Las fuentes internas de la política económica exterior

Guía del lector

¿Cómo debe una nación manejar sus economías con el resto del mundo? ¿Cómo debería el
gobierno regular los flujos de bienes, personas e inversiones hacia y desde naciones extranjeras?
Los debates intensos, a menudo rencorosos, sobre políticas económicas exteriores estallan
regularmente en la política en todos los países. De hecho, la forma en que los gobiernos deberían
lidiar ahora con las múltiples facetas de la "globalización" es quizás el desafío político más
apremiante de nuestro tiempo. Es un tema que se ha debatido en las legislaturas nacionales y
salas de conferencias de todo el mundo; ha movilizado movimientos populistas nacionalistas en un
extremo del espectro político. y organizaciones transnacionales de medio ambiente y derechos
humanos en el otro; y ha llevado a violentas protestas y manifestaciones en las calles de Londres,
París, Berlín y Nueva York ¿Cuáles son las líneas de batalla en estos debates políticos? ¿Cómo se
deciden las políticas en los diferentes países? ¿Cómo las diferencias en las instituciones políticas
dan forma a estas decisiones políticas? ¿Y cómo se filtran en la política las nuevas ideas e
información sobre las opciones de políticas? Este capítulo examina cada una de estas preguntas,
centrándose en la política interna del comercio, la inmigración, la inversión y los tipos de cambio.

Introducción

Cada gobierno debe tomar decisiones sobre la mejor manera de gestionar la forma en que su
propia economía está vinculada a la economía global. Debe elegir si desea abrir el mercado
nacional al comercio internacional, si liberalizar el comercio con algunas naciones más que con
otras, y si permite más comercio en algunos sectores de la economía que en otros. Cada
gobierno también debe decidir si restringe los flujos internacionales de inversión en diferentes
sectores, y si regula la inmigración y la emigración de diferentes tipos de trabajadores. Y debe
fijar el tipo de cambio para la moneda nacional o permitir que la tasa fluctúe hasta cierto
punto, en respuesta a la oferta y la demanda en los mercados financieros internacionales.

Por supuesto, si cada gobierno siempre tomara las mismas decisiones en todas estas áreas de
la política, las cosas serían muy simples para nosotros como académicos (y mucho más
predecibles para los ciudadanos del mundo). Pero los gobiernos en diferentes países, y en
diferentes momentos de la historia, a menudo han elegido políticas económicas exteriores
radicalmente diferentes. Algunos han cerrado sus economías nacionales casi por completo del
resto del mundo, imponiendo límites estrictos al comercio, la inmigración y la inversión; un
ejemplo es China en la década de 1960, que se mantuvo aislada casi por completo del resto de
las economías del mundo. En otras situaciones, los gobiernos han adoptado el enfoque
opuesto, permitiendo un intercambio económico prácticamente sin vallas entre sus ciudadanos
y extranjeros; irónicamente, Hong Kong en la década de 1960 puede ser el mejor ejemplo de
este tipo de apertura extrema. La mayoría de los gobiernos adoptan hoy una mezcla de
políticas que se encuentran en algún lugar intermedio entre estos dos extremos, imponiendo
controles selectivos a las actividades que afectan a algunos sectores de su economía y
restringiendo los intercambios con algunos países extranjeros más que con otros. Comprender
por qué los gobiernos toman las decisiones particulares que toman requiere una atención
cuidadosa a las presiones políticas que enfrentan de diferentes grupos nacionales y las
instituciones políticas que regulan la forma en que se toman e implementan las decisiones
colectivas.

La política, lo sabemos, se trata de quién obtiene qué, cuándo y ahuyentarse. Diferentes

individuos y grupos en cada sociedad suelen tener puntos de vista muy diferentes sobre lo que su
gobierno debe hacer cuando se trata de establecer las políticas que regulan el comercio
internacional, la inmigración, la inversión y los tipos de cambio. Estas demandas en competencia
deben ser reconciliadas de alguna manera por las instituciones políticas que gobiernan la
formulación de políticas. Por lo tanto, para comprender realmente los orígenes internos de las
políticas económicas exteriores, debemos realizar dos tareas críticas:

I. Identificar o mapear las preferencias políticas de los diferentes grupos de la economía nacional.
2. Especifique que las instituciones políticas determinan la forma en que estas preferencias se
agregan o se convierten en decisiones gubernamentales reales.

El primer paso requerirá un análisis económico. La forma en que las personas se ven afectadas
por los lazos de su nación con la economía global y, por lo tanto, qué tipos de políticas
prefieren para administrar esos vínculos, depende principalmente de cómo se ganan la vida.
Los trabajadores siderúrgicos, por ejemplo, suelen tener puntos de vista muy diferentes de los
agricultores de trigo sobre la mayoría de las políticas económicas extranjeras, porque estas
políticas rara vez afectan a las industrias del acero y el trigo de manera similar. De importancia
crítica aquí son los tipos de activos que poseen las personas y cómo los ingresos obtenidos de
estos activos se ven afectados por las diferentes opciones de políticas.

El segundo paso exige un análisis político. La forma en que se eligen los representantes políticos,
cómo se organizan los grupos para presionar o influir de otra manera en los políticos, y las
políticas de cómo se proponen, debaten, enmiendan y aprueban en las legislaturas, y luego son
implementadas por las agencias gubernamentales, todo depende de la estructura de las
instituciones políticas. Los líderes elegidos democráticamente se enfrentan a limitaciones
institucionales muy diferentes de los dictadores militares, por supuesto, e incluso entre las
democracias hay una amplia gama de variaciones institucionales que pueden tener un gran
impacto en el comportamiento de los responsables políticos.

Estos dos pasos analíticos juntos de esta manera, que combinan el análisis económico y
político en conjunto, generalmente se conocen como el enfoque de economía política para el
estudio de los resultados de las políticas. En las siguientes dos secciones, consideraremos cada
uno de los dos pasos analíticos con cierto detalle, examinando las fuentes nacionales de
políticas en las áreas de comercio, inmigración, inversión y tipos de cambio. Luego
cambiaremos un poco de marcha y consideraremos las formas en que las ideas y la
información podrían afectar la formulación de políticas. También discutiremos los vínculos
entre las diferentes dimensiones políticas y las cuestiones no económicas, centrándonos en las
preocupaciones ambientales y de derechos humanos, y cómo se presentan en los debates
sobre políticas económicas exteriores. Finalmente, en la conclusión, para vincular todo esto a la
discusión de la colaboración y coordinación internacional en el Capítulo 3, consideraremos
brevemente el impacto de la política interna en la negociación sobre cuestiones económicas
entre gobiernos a nivel internacional.

Preferencias de política

La suposición rectora aquí es que, cuando se trata de tomar posiciones sobre el how para regular
los lazos con la economía global, los individuos y los grupos están fundamentalmente preocupados
por cómo las diferentes opciones de política afectan sus ingresos. Por supuesto, las personas
también pueden tener importantes preocupaciones no materiales que afectan sus actitudes hacia
las políticas económicas extranjeras. Muchas personas están preocupadas por las formas en que la
globalización afecta la seguridad nacional, por ejemplo, y se preocupan por su impacto en las
culturas tradicionales, en el medio ambiente del mundo y en los derechos humanos; y estas
preocupaciones pueden tener un impacto directo en sus puntos de vista sobre la regulación del
comercio internacional, la inmigración y la inversión. Discutiremos algunas de estas importantes
consideraciones con más detalle más adelante en el capítulo. Pero comenzamos aquí con el marco
más simple posible en el que las políticas económicas se evalúan solo en términos de sus efectos
económicos. Dado que los grupos de productores organizados casi siempre han sido los
participantes más vocales en los debates nacionales sobre políticas económicas extranjeras, y los
debates en sí mismos se han formulado principalmente en términos económicos, esta parece una
forma apropiada de comenzar.

