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La evolución del sistema monetario y financiero internacional

Guía del lector

El sistema monetario y financiero internacional desempeña un papel fundamental

en la economía política mundial. Desde finales del siglo XIX, la naturaleza de este
sistema ha sufrido varias transformaciones en respuesta a las cambiantes
condiciones políticas y económicas tanto a nivel nacional como internacional. La
primera fue el colapso del régimen monetario y financiero internacional integrado
anterior a 1914 durante los años de entreguerras. La segunda transformación tuvo
lugar después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se estableció el orden de
Bretton Woods. Desde principios de la década de 1970, varias características del
orden de Bretton Woods se han deshecho con la globalización de las finanzas, el
colapso del patrón de cambio del oro y el paso a un régimen de tipo de cambio
flotante entre las principales potencias económicas. Estos diversos cambios tienen
importantes consecuencias políticas para la cuestión clave de quién obtiene qué,
cuándo y cómo en la economía política mundial.

Introducción

Se suele decir que el dinero hace girar el mundo. En esta época de globalización,
este dicho parece más pertinente que nunca. Los flujos internacionales de dinero
empequeñecen hoy el comercio transfronterizo de bienes. Y la influencia de estos
flujos sólo parece aumentar por su velocidad única y su alcance global. Si el dinero
es tan influyente, es lógico que ocupe un lugar destacado en el estudio de la
economía política mundial. Aunque las perspectivas varían enormemente, los
académicos que trabajan en la economía política de las cuestiones monetarias y
financieras internacionales comparten la creencia de que el estudio del dinero y las
finanzas debe abarcar una lente más amplia que la adoptada por la mayoría de los
economistas. Los economistas están formados para ver el dinero y las finanzas
principalmente como fenómenos económicos. Desde su punto de vista, el dinero
sirve como medio de intercambio, unidad de cuenta y depósito de valor, mientras
que la actividad financiera asigna el crédito dentro de la economía. Estas funciones
son fundamentales para la vida económica a gran escala, ya que facilitan el
comercio, el ahorro y la inversión.

Estas descripciones del papel económico del dinero y las finanzas son
ciertamente precisas, pero también son limitadas. El dinero y las finanzas, después
de todo, sirven también para muchos fines políticos (por no mencionar los sociales
y culturales). En todas las sociedades modernas, el control sobre la emisión y la
gestión del dinero y el crédito ha sido una fuente clave de poder y sus consecuencias
distributivas han sido inmensas. En consecuencia, la organización y el
funcionamiento de los sistemas monetarios y financieros rara vez han estado
determinados únicamente por una estrecha lógica económica, sino también por
diversas lógicas políticas relacionadas con la búsqueda de poder, ideas e intereses
(Kirshner 2003; Drezner y McNamara 2013). La interrelación entre la política y los
sistemas monetarios y financieros es especialmente evidente en el ámbito
internacional, donde no existe una única autoridad política. ¿Qué dinero debe
utilizarse para facilitar las transacciones económicas internacionales y cómo debe
gestionarse? ¿Cuál debe ser la naturaleza de la relación entre las monedas
nacionales? ¿Cómo debe crearse y asignarse el crédito a nivel internacional? Las
respuestas a estas preguntas tienen implicaciones profundamente importantes para
la política, no sólo dentro de los países sino también entre ellos. No debe
sorprendernos, pues, que provoquen luchas políticas nacionales e internacionales,
a menudo de gran intensidad. Este capítulo subraya este punto ofreciendo una
visión general de la evolución del sistema monetario y financiero internacional desde
finales del siglo XIX. La primera sección examina cómo las cambiantes
circunstancias políticas, tanto internacionales como nacionales, durante los años de
entreguerras socavaron la estabilidad del orden financiero y monetario globalmente
integrado de la época anterior a 1914.

La siguiente sección describe cómo se creó en 1944 un nuevo sistema

monetario y financiero internacional -el orden de Bretton Woods- para el periodo de
posguerra, con una serie de características distintas. Las tres secciones siguientes
analizan las causas y las consecuencias de los desafíos a ese orden que han
surgido desde principios de la década de 1970 con la globalización de las finanzas,
el colapso del patrón de cambio del oro y el paso a un régimen de tipo de cambio
flotante entre las principales potencias económicas. En el siguiente capítulo, Louis
W. Pauly aborda otra característica del orden financiero internacional
contemporáneo: su vulnerabilidad a las crisis.

El destino de un anterior orden financiero y monetario globalmente integrado

Los debates sobre la globalización económica contemporánea suelen señalar que

esta tendencia tuvo un importante precedente a finales del siglo XIX y principios del
XX. Esto es ciertamente cierto en el sector monetario y financiero (véase McGrew,
capítulo 10, y Hay, capítulo 11 de este volumen). Los flujos transfronterizos de
dinero aumentaron de forma espectacular en este periodo anterior y, según algunos
criterios, incluso superaron a los de la época actual en importancia para las
economías nacionales. Algunos de estos flujos implicaban movimientos de capital
a corto plazo que respondían principalmente a los diferenciales de los tipos de
interés entre los centros financieros de todo el mundo. Otros implicaban
exportaciones de capital a largo plazo de las principales potencias. El Reino Unido,
en particular, exportó enormes cantidades de capital a largo plazo después de 1870,
sumas que eran mucho mayores, como porcentaje de su renta nacional, que las
que exporta hoy cualquier país acreedor (James 200 I: 12).

Estos flujos de capital se vieron facilitados por la aparición de un régimen

monetario internacional que también estaba muy integrado, de hecho, mucho más
que en el periodo actual (Gallarotti 1995; Blytheway y Metzler, 2016). En 1914, las
monedas de la mayoría de los países independientes y de las regiones colonizadas
de todo el mundo estaban vinculadas al mismo patrón oro (véase el recuadro 8.1).
El resultado fue un régimen de tipo de cambio fijo de alcance casi mundial. De
hecho, algunos países europeos fueron más allá y crearon "uniones monetarias"
regionales en las que las monedas de los países miembros podían circular en el
territorio de los demás. Incluso se celebró una conferencia internacional de alto nivel
en 1867 para considerar la posibilidad de una "unión monetaria" mundial de este
tipo. Como la lucha por las colonias se intensificó después de 1870, muchas
potencias imperiales también fomentaron a menudo la circulación de sus monedas
en las colonias recién adquiridas durante este periodo (Helleiner 2003: caps. 6, 8).
Estas uniones monetarias y bloques monetarios imperiales facilitaron las
transacciones económicas dentro de cada unión o bloque.

RECUADRO 8.1 La teoría del proceso de ajuste bajo el patrón oro internacional En
teoría, el patrón oro internacional era un orden monetario internacional
autorregulado. Los desequilibrios externos se corregían automáticamente mediante
ajustes internos de los salarios y los precios, de acuerdo con un proceso descrito
por David Hume: el "mecanismo de flujo de precios y especies". Si un país
experimentaba un déficit en su balanza de pagos. Hume observó que las
exportaciones de oro deberían deprimir los salarios y los precios internos de tal
manera que la posición competitiva internacional del país -y por tanto su posición
comercial- mejoraría. El modelo de Hume suponía que la mayor parte del dinero
nacional eran monedas de oro, pero el sistema monetario nacional de la mayoría de
los países con patrón de oro a finales del siglo XIX y principios del XX estaba
dominado por el dinero fiduciario en forma de billetes y depósitos bancarios.

En este contexto, la autoridad monetaria que emitía billetes y regulaba el sistema

bancario debía simular los ajustes automáticos del patrón oro siguiendo unas
"reglas del juego" adecuadas. En caso de déficit comercial, debía endurecer las
condiciones monetarias reduciendo la emisión de billetes y aumentando los tipos de
interés. Esta última medida estaba pensada no sólo para inducir presiones
deflacionistas (aumentando el coste de los préstamos), sino también para atraer
flujos de capital a corto plazo que ayudaran a financiar el desequilibrio de los pagos
mientras se producía el proceso de ajuste macroeconómico subyacente. En la
práctica, sin embargo, los historiadores del patrón oro anterior a 1914 señalan que
los gobiernos no siempre siguieron estas "reglas del juego", y la financiación y el
ajuste de los desequilibrios de los pagos no siempre tuvieron lugar de la manera
automática que preveía la teoría del patrón oro (por ejemplo, De Cecco 1974;
Eichengreen 1985; Bryan 20 I 0).

El fin de la globalización

¿Qué podemos aprender de esta época en nuestros esfuerzos por comprender los
fundamentos políticos del dinero y las finanzas internacionales? Tal vez la lección
más interesante sea el hecho de que este orden financiero y monetario globalmente
integrado no duró. En la época contemporánea, a veces se dice que la globalización
es irreversible. Estudiar el destino de esta tendencia de globalización anterior nos
recuerda que debemos ser más cautelosos. En particular, pone de relieve la
importancia de la base política del dinero y las finanzas internacionales.

Los primeros signos de desintegración se produjeron durante la Primera

Guerra Mundial, cuando los flujos financieros transfronterizos disminuyeron en
Europa y muchos países abandonaron el patrón oro, permitiendo que sus monedas
fluctuaran en valor entre sí. Una vez finalizada la guerra, se realizó un esfuerzo
concertado - liderado por el Reino Unido y Estados Unidos - para restablecer el
orden monetario y financiero internacional anterior a 1914, y esta iniciativa tuvo
inicialmente bastante éxito. Muchos países volvieron a adoptar el patrón oro durante
la década de 1920, y los flujos internacionales de capital - tanto a corto como a largo
plazo - se reanudaron a gran escala a finales de la década de 1920 (Pauly 1997:
cap. 3).

Pero este éxito duró poco. A principios de la década de 1930, una importante
crisis financiera internacional desencadenó el colapso tanto del patrón oro como de
los préstamos internacionales, contribuyendo a lo que Harold James (2001) ha
llamado "el fin de la globalización" en esa época. El sistema monetario y financiero
internacional se dividió en una serie de bloques monetarios relativamente cerrados.
Dentro de cada bloque, los movimientos internacionales de capital continuaban y
las monedas solían tener un valor fijo entre sí. Pero entre los bloques, los préstamos
internacionales a gran escala disminuyeron y los flujos de capital se regularon a
menudo de forma estricta mediante nuevos controles gubernamentales ("controles
de capital"). El valor de las monedas entre los bloques también fluctuó
considerablemente durante gran parte de la década y algunos gobiernos
introdujeron controles de cambio en toda regla que restringían a los agentes
privados la posibilidad de convertir la moneda nacional en otras monedas
libremente.

Teoría de la estabilidad hegemónica

¿Qué explica este cambio radical en la naturaleza del régimen monetario y

financiero internacional? Una de las explicaciones más destacadas en el ámbito de
la economía política internacional (EPI) atribuye la transformación a un cambio en
la distribución del poder entre los Estados en el ámbito monetario y financiero
internacional (véase, por ejemplo, Kindleberger 1973). Según la teoría de la
estabilidad hegemónica, el régimen financiero y monetario internacional anterior a
1914 se mantuvo estable mientras el liderazgo hegemónico británico lo sostuvo.
Antes de la Primera Guerra Mundial, la moneda del Reino Unido, la libra esterlina,
se consideraba "tan buena como el oro" y se utilizaba en todo el mundo como
moneda mundial. Gran Bretaña era también el mayor acreedor del mundo y los
mercados financieros de Londres ocupaban un lugar preeminente en las finanzas
mundiales. Las exportaciones de capital del Reino Unido ayudaban a financiar los
desequilibrios de pagos mundiales y eran útilmente anticíclicas; es decir, los
préstamos extranjeros aumentaban cuando el Reino Unido entraba en recesión,
compensando así a los países extranjeros por la disminución de las ventas al Reino
Unido. Durante las crisis financieras internacionales, se dice que el Banco de
Inglaterra también ha desempeñado un papel de liderazgo en la estabilización de
los mercados mediante actividades de prestamista de último recurso (véase Pauly,
capítulo 9 del presente volumen).

Sin embargo, tras la Primera Guerra Mundial, el Reino Unido perdió su

capacidad para desempeñar su papel de liderazgo en la estabilización del orden
monetario y financiero mundial. Estados Unidos lo sustituyó como principal acreedor
de la economía mundial, y el dólar estadounidense pronto se convirtió en la moneda
mundial más fuerte y fiable. Nueva York también empezó a rivalizar con la posición
de Londres como centro financiero internacional clave En estas nuevas
circunstancias, Estados Unidos podría haber asumido el tipo de liderazgo que el
Reino Unido había desempeñado antes de la guerra. Sin embargo, no estaba
dispuesto a hacerlo debido a los sentimientos aislacionistas y a los conflictos
políticos internos entre los intereses económicos de orientación internacional y los
de orientación interna (Frieden, 1988). Al vacío de liderazgo resultante se le atribuye
la inestabilidad y la eventual ruptura del patrón oro y del orden financiero integrado
durante el periodo de entreguerras.

Los teóricos de la estabilidad hegemónica critican varios aspectos del

comportamiento de Estados Unidos durante los años veinte y principios de los
treinta. Sus exportaciones de capital durante la década de 1920 fueron procíclicas;
se expandieron rápidamente cuando la economía estadounidense estaba en auge,
pero luego se detuvieron repentinamente a finales de la década de 1920, justo
cuando el crecimiento de la economía estadounidense se estaba desacelerando. El
colapso de los préstamos estadounidenses generó crisis en la balanza de pagos de
muchos países extranjeros que dependían de los préstamos estadounidenses para
cubrir sus déficits de pagos externos. Estados Unidos agravó entonces las
dificultades de estos países al elevar los aranceles contra las importaciones con la
aprobación del Acuerdo Smoot-Hawley de 1930. Cuando la confianza en los
mercados financieros internacionales se derrumbó a principios de la década de
1930, Estados Unidos también se negó a asumir el papel de prestamista
internacional de emergencia, o incluso a cancelar las deudas de guerra que estaban
agravando la crisis.

Cambio de las condiciones políticas internas

Esta interpretación de la evolución del sistema monetario y financiero internacional

desde el periodo anterior a 1914 hasta el periodo de entreguerras no es
universalmente aceptada (véase, por ejemplo, Calleo 1976; Eichengreen 1992;
Simmons 1994). Una crítica especialmente importante ha sido la de que la
transformación del sistema financiero y monetario internacional fue generada más
por un cambio en la distribución del poder con muchos estados que entre ellos.
Según esta perspectiva, la estabilidad del orden monetario y financiero internacional
anterior a 1914 dependía de un contexto político interno muy específico: los
gobiernos estaban fuertemente comprometidos con la idea liberal clásica de que la
política monetaria interna debía estar orientada al objetivo externo de mantener la
convertibilidad de la moneda nacional en oro a una carrera fija.

