
La elección fundamental que debe hacer cada gobierno consiste en decidir si permite que el valor
de la moneda nacional fluctúe libremente en respuesta a la oferta y la demanda del mercado, o en
su lugar fija el valor de la moneda en términos de alguna otra moneda o estándar externo, por lo
general, el moneda de un socio comercial importante o, como era común en el pasado, el oro (un
metal precioso muy valorado en la mayoría de las sociedades a lo largo de la historia). Cuando un
gobierno decide fijar el valor de la moneda nacional, establece el tipo de cambio oficial y se
compromete a comprar la moneda a ese tipo fijo cuando lo soliciten actores privados o gobiernos
extranjeros. Entre una ‘flotación pura’ y un tipo de cambio fijo hay opciones intermedias: un
gobierno puede elegir un valor objetivo para el tipo de cambio y solo permitir que la moneda fluctúe
en valor dentro de algún rango alrededor del tipo objetivo. Cuanto más amplio sea este rango, por
supuesto, más se aproximará la política a la flotación de la moneda (ver Recuadro 4.4).

Cuando se trata de comercio, inmigración e inversión, los economistas están de acuerdo casi
universalmente en la opción de política que es mejor para maximizar la producción nacional (y
mundial) y, por lo tanto, los estándares generales de vida: eliminar las barreras a todos los tipos de
intercambio internacional es óptimo, porque permite asignar los recursos de la manera más
productiva. Sin embargo, no existe un consenso similar sobre el mejor enfoque de la política
monetaria. Ajustar el tipo de cambio tiene pros y contras, y no siempre está claro cuáles son más
grandes. Al eliminar las fluctuaciones en el tipo de cambio, la fijación hace que el comercio
internacional y la inversión sean menos costosos para las empresas y las personas, ya que no
tendrán que preocuparse de que los beneficios de estas transacciones internacionales se vean
afectados negativamente por algún cambio repentino e inesperado en los tipos de cambio. Al
eliminar el riesgo del tipo de cambio, la fijación permite que la economía se beneficie más
plenamente del comercio y la inversión internacionales. Pero, ¿cuál es el inconveniente? ¿A qué
renuncia el gobierno al comprometerse a comprar o vender su propia moneda a pedido al tipo de
cambio oficial? La respuesta, en definitiva, es el control de la política monetaria.

La política del dólar en alza

Entre 1980 y 1985, el valor del dólar estadounidense aumentó aproximadamente un 50 por ciento
frente al yen japonés y en cantidades aproximadamente similares frente al marco alemán y la libra
esterlina. La rápida apreciación del dólar ejerció una enorme presión sobre los productores
estadounidenses de bienes y servicios comercializados, y en 1985 el gobierno de Reagan estaba
siendo presionado enérgicamente por una gran variedad de grupos que pedían algún tipo de acción
para detener el aumento (ver Destler y Henning 1989). La presión más fuerte provino de grupos en
una amplia colección de sectores orientados a la exportación. Incluidos los agricultores de cereales,
empresas como IBM y Motorola en la industria informática. Y Caterpillar. Un gran exportador de
equipos y maquinaria de construcción. Las voces de estos exportadores se vieron engrosadas por
las protestas provenientes de empresas en industrias que compiten con las importaciones. Incluidas
las principales empresas automotrices y las siderúrgicas. La reacción inicial de la administración
Reagan fue ser firme y caracterizar el alza del dólar como una señal de que el resto del mundo tenía
en alta estima a los Estados Unidos y su economía. El gobierno había fijado un curso para contener
la inflación cuando entró. .ring office en 1981, y había aumentado considerablemente las tasas de
interés de EE.UU. Tomar medidas para devaluar el dólar habría arrojado dudas sustanciales sobre
este compromiso de vencer la inflación. Sin embargo, después de que sus súplicas iniciales fueran
rechazadas por Whrte House. Muchos grupos de las industrias siderúrgica, automotriz y textil
comenzaron a exigir nuevas formas de protección comercial, bombardeando al Congreso con
pedidos de barreras comerciales que compensarían los efectos competitivos de la apreciación del
dólar. Fue esta amenaza de proteccionismo desbocado en el Congreso lo que finalmente llevó al
gobierno a tomar medidas sobre el dólar. En 1985, la Casa Blanca llegó a un acuerdo con los
gobiernos de Japón. Alemania, Br~n. y Francia, que se conoció como el Acuerdo Plaza (en referencia
al lujoso hotel de Nueva York en el que se negoció). Este acuerdo preveía un esfuerzo cooperativo
para manejar una depreciación gradual del dólar frente a las otras monedas, con cada gobierno
acordando modificar sus políticas macroeconómicas de tal manera que aliviara la demanda del dólar
en comparación con otras monedas (por ejemplo, ejemplo, el gobierno de Reagan acordó bajar las
tasas de interés y hacer un nuevo esfuerzo para reducir el tamaño del déficit presupuestario de
EE.UU.). Cediendo cierto control sobre la política macroeconómica, en coordinación con otros
gobiernos. La Casa Blanca fue capaz de revertir la subida del dólar y aliviar la tensión impuesta a los
productores estadounidenses de bienes y servicios comercializados.

La política monetaria de una nación regula la oferta de dinero (y el costo asociado del crédito) para
administrar los niveles agregados de actividad económica y, por lo tanto, los niveles de inflación y
desempleo. Los gobiernos suelen utilizar la política monetaria para contrarrestar los ciclos
económicos: amplían la oferta de dinero y reducen el costo del crédito durante las recesiones para
aumentar la actividad económica y promover la creación de empleo, y restringen la oferta de dinero
y elevan el costo de los préstamos durante los "booms" para desacelerar la actividad económica y
controlar la inflación. Cuando un gobierno se compromete a fijar el tipo de cambio, en la práctica
renuncia a la capacidad de adaptar la política monetaria para gestionar las condiciones económicas
internas. Para ver por qué, imagínense lo que sucede con la oferta monetaria si, al tipo de cambio
dado, los residentes de la nación gastan más en bienes, servicios y activos extranjeros en cualquier
período dado que lo que los extranjeros compran a empresas e individuos en esa nación: el país la
balanza de pagos, que registra el valor de todas las transacciones con el resto del mundo, será
deficitaria. Esto significa que hay menos demanda general de la moneda del país que de las monedas
de otros países (necesarias para que los residentes compren productos y activos extranjeros). Para
satisfacer este exceso de demanda de divisas y mantener el tipo de cambio en un nivel fijo, el
gobierno será un comprador neto de su propia divisa, vendiendo sus reservas de divisas (u oro). El
efecto automático de mantener el tipo de cambio fijo en estas condiciones, entonces, es reducir la
oferta total de dinero en circulación de la nación y desacelerar la actividad económica interna. Todo
lo contrario debería ocurrir cuando la nación tiene un superávit en la balanza de pagos: exceso de
demanda de su moneda en comparación con otras monedas requerirá que el gobierno aumente la
oferta de su dinero en circulación, estimulando así la actividad económica.

En efecto, entonces, fijar el valor de la moneda convierte a la política monetaria en rehén de la

política cambiaria. Incluso si un gobierno fija el tipo de cambio a un nivel que espera que no genere
déficit o superávit en la balanza de pagos, dado que el saldo de las transacciones internacionales en
cualquier período dependerá en gran medida de las condiciones económicas externas y los
acontecimientos en países extranjeros, tiene muy poco control. Una recesión en el extranjero, por
ejemplo, reducirá las compras de productos de una nación por parte de extranjeros y conducirá a
un déficit en la balanza de pagos, por lo que, si los valores de las monedas se fijan firmemente, esta
recesión será “transmitida” a la nación de origen por el reducción subsiguiente de su oferta
monetaria. El quid de la elección entre tipos de cambio fijos y flotantes es la elección entre
estabilidad y control de políticas: un tipo de cambio estable aumentará los beneficios económicos
que se pueden obtener del comercio y la inversión internacionales, pero esto requiere renunciar a
la capacidad de ajustar la política monetaria para adaptarse a condiciones económicas internas. En
general, los gobiernos de las economías más avanzadas han decidido que el control de las políticas
es más importante para ellos que la estabilidad del tipo de cambio, al menos desde principios de los
años setenta. Los gobiernos de los países en desarrollo más pequeños han elegido principalmente
la estabilidad del tipo de cambio sobre el control de las políticas. En parte, esto se debe a que estos
países tienden a depender más del comercio y la inversión extranjera como fuentes de crecimiento
económico. Esta opción también es más atractiva para los gobiernos de los países más pequeños
que intentan derrotar la inflación crónica. Los actores privados pueden no considerar creíbles las
promesas de los gobiernos de hacer frente a la inflación galopante en estos países si los gobiernos
en el pasado han mostrado una tendencia a actuar de manera irresponsable (por ejemplo,
imprimiendo y gastando grandes cantidades de dinero) al enfrentar desafíos electorales. Dado que
las expectativas que los actores privados tienen sobre la política del gobierno se reflejan
directamente en el conjunto de precios (y salarios), las expectativas inflacionarias pueden tener
efectos devastadores. En tales circunstancias, fijar la moneda de la nación en términos de la moneda
de un importante socio comercial con una tasa de inflación comparativamente baja puede cumplir
una función importante, proporcionando una forma para que el gobierno se comprometa de
manera más creíble con una política monetaria de baja inflación. En esencia, al comprometerse a
mantener fijo el tipo de cambio, el gobierno está cediendo el control de la política monetaria de una
manera muy clara y visible, y anclando la inflación interna a la tasa de inflación del país socio (véanse
Giavazzi y Pagano 1988; Broz y Prieden 200 I).

En términos de los efectos sobre el bienestar agregado, la conveniencia de fijar los tipos de cambio
no siempre es muy clara. La mejor política o la más preferida para diferentes conjuntos de personas
dentro de cada país puede ser igualmente difícil de identificar. Consideremos primero el caso en el
que asumimos que los factores de producción son móviles entre sectores en la economía doméstica
(no son ‘específicos’ de sectores particulares), y entonces podemos aplicar la lógica del teorema de
Stolper-Samuelson y el análisis de proporciones de factores . Dado que la volatilidad del tipo de
cambio sirve, en efecto, como una barrera o costo adicional para el comercio internacional y los
flujos de inversión, tenemos un punto de partida cuando tratamos de mapear las preferencias
políticas de los individuos: en cada economía, es más probable que los propietarios de factores
localmente abundantes para respaldar un tipo de cambio fijo, mientras que los propietarios de
factores localmente escasos probablemente prefieran un tipo de cambio flotante. En las economías
avanzadas de Europa y Estados Unidos, con abundancia de capital y escasez de mano de obra,
podríamos esperar una simple división de clases sobre la política cambiaria: las tasas fijas benefician
a los propietarios del capital a expensas de los trabajadores. Podríamos esperar un alineamiento
inverso de los intereses de clase en las economías con abundancia de mano de obra y escasez de
capital de, por ejemplo, China e India. En tales países, una mayor certidumbre cambiaria debería
alentar más comercio y mayores flujos de inversión extranjera, y ambos tipos de flujos
internacionales beneficiarán a los trabajadores a expensas de los propietarios locales del capital.

