SOBRE LA INVERSION EXTRANJERA (IE)

INTRODUCCION
La Inversión Extranjera está necesariamente ligada a la controversia sobre las
ventajas y desventajas que conlleva, tanto para el Estado Receptor como el
Estado emisor. Las organizaciones sindicales suelen oponerse a la
internalización de sus grandes empresas porque ven comprometidas las
fuentes laborales en el ámbito doméstico. Hay sectores en los países
receptores de inversión extranjera por el peligro que implica el poder del
inversionista extranjero para actuar impunemente en materia de atentados al
mediombiente o corrupción de las autoridades políticas. En ambos aspectos,
América Latina tienes tristes experiencias.
Sin embargo, guste o no, la empresa multinacional es hoy un actor relevante
del comercio mundial, se ha extendido en prácticamente todo el mundo,
aumentando su participación en los países en desarrollo.
Es un hecho que la IE se ha expandido con la liberalización comercial. A
continuación daremos un rápido vistazo a la importancia y efectos de la IE en el
marco de la globalización.
1. UNA NUEVA MIRADA
En los últimos treinta años se ha observado un crecimiento muy importante en
el monto de los recursos financieros internacionales que buscan adquirir una
cierta participación en la administración, posesión o control de empresas
localizadas en lugares distintos al de su país de origen, mejor conocido como
Inversión Extranjera. La novedad de los últimos años ha sido la irrupción de
China como IE, especialmente en países en desarrollo.
Si bien hay abundante bibliografía que desarrolla sus aspectos positivos, debe
tenerse presente que fueron muchos los países latinoamericanos que
inicialmente miraron con abierta desconfianza a la IE. En los años cincuenta y
sesenta, los economistas estructuralistas, entre ellos los chilenos, sostuvieron
una doctrina que asignaba un papel significativo a la industrialización
doméstica como medio para fomentar el desarrollo económico y alcanzar
aumentos sostenidos en los niveles de vida de la población. En Latinoamérica,
esta escuela de pensamiento se expresó en una estrategia de desarrollo “hacia
adentro” basada sobre la Sustitución de Importaciones, la que operó a través
de altos aranceles, sistemas de protección para-arancelarios, tipos de cambio
múltiples y sustanciales subsidios públicos, con alto grado de intervención del
Estado en la economía.
A la larga, la generalización del modelo de sustitución de importaciones dio
lugar a una estructura industrial poco competitiva y con un marcado sesgo anti-
exportador, a la que por lo general le siguió una etapa de apertura comercial.
A la apertura comercial, iniciada en Chile a poco de instaurada la dictadura en
1973, se sumó toda una serie de reformas estructurales, que incluyeron
privatización, libre entrada de la IE, desregulación, liberalización financiera, etc.
Estas reformas, que responden mayormente a las políticas del Consenso de
Washington tuvieron su fundamento en las teorías neoclásicas que sugieren
que la mejor estrategia para un país pequeño es el libre comercio, los
aranceles bajos y estables y la participación en estructuras multilaterales que
garanticen un mínimo de distorsiones a nivel internacional.
Este cambio de perspectiva ha dado lugar a que se modificase el enfoque de
las políticas públicas hacia la IE por parte de los países en desarrollo, que han
pasado a considerarlas como una fuente de financiamiento. Esto ha dado lugar
a un importante debate sobre las ventajas o desventajas asociadas a la
unánime competencia que observamos hoy por atraer IE, que se enfoca en la
cuestión de si la competencia por atraer IE es realmente un instrumento para el
desarrollo de país receptor.
La competencia por atraer más IE sería ventajosa si un país implementa
políticas que pudieran tener efectos positivos más allá de los efectos directos
que pueden tener sobre la IE.
Algunos estudios muestran datos indicativos de que la IE tiene efectos
positivos sobre el crecimiento, siempre que el país receptor cuente con el
capital humano adecuado. En otras palabras, para beneficiarse de la tecnología
avanzada que introducen las empresas extranjeras, el país receptor debe tener
la capacidad de absorber esa tecnología (Borensztein, De Gregorio y Lee
1998). Así, los países pueden tratar de volverse más atractivos para la
inversión extranjera mejorando la calidad de sus instituciones, el capital
humano y la infraestructura.