Este compromiso no sólo provenía de la ideología liberal, sino también del chat de
cara que los gobiernos antes de 1914 eran menos sensibles co las presiones
populares internas. Las políticas deflacionarias necesarias para mantener la paridad
fija de la moneda frente a un déficit comercial o a la salida de capitales podían ser
muy dolorosas para los grupos nacionales, en particular para los pobres cuyos
salarios se veían forzados a bajar (o que experimentaban el desempleo si los
salarios no bajaban). Estas políticas eran políticamente viables sólo porque muchos
ciudadanos de bajos ingresos tenían poca voz en la arena política nacional. En la
mayoría de los países, el sufragio electoral seguía siendo estrecho antes de 1914.
En muchos países, los bancos centrales ni siquiera eran organismos públicos en
este periodo, y en las regiones coloniales o periféricas, los intereses extranjeros
solían controlar a las autoridades monetarias. Tras la Primera Guerra Mundial, el
orden político interno se transformó en muchos Estados independientes. El derecho
de voto se amplió, el poder de los trabajadores creció y aumentó el apoyo a las
políticas económicas más intervencionistas. Estos cambios generaron presiones
políticas para que la política monetaria se orientara más hacia objetivos internos,
como la lucha contra el desempleo nacional, en lugar del objetivo de mantener la
convertibilidad externa de la moneda en oro. A medida que los gobiernos dejaban
de cumplir las "reglas del juego", el carácter "autorregulador" del patrón oro empezó
a romperse (véase el recuadro 8.1). Los flujos financieros internacionales a corto
plazo también se volvieron más volátiles y especulativos, pues los inversores ya no
confiaban en el compromiso de los gobiernos de mantener unos tipos fijos. Ante
estas nuevas presiones internas, a los bancos centrales también les resultó más
difícil cooperar de forma que se promoviera la estabilidad monetaria y financiera
internacional. En el contexto de la crisis financiera internacional y de la Gran
Depresión de principios de la década de 1930, muchos gobiernos optaron
simplemente por abandonar por completo el patrón oro internacional para escapar
de su disciplina. En los países que se enfrentaban a déficits de pagos externos, la
depreciación de la moneda nacional proporcionaba un método más rápido y menos
doloroso para bajar los salarios y los precios del país con respecto a los de los
países extranjeros con el fin de impulsar las exportaciones y reducir las
importaciones. El abandono del patrón oro internacional también permitía a muchos
gobiernos aislar a su país de las presiones deflacionistas procedentes de Estados
Unidos en ese momento. Además, un tipo de cambio flotante proporcionó a los
gobiernos una mayor autonomía política nacional para aplicar políticas monetarias
expansivas que pudieran hacer frente a las apremiantes necesidades económicas
nacionales. Esta autonomía política se vio reforzada por los controles de capital que
aislaban a los países de la influencia de los movimientos financieros transfronterizos
especulativos. Por esta razón, no es sorprendente que John Maynard Keynes, el
principal defensor de la gestión macroeconómica activista y orientada a lo interno,
apoyara estos controles, ya que a principios de la década de 1930 instó a los
gobiernos a "dejar que las finanzas sean principalmente nacionales" (Keynes, 1933:
758).

PUNTOS CLAVE
- A finales del siglo XIX y principios del XX existía un orden financiero y monetario
mundial muy integrado. A principios de la década de 1930, se había derrumbado y
fue sustituido por un orden fragmentado organizado en torno a bloques económicos
dosificados y tipos de cambio flotantes.

- Algunos creen que la razón de la ruptura del orden anterior a 1914 fue la ausencia
de un Estado que actuara como líder hegemónico para desempeñar funciones como
la provisión de préstamos internacionales estables, el mantenimiento de un
mercado abierto de bienes extranjeros y la estabilización de los mercados
financieros durante las crisis.

- Otros sostienen que el orden anterior a 1914 se derrumbó más bien por una
transformación política interna en gran parte del mundo, asociada a la expansión
del sufragio electoral, el creciente poder de los trabajadores y el nuevo
protagonismo de los partidarios de las políticas económicas intervencionistas.

El orden de Bretton Woods

Si se quería reconstruir un orden monetario y financiero internacional integrado,

debía ser compatible con la nueva prioridad otorgada a la autonomía de la política
nacional. La oportunidad de crear dicho orden surgió finalmente a principios de la
década de 1940, cuando los responsables políticos estadounidenses comenzaron
a planificar la organización del sistema monetario y financiero internacional de la
posguerra.

Liberalismo incrustado

En aquel momento, estaba claro que Estados Unidos saldría de la guerra como la
potencia económica dominante, y los funcionarios estadounidenses estaban
decididos a desempeñar un papel de liderazgo en la construcción y el
mantenimiento de un orden económico internacional más liberal y multilateral que
el que había existido durante los años treinta. Se pensaba que los bloques
económicos cerrados y la inestabilidad económica de la década anterior habían
contribuido a la Gran Depresión y a la Segunda Guerra Mundial. Debido a la
posición de liderazgo económico internacional de muchas empresas
estadounidenses, los funcionarios de este país también reconocieron que su país
se beneficiaría económicamente de un orden económico internacional más abierto.
Sin embargo, los responsables políticos estadounidenses tampoco querían volver
al orden económico internacional liberal clásico de antes de los años treinta. En su
lugar, esperaban encontrar una forma de conciliar su compromiso con una
economía mundial multilateral abierta con nuevos tipos de intervención
gubernamental en la vida económica nacional que se habían hecho influyentes tras
la Gran Depresión en Estados Unidos y en muchos otros países. Este objetivo de
crear lo que Ruggie (1982) ha llamado un orden económico internacional liberal
incrustado fue compartido por los responsables políticos de muchos otros países,
incluido Keynes, que había surgido como el responsable político clave que dirigía la
planificación del Reino Unido para la economía mundial de posguerra durante los
primeros años de la década de 1940. Keynes y su homólogo estadounidense, Harry
Dexter White, tomaron la iniciativa de elaborar proyectos detallados para el orden
monetario y financiero internacional de posguerra, cuyo contenido se discutió y
modificó en negociaciones con funcionarios de muchos otros países (e incluso de
colonias como la India) entre 1942 y 1944. En una conferencia celebrada en Bretton
Woods, New Hampshire, en julio de 1944, 44 gobiernos aprobaron un conjunto final
de acuerdos (Conway 2015; Rauchway 2015).

Los signatarios de los acuerdos de Bretton Woods se comprometieron a fijar

su moneda en relación con el contenido de oro del dólar estadounidense, que era
convertible en oro a un tipo de 35 dólares por onza. Este compromiso con los tipos
de cambio interfijados reflejaba la preocupación generalizada de que los tipos de
cambio flotantes se habían asociado con devaluaciones competitivas que
empobrecían al vecino, flujos financieros especulativos e inestabilidad monetaria
que socavaban el comercio y la inversión internacionales. Al fijar las monedas
nacionales de esta manera, los arquitectos de Bretton Woods también estaban
restableciendo un patrón de oro internacional o, para ser más precisos, un patrón
de "intercambio de oro" o de "oro-dólar". Pero otras características de los acuerdos
de Bretton Woods dejaron claro que este compromiso no significaba un retorno al
mismo tipo de patrón oro que había existido durante la década de 1920 o el periodo
anterior a 1914.

Un tipo diferente de patrón de oro

Para empezar, aunque cada país acordó hacer que sus monedas fueran libremente
convertibles en otras monedas para las transacciones por cuenta corriente (es decir,
los pagos comerciales), se les concedió el derecho a controlar todos los
movimientos de capital. Aunque los arquitectos de Bretton Woods acogieron
favorablemente los flujos de inversión internacional productiva, esta disposición se
diseñó para que los gobiernos pudieran controlar los flujos financieros privados
especulativos y "desequilibradores" que pudieran perturbar la estabilidad de los
tipos de cambio y la autonomía de la política económica nacional. El nuevo apoyo
a los controles de capital supuso un cambio drástico de opinión respecto a los
movimientos financieros privados transfronterizos desde la década de 1920. Como
dijo John Maynard Keynes, "lo que antes era una herejía ahora se aprueba como
ortodoxo" (citado en Helleiner 1994: 25).
La conferencia de Bretton Woods también estableció por primera vez dos
instituciones financieras multilaterales públicas para que asumieran algunos
aspectos de los préstamos internacionales que anteriormente se habían dejado en
manos de los mercados privados: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) (conocido como Banco Mundial).
El FMI debía conceder préstamos a corto plazo para ayudar a los países a financiar
sus déficits temporales de balanza de pagos, proporcionando así a los países
deficitarios un mayor margen de maniobra que el que tenían con el patrón oro
internacional anterior a la década de 1930 (véase el recuadro 8.2). El BIRF fue
concebido para conceder y fomentar los préstamos a largo plazo para la
reconstrucción y el desarrollo después de la guerra, una tarea que los mercados
privados no podían realizar bien por sí solos. El apoyo a la nueva función de
"desarrollo" del BIRF fue especialmente fuerte entre los delegados de las regiones
no industrializadas, que constituían bastante más de la mitad de las jurisdicciones
representadas en la conferencia (Helleiner 2014a). Por último, en lugar de confiar
en los ajustes automáticos de autorregulación del patrón oro, los arquitectos de
Bretton Woods asignaron a las autoridades públicas un papel más consciente y
activo en la gestión de los desequilibrios económicos internacionales.
Especialmente importante fue el hecho de que se diera a los gobiernos nacionales
la opción de cambiar el valor de la paridad de sus monedas nacionales siempre que
su país se encontrara en "desequilibrio fundamental" (un término cuyo significado
preciso quedó ambiguo). En otras palabras, se trataba de una especie de sistema
de paridad ajustable, en el que los países podían sustituir las duras deflaciones
internas por devaluaciones del tipo de cambio cuando experimentaran déficits de
pagos sostenidos. En términos más generales, el PMI debía promover la
cooperación monetaria mundial y animar a los países a, en palabras de su carta,
"acortar la duración y disminuir el grado de desequilibrio de las balanzas de pagos
internacionales de los miembros" (artículo i-vi). Para desalentar los desequilibrios
económicos internacionales, la capacidad de préstamo del PMI le daba cierta
influencia potencial sobre los países deficitarios. Otra disposición de su carta -la
cláusula de escasez de divisas- ofrecía un medio para ejercer presión oficial sobre
los países con superávit; si la capacidad del Fondo para suministrar la divisa de un
país con superávit se veía amenazada (debido a la excesiva demanda de la misma
por parte de otros miembros), el FMI podía declarar esa divisa "escasa" y los
gobiernos miembros podían entonces imponer restricciones temporales al comercio
con ese país. A pesar del éxito de la conferencia de 1944, pronto quedó claro que
algunas de sus ambiciones no se harían realidad fácilmente.

Los artífices de Bretton Woods esperaban que los acuerdos que negociaron
construyeran un orden monetario y financiero internacional de alcance mundial.
Pero la Unión Soviética, que había participado en las negociaciones de Bretton
Woods, se negó a unirse al sistema y los aliados soviéticos se retiraron una vez
iniciada la Guerra Fría. Tras la revolución china de 1949, la República Popular China
(RPC) también quedó fuera del sistema porque China, que también había
participado en las negociaciones de Bretton Woods, estaba representada en el FMI
y el BIRF por el gobierno de Taiwán. (La RPC no se incorporaría al FMI y al Banco
Mundial hasta 1980, mientras que Rusia se convirtió en miembro de ambas
instituciones en 1992, tras el colapso de la Unión Soviética). Incluso entre los países
que siguieron siendo miembros del sistema de Bretton Woods, el FMI y el BIRF
desempeñaron un papel muy limitado durante la primera década y media después
de la Segunda Guerra Mundial. Muchos países tampoco hicieron convertibles sus
monedas en este periodo, incluida la mayoría de los países de Europa Occidental,
que no restablecieron la convertibilidad por cuenta corriente hasta 1958 (los
acuerdos de Bretton Woods habían permitido un periodo de "transición" durante el
cual los países podían mantener las monedas inconvertibles). Estos
acontecimientos han llevado a algunos historiadores a afirmar que el sistema de
Bretton Woods se puso en "almacenamiento virtual en frío" en esta época (Skidelsky
2003: 125). Sin embargo, cabe señalar que durante este periodo la mayoría de los
gobiernos fuera de la órbita soviética seguían comprometidos con los demás
principios esbozados en Bretton Woods: a saber, el apoyo a los controles de capital,
el patrón de cambio del oro y el mantenimiento de un régimen de tipos de cambio
fijos ajustables. Además, aunque las instituciones de Bretton Woods quedaron al
margen, otros organismos -en particular el gobierno de Estados Unidos, pero
también instituciones regionales como la Unión Europea de Pagos- actuaron de la
forma en que los arquitectos de Bretton Woods habían esperado que lo hicieran el
FMI y el BIRF. Se concedieron préstamos públicos internacionales para apoyar
temporalmente la balanza de pagos, así como para la reconstrucción y el desarrollo.
Los responsables políticos de Estados Unidos también fomentaron la cooperación
monetaria internacional y promovieron los ideales "liberales integrados" cuando
desempeñaron funciones de asesoramiento monetario y financiero en varios
lugares del mundo (Helleiner 1994: cap. 3; 2003: cap. 9, 2014a). Durante el apogeo
del orden de Bretton Woods, desde finales de la década de 1950 hasta 1971, el PMI
y el Banco Mundial se convirtieron en prestamistas más activos, aunque tuvieron un
papel menos central en el sistema de lo que esperaban los arquitectos de Bretton
Woods. Los gobiernos también siguen comprometidos con las demás
características clave del orden. ¿Qué fue entonces del orden de Bretton Woods? En
algunos aspectos, parece seguir vivo. El FMI y el Banco Mundial siguen existiendo
(aunque algunos de sus objetivos se han modificado, como se describe más
adelante) y sus miembros se han ampliado para incluir a casi todos los países del
mundo (incluidas la República Popular China y Rusia, que se incorporaron a las
instituciones en 1980 y 1992, respectivamente); la mayoría de las monedas de los
países son convertibles para las transacciones por cuenta corriente; el dólar sigue
siendo la principal moneda internacional; y el compromiso formal más amplio con el
multilateralismo ha perdurado. Sin embargo, en las siguientes secciones exploro las
principales causas y consecuencias de los desafíos que han surgido a varias
características del régimen de Bretton Woods con: la globalización de las finanzas,
el colapso del patrón de cambio del oro y el paso a un régimen de tipo de cambio
flotante entre las principales potencias económicas.

RECUADRO 8.2 Cuotas y toma de decisiones en el FMI

Mientras que el Banco Mundial puede pedir préstamos a los mercados privados
para financiar sus actividades, la capacidad de préstamo del FMI proviene
principalmente de las contribuciones de los gobiernos miembros. Al ingresar en el
FMI, todos los gobiernos miembros pagan una "cuota" a la institución que refleja en
gran medida su tamaño relativo dentro de la economía mundial. La cantidad de
dinero que pueden pedir prestado al Fondo viene determinada por el tamaño de su
cuota. Las cuotas también desempeñan un papel muy importante a la hora de
determinar la proporción de votos dentro del Fondo. A todos los países se les
asignan 250 "votos básicos", pero la mayor parte de su cuota de voto viene
determinada por el tamaño de su cuota. En el momento de la fundación del FMI,
"los votos básicos representaban el 11% del total de votos, pero desde entonces
han disminuido a un porcentaje mucho menor debido a la entrada de nuevos
miembros y al aumento de las cuotas.

