RESUMEN ADM.

DE EMPRESAS PÚBLICAS

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
J. Farres Cavagnaro

Capítulo 7 – Los elementos del sistema de Administración Pública

A continuación se exponen los elementos constitutivos del sistema de la AP.

 LA ESTRUCTURA
Estructura implica pluralidad de elementos, los cuales son:
 Las unidades organizativas: o interactivas, revisten el carácter de conjuntos
organizativos.
 El régimen normativo: la totalidad de normas o disposiciones que determinan
la estructura y funcionamiento del sist de adm.
 El sistema de cargos
 El sistema cultural valorativo: constituido por aq aspectos no comprendidos
en el régimen normativo, pero que tienen incidencia directa en la
determinación de la conducta de la adm y de sus partes.
Los cuatro elementos constituyen en sí mismos sistemas. PERO en su naturaleza constitutiva
es diferente. Las unidades organizativas son un sistema sociocultural al igual que el sistema
político y el de administración pública, pero los otros 3 NO!.
La estructura no tiene estabilidad absoluta, sino estabilidad relativa xq está expuesta
constantemente a una alteración funcional, producida por las variables provenientes de
cambios. POR LO TANTO hay una diferencia entre la estructura inicial y formal Y la estructura
funcional que posee realidad dinámica.
La estructura inicial, formal o intencional es aquella fundada en las expectativas de lo que se
pretende lograr con la org y del modo que se considera mas adecuado para ello, aunque sólo
puede concretarse parcialmente.
La estructura real o efectiva permite determinar lo que en realidad sucede en la organizac.
Para detectar esta diferencia en una estructura organizativa, se apela al:
organigrama ideal/legal y al organigrama real.

Elementos de la Estructura:
1) Unidades organizativas: la AP es un conjunto organizativo constituido por orgs menores
o “Unidades organizativas” en las cuales se pueden distinguir los sig aspectos:
(a) Guardan entre si una relación estrecha que permite considerarlas como
partes o subsistemas.
(b) Tienen diferenciación funcional, cada una constituye una totalidad en si
misma, aunque dependen del sistema mayor que las comprende.
(c) Tienen una relación jerárquica según el principio de autoridad, y están
agrupadas según su especialización.
 (d) Pueden estudiarse distinguiendo los elementos constitutivos. Están
establecidas y reconocidas formalmente.
(e) Tienen diferente magnitud y áreas de competencia.
El análisis de la unidad organizativa o administrativa permite conocer aspectos mínimos de la
organización, mientras que el análisis de los complejos organizativos aborda rasgos mas
amplios y da una visión del conjunto global.
El sistema de AP puede ser analizado como una totalidad orgánica, un conjunto de conjuntos
que disminuyen gradualmente su magnitud estructural y que aumentan si especialización
funcional. Por eso puede considerarse como una totalidad orgánica de unidades
organizadas.
La AP (al igual que las unid org) tiene su ambiente y está inmersa por un lado, en la
sociedad global y por el otro en el sistema político y posee dos perspectivas de análisis:
a) Las unid org tienen un ambiente constituido por el sistema en el cual esta
comprendida, con el cual mantiene una relación formal, prescrita y subordinada. Este
ambiente es su marco condicionante, el cual le da órdenes y la unidad responde con un
producto o contribución que será evaluada por el sistema mayor. Esta evaluación es una
forma de control de gestión.
b) Interrelación de la unidad org con el ambiente social, aunque no presenta amplitud
funcional. Clasifica a las unid según como sea su relación con el ambiente: amplia,
restringida o de ningún tipo. En los 3 casos, los obj asignados determinan si la relación
será externa (uni adm y medio social) o interna (uni adm-medio técnico o suprasistema).