Pero, aquí, no podemos pensar en la estabilidad del tipo de cambio sin pensar también en el control
de la política monetaria. En general, se puede esperar que los trabajadores se opongan a los tipos
de cambio fijos en la mayoría de las circunstancias, ya que es probable que asuman mayores costos
que otros cuando ya no se pueda utilizar la política monetaria para evitar recesiones económicas
que den lugar a mayores niveles de desempleo. Los propietarios del capital, por otro lado, se
preocupan menos por las tasas de desempleo que por mantener la inflación bajo control, lo que
suele ser mucho más fácil de lograr para el gobierno (como se señaló anteriormente) cuando la
política monetaria se compromete a mantener fijo el tipo de cambio. Entonces, al igual que en el
caso de la nación en su conjunto, los propietarios del trabajo y los propietarios del capital pueden
tener que tomar una decisión difícil sobre su posición en términos de la compensación entre los
efectos de una mayor estabilidad monetaria y un menor control de la política monetaria. . En la
Europa contemporánea, con escasez de mano de obra, por ejemplo, los trabajadores parecerían
estar mejor en ambas dimensiones si los tipos de cambio fueran más flexibles, mientras que los
propietarios del capital preferirían tipos fijos. Hay algunas pruebas que encajan con esta
interpretación. Los sindicatos de los países de Europa occidental en general fueron los que más se
opusieron a las políticas gubernamentales destinadas a fijar o estabilizar los tipos de cambio en las
décadas de 1970 y 1980, particularmente en Francia e Italia. Pero el registro es mixto. Mientras que
el gobierno socialista respaldado por los trabajadores que llegó al poder en Francia en 1981
inicialmente abandonó la estabilidad del tipo de cambio como meta, en 1983 se comprometió con
una paridad monetaria fija (ver Oatley 1997). De hecho, durante el período de entreguerras en
Europa, los gobiernos de izquierda tendieron a mantener sus monedas fijas en el patrón oro por
más tiempo que otros gobiernos (Simmons 1994). Y mirando a través de una gama más amplia de
países, en los que la mano de obra es el factor localmente abundante y el capital escaso, las
preferencias de estas amplias clases de individuos en lo que respecta a los tipos de cambio se
vuelven aún más difíciles de predecir.

Quizás una de las principales razones por las que es difícil encontrar pruebas convincentes que
respalden las interpretaciones simples basadas en clases de la política del tipo de cambio es que las
personas tienden a ver las cosas de manera muy diferente según las industrias en las que están
empleados y en los que invierten. Si permitimos, como en las discusiones anteriores, que los
factores de producción suelen ser muy específicos de industrias particulares, obtenemos una
imagen muy diferente de la alineación de las preferencias individuales en el tema del tipo de cambio.
Y la imagen también es mucho más clara. Es probable que las personas empleadas o invertidas en
sectores que invierten o venden en mercados extranjeros favorezcan la estabilidad del tipo de
cambio, ya que las fluctuaciones en las tasas imponen costos a sus transacciones internacionales y
porque tienen una participación económica relativamente pequeña en las condiciones
macroeconómicas internas (frente a las extranjeras). Aquellos individuos asociados con empresas y
bancos que invierten fuertemente en mercados extranjeros, por ejemplo, y sectores orientados a la
exportación que venden una gran proporción de su producción en el exterior, deberían tender a
apoyar tipos de cambio fijos. Por otro lado, los propietarios y empleados en industrias que compiten
con las importaciones y aquellos que producen servicios no comercializables (por ejemplo,
construcción, transporte, ventas) cuyos ingresos dependen abrumadoramente de las condiciones
económicas internas, es probable que favorezcan tipos de cambio flexibles que le permitan al
gobierno un mayor control. Sobre la política monetaria. Existe cierta evidencia convincente que
respalda estas predicciones, especialmente en los debates sobre la política cambiaria en las
economías más avanzadas. En Europa, en las últimas décadas, por ejemplo, el mayor apoyo para
fijar los tipos de cambio (y, en última instancia, para crear una moneda europea común) provino de
los bancos internacionales, empresas multinacionales en una amplia gama de industrias (incluidas
empresas automotrices como BMW y Mercedes), y de sectores orientados a la exportación. La
oposición más fuerte a las tasas fijas ha tendido a provenir de los propietarios y sindicatos asociados
con industrias que compiten con las importaciones, como el carbón, el acero y los textiles,
especialmente en países como Francia e Italia que han luchado contra tasas de inflación
relativamente altas (ver Frieden 1994). ). En los países en desarrollo, estudios recientes han indicado
que es más probable que los gobiernos hagan flotar su moneda cuando el sector manufacturero que
compite con las importaciones representa una gran proporción de la economía local (Frieden et al.,
2001).

Por fin; cuando un gobierno decide fijar o estabilizar su moneda, también debe decidir el nivel en el
que establecerá el tipo de cambio. Si la moneda debe ser ‘más fuerte’ (es decir, tomar un valor más
alto frente a otras monedas) o más débil’ (un valor más bajo) es una segunda dimensión importante
de la política cambiaria. Incluso cuando la moneda está flotando, de hecho, si se mueve con fuerza
en una dirección u otra, el problema puede convertirse en un problema importante, ya que el
gobierno puede verse obligado a intervenir en un esfuerzo por subir o bajar el tipo de cambio hacia
algún objetivo nuevo. Lo que es interesante a este respecto es que la alineación de los diversos
grupos en términos de preferencias para fijar versus flotar la moneda no es exactamente la misma
que la forma en que están posicionados sobre el tema de la tasa real que debe establecerse o
apuntarse. Una moneda más fuerte perjudicará tanto a las industrias orientadas a la exportación
como a las que compiten con las importaciones, ya que hará que sus productos sean menos
atractivos para los consumidores en relación con las alternativas extranjeras. Las personas de estos
sectores deberían preferir una moneda más débil. Pero una moneda más débil dañará a todos los
demás en la economía local al erosionar su poder adquisitivo cuando se trata de comprar bienes y
servicios extranjeros. Los propietarios y empleados de los sectores no radiados deberían preferir
una moneda más fuerte, al igual que cualquier empresa multinacional o banco internacional que
esté invirtiendo en el extranjero y comprando activos extranjeros (Frieden 1994). En el mundo real
de la política, en los casos en que el nivel del tipo de cambio de una nación se ha convertido, de
hecho, en un tema político destacado, este tipo de coaliciones parecen surgir. La devaluación del
dólar estadounidense se convirtió en un tema electoral importante en la década de 1890, por
ejemplo, con el surgimiento del movimiento populista, apoyado predominantemente por
agricultores orientados a la exportación que exigieron una ruptura con el patrón oro para
restablecer el tipo de cambio del dólar a un nivel inferior. Los populistas se opusieron con más fuerza
a los intereses bancarios y comerciales en los estados del noreste, que favorecían un dólar fuerte
(ver Frieden 1997).

PUNTOS CLAVE

• De acuerdo con el teorema de Stolper-Samuelson, el comercio beneficia a quienes poseen los

factores de producción a quienes la economía está relativamente bien dotada y perjudica a los
propietarios de factores escasos.

• En el modelo alternativo de ‘factores específicos’, las personas empleadas o invertidas en las

industrias de exportación son las que se benefician del comercio, mientras que las personas
vinculadas a las industrias competidoras de importación están en desventaja.

• La investigación líder asume que el enfoque de factores específicos es la forma más apropiada de
pensar sobre los efectos del comercio en las economías avanzadas contemporáneas.

• La inmigración perjudica los ingresos reales de los trabajadores locales con niveles de calificación
similares a los de los trabajadores que llegan. Mientras beneficia a todos los demás en el país
anfitrión.

• Las entradas de capital extranjero perjudicarán a las personas que poseen capital en la economía
local. Mientras beneficia a todos los terratenientes y trabajadores locales.

• Es probable que las personas adscritas a empresas y bancos que invierten en el extranjero o
exportan una gran proporción de su producción favorezcan un tipo de cambio fijo. Por otro lado. Es
probable que los propietarios y empleados de las industrias que compiten con las importaciones y
los que producen servicios no comercializables favorezcan un tipo de cambio flexible.

• Una moneda más fuerte perjudicará a los que están tanto en las industrias orientadas a la
exportación como en las que compiten con las importaciones. Mientras beneficia a todos los demás
en la economía local.

Instituciones

Una vez que hemos especificado las preferencias de diferentes individuos y grupos sobre cualquier
tema en particular, debemos pensar en cuánta influencia tendrán sobre los resultados de las
políticas. Aquí es donde entran en juego las instituciones políticas. Las instituciones políticas
establecen las reglas por las cuales se hace la política y, por lo tanto, las preferencias políticas de los
diferentes grupos se sopesan en el proceso que determina el resultado de la política. Es apropiado
aquí comenzar primero con los tipos más amplios de reglas y considerar los mecanismos formales
por los cuales los gobiernos y los representantes en los órganos legislativos son elegidos (o de otra
manera vienen a power). Estas características generales del entorno institucional tienen grandes
efectos en todo tipo de políticas. Pero, entonces, podemos pasar a discutir aspectos más específicos
del proceso legislativo y las agencias administrativas que tienen implicaciones para la formulación e
implementación de políticas comerciales, de inmigración, de inversión y cambiarias.
Elecciones y representación

Tal vez sea mejor comenzar con la observación de que la relación general entre la democratización
y la formulación de la política económica exterior es una manera que todavía está abierto a
considerables dudas teóricas y empíricas. Parte del rompecabezas es que hay una gran variación en
los niveles de apertura económica que hemos observado entre las naciones autocráticas. En los
regímenes autocráticos, la orientación de la política dependerá de los deseos y motivaciones
particulares del liderazgo (no elegido), y hay diferentes enfoques teóricos sobre este tema. Los
gobiernos no electos podrían perseguir la liberalización del comercio y la inversión, por un lado, si
calculan que esto aumentará su propio poder o aumentará (por ejemplo, a través de los impuestos)
al aumentar la producción económica nacional. Tales políticas pueden ser más fáciles de adoptar
porque los líderes autocráticos están más aislados que sus contrapartes democráticas de las
demandas políticas hechas por cualquier grupo nacional organizado que favorezca la protección del
comercio y los límites a la inversión extranjera (Haggard 1990). Tal vez esta sea una descripción
adecuada de la situación en China, ya que ha estado abriendo su economía gradualmente al
comercio y la inversión desde la década de 1980, y los gobiernos no democráticos en Taiwan y Corea
del Sur persiguieron la liberalización del comercio aún más rápidamente en la década de 1960. Por
otro lado, los gobiernos autocráticos pueden obtener apoyo político de grupos pequeños y
poderosos que favorecen la protección del comercio. Muchos de estos gobiernos parecen haber
utilizado barreras al comercio y la inversión de maneras que tenían como objetivo consolidar su
gobierno (Winttobe I 998). La experiencia en las naciones del África subsahariana desde la década
de 960, y en Pakistán y Myanmar, parece encajar en este molde. Sin una evaluación detallada de los
grupos particulares sobre la base de los cuales un régimen autoritario en particular depende del
respaldo político, es bastante difícil hacer predicciones sobre los posibles resultados políticos bajo
un gobierno no democrático.

En las democracias formales que celebran elecciones reales, el conjunto más fundamental de
reglas políticas es el conjunto que define qué individuos pueden votar. Si la ley de franquicia le
da más peso a un lado en un concurso de políticas en comparación con otros, obviamente puede
tener un gran impacto en los resultados de las políticas. Donde solo los que poseen tierras
pueden votar, por ejemplo, los intereses agrícolas serán privilegiados en el proceso de
formulación de políticas. Si esta élite terrateniente favorece la protección del comercio, como lo
hizo en Gran Bretaña en los años anteriores a la Gran Ley de Reforma de 1832, entonces es casi
seguro que tal política se mantendrá firmemente en su lugar. Al desplazar el poder político de
los terratenientes hacia los propietarios urbanos del capital y el trabajo, las extensiones de la
franquicia tuvieron un gran impacto en todas las formas de política económica durante finales
del siglo XIX y principios del XX en Europa, América y otros lugares. En Inglaterra, la extensión
del poder de voto a las clases medias y trabajadoras, lograda en las reformas de 1832 y 1867,
tuvo el efecto de hacer que el libre comercio fuera políticamente invencible, con un enorme
bloque de trabajadores junto con la clase empresarial urbana apoyando la apertura comercial, y
solo una pequeña fracción del electorado (las élites rurales tradicionales) en su contra, un
gobierno que respaldara aranceles o restricciones a la inversión habría estado cometiendo un
suicidio electoral. En los Estados Unidos y Australia, por otro lado, donde el trabajo y el capital
eran relativamente escasos, la eliminación de los requisitos de propiedad para votar y la
extensión del sufragio tuvieron exactamente el efecto contrario, empoderando a un bloque más
grande de votantes urbanos que favorecían los aranceles altos. En general, las extensiones de la
franquicia a las clases urbanas tienden a producir políticas más abiertas hacia el comercio, la
inmigración y la inversión en países con abundancia de mano de obra y capital, pero políticas
más cerradas o proteccionistas en economías con escasez de mano de obra y capital.