Las cuotas se revisan al menos cada cinco años, y la cuota relativa de los distintos
países ha cambiado con el tiempo en respuesta a estas revisiones. La cuota de
Estados Unidos, por ejemplo, ha descendido desde más del 30% del total de votos
en 1944 hasta aproximadamente el 17% en la actualidad, mientras que las cuotas
de países como Japón, Alemania y Arabia Saudí han aumentado
considerablemente. Una de las cuestiones clave de la agenda política internacional
actual es la necesidad de ajustar las cuotas del FMI para reflejar la creciente
importancia económica de China y otros países de rápida industrialización. El FMI
está gobernado por su Junta de Gobernadores, que se reúne anualmente. Sin
embargo, la toma de decisiones diaria se delega en el Directorio Ejecutivo, que se
reúne varias veces por semana. El Directorio Ejecutivo comenzó con sólo 12
directores ejecutivos, asignando a los cinco mayores contribuyentes un único
puesto y representando a los demás miembros por grupos de "circunscripción". El
número de directores ejecutivos ha aumentado posteriormente a 24 y, además de
los cinco mayores contribuyentes (actualmente, EE.UU., Japón, Alemania, Francia
y el Reino Unido), se han creado circunscripciones de un solo país para Arabia
Saudí, China y Rusia. China y Rusia

PUNTOS CLAVE
- La Conferencia de Bretton Woods de 1944 creó un nuevo orden monetario y
financiero internacional inspirado en una ideología "liberal incrustada" y respaldado
por el liderazgo de Estados Unidos.

- Los gobiernos que se adhieren a este orden se comprometen a: la convertibilidad

de la moneda para los pagos por cuenta corriente, un patrón de cambio de oro un
régimen de tipos de cambio fijos ajustables, la aceptación de los controles de capital
y el apoyo al FMI y al Banco Mundial.

- Algunas de las características del orden de Bretton Woods estuvieron en vigor

entre 194 5 y 1958, pero este orden alcanzó su apogeo entre 1958 y 1971.

La globalización de los mercados financieros

La globalización de los mercados financieros privados ha sido uno de los

acontecimientos más espectaculares de las últimas décadas. Recordemos que los
arquitectos de Bretton Woods aprobaron un orden financiero internacional en el que
los gobiernos podían controlar los flujos financieros privados transfronterizos y las
instituciones públicas internacionales desempeñaban un nuevo papel en los
préstamos internacionales. Aunque los arquitectos de Bretton Woods esperaban
ciertamente reavivar los flujos de inversión privada internacional productiva, pocos
esperaban entonces el mundo en el que vivimos ahora, en el que enormes sumas
de capital privado fluyen por el mundo con total libertad las 24 horas del día.

Explicación de la globalización financiera

¿Cómo hemos llegado hasta aquí? Los avances tecnológicos han desempeñado un
papel importante, ya que el crecimiento de las redes mundiales de
telecomunicaciones ha permitido que el dinero se mueva por todo el mundo de
forma mucho más fácil y barata que en el pasado. Las presiones del mercado
también han sido importantes. La creciente volatilidad de las divisas tras la ruptura
del sistema de tipos de cambio de Bretton Woods a principios de la década de 1970
(véase más adelante) animó a los agentes privados a diversificar sus activos a nivel
internacional. La espectacular expansión del comercio internacional y de la actividad
empresarial multinacional en las últimas décadas también ha generado una
creciente demanda de servicios financieros internacionales privados. La
globalización financiera también se vio favorecida por las crecientes presiones
competitivas dentro de los principales sistemas financieros, así como por diversas
innovaciones del mercado, como la creación de productos derivados, incluidos los
futuros, las opciones y los swaps.
La globalización de las finanzas fue producto no sólo de estos avances tecnológicos
y de mercado, sino también de las decisiones políticas de los gobiernos para apoyar
la aparición de un entorno más liberal para los flujos financieros transfronterizos
(Helleiner 1994; Abdelal 2007). El primer paso en esta dirección tuvo lugar cuando
el gobierno británico fomentó el crecimiento del "euromercado" en Londres durante
la década de 1960, donde la actividad financiera internacional en monedas
extranjeras -principalmente en dólares estadounidenses en los primeros años-
podía llevarse a cabo de forma prácticamente no regulada. Después de los primeros
años de la década de 1970, muchos gobiernos desmantelaron completamente los
controles de capital que habían empleado en diversas ocasiones durante los años
de la posguerra. Estados Unidos y el Reino Unido lideraron el camino, aboliendo
sus controles de capital nacionales en 1974 y 1979, respectivamente. Pronto les
siguieron otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). De hecho, en la década de 1990, los países ricos del "Norte"
habían establecido un modelo casi totalmente liberal de relaciones financieras,
dando a los agentes del mercado un grado de libertad en la actividad financiera
transfronteriza sin precedentes desde la década de 1920. Muchos países "del Sur"
más pobres también han abolido los controles de capital, incluidas muchas
jurisdicciones pequeñas, como las Grandes Caimanes, que ofrecían sus territorios
como lugares para la actividad financiera internacional "extraterritorial" a través de
entornos normativos poco estrictos (Palan, Murphy y Chavagneux 2009). ¿Qué
explica el creciente apoyo de los Estados a la globalización financiera? La creciente
influencia de la ideología más libre de mercado o "neoliberal" entre los responsables
de la política financiera en este período desempeñó un papel en algunos países.
Los neoliberales sostenían que la eliminación de los controles de capital aumentaría
la capacidad de elección de los individuos y permitiría a los mercados asignar el
capital a nivel internacional de manera más eficiente. Muchos neoliberales también
eran menos partidarios del objetivo "liberal integrado" de Bretton Woods de proteger
la autonomía política de los gobiernos. Desde su punto de vista, los mercados
financieros internacionales podrían desempeñar un papel útil imponiendo una
disciplina externa a los gobiernos que aplicaran políticas inflacionistas o fiscalmente
insostenibles. La liberalización de los controles de capital también ha sido vista por
algunos responsables políticos como una especie de estrategia competitiva para
atraer negocios financieros y capitales móviles a su territorio nacional (Cerny 1994).
Tanto el apoyo del gobierno británico a los mercados del euro como su decisión de
abolir los controles de capital en 1979 tenían por objeto contribuir a reconstruir de
este modo la situación de Londres como centro financiero internacional de primer
orden. El apoyo de EE.UU. a la liberalización financiera (tanto en su país como en
el extranjero) también estaba destinado a reforzar la posición financiera
internacional de Nueva York, así como a atraer capital extranjero a los mercados
financieros estadounidenses, que son excepcionalmente profundos y líquidos, de
manera que pudieran ayudar a financiar los déficits comerciales y presupuestarios
de EE.UU. Los centros financieros extraterritoriales más pequeños también
consideraron la creación de un centro financiero internacional como una estrategia
de desarrollo que podría proporcionar empleo y algunos ingresos públicos limitados
(procedentes de licencias y tasas). Una vez que estos gobiernos comenzaron a
liberalizar y desregular sus sistemas financieros, muchos otros gobiernos sintieron
la presión de la competencia para emular sus decisiones con el fin de evitar que el
capital nacional móvil y los negocios financieros emigraran al extranjero. A medida
que las empresas de su país se volvían cada vez más transnacionales y tenían
acceso a los mercados financieros extranjeros, a los responsables políticos también
les preocupaba que los controles de capital nacionales fueran cada vez más difíciles
de aplicar de forma eficaz y no costosa para la economía nacional (Goodman y
Pauly 1993). Junto con las decisiones unilaterales de los gobiernos de abolir los
controles de capital, se han realizado esfuerzos para codificar un conjunto más
liberal de normas internacionales que rijan los flujos financieros transfronterizos
(Abdelal 2007; Moschella 2012). Algunos de estos esfuerzos han tenido éxito, como
una directiva de la Unión Europea de 1988 para liberalizar los controles de capital
entre sus miembros y una enmienda de 1989 a un código de la OCDE que
comprometía a los países de la OCDE a liberalizar todos los flujos financieros. A
mediados de los años 90, la dirección del PMI lanzó una iniciativa más ambiciosa
para anular las restrictivas normas de Bretton Woods, asignando a su institución el
propósito de promover la liberalización financiera y dándole jurisdicción sobre los
movimientos de capital. Pero este esfuerzo se abandonó en el momento álgido de
la crisis financiera de Asia Oriental de 1997-8, que puso de manifiesto a muchos
responsables políticos, incluidas figuras clave del Congreso de Estados Unidos, así
como a muchos países del Sur, los riesgos potenciales asociados a la globalización
financiera. El modo en que la crisis generó un nuevo escepticismo hacia la tendencia
de liberalización financiera también quedó patente en la decisión de alto nivel del
gobierno de Malasia en 1998 de reintroducir los controles de capital (Beeson 2000).

Aunque la decisión de Malasia provocó una fuerte oposición por parte de muchos
responsables políticos y actores de los mercados financieros occidentales, estas
respuestas a la crisis de Asia Oriental indicaron que el entusiasmo por la
liberalización financiera había pasado su punto álgido. La experiencia de la crisis
financiera mundial de 2008 socavó aún más el apoyo, especialmente entre muchos
responsables políticos del Sur. Se observó ampliamente que los países que habían
mantenido los controles de capital -como China e India- solían estar más aislados
de las graves turbulencias financieras de los mercados estadounidenses y
europeos. Cuando las autoridades estadounidenses y europeas redujeron
drásticamente los tipos de interés durante y después de la crisis, países como Brasil
y Corea del Sur también reimpusieron diversas restricciones a la cuenta de capital
para evitar que las entradas financieras a gran escala hicieran subir sus tipos de
cambio y/o generaran burbujas financieras internas. Estas medidas provocaron una
reacción mucho menor en las principales potencias financieras que las iniciativas
de Malasia una década antes, lo que refleja el creciente escepticismo de las
"finanzas de libre mercado" tras la crisis. Los países de "mercados emergentes",
cada vez más poderosos, también han utilizado su nueva influencia en entornos
como el G20 (véase más adelante) para presionar al FMI para que apoye más el
uso de los controles de capital. Tras una revisión formal, el PMI declaró a finales de
2012 su nueva opinión institucional de que "en determinadas circunstancias, las
medidas de gestión de los flujos de capital pueden ser útiles" (PMI 2012c: 2). La
declaración no fue un apoyo rotundo a los controles de capital del tipo expresado
en Bretton Woods, pero señaló una posición menos doctrinaria que la que existía
sobre el tema una década antes (Gallagher 2014). Al mismo tiempo, ningún país
importante del Norte ha vuelto a imponer controles de capital y los mercados
financieros mundiales siguen siendo una característica central y duradera de la
economía política mundial tras la crisis (aunque la agitación financiera fomentó
cierto repliegue de los actores del mercado hacia la mayor seguridad de los
mercados nacionales).

Implicaciones para la autonomía política nacional

¿Cuáles han sido las implicaciones de la globalización financiera de la posguerra?

Un conjunto de implicaciones se aborda en el capítulo 9: la vulnerabilidad de los
mercados financieros mundiales a las crisis financieras. Un segundo conjunto de
implicaciones está relacionado con las preocupaciones de los arquitectos de Bretton
Woods. Como se ha señalado anteriormente, les preocupaba que un orden
financiero internacional liberal socavara sus esfuerzos por crear un sistema de tipos
de cambio estables y proteger la autonomía de las políticas nacionales. Más
adelante veremos cómo la globalización financiera complicó la tarea de mantener
los tipos de cambio fijos. Pero, ¿qué consecuencias tiene para la autonomía de los
gobiernos nacionales a la hora de aplicar sus políticas económicas preferidas? Esta
cuestión ha generado un gran debate en el campo de la EPI. Algunos han
argumentado que la globalización financiera ha socavado gravemente la autonomía
de las políticas nacionales, ya que da a los inversores una poderosa opción de
"salida" que pueden ejercer contra los gobiernos que se desvían demasiado de sus
preferencias. Los defensores de este punto de vista sostienen que esta disciplina
se hace sentir con especial fuerza en los gobiernos que aplican políticas que no
gustan a los titulares de activos ricos, como los grandes déficits presupuestarios,
los impuestos elevados, las políticas macroeconómicas expansivas que corren el
riesgo de provocar la inflación o, en general, las políticas que reflejan valores
políticos de centro izquierda (Gill y Law 1989; McKenzie y Lee 1991; Kurzer 1993;
Cerny 1994; Sinclair 1994; Harmes 1998). Se dice que estas nuevas limitaciones -
que Thomas Friedman (2000) denomina la "camisa de fuerza dorada"- ayudan a
explicar por qué muchos gobiernos de todo el mundo se han alejado de este tipo de
políticas desde la década de 1970. Se considera que los gobiernos del Sur son
especialmente vulnerables a la disciplina de los mercados financieros mundiales.
Esto se debe, en parte, a que sus sistemas financieros suelen ser muy pequeños
en relación con el enorme tamaño de los flujos financieros mundiales. También se
debe a que los inversores tienden a ser más cautelosos en cuanto a la seguridad
de sus activos en contextos en los que la inestabilidad económica y política puede
ser mayor y en los que puede haber una mayor posibilidad de impagos soberanos.
En este contexto, una pérdida repentina de confianza en las perspectivas de un país
entre los agentes privados de los mercados financieros internacionales puede
provocar una grave crisis financiera en ese país. La crisis de la deuda internacional
de principios de la década de 1980 demostró cómo una interrupción repentina de
los préstamos privados internacionales podía generar graves crisis de la deuda
soberana en muchos países del Sur. En aquel momento, la disciplina externa de los
mercados se vio reforzada por el PMI, que intervino para evitar los impagos
ofreciendo préstamos de emergencia a cambio de duros programas de austeridad
y ajuste estructural que promovían la liberalización (programas que también
contaban con el respaldo del Banco Mundial). La estricta condicionalidad del PMI y
la promoción del asesoramiento político neoliberal de la época fueron alentadas por
los gobiernos occidentales que controlaban la institución con su cuota de voto
dominante. Esto situó al Fondo en un papel muy diferente al previsto por los
arquitectos de Bretton Woods, que esperaban que esta institución internacional
protegiera, en lugar de socavar, la autonomía política de los países prestatarios. El
nuevo papel del FMI siguió siendo evidente en nuevas crisis de deuda soberana en
la década de 1990, pero los analistas han observado que su enfoque de la
condicionalidad de las políticas ha comenzado a cambiar más recientemente, en
particular después de la crisis financiera mundial de 2008 (Grabel 2011). Además
de experimentar paradas repentinas en los préstamos privados internacionales, los
países del Sur también han sufrido el hecho de que sus ciudadanos ricos hayan
aprovechado los nuevos mercados globales para aparcar sus activos en los
mercados financieros del Norte. Durante las crisis de la deuda, el tamaño de este
"capital de fuga" de muchos países deudores a menudo ha igualado o superado el
de las deudas externas del país. En otras palabras, estos países eran a menudo
acreedores de la economía mundial en el mismo momento en que sus gobiernos
gestionaban una grave crisis de la deuda soberana; si se hubiera podido repatriar
este capital de fuga (o evitar su salida en primer lugar), estos países no habrían
experimentado el mismo tipo de crisis de la deuda y su consiguiente pérdida de
autonomía política (Lissakers 1991; Helleiner 2001). Otros estudiosos sugieren que
estos argumentos sobre la disminución de la autonomía política de los gobiernos
nacionales son exagerados. Apuntan a la teoría macroeconómica abierta que
explica que los gobiernos se enfrentan a compromisos entre una "trinidad imposible"
de autonomía de la política monetaria, movilidad transfronteriza del capital y tipos
de cambio estables. Los gobiernos pueden alcanzar dos de estos objetivos, pero
nunca los tres simultáneamente (véase el recuadro 8.3). Al liberalizar los
movimientos transfronterizos de capital, los gobiernos pueden seguir manteniendo
la autonomía de la política monetaria si están dispuestos a permitir que el tipo de
cambio de su moneda nacional fluctúe en valor (Andrews 1994).