Comercio

El espectacular crecimiento del comercio internacional durante las últimas cinco décadas ha
intensificado el debate político sobre los costos y beneficios de la apertura comercial. En los
Estados Unidos, la controversia en torno a la creación del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (NAPTA) en 1993 fue especialmente intensa, y han surgido argumentos similares en
Europa sobre el tema de la ampliación de la Unión Europea y sobre los intentos de reformar la
Política Agrícola Común (PAC). Las rápidas reformas de la política comercial también han generado
una reacción política significativa en muchos países en desarrollo, y en los últimos años se han
visto violentas protestas y manifestaciones de grupos de una variedad de países que esperan
interrumpir las reuniones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los líderes políticos de
todo el mundo con frecuencia expresan su preocupación por los efectos negativos del comercio y
la necesidad de proteger a sus empresas y workers de la competencia extranjera.

¿Qué hay detrás de toda esta agitación política y protesta? A primera vista, puede parecer
desconcertante que haya tanto conflicto sobre el comercio. Después de todo, la visión más famosa
de la economía internacional es la prueba de que el comercio proporciona ganancias mutuas; es
decir, cuando los países intercambian bienes y servicios, en general, todos están mejor. El
comercio asigna a cada país para que se especialice en la producción de bienes y servicios en los
que tiene una ventaja comparativa, y al hacerlo se mejora el bienestar mundial (véase el recuadro
4.8 al final de este capítulo).

Si bien hay ganancias del comercio para todos los países en conjunto, lo que hace que el comercio
sea tan controvertido es que, entre los individuos de cada país, el comercio crea ganadores y
perdedores. El comercio de how afecta a diferentes individuos depende de cómo se ganan la vida.
Para desarrollar esta historia, los economistas se han basado tradicionalmente en una teoría muy
simple del comercio ideada por los economistas de TWo Swedish, Eli Heckscher y Berti. Ohlin. En
el modelo de comercio de Heckscher-Ohlin, la ventaja comparativa de cada nación se remonta a
sus dotaciones particulares de diferentes factores de producción: es decir, insumos básicos como
la tierra, el trabajo y el capital que se utilizan en diferentes proporciones en la producción de
diferentes bienes y servicios. Dado que los costos de estos insumos en cada país dependerán de su
disponibilidad, las diferencias en las dotaciones de factores entre los países crearán diferencias en
la ventaja comparativa. Cada país tenderá a exportar artículos cuya producción requiere un uso
intensivo de los factores con los que está abundantemente dotado en relación con otras naciones;
por el contrario, cada país importará bienes cuya producción requiere un uso intensivo de factores
que son relativamente escasos. Se espera que los países bien dotados de tierras, como Australia y
Canadá, exporten productos agrícolas (por ejemplo, trigo y lana), mientras que importan
productos que requieren el uso intensivo de mano de obra (por ejemplo, textiles y calzado) de
economías más abundantes en mano de obra como China e India. Las economías avanzadas de
Europa, Japón y los Estados Unidos, bien dotadas de capital en relación con el resto del mundo,
deberían exportar productos intensivos en capital (por ejemplo, automóviles y productos
farmacéuticos), mientras que la importación de otros tipos de bienes de socios comerciales menos
desarrollados con suministros de capital son escasos en comparación con los suministros de mano
de obra y tierra.

Basándose en este modelo simple de comercio, Wolfgang Stolper y Paul Samuelson (1941)
derivaron un famoso teorema en 1941 que describía los efectos probables del comercio en los
ingresos reales de diferentes conjuntos de individuos dentro de cualquier economía. Según el
teorema de Stolper Samuelson, el comercio beneficia a aquellos que poseen los factores de
producción con los que la economía está relativamente bien dotada, pero perjudica a los
propietarios de factores escasos. El razonamiento es sencillo: al fomentar la especialización en
cada economía en tipos de producción orientados a la exportación, el comercio aumenta la
demanda de factores localmente abundantes (y aumenta las ganancias de quienes poseen esos
factores), al tiempo que reduce la demanda de factores localmente escasos (y reduce los
ingresos de los propietarios de tales factores). En Australia y Canadá, nos dice el teorema, los
terratenientes deberían beneficiarse claramente del comercio, mientras que los trabajadores
pueden esperar salarios reales más bajos como consecuencia del aumento de las
importaciones de bienes intensivos en mano de obra. En los Estados Unidos, el teorema
predice que el comercio debería beneficiar a los propietarios de capital y a los terratenientes a
expensas de los trabajadores. Lo contrario debería mantenerse en economías en desarrollo
relativamente abundantes en mano de obra (y escasas de capital) como China e India, donde el
comercio aumentará los salarios de los trabajadores en relación con las ganancias obtenidas
por los propietarios locales del capital.

Al revelar cómo el comercio beneficia a algunas personas mientras empeora a otras, el teorema
de Scalper-Samuelson explica por qué el comercio es un tema político tan divisivo. El teorema
también proporciona una forma ordenada de mapear las preferencias políticas de los
individuos en cada economía. En cada nación, los propietarios de factores localmente
abundantes deberían apoyar una mayor apertura comercial, mientras que los propietarios de
factores localmente escasos deberían ser proteccionistas (véase el recuadro 4.1).
Hay una gran cantidad de evidencia en las historias de conflictos políticos sobre el comercio en
una variedad de naciones que encaja con esta simple predicción (ver Rogowski 1989). En
Australia, por ejemplo, las primeras elecciones nacionales en 190 se disputaron entre un
partido de libre comercio que representaba predominantemente a los votantes rurales, y un
partido proteccionista apoyado de manera abrumadora por los propietarios urbanos del capital
y el trabajo. Un tipo muy similar de división política caracterizó la mayoría de los debates sobre
la política comercial en Canadá a fines del siglo XIX, con el apoyo a la apertura comercial
emanando principalmente de los agricultores de las provincias occidentales. En Europa y Japón,
por el contrario, gran parte de la oposición al comercio durante el último siglo más o menos ha
provenido de intereses agrícolas, ansiosos por bloquear las importaciones baratas de
productos agrícolas del extranjero. En los Estados Unidos y Europa, al menos desde la década
de 1960, los sindicatos han expresado una de las oposiciones más fuertes a la apertura
comercial y han pedido restricciones a la importación destinadas a proteger los empleos en
industrias intensivas en mano de obra amenazadas por la competencia extranjera.

