Sentencia Recusaciones

Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Demandante: María Aleyda Valencia Rojas
CARENCIA DE OBJETO POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA - La derogatoria,

modificación, subrogación o suspensión de un acto administrativo no
impide estudiar su legalidad
Teniendo en cuenta que el demandado tomó posesión del cargo de director

general encargado de la CARDER el 3 de febrero de 2020 y, posteriormente, se
profirió el Acuerdo No. 015 de 25 de julio de 2020, mediante el cual se eligió al
señor Julio César Gómez Salazar como director general en propiedad de la
entidad, quien se posesionó el 27 de julio de 2020, se deberá determinar si en el
presente asunto se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por
sustracción de materia y, por ende, habría lugar a proferir un fallo inhibitorio, de
conformidad con la fijación del litigio. (…). [L]a Sala encuentra procedente
destacar que este asunto ya fue resuelto en el auto del 9 de abril de 2021, que
declaró no probada dicha hipótesis, propuesta como excepción previa por la parte
pasiva, en su contestación de la demanda, de conformidad con lo establecido en
la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018. (...). En efecto, el juicio de
legalidad a cargo de esta jurisdicción es autónomo y se dirige específicamente a
controlar el apego de los actos administrativos a la normativa vigente, desde un
enfoque objetivo e integral, teniendo en cuenta que su validez se configura desde
su formación mientras que su efectividad viene dada por situaciones posteriores a
su nacimiento, razón por la cual esta corporación ha admitido, por ejemplo, su
control judicial desde su expedición aun sin haber sido notificados. En
consecuencia, la derogatoria, modificación, subrogación o suspensión de un acto
administrativo no es motivo per se para abstenerse de estudiar su legalidad, bajo
la declaratoria de carencia actual de objeto por sustracción de materia, en la
medida en que la eficacia del acto administrativo solo hace que sea inoponible a
los administrados -de pleno derecho-, pero no impide que el juez de lo contencioso
administrativo estudie su validez.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que es posible analizar la legalidad del acto

pese a que ya no esté produciendo efectos, consultar: Consejo de Estado,
Sección Quinta, sentencia del 24 de mayo de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate,
radicado 47001-23-33-000-2017-00191-02.
NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR

GENERAL ENCARGADO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL /
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / ESTATUTO
INTERNO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Régimen legal
La Ley 99 de 1993, en su Título VI, fija el régimen de las Corporaciones

Autónomas Regionales, como entes corporativos de carácter público, compuesto
por los entes territoriales que constituyen geográficamente un mismo ecosistema o
una unidad geopolítica o hidrogeográfica, dotados de personería jurídica y con
autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio en el cumplimiento de su
función de conservar el ambiente, administrar los recursos naturales renovables y
propender por el desarrollo sostenible en el área de su jurisdicción, según las
directrices sobre la materia de la cartera ministerial sobre la materia. En cuanto a
su organización interna, el artículo 24 señala que sus autoridades internas son: (i)
La Asamblea Corporativa; (ii) el Consejo Directivo; y (iii) el Director General. La
primera, como el órgano principal de dirección, integrado por los representantes
legales de las entidades territoriales de su jurisdicción (artículo 25), y el segundo,
como el órgano de administración (…) (artículo 26). (…). Por último, es el director
general quien obra como su representante legal y primera autoridad ejecutiva.
(…). De acuerdo con lo anterior [artículo 28 de la Ley 99 de 1993 (modificado por
el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008)], el director de las Corporaciones
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
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Autónomas Regionales es elegido por el Consejo Directivo de la entidad para un

período institucional de cuatro (4) años y puede ser reelegido por una única vez.
(…). Ahora bien, en el caso específico de la CARDER, mediante el Acuerdo No.
005 del 26 de febrero de 2010, su Asamblea Corporativa adoptó los estatutos, en
los que dispuso que la entidad está integrada por el departamento de Risaralda y
los municipios de Pereira, Santa Rosa, Dosquebradas, La Virginia, Belén de
Umbría, Guática, Quinchía, Mistrató, Pueblo Rico, Santuario, Apía, La Celia,
Balboa y Marsella (artículo 3). Por su parte, en el Capítulo IV, reglamentó lo
relacionado con sus órganos de dirección y administración, especificando que su
Consejo Directivo está conformado por 13 miembros. (…). En cuanto a su director
general, precisó que se trata de un empleado público con régimen especial que, si
bien obra como representante legal y primera autoridad ejecutiva de la entidad, no
es un agente de los integrantes del Consejo Directivo sino que actúa con
autonomía a nivel regional, aunque consultando la política nacional ambiental y las
orientaciones de los entes territoriales, los representantes de la comunidad y del
sector privado dadas a través de los órganos de dirección (artículo 50). En este
orden, enlistó las calidades o requisitos positivos que se deben acreditar para
ejercer el cargo (artículo 51) así como los negativos, al señalar que se encuentra
sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los directores de las
entidades descentralizadas del orden nacional (artículo 58), al tiempo que reiteró
que su designación corresponde al Consejo Directivo, para un periodo institucional
de 4 años, a partir del año 2012, reelegible por una única vez (artículo 52 en
concordancia con el artículo 37.9) y reglamentó la forma de suplir sus faltas
temporales o absolutas (…) (artículo 53). (…). Por último, esta misma norma
aclara que cuando se produce una vacancia absoluta en el referido empleo, por
cualquiera de las causales legales para su cesación definitiva (artículo 56), que
incluyen orden o decisión judicial, se procederá a proveerlo a través de encargo
por el periodo restante, el cual concluirá con la posesión del nuevo director general
(parágrafo segundo).
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el control judicial del acto se puede

realizar desde su expedición aun sin haber sido notificado, consultar, entre otras:
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de julio de 2018, M.P.
Oswaldo Giraldo López, radicado 11001-03-24-000-2012-00073-00; Consejo de
Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de octubre de 2017, M.P. Julio Roberto
Piza Rodríguez, radicado 76001-23-31-000-2011-01520-01.

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / IMPEDIMENTO /
RECUSACIÓN – Régimen general y administrativo
Los impedimentos y recusaciones son instituciones de naturaleza jurídica mixta en

cuanto, por una parte, se trata de mecanismos procesales que operan en todos los
procedimientos y jurisdicciones (aunque con diferentes alcances) a favor de las
partes, terceros y el Ministerio Público para garantizar la independencia e
imparcialidad de las autoridades del Estado en la toma de las decisiones que los
afectan, dentro del marco de sus respectivas competencias; mientras que, por la
otra, configuran un derecho subjetivo, de carácter sustantivo, en cabeza de todos
los ciudadanos, de velar por el recto, probo y transparente ejercicio de la función
pública (artículo 209 de la C.P.) y el cumplimiento efectivo de los fines del Estado
(artículo 2 de la C.P.) con estricto apego a la legalidad (artículo 6 C.P.). (…).
[A]mbas figuras representan una garantía del derecho fundamental al debido
proceso, aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, en
virtud del artículo 29 de la Constitución Política, 8 de la Convención Americana de

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Derechos Humanos- CADH y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos- PIDCP; y en el segundo, constituyen una expresión del modelo de
democracia participativa, que promueve la intervención pública en los
procedimientos deliberativos y decisorios de interés general relacionados con la
conformación, ejercicio y control del poder político, de conformidad con el artículo
40 superior, 23 de la CADH y 25 del PIDCP. En tal virtud, si bien su desarrollo
normativo y jurisprudencial se ha centrado en el ámbito de la función jurisdiccional,
esto es, en el rol de los jueces y tribunales como directores de los procesos
judiciales, por involucrar el respeto y garantía de tales derechos de rango superior
como la tutela judicial efectiva y los derechos políticos, sus estándares nacionales
e internacionales de protección resultan aplicables mutatis mutandi a los demás
manifestaciones de la función pública, incluidas la administrativa y la electoral.
(…). Y sobre su distinción, se debe aclarar que el impedimento tiene lugar cuando
el servidor o particular que ejerce funciones públicas motu propio declina su
competencia para conocer de un asunto específico por existir serios motivos de
duda o temor sobre su integridad para resolverlo y, en su defecto, procede la
recusación, a instancia de la persona afectada o interesada en la decisión a tomar
por aquel, para que se separe de la actuación correspondiente. (…). En este
orden, se concluye que ambas instituciones garantizan a los administrados, en
consideración a su ciudadanía integral, que sus servidores públicos no solamente
sean imparciales sino que además lo parezcan, en el marco de las actuaciones
bajo su conocimiento y decisiones de su competencia, es decir, que no debe
haber lugar para ninguna dubitación razonable sobre su ecuánime criterio jurídico,
en cuanto cada funcionario «(…) debe aparecer como actuando sin estar sujeto a
influencia, aliciente, presión, amenaza o intromisión, directa o indirecta, sino única
y exclusivamente conforme a –y movido por- el Derecho».
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los impedimentos y recusaciones y su finalidad,

consultar: Corte Constitucional, sentencia C-532 del 19 de agosto de 2015, M.P.
María Victoria Calle Correa. En relación con el mismo tema, igualmente, consultar:
Corte Constitucional, sentencia C-881 del 23 de noviembre de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. Sobre la aplicación de los impedimentos y recusaciones en
otras manifestaciones de la función pública, incluidas la administrativa y la
electoral, consultar, entre otras: Corte Constitucional, sentencia C-1076 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; Corte Constitucional, sentencia C-365 de
2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Acerca de las diferencias existentes entre las
figuras de impedimentos y de recusaciones, consultar: Corte Constitucional,
sentencia T-305 del 8 de mayo de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez. Del carácter
subjetivo y objetivo de la imparcialidad del juez, consultar: Corte constitucional,
sentencia C-881 del 23 de noviembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En
cuanto a la finalidad de los impedimentos y las recusaciones, consultar: Corte
Constitucional, sentencia SU-115 del 14 de marzo de 2019, M.P. Gloria Stella ortíz
Delgado.
CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN EN EL ORDENAMIENTO

ADMINISTRATIVO
En razón del carácter excepcional que reviste a estas dos instituciones jurídicas,
las causales que habilitan su procedencia tienen reserva de ley, son taxativas y de
interpretación restrictiva, con el fin de impedir su uso caprichoso por parte de los
ciudadanos o la evasión del cumplimiento de sus funciones, por parte de los
servidores públicos. (…). Lo anterior, ha sido reiterado por la Sala Plena de esta
Corporación, al considerar también que, por tratarse de prohibiciones que alteran
el ejercicio de competencias legales, no pueden ser objeto de indeterminación o
interpretación extensiva, lo que permitiría su abuso en detrimento del principio de

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legalidad, la igualdad formal ante la ley, la participación en el ejercicio de la

función pública y su eficacia en la satisfacción de los fines del Estado. Ahora bien,
en líneas generales, se puede sostener que las normas que regulan las
situaciones que pueden afectar la imparcialidad e independencia de los servidores
públicos en los diferentes procesos y ámbitos de toma de decisiones dentro del
Estado coinciden en advertir sobre cuestiones relacionadas básicamente con el
interés de ellas en los asuntos bajo su conocimiento, bien sea directo o indirecto,
material, intelectual o moral, por razones económicas, de afecto, antipatía,
parentesco o de amor propio, como lo ha reconocido la jurisprudencia
constitucional. (…). En este orden, cabe resaltar como elemento común a todas
estas, amén de su mencionado carácter taxativo e interpretación restrictiva, la
necesidad de que las situaciones en que se fundan estén debidamente
comprobadas para que se acepte el impedimento o recusación, si bien la forma de
acreditarlas varía entre una y otra clase de causales porque las primeras versan
sobre situaciones objetivas fácilmente demostrables por distintos medios de
convicción, con prevalencia del documental, que dejan muy poco margen para la
apreciación subjetiva o la contradicción, más allá de su tacha de falsedad o regla
de exclusión por inconstitucionalidad, por lo que su análisis básicamente se limita
a establecer su existencia, autenticidad y validez. (…). En cambio las segundas,
estas son, «el interés particular y directo» y «la enemistad grave o amistad íntima»
son de difícil acreditación porque se refieren a las emociones, pasiones,
sentimientos, deseos, intenciones, pensamientos y demás elementos volitivo-
afectivos que hacen parte de la intimidad de las personas humanas y que, en tal
virtud, dependen predominantemente del criterio del fallador, más todavía cuando
el legislador las cualificó con adjetivos que admiten distintos grados de intensidad,
por lo que están atadas directamente a la manifestación del impedido o recusado
acompañada de distintos medios probatorios tendientes a confirmarla o
desvirtuarla, según el caso. (…). [R]esulta evidente que, en principio, el recusante
tiene la carga de probar las causales que invoca para controvertir la
independencia e imparcialidad de los servidores públicos y, en consecuencia,
solicitar su separación de la actuación administrativa correspondiente. Tanto así,
que en caso de no demostrar argumentativa y probatoriamente su dicho y, por
tanto, utilizar este mecanismos de forma abiertamente improcedente o infundada
incurriría en una conducta temeraria o de mala fe objeto de responsabilidades
subjetivas, en el marco de los principios y garantías superiores del debido
proceso, a fin de sancionar las maniobras dilatorias de la toma de decisiones a
cargo de las autoridades, necesarias para la realización de sus fines
constitucionales y la protección de los derechos de los administrados.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que las causales de los impedimentos y

recusaciones tienen reserva de ley, son taxativas y de interpretación restrictiva,
consultar: Corte Constitucional, sentencia C-881 del 23 de noviembre de 2011,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Corte Constitucional, sentencia T-176 del 21 de
febrero de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo. En cuanto a la libertad de
configuración legislativa por parte del Congreso de la República para establecer
las causales de impedimentos y recusaciones, consultar: Corte Constitucional,
sentencia C-365 del 29 de marzo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; Corte
Constitucional, sentencia C-925 del 18 de noviembre de 1999, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; Corte Constitucional, sentencia C-327 del 10 de noviembre de
1997, M.P. Fabio Morón Díaz; Corte Constitucional, auto A-069 del 7 de abril de
2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; Corte Consticional, sentencia C-135 del 3 de
marzo de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz. Sobre la taxatividad de situaciones que
suponen la parcialidad del juez y dan lugar al incidente de recusación, cuestiones
relacionadas con el interés en los asuntos bajo su conocimiento, bien sea directo o
indirecto, material, intelectual o moral, por razones económicas, de afecto,

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antipatía, parentesco o de amor propio, consultar: Corte Constitucional, sentencia

C-365 del 29 de marzo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En cuanto a que
las situaciones alegadas requieren ser debidamente comprobadas para que se
acepte el impedimento o recusación, consultar: Corte Constitucional, auto A-069
del 7 de abril de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En cuanto a que si se alega una
causal objetiva de recusación y no se puede probar, se puede dar el ejercicio
abusivo o de mala fe de lo que en principio era un derecho -recusar-, que se
vuelve contra el recusante para efectos de sancionarlo, consultar: Corte
Constitucional, sentencia C-390 del 16 de septiembre de 1993, M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Relacionado con lo anterior, en el sentido de que el recusante
tiene la carga de probar las causales que invoca para controvertir la
independencia e imparcialidad de los servidores públicos, so pena de incurrir en
una conducta temeraria o de mala fe objeto de responsabilidades subjetivas,
consultar: Corte Constitucional, auto A-607 del 2 de septiembre de 2021, M.P.
José Fernando Reyes Cuartas.
NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR GENERAL ENCARGADO DE LA

