Principios de prevención y precaución para prevenir daños ambientales

Principio de prevención
Según lo predeterminado por la ley 99 de 1993, está establecido que el principio está
asentado en la iniciativa de “diligencia debida” de los sujetos de Derecho Internacional, o
sea, en la obligación de vigilancia y adopción de previsiones respecto a los bienes e
individuos bajo su jurisdicción, con el objetivo de aseverarse que, en condiciones
habituales, no provoquen males transfronterizos. Esta obligación está conformada por el
grupo de “estándares mínimos” de comportamiento de diligencia exigibles
internacionalmente (diligencia suficiente) (Durnas, 2001).
Desde un punto de vista constitucional, con la promulgación de la Constitución de 1991 se
establece que el Estado debe desarrollo modelos de desarrollo sostenible en el que la
actividad productiva debe guiarse por la sociedad, la economía, la protección de la
diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia
ecológica y los principios de precaución y prevención ambiental, entre otros. De este modo,
el principio de prevención se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación
del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo
presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de
conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente (C-449, 2015).
De acuerdo con la sentencia T-299 de 2008, el principio de prevención busca que las
acciones de los Estados se dirijan a evitar o minimizar los daños ambientales, como un
objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan
ocasionarse en los territorios de otras naciones. Requiere por ello de acciones y medidas -
regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes
que el daño se produzca o se agrave.
Como características de este principio es posible establecer que se encuentra integrado por
obligación de los Estados de adoptar previsiones de acuerdo a la certeza científica sobre los
peligros que entraña la actividad, orientándose también hacia una obligación de actuar de
modo proporcional a las fuerzas en juego para eludir males transfronterizos a partir de la
imposición de limitaciones o prohibiciones a las ocupaciones bajo jurisdicción de los entes
internacionales frente a las obligaciones enmarcadas en el derecho internacional.

Principio de precaución
El principio de precaución es actualmente una herramienta hermenéutica de gran valor para
determinar la necesidad de intervención por parte de las autoridades públicas ante daños
potenciales al medio ambiente y la salud pública. La utilización de esta herramienta no se
opone a ningún principio constitucional. Sin embargo, debe tenerse presente que se trata de
un enfoque excepcional y alternativo frente al principio de certeza científica.

Con respecto al principio de precaución es posible establecer que en este aspecto la

conducta de los Estado no corresponde a la iniciativa diligencia “debida”, sino a la
iniciativa de “buen gobierno”, administración que se adelanta criteriosamente a los hechos,
la que frente a la duda de que una actividad logre ser riesgosa, prefiere limitarla (aun
equivocándose), privilegiando las seguridades (en la situación ambiental, la preservación
del medio ambiente). No se puede dialogar de “obligación” de obrar del individuo universal
debido a que no hay certezas alrededor del peligro de la acción emprendida o a emprender
(Durnas, 2001).
Como principal característica es posible determinar que este principio se basa en la
conveniencia, sin que esta sea considerada como una obligación, pues solamente se
requiere de la adopción de previsiones por parte del individuo dada la certeza científica
sobre si la actividad entraña peligro; en donde es posible adoptar medidas con base a las
convicciones de razonabilidad, criterios de previsión y de nivel de peligro admitido para las
ocupaciones bajo su jurisdicción.
Así, la Secretaria Distrital de Planeación (2016) establece que el principio de precaución
comprende ciertos elementos en aras de tutelar el derecho colectivo a un ambiente sano, en
donde se pueden identificar los siguientes: (i) que exista peligro de daño, (ii) que este sea
grave e irreversible, (iii) que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta
absoluta, (iv) que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la
degradación del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisión sea
motivado1.
Por consiguiente, este principio se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no
está presente, pues tratándose de éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que
puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a
mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del
conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas
consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.
De este modo, la Corte determina que el principio de precaución no responde
exclusivamente al peligro, noción que se refiere exclusivamente a una posibilidad de daño,
sino más bien al riesgo, es decir, a un cierto grado de probabilidad de un daño, en las
situaciones en que la magnitud de dicha probabilidad no se ha podido establecer con
certeza. En ese orden de ideas, se destaca que uno de los elementos esenciales del principio
de precaución es la existencia de un mínimo de certeza que, aunque insuficiente e
incompleto, permite partir de un punto cierto y no de una ignorancia absoluta.2 
Diferencias
Si bien, tanto la prevención como la precaución requieren de los sujetos de Derecho
internacional determinados comportamientos -generalmente, consistentes en exigencias de
imposición de restricciones o limitaciones a sus propios actos o a las actividades de los
particulares-, la sustancia de esos comportamientos posee distinta índole en la aplicación de
cada uno de los principios bajo tratamiento
Sin embargo, como diferencias, es posible considerar que el principio de precaución está
denominado a operar antes de que se provoque un mal y antes a que se tenga certeza
1
Concepto 95 de 2016 Secretaría Distrital de Planeación. Recuperado de:
https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=74721&dt=S
2
Fallo 00222 de 2019 Consejo de Estado, recuperado de:
https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=83585
absoluta sobre la ocurrencia del mismo, y no rigurosa de que se pruebe que la actividad que
se pretende hacer va a provocar un mal, sino que basta con que existan suficientes recursos
que permitan tener en cuenta que puede tener la virtualidad de ocasionarlo, para que la
mediación administrativa cautelar logre ser hecha. La diferencia con principio de
prevención es que este parte de la base de la vida de suficiente certeza respecto de los
peligros o de su posibilidad de ocurrencia, de tal forma que actúa en una cadena de
causalidad popular con el propósito de interrumpir el curso causal respectivo y de prevenir
la consumación del mal. El inicio de prevención implica que el peligro podría ser conocido
anticipadamente y que tienen la posibilidad de adoptarse medidas para neutralizarlo, en lo
que el de precaución comporta que el peligro de mal ambiental no podría ser conocido
anticipadamente ya que no se pueden conocer materialmente los efectos a mediano y
extenso plazo de una acción. Así, el principio de precaución parte de que exista un mínimo
de seguridad sobre los efectos de la actividad, mientras que el de prevención parte de que se
produzca certidumbre en ellos.