La derogación de las leyes del maíz

La historia de la derogación de las proteccionistas Leyes Com de Gran Bretaña en 1846 sigue
siendo quizás el ejemplo más conocido de un choque político sobre la política comercial que
encaja muy bien con el teorema de Stolper-Samuelson. Con la reactivación del comercio
exterior después de las Guerras Napoleónicas, los debates políticos en Gran Bretaña
comenzaron a centrarse en el proteccionista Corn l.aVJ'S que restringía la importación de varios
granos (trigo, centeno, cebada y avena, así como guisantes y frijoles). defendido resueltamente
por la élite terrateniente. La presión para la reforma vino con mayor fuerza de los fabricantes.
productores textiles especializados en Leicester y Manchester; deseosos de reducir los costes
laborales (véase McCo rd 1958). Fueron estos fabricantes quienes formaron el liderazgo de la
Anti-Com Law League en 1838, y un fabricante de algodón, Richard Cobden. se convirtió en el
defensor más famoso de la Liga. El impulso de la reforma pronto atrajo a un gran número de
seguidores entre las clases medias urbanas y trabajadoras, y atrajo el apoyo del movimiento de
reforma cartista de la clase trabajadora. que organizó la campaña del "pan más grande" en la
década de 1840. Los efectos we.re sintieron pronto en el Parlamento. transformado por la Gran
Ley de Reforma de 1832 y el derecho al voto de vote.rs en los grandes centros industriales de
West Riding. El propio Cobden entró en el Parlamento en 184 1, haciendo campaña con el
grito: "Debes desgrasar el pan del pueblo" y la Liga intensificó su campaña con una tormenta
de panfletos. peticiones, reuniones públicas y discursos a los sindicatos. La angustia económica
generalizada de principios de la década de 1840 tuvo un gran impacto en el primer ministro
conservador. Robert Peel. Introdujo una escala móvil para los derechos de grano en 184 1 y
luego redujo esas tasas en 1842 y 1844. en un intento de aliviar la crisis alimentaria, pero esto
despertó una feroz oposición de los intereses terratenientes y de las filas conservadoras. El
fracaso de la cosecha de papa en 1845, y la consiguiente crisis alimentaria, le dieron a Peel el
pretexto para ir más allá. En medio de informes de hambruna generalizada. el primer ministro
impulsó un proyecto de ley para derogar por completo las Leyes Com. con el apoyo tanto de
liberales como de radicales. El conflicto por la derogación dividió a los conservadores
irrevocablemente. Una vez 'purificados' de su facción Peelite. los conservadores (knOVttll
durante años como los proteccionistas) we.re cada vez más aislados en el tema comercial en el
Parlamento. Los partidarios de Peel, incluido William Gladstone. gravitó hacia los liberales. y su
plataforma de libre comercio se basó en una inmensa base de apoyo entre los industriales
urbanos, las clases medias. y trabajadores. El primer presupuesto de Gladstone como primer
ministro en 1860 eliminó efectivamente todos los deberes proteccionistas restantes en Gran
Bretaña.

Por otro lado, las divisiones políticas y las coaliciones en la política comercial a menudo parecen
contradecir este simple modelo de preferencias. Es bastante común ver a los trabajadores y
propietarios de la misma industria uniéndose para presionar por barreras protectoras a la
importación, por ejemplo, en los debates contemporáneos sobre la política en los Estados Unidos,
a pesar de que el teorema de Stolper-Samuelson nos dice que se supone que el capital y el trabajo
tienen puntos de vista directamente opuestos sobre el comercio en estas economías. Entonces,
¿qué está pasando aquí? El problema crítico es que el teorema se deriva asumiendo que los
factores de producción son altamente móviles entre diferentes industrias en cada economía. Un
enfoque alternativo para mapear los efectos del comercio en los ingresos, a menudo denominado
modelo de factores específicos, permite en cambio que puede ser bastante costoso mover los
factores de producción entre diferentes sectores de la economía. Es decir, los diferentes tipos de
tierra, habilidades laborales y equipos de capital a menudo tienen un uso muy limitado o
específico (o rango de usos) al que se les puede poner cuando se trata de fabricar productos. La
planta y la maquinaria utilizadas en las industrias manufactureras modernas están muy
especializadas: las prensas utilizadas para estampar carrocerías de automóviles están diseñadas
solo para ese propósito, por ejemplo, y no se pueden adaptar fácil o rápidamente para realizar
otras tareas. Las fábricas de acero no se pueden convertir fácilmente en fábricas farmacéuticas o
casas de diseño de software. Tampoco los trabajadores siderúrgicos pueden adaptar rápidamente
sus habilidades y convertirse en ingenieros químicos o programadores informáticos.

En el modelo de factores específicos, los ingresos reales de diferentes individuos están muy
estrechamente vinculados a las fortunas de las industrias particulares en las que se ganan la vida.
Las personas empleadas o invertidas en industrias de exportación se benefician del comercio de
acuerdo con este modelo, mientras que las que están vinculadas a industrias que compiten con las
importaciones se ven perjudicadas (véase Jones 1971; Mussa 1974). En las economías avanzadas
de Europa y los Estados Unidos, la implicación es que los propietarios y empleados de las
industrias orientadas a la exportación, como la aeroespacial, la farmacéutica, los programas
informáticos, los equipos de construcción y los servicios financieros, deberían apoyar mucho más
el comercio que sus contrapartes en, por ejemplo, las industrias del acero, los textiles y el calzado,
que se enfrentan a una intensa presión de la competencia de las importaciones. Hay mucha
evidencia que apoya estas predicciones en el verdadero desarrollo de la política comercial,
especialmente en los debates sobre el comercio en las economías más avanzadas, donde las
tecnologías (y las habilidades que las complementan) se han especializado cada vez más en
muchas industrias manufactureras y de servicios diferentes, e incluso en diversas áreas de la
producción agrícola y minera (véase Magee 1980; Hiscox 2002). En los recientes debates sobre los
acuerdos comerciales regionales y multilaterales en los Estados Unidos, por ejemplo, parte de la
oposición más vociferante a la eliminación de las barreras al comercio ha venido de trabajadores y
trabajadores alineados en las industrias siderúrgica y textil.

En las principales investigaciones sobre la economía política del comercio se asume ahora
habitualmente que el enfoque de los factores específicos es la forma más adecuada de pensar
acerca de las preferencias de política comercial, al menos en el contexto contemporáneo de las
economías avanzadas (véanse Grossman y Helpman, 1994; Rodrik 1995), por lo que
confiaremos en él en su mayor parte en los debates posteriores. Vale la pena señalar que este
modelo todavía está anidado dentro de la teoría más amplia de Heckscher-Ohlin que explica el
comercio de acuerdo con las diferencias en las dotaciones de factores. Las teorías más
recientes del comercio, motivadas por alguna evidencia clara de que no todo el comercio
parece encajar bien con esta simple teoría basada en las dotaciones (por ejemplo, Europa,
Japón y los Estados Unidos importan automóviles entre sí), han hecho algunas desviaciones
significativas del marco estándar de Heckscher-Ohlin. Una innovación es permitir que las
tecnologías de producción y los gustos entre los consumidores puedan variar sustancialmente
entre los países. Esas diferencias podrían afectar a los tipos de productos que una economía
probablemente exportará e importará, pero las predicciones sobre las preferencias de política
comercial derivadas del enfoque de factores específicos no se ven afectadas de otra manera:
las personas que participan en industrias de exportación favorecen el comercio, mientras que
las de las industrias que compiten con las importaciones se oponen al comercio. Una
innovación más complicada en la teoría del comercio permite la posibilidad de economías de
escala y otras fuentes de diferencias de costos específicas de la empresa (Melitz 2003). En
algunas industrias que requieren grandes inversiones de capital, las empresas más grandes
pueden disfrutar de una ventaja de costos tan dramática sobre las empresas más pequeñas
que esos mercados tienden a estar dominados por solo unas pocas corporaciones muy
grandes. En tales casos, en los que las empresas compiten entre sí y con rivales extranjeros por
diferentes nichos de mercado, el comercio puede tener efectos diferentes para las empresas de
la misma industria (Osgood 2016). Sin embargo, este tipo de complejidades son difíciles de
incorporar en un modelo de comercio ampliamente aplicable, por lo que no las perseguiremos
aquí. Aunque cabe señalar que las grandes empresas que disfrutan de economías de escala en
la producción también tienden a participar en la inversión extranjera y a ubicar partes de su
empresa en diferentes países. Más adelante, discutiremos las implicaciones políticas de este
tipo de inversión multinacional con más detalle.