RECUADRO 8.3 La "Trinidad Imposible" de Open

Macroeconomía Los economistas han señalado que los gobiernos nacionales se

enfrentan a una inevitable disyuntiva entre los tres objetivos políticos de la
estabilidad del tipo de cambio, la autonomía de la política monetaria nacional y la
movilidad del capital. Sólo es posible que los gobiernos alcancen dos de estos
objetivos al mismo tiempo. Si, por ejemplo, un gobierno nacional quiere preservar la
movilidad del capital y un tipo de cambio fijo, debe abandonar una política monetaria
independiente.

Una política monetaria expansiva independiente en un entorno de movilidad de

capitales desencadenará salidas de capital -y una presión a la baja sobre la moneda
nacional- a medida que los tipos de interés nacionales bajen. En este contexto, sólo
será posible mantener el tipo de cambio fijo volviendo a subir los tipos de interés y
abandonando así el objetivo inicial de la política monetaria. Sin embargo, si el
gobierno opta por mantener la política expansiva, tendrá que introducir controles de
capital o aceptar la depreciación de la moneda (esto último también puede reforzar
las presiones expansivas internas al impulsar las exportaciones y desalentar las
importaciones), sacrificando así uno de los otros objetivos de la "trinidad imposible".
Históricamente, durante la época del patrón oro, los gobiernos abrazaron los tipos
de cambio fijos y la movilidad del capital, abandonando al mismo tiempo la
autonomía de la política monetaria nacional. Durante los primeros años posteriores
a 1945 se dio prioridad a la autonomía de la política nacional y a los tipos de cambio
fijos (aunque ajustables), mientras que la movilidad del capital se consideró menos
importante. Desde principios de la década de 1970, las principales potencias han
sacrificado un régimen global de tipos de cambio fijos para dar prioridad a la
movilidad del capital y preservar cierto grado de autonomía de la política monetaria.
Sin embargo, muchos gobiernos de este sistema han adoptado tipos fijos a nivel
regional o bilateral utilizando controles de capital o abandonando la autonomía de
la política nacional.
Los gobiernos podrían, por ejemplo, seguir aplicando políticas monetarias
expansivas autónomas siempre que estuvieran dispuestos a aceptar una
depreciación de la moneda nacional. La importancia de la política cambiaria a la
hora de proporcionar cierto grado de autonomía macroeconómica también se ha
puesto de manifiesto en el caso de la fuga de capitales de los países del Sur. Crystal
(1994) ha demostrado cómo los países latinoamericanos que mantienen tipos de
cambio sobrevalorados han sufrido una fuga de capitales mucho más grave que los
que no lo han hecho, y cómo las decisiones de los gobiernos de mantener tipos de
cambio sobrevalorados reflejaban limitaciones políticas internas más que la
influencia de los mercados financieros mundiales. Otros autores sugieren que
también se ha exagerado el efecto disciplinador de las finanzas mundiales sobre los
gobiernos con altos niveles de gasto público, con una fiscalidad elevada o con una
orientación política más general de centro-izquierda (véase el debate en Hay,
capítulo 11 de este volumen). Garrett (1995) ha destacado cómo muchos gobiernos
de la OCDE han podido utilizar los préstamos en los mercados internacionales de
capitales para financiar un mayor gasto público (véase también Swank 2002). En un
estudio detallado, Mosley (2003) descubrió que los actores de los mercados
financieros internacionales se preocupaban principalmente por las tasas de inflación
nacionales y los niveles agregados de los déficits fiscales; no se preocupaban por
el nivel general de gasto, los impuestos o la orientación política de los gobiernos
cuando consideraban las decisiones de inversión (aunque este resultado era menos
cierto cuando consideraban las inversiones en los países del Sur; véase también
Johnson y Barnes 2015). Otros estudiosos han mostrado cómo los Estados pueden
seguir persiguiendo objetivos "de desarrollo" interviniendo de diversas maneras en
sus mercados financieros nacionales (Thurbon 2016). Y otros han señalado que la
autonomía política de Estados Unidos, en particular, se ha visto impulsada por la
globalización de las finanzas por las razones señaladas anteriormente: los
inversores privados de todo el mundo se han visto atraídos por sus mercados
financieros excepcionalmente profundos y líquidos de manera que han ayudado a
financiar los déficits fiscales y de cuenta corriente de Estados Unidos (por ejemplo,
Strange 1986; Helleiner 1994; Schwartz 2009). En los últimos años, Estados Unidos
y otros gobiernos de la OCDE también han puesto en marcha esfuerzos para tratar
de reducir la evasión fiscal internacional de diversas maneras, incluso presionando
a los paraísos fiscales para que cooperen con sus iniciativas (Palan y Wiggan 2014;
Emmenegger 2015). Algunos estudiosos también han argumentado que no hay que
exagerar la disciplina impuesta por los banqueros internacionales a los países del
Sur que se enfrentan a crisis financieras internacionales. La experiencia de
Argentina en 2001-5, demostró cómo los gobiernos deudores pueden explotar las
divisiones de los acreedores y devolver la carga del ajuste parcialmente a los
inversores internacionales (Cooper y Momani 2005). Las decisiones de Malasia en
1998 y de otros países del Sur más recientemente de reintroducir los controles de
capital también han demostrado la capacidad duradera de los Estados para afirmar
su autoridad sobre los flujos internacionales de capital (Beeson 2000; Gallagher
2014). Muchos países pobres también han visto impulsada su autonomía política
por un aspecto de la tendencia a la globalización financiera que ha recibido menos
atención por parte de los estudiosos de la EPI: los flujos de remesas de los países
ricos a los pobres. Estos flujos han crecido rápidamente en los últimos años, y a
veces son anticíclicos; es decir, aumentan cuando el país receptor atraviesa
momentos económicos difíciles (véase, por ejemplo, Kapur y McHale 2003). Por
último, la creciente importancia de los "fondos soberanos" (SWF) en los mercados
financieros mundiales también ha puesto en entredicho la tesis de que estos
mercados están socavando la autonomía política de los gobiernos. En este
contexto, la distinción analítica entre "mercados globales" y "Estados" se ha
difuminado; los gobiernos que controlan los mayores fondos de este tipo
(especialmente Abu Dhabi, China, Kuwait, Noruega y Singapur) son importantes
actores del mercado. Sus prioridades políticas, en lugar de estar limitadas por los
mercados globales, desempeñan ahora un papel en la configuración del
comportamiento de esos mercados. Por ejemplo, el fondo soberano de Noruega
tiene el mandato de invertir de forma que se respeten las convenciones sociales y
medioambientales internacionales a las que los políticos noruegos han dado
prioridad. Las inversiones en el extranjero de los fondos soberanos también pueden
utilizarse para ganar influencia económica o política en el extranjero, o para reforzar
el poder del Estado que los posee de otras maneras (véase el debate en Helleiner
y Kirshner 2009b; Lenihan 2014).

Implicaciones distributivas y medioambientales de la globalización financiera

Los estudiosos de la IPE también se han interesado por otras implicaciones de la

globalización financiera a las que se prestó menos atención en Bretton Woods, una
de las cuales es su impacto distributivo dentro de los países. Los estudiosos
neomarxistas han argumentado que la globalización financiera ha reforzado el
poder de una clase capitalista emergente e internacionalmente móvil, mientras que
ha erosionado el del trabajo. La clase capitalista transnacional emergente ha
ganado "poder estructural" a través de su nueva capacidad para salir, o
simplemente amenazar con salir, de los entornos políticos nacionales. Este poder
se ha utilizado para reforzar la ideología neoliberal y una especie de
"internacionalización del Estado" que sirve a los intereses de esta nueva clase (Gill
y La,v 1989). Frieden (1991) también ha destacado las nuevas divisiones políticas
que han surgido dentro del sector empresarial. Mientras que las empresas
transnacionales (ETN) y los propietarios de activos y servicios financieros se han
beneficiado de la globalización financiera, las empresas de ámbito más nacional a
menudo no lo han hecho. En un mundo de mayor movilidad del capital, sostiene,
estos dos grupos están, de hecho, cada vez más enfrentados por las opciones
políticas dentro de la "trinidad imposible". Los primeros suelen preferir la estabilidad
de los tipos de cambio debido a su participación en el comercio y las finanzas
internacionales, aunque ello implique el coste de abandonar la autonomía de la
política monetaria. Los que pertenecen al sector no comercial se inclinan por
defender la autonomía de la política monetaria, aunque ello implique aceptar un tipo
de cambio flotante. Algunos estudiosos también han analizado las implicaciones de
género de la globalización financiera (Singh y Zammit 2000; van Staveren 2002).
En la medida en que la integración financiera global se ha asociado con la reducción
del Estado del bienestar, los costes han sido a menudo más soportados por las
mujeres que por los hombres. Los recortes del gasto público en áreas como la
sanidad, la educación, el transporte público y otros servicios sociales suelen tener
el efecto de aumentar el papel desempeñado en estas áreas por el sector no
remunerado de la economía, un sector tradicionalmente dominado por las mujeres.
Cuando los países experimentan crisis de deuda soberana, otros aspectos de la
carga del ajuste también pueden estar fuertemente condicionados por el género.
Por ejemplo, durante la crisis financiera asiática de 1997-8, los ingresos en los
sectores informales -donde las mujeres estaban muy representadas- cayeron de
forma especialmente brusca, y los recortes de puestos de trabajo en el sector
privado formal solían recaer más sobre las mujeres. Aslanbeigui y Summerfield
(2000: 87, 91) también señalan cómo "en toda la región, los trabajadores migrantes,
en su mayoría mujeres, fueron expulsados de los países de acogida" y citan la
observación del Banco Mundial de que "el trabajo infantil, la prostitución y la
violencia doméstica" aumentaron durante la crisis. Otros analistas también han
destacado la naturaleza de género de los propios mercados financieros mundiales,
que se construyen y legitiman mediante narrativas y discursos de género, y están
compuestos en su inmensa mayoría por comerciantes masculinos que operan con
una cultura hipermasculinizada (McDowell 1997; De Goede 2000; Priigl 2012; Griffin
2013; Brassett y Rethel 2015). Otra cuestión importante se refiere a las
implicaciones medioambientales de los mercados financieros mundiales. Algunos
analistas han argumentado que los flujos financieros internacionales especulativos
y volátiles recompensan los resultados económicos instantáneos y el pensamiento
a corto plazo de manera que complican enormemente el tipo de planificación a largo
plazo que se requiere para la promoción de los valores medioambientales. Durante
la crisis financiera de Asia Oriental, por ejemplo, los gobiernos abandonaron los
programas medioambientales y se intensificaron la deforestación, la minería y otras
actividades económicas que ejercen presión sobre los ecosistemas naturales
(Durbin y Welch 2002).
Dos analistas que trabajan con el Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo
Sostenible también han afirmado que "la globalización de los flujos de inversión está
acelerando la destrucción de los bosques naturales", ya que los inversores empujan
a las empresas a talar los bosques para obtener beneficios inesperados a corto
plazo (Schmidheiny y Zorraquin 1996: 10). Por otro lado, un poderoso actor de las
finanzas mundiales -el sector asegurador mundial- sí tiene una perspectiva a más
largo plazo que le ha llevado a presionar para que se tomen medidas sobre el
cambio climático con el fin de reducir el riesgo de futuras reclamaciones en este
ámbito (Haufler 1997; Paterson 2001; Thistlewaite 2012). En los últimos años, los
grupos de inversores y los bancos también han desarrollado una serie de códigos
voluntarios para animar a las empresas a revelar los riesgos materiales relacionados
con el medio ambiente. y estas iniciativas han recibido cierto apoyo oficial, incluido
el del Banco Mundial en el caso de los "Principios de Ecuador" y el del Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente a través de su Iniciativa Financiera
(Pattberg 2005; Wright y Rwabizambuga 2006; MacLeod y Park 2011). Sin
embargo, algunos estudiosos de la IPE siguen siendo escépticos sobre la eficacia
de estas normas para abordar cuestiones como el cambio climático (Harmes 2011).

PUNTOS CLAVE

- La globalización de los mercados financieros ha sido impulsada, no sólo por las

presiones tecnológicas y del mercado, sino también por las decisiones de los
Estados de liberalizar los controles de capital que habían sido populares en los
primeros años de la posguerra.

- La cuestión de si los mercados financieros mundiales han erosionado la autonomía

política de los gobiernos nacionales, y en qué medida, es un tema muy controvertido
entre los estudiosos de la EPI.

- La globalización financiera también ha tenido importantes consecuencias

distributivas en función de la clase, el sector y el género, así como implicaciones
medioambientales.

El colapso del patrón de cambio del oro y el futuro del dólar

Mientras que la globalización de los marcadores financieros se produjo de forma

gradual, el patrón de cambio del oro de Bretton Woods se rompió de forma más
repentina cuando el presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, suspendió
unilateralmente la convertibilidad del dólar estadounidense en oro en agosto de
1971. Dado que otras monedas habían estado vinculadas al oro sólo a través del
dólar estadounidense, este "choque de Nixon" señaló el fin del papel del oro como
patrón para otras monedas también. Este colapso del patrón de cambio del oro se
había predicho ya en 1960, cuando Robert Triffin (1960) destacó su inestabilidad
inherente. En un sistema en el que el dólar era la moneda de reserva central,
argumentó que la liquidez internacional sólo podría ampliarse cuando Estados
Unidos proporcionara al mundo más dólares mediante mayores déficits por cuenta
corriente. Pero cuanto más lo hiciera, más se arriesgaría a socavar la confianza en
la convertibilidad del dólar en oro. Una posible solución al dilema de Triffin era crear
una nueva moneda internacional cuya oferta no estuviera vinculada a la situación
de la balanza de pagos de ningún país. De hecho, Keynes había propuesto una
moneda de este tipo -que denominó bancor'- durante las negociaciones que
condujeron a la conferencia de Bretton Woods. En 1965, Estados Unidos empezó a
apoyar la idea de que el FMI pudiera emitir una moneda de este tipo como medio
de complementar el papel del dólar como moneda de reserva, y los Derechos
Especiales de Giro (DEG) se crearon finalmente con este fin en 1969. El DEG no
era una moneda que manejaran los particulares; sólo lo utilizaban las autoridades
monetarias nacionales como activo de reserva para liquidar los desequilibrios de
pagos entre países (y sujeto a ciertas condiciones). Sin embargo, posteriormente
los miembros del PMI se negaron a aprobar la emisión de cantidades significativas
de ROS para que pudiera desempeñar un papel importante en el sistema monetario
mundial.