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / CORPORACIÓN AUTÓNOMA
REGIONAL DE RISARALDA / CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN
AUTÓNOMA REGIONAL / OBJETO DE LA RECUSACIÓN / REQUISITOS DE
LA RECUSACIÓN – Límites jurisprudenciales
Con el propósito de evitar abusos en la interposición de recusaciones que

pretenden acomodar las actuaciones y procedimientos administrativos a intereses
particulares o incidir negativamente en su desarrollo para obtener un beneficio o
ventaja o simplemente para obstruirlos ante la inminencia de una decisión
desfavorable, la jurisprudencia ha enfatizado que este no es un mecanismo o
derecho absoluto sino que encuentra límites en los principios de proporcionalidad
y razón suficiente, que reivindican la economía, celeridad, eficacia y buena fe que
orientan el ejercicio de la función pública hacia la satisfacción del interés general
de los administrados. (…). Tales restricciones operan, entonces, como formas de
interdicción de la arbitrariedad para evitar que este instituto procesal se aplique
para separar del conocimiento del asunto a quien en derecho le corresponde
resolverlo, no con argumentos jurídicos sino por razones de conveniencia
subjetiva; o paralizar el funcionamiento de la Administración demorando el
ejercicio de las competencias y la toma de decisiones por parte de sus
autoridades, lo que acarrea problemas de estabilidad, gobernabilidad, legitimidad,
transparencia y efectividad institucionales, que se traducen en corrupción estatal e
inequidad social. (…). Lo anterior, sin perder de vista que existen otros medios que
permiten controlar el apego a la ley de las decisiones de las autoridades para que
no se desvíen hacia intereses privados, como es el caso de los recursos en su
contra, los medios de control ordinarios y las acciones constitucionales, dentro de
un conjunto articulado de mecanismos administrativos y judiciales que
salvaguardan las garantías del debido proceso y la igualdad ante la ley, velando
por la rectitud, probidad, honestidad, imparcialidad e independencia de los
servidores públicos, amén de permitir que se establezcan las responsabilidades
personales a que haya lugar. En este contexto, la Sección ha venido recopilando
los requisitos mínimos que debe satisfacer toda recusación para ser tenida como
tal en sede administrativa y, en consecuencia, darle el trámite previsto en el
CPACA, es decir, que strictu sensu se trata de los presupuestos para su
procedibilidad. (…). Es decir, que efectivamente la consecuencia jurídica del
incumplimiento de tales presupuestos no es otra que su rechazo de plano, sin que
haya lugar a darle el trámite previsto en el artículo 12 del CPACA. (…). En
resumen, se tiene que (…) los requisitos de procedibilidad que debe cumplir
cualquier escrito de recusación en el ámbito administrativo son: (i)

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individualización del solicitante o justificación verosímil para mantener en reserva

su identidad; (ii) individualización del servidor público o particular que ejerce
funciones públicas contra quien se dirige; y (iii) Debida sustentación, que consiste
en exponer los elementos de juicio fácticos, jurídicos y probatorios necesarios para
su examen y decisión de fondo, lo que implica: (a) Identificar la causal invocada;
(b) describir de forma particularizada los hechos; (c) exponer las razones jurídicas
por las que se estima que existe un conflicto entre el interés particular del
recusado y el general; y (d) la carga dinámica de ilustrar probatoriamente el
supuesto de hecho que configura la causal correspondiente, teniendo en cuenta
que la imparcialidad e independencia de las autoridades se presume hasta tanto
no se demuestre lo contrario.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que la recusación no es un mecanismo o

y razón suficiente, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-365 del 29 de
marzo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sobre los impedimentos y
recusaciones como restricciones que operan, entonces, como formas de
interdicción de la arbitrariedad para evitar que este instituto procesal se aplique
para separar del conocimiento del asunto a quien en derecho le corresponde
resolverlo, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-390 de 1993, M.P.
Alejandro Martínez Caballero. En cuanto a que existen otros medios que permiten
controlar el apego a la ley de las decisiones de las autoridades para que no se
desvíen hacia intereses privados, como es el caso de los recursos en su contra,
los medios de control ordinarios y las acciones constitucionales, consultar: Corte
Constitucional, sentencia C-365 del 29 de marzo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa. En cuanto a los requisitos mínimos que debe satisfacer toda recusación
para ser tenida como tal en sede administrativa, consultar, entre otros que se
citan: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 27 de febrero de 2020, M.P.
Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado 11001-03-28-000-2020-00031-00;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 18 de marzo de 2021, M.P.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 11001-03-28-000-2019-00084-00
(AC); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de julio de 2021, M.P.
Rocío Araújo Oñate, radicado 11001-03-28-000-2021.00003-00. En cuanto a que
la consecuencia jurídica del incumplimiento de los presupuestos para los
impedimentos y recusaciones, no es otra que su rechazo de plano, consultar:
Corte Constitucional, sentencia C-532 del 19 de agosto de 2015, M.P. María
Victoria Calle; Corte Constitucional, auto A-069 del 7 de abril de 2003, M.P. Álvaro
Tafur Galvis. Sobre el mismo tema de impedimentos y recusaciones en relación
con los jueces y autoridades en general, igualmente consultar: Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 31 de mayo de 1948, M.P. Álvaro
Leal Morales.
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – Autonomía /

TRÁMITE DE LA RECUSACIÓN
En cuanto al trámite de las recusaciones contra los integrantes del Consejo

Directivo de tales corporaciones es importante aclarar que, por falta de norma
especial que lo regule, se aplica lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de
2011. (…). [A]dvierte la Sala que en los estatutos de la Corporación Autónoma de
Risaralda –CARDER-, contenidos en el Acuerdo No. 005 del 26 de febrero de
2010, no hay regulación expresa sobre el trámite de los impedimentos y las
recusaciones, por lo que entonces se aplica lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley
1437 de 2011.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el trámite de las recusaciones en el marco de la

autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, consultar: Consejo de
Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de julio de 2021, M.P. Rocío Araújo
Oñate, radicación 11001-03-28-000-2021-00003-00. Sobre el procedimiento
previsto para el trámite de impedimentos y recusaciones, consultar: Consejo de
Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de agosto de 2016, M.P. Carlos Enrique
Moreno Rubio, radicado 2015-0054-00.

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / TRÁMITE DE LA
RECUSACIÓN – Rechazo de plano por incumplimiento de requisitos
[L]as acusaciones que versan sobre el trámite de las recusaciones dentro del
procedimiento de elección del demandado como director general encargado de la
CARDER giran en torno del escrito presentado por el candidato Gabriel Antonio
Penilla Sánchez en la sesión del 3 de febrero de 2020, al punto que es el único
documento con este tipo de petición aportado como anexo al libelo inicial, en la
medida en que los reproches de la accionante se dirigen específicamente a los
presuntos vicios de nulidad en que incurrió el Consejo Directivo de la entidad al
resolverla. (…). [D]e acuerdo con la documentación que obra en el plenario, las
únicas [recusaciones] que estaban sin decidirse para entonces eran las
presentadas por el candidato en mención [Gabriel Antonio Penilla Sánchez] en esa
misma fecha, (…), o bien se presentaron en una actuación diferente, esto es, la
designación del director general en propiedad, o bien se dirigían contra personas
distintas, es decir, contra los integrantes del Consejo Directivo anterior, en cuanto
explicó que 8 de sus 13 miembros se renovaron el 1 de enero de 2020. En el
primer evento, tal como lo ha sostenido la Sección recientemente, cada
procedimiento eleccionario tiene su propia especificidad e independencia, en
cuanto a reglas, tiempos, candidatos, electores, etc. aun cuando puedan existir
ciertas condiciones generales y coincidencias particulares. Por tanto, el trámite de
las recusaciones elevadas en el marco de la designación de aquel cargo en
propiedad, no tenía por efecto suspender la actuación para designar al encargado,
como erradamente lo entiende la [demandante] «por tratarse de decisiones
disímiles, además sin exponer causal de impedimento o conflicto de interés que se
configura en este último caso». En el segundo escenario, se debe atender a lo
dicho por la jurisprudencia constitucional sobre el carácter personal, mas no
institucional, del mecanismo de los impedimentos y recusaciones, que conlleva a
que cuando se produce un cambio del funcionario recusado porque dejó de ejercer
el cargo, el reproche formulado contra su imparcialidad no se extiende
automáticamente a quien lo reemplaza, por tratarse de personas diferentes. (…).
[R]esulta menester empezar por constatar si aquellas [recusaciones] cumplían con
los requisitos de procedibilidad exigidos por la ley y la jurisprudencia para ser
tenidas como tales y, en ese orden, darle aplicación al procedimiento establecido
en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011. (…). Para tal efecto, es necesario revisar
con base en la literalidad del escrito que las contiene si se observaron tales
presupuestos, uno a uno, en los términos que esta Sección los ha interpretado en
consonancia con la Corte Constitucional, (…), así: (i) Identificación e
individualización del peticionario: Requisito satisfecho. (…). (ii) Identificación e
individualización de los servidores públicos o particulares que ejercen funciones
públicas contra quienes se dirige: Requisito satisfecho. (iii) Debida sustentación:
Requisito insatisfecho. Valga aclarar que este último requisito tiene varios
componentes que se deben examinar en conjunto, de forma sistemática, por la
relación de conexidad que existe entre estos, a saber: * Identificación de la causal
de recusación El peticionario señala expresamente una única causal de

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recusación, citando la norma que la consagra, a saber: «Tener un interés

particular y directo en la (…) decisión del asunto» (artículo 11, numeral 1º del
CPACA), por lo que cumple con esta carga. * Descripción particularizada de los
hechos. (…). [S]e evidencia que en lugar de describir los hechos que sirven de
fundamento fáctico a la causal invocada contra los recusados, el peticionario
realiza una serie de apreciaciones subjetivas y juicios de valor en su contra, en
relación con unos supuestos móviles ilegales tras su decisión de reemplazar a
quien venía ejerciendo el cargo de directora general encargada, pero sin relatar
las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que basa tales afirmaciones, lo que
resulta indispensable para verificar si se configura o no el supuesto de hecho
previsto en el artículo 11.1 del CPACA, esto es «el interés particular y directo en
(…) la decisión del asunto» por parte de aquellos. Asimismo, se observa que tales
aseveraciones no se encuentran particularizadas, tal como era debido en los
términos de la ley y la jusriprudencia, en razón del carácter personal que reviste
las causales de impedimento y recusación, sino que se refieren de forma general y
conjunta a la alegada parcialidad de los 11 consejeros en cuestión, pero sin
mención alguna a las condiciones propias de su fuero interno que, por su propia
definición, es individual y, en tal virtud, era preciso describir las situaciones que
configuraban el interés directo de ellos desde su especificidad como seres
humanos, por tratarse de una causal de naturaleza subjetiva, para permitirles
manifestar a conciencia si la aceptaban o no. En consecuencia, se concluye que
no se observó esta carga argumentativa, desde el punto de vista fáctico. *
Exposición de las razones jurídicas. (…). Sobre este punto, la Sección destaca
que si bien, a diferencia de lo sucedido con los hechos, el solicitante hace un
esfuerzo por personalizar los argumentos de derecho que sustentan sus
recusaciones, no lo logra en cuanto termina repitiendo las mismas dos censuras
contra la imparcialidad de cada uno de ellos pero sin desarrollarlas
hermenéuticamente. (…). Adicionalmente, se evidencia que ninguna de las dos
afirmaciones referidas, con base en las que se cuestiona la imparcialidad de tales
consejeros, se corresponde con la causal invocada, por lo que resultaban
abiertamente improcededentes en la medida en que: (i) los cargos directivos de
las entidades del orden nacional, como es el caso de las Corporaciones
Autónomas Regionales, por sus funciones de gobierno y mando, son también de
naturaleza política, mas no solo técnica o administrativa, por lo que la confianza
es, junto al mérito, un criterio válido para elegirlos; y (ii) convocar a sesión
extraordinaria del Consejo Directivo para llevar a cabo la designación de director
general encargado de la entidad es función del gobernador de Risaralda como
presidente de ese cuerpo colegiado y, a su vez, asistir a esta es un deber de sus
integrantes, de modo tal que ninguna de tales censuras guardan relación con el
interés particular y directo alegado. En ese orden, la solicitud tampoco cumple con
la carga argumentativa desde el punto de vista jurídico. * Ilustración probatoria.
(…). Sobre este punto, la Sección ha señalado que el peticionario tiene el deber
de ilustrar probatoriamente la causal en que sustenta la recusación, lo que se
traduce en una carga dinámica de aportar, solicitar o señalar los elementos de
convicción para demostrar el supuesto de hecho que la configura, teniendo en
cuenta la naturaleza subjetiva u objetiva de aquella, en los términos de la
jurispudencia constitucional reseñada. (…). [S]e observa que en este caso la
recusación que se interpuso contra los 11 consejeros es la del artículo 11. 1 del
CPACA, de modo tal que es de aquellas de carácter subjetivo en las que la carga
ilustrativa, a nivel probatorio, para el peticionario es mínima. En consecuencia, los
5 documentos que anexó a su solicitud bastan para tenerla por satisfecha en este
caso. Así las cosas, de la lectura sistemática de la solicitud presentada por el
candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez, a partir de la interacción entre estos
cuatro elementos que componen el tercer requisito para su procedibilidad, referido
a su «debida sustentación», la Sala concluye que el interés particular y directo en

8
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
la decisión, consistente en aquella expectativa por la posible utilidad patrimonial,

intelectual o moral, que la designación del demandado en reemplazo de la señora
Martha Mónica Restrepo Gallego, acarrearía a los consejeros recusados, no podía
entrar a ser estudiado de fondo por el Consejo Directivo de la CARDER, en la
medida en que no aparece respaldado por elementos de juicio serios, a nivel
argumentativo y probatorio necesarios para tal efecto. (…). Por lo anterior, se tiene
que tales recusaciones no superaban el examen de procedibilidad, por lo que no
había lugar a darles el trámite establecido en el artículo 12 de la Ley 1437 de
2011, para que no se dilatara injustificadamente la designación del director general
encargado de la entidad ante la vacante del titular que persitía en el cargo, por lo
que acertó ese cuerpo colegiado al rechazarlas de plano sin que esto configurara
ninguna de las irregularidades alegadas por la demandante y, en tal virtud, este
grupo de acusaciones en su contra no tiene mérito para anular la elección
acusada.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que cada procedimiento eleccionario tiene

su propia especificidad e independencia, en cuanto a reglas, tiempos, candidatos,
electores, etc. aun cuando puedan existir ciertas condiciones generales y
coincidencias particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta,
sentencia del 22 de julio de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 11001-03-
28-000-2021-00003-00. Sobre el carácter personal, mas no institucional, del
mecanismo de los impedimentos y recusaciones, consultar: Corte Constitucional,
auto A-155 del 3 de noviembre de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Con
respecto al deber que tiene el peticionario de ilustrar probatoriamente la causal en
que sustenta la recusación, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-390 del
16 de septiembre de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA /
EXTRALIMITACIÓN DE LAS ATRIBUCIONES DEL GOBERNADOR /
EXTRALIMITACIÓN DE FACULTADES DEL MINISTERIO PÚBLICO – Las
infracciones en materia disciplinaria no configuran en principio causal de
nulidad
En este punto, la Sala detaca que lo pretendido por la parte actora es que se
compruebe la eventual vulneración de las normas penales y disciplinarias que
invoca por parte de los dos funcionarios mencionados [gobernador de Risaralda y
el procurador delegado para asuntos ambientales] lo que conllevaría el ejercicio de
la potestad sancionatoria de la que esta Sala carece, en cuanto tales infracciones
si bien pueden dar lugar al ejercicio de la acción disciplinaria por parte del Estado,
en principio no configuran una causal para anular la elección del demandado, pues
el objeto del contencioso electoral es revisar la legalidad objetiva de los actos
electorales, mas no la conducta subjetiva de quienes intervienen en estos. Es por
ello que se afirma que cuando el juez que conoce de la acción de nulidad
electoral, se encuentra frente a un examen objetivo, pues solo se requiere
constatar la existencia de sus componentes para arribar a la conclusión que un
determinado sujeto no puede acceder al cargo público al que aspira, en la medida
que el Constituyente o legislador al establecerla analizaron su proporcionalidad y
razonabilidad frente al interés público que se buscaba proteger con su
consagración. En ese orden de ideas, para la Sala es evidente que una infracción
al Código Disciplinario Único, como la que a juicio de la demandante fue cometida
por el gobernador de Risaralda y el procurador delegado para asuntos
ambientales esto es, la contenida en el artículo 34, numeral 28 de la Ley 734 de
2002 o una al Código Penal, como la del artículo 413 sobre el delito de prevaricato

9
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
por acción son extrañas a la competencia del juez electoral y, por tanto, escapan
al objeto de control de la nulidad electoral, por lo que este cargo tampoco tiene
vocación de prosperar.