Las normas precisas por las que se eligen los representantes para las legislaturas nacionales son
la siguiente característica crítica del entorno institucional. Los estudiosos han sugerido que, en
los sistemas parlamentarios en los que los escaños legislativos se reparten entre los partidos de
acuerdo con la proporción de votos que reciben («representación proporcional»), los grupos
estrechamente organizados tienen mucho menos impacto en la formulación de políticas en
general que en los sistemas electorales en los que los escaños individuales se deciden por la
regla de la pluralidad (véase Rogowski 1987). Los sistemas parlamentarios con representación
proporcional tienden a fomentar la formación de partidos políticos fuertes y cohesionados que
atraen a una circunscripción nacional y tienen menos que ganar en términos electorales al
responder a demandas localizadas y particularistas en distritos marginales o disputados
(McGillivray 1997). Otros tipos de sistemas, por el contrario, tienden a fomentar la competencia
intrapartidaria entre políticos individuales y el desarrollo de un "voto personal" en cada distrito
electoral en particular, y por lo tanto son más propicios para el cabildeo de grupos de interés.
Las implicaciones para la política económica exterior generalmente se explican en términos muy
claros: esperamos que los sistemas de representación proporcional con partidos políticos fuertes
(por ejemplo, Suecia) generalmente produzcan niveles más bajos de protección comercial y otras
restricciones que los tipos alternativos de sistemas electorales (por ejemplo, Gran Bretaña, los
Estados Unidos) en los que los intereses locales y regionales particulares tienen una mayor
influencia.

Estas conclusiones sobre el impacto de los grupos particularistas en diferentes tipos de sistemas
electorales se basan en una visión crítica derivada del trabajo teórico sobre la acción colectiva en la
política comercial: que existe una asimetría fundamental entre la presión de cabildeo generada por
los grupos que buscan políticas proteccionistas y la presión de cabildeo que proviene de los grupos
que se oponen a tales restricciones. La razón principal de esto es que las restricciones a las
importaciones y otros tipos de intercambio, cuando se imponen una a la vez, tienden a tener efectos
muy desiguales. Como sabemos por el análisis del modelo de factores específicos anterior, los
beneficios de un arancel sobre un bien en particular se concentran en los propietarios del capital y
la mano de obra que participan en esa industria en particular. Si la tarifa es sustancial, es probable
que estos beneficios sean bastante grandes como proporción de los ingresos de esas personas y,
por lo tanto, generalmente estarán dispuestos a gastar una buena parte de su tiempo y energía (y
ahorros) en cabildeo para asegurarse de obtener la tarifa que desean. Hay mucho en juego para
ellos. En contraste, los costos de la tarifa se comparten entre todos los propietarios de otros tipos
de factores específicos en la economía; están tan dispersos, de hecho, que tienden a ser bastante
pequeños como una fracción de los ingresos de estos individuos. Por lo tanto, es poco probable que
los perjudicados por el nuevo arancel estén dispuestos a dedicar recursos a cabildear contra la
propuesta de política. La acción política colectiva siempre será mucho más fácil de organizar en los
grupos relativamente pequeños que se benefician de una restricción comercial particular que en los
grupos mucho más grandes (el resto de la economía) que se ven perjudicados por la restricción
(véase Olson 1965). Quizás el mejor ejemplo de esta lógica es el extraordinario poder político que
han demostrado los pequeños grupos agrícolas altamente organizados en Europa, Estados Unidos y
Japón desde la década de 1950. Estos grupos, que en conjunto representan una pequeña fracción
de la población en cada sistema político, han sido capaces de obtener tasas extremadamente altas
(si no prohibitivas) de protección contra las importaciones y subsidios lujosos (véase Tyers y
Anderson 1992).

Otros aspectos de las instituciones electorales también pueden desempeñar un papel en la

configuración de los resultados de las políticas (véase el recuadro 45). En general, cabe esperar
que los distritos electorales más pequeños en sistemas de pluralidad aumenten la influencia de
los grupos sectoriales o particularistas sobre los representantes electos y, por lo tanto, conduzcan
a niveles más altos de protección (RogoSwki 1987; Alt y Gilligan 1994). En los distritos más
grandes, los representantes políticos se verán obligados a equilibrar los intereses de una mayor
variedad de grupos de la industria al tomar decisiones sobre políticas, y se verán menos
afectados por las demandas de cualquier lobby de la industria en particular, y una mayor parte
de los costos de cualquier tarifa o restricción se "internalizará" entre los votantes dentro del
distrito. Desde esta perspectiva, las cámaras altas de los parlamentos, que generalmente asignan
escaños entre los representantes de distritos electorales mucho más grandes que los de las
cámaras bajas, tienden a inclinarse menos hacia la protección del comercio y otros tipos de
políticas económicas extranjeras restrictivas. Mientras tanto, en las cámaras legislativas en las
que los escaños se definen a lo largo de líneas geográficas políticas sin tener en cuenta la
población (por ejemplo, en el Senado de los Estados Unidos, donde cada estado recibe dos
escaños), los intereses agrícolas, forestales y mineros en áreas subpobladas generalmente ganan
mucha más influencia sobre la formulación de políticas de lo que pueden ejercer en las cámaras
(por ejemplo, la Cámara de Representantes de los Estados Unidos) donde los escaños legislativos
se definen en función del número de votantes en las urnas. cada distrito.

En general, nos hemos centrado en las políticas comerciales, ya que la mayor parte de las
investigaciones anteriores sobre los efectos de las instituciones han tendido a concentrarse en los
niveles arancelarios. Pero estudios recientes también sugieren que las diferencias en las
instituciones electorales pueden tener un impacto significativo en las políticas cambiarias. En
particular, en los sistemas de pluralidad en las elecciones que son contiendas de todo o nada entre
los principales partidos, los gobiernos parecen ser mucho menos propensos a fijar los tipos de
cambio y renunciar al control de la política monetaria que los gobiernos en los sistemas de
representación proporcional (véase Clark y Hallerberg 2000). Parece que los costos de haber cedido
el control sobre la política monetaria en sistemas de pluralidad, en caso de que el gobierno se
enfrente a una contienda electoral durante una recesión económica, son mucho más altos que en
otros lugares. Esta diferencia también parece ser más pronunciada para los gobiernos en sistemas
de pluralidad, en los que el momento de las elecciones está predeterminado por ley (Bernhard y
Leblang 1999).

Los fundamentos institucionales del patrón oro

¿Por qué el patrón oro fue el sistema de tipos de cambio fijos que parecía funcionar tan bien para
traer orden y estabilidad a la economía global entre las décadas de 1880 y 19 14? tan difícil de
restablecer en la década de 1920? Una razón muy importante tiene que ver con los grandes cambios
en las instituciones políticas que tuvieron lugar en las naciones occidentales en la época de la
Primera Guerra Mundial: el patrón oro requería que los gobiernos renunciaran al control de la
política monetaria para mantener el valor de sus monedas fijas en términos de oro (y entre sí). En
esencia, la política macroeconómica fue rehén de la política cambiaria. de modo que los valores de
las divisas se mantuvieron estables. Esto fue especialmente difícil para las economías pequeñas que
tenían grandes déficits de balanza de pagos a los tipos de cambio establecidos. Mantener sus tipos
de cambio. we.re obligados a reducir la oferta de su dinero en circulación y aumentar las tasas de
interés, reduciendo así la actividad económica en el país y aumentando el desempleo. Si ya estaban
en medio de una recesión económica, esto significaba empeorar aún más la recesión. Los gobiernos
sólo podrían seguir adelante con este tipo de comunicación a un tipo de cambio fijo si los costos
económicos de la recesión, que recayeron predominantemente en los trabajadores que perdieron
empleos e ingresos, y las pequeñas empresas y los agricultores endeudados, no tuvieran
consecuencias políticas directas en términos de su capacidad para permanecer en el cargo. Esto
cambió en muchas naciones a principios del siglo XX, cuando se reformaron las leyes electorales.
extendiendo la franquicia a proporciones más grandes de la población (incluyendo = rkers a quienes
previamente se les había negado el derecho al voto en muchos lugares). Casi al mismo tiempo, las
organizaciones sindicales, incluidos los sindicatos y los partidos laborales. creció en fuerza política
en casi todas las economías occidentales. utilizando huelgas para impulsar reformas políticas
mientras se obtiene una representación electoral significativa por primera vez. Dados estos
profundos cambios en la mentira de la tierra política, los intentos de recrear el patrón oro en el
período de entreguerras parecen haber estado condenados desde el principio. Los gobiernos
elegidos por segmentos mucho más amplios de la población we.re cada vez más reacios a renunciar
a su capacidad de manejar las condiciones económicas internas, especialmente durante las
recesiones, simplemente para mantener la paridad del oro. Eventualmente, después de capear las
crisis severales más pequeñas, el sistema colapsó cuando los gobiernos comenzaron a abandonar el
patrón oro por completo después de 1929 en respuesta al inicio de la Gran Depresión.

Legislaturas y normas de formulación de políticas

Las reglas que rigen la forma en que las legislaturas nacionales hacen leyes pueden tener profundos
efectos en la forma en que las preferencias de individuos y grupos se agregan en diferentes tipos de
políticas económicas extranjeras. Estas reglas determinan la forma en que se proponen, consideran,
modifican y votan las nuevas políticas. Estructuran las interacciones entre los diferentes órganos
legislativos y ejecutivos, y establecen qué ramas tienen qué tipos de establecimiento de agenda y
poder de veto sobre la política.

La mayor parte de la investigación reciente sobre el impacto de las instituciones legislativas en las
políticas económicas exteriores se ha centrado en la política comercial estadounidense. El punto de
partida para muchos estudios es la infame Ley Arancelaria Smoot-Hawley de 1930, que fue un
desastre tal que ayudó a inspirar un cambio bastante radical en las reglas por las cuales el Congreso
ha tratado la política comercial desde entonces. El núcleo del problema legislativo, como muchos lo
ven, es la posibilidad de acaparar o intercambiar votos entre intereses proteccionistas. Los
beneficios de una restricción arancelaria o comercial a menudo pueden ir a una industria que
compite con las importaciones ubicada casi en su totalidad en un distrito electoral, con los costos
soportados generalmente por individuos en el resto de la economía. En tales casos, la presión de
cabildeo por parte de estas industrias puede generar un logroll proteccionista cuando los aranceles
se establecen votando entre los miembros de una legislatura: cada miembro de la legislatura
propondrá medidas de protección generosas para las industrias en su propio distrito sin tener en
cuenta los costos que imponen a los individuos en otros lugares. Para obtener apoyo para estas
medidas, cada miembro votará a favor de medidas similares propuestas por otros legisladores. Si
los miembros pueden votar indefinidamente sobre una secuencia de tales propuestas, una política
que incluya cada arancel new puede ser el resultado de equilibrio (respaldado por la creencia de
cada legislador de que un voto en contra de la propuesta de otro podría inducir a otros a tomar
represalias ofreciendo una enmienda para obtener protección del distrito del desertor). El resultado
de este registro sin control es una amplia gama de medidas de protección, de modo que todas las
personas están mucho peor de lo que estaban antes de que se aprobara el proyecto de ley (véase
Weingast etal. 1981).