2) El régimen normativo
Es el conjunto de normas que determinan la estructura y rigen el funcionamiento del
sistema de AP. Está compuesto por normas que regulan la conducta de los miembros de
los conjuntos sociales. En sentido amplio se llama “pautas de conducta”, entre las cuales
figuran:
a) Usos: normas aplicadas, regulatorias de la conducta cotidiana, de duración incierta,
de cumplimiento relativamente obligatorio y la sanción es leve y no instrumentada.
b) Costumbres: similar a los usos. De origen incierto, no deliberado y espontaneo. Es
una forma de conducta que practica de manera constante y uniforme por parte de un
conjunto determinado de personas y que para ellos su cumplimiento es socialmente
obligatorio. La sanción no esta determ en forma expresa.
c) Ley Consuetudinaria: la costumbre se convierte en ley consuetud porque su
cumplimiento se hace necesario y requiere que una organización las interprete,
aplique y castigue. Origen en el interés creciente que puedan adquirir ciertas
costumbres y que establecen la aplicación de sanciones concretas y expresas.
d) Ley promulgada o ley jurídica: origen en un orden establecido que determina el
procedimiento de su elaboración, aplicación e interpretación. Su creación es
deliberada.
En sentido restringido nos referimos a la norma o ley jurídica.
El sistema de AP se rige por normas jurídicas, aunque el comportamiento de los miembros
del conjunto social está determinado por las leyes jurídicas, usos, costumbres y demás
normas sociales.
El sistema normativo esta contituido por normas jurídicas de la AP con 3 perpectivas:
a) Con el sistema amplio, el cual constituye el ambiente o entorno global (sociedad
global). La administración conforma elementos normativos según los requerimientos
y contribuciones que se originan según el sistema social
b) Con el sistema del cual la AP es una de sus partes (sistema político). La AP esta
condicionada por el sistema político, por intermedio del régimen normativo.
c) Con relación a si misma de forma especifica, porque la AP formula sus propias
normas (sistema de la AP), que pueden ser dirigidas al sistema en su totalidad o a sus
partes (objetivos, funciones). Son de carácter especial.
Leyes y disposiciones administrativas pueden clasificarse según el ámbito territorial al que
aplican. La Constitución es la ley de leyes, el basamento normativo de tood el sistema
político, de donde surge la estructura a la cual debe ajustarse el funcionamiento del Estado.
En orden jerárquico:
 Normas emitidas por el PL con participación del PE.
 Decreto-ley, dictado por el PE, igual alcance que la ley.
 Reglamento o Decreto, es dictado por cada órgano de gobierno en forma directa.
Puede dictarlos en gral el PE, pero el PL y PJ también pueden, aunque deben referirse
solo a su organización y funcionamiento interno.

3) El Sistema de Cargos
Es el tercer elemento integrante d ela estructura de AP, constituido por las posiciones y
cargos, constituye en si mismo un sistema especifico conformado sobre la base de una
organización formalizada según niveles de autoridad y la especialización funcional.
a) Los cargos
La unidad organizativa esta formada por personas que se interrelacionan entre si,
para el cumplimiento de funciones que les han sido asignadas en virtud de la teoría
de los grupos. Estas unidades son sistemas socialculturales y cada una tiene una
jerarquía de posiciones y de cargos fundada en la autoridad y especializ.
Posición es común a todos los sistemas interactivos. Cargo es específico de las org.
El cargo es una posición en un grupo organizado que presenta características
especiales. Se disponen en niveles jerárquicos, en una relación autoritaria
descendente, respetando una cadena de mando. En AP se habla de cargo, no
posición.
La estructura de un cargo en la AP puede considerarse como una creación
presupuestaria que responde a ciertas exigencias funcionales. En profundidad, el
conjunto de cargos es una esructura de poder. Cada cargo tiene derechos
(conforman la autoridad) y obligaciones ( responsabilidad), y ambos aspectos
condicionan y determinan el comportamiento del ocupante del cargo, junto con su
propia personalidad.
 Organización informal: expresa comportamientos, relaciones
Organización formal: prevista, reglada y esperada.

b) Sectores o niveles
Funcionario político es diferente de funcionario administrativo.
F. Político: aquellas personas que desempeñan funciones por elección popular
F. Administrativo: ocupados por el personal permanente, están escalonados en 24
categorías para el personal mayor de 18 años, y de la categoría A-D para los menores.
Los Agrupamientos (pueden ser Administrativo, Profesional, Técnico, Mantenimiento
y Producción, Servicios generales, Embarcado y Profesional Asistencial) se dividen en
Tramos, y estos en Categorías.
El cargo incide en la determinación de la conducta del ocupante del cargo, esto se expresa
por medio del papel (la conducta efectiva, la manera como el ocupante de determinado
cargo se comporta frente a una circunstancia concreta).