Durante la década de 1960, y en particular a partir de mediados de la misma, la

moneda estadounidense en el extranjero creció considerablemente más que la
cantidad de oro que el gobierno estadounidense tenía para respaldarla. En cierto
sentido, la situación fue beneficiosa para Estados Unidos: el país pudo financiar los
crecientes déficits externos asociados a la guerra de Vietnam y a su programa
interno de la Gran Sociedad (que produjo un aumento de las importaciones)
simplemente imprimiendo dólares. De hecho, Estados Unidos estaba haciendo
mucho más que proporcionar al mundo la liquidez internacional necesaria a finales
de los años 60; estaba exportando activamente la inflación al inundar el mundo con
dólares. En otro sentido, sin embargo, el país era cada vez más vulnerable a una
crisis de confianza. Si todos los tenedores de dólares decidieran repentinamente
convertir la moneda estadounidense en oro, Estados Unidos no podría satisfacer la
demanda. Otro coste para Estados Unidos era el hecho de que el valor fijo del dólar
en oro estaba socavando la competitividad internacional de las empresas con sede
en Estados Unidos. Si los principales socios comerciales de Europa y Japón
hubieran estado dispuestos a revaluar sus monedas, este problema podría haberse
solucionado, pero estos gobiernos se resistieron, prefiriendo mantener sus
exportaciones al mercado estadounidense a un precio competitivo. La crisis de
confianza en la convertibilidad del dólar en oro se pospuso inicialmente cuando
algunos aliados extranjeros clave -sobre todo Alemania y Japón- acordaron no
convertir sus reservas en oro (a veces como parte de una compensación explícita
por la protección de la seguridad estadounidense: Zimmermann 2002). Sin
embargo, otros países críticos con la política exterior de Estados Unidos en este
periodo -Francia, en particular- se negaron a adoptar esta práctica, por considerarla
un refuerzo de la hegemonía estadounidense y del "privilegio exorbitante" que se
consideraba que obtenía Estados Unidos al emitir la principal moneda del mundo
(Kirshner 1995: 192-203). Los especuladores privados también apuntaron cada vez
más al dólar estadounidense, especialmente tras la devaluación de la libra esterlina
en 1967. Cuando las presiones especulativas contra el dólar alcanzaron su punto
álgido en 1971, Estados Unidos optó simplemente por "cerrar la ventanilla del oro"
para liberarse de la limitación que la convertibilidad del oro imponía a sus políticas
(Gowa 1983).

El papel mundial duradero del dólar

Para algunos observadores, la ruptura del patrón de cambio del oro reflejaba el
declive del poder de Estados Unidos, proporcionando así una prueba más para
apoyar la teoría de la estabilidad hegemónica. Otros, sin embargo, sugirieron que el
poder hegemónico de EE.UU. en el sistema monetario internacional se mantenía y
que lo único que había cambiado era la voluntad de liderazgo del país (por ejemplo,
Calleo 1976; Strange 1986). Los defensores de esta última postura señalaban que
el dólar estadounidense seguía siendo la moneda mundial dominante e indiscutible
después de 1971. Cuando las autoridades estadounidenses pusieron fin a la
convertibilidad del dólar en oro, algunos predijeron que el papel de la divisa
estadounidense como moneda mundial dominante se pondría en tela de juicio
rápidamente, puesto que el dólar ya no era "tan bueno como el oro". De hecho, sin
embargo, el papel central del dólar a nivel mundial ha perdurado hasta nuestros días
(Cohen y Benney 2014). Ha seguido siendo la moneda elegida para liquidar las
transacciones económicas internacionales y para denominar el comercio y las
inversiones internacionales en gran parte del mundo. Entre los países que fijan sus
monedas, el dólar es también la moneda ancla más popular. Además, el billete
verde ha seguido siendo la moneda más común en la que la mayoría de los
gobiernos mantienen sus reservas de divisas. La posición central y duradera del
dólar en el mundo es en parte producto de la inercia y del enorme tamaño e
importancia de la economía estadounidense en el mundo. Hay muchas
"externalidades de red" que refuerzan el uso continuado de las monedas existentes,
especialmente cuando el país emisor es un actor tan importante en la economía
mundial; cuanto más se utiliza una moneda, mayor es el incentivo para que otros la
utilicen por razones de conveniencia. Algunos gobiernos extranjeros también han
seguido manteniendo sus reservas en dólares y denominando su comercio
internacional en dólares debido a los vínculos económicos y políticos con Estados
Unidos. El hecho de que los mercados financieros estadounidenses hayan seguido
siendo los más líquidos del mundo por su profundidad, amplitud, resistencia y
apertura a los extranjeros ha sido especialmente importante para explicar el papel
mundial duradero del dólar. Esto ha hecho que la tenencia y el uso de dólares
estadounidenses sean muy atractivos para los agentes privados y los gobiernos
extranjeros. Aunque algunos predijeron que el yen y el marco alemán podrían
desafiar al dólar después de 1971, ni Japón ni Alemania Occidental quisieron o
pudieron cultivar los tipos de mercados financieros nacionales en los que los activos
denominados en yenes o en marcos alemanes pudieran rivalizar con sus homólogos
en dólares (Helleiner y Kirshner 2009a; Chey 2012).
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¿Interpelaciones emergentes para la posición dominante del dólar?

¿Continuará el papel global del dólar? Antes de la crisis financiera mundial de 2008,
algunos estudiosos sostenían que el estatus mundial del dólar era cada vez más precario.
Sus grandes déficits por cuenta corriente y fiscal, combinados con su creciente deuda
externa, hacían temer que los extranjeros pudieran perder pronto la confianza en la
moneda. El hecho de que estos déficits fueran financiados cada vez más por gobiernos
extranjeros como Japón, Rusia y, especialmente, China (en gran medida a través de sus
reservas de dólares) no hizo más que reforzar la preocupación, sugiriendo que el dólar
se había convertido cada vez más en una moneda "negociada" cuyo estatus
internacional dependía en parte de las negociaciones políticas que Estados Unidos
pudiera hacer con sus acreedores oficiales extranjeros. Con la creación del euro en 1999,
también se vio que el dólar se enfrentaba a su rival más serio de la posguerra, una
moneda gestionada por un banco central conservador dedicado a la estabilidad de los
precios y respaldada por una zona económica poderosa y amplia con mercados
financieros profundos (véanse varios capítulos en Helleiner y Kirshner 2009a). A medida
que se desarrollaba la crisis en los mercados financieros estadounidenses en 2007-8,
destacados analistas predijeron una inminente crisis del dólar, desencadenada por el
dumping extranjero de los activos en dólares, especialmente después de que los
responsables políticos estadounidenses respondieran a la crisis con drásticas
reducciones de los tipos de interés y mayores déficits fiscales (Soros 2008). De hecho,
sin embargo, el apoyo al dólar por parte de los inversores mundiales y de los gobiernos
extranjeros se mantuvo durante toda la crisis e incluso se reforzó a medida que ésta se
intensificaba a lo largo de 2008. A pesar de las dificultades financieras de Estados Unidos,
el bono del Tesoro estadounidense siguió siendo la inversión preferida por las
instituciones financieras, los inversores y los gobiernos que buscaban liquidez y
seguridad (Reinhart y Rogoff 2009: 222). Los gobiernos extranjeros cuyas economías
dependían en gran medida de las exportaciones a Estados Unidos -como la de China-
también tenían buenas razones para seguir manteniendo sus grandes reservas de
dólares durante la crisis para proteger la competitividad de su tipo de cambio, la salud
del mercado exterior de sus productos y el valor de sus activos de reserva existentes.
Otros gobiernos que habían acumulado grandes reservas de dólares para defenderse de
las presiones financieras externas también tenían muchas razones para mantener este
cofre de guerra de "autoseguro" dada la inestabilidad financiera mundial de la época
(Helleiner 2014b). El dólar también se benefició del fracaso del euro para inspirar más
confianza en ese momento. La naturaleza fragmentada de los mercados financieros
europeos y la ausencia de una autoridad fiscal común en Europa garantizaron que no
existiera en la zona del euro un equivalente al mercado de letras del Tesoro de Estados
Unidos, que es excepcionalmente líquido y profundo. Antes de la crisis, estudiosos de la
IPE como Cohen (2003) habían argumentado que la confianza extranjera en el euro
también se veía frenada por las incertidumbres relativas a la estructura de gobernanza
y, por tanto, a la credibilidad política más amplia de toda la iniciativa.

La crisis iniciada en 2008 puso de manifiesto con toda crudeza estos débiles
fundamentos políticos del euro. Debido a que los arquitectos del euro no habían
especificado procedimientos claros para la prevención y resolución de las crisis
financieras de la zona del euro, las instituciones financieras europeas que se enfrentaban
a dificultades se vieron obligadas a recurrir a los gobiernos nacionales en busca de apoyo,
lo que llevó a cuestionar si la integración financiera europea y la unidad de la zona del
euro se desharían. Estos temores no hicieron más que reforzarse con el estallido de las
crisis de la deuda en la periferia de la zona del euro, que demostraron nuevas debilidades
en el diseño político del euro (véase más adelante). Mientras no se lleven a cabo
reformas importantes para reforzar la gobernanza de la zona del euro, la amenaza que
supone el euro para el papel internacional del dólar seguirá siendo baja. ¿A qué otros
retos podría enfrentarse el dólar en los próximos años? Los analistas se han centrado
cada vez más en China, ya que su tamaño económico y su importancia en la economía
mundial siguen creciendo. Las especulaciones sobre si su moneda, el renminbi (RMB),
podría empezar a desafiar el dominio internacional del dólar se han visto alentadas por
el repentino interés mostrado por el gobierno chino en internacionalizar el RMB en
respuesta a la crisis financiera mundial de 2008 (Helleiner y Kirshner 2014). La crisis
puso de manifiesto a los dirigentes chinos las vulnerabilidades asociadas a su
dependencia del dólar, en particular las derivadas del hecho de que la gran mayoría de
sus activos exteriores se mantienen en activos denominados en dólares
estadounidenses. La mayoría de los países acreedores poderosos en el pasado han
prestado al extranjero en su propia moneda para evitar la exposición a los tipos de riesgo
cambiario a los que China se enfrenta ahora. Aunque esta vulnerabilidad ha dejado a los
funcionarios chinos con fuertes incentivos a corto plazo para defender el dólar con el fin
de proteger el valor de sus activos existentes, también les ha animado a explorar formas
de reducir su dependencia del dólar a medio plazo (Kirshner 2014).

Promover el uso internacional del RMB también reducirá los riesgos cambiarios y los
costes de transacción para las empresas chinas que participan en el comercio
internacional. Desde la crisis, las autoridades chinas han emprendido una serie de
iniciativas para promover la internacionalización del RMB, que van desde la eliminación
de muchos de los controles que antes se imponían a su uso internacional hasta la firma
de acuerdos bilaterales de intercambio de divisas con muchas autoridades monetarias
extranjeras que pueden ayudar a fomentar el crecimiento del uso del RMB en el
extranjero (Liao y McDowell 2015). ¿Con qué rapidez podría el RMB convertirse en una
de las principales monedas internacionales? Debido al creciente tamaño de la economía
china, algunos predicen que el RMB está destinado a tomar el relevo del dólar como
principal moneda de reserva ya a principios de la década de 2020 (Subramanian 2011).
Pero incluso estas ambiciosas predicciones están condicionadas a que el gobierno chino
ponga en marcha reformas financieras de gran alcance. Como dice Eichengreen (2011:
7), si el euro se enfrenta al reto de ser una "moneda sin Estado", el RMB se enfrenta a
la situación opuesta de ser una "moneda con demasiado Estado". El RMB ni siquiera es
todavía totalmente convertible. E incluso si lo fuera, el atractivo de la moneda china para
los extranjeros se vería inhibido por la ausencia de mercados financieros del RMB
desarrollados, líquidos y abiertos, respaldados por una infraestructura jurídica y unos
derechos de propiedad estables. Al igual que Estados Unidos a finales del siglo XIX, la
capacidad de China para emerger como líder monetario internacional sigue estando muy
por detrás de su recién descubierto poder industrial (De Cecco 2009). Dependerá de la
política de reforma financiera en China. Mientras que algunos grupos dentro de China
están a favor del tipo de reformas necesarias para la internacionalización del RMB, estas
reformas también amenazan con socavar el sistema financiero regulado que ha sido
fundamental para el modelo de desarrollo chino orientado a la exportación y dirigido por
el Estado. Por lo tanto, tienen poderosos opositores en la economía política china
(Helleiner y Kirshner 2014).

¿Ampliación del papel del DEG?

Los funcionarios chinos también han comenzado a apoyar el fortalecimiento del papel
del DEG en el sistema monetario internacional. En marzo de 2009, el gobernador del
banco central chino, Zhou Xiaochuan (2009), publicó un destacado documento en el que,
citando a Keynes y Triffin, argumentaba que el DEG debería asumir un papel más
importante en el sistema monetario internacional para allanar el camino hacia el objetivo
a largo plazo de crear un sistema centrado en una "moneda de reserva supersoberana".
Para promover el uso de los DEG, Zhou esbozó varias ideas para promover el uso de
los DEG (por ejemplo la emisión de bonos denominados en DEG, la creación de un fondo
en el FMI en el que los gobiernos pudieran canjear sus actuales monedas de reserva por
DEG) e instó a que el valor de los DEG se determinara mediante una cesta de monedas
más amplia que las cuatro existentes: el dólar estadounidense (que en ese momento
tenía una ponderación del 44% de la cesta de monedas), el euro (34%), el yen (11%) y
la libra esterlina (11%). Las ideas de Zhou encontraron un apoyo considerable entre los
responsables de las políticas nacionales de algunos otros países, incluidos otros grandes
países poseedores de reservas de dólares, como Brasil y Rusia. La Comisión Stiglitz de
las Naciones Unidas, encargada de investigar la crisis financiera mundial, también
propuso algunas ideas similares en su informe de 2009 y añadió que los DEG deberían
asignarse en función del PIB o de alguna medida de necesidad en lugar del método
actual de utilizar las cuotas de los países en el FMI (que garantiza que las nuevas
asignaciones de DEG beneficien más a los países industrializados ricos que menos
necesitan DEG) (ONU 2009a). Otros responsables políticos, incluidos funcionarios
estadounidenses, se mostraron más escépticos con las ambiciosas ideas de Zhou, pero
reconocieron la utilidad de los DEG para abordar un problema inmediato a corto plazo
durante la crisis financiera de entonces: la necesidad de reforzar los recursos del FMI
para ayudar a amortiguar a los países de las crisis de la balanza de pagos. Con este
objetivo en mente, el conjunto de los miembros del FMI respaldó en 2009 la primera
nueva asignación de DEG desde principios de la década de 1980 y también la mayor,
con aproximadamente 50.000 millones de DEG (250.000 millones de dólares). Sin
embargo, su papel sigue siendo relativamente menor en el sistema monetario
internacional: la nueva asignación elevó la proporción de DEG en las reservas oficiales
mundiales que no son de oro de menos del 0,5% a sólo un 5% (Williamson 2009). A falta
de reformas más serias, es probable que el papel del DEG siga siendo el de simple
complemento de las monedas de reserva internacionales existentes durante algún
tiempo (Ly 2012; Helleiner 2014b). En noviembre de 2015, sin embargo, el FMI aprobó
la inclusión del RMB en la cesta de monedas que componen el valor del DEG, y se le dio
una ponderación del 11%, por encima de la del yen (8%) y la libra esterlina (8%), pero
por debajo del euro (31%) y el dólar estadounidense (42%).