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA / CONDENA EN
COSTAS - Improcedencia
Finalmente, sobre la solicitud de la CARDER de condenar en costas a la señora

María Aleyda Valencia Rojas, es pertinente advertir que el artículo 188 del CPACA
regula que, tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre
dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés
público. Como lo ha sostenido la Sala «en los procesos que se adelantan en
ejercicio de las acciones públicas, no podrá condenarse en costas a la parte
vencida en el proceso; y como la acción de nulidad de carácter electoral es
pública, es fácil concluir que el Tribunal no podía condenar en costas al
demandante», por lo que no se accederá a esta petición.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 11 NUMERAL 1 / LEY 1437

DE 2011 - ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 99 DE 1993
- ARTÍCULO 28 / LEY 1263 DE 2008 - ARTÍCULO 1 / LEY 734 DE 2002 -
ARTÍCULO 34 NUMERAL 28 / CÓDIGO PENAL - ARTÍCULO 413
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Actor: MARIA ALEYDA VALENCIA ROJAS
Demandado: JULIO CÉSAR ISAZA RODRÍGUEZ – DIRECTOR GENERAL

ENCARGADO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE
RISARALDA
Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Trámite de las recusaciones contra

integrantes del Consejo Directivo de la CARDER
FALLO DE ÚNICA INSTANCIA
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del medio de control
de nulidad electoral, previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, promovido

10
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
por la señora María Aleyda Valencia Rojas contra la designación del señor Julio
César Isaza Rodríguez como director general encargado de la Corporación
Autónoma Regional de Risaralda - CARDER.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda.
El 3 de julio de 2020, la señora María Aleyda Valencia Rojas, obrando en nombre

propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el
artículo 139 del CPACA, formuló demanda contra el acto de elección del señor
Julio César Isaza Rodríguez como director general encargado de la entidad,
teniendo como pretensión principal:
3.1. DECLARAR la NULIDAD del Acuerdo 02 del 3 de febrero del año 2020, por
medio del cual el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda – CARDER, designó a JULIO CESAR ISAZA RODRIGUEZ como
Director General Encargado de la CARDER mientras se elegía director en
propiedad para el período comprendido entre el primero (1) de enero del año 2020
y el treinta y uno (31) de diciembre del año 2023.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene: (i) realizar un nuevo

procedimiento tendiente a elegir al director general de la entidad para el periodo
institucional 2020-2023 y (ii) condenar en costas y agencias en derecho a la parte
demandada.
1.1. Hechos
La accionante señaló como fundamento fáctico de sus pretensiones, los hechos

que se sintetizan a continuación:
Narró que por fallo del 1 de febrero de 2018, esta Sección declaró la nulidad de la
elección del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera como director general de la
CARDER, periodo 2016-2019, contenida en el Acuerdo No. 015 del 2016 del
Consejo Directivo de la entidad.
Explicó que, a través del Acuerdo 05 de 2018, el referido órgano suplió la vacancia
generada como consecuencia de esa decisión, con el nombramiento en encargo
de la señora Martha Mónica Restrepo Gallego, quien se mantuvo en el empleo
hasta la finalización de aquel lapso institucional ante las demoras que impidieron
realizar la designación en propiedad correspondiente.
Aclaró que, en consecuencia, se abrió una nueva convocatoria para elegir director
general de la corporación, periodo 2020-2023, mediante el Acuerdo 10 del 23 de
octubre de 2019, en la que fueron habilitados 55 candidatos, por cumplir con los
requisitos del artículo 2.2.8.4.1.21 del Decreto 1076 de 2015, en concordancia con
el artículo 34 de los estatutos.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Especificó que, según el cronograma establecido, la sesión definitiva del Consejo

Directivo tendría lugar el 2 de diciembre de 2019, no obstante, el procedimiento
eleccionario se dilató ante las múltiples recusaciones elevadas contra la mayoría
de sus integrantes, las cuales implicaron la suspensión de la actuación
administrativa y su remisión a la Procuraduría General de la Nación para
resolverlas.
Destacó que el 1 de enero de 2020 se renovó la composición de aquel órgano por

el cumplimiento del periodo de 8 de sus miembros, lo que implicó el cambio de su
presidencia en cabeza del gobernador de Risaralda, quien el 8 de enero del
mismo año citó a una sesión extraordinaria para el 13 de enero siguiente con el fin
de nombrar un nuevo director general encargado.
Señaló que en aquella oportunidad, tomaron posesión los nuevos integrantes del
Consejo Directivo, pero se abstuvieron de realizar la designación prevista en el
orden del día porque existían 7 recusaciones pendientes de ser decididas por el
jefe del Ministerio Público y una más presentada ese mismo día.
Sostuvo que, por tanto, el presidente de esa colegiatura convocó a una nueva
reunión con la misma finalidad para el 3 de febrero de 2020, a la que asistieron el
procurador delegado para asuntos ambientales, el procurador provincial de
Pereira, el procurador regional de Risaralda y una procuradora judicial ambiental y
agraria; y que el primero de ellos informó que las recusaciones pendientes serían
resueltas desfavorablemente en el transcurso del día y que, en tal virtud, podían
proceder a elegir al respectivo encargado.
Resaltó que, entonces, se recibió un nuevo memorial de recusación presentado

por el candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez contra 10 de los 13 consejeros,
lo que desintegraba el quórum para decidir e imponía su remisión a la
Procuraduría General de la Nación para su conocimiento, sin embargo, manifestó
que fue rechazada de plano por recomendación del procurador delegado para
asuntos ambientales y, en ese orden, se procedió a designar al señor Julio César
Isaza Rodríguez como director general encargado de la CARDER, a través del
Acuerdo 02 de 2020.
1.2. Normas violadas y concepto de violación
La demandante afirmó que el acto electoral impugnado es contrario a las

siguientes disposiciones jurídicas:
• Constitución Política de Colombia: artículos 4, 6, 83 y 209.

• Ley 734 de 2002: artículo 40 y 48.
• Código Penal Colombiano: artículo 413.
• Ley 1437 de 2011: artículos 11 y 12 y 139.
Lo anterior, a partir de la formulación de cinco acusaciones que tituló y describió

así:

12
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
1.2.1. «Violación directa la Constitución y la ley por falta de competencia de los

Consejeros que participaron en la expedición del acto demandado por
desconocimiento del trámite que se le debía dar a los impedimentos
presentados por uno de los candidatos a ser elegido director de CARDER
en contra de lo establecido en la ley 1437 de 2011».
Al respecto, la señora María Aleyda Valencia Rojas señaló que el Consejo

Directivo de la entidad incurrió en algunas irregularidades dentro del trámite de las
recusaciones formuladas por el candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez contra
varios de sus integrantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del
CPACA, entre las cuales destacó que: (i) No se suspendió el procedimiento
eleccionario desde la presentación y hasta la decisión de aquellas, sino que se
procedió enseguida a la designación del director general encargado. (ii) El
gobernador de Risaralda continuó fungiendo como presidente del Consejo
Directivo de la corporación y, por tanto, de la sesión en que se llevó a cabo la
elección censurada, pese a ser una de las autoridades recusadas, lo que en su
criterio imponía el nombramiento de un presidente Ad hoc para que junto con los
miembros no recusados (los delegados del presidente de la República y del
ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible) continuaran con el normal desarrollo
de la reunión; (iii) No se remitió la actuación al Procurador General de la Nación
como era debido, al haberse desintegrado el quórum decisorio, teniendo en cuenta
que 10 de los 13 integrantes del referido órgano fueron objeto de recusación.
1.2.2. «Violación directa de la Constitución y la ley por no declararse impedidos

los consejeros de CARDER, desconociendo los artículos 11 y 12 de la ley
1437 de 2011».
Sostuvo que los consejeros recusados incumplieron con su deber de declararse

impedidos, por tener un interés particular y directo en la designación del
demandado, de modo tal que a su juicio incurrieron en responsabilidades
disciplinarias y penales.
1.2.3. «Violación directa la Constitución y la ley por no dar trámite de los

impedimentos (sic) presentados a los miembros titulares del consejo
directivo – incidencia en la elección - desconocimiento de los artículos 11 y
12 de la ley 1437 de 2011».
Afirmó que se violó el debido proceso administrativo con base en los reproches
expresados en la primera acusación, por cuanto el Consejo Directivo de la
CARDER no dio a las recusaciones elevadas por el candidato Gabriel Antonio
Penilla Sánchez el trámite previsto en el artículo 12 del CPACA, en la medida en
que en lugar de suspender la actuación administrativa y remitirla a la Procuradoría
General de la Nación para resolverlas, procedió a rechazarlas de plano y elegir al
demandado como director encargado de la entidad, siguiendo el concepto del
Procurador Delegado para Asuntos Ambientales, presente en la sesión al parecer
por invitación del gobernador de Risaralda.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
1.2.4. «Violación directa la Constitución y la ley por no permitir que la totalidad de

consejeros manifestaran si aceptaban o no la recusación».
Alegó que el presidente del referido órgano directivo de la corporación le negó a

los consejeros recusados el derecho que les asiste de tomarse cinco días para
estudiarlas y decidir si las aceptaban o no, en los términos del artículo 12 de la Ley
1437 de 2011, pese a que algunos de ellos se lo solicitaron insistentemente, pero
en su lugar les exigió pronunciarse al respecto de inmediato.
1.2.5. «Falsa motivación en el concepto jurídico emitido por el procurador

delegado para asuntos ambientales y agrarios Diego Trujillo y que sirvió de
sustento para rechazar y no dar trámite a las recusaciones presentadas».
Por último, estimó que tanto el gobernador de Risaralda como el procurador

delegado para asuntos ambientales incurrieron en extralimitación de sus
funciones, en tanto que el primero autorizó que tales recusaciones fueran
rechazadas de plano en la sesión en que se interpusieron, según el concepto
emitido por el segundo funcionario, «quien en palabras más o palabras menos le
informó al Consejo Directivo de CARDER, que ese mismo día el Procurador
General estaba firmando la respuesta a todas las recusaciones pendientes de
CARDER y que respecto de la recusación presentada ese mismo día antes de la
sesión, el Consejo Directivo quedaba facultado para resolverla de una vez, cosa
que no sabemos de dónde la sacó y por el contrario llevó a la actuación errada del
Consejo Directivo en cabeza de su presidente», en contra de la legislación
disciplinaria y penal que rige su conducta oficial, en particular, la prohibición
contenida en el artículo 34, numeral 28 de la Ley 734 de 20021.
2. Trámite y traslado de la demanda
El 6 de julio de 2020 se entregó el expediente al despacho del magistrado Luis

Alberto Álvarez Parra, a quien le correspondió por reparto el conocimiento y
sustanciación del asunto y, en tal virtud, mediante providencia del 9 de los mismos
mes y año inadmitió la demanda, al observar que la parte actora no la remitió
simultáneamente a la parte demandada, de conformidad con lo prescrito en el
artículo 6 del Decreto Legislativo 806 de 2020. Por tanto, dispuso concederle un
término de tres (3) días para que subsanara este defecto formal, mediante el envío
de la copia del libelo inicial y sus anexos a la parte pasiva, por correo electrónico o
subsidiariamente por medio físico.
Acatada oportunamente dicha instrucción, tal como se acreditó por mensaje de

datos recibido en la Secretaría de esta Sección el 14 de julio de 2020, se admitió
la demanda por auto del 22 de julio siguiente, al encontrar satisfechos los
requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163 y 166 de la Ley 1437 de
1 ARTÍCULO 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: (…) 28. Manifestar
indebidamente en acto público o por los medios de comunicación, opiniones o criterios dirigidos a
influir para que la decisión contenida en sentencias judiciales, fallos disciplinarios, administrativos o
fiscales sean favorables a los intereses de la entidad a la cual se encuentra vinculado, en su propio
beneficio o de un tercero.