4) El Sistema Cultural
Está constituido por el sistema cultural-valorativo, en directa relación con el sistema político
como ambiente o marco general, y por el sistema cultural de la sociedad global.
La AP tiene un sistema cultural determinado y condicionado por los valores que fluyen en el
ambiente cultural de la sociedad, en particular por el sistema cultural político.
 el sistema de la AP es condicionado por el sistema político.
 La AP tiene, trasmite y desarrolla elementos culturales propios.
Valores esencialmente políticos, la organización administrativa del Estado tiene un sistema
de valores donde se distinguen los genéricos, formados por la confluencia de personalidades
sociales que responden a sectores e intereses de diversa significación.
Valores de la misma operatoria administrativa, conforman el rol de los funcionarios y
empleados que ejercen la función pública. Son emergentes, pero también inducidos.
Los valores específicos para el sistema de la AP son aquellos que engendran en sus
miembros un sentido de responsabilidad y una toma de conciencia de la importancia de su
función y de su rol. EL rol se complementa con la norma, los objetivos están relacionados
con los valores. Las funciones y objetivos son elementos estructurales.

 LA FUNCIÓN:
La conducta operativa destinada a la satisfacción de ciertos objetivos o metas.
La determinación de pautas racionalizadas y objetivos interrelacionados formalmente, por la
atribución de competencia y responsabilidad a cada nivel jerárquico y orientadas a la
obtención de los propósitos de la organización.
Esta referida a la acción de una unidad organizativa dentro del sistema administrativo que la
comprende.
Las funciones pueden ser clasificadas segun su ámbito de aplicación en generales
(inherentes a la unidad organizativa que se toma como referencia) y específicas
(desarrolladas por las unidades que forman parte de aquella unidad de referencia en la que
se insertan.) Esto se puede aplicar a unidades (unidad mayor y unidades de dependencia)
como a la relación que se establece entre una unidad y los miembros que la integran. En este
2do caso, las funciones generales se desarrollan dentro de la unidad y por medio de ella.
Mientras que las especificas son llevadas a cabo por los funcionarios y agentes.
La función como realidad dinámica genera un conjunto de operaciones secuenciales. Este
conjunto puede dividirse:
 Función-fin: aquel conjunto de operaciones secuenciales finalizada al cumplirse un
objetivo propio de una unidad organizativa y que no implica otras funciones ni
intervención de otras unid org. Son funciones generales.
 Función-medio: aquella que una vez cumplidas las operaciones secuenciales en una
unid org, genera otra función a cuyo cargo estará otra unid org. Son funciones
específicas.

Funciones operativas, auxiliares y administrativas

Las funciones pueden ser clasificadas según el carácter que revisten para el sistema, el
objetivo al que se orienta la función, siendo: operativas, auxiliares o administrativas.
 Función Operativa: destinada a alcanzar un objetivo especifico, una función básica, se
define según el obj y metas de la org.
 Función Auxiliar: sirven de apoyo a las operativas y pueden ser de diferentes clases
(de staff cuando son de asesoramiento). En la AP puede desempeñarse en forma
individual o colegiada, estructurado o no, organizados en unidades políticas o
administrativas, permanentes o no permanentes, remuneradas o ad honorem. En la
AP los staff colegiados van desde órganos de consulta hasta comisiones asesoras.
Ejemplos de staff no colegiado (unipersonal) estructurado: el procurador del Tesoro
de la Nacion, la Asesoría de Gobierno.
 Funciones Administrativas: aquellas destinadas a apoyar tanto a las Oper como Auxi.
Se desarrollan en el ámbito interno del sistema, no son funciones de decisión política.
Las realizan los secretarios administrativos, de despacho, de finanzas, de pago de
sueldos, mantenimiento, etc.
Estas funciones se aplican tanto a la función en si como a una unidad administrativa.
Dentro de una unidad considerada, es posible encontrar a su vez, otras funciones.