¿Consecuencias del declive del dólar?

Por lo tanto, sigue sin estar claro si el papel internacional del dólar puede ser
cuestionado en los próximos años y cómo. Sin embargo, si se pusiera en entredicho en
el futuro, ¿cuáles serían las consecuencias? Para empezar, Estados Unidos perdería
algunos de los beneficios que ha obtenido del estatus de la moneda (Eichengreen 2011;
Kirshner 2013, 2014). Además del prestigio internacional que conlleva la emisión de una
moneda dominante en el mundo, el uso del dólar en el extranjero ha producido ingresos
adicionales por señoreaje para el gobierno estadounidense (véase el recuadro 8.4).
Cuando los extranjeros tienen billetes en dólares, proporcionan el equivalente a un
préstamo sin intereses a Estados Unidos. Según algunas estimaciones, este beneficio
de señoreaje ha alcanzado recientemente entre 16.000 y 22.000 millones de dólares al
año (Cohen 2008a: 258). En la medida en que el papel internacional del dólar genera
una mayor demanda extranjera de sus servicios (por ejemplo, la financiación del
comercio, el negocio de las divisas, la compra y venta de valores), el sector financiero
estadounidense también obtiene algunas "rentas de denominación".

El papel global del dólar también ha reforzado la capacidad de EE.UU. para financiar los
déficits por cuenta corriente, así como para desviar los costes de los ajustes hacia los
extranjeros mediante la depreciación de su moneda. Durante las crisis políticas y
económicas internacionales, EE.UU. también puede haberse beneficiado de una "huida
hacia la calidad" por parte de los inversores, lo que ha aumentado su margen de
maniobra macroeconómico (Kirshner 2009: 213). Además, las autoridades
estadounidenses han podido utilizar la dependencia de los agentes del mercado de las
redes de compensación de dólares para fomentar la cooperación mundial con las
iniciativas reguladoras de EE.UU. (por ejemplo, con respecto a las normas fiscales o de
lucha contra el blanqueo de dinero), así como para aplicar sanciones contra Estados
extranjeros (por ejemplo, Emmenegger 2015). Como único productor de la divisa clave
del mundo, EE.UU. también desempeña un papel decisivo durante las crisis financieras
internacionales debido a su capacidad única para realizar anticipos de dólares a
gobiernos extranjeros o instituciones privadas en apuros (véase Pauly, capítulo 9 de este
volumen). La dependencia extranjera de una moneda internacional también puede
beneficiar al emisor al animar a los extranjeros a identificar más estrechamente sus
intereses con los del país emisor (Kirshner 1995; Andrews 2006). Aunque estos diversos
beneficios para EE.UU. pueden verse mermados, la emisión de una moneda
internacional también conlleva algunos costes que EE.UU. dejaría de experimentar. Los
responsables políticos estadounidenses podrían recuperar parte del control
macroeconómico que habían perdido con el papel internacional del dólar. También
podrían sentir una menor carga de responsabilidad para mantener la estabilidad del
sistema monetario internacional en su conjunto. Estados Unidos también sería menos
vulnerable a la venta de las tenencias externas de dólares, así como a la sobrevaloración
de su moneda que puede resultar de la demanda extranjera del dólar. A raíz de la crisis
de 2008, algunos destacados analistas estadounidenses también instaron a los
responsables políticos de Estados Unidos a reducir el papel global del dólar porque había
permitido a su país vivir imprudentemente por encima de sus posibilidades y había
fomentado un modelo de crecimiento estadounidense caracterizado por grandes déficits
por cuenta corriente, capital extranjero en 1 propiedad y acumulación de deuda externa
(Bergsten 2009). Dado que la emisión de una moneda internacional conlleva muchos de
estos costes, algunos analistas la han descrito más como una "carga exorbitante" que
como un privilegio (Pettis 2011). Sin embargo, esa opinión no es compartida por los
grupos de la sociedad estadounidense que experimentan directamente los beneficios del
estatus internacional del dólar, incluidos los que obtienen "rentas de denominación". La
erosión de la posición central global del dólar también tendría consecuencias para el
mundo en su conjunto. Basándose en la experiencia de entreguerras, los partidarios de
la teoría de la estabilidad hegemónica podrían predecir que el cambio a un orden
monetario más multipolar generará un sistema monetario mundial más inestable. Pero lo
contrario también puede ser cierto. David Calleo (1987: cap. 8) lleva mucho tiempo
argumentando que un orden monetario mundial basado en principios más "pluralistas" o
de "equilibrio de poder" puede tener más probabilidades de producir estabilidad a lo largo
del tiempo que uno basado en la hegemonía. Una potencia hegemónica, en su opinión,
está inevitablemente tentada a explotar su posición dominante a lo largo del tiempo para
servir a sus propios intereses en lugar de los intereses de la estabilidad del sistema. El
entonces presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, avanzó un argumento
similar al defender el proyecto del euro en 1993; en sus palabras, la creación del euro
haría a la UE "lo suficientemente fuerte como para obligar a Estados Unidos y a Japón a
jugar con reglas que garantizarían una estabilidad monetaria mucho mayor en todo el
mundo" (citado en Henning 1998: 565). Más recientemente, los funcionarios chinos
también han destacado los beneficios que, en su opinión, se derivarían de un orden
monetario más multipolar (Chin 2014; Otero-Iglesias 2014). Sin embargo, incluso si
aceptamos que un orden monetario internacional más pluralista puede ser más estable,
es probable que la transición desde un orden centrado en el dólar contenga riesgos para
la economía mundial y dé lugar a cambios geopolíticos más amplios (Kirshner 2013,
2014).

RECUADRO 8.4 ¿Qué es el "señoreaje"?

El señoreaje suele definirse como la diferencia entre el valor nominal del dinero y su
coste de producción. Esta diferencia es una especie de "beneficio" para el emisor del
dinero. En la Europa medieval. Esta fuente de ingresos solía ser muy importante para las
autoridades gobernantes. Podían obtenerla abiertamente añadiendo una tasa de
"señoreaje" (por encima de la tasa normal de acuñación que compensaba el coste de la
misma) al producir monedas metálicas, o más secretamente rebajando su moneda
mediante una reducción de su peso o de su "finura" (aumentando la proporción de
aleación no preciosa). Si la estrategia subrepticia fuera detectada por el público, su
eficacia se vería mermada, ya que la gente no aceptaría las monedas o las aceptaría
sólo con descuento. En tiempos más modernos, las monedas metálicas ya no dominan
el sistema monetario, y los gobiernos ganan señoreaje también a través de la emisión de
papel moneda, así como indirectamente a través de su regulación de la creación de
dinero de depósito bancario Las autoridades monetarias nacionales ganan señoreaje no
sólo por el uso del dinero que emiten por parte de los ciudadanos dentro de sus fronteras;
el uso internacional de su moneda aumentará aún más los ingresos por señoreaje que
obtienen:

PUNTOS CLAVE

- En 1971, Estados Unidos puso fin a la convertibilidad en oro de su moneda y, por

extensión, de todas las demás. La decisión de Estados Unidos reflejaba su deseo de
liberarse de las crecientes limitaciones que la convertibilidad del oro imponía a sus
políticas.

- El dólar estadounidense siguió siendo la moneda dominante a nivel mundial después

de que dejara de ser convertible en oro en 1971 por diversas razones económicas y
políticas.
- El papel global del dólar estadounidense puede enfrentarse con el tiempo a nuevos
retos, especialmente por parte del euro y el renminbi, retos que tendrían importantes
implicaciones para el sistema monetario estadounidense e internacional en su conjunto.

De las paridades ajustables a los tipos de cambio flotantes

Junto con el patrón de cambio del oro, otra característica del orden monetario de Bretton
Woods que se rompió a principios de la década de 1970 fue el sistema de paridad
ajustable. Este desarrollo tuvo lugar en 1973, cuando los gobiernos permitieron que las
principales monedas del mundo flotaran en su valor con respecto a las demás. El nuevo
sistema de tipos de cambio flotantes se formalizó en 1978, cuando entró en vigor una
segunda enmienda del Convenio Constitutivo del FMI. Esta enmienda legalizó los tipos
de cambio flotantes y declaró que cada país podía ahora elegir su propio régimen de
tipos de cambio, sujeto a la norma de que cada país debería "evitar la manipulación de
los tipos de cambio o del sistema monetario internacional para impedir el ajuste efectivo
de la balanza de pagos o para obtener una ventaja competitiva injusta sobre otros
miembros" (artículo 4. l(iii)). El fin del sistema de paridad ajustable fue provocado en parte
por la creciente magnitud de los flujos financieros internacionales especulativos que
complicaban los esfuerzos de los gobiernos por defender sus paridades monetarias. Sin
embargo, no menos importante fue el hecho de que influyentes responsables políticos
comenzaron a reevaluar los méritos de los tipos de cambio flotantes. Ya hemos visto
cómo los arquitectos de Bretton Woods tenían una visión muy negativa de la experiencia
de los tipos de cambio flotantes antes de la Segunda Guerra Mundial. De hecho, los
inconvenientes de los tipos de cambio flotantes se consideraban tan obvios que había
muy pocas defensas serias de ellos en aquella época. Sin embargo, a principios de la
década de 1970, los tipos de cambio flotantes habían atraído a una serie de destacados
defensores, especialmente en Estados Unidos (Odell 1982). Estos defensores
argumentaban que los tipos de cambio flotantes podían desempeñar un papel muy útil
para facilitar los ajustes suaves de los desequilibrios externos en un mundo en el que los
gobiernos no estaban dispuestos a aceptar la disciplina del patrón oro. La idea de utilizar
las variaciones de los tipos de cambio con este fin había sido aprobada, por supuesto,
en Bretton Woods; los gobiernos podían ajustar la paridad de su moneda cuando el país
estuviera en "desequilibrio fundamental". Pero, en la práctica, los gobiernos se han
mostrado reacios a realizar estos cambios porque los ajustes de los tipos de cambio
suelen generar controversia política, tanto en el país como en el extranjero. Los
gobiernos solían realizar estos ajustes sólo cuando los movimientos financieros
especulativos a gran escala no les dejaban otra opción. El resultado había sido un
sistema de tipos de cambio bastante rígido y propenso a las crisis, en el que los países
solían recurrir a los controles económicos internacionales para solucionar los
desequilibrios. Se esperaba que un sistema de tipo de cambio flotante permitiera hacer
frente a los desequilibrios externos de forma más fluida y continua, y sin recurrir tanto a
los controles. También se argumentaba que los tipos de cambio flotantes habían
adquirido injustamente una mala reputación durante la década de 1930. Desde esta
perspectiva, no había ninguna razón necesaria para que los tipos de cambio flotantes se
asociaran a devaluaciones competitivas o a un retroceso de la integración económica
internacional, como había ocurrido en los años treinta. También se cuestionó su papel
en el fomento de los flujos financieros especulativos desestabilizadores durante los años
treinta. Se argumentó que los movimientos financieros de esa década habían sido
volátiles, no a causa de los tipos de cambio flotantes, sino porque respondían
adecuadamente a las muy inestables condiciones económicas subyacentes de la época
(por ejemplo, Friedman 1953). ¿Ha funcionado el sistema de tipos de cambio flotantes
como esperaban sus defensores? Los defensores de los tipos de cambio flotantes
estaban ciertamente en lo cierto, ya que este régimen cambiario no ha inhibido el
crecimiento del comercio y la inversión internacionales, que se han expandido
rápidamente desde principios de la década de 1970. No cabe duda de que los tipos de
cambio flotantes también han desempeñado a menudo un papel útil a la hora de facilitar
los ajustes de los desequilibrios económicos internacionales. Pero los críticos han
argumentado que este último papel no debe exagerarse.

De la Plaza al Louvre

Algunos se han hecho eco del argumento esgrimido en la década de 1930, según el cual
los tipos de cambio flotantes han fomentado un comercio de divisas especulativo y
desestabilizador que ha distorsionado los valores de las monedas. Es cierto que el
comercio de divisas ha crecido de forma espectacular desde principios de la década de
1970; el volumen del comercio diario de divisas pasó de 15.000 millones de dólares en
1973 a 4 billones en 201 O (Gilpin 2001: 261; BIS 2010). Como el comercio de divisas
ha crecido de forma espectacular, los tipos de cambio han estado a veces sujetos a una
considerable volatilidad a corto plazo y a desajustes a largo plazo. En estas
circunstancias, los tipos de cambio flotantes han sido a menudo la fuente de los
desequilibrios económicos externos, en lugar de ser el medio para ajustarlos. Uno de los
episodios más dramáticos de desajuste a largo plazo fue la apreciación del dólar
estadounidense a principios y mediados de la década de 1980. Los flujos financieros
especulativos, atraídos por los elevados tipos de interés y la rápida expansión económica
de EE.UU. después de 1982, agravaron el déficit por cuenta corriente de EE.UU. en ese
momento, y generaron un sentimiento proteccionista generalizado en EE.UU. en 1984-
5. Este episodio llevó a Estados Unidos y a otros grandes países industriales a considerar
brevemente la posibilidad de volver a los tipos de cambio gestionados. En septiembre de
1985, el G5 (Estados Unidos, el Reino Unido, la República Federal de Alemania, Francia
y Japón) firmó el Acuerdo del Plaza, por el que estos países se comprometían a colaborar
para fomentar la depreciación del dólar estadounidense frente a las monedas de sus
principales socios comerciales. Después de que el dólar cayera casi un 50% frente al
yen y al marco alemán en febrero de 1987, anunciaron el Acuerdo del Louvre, que
establecía unos rangos objetivo para las principales monedas que debían alcanzarse
mediante una coordinación más estrecha de las políticas macroeconómicas (Henning
1987; Funabashi 1988; Webb 1995). Este entusiasmo por un sistema de tipos de cambio
más controlado entre las principales monedas del mundo resultó ser efímero. Las tres
principales potencias económicas -Estados Unidos, Alemania Occidental y Japón- no
estaban dispuestas a aceptar el tipo de restricciones graves a su autonomía en materia
de política macroeconómica que se requerían para que dicho sistema fuera eficaz.
Muchos responsables políticos de Alemania Occidental y Japón también argumentaron
que el interés de Estados Unidos por la coordinación de la política macroeconómica
parecía estar concebido principalmente para reducir su propio déficit exterior,
fomentando los cambios de la política macroeconómica en el extranjero y no en el propio
país. Esta queja ya se había escuchado a finales de la década de 1970, cuando los
responsables políticos estadounidenses presionaron por última vez a Alemania y Japón
para que coordinaran sus políticas macroeconómicas. En ambos casos, los responsables
políticos estadounidenses trataron de solucionar el déficit de pagos exteriores de su país
presionando a Alemania y Japón para que revaluaran sus monedas y aplicaran políticas
económicas internas más expansivas. Estas medidas permitirían a Estados Unidos
reducir su déficit sin que se produjera una contracción interna, impulsando las
exportaciones estadounidenses.