14
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
2011, y haberse presentado dentro término de caducidad que trata el numeral 2°

de su artículo 164. En consecuencia, se ordenó correr traslado por 15 días para su
contestación al señor Julio César Isaza Rodríguez, al presidente del Consejo
Directivo de la CARDER, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado y al agente del Ministerio Público, según lo previsto en el artículo 279
ejusdem y el artículo 8, inciso 3º del Decreto Legislativo 806 de 2020.
Dentro de este plazo se pronunció únicamente la Corporación Autónoma Regional

de Risaralda, a través de apoderado judicial, en el sentido de oponerse a las
pretensiones del demandante, a partir de las excepciones que tituló: (i) Presunción
de legalidad del Acuerdo No. 002 del 03 de febrero de 2020, la cual no logró ser
desvirtuada por la accionante, y (ii) inexistencia de acto administrativo anulable
por pérdida de vigencia y sus efectos jurídicos, toda vez que se presentó una
variación sustancial en la situación fáctica del caso, puesto que al momento de
contestar el libelo inicial el demandado ya no fungía como director general
encargado de la entidad.
Lo anterior, porque mediante el Acuerdo No. 015 del 25 de julio de 2020, el

Consejo Directivo eligió al señor Julio César Gómez Salazar como director general
para el periodo institucional 2020 – 2023, quien tomó posesión del cargo el 27 de
julio de 2020, según consta en el acta No. 291. De esta manera, consideró que el
acto acusado perdió su vigencia, por lo que en garantía de los principios de
lealtad, economía y celeridad procesal, solicitó declarar la carencia de objeto por
sustracción de materia y entonces dar por terminado el proceso, teniendo en
cuenta que el Acuerdo No. 002 de 3 de febrero de 2020 agotó sus efectos.
A través de providencia del 9 de abril de 2021, se declaró no probada la segunda

de las referidas excepciones, según lo establecido en la sentencia de unificación
proferida por esta Sección el 24 de mayo de 20182, en la que se explicó que
cuando el acto demandado no produjo sus efectos y tampoco se encuentra
vigente no resulta susceptible de control en sede de nulidad electoral, mientras
que si los surtió, aun cuando ya no se encuentre vigente, el juez contencioso
administrativo mantiene su competencia para conocer de su legalidad, tal como
sucede en el sub judice.
3. Fijación del litigio y traslado para alegar
Encontrándose el proceso dentro de la oportunidad legal para fijar fecha y hora

para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, por auto
del 7 de julio de 2021 se dispuso dar aplicación a la figura de la sentencia
anticipada, de conformidad con lo establecido en el artículo 13, numeral 1º del
Decreto Legislativo 806 de 2020, en concordancia con el artículo 182A, numeral
1º, literales a) y d) ejusdem, luego de tener como medios de prueba los allegados
por las partes, negar la petición de requerir el expediente administrativo solicitado
por la accionante por cuanto ya había sido aportado al proceso por la CARDER y
fijar el litigio en los siguientes términos:
2Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 24 de mayo de 2018, Exp. 47001-23-33-000-
2017-00191-02, M.P. Rocío Araújo Oñate

15
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Considera el despacho que el litigio se contrae a determinar si la elección del

señor Julio César Isaza Rodríguez como Director General Encargado de la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, contenida en el
Acuerdo No. 002 de 3 de febrero del año 2020, infringió los artículos 4, 6, 83 y 209
de la Constitución Política; 40 y 48 de la Ley 734 de 2002, 413 del Código Penal y
11, 12 y 139 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto: i) no se dio trámite a los
impedimentos y a las recusaciones presentadas contra los miembros del Consejo
Directivo de CARDER; ii) no se suspendió la sesión en la que se llevó a cabo la
elección del demandado, hasta tanto se resolvieran las recusaciones formuladas;
iii) el presidente del Consejo Directivo de CARDER continuó con la actuación,
cuando ha debido apartarse por estar recusado y, en su lugar, nombrar un
presidente ad hoc para seguir con el trámite de designación del accionado; iv) el
quórum decisorio se vio afectado por las recusaciones, las cuales han debido
remitirse a la Procuraduría General de la Nación para que se pronunciara frente a
las mismas y v) en el marco de la elección censurada, el gobernador de Risaralda
y el procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios, se extralimitaron en
el ejercicio de sus funciones.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el demandado tomó posesión del cargo de
director general encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –
CARDER el 3 de febrero de 2020 y con posterioridad se profirió el Acuerdo No.
015 de 25 de julio de 2020, a través del cual el señor Julio César Gómez Salazar
fue designado como director general de CARDER, quien se posesionó el 27 de
julio de 2020, se deberá determinar si, en el sub examine, opera la figura de la
carencia actual de objeto por sustracción de materia, caso en el cual, la Sala se
relevaría de estudiar los tópicos referenciados en el anterior párrafo
En tal virtud, se ordenó correr traslado a las partes de las pruebas allegadas al
proceso por el término de tres días, que transcurrió entre el 16 y el 21 de julio sin
que se recibiera manifestación alguna al respecto, vencido el cual se dispuso que,
por Secretaría, se notificara a las partes para que presentaran por escrito sus
alegatos de conclusión y para que el Ministerio Público rindiera su concepto por el
plazo común de 10 días, que tuvo lugar entre el 22 de julio y el 4 de agosto
siguientes, en el que se pronunciaron tanto la la señora María Aleyda Valencia
Rojas como la CARDER y la procuradora séptima delegada ante el Consejo de
Estado, tal como pasa a reseñarse.
3.1. Alegatos de la demandante
En memorial recibido el 27 de julio de 2021, la señora María Aleyda Valencia

Rojas, obrando en nombre propio como parte actora, reiteró las cinco acusaciones
en que fundó el concepto de la violación de su libelo inicial, para concluir que:
De acuerdo con el fundamento fáctico, jurídico y probatorio, se encuentra más que

demostrado que el Acuerdo 02 del 3 de febrero del año 2020, por medio del cual el
Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER,
designó a JULIO CESAR ISAZA RODRIGUEZ como Director General Encargado
de la CARDER mientras se elige Director en propiedad para el periodo
comprendido entre el primero (1) de enero del año 2020 y el treinta y uno (31) de
diciembre del año 2023, es nulo pues se expidió con graves vicios y defectos
procedimentales al no dar trámite a los impedimentos y recusaciones presentadas
en los términos del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 inciso 3°, que incidió
directamente en la elección de dicho candidato ya que nueve (9) de los nueve (9)
votos que obtuvo, correspondían a funcionarios que estaban impedidos y

16
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
recusados y no podían participar de la elección. Debían separarse de la actuación

pues su competencia para participar estaba viciada y advertidos de ello, no le
dieron el trámite que la ley establece para ello en gran parte motivados por la
indebida intervención del Procurador Delegado Diego Trujillo y el errado concepto
jurídico del Ministerio de Medio Ambiente.
En este sentido, enfatizó sus pretensiones y solicitó correr traslado a las

autoridades competentes de las actuaciones irregulares demostradas, para que se
adelanten las investigaciones procedentes para establecer las responsabilidades
individuales a que haya lugar.
3.2. Alegatos de la CARDER
En escrito remitido el 19 de julio de 2021, el apoderado de la Corporación

Autónoma Regional de Risaralda se ratificó en los fundamentos jurídicos y fácticos
de las dos excepciones que propuso en su contestación de la demanda, por
cuanto a su juicio se encuentra acreditado que: (i) el Consejo Directivo actuó
conforme a la ley y sus estatutos para proveer la vacante temporal de director
general de la entidad, que se produjo en virtud de la sentencia que anuló la
elección en el cargo del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera, periodo 2016-2019;
y (ii) el acto acusado ya no se encuentra vigente y, por ende, no es justiciable en
la medida en que por Acuerdo No. 015 del 25 de julio de 2020 se designó al señor
Julio César Gómez Salazar como director general de la CARDER, periodo 2020-
2023, quien tomó posesión el 27 de los mismos mes y año, momento a partir del
cual agotó sus efectos la designación en encargo del demandado.
Adicionalmente, destacó que en los últimos años la Procuraduría General de la

Nación se ha visto avocada a resolver el creciente número de recusaciones
interpuestas contra integrantes de los consejos directivos de las Corporaciones
Autónomas Regionales, como estrategia dilatoria de los procedimientos de
elección de sus respectivos directores generales, y enlistó distintas providencias
de esta Sección en las que, en su criterio, se ha advertido y reprochado esta
práctica.
De esta manera, citó el auto del 12 de marzo de 20203 y la sentencia del 3 de

septiembre del mismo año4, para enunciar los requisitos mínimos exigidos por la
jurisprudencia electoral para tener una recusación como tal y, por ende, darle el
trámite establecido en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, sosteniendo que el
escrito presentado por el candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez en la sesión
del 3 de febrero de 2020 no cumple con aquellos, sino que configura un ejercicio
abusivo del derecho consagrado en el artículo 11 ejusdem, en los términos del
auto del 23 de enero de 2020, proferido por la Procuraduría General de la Nación,
dentro del procedimiento con radicación No. IUS-2020-00901811-UCD-2020-
1446839.
3 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 12 de marzo de 2020, Exp.11001-03-28-000-2020-

00009-00, M.P. Rocío Araújo Oñate
4 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 3 de septiembre de 2020, Exp.11001-03-28-
000-2020-00031-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

17
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Por lo anterior, solicitó negar las súplicas de la demanda para que se mantenga
incólume la presunción de legalidad del acto electoral impugnado y, en
consecuencia, condenar en costas y agencias en derecho a la parte actora.
4. Concepto del Ministerio Público.
La procuradora séptima delegada ante esta corporación formuló el concepto No.

2021-07-NE-149 del 27 de julio de 2021 en el que se opuso a la prosperidad del
petitorio del libelo inicial, luego de realizar una exposición de la jurisprudencia
electoral y constitucional, así como de los pronunciamientos de la cabeza del
órgano de control que representa, sobre los requisitos y trámite de las
recusaciones en el marco de la autonomía de la Corporaciones Autónomas
Regionales.
Con base en tales consideraciones, abordó el estudio del caso concreto,

empezando por descartar la configuración de la carencia actual de objeto por
sustracción de materia, alegada por la parte pasiva, en cuanto que si bien el acto
demandado dejó de producir sus efectos a partir de la posesión del señor Julio
César Gómez Salazar como director general en propiedad, que tuvo lugar el 27 de
julio de 2020, los surtió desde la posesión del señor Julio César Isaza Rodríguez,
el 3 de febrero anterior, y por tanto, resulta pasible de control en esta sede, de
conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación proferida por esta
Sección el 24 de mayo de 2018, tal como se concluyó en el auto del 9 de abril de
2021, que declaró no probada tal excepción en el presente asunto.
Posteriormente, agrupó las primeras cuatro acusaciones de la demanda en un

solo cargo de nulidad por las presuntas irregularidades cometidas por el Consejo
Directivo de la CARDER al estudiar las recusaciones interpuestas contra algunos
de sus integrantes dentro del procedimiento de elección del director general
encargado, a saber: (i) La no suspensión de la actuación administrativa; (ii) la
continuidad del gobernador de Risaralda como presidente de ese cuerpo
colegiado en la sesión del 3 de febrero de 2020, pese a haber sido recusado; y (iii)
la desintegración del quórum decisorio ante las recusaciones presentadas en esa
oportunidad por el candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez.
Al respecto, señaló que una vez revisada el Acta 002 de esa reunión, se tiene que
para entonces las recusaciones formuladas en el curso de la elección del director
general en propiedad, periodo 2020-2023, ya estaban resueltas por el procurador
general de la Nación, mientras que las radicadas dentro de la actuación
adelantada para designar al encargado, se decidieron por el jefe del Ministerio
Público y fueron notificadas ese mismo día, por vía de correo electrónico remitido
a la Secretaría General de la CARDER, además de estimar que estas últimas no
resutaban extensibles a los nuevos integrantes el Consejo Directivo, que se
posesionaron en 2020, por ser anteriores a su posesión .
Por tanto, concluyó que las recusaciones presentadas por el mentado aspirante
eran las únicas pendientes de análisis para ese momento y, en su criterio,
estuvieron bien rechazadas por el Consejo Directivo, en cuanto no cumplían con la

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
carga mínima de argumentación necesaria para ser tramitadas como tales, al no

estar debidamente sustentadas en motivos serios de defensa del interés general,
transparencia, eficiencia, imparcialidad y demás principios que rigen la función
pública, por lo que el procedimiento eleccionario debió seguir su curso como en
efecto sucedió.
Finalmente, se pronunció sobre la censura restante, referida a la alegada

extralimitación de funciones por parte del gobernador de Risaralda y el procurador
delegado para asuntos ambientales, al haber autorizado la designación del señor
Julio César Isaza Rodríguez como director general encargado de la entidad, pese
a que para entonces se encontraban pendientes de resolver las recusaciones en
cuestión, frente a lo cual sostuvo que: «(…) no se encuentra que las actuaciones
adelantadas por uno y otro hayan transgredido el ejercicio normal de sus deberes
constitucionales y legales».
Lo anterior, en la medida en que, como lo sostuvo previamente, no existían

motivos para suspender la reunión del 3 de febrero de 2020, a la que dicho agente
del Ministerio Público asistió en calidad de invitado y, en consecuencia, su
participación se limitó a responder las indagaciones que le fueron formuladas
sobre el trámite de las recusaciones y el alcance de algunas decisiones sobre la
materia adoptadas por el procurador general de la Nación, amén de informar sobre
la resolución dada por aquel a las recusaciones elevadas contra integrantes del
Consejo Directivo de la CARDER que se encontraban pendientes de decisión.
Así las cosas, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto
la accionante no logró demostrar ninguna de las censuras que elevó contra el acto
impugnado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 4° del artículo 149 de la Ley

1437 de 20115 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena
del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para conocer, en única
instancia, del proceso de la referencia.
2. Acto demandado
5
Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en Única Instancia: “El Consejo de Estado, en
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o
Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única
instancia de los siguientes asuntos (…) 4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el
Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los
entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del
acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la
República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo».(subrayado fuera del
original)

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Se controvierte la legalidad del Acuerdo No. 02 del 3 de febrero de 2020, por el

cual el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
designó al señor Julio César Isaza Rodríguez como director general encargado de
la entidad.
3. Problema jurídico
De acuerdo con la fijación del litigio, la Sala procederá a establecer si el acto

electoral acusado está viciado por las causales genéricas de nulidad del artículo
137 del CPACA por infracción de norma superior y expedición irregular, a partir de
las censuras formuladas en su contra por la parte actora, consistentes en que: (i)
no se dio trámite a las recusaciones presentadas contra los miembros del Consejo
Directivo de la CARDER por el candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez; (ii) no
se suspendió la sesión del 3 de febrero de 2020 en la que se llevó a cabo la
designación del demandado como director general encargado, hasta tanto se
resolvieran las recusaciones formuladas para entonces; (iii) el gobernador de
Risaralda presidió la reunión de elección, como cabeza de aquel cuerpo colegiado,
cuando ha debido apartarse por estar recusado y, en su lugar, nombrar un
presidente ad hoc para continuar con la actuación; (iv) el quórum decisorio se vio
afectado por las recusaciones presentadas, las cuales han debido remitirse, en
consecuencia, a la Procuraduría General de la Nación para su decisión; y (v) en el
marco del procedimiento censurado, el gobernador de Risaralda y el procurador
delegado para asuntos ambientales y agrarios, se extralimitaron en el ejercicio de
sus funciones.
Así entonces, con el fin de emitir un pronunciamiento de fondo que ponga fin a
este proceso, se analizarán a continuación: (i) el régimen de las autoridades de la
CARDER; (ii) el régimen general y administrativo de los impedimentos y
recusaciones; (iii) las recusaciones de los integrantes del Consejo Directivo de las
Corporaciones Autónomas Regionales. Con base en estas consideraciones, se
abordará finalmente el estudio del (iv) caso concreto.
4. Cuestión previa.
Teniendo en cuenta que el demandado tomó posesión del cargo de director

general encargado de la CARDER el 3 de febrero de 2020 y, posteriormente, se
profirió el Acuerdo No. 015 de 25 de julio de 2020, mediante el cual se eligió al
señor Julio César Gómez Salazar como director general en propiedad de la
entidad, quien se posesionó el 27 de julio de 2020, se deberá determinar si en el
presente asunto se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por
sustracción de materia y, por ende, habría lugar a proferir un fallo inhibitorio, de
conformidad con la fijación del litigio.
Al respecto, en sus alegaciones, el apoderado de la corporación insistió en que el

juez electoral se debe abstener de emitir un pronunciamiento de fondo por cuanto
el acto acusado ya agotó sus consecuencias y, en esa medida, no existe materia
sobre la que pueda recae una eventual decisión judicial sobre su validez, ante lo
cual la agente del Ministerio Público expresó su disenso, por estimar que, de