Funciones según la actividad

Las funciones son consideradas según las distintas actividades que integran la acción de
administrar o de dirigir. Se debe precisar el alcance que se le da a cada una, porque sino
podría surgir cierta confusión. SON funciones de: planificación, organización, dirección de la
ejecución, control y coordinación.
 Planificación: consiste en determinar los obj y cursos de acción para su cumplimiento.
Integrado por lo sig elementos:
 o Las políticas: formas establecidas que determinan la conducta a seguir por
parte de una org en su funcionamiento. En la AP son por escrito, por EJ:
política forestal, política pesquera, política minera, etc.
o Las metas: la cuantificación de obj o resultados. Forma de valorar un
resultado, ya que en lo político no se pueden reducir a expresiones numéricas
o Los pronósticos: son indicios que varian en su precisión, según las act sobre
las que se los formula. Incluyen metas y obj que se supone serán alcanzados.
Permiten efectuar suposiciones.
o Los planes, programas y proyectos: formulaciones concretas elaboradas con
un alto nivel de precisión respecto de obj y cursos de acción para lograrlos.
o Los procedimientos y normas reglamentarias: en la AP ambos elementos
están vinculados entre si en cuanto a su carácter de org altamente
formalizada. Procedimiento es la manera de hacer algo, y esta establecido
administrativamente por medio de normas reglamentarias.
o Las estrategias y las tácticas: indican la habilidad o arte que se prevé aplicar.
Indican cursos de acción alternativos frente a circunstancias imprevistas que
los planes no pueden predecir. Las estrategias intervienen dentro del margen
de flexibilidad de los planes. Las tácticas indican acciones parciales de las
estrategias, son una especie de guías de acción aplicables a situac determ
 Organización: determinar activid o acciones que son necesarias para alcanzar los obj
fijados; ordenadas según criterios de efic y efic, asignadas a determ unid adm y a las
personas que tendrán a cargo su ejecución, establecer niveles de autoridad y
responsabilidades.
 Dirección de la Ejecución: es propiamente política, es la acción conducente a lograr
que se hagan determ cosas. Incluye todas las funciones adm. Autoridad y capacidad
de mando conferida a determ personas según los cargos que ocupan.
 Control: todas las act orientadas a verificar el cumplimiento de los obj previstos o de
los cursos de acción de los procesos y procedimientos que se desarrollan para el
alcance de esos obj y deducir las acciones correctivas.
 Coordinación: integrar coherente y armónicamente todas las act asignadas a
personas y estructuras. Implica la capacidad de conciliar todos los elementos de la
org en un tiempo determ y según los obj fijados.

La misión u objetivo
Son los resultados finales que se han determ a priori y hacia los cuales están orientadas las
act/funciones de una unid adm. Los obj condicionan las funciones y éstas a la estructura.
 Objetivos generales: (objetivos-fines) aquellos propios de la unid org que se toma
como referencia.
 Objetivos particulaes: (objetivos-medios) los que tienen asignados las unid org
dependientes de la unidad de la cual forman parte.
El cumplimiento de los obj particulares es un requisito para alcanzar los generales.
Los obj de la AP están destinados al beneficio de la sociedad.
La adecuación estructura-función-objetivo
Entre estos elementos debe existir una adecuación mutua: el cumplimiento de un obj trae
consigo el desarrollo de una función, y ésta requiere la existencia de una estructura. Por lo
tanto, la estructura y la función deben ser coherentes con los obj fijados.
En la AP hay obj con cierta permanencia e invariabilidad (EJ percepción de un impuesto que
se ha establecido por un tiempo indeterm). Esto trae como consecuencia que no surja
alteración en el diseño de la estructura de la org, que tiene a cargo el desarrollo de las
funciones inherentes al cumplimiento de ese obj.
Hay obj con cierto grado de variabilidad o cuyo cumplimiento requiere una serie de nuevas
situaciones que producirán alteraciones funcionales.
La estructura puede ser inadecuada para el desarrollo de las funciones por insuficiencia de la
propia org (porque sus integrantes no están capacitados o porque las disposiciones
normativas no son compatibles con las funciones y obj fijados).
Eficiencia, la virtud y facultad para lograr un efecto determ. Eficacia, la virtud, actividad,
fuerza y poder para obrar y que implica una capacidad potencial para realizar algo. Deben
estar vinculados al mayor o menor cumplimiento de los obj.