Los beneficios que puede aportar la IE a los países receptores dependerían de
la manera en que haya llegado la inversión al país. Si los países compiten
agresivamente ofreciendo subsidios a inversionistas potenciales (que o es el
caso chileno), los beneficios netos generados por los proyectos de IE pueden
quedar contrarrestados y los únicos beneficiarios podrían ser los inversionistas
extranjeros. Algunos tipos de competencia pueden ser muy nocivos, por
ejemplo, si se relajan las normas laborales o ecológicas de manera tal que se
produzcan efectos adversos sobre el bienestar de la población.
Como puede verse, en la medida en que el establecimiento de las condiciones
para el crecimiento de la IED en la década de los ’90 implicaron la
incorporación de los países en desarrollo al proceso de la globalización, por
medio de distintos grados de reformas liberalizadoras, es imprescindible
contextualizar la IE y sus aportantes, las empresas multinacionales, en el
debate sobre la cuestión del desarrollo nacional y regional en el marco de los
cambios de la economía mundial en el siglo XXI y la reconfiguración del orden
político internacional.
2. SOBRE LA GLOBALIZACIÓN
La medida en que el funcionamiento de la economía global determina el
funcionamiento de las economías nacionales, en particular las de países en
vías de desarrollo, es materia de debate.
Para las teorías económicas que postulan el libre desarrollo de los mercados y
el crecimiento resultante en los países como elementos suficientes para
asegurar el bienestar futuro a la mayor parte de la población mundial, la
relevancia de la autonomía de los países tendrá directa relación con su grado
de desenvolvimiento económico. Para las teorías que proponen un mayor papel
de la regulación y la presencia activa del Estado en la economía como única
garantía de un crecimiento con pretensiones de equidad, la autonomía local
para implementar políticas que puedan poner a un país en condiciones de
hacer frente a los desafíos globales, es algo crucial. Lo que ningún enfoque
puede pasar por alto en este contexto es el dato de la agudización irreversible
de la interacción entre las economías nacionales y los actores del ámbito
transnacional, determinada a su vez por una particular reconfiguración del
sistema mundial en las últimas décadas.
Si bien suele utilizarse el término “globalización” para referir un proceso
mundial que involucra múltiples ámbitos de estudios: tecnológico, sociológico,
antropológico, filosófico, etc., este proceso se caracteriza fundamentalmente
por la amplia adopción en los contextos locales e internacional de un conjunto
de políticas económicas que caracterizan la actual etapa del sistema mundial,
fundamentalmente relacionadas con la liberalización y expansión del comercio
y la desregulación de los flujos financieros. En este marco ha crecido en
proporciones hasta ahora desconocidas el influjo de grandes corporaciones y
agentes financieros trasnacionalizados, y al mismo tiempo se multiplican
también en proporciones inéditas los países y empresas que están buscando y
ganando su espacio en el orden global.
Estas características del sistema cobran un sentido positivo o negativo según el
enfoque teórico que se utilice, por eso resulta relevante investiga los orígenes y
las utilizaciones teóricas del concepto de “gobalización”, ya que según la
terminología que se emplee y el contexto en que aparece inserto expresa
diferentes visiones sobre el fenómeno mismo, las políticas económicas que
deben fortalecerlo, corregirlo o combatirlo, y los fundamentos de su aplicación.
Para una mejor comprensión de los fenómenos y de los debates que intentan
explicarlos, es preciso distinguir lo relacionado con los procesos reales del
mundo económico y lo que se debate en el campo de las ideas y de las
tradiciones de pensamiento en economía política y relaciones internacionales.
De acuerdo con Stiglitz (2006), puede decirse que el fin de la Guerra Fría y el
avance de la globalización del capitalismo en fase de “mundialización”
profundizaron la importancia de la economía por sobre la política. Como
consecuencia de esto se produjeron complejos impactos sobre el balance entre
la economía y la política internacionales, lo que trajo aparejado un considerable
progreso de las negociaciones internacionales en el área de la economía.