20
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
acuerdo con la jurisprudencia de la Sección, aquel es susceptible de control en

sede de nulidad electoral porque, aunque ya no se encuentra vigente, produjo sus
efectos.
En este orden, la Sala encuentra procedente destacar que este asunto ya fue
resuelto en el auto del 9 de abril de 2021, que declaró no probada dicha hipótesis,
propuesta como excepción previa por la parte pasiva, en su contestación de la
demanda, de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación del 24
de mayo de 20186; a partir de dicho precedente se concluyó:
Así las cosas, para el despacho resulta claro que el Acuerdo No. 002 de 3 de febrero
de 2020, cuya nulidad se depreca, sí surtió efectos jurídicos desde la fecha en que el
demandado tomó posesión del cargo de director general encargado de la Corporación
Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, esto es, 3 de febrero de 2020 y hasta el
día anterior en que el nuevo director asumió el cargo, a saber, 26 de julio de 2020,
periodo durante el cual, el señor Julio César Isaza Rodríguez actuó como
representante legal y primera autoridad ejecutiva de la mencionada corporación, de
conformidad con el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, y ejerció las funciones propias
del cargo fijadas en el artículo 29 de la misma normativa.
En este orden, conforme a la regla fijada en la sentencia de unificación emitida por

esta sección el 24 de mayo de 2018, citada en precedencia, se tiene que, corresponde
a la corporación analizar la legalidad del acto acusado desde su expedición y hasta
que cesó en sus efectos y, en consecuencia, emitir un juicio en donde se especifique
si aquel se adoptó o no conforme al ordenamiento jurídico, pues la pérdida de fuerza
ejecutoria del acto no releva a la autoridad judicial de realizar un estudio de fondo, a
pesar de que al momento de emitir la respectiva sentencia ya no esté produciendo
ningún efecto.
En efecto, el juicio de legalidad a cargo de esta jurisdicción es autónomo y se

dirige específicamente a controlar el apego de los actos administrativos a la
normativa vigente, desde un enfoque objetivo e integral, teniendo en cuenta que
su validez se configura desde su formación mientras que su efectividad viene dada
por situaciones posteriores a su nacimiento, razón por la cual esta corporación ha
admitido, por ejemplo7, su control judicial desde su expedición aun sin haber sido
notificados.
En consecuencia, la derogatoria, modificación, subrogación o suspensión de un

acto administrativo no es motivo per se para abstenerse de estudiar su legalidad,
bajo la declaratoria de carencia actual de objeto por sustracción de materia, en la
medida en que la eficacia del acto administrativo solo hace que sea inoponible a
los administrados -de pleno derecho-, pero no impide que el juez de lo contencioso
administrativo estudie su validez.
6 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 24 de mayo de 2018, Exp. 47001-23-33-000-
2017-00191-02, M.P. Rocío Araújo Oñate
7 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de octubre de 2017, Expediente No. 76001-
23-31-000-2011-01520-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Sección Primera. Sentencia del 12
de julio de 2018, Radicación No. 11001-03-24-000-2012-00073-00, M.P. Oswaldo Giraldo López.
Sentencia del 24 de septiembre de 2015, Radicación No. 05001-23-33-000-2014-00708-01, M.P.
Guillermo Vargas Ayala: «El examen de legalidad de los actos de la administración no recae sobre
sus elementos de eficacia sino sobre los de validez. Así pues, aunque el acto administrativo no sea
eficaz, es susceptible de control judicial a pesar de que no haya sido publicado o notificado por la
autoridad correspondiente».

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
5. El régimen legal y estatutario de las autoridades de la CARDER
La Ley 99 de 1993, en su Título VI, fija el régimen de las Corporaciones

Autónomas Regionales, como entes corporativos de carácter público, compuesto
por los entes territoriales que constituyen geográficamente un mismo ecosistema o
una unidad geopolítica o hidrogeográfica, dotados de personería jurídica y con
autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio en el cumplimiento de su
función de conservar el ambiente, administrar los recursos naturales renovables y
propender por el desarrollo sostenible en el área de su jurisdicción, según las
directrices sobre la materia de la cartera ministerial sobre la materia.
En cuanto a su organización interna, el artículo 24 señala que sus autoridades

internas son: (i) La Asamblea Corporativa; (ii) el Consejo Directivo; y (iii) el Director
General. La primera, como el órgano principal de dirección, integrado por los
representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción (artículo 25),
y el segundo, como el órgano de administración, conformado por (artículo 26):
a. El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio

ejerza jurisdicción la Corporación Autónoma Regional, o su delegado o delegados.
Corresponderá al gobernador o a su delegado presidir el Consejo Directivo. Si
fuesen varios los gobernadores, los estatutos definirán lo relativo a la presidencia
del Consejo Directivo;
b. Un representante del Presidente de la República;
c. Un representante del Ministro del Medio Ambiente.
d. Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de
la jurisdicción de la corporación, elegidos por la Asamblea Corporativa, para
períodos de un (1) año por el sistema de cuociente electoral, de manera que
queden representados todos los departamentos o regiones que integran la
corporación. Si el territorio de la Corporación comprendiese un número plural de
departamentos, la participación será definida en forma equitativa de acuerdo con el
reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional;
e. Dos (2) representantes del sector privado;
f. Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente
asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas
mismas;
g. Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su
domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación y cuyo objeto principal sea la
protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por
ellas mismas.
Por último, es el director general quien obra como su representante legal y primera
autoridad ejecutiva. Sobre su elección, el artículo 28 (modificado por el artículo 1º
de la Ley 1263 de 2008) señala que:
Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años,
contados a partir del 1° de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez.8
(…)
PARÁGRAFO 2°. El proceso de elección de los Directores de las Corporaciones

Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, deberá realizarlo el Consejo
8El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-127 del
21 de noviembre de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Directivo en el trimestre inmediatamente anterior al inicio del período institucional

respectivo…”
De acuerdo con lo anterior, el director de las Corporaciones Autónomas

Regionales es elegido por el Consejo Directivo de la entidad para un período
institucional de cuatro (4) años y puede ser reelegido por una única vez. Al
respecto, esta Sección precisó que:
Por lo tanto, desde un criterio hermenéutico gramatical, la prohibición contenida en

el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley 1263 de
2008, y en el artículo 52 de los Estatutos de CARDER, impide que una persona
pueda ser elegida, es decir designada mediante un proceso de votación, en más
de dos ocasiones como director general de CARDER, sin que dichas disposiciones
distingan expresamente si la elección se realiza por un período institucional o por
un término inferior.
Ahora bien, en el caso específico de la CARDER, mediante el Acuerdo No. 005 del
26 de febrero de 2010, su Asamblea Corporativa adoptó los estatutos, en los que
dispuso que la entidad está integrada por el departamento de Risaralda y los
municipios de Pereira, Santa Rosa, Dosquebradas, La Virginia, Belén de Umbría,
Guática, Quinchía, Mistrató, Pueblo Rico, Santuario, Apía, La Celia, Balboa y
Marsella (artículo 3)
Por su parte, en el Capítulo IV, reglamentó lo relacionado con sus órganos de

dirección y administración, especificando que su Consejo Directivo está
conformado por 13 miembros, a saber:
1. El Gobernador del departamento de Risaralda o su delegado, quien lo presidirá

2. Un (1) representante del Presidente de la República.
3. Un (1) representante del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
4. Cuatro (4) alcaldes de los municipios de la jurisdicción de la CARDER, elegidos
por la Asamblea Corporativa para períodos de un (1) año por el sistema de
cuociente electoral, de manera que queden representadas las diferentes
subregiones de la jurisdicción de la Corporación.
5. Dos (2) representantes del sector privado.
6. Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su
domicilio en el área de jurisdicción de la CARDER y cuyo objeto principal sea la
protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
7. Un (1) representante de las comunidades indígenas.
8. Un (1) representante de las comunidades negras.
En cuanto a su director general, precisó que se trata de un empleado público con

régimen especial que, si bien obra como representante legal y primera autoridad
ejecutiva de la entidad, no es un agente de los integrantes del Consejo Directivo
sino que actúa con autonomía a nivel regional, aunque consultando la política
nacional ambiental y las orientaciones de los entes territoriales, los representantes
de la comunidad y del sector privado dadas a través de los órganos de dirección
(artículo 50).
En este orden, enlistó las calidades o requisitos positivos que se deben acreditar
para ejercer el cargo (artículo 51) así como los negativos, al señalar que se
encuentra sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
directores de las entidades descentralizadas del orden nacional (artículo 58), al

tiempo que reiteró que su designación corresponde al Consejo Directivo, para un
periodo institucional de 4 años, a partir del año 2012, reelegible por una única vez
(artículo 52 en concordancia con el artículo 37.9) y reglamentó la forma de suplir
sus faltas temporales o absolutas, en los siguientes términos (artículo 53):
En caso de faltas temporales del Director General, el Consejo Directivo designará

un funcionario del Nivel Directivo o asesor de la Corporación como Director
encargado.
Cuando se presente falta absoluta del Director General, el Consejo Directivo

elegirá un nuevo Director para el tiempo restante del período institucional, de
acuerdo con las siguientes reglas: (…)
- Si la falta se presenta antes de cumplir el último año del periodo Institucional, la

vacante se cubrirá siguiendo el procedimiento establecido en el Decreto 2011 de
2006 o la norma que lo modifique o sustituya.
- Si la falta ocurre en el último año del período institucional, el Consejo Directivo
adelantará los trámites pertinentes para la realización del proceso público abierto.
El Director General adelantará los trámites administrativos para realizar una
convocatoria dirigida a quienes quieran optar por el cargo, mediante aviso que se
publicará en un diario de amplia circulación nacional o regional y otros medios de
difusión masiva, al menos con diez (10) días de anticipación a la fecha establecida
para la recepción de los documentos requeridos. Dentro del mismo término, se
fijará el aviso en un lugar visible de la Corporación y en la página web. El aviso
deberá contener la información completa sobre los requisitos, funciones del cargo
y asignación básica del mismo, el lugar, la fecha y la hora límite de recepción de
los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos. El
Consejo Directivo conformará con algunos de sus miembros un comité que se
encargará de verificar el cumplimiento de los requisitos y de elaborar un informe
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de recepción de
los documentos. El Consejo Directivo designará al Director General, en sesión que
se realizará en audiencia pública de conformidad con lo dispuesto para tales
efectos en el Decreto 330 de 2007, o la norma que lo modifique o sustituya.
- Cuando la falta se presente dentro de los últimos seis (6) meses del período
institucional, el Consejo Directivo deberá proveer el empleo mediante encargo por
el tiempo restante.
Por último, esta misma norma aclara que cuando se produce una vacancia
absoluta en el referido empleo, por cualquiera de las causales legales para su
cesación definitiva (artículo 56), que incluyen orden o decisión judicial, se
procederá a proveerlo a través de encargo por el periodo restante, el cual
concluirá con la posesión del nuevo director general (parágrafo segundo).
6. El régimen general y administrativo de los impedimentos y recusaciones
A continuación, se estudiará esta temática, a partir de dos acápites

complementarios: el primero, dedicado a las cuestiones generales sobre la
naturaleza jurídica, antecedentes, definición, distinción, objeto y fin de tales
figuras; y el segundo, sobre el carácter taxativo y de interpretación restrictiva de
sus causales en lo administrativo, tanto subjetivas como objetivas, con sus
correspondientes pautas probatorias y responsabilidades.
6.1. Aspectos generales

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Los impedimentos y recusaciones son instituciones de naturaleza jurídica mixta en

cuanto, por una parte, se trata de mecanismos procesales que operan en todos los
procedimientos y jurisdicciones (aunque con diferentes alcances) a favor de las
partes, terceros y el Ministerio Público para garantizar la independencia e
imparcialidad de las autoridades del Estado en la toma de las decisiones que los
afectan, dentro del marco de sus respectivas competencias; mientras que, por la
otra, configuran un derecho subjetivo, de carácter sustantivo, en cabeza de todos
los ciudadanos, de velar por el recto, probo y transparente ejercicio de la función
pública (artículo 209 de la C.P.) y el cumplimiento efectivo de los fines del Estado
(artículo 2 de la C.P.) con estricto apego a la legalidad (artículo 6 C.P.). Así lo
esbozó la Corte Constitucional, al señalar que:
Los impedimentos y las recusaciones son instituciones de naturaleza

procedimental, concebidas con el propósito de asegurar principios sustantivos de
cara al recto cumplimiento de la función pública (art. 209 CP). Con ellas se
pretende garantizar condiciones de imparcialidad y transparencia de quien tiene a
su cargo el trámite y decisión de un asunto (art. 29 CP), bajo la convicción de que
solo de esta forma puede hacerse realidad el postulado de igualdad en la
aplicación de la Ley (art. 13 CP)9.
Sobre tal dualidad, se pronunció también en el contexto de los procesos que se

adelantan ante la Administración de Justicia, para concluir que:
En suma, los impedimentos son técnicas orientadas a la protección de principios

esenciales de la administración de justicia como la independencia y la
imparcialidad del funcionario judicial. Estos atributos en cuanto se orientan a
garantizar el debido proceso, tienen su fundamento en el artículo 29 de la Carta, y
en los principales convenios internacionales sobre derechos humanos adoptados
por el estado colombiano, y se convierten en derechos subjetivos del ciudadano
(…) 10
En el primer escenario, ambas figuras representan una garantía del derecho

fundamental al debido proceso, aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, en virtud del artículo 29 de la Constitución Política, 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos- CADH y 14 del Pacto
Internacional de derechos Civiles y Políticos- PIDCP11; y en el segundo,
constituyen una expresión del modelo de democracia participativa, que promueve
la intervención pública en los procedimientos deliberativos y decisorios de interés
general relacionados con la conformación, ejercicio y control del poder político, de
conformidad con el artículo 40 superior, 23 de la CADH y 25 del PIDCP 12.
En tal virtud, si bien su desarrollo normativo y jurisprudencial se ha centrado en el

ámbito de la función jurisdiccional, esto es, en el rol de los jueces y tribunales
como directores de los procesos judiciales, por involucrar el respeto y garantía de
9 Corte Constitucional. Sentencia C-532 del 19 de agosto de 2015, M.P. María Victoria Calle
Correa.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-881 del 23 de noviembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
11 Corte Constitucional. Sentencia C-365 del 29 de marzo de2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
12 Corte Constitucional. Sentencia SU-115 del 14 de marzo de 2019, M.P. Gloria Stella Ortíz
Delgado.