Inmigración

Por supuesto, la globalización no es simplemente una cuestión de comercio de bienes y

servicios; también implica flujos internacionales de los propios factores de producción: la
migración de trabajadores entre naciones, y la inversión y los préstamos internacionales que
transfieren capital a través de las fronteras. No hay una diferencia radical entre cómo
analizamos estos fenómenos y cómo examinamos el comercio, pero tampoco el análisis es
idéntico en términos de los efectos económicos y las preferencias de política que anticipamos
para diferentes conjuntos de individuos dentro de cada nación.
Los debates políticos sobre la política de inmigración han aumentado en volumen e intensidad en
los últimos años en casi todas las economías occidentales. Por un lado, la inmigración es vista por
muchos como un salvavidas económico y cultural que puede suministrar a las empresas de
industrias clave trabajadores calificados, al tiempo que inyecta vida artística e intelectual en la
nación. Por otro lado, a muchas personas les preocupa que los inmigrantes quiten empleos a los
trabajadores locales y creen enclaves étnicos que puedan balcanizar a una nación y conducir a más
delincuencia y otros males sociales. Estas últimas preocupaciones han alentado la reciente
imposición de controles de inmigración mucho más estrictos en muchos países, lo que también ha
fomentado el crecimiento de los movimientos políticos extremistas antiinmigrantes en varios
países europeos y ha aumentado la incidencia de crímenes de odio dirigidos hacia los inmigrantes.
El debate parece seguro que continuará en los próximos años y será más feroz.

Históricamente, la inmigración casi siempre ha sido más controvertida políticamente que el

comercio. El tema sigue siendo tan delicado que las estrictas restricciones a la inmigración son casi
universales. Una vez más, al igual que con los límites al comercio, tales restricciones tienen poco
sentido si nos fijamos únicamente en los efectos globales de los problemas laborales
internacionales. Es fácil demostrar que cuando la mano de obra sea libre de migrar a países donde
pueda ser más productiva (y ganar salarios correspondientemente más altos), habrá un aumento
en la producción mundial total de bienes y servicios (véase Krugman y Obstfeld 2000: cap. 7). Y la
producción total también debe aumentar en cualquier economía que permita la entrada de más
inmigrantes. Esta expansión de la producción hace posible, en principio, que todos disfruten de
niveles de vida más altos. Los flujos migratorios en realidad pueden servir al mismo propósito
económico que los flujos comerciales, respondiendo a las señales de precios para mejorar la
eficiencia económica. De hecho, en el modelo estándar de comercio de Heckscher-Ohlin descrito
anteriormente, el comercio es simplemente una función de las diferencias de los países en las
dotaciones de mano de obra y otros factores, por lo que los movimientos internacionales de
bienes y factores son, de hecho, sustitutos entre sí. Los países que trabajan abundantemente,
como China y la India, y que, por lo tanto, los salarios son bastante bajos en comparación con los
salarios pagados no sólo son proveedores naturales de exportaciones intensivas en mano de obra
para el mercado mundial, sino que también son proveedores naturales de mano de obra en sí (es
decir, emigrantes).

As we already know, however, what matters most for politics is not that aggregate welfare gains
are possible from exchanges (of goods or factors) between economies; what matters most is that
some people gain and others lose. Which individuals are most likely to oppose immigration? Again,
the standard economic analysis emphasizes the importance of the different types of productive
factors-including land and capital, as above, with an additional distinction made between high-
skilled labour ( or 'human capital') and low-skilled or blue-collar labour. What is critical, as you will
have already guessed, is the impact that immigration can have on relative supplies of factors of
production in the local economy. If immigrants have low skill levels, as is typically assumed when
discussing the effects of immigration in the advanced economies of Europe and North America,
allowing more immigration will increase the local supply of low-skilled labour relative to other
factors. The effect is to lower the real wages of all low-skilled workers, as the new arrivals price
themselves into employment by accepting lower pay, while raising the real earnings for local
owners of land, capital, and skills, as demand for these other factors increases. Of course, if a
nation only allows ltigliskilled workers to immigrate, the effect will be lower real wages for high-
skilled workers, but higher real earnings for low-skilled workers and owners of land and capital.

Los resultados básicos de este modelo simple del impacto de la inmigración, a menudo
denominado análisis de "proporciones factoriales" (véase Borjas et al. 1996; Borjas 1999}--son
ampliamente aplicables. La inmigración siempre perjudica a los workers locales con niveles de
habilidad similares a los de los workers que llegan, mientras que beneficia a los propietarios
locales de otros factores. Incluso si permitimos altos niveles de comercio, lo que puede compensar
parcialmente el impacto de la inmigración a medida que las economías se ajustan al cambio en los
suministros de factores importando menos de algunos bienes que ahora se pueden producir
localmente a un costo de merodeador, los efectos son siempre en la misma dirección, aunque
pueden llegar a ser muy pequeños en tamaño. e incluso desaparecen por completo, si la
economía local es pequeña en relación con otras economías (Leamer y Levinsohn 1995). Los
efectos son incluso generalmente los mismos si permitimos que las habilidades de los workers
puedan ser altamente "específicas" para industrias particulares, aunque el impacto de la
inmigración en los ingresos será mayor para los trabajadores altamente calificados (específicos) en
algunas industrias que en otras. Cualquier afluencia de mano de obra no calificada será
especialmente valiosa para los trabajadores altamente calificados en sectores que utilizan mano
de obra no calificada de manera más intensiva, por ejemplo, pero aún beneficiará a todos los
trabajadores altamente calificados, ya que la producción (y la demanda de sus habilidades)
aumentará en cada industria. Por el contrario, una afluencia de cualquier tipo de mano de obra
altamente calificada generará la mayor disminución en los ingresos de los trabajadores altamente
calificados en la misma industria (aquellos que tienen las mismas habilidades específicas que los
inmigrantes). Pero también perjudicará a los trabajadores altamente calificados en otras
industrias de la economía local cuyos ingresos sufrirán, aunque de una manera relativamente
menor, a medida que la demanda de sus tipos de habilidades específicas caiga en respuesta a la
expansión que tiene lugar en la industria a la que se han mudado los inmigrantes calificados.

Entonces, nuevamente, tenemos una forma muy simple y generalmente aplicable de identificar las
preferencias políticas de los individuos. Se puede esperar que las personas se opongan a cualquier
política que permita la inmigración de workers extranjeros con niveles de habilidad similares, pero
apoyarán otros tipos de inmigración. Es probable que las personas que viven de la propiedad de la
tierra y el capital sean los partidarios más firmes de leyes de inmigración más abiertas. Si nos
fijamos en los debates políticos sobre la inmigración en determinados países, la alineación de los
intereses organizados a menudo parece encajar con estas expectativas. La oposición más vocal a
los cambios en las leyes de inmigración que permitirían una inmigración más poco calificada a
menudo proviene de los sindicatos que representan a los trabajadores manuales. En los Estados
Unidos, por ejemplo, la AFL-CIO ha adoptado tradicionalmente una postura muy dura a favor de
leyes restrictivas de inmigración y medidas de control fronterizo destinadas a detener la
inmigración ilegal al país desde México (Tichenor 2002: 209). Las asociaciones empresariales y
agrícolas estadounidenses han adoptado una posición muy diferente, a menudo presionando por
un trato más indulgente de los inmigrantes ilegales y por cuotas más grandes en varias categorías
de visas de no inmigrantes. De manera similar, las federaciones sindicales en Gran Bretaña, Francia
y Alemania han levantado protestas sobre la ampliación de la Unión Europea y la posible afluencia
de trabajadores calificados en la loncha a sus economías desde nuevos países miembros en el sur y
el este de Europa. Las organizaciones que representan a trabajadores altamente calificados
tampoco han rehuido la política de inmigración, a menudo presionando para restringir las
entradas de inmigrantes con habilidades que coinciden con las suyas y que, por lo tanto,
representan una amenaza competitiva en el mercado laboral local: la Asociación Médica
Americana, por ejemplo, la organización que representa a los médicos en los Estados Unidos, ha
presionado para limitar el número de médicos extranjeros a los que se les otorga el estatus de visa
al tiempo que hace que les resulta más difícil obtener licencias para ejercer (véase el recuadro
4.2).