De acuerdo con la sabiduría convencional, el arancel Smoot Hawley fue un desastre tan grande,
y el Congreso reaccionó a él de una manera notablemente sensata rediseñando las reglas que
rigen la forma en que se hizo la política comercial. Específicamente, el Congreso delegó en el
poder ejecutivo la autoridad para alterar la política comercial de los Estados Unidos mediante la
negociación de acuerdos comerciales recíprocos con otros países. Esta práctica de delegar
autoridad de negociación al presidente ha continuado desde 1934. Al delegar la autoridad sobre
la política al presidente, quien presumiblemente establecería la política comercial para beneficiar
a todos los individuos dentro del distrito electoral único, na.tiona.1, esta innovación eliminó por
completo el espectro del logrotismo proteccionista y aseguró que todos los costos de la
protección comercial fueran completamente "internalizados" por un tomador de decisiones
responsable ante todos los votantes. Además, al facultar al presidente para negociar acuerdos
comerciales que provocaron reducciones arancelarias recíprocas de otros países, el cambio
ayudó a movilizar el apoyo a la liberalización del comercio entre los intereses de la exposición
que ahora podían esperar una mejora de las ventas en el extranjero como resultado de las
reducciones arancelarias en el país.

Las lecciones extraídas de este caso son casi seguramente exageradas, y el relato convencional
tiene algunas inconsistencias enormes. En particular, parece que no hubo ningún aprendizaje
por parte de los miembros del Congreso entre 1930 y 1934: los registros de votación del
Congreso indican que, entre los miembros que votaron sobre ambos proyectos de ley, casi todos
los que votaron por Smoot-Hawley en 1930 votaron en contra de la Ley de Acuerdos Comerciales
Recíprocos (RTAA) (véase Schnietz 1994). Además, no está del todo claro que los logrolls
proteccionistas hayan sido un problema que de otro modo sería irresoluble para la legislación
arancelaria en el Congreso de los Estados Unidos (o en otros lugares), ¿qué pasa con todos los
casos en que las legislaturas aprobaron proyectos de ley liberalizadores en ausencia de
delegación? En el propio Congreso de los Estados Unidos, destacan en este sentido las
principales leyes aprobadas por los demócratas cuando tenían el control del gobierno antes de
la década de 1930 (el Arancel Wilson de 1894 y el Arancel Undervood de 1913). Los ejemplos
también abundan en las historias legislativas de otras democracias occidentales. No debería ser
un misterio por qué. En los sistemas parlamentarios, los partidos políticos desempeñan un papel
fundamental en el control de la agenda legislativa. En los sistemas de representación
proporcional, estos partidos compiten por una parte del voto nacional, por lo que la legislación
diseñada para apaciguar los intereses específicos del distrito tiene un atractivo general. Sin
embargo, incluso en los sistemas de reglas de pluralidad, la mayoría que forma un gobierno
generalmente impone un control estricto sobre la agenda política de una manera que evita tales
logrolls contraproducentes. Finalmente, la noción de que los presidentes, simplemente a fuerza de
tener un gran electorado (nacional), deben ser campeones de un comercio más libre es
irremediablemente ahistórica. Aquí, una vez más, no podemos ignotar el papel crítico desempeñado
por los partidos políticos. En el caso de los Estados Unidos, la base republicana de apoyo entre las
décadas de 1840 y 1940 se concentró entre los intereses manufactureros en los estados del noteste
y las partes medias y fue firmemente proteccionista, y una larga lista de presidentes republicanos
defendió los altos aranceles en las campañas electorales y respaldó el más proteccionista de los
proyectos de ley arancelarios republicanos en el Congreso (ver Hiscox 1999). En términos más
generales, en todas las democracias occidentales, los partidos políticos suelen tener
circunscripciones centrales muy distintas entre el electorado, definidas en términos regionales o de
clase, para comprender que son los principales responsables al diseñar políticas. Si un gobierno
permite enmiendas proteccionistas durante las deliberaciones legislativas de la política, y si un
presidente apoya la liberalización del comercio, dependerá de su afiliación partidista y las
preferencias de la base electoral central de su partido.

A pesar de las distorsiones, la historia del ACR todavía contiene algunas lecciones valiosas para
pensar en las formas en que las normas legislativas pueden afectar a las políticas económicas
exteriores (véase el recuadro 4.6). La conexión institucional explícita que el ACR forjó entre las
reducciones arancelarias en el país y las reducciones recíprocas de los aranceles en el extranjero
ciertamente desempeñó un papel en la generación de un mayor apoyo a la reforma de la política
comercial entre las industrias orientadas a la exportación y, por lo tanto, facilitó que todos los
encargados de formular políticas apoyaran la liberalización del comercio. Este vínculo es ahora
más o menos rutinario para la formulación de políticas en la mayoría de los gobiernos
occidentales como consecuencia de sus compromisos de adhesión a la OMC. Sin embargo, si las
naciones fuera de la OMC, la mayoría de ellas son países en desarrollo, donde los intentos de
liberalizar la política comercial tienen un historial político deficiente, esto sugiere que es más
probable que los gobiernos tengan éxito con la reforma comercial si pueden hacerlo como parte
de un acuerdo de libre comercio bilateral o regional con los principales socios comerciales.

La RTAA también ofrece una lección sobre el acceso grupal a los legisladores que a menudo se pasa
por alto. Hasta 1934, las audiencias de los comités del Congreso fueron fundamentales para dar
forma a la legislación comercial votada en la Cámara de Representantes y el Senado de los Estados
Unidos. El formato de las audiencias, que asignaba días particulares para recibir testimonios sobre
los deberes que se impondrían a diferentes productos básicos, era especialmente conveniente para
el cabildeo de grupos de la industria. Este sistema fue cambiado por completo en 1934. Después de
la RTAA, las audiencias suelen limitarse a discusiones generales sobre si extender la autoridad de
negociación del presidente y, después de 197 4, si se deben implementar acuerdos previamente
negociados (bajo disposiciones de "vía rápida" que prohíben la enmienda). Cerrar este canal tan
directo por el cual los grupos habían podido durante años presionar para que se introdujeran
cambios en los aranceles sobre artículos particulares puede haber tenido el efecto más profundo en
la formulación de políticas comerciales en los Estados Unidos. En general, cualquier tipo de notma
de formulación de políticas que proporcione acceso rutinario a los grupos organizados para ejercer
presión de cabildeo para cambiar características particulares de la legislación hará que la protección
del comercio y otras formas de restricción sean más probables, incluidas las audiencias legislativas
abiertas y las "comisiones" o los paneles asesores de la industria establecidos dentro de las agencias
gubernamentales para recopilar opiniones de grupos de productores y trabajadores (véase Alt y
Gilligan 1994; Verdier 1994).

Las instituciones legislativas también pueden influir en otros tipos de políticas económicas
extranjeras. Una línea de trabajo de los académicos se ha centrado en las diferencias generales
entre los gobiernos de coalición multipartidistas y los gobiernos de mayoría de partido único.
Los gobiernos de coalición parecen tener menos incentivos que los gobiernos mayoritarios para
alterar su política monetaria antes de las elecciones, para tratar de impulsar la actividad
económica de una manera "oportunista", ya que a los votantes les resulta difícil asignar culpas o
crédito a cualquier partido dentro de la coalición. Una implicación parece ser que los gobiernos
de coalición también son mucho más propensos que otros tipos de gobierno a adoptar tipos de
cambio fijos y renunciar al control sobre la política monetaria (véase Bernhard y Leblang 1999).

La Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos de 1934 (RTAA)

En 1930, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la infame Ley Arancelaria Smooth-lawley, que
elevó los aranceles de importación sobre una amplia gama de productos manufacturados y agrícolas
(algunos a más del 200 por ciento). y fue apodado el proyecto de ley arancelario más importante en
la historia de la nación, incluso antes de que se aprobara. Las represalias de otros países, en el
contexto de los aranceles más altos, fueron rápidas y sustanciales, y la posterior fuerte disminución
del comercio mundial y el colapso del frágil sistema monetario internacional aumentaron la
profundidad y el alcance de la Gran Depresión. El proyecto de ley arancelaria de 1930 fue
ampliamente considerado como un caso de registro proteccionista desbocado. Solo el Senado hizo
1,253 enmiendas al proyecto de ley original de la Cámara, y se modificaron los aranceles sobre más
de 20,000 artículos (ver Pasto r 1980: 77-8). Cuando los demócratas ganaron el control de la Casa
Blanca y las mayorías en el Congreso en 1932, buscaron una manera de hacer un cambio. Los
intereses rurales todavía constituían una gran parte de la base electoral de los demócratas,
especialmente en el sur. } y todavía favoreció fuertemente el comercio y la plataforma
antiarancelaria tradicional del partido. Sin embargo, las reducciones arancelarias unilaterales eran
políticamente sensibles en medio de una recesión y no eran populares en absoluto entre los
trabajadores que habían apoyado a los demócratas en la campaña de 1932. El secretario de Estado
de Franklin D. Roosevelt, Cordell Hull, un defensor del libre comercio desde hace mucho tiempo,
diseñó una nueva legislación que permitiría al presidente negociar tratados bilaterales con socios
comerciales para reiniciar el comercio haciendo reducciones recíprocas en los aranceles de
importación. Aprobada como la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos en 1934 (RTAA), la
legislación otorgó al presidente la autoridad (durante tres años) para negociar modificaciones de
hasta el SO por ciento en los derechos de importación existentes. Cuando esa autoridad inicial expiró
en 1937. El Congreso lo renovó y continuó haciéndolo en las décadas que siguieron A partir de 197
4, la autoridad del presidente se amplió para cubrir las negociaciones de una gama de no barreras
arancelarias al comercio (BNA). aunque también se introdujeron varias disposiciones de
procedimiento y monitoreo para restringir el comportamiento ejecutivo, y el Congreso mantuvo el
poder de aprobar o rechazar cualquier acuerdo comercial por votación (bajo la llamada disposición
de "vía rápida" que prohibió enmiendas y fijó un plazo firme para una votación de ratificación). A
la delegación del poder político al poder ejecutivo, que puede agregar los costos y beneficios de la
protección en toda la nación y negociar cambios recíprocos en las políticas de otros gobiernos para
abrir los mercados extranjeros a las exportaciones estadounidenses, se le atribuye la reorientación
de la política comercial de los Estados Unidos lejos del proteccionismo en las décadas posteriores a
1934 (véase Destler 1995; Gilligan 1997).

Agencias burocráticas

Por último, está la cuestión de cómo las políticas económicas exteriores son implementadas o
administradas por las agencias burocráticas de cada gobierno. Las reglas que se establecen para
regular estas agencias, y la forma en que toman decisiones, pueden desempeñar un papel
importante en la configuración de los resultados de las políticas. Las legislaturas delegan la
responsabilidad de implementar sus laws en estas agencias, estableciendo las reglas por las cuales
deben operar, las formas en que su desempeño es monitoreado y evaluado, y así sucesivamente.
Sin embargo, en estas relaciones entre la legislatura y la burocracia, siempre hay alguna medida de
"holgura", es decir, cierto margen de maniobra para que los burócratas maniobran, libres de
interferencias legislativas. Esta independencia burocrática puede tener efectos importantes en
términos de política económica exterior.

Cuando se trata de la aplicación de políticas comerciales, por ejemplo, a menudo existe un temor
real de que los organismos burocráticos que administran diversos aspectos de las leyes comerciales
puedan desarrollar una relación demasiado acogedora con los sectores de la economía nacional que
se supone que deben regular. Este peligro de "captura" burocrática parece ser muy real. En el caso
de los Estados Unidos, los Departamentos de Comercio y Agricultura son considerados como
defensores sin complejos de la protección de sus "clientes": las empresas comerciales y los
agricultores estadounidenses. De hecho, la Administración de Comercio Internacional (ITA), ubicada
dentro del Departamento de Comercio, es renombrada por haberse "vuelto nativa". Encargado de
pronunciarse sobre las peticiones de empresas estadounidenses que alegan que las empresas
extranjeras están haciendo dumping de productos que se ocupan del costo en el mercado
estadounidense, el ATI falla a favor de las empresas locales en alrededor del 99 por ciento de los
casos (véase Bovard 1991).