25
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
tales derechos de rango superior como la tutela judicial efectiva y los derechos
políticos, sus estándares nacionales e internacionales de protección resultan
aplicables mutatis mutandi a los demás manifestaciones de la función pública,
incluidas la administrativa y la electoral, tal como lo ha reconocido la Corte
Constitucional en varias providencias13, lo mismo que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, al destacar que «(…) Las normas legales nacionales e
internacionales sobre independencia judicial son imperativas para todo tipo de
proceso judicial o administrativo, puesto que se trata de un elemento fundamental
del derecho al debido proceso (Art. 8.1 Convención)».14
Ahora bien, sobre los orígenes de ambas figuras, la Corte Suprema de Justicia ha
explicado que:
(…) se hallan reglamentadas desde el derecho romano, en donde hubo una época
de tanta amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin
expresar la causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo,
Fuero Real y Las Partidas) se encuentra también esta institución creada y
desarrollada en amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho
colombiano tiene en esta materia las más hondas raíces y los más dilatados
antecedentes.15
Y sobre su distinción, se debe aclarar que el impedimento tiene lugar cuando el

servidor o particular que ejerce funciones públicas motu propio declina su
competencia para conocer de un asunto específico por existir serios motivos de
duda o temor sobre su integridad para resolverlo y, en su defecto, procede la
recusación, a instancia de la persona afectada o interesada en la decisión a tomar
por aquel, para que se separe de la actuación correspondiente. Así las cosas:
La Sentencia C-600 de 2011 precisó que las figuras de impedimentos y de

recusaciones se diferencian una de la otra en función de si es el juez o uno de los
intervinientes el que pone en duda la imparcialidad del juzgador para resolver el
proceso. Así, el impedimento tiene lugar cuando es el propio juez quien formula
dicho cuestionamiento y lo pone a consideración del competente. En cambio, la
recusación se da cuando alguno de los sujetos procesales alega la falta de
idoneidad del funcionario para dirigir el proceso.16
Por último, es menester ahondar en su objeto y fin, teniendo en cuenta que de

antaño la jurisprudencia de esta Corporación17 ha sostenido que los impedimentos
y recusaciones advierten sobre situaciones que comprometen la independencia e
imparcialidad de las autoridades en contra de la equidad, rectitud y moralidad que
13 Ver, entre otras. Corte Constitucional. Sentencias C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
C-573 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-365 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa y C-1076 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Autos A-069 de 2003, M.P. Álvaro
Tafur Galvis, A-078 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y A-188A de 2005, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
14 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Castillo Petruzzi vs. Perú (1999).
15 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 12 de noviembre de 1935, M.P.
Miguel Moreno Jaramillo, Gaceta Judicial Tomo XLIII, página 376.

16 Corte Constitucional. Sentencia T-305 del 8 de mayo de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, autos de 3 de febrero de 2011, Rad. 2350-10 y 20 de
mayo de 2010, Rad. 0875-10, en ambos CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sección Tercera,
sentencias de 11 de abril de 2012, Rad. 20756, CP. Carlos Alberto Zambrano Barrera, autos de 13
de diciembre de 2010, Rad. 39481, CP. Stella Conto Díaz Del Castillo y de la misma fecha, Rad.
39482, CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

26
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deben orientar el ejercicio de la función pública. Al respecto, la Corte

Constitucional ha destacado la relación inherente entre tales postulados y los
derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad formal o igualdad ante la
ley y la participación política, teniendo en cuenta que un Estado Social y
Democrático de Derecho los servidores públicos solo están sometidos al imperio
de la ley como expresión de la voluntad popular. Por lo anterior, al ejercer el
control previo de constitucionalidad del entonces proyecto de ley estatutaria de la
Administración de Justicia, explicó que:
La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios

encargados de administrar justicia [y en general, todas las autoridades] no se vean
sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones,
recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros
órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio
legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias
constitucionales y legales.
(…)
Por su parte, la imparcialidad (…) Se trata de un asunto no sólo de índole moral y

ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez [y demás funcionarios
públicos] son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los
encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus
derechos, sino también de responsabilidad judicial.
En la medida en que se trata de principios que afectan la efectividad de los

referidos derechos fundamentales que forman parte de la Constitución Política y
de las obligaciones internacionales contraídas por el Estado Colombiano, es
importante destacar que la Corte Interamericana exige que la autoridad «(…) que
interviene en una contienda particular se aproxime a los hechos de la causa
careciendo, de manera subjetiva, de todo prejuicio y, asimismo, ofreciendo
garantías suficientes de índole objetiva que permitan desterrar toda duda que el
justiciable o la comunidad puedan albergar respecto de la ausencia de
imparcialidad».18
En este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos19 destacó que la

imparcialidad, en el ámbito público, tiene dos dimensiones: una de carácter
subjetivo, vinculada con las circunstancias personales del servidor público esto
es, con su fuero interno, donde se encuentran sus convicciones íntimas frente a
un caso concreto; y otra objetiva, predicable de las guardas institucionales que
debe ofrecer aquel, a partir de los controles orgánicos y funcionales a que está
sometido20. Sobre esta clasificación, la Corte Constitucional especificó que:
18 Corte Interamericana de derechos Humanos. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No.182, párr. 43, párr. 56, y Caso J. Vs. Perú.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013.
Serie C No. 275, párr. 182.
19 Tribunal Europeo de Derechos Humanaos. Caso Hauschilt. Sentencia del 24 de mayo de 1989,
serie A n° 154, p, 21, par. 48.

20 Así, introdujo los términos de «personal character» o imparcialidad personal, para referirse a la
primera, y «funtional in nature” o imparcialidad funcional, para la segunda dimensión. Cfr.

Valldecabres Ortíz, Ma. Isabel. Imparcialidad del juez y medios de comunicación, Valencia, Tirant
lo Blanch, 2004, págs. 148 a 150.

27
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El aspecto subjetivo de la imparcialidad del tribunal trata de determinar la

convicción personal de un juez en un momento determinado, y la imparcialidad
subjetiva de un juez o de un tribunal en un caso concreto se presume mientras no
se pruebe lo contrario.
Con relación al aspecto objetivo de la imparcialidad, la CIDH considera que exige

que el Tribunal o juez ofrezca las suficientes garantías que eliminen cualquier
duda acerca de la imparcialidad observada en el proceso. Si la imparcialidad
personal de un tribunal o juez se presume hasta prueba en contrario, la
apreciación objetiva consiste en determinar si independientemente de la conducta
personal del juez, ciertos hechos que pueden ser verificados autorizan a
sospechar sobre la imparcialidad.21
En este orden, se concluye que ambas instituciones garantizan a los

administrados, en consideración a su ciudadanía integral22, que sus servidores
públicos no solamente sean imparciales sino que además lo parezcan, en el
marco de las actuaciones bajo su conocimiento y decisiones de su competencia,
es decir, que no debe haber lugar para ninguna dubitación razonable sobre su
ecuánime criterio jurídico, en cuanto cada funcionario «(…) debe aparecer como
actuando sin estar sujeto a influencia, aliciente, presión, amenaza o intromisión,
directa o indirecta, sino única y exclusivamente conforme a –y movido por- el
Derecho».23
6.2. Las causales de impedimento y recusación en el ordenamiento

administrativo
En razón del carácter excepcional que reviste a estas dos instituciones jurídicas,
las causales que habilitan su procedencia tienen reserva de ley, son taxativas y de
interpretación restrictiva, con el fin de impedir su uso caprichoso por parte de los
ciudadanos24 o la evasión del cumplimiento de sus funciones, por parte de los
servidores públicos25. Por tanto, el Congreso de la República goza de una amplia
libertad de configuración legislativa para establecerlas26, como normas de orden
público, en los distintos ordenamientos procesales dentro de cada jurisdicción, a
partir de los principios de proporcionalidad y razonabilidad y de las «(…)
consideraciones socio-políticas de conveniencia y oportunidad», propias de sus
21 Corte constitucional. Sentencia C-881 del 23 de noviembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
22 Corte Constitucional. Sentencia SU-115 del 14 de marzo de 2019, M.P. Gloria Stella ortíz
Delgado: «Con base en lo expuesto y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, la

democracia participativa genera un cambio directo y sustancial en el concepto tradicional de
ciudadanía, porque la injerencia social y política de las personas no queda reducida a la votación
periódica, sino que, la participación se amplía a otros espacios deliberativos y decisorios,
relacionados específicamente con la conformación, el ejercicio y el control del poder político[109].
23 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No.182, párr. 56; y Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile.
Solicitud de Interpretación de la Sentencia de Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de
noviembre de 2012. Serie C No. 254, párr. 189.
24 Corte Constitucional. Sentencia C-881 del 23 de noviembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva: «(…) la jurisprudencia colombiana ha destacado el carácter excepcional de los impedimentos

y las recusaciones y por ende el carácter taxativo de las causales en que se originan, lo cual exige
una interpretación restrictiva de las mismas».
25 Corte Constitucional, sentencias T-176 del 21 de febrero de 2008; M.P. Mauricio González
Cuervo.
26 Corte Constitucional. Sentencia C-365 del 29 de marzo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

28
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funciones de interpretar, reformar y derogar las leyes o expedir y reformar los

códigos en todos los ramos del derecho (artículo 150, numerales 1 y 2 C.P.) 27. Al
respecto, ha señalado la Corte Constitucional que:
(…) las normas que determinan las causales de impedimento y recusación, al igual
que las disposiciones que regulan su trámite y decisión, en cuanto disponen sobre
la competencia del juzgador en el caso concreto, y comprometen la celeridad de
las actuaciones judiciales, son previsiones de orden público y riguroso
cumplimiento, como quiera que a los jueces no les está permitido separarse por su
propia voluntad de las funciones que les han sido asignadas, y a las partes no les
está dado escoger libremente la persona del juzgador .
De lo anterior se ha de seguir que las causas que dan lugar a separar del
conocimiento de los asuntos que competen a jueces y magistrados [y demás
servidores públicos] no pueden deducirse por analogía, ni ser objeto de
interpretaciones subjetivas, dado su carácter de reglas de orden público, fundadas
en el convencimiento del legislador de que son éstas y no otras las circunstancias
fácticas que impiden que un juez siga conociendo de un asunto, porque de
continuar vinculado a la decisión compromete la independencia de la
administración de justicia y quebranta el derecho fundamental de los asociados a
obtener un fallo [o decisión] proferido por un tribunal [o autoridad] imparcial 28.
Lo anterior, ha sido reiterado por la Sala Plena de esta Corporación, al considerar

también que, por tratarse de prohibiciones que alteran el ejercicio de
competencias legales, no pueden ser objeto de indeterminación o interpretación
extensiva, lo que permitiría su abuso en detrimento del principio de legalidad, la
igualdad formal ante la ley, la participación en el ejercicio de la función pública y su
eficacia en la satisfacción de los fines del Estado29.
Ahora bien, en líneas generales, se puede sostener que las normas que regulan
las situaciones que pueden afectar la imparcialidad e independencia de los
servidores públicos en los diferentes procesos y ámbitos de toma de decisiones
dentro del Estado coinciden en advertir sobre cuestiones relacionadas
básicamente con el interés de ellas en los asuntos bajo su conocimiento, bien sea
directo o indirecto, material, intelectual o moral, por razones económicas, de
afecto, antipatía, parentesco o de amor propio, como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, al señalar que:
(…) en consideración a la existencia de diversas jurisdicciones y, por ende, de

distintos ordenamiento procesales, la ley define en forma taxativa las situaciones
que suponen la parcialidad del juez y que dan lugar al incidente de recusación,
estructuradas a partir de sentimientos de afecto, conflictos de interés,
animadversión o amor propio30.
27 Corte Constitucional. Sentencia C-925 del 18 de noviembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa. En concordancia con la Sentencia C-327 del 10 de noviembre de 1997, M.P. Fabio Morón
Díaz
28 Corte Constitucional. Auto A-069 del 7 de abril de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En
concordancia con la Sentencia C-135 del 3 de marzo de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz
29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ver entre otros, auto del 23 de
septiembre de 2003, número único de radicación 110010315000200301060 01, actor Hernán

Herrera Giraldo, citado en auto de 7 de mayo de 2019 proferido por la Sala Especial de Decisión
Núm. 15 dentro del expediente con número único de radicación 11001 03 15 000 2018 01415 00.

29
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
En particular, el Título 1, Capítulo II, artículo 11 del CPACA enumera 16 causales

de impedimento y recusación que rigen la conducta oficial de las autoridades
administrativas de las cuales 13 corresponden a supuestos de hecho objetivos o
empíricamente verificables, 2 subjetivos o del fuero interno y 1 mixto, a saber: (i)
Objetivas: N° 2 (haber conocido del asunto con anterioridad), 3 (parentesco), 4
(representante, apoderado, dependiente, mandatario o administrador), 5 (existir
litigio o pleito), 6 (denuncia penal contra el servidor), 7 (denuncia penal contra el
interesado, 9 (acreedor o deudor), 10 (socio), 11 (haber emitido concepto), 12
(heredero o delegatario), 13 (decisión administrativa pendiente), 14 (integrante de
lista de candidatos a cuerpos corporaciones de elección popular) y 15 (haber sido
recomendado o referenciado para el cargo); (ii) subjetivas: N° 1 (interés particular
y directo) y 8 (enemistad grave o amistad entrañable); y (iii) mixta: No. 16 ( en el
año anterior, haber tenido interés directo o haber actuado como representante,
asesor, presidente, gerente, director, miembro de la Junta Directiva o socio del
grupo interesado).
En este orden, cabe resaltar como elemento común a todas estas, amén de su
mencionado carácter taxativo e interpretación restrictiva, la necesidad de que las
situaciones en que se fundan estén debidamente comprobadas para que se
acepte el impedimento o recusación31, si bien la forma de acreditarlas varía entre
una y otra clase de causales porque las primeras versan sobre situaciones
objetivas fácilmente demostrables por distintos medios de convicción, con
prevalencia del documental, que dejan muy poco margen para la apreciación
subjetiva o la contradicción, más allá de su tacha de falsedad o regla de exclusión
por inconstitucionalidad, por lo que su análisis básicamente se limita a establecer
su existencia, autenticidad y validez. Por tal motivo, la Corte Constitucional ha
señalado que:
(…) si se alega una causal objetiva de recusación y no se puede probar, es claro

que desaparece la presunción de inocencia (art. 29 CP) y el principio de la buena
fe (art. 83 idem), y surge una presunción de que el deseo del recusante fue dilatar
el proceso, atentando así contra la celeridad y eficacia de los procesos, en los que
están interesados tanto el interés privado de la contraparte como el interés general
de la sociedad y el Estado (art. 2° CP). Dicha presunción admite desde luego
prueba en contrario. En otras palabras, el ejercicio abusivo o de mala fe de lo que
en principio era un derecho -recusar-, se vuelve contra el recusante para efectos
de sancionarlo, como quiera que afecta otros derechos de terceros o derechos
generales de la comunidad.32
En cambio las segundas, estas son, «el interés particular y directo» y «la
enemistad grave o amistad íntima» son de difícil acreditación porque se refieren a
las emociones, pasiones, sentimientos, deseos, intenciones, pensamientos y
demás elementos volitivo-afectivos que hacen parte de la intimidad de las
personas humanas y que, en tal virtud, dependen predominantemente del criterio
del fallador, más todavía cuando el legislador las cualificó con adjetivos que
admiten distintos grados de intensidad, por lo que están atadas directamente a la
manifestación del impedido o recusado acompañada de distintos medios
31
Corte Constitucional. Auto A-069 del 7 de abril de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
32Corte Constitucional. Sentencia C-390 del 16 de septiembre de 1993, M.P. Alejandro Martínez
Caballero