Las empresas productivas multinacionales Estas redes operan en escala global
y regional, fragmentando las cadenas productivas y practicando la maquila, el
“outsoucing” y el “offshoring”. De esta forma maximizan las ventajas originadas
en acuerdos preferenciales y los diferenciales de costos de mano de obra,
incluyendo la calificada. Se produce así “la concentración del poder real de
crear reglas de juego del comercio mundial y de la competencia económica
global y regional, en un número reducido de grandes países o bloques
regionales”.
Como hemos visto, hay un uso amplio del término globalización en economía
según el cual los países forman parte de un sistema de redes comerciales,
financieras y tecnológicas que refleja en gran medida el impacto de la
revolución científica y tecnológica sobre las relaciones humanas, sobre
los procesos productivos y sobre las relaciones internacionales.
Ahora bien, se trata de localizar qué es lo que distingue al proceso de la
“globalización” de otras etapas, ya que según expresa Ferrer “los vínculos con
el contexto mundial han gravitado siempre sobre el desarrollo de los países”.
En el campo de la economía, la formación de capital, el cambio técnico, la
asignación de recursos, el empleo, la distribución del ingreso y los equilibrios
macroeconómicos son, en efecto, fuertemente influidos por las relaciones con
el sistema internacional. Ferrer destaca que el crecimiento o el atraso de un
país están en proporción directa con la resolución de los interrogantes
fundamentales que plantea el diseño de las conexiones entre una economía
nacional y su entorno.
En esta línea, el desarrollo local como parte del sistema global es inseparable
de un proceso histórico cuya particularidad en la actual etapa es la agudización
de cambios acelerados en el sistema mundial. Siguiendo este razonamiento, la
globalización no es algo “nuevo” sino que se remonta por lo menos al siglo XV
con el descubrimiento del Nuevo Mundo y el inicio de la formulación de un
sistema planetario que abarca al conjunto de los continentes. Los cambios
tecnológicos y científicos de las últimas décadas explicarían sólo parcialmente
las características del sistema actual, en la medida en que los avances en
estas áreas profundizan los vínculos entre los países y su contexto externo. El
desarrollo en contexto global afronta dilemas cada vez más complejos:
Actualmente, la internacionalización de los procesos productivos en el seno de
las corporaciones transnacionales, la integración de las plazas financieras en
un megamercado que opera en tiempo real 24 horas al día 7 días a la semana
y la expansión del comercio mundial de bienes y servicios generan nuevos
desafíos y oportunidades. Estos hechos se insertan en un escenario mundial
unificado por la transmisión en tiempo real de la información e imágenes. La
fusión entre lo real y lo simbólico genera la apariencia de un mundo sin
fronteras y configura el orden global que actualmente encuadra el desarrollo de
los países.
Las áreas que definen la globalización, según la literatura mayoritaria serían:
 A) El Comercio internacional: Desde 1945 hasta la actualidad el comercio
creció más rápido que la producción. En promedio, entre 1945 y 1996, el
producto mundial aumentó a una tasa anual del 4% y el comercio
internacional, del 6%. En la segunda mitad del siglo, el peso relativo de
las exportaciones respecto del producto mundial aumentó de menos del
10% al20%. Este incremento se dio en prácticamente todos los países,
los más avanzados y los países en vía de desarrollo.
B) Corporaciones trasnacionales: La internacionalización de la
producción al interior de las corporaciones se refleja en un intenso
comercio de materiales, productos finales, tecnología y servicios entre
las matrices y sus filiales.
C) Corrientes financieras: El incremento de las operaciones financieras en
escala global ha sido particularmente intenso a partir de 1960. Este flujo
de capitales está compuesto principalmente por operaciones de corto
plazo desvinculadas de la actividad real de la producción, comercio e
inversión, contando con una inédita variedad de opciones financieras. El
volumen de estas transacciones es tal que las masas de recursos que
movilizan las plazas financieras excede varias veces el valor de las
reservas internacionales de los países.