Este problema no es de ninguna manera exclusivo del sistema estadounidense. En Japón, el

Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) y el Ministerio de Agricultura, Fisiología y
Pesca (MAPF) son conocidos desde hace mucho tiempo por sus vínculos extremadamente estrechos
con la industria japonesa y las comunidades agrícolas y pesqueras (véase Okimoto 1988: 310). Si
bien el MITI fue aplaudido durante muchos años por los observadores occidentales como el modelo
para un tipo de burocracia estatal autónoma, capaz de dirigir los subsidios de manera experta a
industrias manufactureras particulares que sobresalen en la competencia con los productores
extranjeros (Johnson 1982), la evidencia exhaustiva de estudios recientes indica que el MITI, de
hecho, asignó apoyo a las industrias favorecidas de una manera altamente política e ineficaz. una
situación muy parecida a las burocracias de otros lugares (véase Beason y Weinstein 1993).

En general, dejando a un lado los casos extremos, la interacción entre la independencia burocrática
y la rendición de cuentas es compleja. En algunas esferas temáticas, en general se considera
deseable una mayor independencia. La banca central es quizás el caso más importante. El problema
general, que hemos discutido brevemente anteriormente, a menudo se conoce como la
inconsistencia temporal de la política monetaria. Los gobiernos tienen un incentivo para permitir un
aumento inesperado de la inflación que impulse la actividad económica; sobre todo cuando se
enfrenta a unas elecciones. Pero dado que los actores privados lo saben, cualquier promesa que un
gobierno pueda hacer para mantener la inflación bajo control puede no considerarse creíble. Incluso
si el gobierno tiene todas las mejores intenciones, los actores privados podrían, sin embargo,
mantener altas las expectativas de inflación. Al delegar el control sobre la política monetaria a un
banco central independiente que esté aislado de cualquier tentación política de alterar la política
monetaria, el gobierno puede vencer el problema. Además, los bancos centrales independientes
también parecen desempeñar un papel importante en la configuración de las políticas monetarias.
Estudios recientes han indicado que los gobiernos de los países con bancos centrales
independientes tienen menos probabilidades de participar en manipulaciones de los tipos de
cambio por motivos electorales (Clark y Reichert 1998). Y una afirmación relacionada es que los
gobiernos que pueden comprometerse de manera creíble a reducir la inflación mediante el
establecimiento de un banco central independiente tienen menos probabilidades de necesitar fijar
su tipo de cambio para ganar credibilidad antiinflacionaria. En otras palabras, la independencia de
los bancos centrales y los tipos de cambio fijos pueden funcionar como substitutos de política (véase
Clark y Hallerberg 2000).

PUNTOS CLAVE

• Las restricciones a la franquicia pueden dar más peso a un lado en relación con otros en las
disputas sobre políticas económicas extranjeras. Las extensiones de la franquicia a las clases urbanas
tienden a producir políticas más abiertas hacia el comercio y la inversión en países con abundancia
de mano de obra y capital, y políticas más dosificadas o proteccionistas en las economías con escasez
de mano de obra y capital.

• La acción colectiva es más fácil de organizar en los grupos relativamente pequeños que se
benefician de una restricción comercial en particular que en los grupos mucho más grandes que se
ven perjudicados por la restricción, por lo que la presión de cabildeo más fuerte tiende a provenir
de los grupos proteccionistas.
• Los sistemas de representación proporcional con partidos políticos fuertes suelen generar niveles
más bajos de protección comercial y otras restricciones que los sistemas de reglas de pluralidad, en
los que los intereses locales y regionales particulares tienen una mayor influencia.

• Los distritos electorales pequeños en los sistemas de reglas de pluralidad tienden a aumentar la
influencia de los grupos sectoriales o particularistas sobre los representantes electos en
comparación con los distritos más grandes, y por lo tanto conducen a mayores niveles de protección.

• En los sistemas de reglas de pluralidad, en los que las elecciones son contiendas de todo o nada
entre los principales partidos, es menos probable que los gobiernos fijen los tipos de cambio que
los gobiernos en los sistemas de representación proporcional.

• Si un gobierno permite el logro proteccionista en una legislatura, y si un presidente apoya la

liberalización del comercio, dependerá de su afiliación partidista y de las preferencias políticas de la
circunscripción codelevudiante de su partido.

• Una conexión institucional explícita que vincule las reducciones arancelarias en el país con las
reducciones recíprocas de los aranceles en el extranjero (por ejemplo, un acuerdo de libre comercio)
puede generar un apoyo mucho más fuerte para la reforma de la política comercial entre las
industrias orientadas a la exportación.

• Las normas que impiden el acceso de los grupos organizados ejercen presión de cabildeo para
cambiar las características particulares de la legislación hacen que la protección del comercio y otras
formas de restricción sean más probables.

• La delegación de autoridad en la formulación de políticas a organismos burocráticos u órganos

independientes de las legislaturas nacionales no puede producir políticas menos afectadas por el
cabildeo de intereses proteccionistas, ya que los grupos pueden obtener acceso privilegiado a los
responsables de la toma de decisiones en dichos organismos.

• La existencia de un banco central independiente hace que sea menos probable que un gobierno
opte por fijar el tipo de cambio.

Conclusiones, extensiones y complicaciones

Realmente no existe tal cosa como el "interés nacional" cuando se trata de política económica
exterior, o más bien, no existe un solo interés nacional; hay muchos. Diferentes individuos tienen
concepciones muy diferentes de lo que es mejor para la nación y, no por casualidad, lo que es mejor
para ellos mismos, cuando se trata de establecer políticas económicas exteriores. Este capítulo ha
intentado esbozar las principales divisiones que generalmente caracterizan las batallas políticas
internas sobre el comercio, la inmigración, la inversión y los tipos de cambio. Estas divisiones, como
hemos visto, tienden a caer a lo largo de las líneas de clase o de la industria. Los propietarios de
capital y los workers suelen estar uno contra el otro cuando se trata de restricciones a las incursiones
de mano de obra o capital, por ejemplo, pero tienden a tomar la misma posición en cada industria
en cuestiones comerciales y cambiarias, ya que los efectos de la política pueden ser muy diferentes
para diferentes sectores de la economía.
Una vez que sabemos quién es el what, la siguiente tarea consiste en averiguar qué es lo que quieren
del proceso político. Este segundo paso implica comprender que las políticas de how se deciden en
diferentes países y, por lo tanto, cómo las diferencias en las instituciones políticas afectan las
opciones de política económica. Nuestro objetivo final es hacer que los gobiernos de diferentes
países a menudo elijan tipos muy diferentes de políticas comerciales, de inmigración, de inversión
y de tipo de cambio. También podríamos esperar formar algunas predicciones razonablemente
precisas sobre lo que es probable que nuestros gobiernos hagan en el futuro. Comprender por qué
los gobiernos toman las decisiones que toman, y predecir lo que harán a continuación, requiere una
atención cuidadosa a las presiones políticas que enfrentan de los grupos nacionales y a las formas
en que las preferencias de estos grupos se agregan en las decisiones colectivas de las instituciones
políticas. Pero hay al menos tres complicaciones adicionales a esta simple imagen analítica que
deberíamos discutir brevemente aquí. El ptimero está relacionado con el conocimiento o la
información que los individuos tienen sobre los efectos de las diferentes políticas y sobre las
preferencias de los demás; la segunda extensión implica permitir vínculos entre las diversas
cuestiones de política, y entre estos temas y otras preocupaciones de política no económica; y la
tercera complicación involucra la negociación internacional, y las formas en que podríamos pensar
en la conexión apostada. entre la política interna y la política internacional.

La información y el papel de las ideas

¿Quién gana y quién pierde? ¿Y who gana la contienda política entre los que ganan y los que
pierden? Analizar estas preguntas en cada área temática está en el corazón del enfoque estándar
de economía política que hemos esbozado anteriormente. De acuerdo con las suposiciones
tradicionales, hemos estado dando por sentado que los individuos saben lo que quieren, saben lo
que otros quieren, y los tipos de políticas tendrán qué tipo de efectos. Estas son suposiciones
heroicas. Una gran parte de las investigaciones más recientes tanto en economía como en ciencias
políticas, de hecho, han tratado de apartarse de esta noción de que las personas tienen información
completa o completa sobre su mundo, examinando los efectos de la incertidumbre, la asimetría en
la información entre los actores y los cambios en el conocimiento que podrían ser atribuibles al
aprendizaje y al impacto de las ideas new. Es útil a este respecto distinguir entre los tipos básicos
de información que los individuos pueden estar perdiendo: las personas pueden carecer de
conocimientos sobre los efectos de las diferentes políticas en los resultados económicos, o pueden
no tener conocimientos completos sobre otras personas (incluidos los líderes gubernamentales) y
sus preferencias. Podemos discutir cada uno de estos problemas informativos por separado.

¿Qué pasa si permitimos que las personas no estén seguras de los efectos de los diferentes tipos de
pólizas? Nos llevó algún tiempo desentrañar los diversos efectos de las políticas comerciales, de
inmigración, de inversión y de tipo de cambio anteriores, con la ayuda de varios supuestos
simplificadores, por lo que esta parece una pregunta importante que plantear. Esto claramente
proporciona un gran window a través del cual las ideas new, en forma de creencias new sobre las
relaciones de causa y efecto entre las políticas y los resultados, podrían tener un impacto
significativo en la formulación de políticas. Este es el punto de vista defendido por John Maynard
Keynes (1936: 383) en su famosa afirmación de que "las ideas de los economistas y filósofos
políticos, tanto cuando tienen razón como cuando están equivocadas, son más poderosas de lo que
comúnmente se entiende. De hecho, el world se rige por poco más.
Varios académicos prominentes han argumentado, de hecho, que las políticas económicas
exteriores han cambiado notablemente en respuesta a las ideas new sobre estas políticas y sus
efectos. El abandono de las restricciones mercantilistas al comercio y la inversión por parte de la
mayoría de los gobiernos europeos en el siglo XIX se ha atribuido, en gran medida, a las ideas de
Adam Smith y David Ricardo y al desarrollo de la teoría clásica del comercio (Kindleberger 1975;
Bhagwati 1988) (véase el recuadro 4.7). La liberalización multilateral del comercio y la inversión
entre las economías occidentales en la era posterior a la Segunda Guerra Mundial, que permitió a
los gobiernos un margen considerable para gestionar sus economías domésticas para evitar
recesiones, se ha rastreado de manera similar al refinamiento de las teorías económicas clásicas y
neoclásicas y las ideas del propio Keynes (Ruggie 1982; Goldstein 1993). Más recientemente, la prisa
por liberalizar el comercio por parte de los gobiernos de los países en desarrollo se ha atribuido a
un proceso de aprendizaje y al descrédito de la idea de que el rápido desarrollo podría lograrse
mediante políticas de sustitución de importaciones (véase Krueger 1995). Las ideas en competencia
sobre las relaciones de causa y efecto a menudo aparecen en los debates políticos, y las ideas
dominantes se incrustan con frecuencia en las instituciones de formulación de políticas como las
bases de las reglas seguidas por las agencias burocráticas (Goldstein 1993). Sin embargo, sigue
habiendo mucho debate sobre el grado en que este tipo de ideas son independientes de los
intereses que podrían ser atendidos por ellas. La famosa analogía de Max Weber comparó las ideas
con los "conmutadores" para determinar las pistas por las que viaja el comportamiento humano,
empujado por los intereses (Weber 1913/ 1958). Desde una perspectiva más escéptica, uno podría
sugerir que los individuos que ganan y pierden más de cualquier política económica, como los
aranceles sobre el comercio, tienen todo el conocimiento que necesitan sobre sus efectos y no
necesitan nuevas ideas de economistas para ayudarlos; las políticas solo reflejan los deseos de
aquellos actores interesados que tienen la mayor influencia política. y las ideas que atraen nuestra
atención son solo las rociadas como agua bendita sobre la legislación new (para tomar prestada una
metáfora igualmente memorable de Kindleberger (1975: 36)). La relación entre ideas e intereses
sigue siendo muy turbia, y seguirá siéndolo hasta que tengamos una mejor comprensión de dónde
provienen las nuevas ideas sobre políticas, y what explica que las ideas which se popularizan y se
propagan.