30
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
probatorios tendientes a confirmarla o desvirtuarla, según el caso. En

consecuencia:
(…) la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o

mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo
y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y
probada en el proceso (…). Pues bien, en estos casos es posible que un recusante
invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de
la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a
juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del
recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria,
pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera
automática una responsabilidad33.
Por lo anterior, resulta evidente que, en principio, el recusante tiene la carga de

probar las causales que invoca para controvertir la independencia e imparcialidad
de los servidores públicos y, en consecuencia, solicitar su separación de la
actuación administrativa correspondiente. Tanto así, que en caso de no demostrar
argumentativa y probatoriamente su dicho y, por tanto, utilizar este mecanismos
de forma abiertamente improcedente o infundada incurriría en una conducta
temeraria o de mala fe objeto de responsabilidades subjetivas, en el marco de los
principios y garantías superiores del debido proceso, a fin de sancionar las
maniobras dilatorias de la toma de decisiones a cargo de las autoridades,
necesarias para la realización de sus fines constitucionales y la protección de los
derechos de los administrados.34
7. Las recusaciones de los miembros del Consejo Directivo de las

Corporaciones Autónomas Regionales
Bajo este título se analizará, en primer lugar, los límites y requisitos que debe
cumplir toda recusación para ser tenida como tal y, enseguida, el trámite que se
les debe dar cuando se dirigen contra los integrantes del Consejo Directivo de las
Corporaciones Autónomas Regionales
7.1. Los límites y requisitos jurisprudenciales de las recusaciones
Con el propósito de evitar abusos en la interposición de recusaciones que

pretenden acomodar las actuaciones y procedimientos administrativos a intereses
particulares o incidir negativamente en su desarrollo para obtener un beneficio o
ventaja o simplemente para obstruirlos ante la inminencia de una decisión
desfavorable35, la jurisprudencia ha enfatizado que este no es un mecanismo o
y razón suficiente, que reivindican la economía, celeridad, eficacia y buena fe que
33 Ibídem
34 Corte Constitucional. Auto A-607 del 2 de septiembre de 2021, M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
35 Véase, entre otros, Hernán Fabio López Blanco, Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte
General, Tomo I, Págs. 215 y 217 (DUPRE editores 1997) y Jairo Parra Quijano, Derecho Procesal
Civil, Parte General, Tomo I Págs. 66 y 67 (Editorial Temis 1992).

31
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
orientan el ejercicio de la función pública hacia la satisfacción del interés general

de los administrados, en cuanto:
(…) el uso inadecuado y desmedido de la figura de la recusación produce un

efecto perverso y contrario a su finalidad –garantizar la independencia e
imparcialidad-, desconociendo entonces intereses constitucionales de la más alta
estima, a su vez relacionados con el libre acceso a la administración de justicia [y a
la Administración en general], la celeridad en las actuaciones judiciales [y
administrativas] y la efectividad de los deberes sociales del Estado, materializados
en la necesidad de que las autoridades jurisdiccionales [y todas las demás]
resuelvan con prontitud las controversias que se tramitan en su seno 36.
Tales restricciones operan, entonces, como formas de interdicción de la

arbitrariedad para evitar que este instituto procesal se aplique para separar del
conocimiento del asunto a quien en derecho le corresponde resolverlo, no con
argumentos jurídicos sino por razones de conveniencia subjetiva; o paralizar el
funcionamiento de la Administración demorando el ejercicio de las competencias y
la toma de decisiones por parte de sus autoridades, lo que acarrea problemas de
estabilidad, gobernabilidad, legitimidad, transparencia y efectividad institucionales,
que se traducen en corrupción estatal e inequidad social. Al respecto, ha explicado
la Corte Constitucional:
Ciertamente una razonable apreciación de la dimensión de la recusación permite

establecer que se trata de un pequeño litigio dentro de la controversia de fondo.
Una ponderación desmesurada de tal incidente podría conducir a dilatar
injustificada y excesivamente un proceso, perjudicándose tres bienes jurídicos
tutelados por la carta: los derechos de la contraparte a acceder (art. 228 CP) y a
acceder con celeridad (arts. 2° y 209 idem) a la administración de justicia [y
Administración en general]; los derechos de la sociedad al cumplimiento efectivo y
eficaz de los deberes sociales del Estado (art. 2°); y los derechos del Estado -
Rama Judicial- a ahorrar costos innecesarios en su funcionamiento (art. 209).
Es por ello que, puestos sobre la balanza los derechos de los recusantes frente a
los derechos de terceros, de la sociedad y el Estado, existe un punto medio
razonable de coexistencia de los derechos, que se traduce en la posibilidad de
alegar y demostrar una recusación pero en forma sumaria, breve y certera. La
ausencia de recusación o su ejercicio desmedido y prolongado atentan por igual
contra tal equilibrio y, por esa vía, contra los valores constitucionales superiores de
la justicia y la equidad. No en vano desde Roma se afirmaba que la equidad era el
arte de darle a cada cual lo suyo37.
Lo anterior, sin perder de vista que existen otros medios que permiten controlar el
apego a la ley de las decisiones de las autoridades para que no se desvíen hacia
intereses privados, como es el caso de los recursos en su contra, los medios de
control ordinarios y las acciones constitucionales, dentro de un conjunto articulado
de mecanismos administrativos y judiciales que salvaguardan las garantías del
debido proceso y la igualdad ante la ley, velando por la rectitud, probidad,
honestidad, imparcialidad e independencia de los servidores públicos, amén de
permitir que se establezcan las responsabilidades personales a que haya lugar38.
37 Corte Constitucional. Sentencia C-390 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
38 Corte Constitucional. Sentencia C-365 del 29 de marzo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa:
«Para no ir más lejos, basta con señalar que, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional,
la garantía del debido proceso puede hacerse efectiva mediante el ejercicio de la acción de tutela,

32
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
En este contexto, la Sección ha venido recopilando los requisitos mínimos que

debe satisfacer toda recusación para ser tenida como tal en sede administrativa y,
en consecuencia, darle el trámite previsto en el CPACA, es decir, que strictu sensu
se trata de los presupuestos para su procedibilidad, enlistados en la línea
jurisprudencial que se reseña a continuación:
• Auto del 27 de febrero de 202039, en el que a propósito de un escrito

anónimo se precisó que:
De acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional, la regla general consiste en que
la persona que presente una petición, manifieste debidamente su identificación, y
como excepción se establece la posibilidad de que se presenten quejas anónimas
cuando exista una justificación seria y creíble del peticionario para mantener la reserva
de su identidad.
• Auto de 12 de marzo de 202040, en el que se reiteró la anterior exigencia,

amén de enunciar otras que también le resultan aplicables, en virtud de los
artículos 11, 12 y 15 ejusdem, así:
94. Lo anterior a su vez supone que la autoridad competente una vez tiene
conocimiento de una recusación, verifique si cumple con los requisitos mínimos para
catalogarse como tal, los cuales según se desprende de los artículos 11 y 12 de la Ley
1437 de 2011 (tratándose de actuaciones administrativas) corresponden al (I)
señalamiento del servidor público o particular que ejerce función pública sobre el que
recae el reproche y, (II) las razones por las que se estima que respecto de aquél
existe un conflicto entre el interés particular y el general, razones que deben estar
encaminadas a ilustrar jurídica y probatoriamente si es del caso, la configuración de
las causales de impedimento legalmente establecidas.
95. A los mencionados requisitos debe añadirse a la luz del artículo 16 de la Ley 1437
de 2011, que describe las pautas mínimas que debe contener una solicitud, la
identificación del solicitante (salvo que exista una justificación seria y creíble del
peticionario para mantener la reserva de su identidad ), en tanto tal exigencia (I)
permite precisar el titular del derecho de petición que debe garantizarse y (II) reviste
de seriedad su ejercicio, “pues obliga a que quien lo suscribe se haga responsable de
las afirmaciones que realice en sustento del mismo e impide que se utilice para afectar
impunemente derechos de terceros como el buen nombre o la honra” , como lo
precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-951 de 2014.
• Sentencia del 3 del septiembre de 202041, reiterada en los fallos del 18 de

marzo de 202142, 17 de junio de 202143, en la que se sintetizó que:
en aquellos casos en que el afectado con una decisión judicial o administrativa considere que la
misma constituye una clara “vía de hecho”, entendiendo como tal aquella actuación que se cumple
sin fundamento objetivo y razonable y, en consecuencia, por fuera del orden jurídico
preestablecido».
39 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 27 de febrero de 2020, Exp. 11001-03-28-000-
2020-00031-00, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

40 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 12 de marzo de 2020, Exp. 11001-03-28-000-2020-
00009-00, M. P. Rocío Araújo Oñate.

41 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 3 de septiembre de 2020, Exp. 11001-03-28-
000-2020-00031-00, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

42 Consejo de Estado Sección Quinta. Sentencia del 18 de marzo de 2021, Exp. 11001-03-28-000-
2019-00084-00 (AC), M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

33
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
La Sección Quinta del Consejo de Estado ha dicho que los escritos de recusación
deben cumplir con los siguientes requisitos:
(i) Identificación del solicitante, a menos de que exista una justificación seria y creíble
del peticionario para mantener la reserva de su identidad, de conformidad con lo
establecido en la sentencia C-951 de 2014 de la Corte Constitucional. (…).
(ii) El señalamiento del servidor público o particular que ejerce función pública, sobre
el que recae el reproche y,
(iii) Las razones por las que se estima que respecto de aquél existe un conflicto entre
el interés particular y el general, las cuales deben estar encaminadas a ilustrar jurídica
y probatoriamente si es del caso, la configuración de las causales de impedimento
legalmente establecidas.
En caso de que se verifique la falta de alguno de estos requisitos, no se debe tramitar

ni se le atribuye los efectos propios de la recusación, esto es, no se suspende la
actuación y por el simple hecho de su presentación no se ve afectado el quórum. Lo
anterior, puesto que lo que hacen los miembros del Consejo Directivo es constatar que
el escrito reúna los requisitos mínimos formales, y en caso de no encontrarlos
acreditados, de manera motivada podrán rechazarlo y no darle trámite.
• Sentencia del 22 de julio de 202144, en la que a propósito del tercero de los

citados requisitos, se enfatizó que:
98. Así las cosas, los escritos de recusación al ser manifestaciones que buscan
separar del conocimiento de un determinado asunto a la autoridad que por ley le
corresponde sustanciarlo y/o decidirlo, debe, al tenor del artículo 12 de la Ley 1437 de
2011, guardar una carga mínima de seriedad que se materializa en el escrito motivado
que exige la ley, en determinar el sujeto que lo propone y sobre el que recae, las
razones de hecho en que se fundamenta y la causal taxativa en la que se subsume.
Dicha suficiencia, deviene de la necesidad de mantener en cabeza de los funcionarios
y demás autoridades, el cabal cumplimiento de sus funciones, sin dilación alguna, por
lo que, cuando deben ser separados del ejercicio de ellas, éstas razones deben
enmarcarse en la defensa del interés general, la trasparencia, eficiencia, imparcialidad
y demás principios que rigen la función pública.
99. Es por ello que, cuando se verifica que falta alguno de los elementos formales,
atrás aludidos, que cualifican la existencia precisa de la recusación, el trámite
administrativo debe seguir su curso, dado que no puede dotarse de efectos a una
petición que no cumple con los requisitos que el legislador previó para su
materialización, por lo que de suyo deviene que no debe suspenderse la actuación y
menos separarse de su función a sujeto alguno, lo que conlleva a que en los cuerpos
colegiados no se afecte su quórum.
A su vez, estos requisitos, deben ser interpretados y aplicados en concordancia

con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, que es contundente en
señalar que:
(…) como la solicitud de recusación debe cumplir unos requisitos de procedencia,

entre estos, expresar las razones en que se funda, señalar la causal legal y aportar
las pruebas pertinentes, el servidor público que conoce de la actuación
disciplinaria debe hacer un control formal de la solicitud, de tal modo que si
encuentra que no se satisfacen las exigencias legales, rechace la recusación. Esto
43 Consejo de estado. Sección Quinta. Sentencia del 17 de junio de 2021, Exp. 11001-03-28-000-
2019-00061-00 (AC), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
44 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 22 de julio de 2021, Exp. 11001-03-28-000-
2021.00003-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.

34
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
implica que el fondo del asunto no alcanza a ser estudiado, precisamente, debido
a la no satisfacción de los requisitos de forma de la solicitud.
En este evento surge otra modalidad de auto, esta vez de rechazo de la

recusación por el incumplimiento de los requisitos formales para su alegación, que
claramente se diferencia del auto que niega la recusación.45
Es decir, que efectivamente la consecuencia jurídica del incumplimiento de tales

presupuestos no es otra que su rechazo de plano, sin que haya lugar a darle el
trámite previsto en el artículo 12 del CPACA, teniendo en cuenta que46: (i) «(…) en
todos los ordenamientos y jurisdicciones los hechos que de producirse generan
desconfianza en la imparcialidad del juez requieren ser particularizados y
comprobados»; y (ii) «(…) necesariamente existe una carga para quien interpone
la recusación de identificar de manera clara tanto la causal que invoca como los
hechos en que la funda» porque «Es pues a partir de la identificación e
interpretación precisa de la causal que se invoque, y de la prueba de la ocurrencia
de los hechos denunciados, que se podrá establecer si un servidor judicial puede
o no ser separado del asunto que viene conociendo».
Por último, no sobra mencionar que esta ha sido también la posición sostenida por
la Corte Suprema de Justicia, al explicar que:
no es posible arrojar sobre los jueces [y autoridades en general] la tacha de

posible parcialidad sin expresar el fundamento de tal temor, como que con ello se
crearía un ambiente desfavorable al honor o al buen nombre, (..) porque tampoco
sería tolerable que tales funcionarios se inhibieran de cumplir sus obligaciones
pretextando cualesquiera circunstancias, así fueran fútiles o insignificantes47.
En resumen, se tiene que en el estado actual de la jurisprudencia expuesta, los

requisitos de procedibilidad que debe cumplir cualquier escrito de recusación en el
ámbito administrativo son: (i) individualización del solicitante o justificación
verosímil para mantener en reserva su identidad; (ii) individualización del servidor
público o particular que ejerce funciones públicas contra quien se dirige; y (iii)
Debida sustentación, que consiste en exponer los elementos de juicio fácticos,
jurídicos y probatorios necesarios para su examen y decisión de fondo, lo que
implica: (a) Identificar la causal invocada; (b) describir de forma particularizada los
hechos; (c) exponer las razones jurídicas por las que se estima que existe un
conflicto entre el interés particular del recusado y el general; y (d) la carga
dinámica de ilustrar probatoriamente el supuesto de hecho que configura la causal
correspondiente, teniendo en cuenta que la imparcialidad e independencia de las
autoridades se presume hasta tanto no se demuestre lo contrario.
7.2. El trámite de las recusaciones en el marco de la autonomía de las