De aquí que los mercados financieros sean protagonistas decisivos del
proceso de globalización. En la medida en que cuentan con una libertad
absoluta para el desplazamiento de fondos (a diferencia de las
corporaciones y el comercio, que cuentan con una libertad limitada para
producir cambios inmediatos en la distribución de recursos)
D) Marcos regulatorios: Desde la Segunda Guerra Mundial se fueron
liberalizando las transacciones económicas y financieras. La reducción
de aranceles comerciales se concentró en los productos
manufacturados, principalmente en los de mayor contenido tecnológico y
valor agregado.
En tal contexto el elemento decisivo que caracteriza a esta etapa, la
preponderancia de los mercados financieros, surgió merced a un “proceso de
desregulación generalizada y prácticamente total para las transacciones en
cuenta corriente, como así también en las de capital. Una vez que concluyó la
reconstrucción de posguerra en Europa y Japón, las economías industriales se
sumaron a los Estados Unidos en la liberación de los regímenes cambiarios y
las corrientes financieras. A pesar de las crisis globales desatadas por el
cambio de paridades de las principales monedas y la volatilidad de los
mercados, con fuerte impacto en las economías en desarrollo como Argentina,
el crecimiento de los flujos financieros internacionales no se ha detenido. La
Organización Mundial de Comercio significó un avance inédito hacia normas
comunes con mayores grados de liberalización, pero también un escenario de
disputas por la naturaleza y el alcance de las normativas para el tratamiento de
inversiones privadas directas y los servicios, y más rigurosas para la protección
de la propiedad intelectual (patentes).
El papel de los países más desarrollados y los organismos multilaterales que
operan las reglas de la economía global es fundamental para entender este
proceso.
Respecto del proceso actual de la economía mundial, se ha producido en los
últimos años, a partir de las crisis de la deuda en los países latinoamericanos,
una vuelta al paradigma que toma las estructuras de poder mundial y las
“relaciones internacionales” como una de las principales variables a largo plazo
para la formulación de estrategias de desarrollo económico y social en los
países en desarrollo o pertenecientes a “la periferia”. En efecto, si el
pensamiento estructuralista latinoamericano constituyó “la visión del mundo
desde la periferia del sistema mundial”, debe considerarse el aporte actual de
su actualización teórica, el neo estructuralismo, que desde la década de 1990
viene ensayando interpretaciones de los procesos contemporáneos, en
particular la “globalización” y el orden mundial.
A esta perspectiva se opone, en términos de concepción político ideológica, la
de las corrientes llamadas neoliberales, que se identifican en economía con el
pensamiento neoclásico, que se corresponde en sus postulados con el
liberalismo de la Escuela de Chicago y sostiene que el destino manifiesto de
los países con menor grado de desarrollo (como México y los de América latina
en general) pasa por aprovechar su particular “dotación de factores”
(básicamente sus abundantes recursos naturales y su mano de obra) como
medio para lograr una adecuada, eficiente y exitosa inserción en la división
internacional del trabajo. En esta vía de análisis el impacto positivo de estas
políticas debe computarse al éxito de las reformas implementadas en pos de la
inserción internacional bajo el signo de la desregulación y la apertura de la
economía; en cambio, el impacto negativo, que ha llevado a graves crisis
políticas y económicas a muchos de estos países, se explica por una
incompleta reforma estructural, sumada a procesos de corrupción e ineficiencia
endógenas de los países.
Los rasgos básicos de estas aplicaciones se tradujeron en una serie de
“recetas” destinadas a sanear la economía, que prescribían básicamente la
mínima intervención estatal, el equilibrio fiscal riguroso y la desregulación de
los mercados.