El auge del libre comercio en Europa

La publicación de The Wealth of Notions por Adam Smith en 177 6 se erige como un hito intelectual
en la historia del pensamiento sobre el comercio internacional, señalando el papel crítico que
desempeña el comercio en el fomento de la especialización y las ganancias resultantes en eficiencia
y riqueza. Smith perforó hábilmente la vieja doctrina del mercantilismo, que favorecía la expansión
de las exportaciones al tiempo que restringía las importaciones y el acaparamiento de oro, dejando
en claro que la riqueza nacional no se define por las existencias de oro, sino por la cantidad de
ciudadanos que pueden consumir con los recursos que tienen a su disposición. Pero la teoría
moderna del comercio internacional realmente comenzó con la llegada de los Principios de
Economía Política y Hachación de David Ricardo en 1817. Ricardo demostró que el comercio es
mutuamente beneficioso para todos los países, incluso para un país que no puede producir nada
más eficientemente que otras naciones en términos de los costos de sus insumos. El análisis de
Ricardo descartó que debe ser cierto que en términos de los costos de oportunidad de producción
(el valor de otras cosas que podrían haberse producido con los insumos utilizados para hacer un
artículo determinado), cada nación será mejor en la producción de algunas cosas que otras. y por lo
tanto hay una base para la especialización y el intercambio que dejará a ambos países en mejor
situación. Esta "ley de la ventaja comparativa". que Paul Samuelson ha llamado la ley más bella de
la economía. ha tenido un profundo impacto en todos los debates académicos y políticos sobre el
comercio electrónico desde entonces. Que la causa del libre comercio fue asumida con entusiasmo
por los principales economistas políticos ingleses, incluido John Stuart Mill, todos inspirados por la
teoría ricardiana, y que estas ideas también se extendieron rápidamente por toda Europa durante
el siglo XIX, ha llevado a muchos estudiosos a sugerir que el amplio cambio; El camino del
proteccionismo comercial en Europa (que comenzó en 1846 con la derogación de las Leyes del CDR
que Ricardo Himself había atacado) fue el resultado en gran medida de un cambio profundo en la
forma en que los líderes entendían los efectos económicos del comercio (ver Kindleberger 1975;
Bhagwati 1988).

Pero al centrarnos solo en el papel de las ideas new y cómo podrían cambiar el conocimiento sobre
las políticas, es posible que nos estemos perdiendo la mayor parte del iceberg aquí cuando se trata
del impacto de la información incompleta. Notamos en las discusiones anteriores que si bien las
políticas económicas exteriores, como los aranceles sobre los bienes importados, generan costos
reales para un gran conjunto de trabajadores y trabajadores en todos los demás sectores (no
protegidos) de la economía, estos costos están dispersos en un número tan grande de individuos
que las pérdidas "por persona" pueden ser extremadamente pequeñas. No solo no pagará para que
los afectados tomen medidas políticas para oponerse a la tarifa en estos casos, sino que ni siquiera
puede pagar para que dediquen tiempo o recursos a adquirir información precisa sobre la política y
sus efectos. Los expertos en opinión pública suelen considerar las políticas económicas extranjeras
como un conjunto particularmente complejo de cuestiones, sobre las cuales los encuestados tienen
niveles muy bajos de información (véase Bauer et a.l. 1972: 81-4). Las respuestas de las encuestas a
las preguntas sobre estos temas tienden a variar drásticamente con simples cambios en la cuestión,
lo que hace que sea muy difícil determinar cuál es la posición del público sobre cualquier pregunta
de política dada en un momento determinado (véase Destler 1995: 180). Una implicación es que los
votantes pueden ser muy susceptibles a la formulación o manipulación de temas por parte de líderes
políticos y grupos de presión organizados cada vez que estos temas se vuelven más prominentes.
Investigaciones recientes sobre comunicación política y opinión pública han puesto de relieve esta
posibilidad (por ejemplo, Manheim 1991; Zaller 1992: 95). En la medida en que se puede ejercer
este tipo de influencia, la política de globalización puede considerarse, al menos hasta cierto punto,
como una competencia en el encuadre de temas entre intereses organizados en diferentes lados
del debate que intentan influir en la opinión pública hacia su lado. Esta parecía ser una dimensión
importante del intenso debate sobre el TLCAN en los Estados Unidos en 1993 (Holsti 1996: 52).

Otra implicación interesante de la información incompleta entre los votantes es que puede
proporcionar una explicación para los gobiernos que a menudo parecen hacer cosas muy
ineficientes al establecer políticas económicas extranjeras. A los economistas les gusta señalar que,
si un gobierno realmente quisiera redistribuir el ingreso a grupos particulares de propietarios y
empleados, el uso de restricciones al comercio es una forma muy ineficiente de hacerlo. Sería
mucho más difícil hacer un pago directo a tanto alzado a estas personas y evitar las ineficiencias
generadas por las barreras comerciales que apuntalan a las industrias no competitivas. Pero si los
costos para los contribuyentes de tales pagos directos son más visibles (porque deben aparecer, por
ejemplo, en el presupuesto anual del gobierno), es más probable que generen una reacción violenta
entre los votantes sobre quienes recae la carga. Si esto es cierto, puede tener sentido que un
gobierno utilice las políticas comerciales para redistribuir los ingresos a los grupos favorecidos,
porque estas políticas proporcionan un disfraz efectivo en un entorno de baja información (véase
Tullock 1983). Desde esta perspectiva, el uso de la protección comercial puede caracterizarse como
"ofuscación óptima" (Magee et al. 1989).

Finalmente, sucede si nos enteramos de que los individuos, incluso si están plenamente informados
sobre los efectos de las políticas económicas exteriores, pueden, sin embargo, estar inseguros sobre
las motivaciones o intenciones del gobierno que gestiona esas políticas. Una circunstancia en la que
este tipo de información incompleta puede llegar a ser importante es al establecer la política de
intercambio raro, como hemos discutido anteriormente. Dado que los gobiernos tienen un incentivo
para imprimir dinero y asignar un estallido de inflación cuando se enfrentan a una elección,
cualquier promesa que hagan para mantener la inflación bajo control puede no ser considerada
creíble por los actores privados, que entienden que el gobierno tiene un incentivo para engañar y
presentarse como "más áspero" sobre la inflación de lo que realmente es. El problema es que nadie
puede estar seguro de que el gobierno valore su reputación de inflación lo suficiente (en relación
con cuánto quiere ganar la reelección) para mantener su promesa; incluso si el gobierno hubiera
cumplido con sus promesas, los actores privados podrían, sin embargo, mantener altas las
expectativas de inflación. Si no hay un banco central independiente que permita ceder el control
de la política monetaria, es probable que los gobiernos en estas circunstancias se dediquen más a
fijar el tipo de cambio, especialmente en los países que tienen una historia de inflación crónica. Fijar
el valor de la moneda es una forma para que el gobierno señale a los actores privados que está
comprometido a mantener la inflación bajo control elevando los costos potenciales para sí mismo
en caso de que fracase.

Otro contexto importante en el que la información incompleta sobre el gobierno puede desempeñar
un papel clave en la configuración de las políticas es el caso en el que un gobierno está tratando de
reformar la política comercial frente a la dura oposición de los grupos en las industrias que compiten
con las importaciones. En tales casos, dado que el gobierno puede, de hecho, tener un incentivo
para retroceder si se encuentra con una revuelta política importante, cualquier promesa que haga
de antemano para aferrarse a las reformas puede no ser considerada creíble por los grupos (que
saben muy bien que el gobierno podría estar tratando de abrirse camino a través de las dolorosas
reformas). Por lo tanto, incluso si el gobierno tiene la intención de mantener las reformas, podría
tener que capear una protesta política larga y costosa (y tal vez incluso violenta). Una vez más, atar
sus propias manos de alguna manera clara y visible puede ser una opción política especialmente
atractiva para un gobierno en esta situación, y al firmar un tratado comercial internacional con un
socio regional importante , podría ser capaz de hacer el truco. Este deseo de hacer un compromiso
creíble con la reforma del comercio se considera que ha sido una de las razones por las que el
gobierno mexicano inició las negociaciones que produjeron el acuerdo NAPTA en 1993, después de
dos décadas de esfuerzos fallidos para reducir unilateralmente las barreras comerciales (véase
Whalley 1999).

Combinaciones de políticas y vínculos temáticos

Hasta este punto, hemos estado examinando un tipo de política económica exterior a la vez. Sin
embargo, está claro que los efectos de los diferentes instrumentos políticos a menudo dependen
de cómo se establezcan otras políticas. En el modelo básico de Heckscher-Ohlin, el comercio y los
movimientos de factores son sustitutos entre sí: más de un tipo de flow internacional generalmente
significará menos de otro, y viceversa. Si las exportaciones de productos intensivos en mano de obra
pueden moverse fácilmente a través de una frontera entre una economía abundante en mano de
obra (donde los wages son bajos) y una economía con escasez de mano de obra (donde los wages
son altos), esto tenderá a igualar los costos laborales con el tiempo, reduciendo los incentivos para
que los propios trabajadores intenten migrar entre países. Si las exportaciones entre los países se
bloquean o se impiden, es probable que más trabajadores intenten cruzar la frontera hacia el país
que paga mayores salarios. Cuando una presa se coloca delante de los flujos en un canal, tiende a
desviar los flujos hacia otros canales.

Esta interacción entre las políticas puede llegar a ser muy interesante, porque sabemos que, si
bien el comercio y los flujos de factores son sustituibles en términos generales, de hecho, tienen
diferentes tipos de efectos en los individuos. Por lo tanto, las personas pueden tener preferencias
por diferentes combinaciones de pólizas. Quizás el mejor ejemplo se refiere a la relación entre
los flujos comerciales (y las barreras comerciales) y la inversión directa. Hay una gran cantidad
de evidencia de que las empresas se dedican a la inversión directa en los mercados como una
forma de "saltar" las barreras comerciales que inhibirían las exportaciones, e incluso parecen
reducir las exportaciones e invertir más para evitar la presión anticipada de aranceles entre las
empresas locales, un fenómeno conocido como "inversión extranjera quid pro quo" (Bhagwati
et al. 1987; Blonigen y Feenstra 1996). Las empresas locales pueden ser capaces de levantar
barreras comerciales, ya que deberían contar con el apoyo de cabildeo de sus trabajadores, cuyos
puestos de trabajo están en peligro por los altos niveles de importaciones, pero es menos
probable que ganen restricciones a la inversión directa entrante de las empresas extranjeras, ya
que los trabajadores de la industria se beneficiarán de cualquier nueva entrada de capital. De
hecho, la mejor combinación de políticas para los trabajadores locales en una industria que
enfrenta la competencia de un productor extranjero (reubicable) es un arancel alto y sin
restricciones a la inversión extranjera entrante. Las empresas locales preferirían restricciones de
ambos tipos de intercambio, pero aceptarían cualquier restricción en lugar de ninguna en
absoluto si estas son las opciones políticamente factibles. Esta lógica política ayuda a explicar el
patrón común en las políticas para la industria automotriz en Europa y América del Norte, donde
se negociaron restricciones a las importaciones con las empresas automotrices japonesas, pero
no se impusieron restricciones para impedir que las mismas empresas invirtieran fuertemente en
instalaciones de producción dentro de ambos mercados.