Este enfoque simple de la economía política de las restricciones de inmigración es muy útil, al
menos como un primer paso hacia la comprensión de las fuerzas políticas que probablemente
darán forma a los resultados de las políticas. Es extremadamente difícil, sin embargo, analizar la
política de inmigración sin examinar las preocupaciones no económicas entre los individuos
relacionadas con cuestiones de cultura e identidad La política de inmigración, después de todo,
tiene un profundo impacto en quién compone la nación misma. De esta manera, es bastante
diferente de la política comercial. Una gran cantidad de investigaciones sugieren que las divisiones
entre los individuos sobre la política de inmigración están más fuertemente relacionadas con las
diferencias fundamentales en los valores culturales asociados con la tolerancia étnica y racial y el
cosmopolitismo (por ejemplo, Espenshade y Calhoun 1993; Citrin et al. 1997; McLaren 2001;
Hainmueller e Hiscox 2007; Hainmueller, Hiscox y Margalit 2015). Esta cuestión de si las
preferencias relacionadas con cuestiones no económicas tienen un efecto profundo en las
actitudes hacia la política económica exterior es una cuestión a la que volveremos más adelante.

El 'Nuevo Mundo' cierra sus puertas a los inmigrantes

Beginning in the 1840s and 1850s. there was a huge surge in emigration from England, Ireland.
and other parts o f Europe and Asia to t he 'New VVorld' economies in North and South Ame.rica
and Australasia, where labour was relatively scarce and wage rates co mparatively high. The
rudimentary border co ntrols and open policy towards immigrants in these f rontie.r economies
meant that labour flON"S responded quite quickly to economic events-and, in particular. to gold
rushes and other "booms' associated with the construction o f railways and t he birth of new
industries. Over time, however. as labour unions became more organized and politically influential
in the New World economies.. greater restrictions we.re imposed on immigration. The political
pressure for limits on immigration became especially strong during economic recessions. when
local rates of unemployment often ro se swiftly. and labour groups blamed new immigrants for
taking jobs awey from 'native' workers (see Goldin 1994). Between the 1880s and the 19 20s, all
the New World eco nomies gradually dosed themselves off to immigration (see O 'Rourke and W
illiamson 1999). In t he United States, the first bans we.re imposed on Chinese immigrants in I 882.
and then on all Asian immigrants in 19 17, when a tough literacy test was also introduced as a way
of limiting inflON'S of low-skilled workers. In 192 1, the Eme.rgency Quota Act placed seve.re
restrictions on all new arrivals. The strongest political support for these measures came from
north-easte.rn states with highly urbanized populations working in manufacturing industries.
where labour unions were particulariywell organized and vocal.

Foreign investment
Capital can also move from one country to another. These movements usually do not take the
form of a physical relocation of some existing buildings and machinery from a site in one nation to
another site abroad (the equivalent to worker migration). Instead, they take the form of financial
transactions between citizens of different nations that transfer ownership rights over assets: a firm
in one country buys facilities abroad that it can operate as a subsidiary, for example, or individuals
in one country buy shares in foreign companies, or a bank in one country lends money to foreign
firms. All such transactions increase the stock of capital available for productive use in one
country, and decrease the stock of capital in another country.

The dramatic increase in the volume of international capital flows since the 1960s, outstripping
the increase in trade, has had a profound impact on the international economy. Short-term flows
of capital in the form of portfolio investment (purchases of company shares and other forms of
securities, including government bonds), which can change direction quite rapidly in response to
news and speculation about changing macroeconomic conditions and possible adjustments in
exchange rates, have had a major impact on the choices governments can make when it comes to
monetary and exchange rate policies (see Pauly, Chapter 9 in this volume). Longer-term capital
flows in the form of 'direct foreign investment" (where the purchase of foreign assets by a firm
based in one country g ives it ownership control of a firm located on foreign soil), have perhaps
been even more politically controversial since the activities of these multinational firms have had
major and highly visible effects in the host nations in which they manage affiliates (see Thun ,
Chapter 7 in this volume). Many critics of multinational corporations fear that the economic
leverage enjoyed by these firms, especially in small, developing nations, can undermine national
policies aimed at improving environmental standards and human rights. The political debate over
direct foreign investment is thus highly charged.

Tight restrictions on both short- and long-term investment by foreigners have been quite common
historically, although the controls have been much less strict than those typically imposed on
immigration. Clearly, these controls cannot be motivated by a desire for economic efficiency. If
such controls are removed and capital is allowed to move freely to those locations in which it is
used most productively (and where it will be rewarded, as a result, with higher earnings). it is easy
to show that the total output of goods and services will be increased in both the country to which
the capital is flowing and in the world economy as a whole. Again, this expansion in aggregate
production makes it possible, in principle, to raise the standard of living for people everywhere.
International investment, just like the migration of workers examined earlier, can serve the same
economic purpose that is othenvise served by trade. International flows of capital substitute for
the exports of capital-intensive goods and services in the benchmark Heckscher-Ohlin model. In
general, then, we can expect that the advanced industrial economies of Europe and the United
States, which have abundant local supplies of capital for investment, and in which rates of return
on capital are thus quite low compared with earnings elsewhere, are the natural suppliers of
capital (as well as capital-intensive goods) to poorer nations, in which capital is in relatively scarce
supply (see Box 4.3).

One point worrh making here about the likely direction of capital flows concerns the distinction
between lending and portfolio flows of capital and direct foreign investment (see Ravenhill,
Chapter I in this volume). It is reasonable to imagine that the former types of international
investment are driven purely by the quest to maximize (risk-adjusted) rates of return on capital, in
line with the Heckscher-Ohlin model. With the caveat that capital-poor developing countries are
often politically unstable, and high levels of risk can deter investors, we should, nevertheless,
expect large flows of capital from the industrial nations to the developing world. It is much less
clear that economy-wide differences in rates of return are critical for explaining patterns in direct
foreign investment. There is certainly a considerable amount of direct investment by European,
American, and Japanese firms in developing nations, with many firms setting up a 'vertical'
multinational structure of enterprises that locates land or labour-intensive parts of the production
process in developing nations. But the vast bulk of direct foreign investment in the modem world
economy, in fact, takes the form of capital flows between the industrial economies themselves,
with firms creating 'horizontal' structures in which similar functions are performed in facilities in
different locations (see Graham and Krugman 1995: 36). This type of investment does not fit weil
with the standard Heckscher-Ohlin predictions based on factor endowments, and is best explained
instead by the special advantages that firms in some industries gain by jumping borders (and trade
barriers), and by internalizing transactions within the firm itself. Pirms that rely heavily on
specialized technologies, and management and marketing expertise, may have a hard time selling
these kinds of intangible assets to foreign companies it would like to work with as suppliers or
distributors; instead, it may make far more sense to keep all these relationships within the firm
(see Hymer 1976; Caves 1982). Many of these types of horizontal multinational firms also appear
to have been established to secure access to foreign markets into which they might not otherwise
be able to sell because they faced trade barriers. This 'tariff-jumping' motive was a big factor in
motivating Japanese auto firms to set up manufacturing facilities in both Europe and North
America beginning in the 1980s. The implication is that there is often a strong connection between
the effects of trade policies and investment (and investment restrictions), a topic we shall return
to in the final section of the chapter (see also Thun, Chapter 7 in this volume).