Existe considerable bibliografía que representa aportes de las corrientes de
pensamiento acerca de lo que comúnmente se denomina “globalización” y sus
efectos sobre la economía, las políticas públicas y las estrategias de desarrollo
e inserción internacional de los países emergentes. Es útil, dada la relevancia
de la variable de la IE en relación con los procesos de mundialización de la
economía, hacer una breve referencia a los aspectos positivos y negativos de
la globalización en relación con las oportunidades de crecimiento tanto en el
nivel mundial como en el regional y local. Este enfoque mira la globalización
como un fenómeno objetivo e irreversible pero perfectible en sus propios
términos, siempre que se incluya entre estos objetivos de máxima ligados con
un criterio de desarrollo global sustentable. Es imprescindible para que tal
enfoque tenga sustento valorar la importancia de los aspectos sociales y las
valoraciones éticas que deben guiar la aplicación de las políticas económicas
en el nivel mundial. El aspecto económico del sistema mundial no puede
separarse de sus objetivos políticos (que no tienen por qué ser necesariamente
perjudiciales para el conjunto de la humanidad).
3. LA GLOBALIZACIÓN Y EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
En principio puede decirse que como consecuencia de la progresiva remoción
de barreras comerciales que protegían condiciones de competitividad para
muchos países en desarrollo ya incorporados a diversas fases de la
industrialización, la globalización condujo a un gran crecimiento del comercio
mundial. En el caso de las IED, esta se ha incrementado extraordinariamente
en el contexto global en el periodo que estudiamos, se ha verificado, que bajo
determinadas condiciones puede proporcionar importantes beneficios a los
países receptores. Sin embargo, el hecho de que la IED creciera más que el
comercio mundial, hizo que las empresas multinacionales profundizaran la
influencia sobre la formulación de políticas públicas en los países emergentes.
Tal como señalan algunos autores, estas corporaciones se trasformarían en
promotoras del “desarrollo”, en algunos casos, según las regiones del mundo,
cuando transfieren capitales y tecnología para crear nuevos emprendimientos
(industriales, extractivos de productos básicos o energéticos), que generan
empleos. Pero simultáneamente pueden resultar inhibidoras del crecimiento
para un gran número de países cuando cierran o trasladan determinados
complejos (industriales o extractivos) hacia otros países. Estas dos alternativas
son posibles al concentrar las corporaciones los flujos de capital y de comercio.
Al mismo tiempo, el papel que pasan a jugar las nuevas tecnologías, en
especial relacionadas con telecomunicaciones (transportes e información
tecnológica) en la expansión de las transacciones hace de esta etapa de la
economía mundial un complejo entramado de oportunidades, desafíos y
riesgos para los países en desarrollo. En tal contexto, se produjo una cada vez
mayor transferencia de poder desde el Estado hacia el sector privado, en
coincidencia con el señalado agotamiento del modelo desarrollista que tuvo su
auge hasta comienzo de los 70.
Stiglitz señala que ya a partir del Foro Económico de Davos 2004, se comenzó
a percibir un cambio drástico en el modo en que los mismos detentadores del
poder global observan el proceso actual. Dice Stiglitz al respecto que “la
mayoría de los participantes cuestionaban que la globalización estuviera
produciendo los frutos prometidos, al menos para muchas personas
procedentes de los países más pobres. Éstas se habían visto castigadas por la
inestabilidad económica que marcó el fin del siglo XX y se preguntaban si los
países desarrollados iban a ser capaces de hacer frente a las consecuencias”.
El economista observa que este cambio es un claro ejemplo de la
transformación masiva que se ha operado en la forma de pensar acerca de la
globalización en los últimos cinco años en todo el mundo. “En la década de
1990 el debate se centró en las virtudes de la apertura de los mercados
internacionales. En los primeros años del milenio, se centraba en la reducción
de la pobreza, los derechos humanos y la necesidad de acuerdos comerciales
más justos.
Este contexto no puede entenderse sin reponer la consideración sobre los
intereses en juego y el peso relativo de los actores que participan de este
proceso en el marco de una reconfiguración del orden mundial. Este punto de
vista, que tal como lo señalaba Ferrer en el punto anterior debe sumar la
perspectiva política a la meramente económica, lleva el debate sobre los
aciertos y las fallas de la globalización al terreno de las causas de los
problemas, ya que los síntomas suscitan en principio un punto de acuerdo
sobre el hecho de que “algo debe cambiar” en el modo de gestionar la
globalización.