Bretton Woods II

Los argumentos a favor de la coordinación macroeconómica entre las principales

potencias han surgido en otros momentos, más recientemente en el contexto del
crecimiento de los superávits comerciales de Asia Oriental desde el año 2000. En este
caso, las críticas no se han dirigido a las presiones especulativas en los mercados de
divisas, sino más bien a muchos gobiernos de Asia Oriental -sobre todo China- a los que
se acusa de haber infravalorado deliberadamente sus monedas nacionales para obtener
una ventaja competitiva, de manera que han exacerbado los desequilibrios económicos
mundiales (y han socavado la norma del FMI que impide la manipulación de los tipos de
cambio "para obtener una ventaja competitiva desleal sobre otros miembros"). Se les
acusa, en otras palabras, de no permitir que sus tipos de cambio floten lo suficiente. La
rápida acumulación de reservas de divisas por parte de estos gobiernos se cita como
prueba de que han estado interviniendo en los mercados de divisas con este propósito
"mercantilista", comprando divisas (normalmente dólares) para mantener el valor de su
moneda bajo (para los debates, véase Hamilton-Hart 2014; Steinberg 2015). Desde que
China se incorporó a la OMC en la primera edición de la ZOO, sus reservas crecieron de
forma especialmente espectacular, ampliándose en una década hasta alcanzar un
enorme total de más de 4 billones de dólares a mediados de 2014 (de los cuales se
estima que la mayor parte se mantiene en activos denominados en dólares
estadounidenses). Sus reservas se convirtieron, con mucho, en las mayores del mundo.
Algunos han argumentado que la acumulación de reservas en dólares por parte de Asia
Oriental después del año 2000 recreó la situación que existía en la década de 1960,
cuando Europa y Japón acumularon reservas en dólares como resultado de sus
esfuerzos por mantener sus tipos de cambio competitivos frente a los de Estados Unidos
bajo el sistema de tipos de cambio de Bretton Woods. Los defensores de este punto de
vista han argumentado que el sistema contemporáneo de "Bretton Woods II" podría ser
bastante duradero porque proporcionó a los principales países participantes beneficios
económicos (Dooley, Folkerts-Landau y Garber 2003). Los países de Asia oriental han
podido apoyar sus estrategias de industrialización orientadas a la exportación, mientras
que Estados Unidos obtiene importaciones baratas y financiación extranjera de bajo
coste, en forma de tenencias de dólares extranjeros de sus grandes déficits comerciales
y fiscales. Otros han estado menos seguros de la sostenibilidad política de este sistema.
En países del este de Asia, como China, los costes de mantener unas reservas tan
grandes se han politizado cada vez más, ya que los ciudadanos se han preguntado por
qué no se invierten más ahorros en el país. Las presiones proteccionistas en Estados
Unidos también ponen en duda la voluntad de este país de seguir ofreciendo un mercado
abierto a las exportaciones de la nueva "periferia" en vías de industrialización. Los
sentimientos proteccionistas también han generado un creciente interés en el Congreso
de EE.UU. por las medidas, incluidas las restricciones comerciales, que podrían
penalizar a los países que manipulan deliberadamente sus tipos de cambio para obtener
una ventaja competitiva injusta en el comercio internacional. El Congreso también ha
empezado a presionar para que los nuevos acuerdos comerciales internacionales
incluyan disposiciones que prohíban la manipulación de las divisas. Estos llamamientos
generaron sus primeros resultados en la negociación del Acuerdo Transpacífico, cuyo
acuerdo final iba acompañado de una "declaración conjunta" que prometía que cada
autoridad macroeconómica de los países miembros "se abstendrá de realizar
devaluaciones competitivas y no dirigirá el tipo de cambio de su país con fines
competitivos" (TPP 2015: 1). Aunque estas disposiciones (y otras, como los compromisos
de divulgar públicamente información sobre la intervención en el mercado de divisas y
los datos de las reservas) no eran jurídicamente vinculantes, el Tesoro de EE.UU. (201 ,:
I) pregonó el hecho de que "por primera vez en el contexto de un acuerdo de libre
comercio, los países han adoptado una declaración que aborda las prácticas monetarias
desleales promoviendo la transparencia y la responsabilidad".

El proceso de evaluación mutua del G20

Tras la crisis financiera de 2008, el G20 fue otro foro en el que surgió la cuestión de la
coordinación macroeconómica debido a la preocupación por los "desequilibrios
mundiales" y su papel en la generación de la crisis. En el momento de la crisis de 2008,
era evidente para todos que el G5 o el G7 ya no podían ser órganos eficaces en los que
se abordara esta cuestión, ya que muchos de los principales países con superávit no
eran miembros. La tarea recayó, en cambio, en el nuevo foro de líderes del G20, que se
creó en el momento álgido de la crisis financiera, en noviembre de 2008, y que incluía a
los líderes de todas las principales economías del mundo (el G20 ya se reunía
regularmente a nivel de ministros de finanzas y banqueros centrales desde 1999).
Durante sus dos primeras cumbres, los líderes del G20 se centraron principalmente en
cuestiones de regulación internacional destinadas a minimizar futuras crisis (véase Pauly,
capítulo 9 de este volumen). Pero en su tercera cumbre, celebrada en septiembre de
2009, ampliaron la agenda, anunciando que el G20 era ahora "el principal foro para
nuestra cooperación económica internacional" y comprometiéndose con un "Marco para
un crecimiento fuerte, sostenible y equilibrado". Este Marco incluye un nuevo "proceso
consultivo de evaluación mutua" para evaluar si las políticas económicas nacionales son
coherentes con los objetivos compartidos por el G20 en su conjunto. Al FMI (junto con el
Banco Mundial) se le asignó la función de apoyar este proceso mediante análisis que se
basan en sus actuales actividades de supervisión bilateral y multilateral. Estas
actividades surgieron tras la ruptura del régimen de tipos de cambio de Bretton Woods a
principios de la década de 1970. En un esfuerzo por mantener cierta apariencia de orden
multilateral sobre el nuevo sistema de tipos de cambio flotantes, los miembros del PMI
asignaron a la institución un nuevo mandato para "ejercer una firme vigilancia sobre las
políticas cambiarias de los miembros" en virtud de la segunda enmienda de su carta que
entró en vigor en 1978 (citado en Pauly 1997: 105). Las "actividades de vigilancia" del
PMI se convirtieron rápidamente en una parte importante de sus operaciones generales,
centrándose inicialmente en las consultas bilaterales con los distintos países miembros,
pero centrándose más en la vigilancia multilateral en los últimos años. Algunos esperan
que el nuevo proceso de evaluación mural del G20 revitalice el tipo de gestión multilateral
de los tipos de cambio y la coordinación macroeconómica que caracterizó el periodo del
Plaza al Louvre. Pero el reto político fundamental identificado en Bretton Woods de
conciliar el deseo de los países de tener autonomía política nacional con su compromiso
con la economía mundial multilateral abierta sigue existiendo. Y ahora se afronta en un
contexto menos "hegemónico" que el de los primeros años de la posguerra, lo que
plantea nuevos retos políticos.

La creación del euro

Aunque los esfuerzos internacionales para coordinar la relación entre los valores de las
principales monedas del mundo han sido limitados desde principios de la década de 1970,
algunos gobiernos han actuado para crear relaciones monetarias estables en contextos
bilaterales y regionales más pequeños. La iniciativa más elaborada y con mayor carga
política ha tenido lugar en Europa. En el momento de la ruptura del sistema de tipos de
cambio de Bretton Woods, varios países de la Comunidad Europea (CE) intentaron
estabilizar los tipos de cambio entre ellos. Estos esfuerzos iniciales fueron seguidos por
la creación del Sistema Monetario Europeo (SME) en 1979, que estableció una especie
de régimen de paridad ajustable de "mini-Bretton Woods" en el que los controles de
capital todavía se utilizaban ampliamente y se proporcionaba apoyo financiero para
proteger la paridad de la moneda de cada país con respecto a otras monedas europeas
(Mourlon-Druol 2012). Posteriormente, con el Tratado de Maastricht de 1991, la mayoría
de los miembros de la Unión Europea dieron un paso más para comprometerse con una
unión monetaria plena en 1999. La prolongada resistencia de muchos gobiernos
europeos a los tipos de cambio flotantes intraeuropeos se debió en parte a la
preocupación de que la volatilidad de los tipos de cambio y los desajustes perturbaran
sus esfuerzos por construir una comunidad económica más estrecha. La inestabilidad de
los tipos de cambio se consideraba perjudicial, no sólo para el comercio privado, sino
también para el complicado sistema de pagos públicos regionales de la importante
Política Agrícola Común europea. Pero, ¿por qué abandonar por completo las monedas
nacionales en 1999? Una de las respuestas es que el sistema de paridad ajustable del
SME se hizo insostenible después de que los gobiernos europeos se comprometieran a
abolir los controles de capital en 1988. Esta última decisión hizo que las paridades
monetarias europeas fueran vulnerables a los flujos financieros especulativos cada vez
más potentes, hecho que se demostró claramente en la crisis monetaria europea de
1992-3. Al comprometerse con una unión monetaria, eliminaron por completo la
posibilidad de futuras crisis cambiarias intrarregionales. Algunos responsables políticos
de fuera de Alemania también vieron la unión monetaria como una forma de importar la
política monetaria antiinflacionista del banco central alemán. Al igual que el banco
alemán, el nuevo banco central europeo recibió el estricto mandato de perseguir la
estabilidad de los precios como objetivo principal. Para los responsables políticos
neoliberales, cuya influencia había crecido en toda Europa, este mandato prometía el fin
de las políticas monetarias nacionales activistas que a menudo se asociaban con la
inflación (McNamara 1998). Algunos neoliberales también esperaban que el euro, al
eliminar la posibilidad de las devaluaciones nacionales, podría fomentar una mayor
flexibilidad de los precios y los salarios en las economías nacionales, ya que los
trabajadores y las empresas se verían obligados a afrontar el impacto de los "choques"
económicos externos de forma más directa. Curiosamente, por una razón relacionada,
algunos socialdemócratas y sindicatos europeos vieron en el euro una oportunidad para
revigorizar los pactos sociales corporativistas nacionales en los que la negociación
salarial cooperativa, los regímenes fiscales favorables al empleo y otras medidas de
protección social podrían asumir un papel clave en el proceso de ajuste a los choques
económicos externos. Dado que el euro podía proteger a un país de los ataques
monetarios especulativos, algunos de estos intereses también consideraban que la unión
monetaria creaba un entorno macroeconómico más estable en el que podían
emprenderse reformas progresivas del lado de la oferta para promover la equidad, el
crecimiento y el empleo. En algunos países, la adopción del euro también se consideraba
una forma de reducir los tipos de interés nacionales al disminuir las primas de riesgo que
imponían los mercados, un resultado que mejoraba las posiciones presupuestarias de
los gobiernos y evitaba los recortes en el estado del bienestar. Algunos miembros de la
izquierda también esperaban que el proyecto del euro ayudara a diluir la influencia
monetaria del banco neoliberal Bundes en toda Europa y fomentara políticas fiscales
expansivas coordinadas en toda la UE (Josselin 2001; Notermans 2001). El proyecto de
unión monetaria también tenía un significado político más amplio. Además de cuestionar
el papel internacional del dólar estadounidense, la creación del euro se ha considerado
un símbolo importante del proceso de fomento de una cooperación europea cada vez
más estrecha. Muchos analistas sostienen también que la decisión de crear el euro
estaba vinculada a un acuerdo político más amplio entre Alemania y otros países
europeos en la época del Tratado de Maastricht. Muchos países europeos -
especialmente Francia- se sentían cada vez más frustrados por el dominio del sistema
monetario europeo por parte del Bund alemán, y presionaron a favor de la Unión Europea
y Monetaria (UEM) como forma de diluir su influencia. Se dice que Alemania aceptó la
UEM cuando se consideró una contrapartida al apoyo europeo (y especialmente francés)
a la reunificación alemana en 1989 (véase, por ejemplo, Kaltenthaler 1998).