Investment, Imperialism, and the 'Race for Africa'

Beginning in the 1870~ vast quantities of investment capital flowed from the centres of finance
in \l\kstem Europe to the rest of the world. providing the capital necessary to develop railways
and telegraph networks. ports, and new mining industries in easte.rn and central Europe. the
Ame.ricas. and much of Asia In the following decade, the political context in which these foreign
investments were made began to change drastically as an intense race developed among the
major pov.iers for political control of terrrtories in Africa and Eastern Asia. Governments in Britain.
France, Germany. and Belgium made imperial expansion in these regions their most urgent foreign
policy priority. Seizing political control of territories in which the.re was often no clear or stable
gove.rning authority. Or at least not one capable of defending the area from conquest by outside
force. was a way to safeguard the investments that were being made in these tenitories (mosttyin
the production of r;m materials. such as cotton, silk, rubbe.r, vegetable oils. and other products of
tropical climates, as well as railways and ports, that were all ve.ry vulnerable to seizure). These
imperial policies v.,,ere supported most strongly by financial interests and conse.rvative parties,
typically backed by commercial and shipping industries as well. and by military leaders anxious
about the security implications of falling be.hind rivals in the control of strategic territories and
ports. British economist. J. A. Hobson ( 1902/ 1948), and following him, Lenin ( 1917/ I 996).
famously interpreted the imperial expansion of this time as the natural consequence of owners of
capital needing access to new investment opportunities ove.rseas: imperialism was. in Hobson's
terms, 'excessive capital in search of investment'.

Now, putting aside the aggregate welfare gains that the international movement of capital makes
possible, which individuals are likely to benefit from such capital flows, and which individuals will
lose out? Here, we can simply apply the logic of the same 'factor-proportions' approach we used
earlier to outline the effects of immigration. We might distinguish benveen different types of
capital, in the same way that we distinguished between low- and high-skilled labour above, and
set apart lending and short-term or portfolio investment flows from direct foreign investment. But
to keep things simple here, we shall just consider them all as a single form of capital. W hat is
critical here, of course, is the impact that inflows of any foreign capital have on relative supplies of
factors of production in the local economy. Allowing more inflows o f capital from abroad will
increase the local supply of capital relative to other factors, and thus lower real returns for local
owners of capital. At the same time, inflows of investment will raise the real earnings of local
owners of land and labour by increasing demand for these other factors of production.

Again, even allowing for the fact that trade flows can partially offset the impact of international
movements of factors of production-economies may adjust by importing lower quantities of some
goods that are now less costly to produce at home-the direction of the effects on the incomes of
different groups is always the same. Local owners of capital are disadvantaged by inflows of
foreign capital; while local landowners and workers (in all categories) are better off. These effects
may diminish in size in cases in which the local economy is small relative to others, as we noted
earlier when discussing the income effects of immigration, but they are always working in the
same direction. And, again, in parallel with the analysis of immigration flows, these income effects
are not affected drastically by allowing that capital can take forms that are highly 'specific" to
particular industries-though the effects may be larger for owners of some types of capital than
others. This is especially relevant when we think about direct foreign investment, which typically
involves the relocation of a particular set of manufacturing or marketing activities that require
very specific types of technologies in a particular industry. An inflow of any type of specific capital
will, of course, result in a decline in earnings for local owners of capital in the same industry; it will
also hurt all others who own specific types of capital used in different industries-in a more
marginal way, of course-as demand for their assets will fall in response to the expansion taking
place in the industry favoured by foreign investment.

We can thus expect that policies allowing greater inflows of foreign capital will be strongly
opposed by individuals who own capital in the local economy, but such policies will be supported
by local landowners and workers. There is some evidence that does fit well with these basic
predictions. Perhaps the best example involves the way European and American auto companies
have supported restrictions on the operations of local affiliates of their Japanese rivals since the
1980s. In Europe, auto firms pushed hard for an agreement with Japan that included cars
produced in Japanese affiliates within the limits set on the total Japanese market share of the
European auto market. In the United States, after some initial hesitation (perhaps reflecting the
fact that they had themselves set up numerous foreign transplant firms around the world), the US
auto firms supported a variety of proposals for 'domestic content" laws that would have placed
local affiliates of Japanese auto makers at a considerable disadvantage by disrupting their
relationships with parts suppliers at home (Crystal 2003). The 'big three' American firms (Pord,
General Motors, and Chrysler) also seized the opportunity to demand high local content
requirements in the rules of origin for autos in the negotiations over the 1993 North American
Free Trade Agreement, ensuring that they would have a major advantage over Japanese
transplants producing cars in Mexico for the North American market. Interestingly, the workers we
would expect to be strongly supportive of incoming Japanese investment in the auto industry,
represented by the United Auto Workers union, were in fact quite lukewarm-perhaps because
they had long advocated that tough domestic content rules be applied to American firms, to
prevent them from transplanting their parts manufacturing facilities to Canada and Mexico, and
perhaps also in response to concerns that the foreign transplants setting up in southern American
states such as Tennessee (Nissan) and Kentucky (Toyota) were not employing union members.

Foreign investment tends to be even more politically controversial in developing nations, where
the behaviour of large foreign corporations can have profound effects on the local economy and
on local politics. One particular concern among critics of multinational firms has been the role that
several large corporations have apparently played in supporting authoritarian governments that
have restricted political organization among labour groups, limited growth in wage rates, and
permitted firms to mistreat workers and pollute the environment (see Evans 1979; Klein 2002).
While the evidence is not very clear, in some cases, local owners of capital may weil have muted
their opposition to investments by foreign firms in order to support authoritarian policies adopted
by military regimes: in Nigeria, for example, where Shell (the European oil company) has long been
the major foreign investor, or more recently in Myanmar, where Unocal (an American oil and gas
firm) is the key foreign player. But the basic competitive tension between local capitalists and
foreign firms (whose entry into the economy bids down local profits) is typically very obvious even
in these unstable and non-democratic environments, as local firms have often encouraged their
governments to impose severe restrictions on foreign investments, including onerous regulations
stipulating that foreign firms use local rather than imported inputs, exclusion from key sectors of
the economy, and even nationalization (seizure) of firms· assets (Jenkins 1987: 172). Newer
evidence suggests that, as we might expect given the preferences of labour in capital-poor
developing nations, left-wing governments backed by organized labour have made the strongest
efforts to lure foreign firms to make investments (Pinto 2003).

So far, we have considered only the issue of whether governments relax restrictions on inflows of
foreign capital. Of course, governments can and often do act to influence how much investment
flows out of their economies. And the same holds for labour flows, as governments often try to
affect emigration as well as immigration-many governments, in countries as diverse as Australia,
Canada, and India, are worried about a b rain drain' of skilled workers and professionals, for
example, and have adopted a range of policies to discourage or tax such labour flows. But the
issue of outward direct investment, often involving the 'outsourcing' of jobs by multinational firms
to their affiliates in labour-abundant (low-wage) nations, has become an especially salient political
issue recently in Europe and the United States. The political divisions over the issue are largely
what we expect from the factor-proportions theory: those who own capital are strongly opposed
to any restrictions on their ability to invest it abroad in order to earn higher profits, but restrictions
on outward investment are strongly supported by local workers, who understand that capital
outflows will reduce their real earnings. In the United States, for example, the most ardent
advocates of legislation that would raise the tax burden on profits earned abroad by American
corporations has been the APL-CIO and those workers among its membership that have been hit
hardest by outsourcing (for example, labour unions in the textile and auto industries).
Interestingly, these labour unions have often had support from environmental and human rights
groups concerned that competition among developing countries to attract new investments from
multinational firms may produce a race to the bottom in environmental and labour standards.
Coalitions of labour unions and human rights groups have waged campaigns to try to force US
corpo rations to adhere to strict codes of conduct abroad. We shall discuss these types of multi-
issue political coalitions below.