La política cambiaria también puede estar "en juego" al mismo tiempo que la política comercial. La
política comercial y la política cambiaria son parcialmente sustituibles: una depreciación del 1 por
ciento de la moneda equivale a un arancel general del I por ciento sobre las importaciones y una
subvención del 1 por ciento para todas las exportaciones. Pero, claramente, la coalición que apoya
la depreciación, aquellos invertidos y empleados tanto en industrias que compiten con las
importaciones como en las que exportan, es diferente de la coalición que apoya los aranceles más
altos (intereses que compiten con las importaciones). Las políticas cambiarias tienden a ser más
rígidas que las políticas comerciales, en general, principalmente porque la credibilidad de los
compromisos de política monetaria se ve socavada por los frecuentes cambios en la política. Pero
cuando existe la oportunidad para que el gobierno altere el tipo de cambio, el intenso cabildeo para
la protección por parte de grupos que compiten con las importaciones (o incluso solo la amenaza
de ello), puede inducir a los intereses de exportación a ayudar a persuadir al gobierno para que
debilite la moneda, un resultado que aliviaría la presión competitiva sobre los productores
amenazados por las importaciones, sin perjudicar (beneficiando, de hecho) los que se dedican a las
industrias de exportación. Este parece haber sido el caso en los Estados Unidos a principios de la
década de 980, ya que el valor del dólar estadounidense aumentó dramáticamente. Si bien la Casa
Blanca parecía preferir dejar sin cambios sus políticas monetarias y comerciales, temiendo una serie
de legislación proteccionista del Congreso en respuesta al cabildeo de empresas y sindicatos en
sectores sensibles a las importaciones, y escuchando también apoyos para la depreciación de los
intereses de exportación, se movió en I 985 para debilitar el valor del dólar. Del mismo modo, en
muchos países de América Latina en las décadas de 1980 y 1990, los gobiernos que intentaron
reformas destinadas a reducir las barreras al comercio pudieron hacer que estos cambios fueran
más aceptables políticamente para los sectores amenazados al devaluar los tipos de cambio al
mismo tiempo (ver De Gregorio ZOO 1 ).

Quizás aún más importantes, de alguna manera, que estas conexiones entre diferentes políticas
económicas exteriores son los vínculos que se han establecido con una frecuencia cada vez mayor
en los recientes debates políticos entre estas políticas y una variedad de cuestiones no económicas.
Algunos de estos vínculos no son nuevos. Las políticas comerciales y de inversión siempre han
estado conectadas de diversas maneras con la cuestión de la seguridad nacional La mayoría de los
gobiernos imponen controles estrictos al comercio de armas y productos químicos peligrosos, por
ejemplo, y las restricciones a la inversión extranjera en industrias estratégicamente importantes
(como la energía, las aerolíneas y la radiodifusión) también son comunes. Y los gobiernos tienen
fuertes incentivos para reducir las barreras al comercio y la inversión más rápidamente entre los
socios de la alianza que con otras naciones del sistema internacional, como lo deja en claro la
experiencia en Europa después de la Segunda Guerra Mundial (y entre las democracias
industrializadas en general) (ver Gowa 1994). Todos los individuos dentro de una economía tienden
a compartir preocupaciones similares sobre la seguridad nacional, por lo que esta forma de
vinculación de problemas tiende a afectar la formulación de políticas de una manera bastante
directa, generando más apoyo entre todos los ciudadanos para las opciones de política que parecen
contribuir a la seguridad nacional. sobre qué individuos tienden a tener opiniones más variadas. Lo
que es más importante, el comercio y la inversión están ahora frecuentemente vinculados a las
discusiones sobre política ambiental y a cuestiones de derechos humanos en los debates políticos
sobre la globalización en las democracias occidentales.

¿Cómo afectan estos vínculos temáticos al análisis de la política de comercio e inversión? El impacto
más claro es la participación de una variedad de grupos organizados de derechos humanos y
ambientales en los debates recientes sobre los acuerdos comerciales regionales y la OMC (véase
Destler y Balint 1999). Los miembros de estos grupos se preocupan profundamente por abordar los
problemas ambientales y de derechos humanos en sus propios países y en otros países alrededor
del mundo; y creen que la globalización está empeorando estos problemas y, por lo tanto, deben
restringirse de alguna manera, o argumentan que el comercio y la inversión proporcionan una
influencia económica que puede y debe usarse para persuadir a los gobiernos de las naciones en
desarrollo para que mejoren las normas ambientales y laborales y democráticas. instituciones. La
posición adoptada por muchos de estos grupos es que todos los acuerdos comerciales, incluida la
propia OMC, deben incluir disposiciones sobre normas ambientales y laborales mínimas que se
aplicarían (de ser necesario) mediante la imposición de sanciones comerciales. Muchos grupos
ecologistas también han presionado para que se introduzcan cambios en las normas vigentes de la
OMC, de modo que los laws que discriminan a los productos extranjeros por motivos ambientales
(por ejemplo, las prohibiciones de importación de atún capturado con redes que también ponen en
peligro a los delfines) serían permisibles. Pero los ambientalistas y los activistas de derechos
humanos también han expresado su grave preocupación por el comportamiento de las empresas
multinacionales en los países en desarrollo, y gran parte de la atención se centra en si estas grandes
corporaciones están trasladando la producción a áreas en las que pueden contaminar y dañar el
medio ambiente o administrar fábricas de "Sweatshop" en w Maltratan y pagan mal a los
trabajadores, evitando la supervisión regulatoria que impediría tal comportamiento en sus países
de origen. Las políticas recomendadas por estos grupos, y en particular por las organizaciones de
derechos humanos preocupadas por la falta de instituciones democráticas en países como China,
generalmente implican un uso más proactivo de las sanciones económicas, es decir, que los
gobiernos occidentales corten el comercio y la inversión en tales naciones "problemáticas" hasta
que sus líderes realicen reformas políticas significativas. Los boicots de los consumidores dirigidos a
corporaciones particulares que invierten en tales naciones también suelen recomendarse de
manera muy recomendable (aunque este tipo de acciones de consumo representan el
comportamiento del mercado privado y, por lo tanto, no son una cuestión de política pública).

Un desarrollo general importante ha sido la formación de lo que podría llamarse coaliciones

"bautistas y contrabandistas" entre algunos de estos grupos temáticos y las organizaciones
empresariales y laborales que tienen un interés económico en restringir el comercio internacional y
/ o la inversión. Este tipo de coalición recibe su nombre de la política estadounidense en la era de la
Prohibición, cuyo fuerte apoyo a la prohibición de la venta de alcohol provino de los bautistas, por
motivos morales, y de los contrabandistas, que hicieron grandes fortunas vendiendo alcohol en el
mercado negro (ver Yandle 1984). En debates recientes sobre el NAPTA en los Estados Unidos, por
ejemplo, grupos ambientalistas como el Sierra Club se unieron a los sindicatos para presionar contra
el acuerdo, con el argumento de que no contenía disposiciones que garantizaran una mejora
sustancial en las normas ambientales y laborales en México (ver Destlerand Balint 1999: 42-5). Y las
recientes campañas contra la explotación, organizadas por grupos de derechos humanos y activistas
estudiantiles, y dirigidas a la inversión extranjera y la subcontratación por parte de los fabricantes
de ropa estadounidenses a naciones como Vietnam, Bangladesh y China, han sido respaldadas
financieramente y apoyadas con entusiasmo por los sindicatos de trabajadores textiles
estadounidenses y las empresas que producen localmente.

La preocupación entre muchos analistas, especialmente entre aquellos que generalmente apoyan
la integración económica internacional por su capacidad para elevar los niveles de vida en todos los
países, es que este tipo de coaliciones políticas pueden ser secuestradas por sus miembros
proteccionistas que apoyan las restricciones al comercio internacional y la inversión,
independientemente de si tienen algún efecto positivo (o negativo) a largo plazo en las condiciones
ambientales o las normas de derechos humanos. Muchos argumentan que sería mucho mejor
buscar mejoras en las normas ambientales y de derechos humanos recurriendo a tratados
internacionales separados que aborden esas cuestiones precisas de una manera más directa, tal vez
compensando a las naciones en desarrollo por realizar costosas mejoras en sus problemas
ambientales y laborales. Las sanciones podrían limitar severamente el crecimiento económico en
los países en desarrollo más pobres. Es probable que los gobiernos se resistan a hacer concesiones
políticas (especialmente reformas democráticas que aumentan el riesgo de que sean derrocados del
poder). Los temas son complejos, pesados, y los problemas políticos difíciles. Los "bautistas" están
acostumbrados a apoyar las sanciones económicas en lugar de otros instrumentos políticos (por
ejemplo, tratados internacionales new o subvenciones de ayuda extranjera a naciones que mejoran
sus estándares ambientales), porque han calculado que estas alternativas son políticamente
inviables. Sin embargo, con el apoyo de los "contrabandistas" para las restricciones al comercio y la
inversión, podrían tener una mayor probabilidad de hacer algo que tenga efectos beneficiosos.

El punto general aquí es que nuestro enfoque simple y de un solo tema a la vez para el análisis de
las políticas económicas exteriores se vuelve mucho más complicado si nos enteramos de que los
diferentes instrumentos de política a menudo están en juego al mismo tiempo y tienen efectos
parcialmente sustituibles, y si tenemos en cuenta el hecho de que una variedad de grupos a
menudo están interesados en utilizar las herramientas de la política económica exterior para
promover tipos de objetivos no económicos. A menudo, es el contexto institucional en el que se
toman las decisiones gubernamentales (muchas de cuyas características hemos discutido
anteriormente) lo que determina qué tipos de instrumentos de política son más ajustables que
otros, y qué tipos de coaliciones políticas son más viables que otras. Las cuentas más completas y
persuasivas de la formulación de políticas económicas tendrán en cuenta todas estas complejidades.

Negociación internacional y política interna

Finalmente, recordando la discusión de Aggarwal y Dupont en el capítulo anterior, vale la pena

detenerse aquí brevemente para considerar las formas en que la política interna de las políticas
económicas exteriores puede traducirse en negociaciones a nivel internacional sobre estos
mismos temas. Lo que realmente necesitamos aquí es un modelo teórico del proceso de
formulación de políticas que tenga en cuenta todos los incentivos y limitaciones que operan
entre los actores tanto a nivel nacional como internacional. Este es el tipo de modelo que Putnam
(1988) imaginó famosamente, utilizando la metáfora del juego de dos niveles. Un gobierno
involucrado en negociaciones económicas internacionales, de hecho, juega dos "juegos"
políticos diferentes al mismo tiempo, sugirió, con sus acciones constituyendo "movimientos" que
deben verse, no solo en el contexto de las demandas hechas por individuos y grupos en la
política interna, sino también en vista del poder de negociación que tiene al negociar acuerdos
internacionales con otros gobiernos. Los líderes gubernamentales negocian con otros líderes a
nivel internacional sobre los términos de los acuerdos económicos, y en esas negociaciones el
tamaño relativo y la fortaleza de la economía pueden marcar una gran diferencia en los términos
que se pueden exigir. Pero los líderes deben estar en sintonía con las preferencias de los grupos
nacionales cuyo apoyo necesitan para permanecer en el cargo, y el conjunto de acuerdos
internacionales que serían ratificados o apoyados por estos grupos en el país.

Hasta la fecha, el trabajo teórico en este sentido se ha centrado principalmente en las diferencias
entre las preferencias de los poderes legislativo y ejecutivo del gobierno, y sus diferentes poderes
de establecimiento de agendas y veto, y cómo estas características de la política interna afectan los
resultados de las negociaciones y acuerdos internacionales (véase Evans et a.l. 1993; Milner 1997a).
Gran parte de la atención se ha dirigido a la llamada "conjetura de Schelling", que sostiene que una
circunscripción nacional de línea dura,representada en los modelos más simples como una
legislatura que prefiere muy poca cooperación internacional- puede, de hecho, mejorar la
negociación del poder ejecutivo en sus tratos con contrapartes extranjeras (Schelling 1960: 28-9). El
trabajo reciente también se ha centrado en las divisiones ejecutivo-legislativas que afectan a la
credibilidad de los gobiernos durante las negociaciones internacionales (por ejemplo, Martin 2000),
y en los acuerdos internacionales se negocian para permitir una mayor flexibilidad en los casos en
que los cambios futuros en las coaliciones políticas nacionales podrían conducir a cambios
sustanciales en los tipos de políticas que un gobierno puede implementar (Downs y Rocke 1995).