Análisis sentencia 63001-23-33-000-2019-00024-01 (AP) del Consejo de Estado

Hechos
A partir de una acción popular, el Procurador 34 Judicial I para asuntos Ambientales y
Agrarios, la Defensora del Pueblo - Regional Quindío, y la Personera Municipal de
Armenia, demandaron al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al departamento del
Quindío, al municipio de Salento, al municipio de Armenia, a la sociedad Empresas
Públicas de Armenia – EPA E.S.P., por la presunto vulneración de los derecho colectivo
relacionados con el goce de un ambiente sano, el equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible.
Teniendo en cuenta que dichas vulneraciones fueron originadas por el vertimiento de aguas
residuales a la cuenca del Río Quindío y su captación para actividades agrícolas, generando
una afectación a las Áreas Forestales Protectoras.
Problema jurídico
De acuerdo a lo anterior, el Consejo de Estado deberá analizar si realmente existió una
afectación a los derechos colectivos con respecto a los vertimientos domésticos y
comerciales efectuados en la cuenca del río Quindío, que posteriormente se conecta con el
punto de captación de aguas del sistema de acueducto del municipio de Armenia, en donde
la sala deberá establecer si se dio cumplimiento al principio de prevención ambiental.

Fundamentos de derecho
En primer lugar, se establece la procedencia de la acción instaurada, considerando que es la
acción popular la más oportuna para adelantar este tipo de casos, la cual se encuentra
consagrada por el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de
1998, teniendo como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando
estos resultan amenazados o vulnerados por la acción u omisión de los particulares y/o de
las autoridades públicas, considerando que en este escenario judicial se debaten problemas
sociales que afectan a todos los habitantes del territorio nacional y, por eso, en el evento de
emitir una sentencia condenatoria, el juzgador debe determinar las instrucciones idóneas,
suficientes y conducentes que permitan prevenir la amenaza o corregir el daño colectivo.De
este modo, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 señala los presupuestos básicos que
contiene la sentencia condenatoria y las responsabilidades que tiene la autoridad judicial al
momento de garantizar la materialización de su decisión.
Con respecto al impacto ambiental generado, la parte demandada pone de presente a la
sentencia T-622 de 2016, en donde se realiza una comparación entre el Río Quindío y el
Río Atrato, estableciendo que los instrumentos normativos de planificación y de protección
previstos en el ordenamiento jurídico resultaban suficientes para garantizar la protección
del Río Quindío y no era necesario ampliar su protección a diferencia del Río Atrato, este si
representa un elemento de identidad cultural para las comunidades afrocolombianas del
Chocó, lo cual no acontece en el presente escenario. Relacionado con los instrumentos de
planificación, se establece principalmente al artículo primero, numeral 7 de la ley 99 de
1993, en donde es establece la obligación del Estado, frente al principio de prevención, el
cual deberá fomentar la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la
conservación de los recursos naturales renovables.
Desarrollo del principio
Teniendo en cuenta que los derechos vulnerados fueron los referentes a los derechos
colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia del
equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Se establece
que el impacto ambiental generado en este caso, tiene que ver con lugar en el cual se llevó a
cabo el mismo, pues el vertimiento de aguas residuales se realizó en zonas de especial
importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los
demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio
ambiente, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios
que garantice la salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación
sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente
y a los derechos de los consumidores y usuarios.
Por consiguiente, frente al principio de precaución se plantea que el Sistema Nacional
Ambiental, con el apoyo de la Política Nacional de Gestión Integral del Recurso Hídrico –
PNGIRH-, han establecido las estrategias de planificación y conservación del recurso
hídrico deben guiar el actuar de las autoridades públicas ambientales en los siguientes
términos:
Planificación: Esta estrategia se orienta a establecer lineamientos específicos a nivel de la
cuenca hidrográfica (aguas superficiales, subterráneas y marino costeras), para orientar la
gestión y el uso sostenible del agua, teniendo en cuenta las dinámicas de ocupación del
territorio, de tal forma que se garantice el aprovechamiento eficiente del recurso hídrico,
pero garantizando su conservación para las generaciones futuras y la supervivencia de los
ecosistemas que dependen de él. Para tal fin se prevén las siguientes líneas de acción
estratégicas:
 Realizar análisis estratégico de las cinco macrocuencas del país para establecer
pautas y directrices para su ordenamiento y manejo sostenible.

Priorizar, formular e implementar los planes de ordenación y manejo de cuencas

hidrográficas a desarrollar en las cuencas objeto de ordenación y manejo que
correspondan a sub-zonas hidrográficas o de nivel subsiguiente según definición del
IDEAM.

Promover la articulación de los planes de ordenamiento territorial a los planes de

ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, como determinantes para la
conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la
prevención de amenazas y riesgos naturales.
De acuerdo a estos planteamientos la sala establece que frente al principio de prevención no
existió un verdadero proceso de planeación y por ende es necesario que las entidades
involucradas diseñen un protocolo para la ejecución de las labores de mantenimiento que
mitigue los impactos ambientales que se puedan presentar en el desarrollo de la orden a
través de estrategias de modo, tiempo o tecnología que procuren la eficiencia del
procedimiento.
Ratio decidendi
La sala fundamento su decisión bajo la consideración que la salvaguarda de los ecosistemas
estratégicos debe establecerse bajo una prestación del servicio que se articule en razón a los
planteamientos del principio de precaución, estableciendo que las entidades que pertenecen
al extremo pasivo de la litis no pueden ejecutar sus funciones de manera aislada y
desarticulada, pues la protección del entorno natural solo es posible a través del trabajo en
equipo y la concatenación de esfuerzos.
Por otro lado, analizó la importancia ecológica del Río Quindío, en donde las acciones de
su preservación no pueden ser únicamente realizadas por la CAR o las autoridades
municipales, en aras que todos están llamados a participar en el propósito común de
conservar el lugar de captación de las aguas del Río Quindío, pues de lo contrario, los
primeros afectados serán los usuarios del servicio de acueducto de Armenia.
Por consiguiente, la sala decidió ORDENAR a las entidades condenadas que protejan,
conserven, mantengan y restauren la cuenca del Río Quindío y sus afluentes, desde su
nacimiento hasta su desembocadura, actuando al tenor de los principios de coordinación,
concurrencia y desarrollo sostenible. En esa medida, cada tres meses deberán celebrar una
sesión de trabajo conjunto para evaluar el avance en el cumplimiento de cada orden
especifica. Las actas de las sesiones, junto con el soporte de las actuaciones, deberán
remitirse al Comité de Verificación del cumplimiento de la sentencia.

Referencias bibliográficas
Constitución política de Colombia de 1991
Durnas, Z. (2001). LOS PRINCIPIOS DE PREVENCIÓN Y PRECAUCIÓN EN
MATERIA AMBIENTAL EN EL SISTEMA INTERNACIONAL Y EN EL
INTERAMERICANO. Jornadas de Derecho Internacional.
Ley 99 de 1993
Sentencias T-299 de 2009
Sentencia C-449 de 2015