Exchange rates

Of course, a critical difference between transactions that take place between individuals living in
the same country and transactions between people in different countries is that the latter require
that people can convert one national currency into another. If a firm in Australia wants to import
DVDs from a film studio in the United States, for example, it will need to exchange its Australian
dollars for US dollars to pay the American company. The rate at which this conversion takes place
will obviously affect the transaction: the more Australian dollars it takes to buy the number of US
dollars required (the price of the DVDs), the more costly are the imports for movie-loving
Australian buyers. All the trade and investment transactions taking place every day in the world
economy are affected by the rates at which currencies are exchanged.

Before the First World War, almost all governments fixed the value of their currency in terms of
gold, thereby creating an international monetary system in which all rates of conversion between
individual currencies were held constant (for further discussion of this international gold standard,
see Ravenhill, Box 1.4 in this volume). Between the Second World War and 1973, most currencies
were fixed in value to the US dollar, the most important currency in the postwar world economy.
In this system, often referred to as the Bretton Woods system (see Ravenhill, Box 1.5 in this
volume), the United States agreed to guarantee the value of the dollar by committing to exchange
dollars for gold at a set price of $35 per ounce. Since 1973, when the Nixon administration
officially abandoned the fixed rate between the dollar and gold, all the major currencies have
essentially been allowed to fluctuate freely in value in world financial markets(see Helleiner,
Chapter 8 in this volume). Among developing nations, however, many governments continue to fix
the value of their currency in terms of dollars or another of the major currencies (see Frieden et al.
2001). And groups of nations in different regions of the world, including the members of the
European Union, have made separate efforts to stabilize exchange rates at the regional level, even
progressing to the adoption of a common regional currency.
The fundamental choice each government must make involves deciding whether to allow the
value of the national currency to fluctuate freely in response to market demand and supply, or
instead fix the value of the currency in terms of some other currency or external standard-
typically, the currency of a major trading partner or, as was common in the past, gold (a precious
metal valued highly in most societies throughout history). When a government chooses to fix the
value of the national currency, it sets the official rate of exchange and commits itself to buy the
currency at that fixed rate when requested to by private actors or foreign governments. Between
a 'pure float' and a fixed exchange rate there are intermediate options: a government can choose
a target value for the exchange rate and only allow the currency to fluctuate in value within some
range around the target rate. The wider this range, of course, the more policy approximates
floating the currency (see Box 4.4).

W hen it comes to trade, immigration, and investment, economists agree almost universally on the
policy choice that is best for maximizing national (and world) output, and hence general standards
of living: removing barriers to all rypes of international exchange is optimal, because it allows
resources to be allocated in the most productive way. There is no similar consensus, however, on
the best approach to currency policy. Pixing the exchange rate has both pros and cons, and it is
not always clear which are larger. By eliminating fluctuations in the exchange rate, fixing makes
international trade and investment less costly for firms and individuals, since they will not need to
worry that the benefits from these international transactions will be affected adversely by some
sudden, unexpected shift in exchange rates. By doing away with exchange rate risk, fixing allows
the economy to benefit more fully from international trade and investment. But what is the
downside? What does the government give up by pledging to buy or sell its own currency on
request at the official rate of exchange? The answer, in short, is control over monetary policy.

The Politics of the Rising Dollar

Between 1980 and 1985, the US dollar rose by approximately 50 pe.r cent in value against the
Japanese yen and by roughly similar amounts against the German Deutschmark and the British
pound. The rapid dollar appreciation placed immense strain on US producers of traded goods and
services, and by 1985 the Reagan gc,,,emment was being lobbied strenuously by a large variety of
groups asking for some kind of action to halt the rise (see Destler and Henning 1989). The
strongest pressure came from groups in a broad collection of export-oriented sectors. including
grain farmers, firms such as IBM and Motorola in the compute.r industry. and Cate.rpillar. a large
exporter of construction equipment and machinery. The voices of these exporters we.re swelled
by protests coming from firms in import-competing industries. induding the major auto companies
and the steel-makers. The initial reaction from the Reagan administration was to srt tight and
characterize the rise of the dollar as a sign that the rest of the world held the Un~ed States and its
economy in high esteem The government had set a course to restrain inflation when ente.ring
office in 198 1, and had raised US interest rates considerably. Taking action to devalue the dollar
would have thrown into substantial doubt this commitment to defeat inflation. After their initial
pleas were rebuffed by the Whrte House, however. many groups from the steel, auto, and textiles
industries began demanding new forms of trade protection instead, bombarding Congress with
calls for trade barriers that would make up for the comp~ive effects of the dollar appreciation. It
was this threat of runaway protectionism in Congress that finally prompted the gove.mment to
take action on the dollar. In 1985, the Whrte House reached an agreement with the govemments
of Japan. Germany, Br~n. and France, which became known as the Plaza Accord (a refe.rence to
the lavish New York hotel in which it was negotiated). This deal prCNided for a cooperative effort
to manage a gradual depreciation of the dollar against the other currencies, with each government
agreeing to alter its macroeconomic policies in such a way as to ease demand for the dollar
compared w~h othe.r currencies (for example, the Reagan government agreed to lowe.r interest
rates and to make a new e ffort to reduce the size of the US budget de ficit). By giving up some
control over macroeconomic policy, in coordination with other governments. the White House
was able to reve.rse the rise of the dollar and ease the strain imposed on US produce.rs of traded
goods and services.

A nation's monetary policy regulates the supply of money (and the associated cost of credit) in
order to manage aggregate levels of economic activity, and hence levels of inflation and
unemployment. Governments rypically use monetary policy to counter economic cycles: they
expand the supply of money and lower the cost of credit during recessions to increase economic
activity and promote job creation, and restrict the supply of money and raise the cost of borrowing
during 'booms' to slow economic activity and control inflation. When a government commits to
fixing the exchange rate, it effectively g ives up the ability to tailor monetary policy to manage
domestic economic conditions. To see why, just imag ine what happens to money supply if, at the
given exchange rate, the nation's residents spend more on foreign goods, services and assets in
any g iven period than foreigners buy from firms and individuals in that nation: the country's
balance of payments, which registers the value of all transactions with the rest of the world, will
be in deficit. This means that that there is less overall demand for the country's currency than for
the currencies of other countries (needed for residents to buy foreign products and assets). To
satisfy this excess demand for foreign currencies and to maintain the exchange rate at the fixed
level, the government will be a net buyer of its own currency, selling off its reserves of foreign
currencies (or gold). The automatic effect of maintaining the fixed exchange rate in these
conditions, then, is to reduce the total supply of the nation's money in circulation and slow
domestic economic activity Just the opposite should occur when the nation runs a balance of
payments surplus: excess demand for its currency compared to other currencies will require that
the government increases the supply of its money in circulation, thus stimulating economic
activity.

In effect, then, fixing the value of the currency makes monetary policy a hostage to exchange rate
policy. Even if a government sets the exchange rate at a level that it hopes will generate no
balance of payments deficits or surpluses, since the balance of international transactions in any
period will depend heavily on external economic conditions and events in foreign countries, it has
very little control. A recession abroad, for example, will reduce purchases of a nation's products by
foreigners and lead to a deficit in the balance of payments, and so, if currency values are fixed
firmly, this recession will be 'transmitted' to the home nation by the subsequent reduction in its
money supply. The crux of the choice between fixed and floating exchange rates is the choice
between stability and policy control: a stable exchange rate will increase the economic benefits
attainable from international trade and investment, but this requires g iving up the ability to adjust
monetary policy to suit domestic economic conditions. Governments in the most advanced
economies have generally decided that policy control is more important to them than exchange
rate stability, at least since the early I 970s. Governments in smaller, developing nations have
mainly chosen exchange rate stability over policy control. In part, this is because these countries
tend to rely more heavily on trade and foreign investment as sources of economic growth. This
choice is also more attractive for governments in smaller countries trying to defeat chronic
inflation. Government promises to deal with runaway inflation in these countries may not be
regarded as credible by private actors if governments in the past have shown a tendency to act
irresponsibly (for example, by printing and spending large amounts of money) when facing
electoral challenges. Since the expectations that private actors have about government policy feed
directly into the prices (and wages) set, inflationary expectations can have devastating effects. In
such circumstances, fixing the nation's currency in terms of the currency of a major trading parmer
with a comparatively low rate of inflation can serve an important function, providing a way for the
government to commit itself more credibly to a low-inflation monetary policy. In essence, by
committing to keep the exchange rate fixed, the government is ceding control of monetary policy
in a very clear and visible way, and anchoring inflation at home to the inflation rate in the parmer
country (see Giavazzi and Pagano 1988; Broz and Prieden 200 I).