La preocupación que surge en Davos 2004 y otros foros internacionales es
entonces cómo hacer que un sistema global que de hecho funciona para “crear
riqueza”, sea además social y políticamente sustentable. Pero hoy en día se
observa que las empresas en el nivel mundial son cada vez menos pero cada
vez más grandes, con mayor poder para imponer sus condiciones en el
mercado, y además para determinar condiciones laborales o desempleo y
ejercer su poder de lobby sobre instituciones internacionales para lograr las
normas y legislaciones que consideren necesarias.

4. RECONFIGURACIÓN DEL SISTEMA MUNDIAL

Joseph Stiglitz condiciona el funcionamiento de la globalización a la posibilidad
de que se integre en sus beneficios económicos el 80 % de la población
mundial que hoy vive en países en vías de desarrollo, caracterizados por bajos
niveles de renta, altas tasas de desempleo, con bajos niveles de seguridad
social y educación. “Conseguir que la globalización funcione de manera que
enriquezca a todo el mundo requiere que funcione para la población de estos
países”. Aclara que no basta para un país en vías de desarrollo abrir su
economía para recoger los frutos de la globalización, ya que un aumento en
términos de PIB no implica crecimiento sostenible, y en caso de que exista el
crecimiento, no será necesariamente “desarrollo”, ya que éste es “un proceso
que implica todos los aspectos de la sociedad, que precisa del esfuerzo de
todos: mercados, gobiernos, ONG, cooperativas e instituciones sin fines de
lucro”.
Este paso del “crecimiento” (en términos de PIB) al desarrollo sostenible en
términos de valor agregado al trabajo, lo que se traduce en empleo, mayor
equidad distributiva, consumo social, etc.) pone en el debate acerca del
proceso de globalización en el campo del debate sobre las teorías económicas
y los valores. El autor afirma
Hace cincuenta años había tres escuelas de pensamiento económico que
competían entre sí: capitalismo de libre mercado, comunismo y la economía de
mercado controlado. Sin embargo, con la caída del Muro de Berlín en 1989, las
tres se redujeron a dos y el debate se centra ahora sobre todo entre quienes
promueven la ideología del libre mercado y quienes atribuyen un papel
importante tanto al sector público como al sector privado. Por supuesto, ambas
posturas se solapan (…); no obstante, media un abismo entre las diferentes
perspectivas.
Así, se identifican las políticas del libre mercado a ultranza con la estrategia del
Consenso de Washington para el crecimiento económico, centrada sobre todo
en la minimización del papel del Estado, la privatización, la liberalización del
comercio y del mercado de capitales y la desregulación normativa para los
negocios. El estado debía limitarse a mantener en orden la política
macroeconómica (en términos de equilibrio fiscal) y la estabilidad de los
precios. Stiglitz, como vimos, se cuenta entre quienes sostienen que sin
abandonar los lineamientos de la economía de mercado, el Estado debe tener
un papel activo tanto para promover el crecimiento económico como para
proteger a la población más vulnerable.
Ésta sería una de las principales razones por las cuales el comercio
internacional de muchos países en desarrollo queda restringido a la
exportación de “commodities”, mercancías de bajo precio y demanda con
crecimiento reducido. El riesgo es que el resultado final del proceso de
globalización consista, para la mayor parte de los países del mundo, en la
práctica eliminación de su soberanía y su reducción a segmentos anónimos del
mercado internacional, dirigidos externamente por las grandes multinacionales
y potencias con jurisdicción sobre sus respectivas matrices.
Puede concluirse que las naciones que han manejado la globalización con
cierto grado de autonomía y flexibilidad, como las del este de Asia, han logrado
en términos generales obtener beneficios considerables. Estos países pudieron
controlar relativamente los términos de su participación en la economía global.
Las naciones que han subordinado su inserción global a las políticas dictadas
por los organismos internacionales no han obtenido buenos resultados, tal es el
caso de Tailandia, Malasia, Indonesia, Rusia y Argentina.
En consecuencia, los beneficios potenciales de la IE sobre los países
receptores dependen fundamentalmente de la administración y de las políticas
que estos últimos pongan en práctica en relación con aquellas corrientes de
inversión foráneas.