Estos conceptos sirven para indicar una org que tiene una estructura adecuada, pero no
eficiente. No resulta efectiva en la atención de las necesidades y requerimientos del
contexto.
Eficiencia y eficacia del sistema de la AP son el resultado de un conjunto de factores internos
y factores externos originados en el contexto.

Organización jerárquica y organización funcional

La AP es impulsada hacia la diversificación funcional, logrando una estructuración mas
descentralizada. Es una tendencia a la división o especialización funcional.
Estas unid org se llaman “departamentalización” y trae los conceptos de autoridad y función.
Autoridad: se funda en la capacidad institucionalizada de disponer que determ personas
realicen ciertas act. En la AP la autoridad esta asignada institucionalmente en niveles
(vertical y horizontal) o jerarquías -> “organización escalar de unid org”
La org vertical posibilita la transferencia de autoridad y la asignación de responsabilidades.
El sistema de comunicación se encarga de la transmisión de ordenes desde los sistemas
superiores a los inferiores, utilizando canales de comunic, que son los medios por los cuales
se transmiten las ordenes, sugerencias, informaciones, etc (sentido vert, horiz y transversal).
Jerarquía: la relación de supremacía de los funcionarios superiores respecto de los inferiores
y de su subordinación. La relación jerárquica o escalar es una relac que se materializa entre
personas (funcionarios). En la AP se establece por medio de dos relaciones:
 Donde las unid adm se ubican escalarmente en relación jerárquica, (unid superiores y
unid inferiores)
 El que se constituye en cada unid org, lo que afecta la disposición de los cargos que la
componen, se llama “organización escalar de unid org”.
En la AP la estructura de la autoridad es un complejo org dependiente del sistema político.
El fundamento de la autoridad que ejercen los funcionarios políticos proviene del
mecanismo que haya adoptado el sist político para canalizar la voluntad política y acceder al
poder de la AP. Esta estructura autoritaria en al AP es de arriba hacia abajo.
Según la autoridad, la disposición de las unid org es vertical descendente, según la
especialización funcional, donde se produce la delegación de funciones.
EJEMPLO: El Poder Ejecutivo se especializa funcionalmente en ministerios, y estos en
subsecretarias, direcciones, departamentos, etc. Por lo tanto, cada Poder (E, J y L) tiene una
formación piramidal o escalonada -> organización escalar/ pirámide jerárquica.

Competencia: conjunto de funciones de cada unid org, que se desarrollan en cierto ámbito.
Se deriva de la naturaleza de la función o de cada unid org.
EJEMPLO: un ministerio de hacienda tiene competencia en aquellos temas relativos a
recaudación y asignación de recursos, adq y control del gasto pub).
En cada unid org hay funciones que son propias de una unidad org mayor Y específicamente
distinta.

Tipos de relaciones de las unidades organizativas

Las subdivisiones estructurales traen dificultades para determinar sus límites, porque no
todas las unid org tienen igual independencia funcional.
2 tipos de unidades organizativas:
 unidad organizativa de relación externa: más amplia, compone su estructura con las
unid org de relación interna. Tiene una relación directa con el ambiente social.
 unidad organizativa de relación interna, no tiene relación directa con el medio social,
es una unidad dependiente de la unid de relación externa.