Crisis del euro

La crisis financiera mundial de 2008 actuó como catalizador para poner de manifiesto las
deficiencias del diseño del euro. Ya hemos señalado la ausencia de normas claras para
resolver las crisis financieras en la zona del euro. Pero también quedó claro desde el
principio que la zona del euro no era lo que los economistas denominan una "zona
monetaria óptima" y que su arquitectura no preveía ajustes adecuados para los
desequilibrios de pagos dentro de la zona (véase el recuadro 8.5). Durante la primera
década de existencia del euro, Alemania acumuló grandes superávits, mientras que en
varios países más pobres de la zona del euro se produjeron déficits de pagos en
respuesta a diferentes tasas de crecimiento de la productividad, choques asimétricos y
otras tendencias económicas divergentes. En las grandes zonas monetarias nacionales,
como Estados Unidos o Canadá, los desequilibrios de este tipo entre regiones del país
se subsanan mediante mecanismos como la migración laboral y las grandes
transferencias fiscales del gobierno nacional. En la zona del euro, sin embargo, es
improbable que se produzca una gran migración de mano de obra y no existe ninguna
autoridad a escala europea con el mandato de movilizar transferencias fiscales a gran
escala de este tipo (Cohen 2012). Una unión monetaria podría seguir funcionando
eficazmente si los países se ajustaran a los desequilibrios mediante la flexibilidad de los
salarios y los precios, como en el patrón oro. Como se ha señalado anteriormente,
muchos de los diseñadores del euro esperaban, de hecho, que fomentara dicha
flexibilidad con países deficitarios que se vieran obligados a ajustarse a través de salarios
y precios más bajos. Pero ese tipo de ajustes son lentos, dolorosos y políticamente
difíciles en una era de democracia de masas, sobre todo en ausencia de fuertes acuerdos
corporativistas nacionales (Johnston 2016). A muchos países deficitarios les resultó más
fácil financiar los déficits de pago mediante préstamos privados y públicos de inversores
de fuera de su país. De hecho, la creación del euro vino acompañada de grandes flujos
de capital desde los países con superávit hacia los deficitarios, que a menudo financiaron
los auges del consumo interno, las burbujas inmobiliarias y/o el gasto deficitario de los
gobiernos, lo que sólo contribuyó a los problemas de pagos del país, así como a los altos
niveles de deuda privada y/o pública. La crisis financiera mundial de 2008 puso fin a este
endeudamiento externo, dejando al descubierto los desequilibrios de pagos subyacentes,
así como los niveles insostenibles de deuda privada y/o pública en una serie de países.
La grave recesión económica no hizo más que agravar las dificultades del servicio de la
deuda, sobre todo para los gobiernos, que vieron cómo se desplomaban los ingresos
fiscales y aumentaba el gasto (incluso para los rescates bancarios). Grecia ,fue el primer
país de la zona euro en experimentar una grave crisis de deuda, pero otros (por ejemplo,
Irlanda, Portugal, España, Italia) pronto experimentaron también problemas, ya que los
inversores privados reaccionaron ante el nuevo contexto como ,velo ante la lenta y torpe
gestión europea de las cns1s. En este contexto, la zona del euro se ha enfrentado a un
conjunto de grandes retos. Uno de ellos ha sido resolver las crisis inmediatas de la deuda
soberana de varios de sus miembros más pobres y los problemas asociados entre los
bancos europeos. La estrategia elegida se ha basado en gran medida en programas de
austeridad y reformas estructurales liberalizadoras, un enfoque que recuerda a la época
del patrón oro y que tiene importantes consecuencias distributivas tanto dentro de los
países de la zona del euro como entre ellos (Blyth 2013; Blyth y Matthijs 2015; Matthijs y
McNamara 2015). Al mismo tiempo, para que el euro prospere, sus países miembros
también deben abordar los defectos de su gobernanza que se han puesto de manifiesto
de forma tan contundente, incluida la necesidad de una regulación y supervisión
financiera a escala regional, disposiciones más claras para la ampliación de la liquidez
de emergencia y una cooperación fiscal más estrecha (que incluya no solo mayores
transferencias fiscales, sino también la emisión de deuda común de la zona del euro). En
palabras de McNamara (2015), lo que se necesita es una "zona monetaria más
integrada". Estas reformas cuentan con muchos partidarios en Europa y de la experiencia
de la crisis ya han surgido algunas iniciativas que apuntan en estas direcciones, pero
requieren una mayor puesta en común de la soberanía; lo que también genera
resistencias políticas de diversa índole en todo el continente (Cohen 2012). Los
resultados de estas batallas políticas conformarán no solo el futuro de Europa. También
influirán en la evolución del sistema monetario internacional en su conjunto. Una zona
del euro más consolidada y fuerte políticamente aceleraría el avance hacia un orden
monetario más multipolar.

CASILLA 8.5

Uniones monetarias y la teoría de las áreas monetarias óptimas

La teoría de las áreas monetarias óptimas fue desarrollada por primera vez por el
economista ganador del Premio Nobel Robert Mundell (1961) para evaluar los pros y los
contras de formar una unión monetaria entre un grupo seleccionado de países. Aunque
asume que la unión producirá beneficios microeconómicos en forma de menores costes
de transacción para el comercio transfronterizo, la teoría centra su atención analítica en
los posibles costes macroeconómicos asociados al abandono del tipo de cambio como
herramienta de ajuste macroeconómico. Si estos costes son bajos, se dice que la región
se aproxima más a una "zona monetaria óptima" que debería animarse a crear una unión
monetaria. Para evaluar la importancia de estos costes en cada contexto regional, la
teoría examina una serie de criterios. Por ejemplo, si los países seleccionados
experimentan choques extremos similares, la teoría señala que es más probable que
sean buenos candidatos para la unión monetaria, ya que cada uno tendrá menos
necesidad de un tipo de cambio independiente. Incluso si experimentan choques
asimétricos, los costes macroeconómicos de abandonar los tipos de cambio nacionales
pueden seguir siendo bajos si los salarios y los precios son muy flexibles dentro de cada
país, si la mano de obra es muy móvil entre los países o si existen mecanismos para
transferir los pagos fiscales entre los países. Cada una de estas condiciones permitiría
realizar ajustes a los choques externos en ausencia de un tipo de cambio.

¿Uniones monetarias en otros lugares?

La trayectoria de la zona del euro también puede influir en los debates sobre la
cooperación monetaria regional en otros lugares. La creación del euro en 1999
desencadenó un considerable debate político y académico sobre las perspectivas de una
cooperación monetaria más estrecha en otras regiones. Ya existen algunas uniones
monetarias en otras regiones, como la zona del franco de la CPA (Communaute
Financiere Africaine), en la que participan muchas antiguas colonias francesas de África
Occidental y Central. Sus miembros optaron en el momento de la independencia por
mantener una unión monetaria colonial creada por Francia y su evolución ha seguido
estando condicionada por el poder y los intereses políticos de Francia en el contexto
poscolonial (Stasavage 2003). En el momento de la creación del euro, hubo un breve
debate sobre la construcción de una unión monetaria en América del Norte o en el
conjunto de América basada en el dólar estadounidense. Dos países que ya estaban
ampliamente dolarizados -Ecuador y El Salvador- introdujeron el dólar estadounidense
como moneda nacional, en 2000 y 200I, respectivamente, pero la idea de una
dolarización formal atrajo poco apoyo político serio en otros lugares. La mayoría de los
gobiernos se mostraron muy reacios a abandonar el instrumento de ajuste del tipo de
cambio, a falta de mecanismos de ajuste alternativos, como la libre circulación de la mano
de obra hacia y desde Estados Unidos, o los acuerdos de transferencias fiscales entre
países. Los elevados costes de confiar únicamente en la flexibilidad de los salarios y los
precios para mantener la vinculación de la moneda con el dólar estadounidense también
quedaron demostrados de forma muy vívida por la deflación de Argentina de finales de
los años 90, que contribuyó a su espectacular crisis financiera de 2001 (Blustein 2005).
Además, los responsables políticos estadounidenses dejaron claro que la Reserva
Federal de Estados Unidos no ofrecería a los países dolarizados ningún papel en su
toma de decisiones, ni ampliaría el apoyo de prestamista de última instancia a sus bancos,
ni siquiera compartiría los ingresos por señoreaje con ellos. Mientras que los países
europeos han compartido la soberanía en la creación del euro, los países de América
sólo tenían la opción poco atractiva de convertirse en una dependencia monetaria
(Helleiner 2006). En los últimos años también se ha hablado de uniones monetarias en
la región de Asia Oriental. Este debate se basa en las iniciativas para fomentar una
cooperación monetaria y financiera más estrecha tras la crisis financiera de 1997-8 en
Asia Oriental. La crisis puso de manifiesto la vulnerabilidad de la región ante las
presiones políticas y del mercado exterior, lo que animó a los responsables políticos de
China, Japón, Corea del Sur y los países de la ASEAN (Asociación de Naciones del
Sudeste Asiático) a explorar formas de impulsar su independencia monetaria y financiera
colectiva. La primera gran iniciativa de cooperación de esta agrupación "ASEAN+3" fue
la Iniciativa Chiang Mai, creada en 2000 para proporcionar ayuda financiera a corto plazo
a los países miembros que sufrieran crisis de balanza de pagos. La red inicial de swaps
bilaterales se transformó pronto, en el marco de la iniciativa de multilateralización de la
Iniciativa Chiang Mai, en un fondo multilateral de 120.000 millones de dólares que se
inauguró en 2010 (y cuyo tamaño se duplicó a 240.000 millones de dólares en 2012),
acompañado en 2011 de una nueva operación de vigilancia económica a escala regional.
En 2003, también crearon la Iniciativa de Mercados de Bonos Asiáticos, que pretende
fomentar que el ahorro de Asia Oriental se reinvierta en la región. En 2006, junto a estas
iniciativas, los países de la ASEAN + 3 respaldaron la creación de una Unidad Monetaria
Asiática (UMA) cuyo valor se compone de una media ponderada de una cesta de
monedas de la región. Siguiendo el modelo de la Unidad Monetaria Europea (ECU),
precursora del euro, sus partidarios esperan que la ACU pueda reducir la influencia del
dólar y reforzar la cooperación monetaria actuando como unidad de cuenta para los
actores públicos y privados de la región. Aunque esta iniciativa es importante, la mayoría
de los observadores consideran remota la perspectiva de una unión monetaria de Asia
Oriental en un futuro próximo. Además de las preocupaciones habituales sobre la
soberanía monetaria, esta iniciativa -como todas las demás- se vería complicada por una
difícil relación entre Japón y China, cada uno de los cuales parece tener aspiraciones de
liderazgo en este ámbito (Katada 2011; Grimes 2015). Aunque la creación de nuevas
uniones monetarias en Asia Oriental y en otros lugares parece improbable, la
cooperación financiera más estrecha en Asia Oriental es una señal de la creciente
descentralización de la función de préstamo a la balanza de pagos que se asignó al PMI
en Bretton Woods. La CMIM ha conservado un fuerte vínculo con el PMI: sólo se puede
acceder a la mayoría de los fondos si un país cuenta con un programador del PMI
(Grimes 2015). En otros lugares se han creado otros fondos multilaterales con vínculos
parciales con el PMI, como el Acuerdo de Reservas Contingentes de 100.000 millones
de dólares creado por los BRIC (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) en 2014. Esta
tendencia a la descentralización se ve intensificada por las tendencias en el ámbito de
los préstamos para el desarrollo, en el que la creación de nuevas instituciones, como el
Nuevo Banco de Desarrollo de los BRIC y el Banco Asiático de Inversión en
Infraestructuras dirigido por China en 2014-15, complementan el papel del Banco
Mundial. Esta tendencia responde y refuerza la descentralización más amplia del poder
en la economía mundial, así como el descontento con la falta de reforma de las
instituciones de Bretton Woods entre las potencias emergentes y su creciente ambición
financiera (Armijo y Katada, 2014, 2015; Wang, 2014).

PUNTOS CLAVE

- El régimen de tipos de cambio fijos ajustables de Bretton Woods fue sustituido en 1973
por un sistema de tipos de cambio flotantes entre las monedas de las principales
potencias económicas. El cambio se debió a la mayor movilidad de los capitales y a la
reconsideración de las ventajas de los tipos de cambio flotantes por parte de los
principales responsables políticos, especialmente en Estados Unidos.

- Los tipos de cambio flotantes han desempeñado un papel importante a la hora de

facilitar los ajustes de la balanza de pagos, pero los críticos sostienen que también han
estado sujetos a la volatilidad a corto plazo y a los desajustes a largo plazo.

- Desde la década de 1970 ha habido esfuerzos intergubernamentales ocasionales para

gestionar la relación entre los valores de las principales monedas del mundo mediante la
coordinación macroeconómica. El más reciente ha sido impulsado por el deseo de
abordar los desequilibrios mundiales que surgieron en los años previos a la crisis
financiera mundial de 2008.
- Desde el desmoronamiento del sistema de tipos de cambio de Bretton Woods, también
ha habido iniciativas para crear relaciones monetarias más estables a nivel regional,
sobre todo en Europa, donde la cooperación culminó con la creación de una unión
monetaria en 1999. Las perspectivas políticas de crear pronto uniones monetarias
regionales en otras regiones, como América o Asia Oriental, son remotas, pero están
creciendo otros tipos de cooperación financiera multilateral más descentralizada.

Conclusión

El sistema monetario y financiero internacional ha sufrido tres importantes

transformaciones desde finales del siglo XIX, en respuesta a las cambiantes condiciones
económicas y políticas. Durante los años de entreguerras, el orden monetario y financiero
global integrado del periodo anterior a 1914 se rompió. En la Conferencia de Bretton
Woods de 1944, se construyó un nuevo orden basado en principios "liberales integrados".
Desde principios de la década de 1970, el tercer cambio está en marcha, ya que varias
de las características del sistema de Bretton Woods se han deshecho con la
globalización de las finanzas, el colapso del patrón de cambio del oro y el paso a un
régimen de tipo de cambio flotante entre las principales potencias económicas. El
emergente sistema monetario y financiero internacional no puede caracterizarse en
términos simples. El carácter altamente globalizado de los mercados financieros
recuerda a la época anterior a 1914, al igual que algunas de las ideas neoliberales que
han adquirido mayor protagonismo en los círculos políticos. El régimen de tipo de cambio
flotante entre las principales potencias, los nuevos desafíos al papel internacional de la
moneda dominante y las tendencias a la descentralización recuerdan a algunos analistas
aspectos del periodo de entreguerras. El legado del orden de Bretton Woods también
perdura claramente en el papel mundial duradero del dólar, en los compromisos actuales
de convertibilidad de la cuenta corriente, en la supervivencia del FMI y del Banco Mundial
(aunque sus funciones hayan cambiado), y en el apoyo formal más amplio al
multilateralismo (incluida la pertenencia casi universal de los países de las Naciones
Unidas al FMI y al Banco Mundial, tal como esperaban inicialmente los arquitectos de
Bretton Woods). Cada una de las recientes transformaciones de la naturaleza del sistema
monetario y financiero internacional ha tenido importantes consecuencias para la
cuestión clave de quién obtiene qué, cuándo y cómo en la economía política mundial.
Los sistemas monetarios y financieros, tanto a nivel nacional como internacional, no sólo
cumplen funciones económicas. También sirven a diversos proyectos políticos
relacionados con la búsqueda de poder, ideas e intereses. Por esta razón, el estudio del
dinero y las finanzas no puede dejarse sólo en manos de los economistas, que
tradicionalmente han dominado los estudios en este ámbito. También requiere la
atención de los estudiantes de EPI que se interesan por estas cuestiones políticas más
amplias.
PREGUNTAS

I. ¿Es necesario un líder hegemónico para que exista un sistema monetario y financiero
internacional estable?

2. ¿En qué medida la globalización financiera ha socavado el poder y la autonomía

política de los gobiernos nacionales? ¿Es la globalización financiera irreversible?

3. ¿Qué importancia ha tenido la globalización financiera a la hora de influir en las

relaciones de clase, sectoriales y de género dentro de los países? ¿Cuáles son sus
consecuencias medioambientales?

4. ¿Durante cuánto tiempo seguirá siendo el dólar estadounidense la principal moneda

del mundo? ¿Es probable que el renminbi desafíe su estatus internacional en los
próximos años? 5. ¿Cuáles son los costes y beneficios de la emisión de una moneda
internacional?

5. ¿Se convertirá el DEG en la moneda de reserva dominante en el mundo? ¿Cuáles

serían los costes y los beneficios?

6. ¿Deben las principales potencias intentar estabilizar la relación entre los valores de
las principales monedas? ¿Deberían los países que manipulan sus tipos de cambio "para
obtener una ventaja competitiva injusta" ser penalizados de alguna manera? ¿Deberían
organismos como el FMI o el G20 desempeñar un papel más activo en el fomento de la
coordinación macroeconómica internacional?

7. ¿Ha sido la creación del euro una medida positiva para los europeos? ¿Deberían otras
regiones emular el ejemplo europeo, y es probable que lo hagan?