In terms of the effects on aggregate welfare, the wisdom of fixing exchange rates is thus not
always crystal clear. The best or most preferred policy for different sets of individuals within each
country can similarly be difficult to identify. Consider first the case in which we assume that factors
of production are mobile between sectors in the domestic economy (they are not 'specific' to
particular sectors), and so we can apply the logic of the Stolper-Samuelson theorem and factor-
proportions analysis. Since exchange rate volatility serves, in effect, as an added barrier or cost to
international trade and investment flows, we have a place to begin when trying to map the policy
preferences of individuals: in each economy, owners of locally abundant factors are more likely to
support a fixed exchange rate, while owners of locally scarce factors are more likely to prefer a
floating rate. In the capital-abundant, labour-scarce advanced economies of Europe and the
United States, we might thus expect a simple class division over exchange rate policy: fixed rates
benefit owners of capital at the expense of workers. We could expect the reverse alignment of
class interests in the labour-abundant, capital-scarce economies of, say, China and India. In such
countries, greater exchange rate certainty should encourage more trade and greater inflows of
foreign investment, and both types of international flows will benefit workers at the expense of
local owners of capital.

But, here, we cannot think about exchange rate stability without also thinking about monetary
policy control. In general, workers might be expected to oppose fixed exchange rates in most
circumstances, since they are likely to bear greater costs than others when monetary policy can no
longer be used to avert economic downturns resulting in higher levels of unemployment. Owners
of capital, on the other hand, care less about unemployment rates than they do about keeping
inflation in check, which is typically much easier for the government to achieve (as noted earlier)
when monetary policy is committed to keeping the exchange rate fixed. Just as in the case for the
nation as whole, then, owners of labour and owners of capital may have to make a difficult choice
about where they stand in terms of the trade-off between the effects of greater currency stability
and less monetary policy control. In contemporary, labour-scarce Europe, for example, workers
would seem to be better off along both dimensions if exchange rates were more flexible, while
owners of capital should prefer fixed rates. There is some evidence that fits in with this
interpretation. Labour unions in Western European countries generally provided the most vocal
opposition to government policies aimed at fixing or stabilizing exchange rates in the 1970s and
1980s, particularly in France and Italy. But the record is mixed. W hile the labour-backed Socialist
government that came to power in France in 1981 initially abandoned exchange rate stability as a
goal, by 1983 it was committed to a fixed currency peg (see Oatley 1997). In fact, during the
interwar period in Europe, left-wing governments tended to keep their currencies fixed to the gold
standard longer than other governments (Simmons 1994). And looking across a broader range of
countries, in which labour is the locally abundant factor and capital is scarce, the preferences of
these broad classes of individuals when it comes to exchange rates becomes even more difficult to
predict.

Perhaps one major reason why it is difficult to find compelling evidence to support simple class-
based interpretations of exchange rate politics is that individuals tend to see things very differently
depending on the industries in which they are employed and invested. If we allow, as in previous
discussions above, that factors of production are typically very specific to particular industries, we
get a very different picture of the alignment of individual preferences on the exchange rate issue.
And the picture is also much clearer. Individuals employed or invested in sectors that invest or sell
in foreign markets are likely to favour exchange rate stability, since fluctuations in rates impose
costs on their international transactions and because they have a relatively small economic stake
in domestic (versus foreign) macroeconomic conditions. Those individuals associated with firms
and banks that invest heavily in foreign markets, for example, and export-oriented sectors that sell
a large proportion of their output abroad, should thus tend to support fixed exchange rates. On
the other hand, owners and employees in importcompeting industries and those producing non-
traded services (for example, building, transportation, sales) whose incomes depend
overwhelmingly on domestic economic conditions, are likely to favour flexible exchange rates that
allow the government more control over monetary policy. There is some compelling evidence
supporting these predictions, especially in the debates over exchange rate policy in the most
advanced economies. In Europe in recent decades, for example, the strongest support for fixing
exchange rates (and ultimately, for creating a common European currency) has come from the
international banks, multinational firms in a diverse range of industries (including auto firms such
as BMW and Mercedes), and from exportoriented sectors. The strongest opposition to fixed rates
has tended to come from owners and labour unions associated with import-competing industries
such as coal, steel, and textiles, especially in nations such as France and Italy that have battled
relatively high rates of inflation (see Frieden 1994). In developing nations, recent studies have
indicated that governments are more likely to float their currency when the import-competing
manufacturing sector accounts for a large proportion of the local economy (Frieden eta!. 2001).

Finally; when a government does decide to fix or stabilize its currency, it must also decide the level
at which to set the exchange rate. W hether the currency should be 'stronger' (that is, take a
higher value versus other currencies) or weaker' (a lower value) is a second, important dimension
of exchange rate policy. Even when the currency is floating, in fact, if it happens to move strongly
in one direction or another, the issue can become a salient one, since the government may be
called upon to intervene in an effort to raise or lower the exchange rate towards some new target.
What is interesting in this regard is that the alignment of the various groups in terms of
preferences for fixing versus floating the currency are not quite the same as the way they are
positioned on the issue of the actual rate that should be set or targeted. A stronger currency will
harm those in both export-oriented and import-competing industries, since it will make their
products less attractive to consumers relative to the foreign alternatives. Individuals in these
sectors should prefer a weaker currency. But a weaker currency will harm all others in the local
economy by eroding their purchasing power when it comes to buying foreign goods and services.
Owners and employees in nonrraded sectors should prefer a stronger currency, as should any
multinational firms or international banks that are investing abroad and purchasing foreign assets
(Frieden 1994). In the real world of politics, in cases in which the level of a nation's exchange rate
has, in fact, become a salient political issue, these types of coalitions do appear to emerge.
Devaluation of the US dollar became a major election issue in the 1890s, for example, with the rise
of the Populist movement, supported predominantly by export-oriented farmers who demanded a
break from the gold standard in order to reset the dollar exchange rate at a lower level. The
Populists were opposed most strongly by banking and commercial interests in the north-eastern
states, who favoured a strong dollar (see Frieden 1997).

KEY POINTS

• />£co rding to the Stolper-Samuelson theorem, trade bene fits those who own the factors of
production w~h which the economy is relatively well endowed, and hurts owners of scarce factors.
• In the alte.rnative 'specific factors' model, individuals employed or invested in export industries
are the ones who benefrr from trade, while those who are attached to import .. competing
industries are disadvantaged.

• The leading research assumes that the specific factors approach is the most appropriate way to
think about the effects o f trade in the contemporary advanced economies.

• Immigration harms the real earnings of local workers with similar skill levels to those of the
arriving workers. while benefiting eve.ryone else in the host country.

• Inflows of foreign capital will hurt indMduals who own capital in the local economy. while
benefrring all local landONne.rs and worke.rs.

• Individuals attached to firms and banks that invest abroad or export a large proportion of their
output are likely to favour a fixed exchange rate. On the other hand. owners and employees in
import-competing industries and those producing non-traded services are likely to favour a
flexible exchange rate.

• A stronge r currency will harm those in both export· oriented and import-competing industries.
while benefrring all othe.rs in the local economy.