Si bien está llena de ideas sobre los efectos de las instituciones políticas nacionales en las
perspectivas de la cooperación internacional, esta línea de trabajo ha prestado hasta ahora muy
poca atención a los roles desempeñados por los intereses organizados y los votantes en la
configuración de las preferencias legislativas y ejecutivas sobre cuestiones políticas particulares.
De hecho, para atreverse, los modelos estándar de economía política de la política comercial,
enfatizando el papel desempeñado por los grupos de presión organizados en la formulación de
políticas, no se han vinculado en absoluto a modelos de juego de dos niveles de negociaciones
sobre el comercio y otros acuerdos económicos. Además, el trabajo existente en juegos de dos
niveles se centra abrumadoramente en parámetros que operan solo en un nivel: la política
interna en la nación de origen. Las características de la relación estratégica entre las naciones,
como las asimetrías económicas y militares que podrían afectar el poder de negociación relativo,
o los lazos comunes con alianzas o instituciones internacionales que podrían afectar los
incentivos para cooperar, se ignoran en gran medida. Es evidente que necesitamos una ratonera
de dos niveles: un modelo que incorpore una representación más completa de los intereses
organizados y el cabildeo a nivel nacional, al tiempo que permite las formas en que se generan
incentivos y restricciones a nivel internacional.

En la práctica, la mayoría de los economistas políticos internacionales trabajan con teorías parciales
que se centran en un conjunto de variables causales que operan en un nivel. Algunos argumentan
que las características del sistema internacional, como la distribución del poder económico, y la
posición de cualquier nación específica dentro de él, imponen restricciones amplias pero
importantes a los gobiernos que pueden y no pueden hacer al establecer políticas. Otros,
manteniendo la orientación de este capítulo, argumentan que el foco de tiempo de nuestra
atención debe colocarse en lo que está sucediendo en las naciones, sus conjuntos particulares de
instituciones políticas y las preferencias y actividades de cabildeo de diferentes grupos de
individuos, ya que son estas cosas las que determinan principalmente las políticas elegidas por los
gobiernos. Pero, en principio, casi todos los estudiosos reconocen que la política tanto a nivel
nacional como internacional debe ser una característica de cualquier análisis completo de la política
económica exterior. Integrar las ideas teóricas sobre la política en estos niveles de two es una tarea
extremadamente compleja y desafiante que aún permanece, en gran medida, sin hacer.

PUNTOS CLAVE

• Para comprender los orígenes internos de las políticas económicas exteriores, debemos realizar
dos tareas principales: en primer lugar, trazar un mapa de las preferencias políticas de los diferentes
grupos de la economía nacional; y luego especificar cómo las instituciones políticas afectan la forma
en que estas preferencias se agregan a las decisiones gubernamentales.

• Las preferencias de política dependen principalmente de los tipos de activos que las personas
poseen. y cómo los ingresos obtenidos de esos activos se ven afectados por las diferentes políticas.

• Las instituciones políticas afectan los resultados de las políticas al definir quién tiene un voto,
cómo se eligen los representantes políticos y cómo se lleva a cabo la formulación de políticas en las
legislaturas, y se delega en presidentes y agencias gubernamentales.

• Las nuevas ideas sobre las relaciones de causa y efecto parecen haber tenido un gran impacto en
las políticas económicas exteriores en diferentes épocas. Sin embargo, la relación entre ideas e
intereses es muy importante, y necesitamos una mejor comprensión de dónde provienen las nuevas
ideas sobre políticas y qué explica qué ideas se popularizan y se difunden.

• Las políticas económicas extranjeras implican un conjunto complejo de cuestiones sobre las que
la mayoría de los votantes tienen niveles muy bajos de información. Como resultado, la política de
globalización puede considerarse hasta cierto punto como una competencia en el encuadre de
temas entre intereses organizados.

• Si los actores privados tienen información incompleta sobre el grado en que el gobierno está
comprometido con las reformas políticas, el gobierno puede tener un incentivo para atarse las
manos en algún momento visible (por ejemplo, fijando el tipo de cambio o firmando un tratado
comercial) para señalar sus intenciones de una manera creíble.

• Dado que los efectos de un cambio en un tipo de política económica exterior pueden depender
de las decisiones que se tomen sobre otros tipos de política. las personas pueden tener preferencias
sobre diferentes combinaciones de políticas que están estrechamente relacionadas (por ejemplo,
aranceles y restricciones a la inversión interna inducida por los aranceles).

• Las políticas comerciales y de inversión también están vinculadas a los debates sobre cuestiones
no económicas. Un acontecimiento importante ha sido la creación de coaliciones "bautistas y
contrabandistas" entre grupos ambientales y de derechos humanos preocupados por la
globalización, y organizaciones empresariales y laborales que tienen un interés económico en
restringir el comercio y la inversión internacionales.

• Se puede pensar que los gobiernos juegan juegos políticos en dos niveles, sus acciones constituyen
movimientos que son tanto respuestas a las demandas hechas por grupos en la política interna
como respuestas a las ofertas hechas por otros gobiernos en las negociaciones internacionales.
• Necesitamos una mejor teoría de los juegos de dos niveles que incorpore representaciones más
completas de la política nacional e internacional. En la práctica, la mayoría de los economistas
políticos internacionales emplean teorías parciales que se centran en variables que operan en un
solo nivel.

La teoría de la ventaja comparativa

RECUADRO 4.8

La teoría de la ventaja comparativa

El caso del libre comercio fue expuesto sucintamente por Adam Smith. En The Wealth of Nations,
escribió: "Si un país extranjero puede suministrarnos una mercancía más barata que nosotros
mismos, puede hacer que sea mejor comprarla de ellos con alguna parte de los productos de nuestra
propia industria empleada de una manera en la que tengamos alguna ventaja" (iv.ii.12). La idea aquí
es simple e intuitiva. Si un país puede producir algún conjunto de bienes a un costo menor que un
país extranjero, y si el país extranjero puede producir algún otro conjunto de bienes a un costo
menor, entonces claramente sería mejor para el país intercambiar sus bienes relativamente más
baratos por los bienes relativamente más baratos de la economía extranjera. De esta manera,
ambas countries pueden beneficiarse del comercio. Esta es la teoría del comercio según la ventaja
absoluta.

David Ricardo trabajando en la primera parte del siglo XIX, se dio cuenta de que la ventaja absoluta
era un caso limitado de una base más general para el comercio internacional (la idea fue
originalmente expresada por otro economista. Robert Torrens, en Essay on the External Corn Trade,
publicado en 1815, pero la mayoría de los historiadores del pensamiento económico creen que
Ricardo llegó a sus conclusiones de forma independiente). Considere la Tabla 4.1. Portugal puede
producir tanto tela como vino de manera más eficiente, es decir, con menos mano de obra que
Inglaterra (rt tiene una ventaja absoluta en la producción de ambos productos básicos). Ricardo
argumentó eso, sin embargo. Todavía podría ser mutuamente beneficioso para ambos países
especializarse y comerciar. La lógica de la ventaja comparativa se basa en los costos de oportunidad
de producir bienes entre países: es decir, la cantidad de un bien que debe renunciarse para producir
otro bien. En la Tabla 4.1. producir una unidad de vino en Inglaterra requiere la misma cantidad de
mano de obra que se requiere para producir unidades de t\NO de doth. La producción de una unidad
extra de vino significa renunciar a la producción de dos units de tela (es decir, el costo oportunista
de un unit de vino es de dos unidades de tela). En Portugal, la mano de obra requerida para producir
una unidad de vino sólo produciría 1,5 unidades de tela (es decir, el costo oportunista de una unidad
de vino es de 1,5 millones de tela en Portugal). Concentrarse en la producción de vino en Portugal
requiere renunciar a una producción de tela relativamente menor que la que sería el caso en
Inglaterra. Semejantemente. si Inglaterra produjera solo tela, la cantidad de producción de vino
perdida sería relativamente menor que si Portugal lo hiciera.
Por lo tanto, Portugal es relativamente mejor en la producción de vino que Inglaterra: si Portugal
se concentrara en producir vino, renunciaría a un volumen menor de producción de telas que
Inglaterra. Se dice que Portugal tiene una ventaja comparativa en la producción de vino. Inglaterra
es relativamente mejor en la producción de tela que el vino, por lo que se dice que Inglaterra tiene
una ventaja comparativa en la producción de tela.

Debido a que los costos relativos o comparativos difieren, todavía puede ser mutuamente ventajoso
para ambos países comerciar incluso con portugal con una ventaja absoluta en la producción de
ambos productos básicos. Para maximizar la experiencia internacional, Portugal debería
especializarse en el producto en el que es relativamente más eficiente; e Inglaterra, en el producto
en el que es relativamente menos ineficiente.

En el cuadro 4.2 se muestra cómo el comercio podría ser ventajoso. Los costes de producción
son los que se indican en el cuadro 4.1. En este ejemplo, se supone que Inglaterra tiene 270 horas
personales disponibles para la producción. Antes de que se lleve a cabo el comercio, produce y
consume ocho w1its de tela (requiriendo I 20 horas de trabajo de entrada) y cinco unidades de
vino (150 horas persona). Portugal tiene menos recursos laborales, con un total de 180 horas de
trabajo por persona disponibles para la producción. Antes de que se lleve a cabo el comercio,
produce y consume nueve unidades de tela (que requieren 90 horas de trabajo de mano de obra)
y seis unidades de vino (90 horas de persona). La producción total para las dos economías
combinadas es de 17 unidades de tela y 11 unidades de vino. Si ambos países se especializan
ahora, con Portugal produciendo solo vino e Inglaterra produciendo solo tela, y todos sus
recursos laborales se dedican al producto único, Inglaterra puede producir (270 dividido por 15)
unidades de tela y Portugal (180 dividido por 15) unidades de vino. La producción total de las
dos economías es de 18 unidades de tela y 12 unidades de vino. La especialización, de acuerdo
con la ventaja comparativa y el comercio internacional, por lo tanto, ha permitido que el bienestar
general aumente porque la producción total ha aumentado en una unidad de tela y una unidad
de vino.

Para que el comercio tenga lugar, la relación entre el precio de los productos two debe ser inferior
a los costes de oportunidad de producción nacionales; es decir, una botella de vino tendrá que
venderse por alguna vez entre 1,5 y 2 fardos de tela. Nótese que la teoría no dice nada acerca de las
cuestiones distributivas; es decir, dónde en este rango se asentará el precio y, por lo tanto, se
beneficiará más del comercio. La teoría simple de la ventaja comparativa hace una serie de
suposiciones importantes:

• No hay gastos de transporte.

• Los costos son constantes y no hay economías de escala.

• Sólo hay dos economías que producen dos bienes.

• Los bienes comercializados son homogéneos (es decir, idénticos en lo que respecta al
consumidor).
• Los actores de la producción (trabajo y capital) son perfectamente móviles internamente, pero no
internacionalmente.

• Hay pleno empleo en ambas economías.

• No hay aranceles ni otras barreras comerciales.

• Hay un conocimiento perfecto, para que todos los compradores y vendedores se encuentren
donde se pueden encontrar los productos más baratos a nivel internacional.

A pesar de la falta de correspondencia entre la economía globalizada contemporánea y estos

supuestos, la mayoría de los economistas creen que el principio fundamental que Ricardo identificó
todavía se mantiene.