Corporaciones Autónomas Regionales48
45 Corte Constitucional. Sentencia C-532 del 19 de agosto de 2015, M.P. María Victoria Calle.
46 Corte Constitucional. Auto A-069 del 7 de abril de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
47 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 31 de mayo de 1948, M.P.
Álvaro Leal Morales, Gaceta Judicial LXIV junio-julio de 1948, páginas 408 y siguientes.
48 Según lo dicho en: Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 22 de julio de 2021, Exp.
11001-03-28-000-2021-00003-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
En cuanto al trámite de las recusaciones contra los integrantes del Consejo

Directivo de tales corporaciones es importante aclarar que, por falta de norma
especial que lo regule, se aplica lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de
2011, que establece:
Artículo 12. Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de

impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su
conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la
cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al
Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del
Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las
autoridades territoriales.
La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez

(10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a
quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un
funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.
Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si

acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de
su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso
anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento

o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el
cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará
una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.
En sentencia de esta Sección, sobre el procedimiento previsto en la norma citada,

se explicó que:
En primer lugar sobre la aplicación del artículo 12 del CPACA al trámite de las
recusaciones de los miembros de los consejos directivos de las corporaciones
autónomas, esta Sección sostuvo:
(…) Aunque de una lectura desprevenida del artículo 12 del CPACA parecería
desprenderse que dicha norma no resulta aplicable para la resolución de
impedimentos y recusaciones presentadas en el marco de las actuaciones
administrativas adelantadas por los órganos de dirección y administración de las
corporaciones autónomas, toda vez que, dichos cuerpos no tienen un “superior” en
el sentido estricto de la palabra y al ser parte de una entidad autónoma tampoco
tienen “cabeza del respectivo sector administrativo” que supla la ausencia de
superior.
Lo cierto es que una hermenéutica sistemática de la norma permite concluir

que aquélla sí tiene aplicación en las actuaciones administrativas, de carácter
electoral, que adelantan las corporaciones autónomas regionales.
Esto es así si se tiene en cuenta la autonomía con que la Constitución Política ha

dotado a estas entidades, lo cual deviene en una aplicación especial de la regla
contenida en el mencionado artículo.
En efecto, en estos casos al no existir “superior” o “cabeza del respectivo sector

administrativo” que pueda resolver los impedimentos o recusaciones presentadas en
relación con uno de los integrantes del Consejo Directivo, se colige que a quien
corresponde resolver tal circunstancia es, justamente, al resto de los integrantes del
señalado cuerpo colegiado. Con ello se garantiza que estas entidades resuelvan sus
asuntos sin la interferencia de otra autoridad administrativa, preservando la

36
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
autonomía constitucionalmente consagrada.
Así las cosas, esta es la norma aplicable por tratarse de una elección no popular
adelantada por una corporación autónoma” 49.
En la misma providencia, se indicó que el trámite para resolver una recusación es

el siguiente:
1. Presentado el escrito de recusación, la actuación administrativa se suspende

hasta cuando la recusación sea resuelta. Con la suspensión del procedimiento
administrativo, se busca que la recusación sea resuelta antes de que el funcionario
recusado participe en la actuación correspondiente, en este caso, votar en la
elección del director general.
En este punto debe tenerse en cuenta que si bien la norma no establece que la
suspensión deba decretarse a través de una providencia o actuación determinada,
lo cierto es que el funcionario recusado no puede ejercer sus competencias, bien
sea adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones,
practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, hasta tanto la recusación sea
resuelta.
2. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación de la recusación, el

servidor recusado debe manifestar si acepta o no la causal invocada.
3. Surtido el trámite anterior, la autoridad competente debe decidir de plano la

recusación dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo, esto es,
sin acudir a trámites o procedimientos adicionales.
Finalmente, esta norma establece que la autoridad competente para decidir es el

superior jerárquico del recusado, si no lo tuviere, lo será la cabeza del respectivo
sector administrativo y, a falta de los anteriores, el Procurador General o Regional,
según el caso.
Con fundamento en lo anterior, advierte la Sala que en los estatutos de la

Corporación Autónoma de Risaralda –CARDER-, contenidos en el Acuerdo No.
005 del 26 de febrero de 2010, no hay regulación expresa sobre el trámite de los
impedimentos y las recusaciones, por lo que entonces se aplica lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley 1437 de 2011.
8. Caso concreto
En el sub judice, la señora María Aleyda Valencia Rojas solicitó que se declare la
nulidad del acto de elección del señor Julio César Isaza Rodríguez como director
general encargado de la CARDER, al considerar que se encuentra viciado por las
causales genéricas de infracción de norma superior y expedición irregular50, en
cuanto: (i) no se dio trámite a las recusaciones presentadas contra los miembros
del Consejo Directivo de la CARDER por el candidato Gabriel Antonio Penilla
Sánchez; (ii) no se suspendió la sesión del 3 de febrero de 2020 en la que se llevó
49 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 4 de agosto de 2016, Exp. 2015-0054-00,
M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
50 Por el presunto desconocimiento de las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política de
Colombia: artículos 4, 6, 83 y 209; (ii) Ley 734 de 2002: artículo 40 y 48; (iii) Código Penal
Colombiano: Artículo 413; y (iv) Ley 1437 de 2011: artículos 11 y 12.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
a cabo la designación del demandado como director general encargado, hasta

tanto se resolvieran las recusaciones formuladas para entonces; (iii) el gobernador
de Risaralda presidió la reunión de elección, como cabeza de aquel cuerpo
colegiado, cuando ha debido apartarse por estar recusado y, en su lugar, nombrar
un presidente ad hoc para continuar con la actuación; (iv) el quórum decisorio se
vio afectado por las recusaciones presentadas, las cuales han debido remitirse, en
consecuencia, a la Procuraduría General de la Nación para su decisión; y (v) en el
marco del procedimiento censurado, el gobernador de Risaralda y el procurador
delegado para asuntos ambientales y agrarios, se extralimitaron en el ejercicio de
sus funciones.
Al respecto, se pronunció tal corporación en el sentido de oponerse a la

prosperidad de las pretensiones de la demanda, tanto en su contestación como en
sus alegatos, bajo los siguientes argumentos: (i) el Consejo Directivo actuó
conforme a la ley y sus estatutos para proveer la vacante temporal de director
general de la entidad, que se produjo en virtud de la sentencia que anuló la
elección en el cargo del señor Jairo Leandro Jaramillo Rivera, periodo 2016-2019;
(ii) en los últimos años, la PGN ha desestimado varias recusaciones interpuestas
contra integrantes de su Consejo Directivo y el de otras entidades, al momento de
elegir al director general en propiedad o en encargo, por encontralas infundadas y,
en ese sentido, ha advertido que se trata de estrategias dilatorias contrarias a la
buena fe que rige las relaciones entre la Administración y los administrados; y (iii)
el escrito que contiene las recusaciones formuladas por el referido aspirante no
cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia de esta corporación y, por
tanto, no había lugar a darle el trámite previsto en el artículo 12 del CPACA
Finalmente, la procuradora séptima delegada conceptuó que había lugar a

denegar la nulidad electoral deprecada, por cuanto las recusaciones presentadas
por el señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez eran las únicas pendientes de
decisión al momento de la designación del demandado y, en su criterio, estuvieron
bien rechazadas por el Consejo Directivo, en cuanto no cumplían con la carga
mínima de argumentación necesaria para ser tramitadas como tales. También se
pronunció sobre la censura referida a la extralimitación de funciones por parte del
gobernador de Risaralda y el procurador delegado para asuntos ambientales,
sosteniendo que las actuaciones de uno y otro se enmarcaron en el debido
cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
En este orden, la Sala precisa que, para resolver de forma clara y ordenada la
fijación del litigio que fue recogida en el planteamiento del problema jurídico, es
menester agrupar las presuntas irregularidad atribuidas por la parte actora al
Consejo Directivo de la CARDER, al rechazar las recusaciones elevadas por aquel
candidato en la sesión del 3 de febrero de 2020 y continuar su actuación dentro
del procedimiento eleccionario hasta su culminación con la designación del señor
Julio César Isaza Rodríguez, tal como procedió en su concepto la agente del
Ministerio Público; y posteriormente se abordará el análisis de la acusación
restante sobre la alegada extralimitación de funciones del gobernador de Risaralda
y el procurador delegado para asuntos ambientales en esa reunión y, por último,

38
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
se emitirá un pronunciamiento sobre la petición de condenar en costas y agencias

en derecho a la accionante.
8.1. Sobre el trámite de las recusaciones presentadas por el aspirante

Gabriel Antonio Penilla Sánchez
Sea lo primero advertir que las acusaciones que versan sobre el trámite de las
recusaciones dentro del procedimiento de elección del demandado como director
general encargado de la CARDER giran en torno del escrito presentado por el
candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez en la sesión del 3 de febrero de 2020,
al punto que es el único documento con este tipo de petición aportado como anexo
al libelo inicial, en la medida en que los reproches de la accionante se dirigen
específicamente a los presuntos vicios de nulidad en que incurrió el Consejo
Directivo de la entidad al resolverla.
A su vez, de conformidad con el considerando «D» del Acuerdo No. 02 del 3 de

febrero de 2020, para el momento de la designación sub judice ya se encontraban
decididas por parte de la PGN todas las recusaciones que fueron interpuestas
previamente contra los integrantes de dicho cuerpo colegiado y que habían sido
remitidas al órgano de control para su decisión, en virtud del procedimiento
establecido en el artículo 12 del CPACA, por cuanto con ocasión de estas se
había desintegrado el quórum. Así reza en el acto impugnado:
D- Que en sesión extraordinaria del Consejo Directivo de fecha 03 de febrero de

2020, dando cumplimiento al 5 del orden del día y habiéndose resueltas todas las
recusaciones en trámite por parte de la Procuraduría General de la Nación, y
específicamente la resuelta el día 03 de febrero de 2020 mediante resolución No.
IUS 2020-040458/IUC D-2020-145355, se procedió a realizar la votación nominal
de los miembros del Consejo Directivo para designar el Director General
encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda “CARDER”,
mientras se elige al Director General titular; resultando elegido el señor Julio Cesar
Isaza Rodríguez, con una votación de 9 de los 13 votos de los miembros del
Consejo Directivo. (Subrayado fueran del original)
Esta información se corresponde con la consignada en el Acta No. 02 de 2020 de

la referida reunión, en la que se dejaron las siguientes constancias: (i) en su
numeral «3.», se señaló que no hay ninguna recusación pendiente de resolver en
cuanto a la designación del director general, periodo 2020-2023; y (ii) en su
numeral «4.», se aclaró que ese mismo día fue recibida, en la Secretaría de la
corporación, la notificación de las resoluciones No. IUS2020-040458//IUC D -2020-
1453559 y IUS2019-789301//IUC D -2020-1449223, por medio de las cuales la
Procuraduría General de la Nación rechazó las recusaciones que se habían
formulado en el procedimiento de elección del encargado, actos administrativos de
los que allegó copia al proceso la demandante.
Por tanto, de acuerdo con la documentación que obra en el plenario, las únicas
que estaban sin decidirse para entonces eran las presentadas por el candidato en
mención en esa misma fecha, amén que las anteriores, según el propio dicho de la
parte actora, o bien se presentaron en una actuación diferente, esto es, la
designación del director general en propiedad, o bien se dirigían contra personas

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
distintas, es decir, contra los integrantes del Consejo Directivo anterior, en cuanto
explicó que 8 de sus 13 miembros se renovaron el 1 de enero de 2020.
En el primer evento, tal como lo ha sostenido la Sección recientemente, cada

procedimiento eleccionario tiene su propia especificidad e independencia, en
cuanto a reglas, tiempos, candidatos, electores, etc. aun cuando puedan existir
ciertas condiciones generales y coincidencias particulares. Por tanto, el trámite de
las recusaciones elevadas en el marco de la designación de aquel cargo en
propiedad, no tenía por efecto suspender la actuación para designar al encargado,
como erradamente lo entiende la señora María Aleyda Valencia Rojas «por
tratarse de decisiones disímiles, además sin exponer causal de impedimento o
conflicto de interés que se configura en este último caso»51.
En el segundo escenario, se debe atender a lo dicho por la jurisprudencia

constitucional sobre el carácter personal, mas no institucional, del mecanismo de
los impedimentos y recusaciones, que conlleva a que cuando se produce un
cambio del funcionario recusado porque dejó de ejercer el cargo, el reproche
formulado contra su imparcialidad no se extiende automáticamente a quien lo
reemplaza, por tratarse de personas diferentes, tal como lo explicó el máximo
tribunal de esa jurisdicicción:
Las causales de impedimento tienen en cuenta circunstancias personales de los

funcionarios judiciales [y servidores públicos en general] que los pueden llevar a
no fallar imparcialmente. El objeto de la recusación es evitar que el juez [o
autoridad] que se encuentre inmerso dentro de alguna de las causales de
impedimento ejerza su jurisdicción dentro del proceso, so pena de que se pierda la
imparcialidad que debe caracterizar su actividad.
La persona que fue recusada puede dejar de ejercer el cargo, caso en el cual
entraría un nuevo funcionario a ocupar su posición. De acuerdo con lo señalado en
el párrafo precedente, la recusación no busca que el funcionario judicial que, en
abstracto, esté ocupando el cargo de quien fue recurrido se abstenga de fallar. Es
decir, el impedimento es de carácter personal52.
En este orden, pasa la Sala a examinar la eventual configuración de las

irregularidades alegadas por la accionante concretamente en el trámite y decisión
de las recusaciones interpuestas por el candidato Gabriel Antonio Penilla Sánchez
el 3 de febero de 2020, para lo cual resulta menester empezar por constatar si
aquellas cumplían con los requisitos de procedibilidad exigidos por la ley y la
jurisprudencia para ser tenidas como tales y, en ese orden, darle aplicación al
procedimiento establecido en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, pues en caso
contrario procedía su rechazo, como en efecto lo hizo el referido cuerpo colegiado
en la actuación que es objeto de censura y, entonces, las acusaciones que aquí se
agrupan no estarían llamadas a prosperar.
Para tal efecto, es necesario revisar con base en la literalidad del escrito que las
contiene si se observaron tales presupuestos, uno a uno, en los términos que esta
51 Según lo dicho en: Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 22 de julio de 2021, Exp.
11001-03-28-000-2021-00003-00; M.P. Rocío Araújo Oñate.
52 Corte Constitucional. Auto A-155 del 3 de noviembre de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Sección los ha interpretado en consonancia con la Corte Constitucional, según las

consideraciones generales de este proveído, así:
(i) Identificación e individualización del peticionario: Requisito satisfecho
La solicitud de recusación fue presentada y suscrita por el señor Gabriel Antonio

Penilla Sánchez, identificado con su número de cédula de ciudadanía, que
aparece al pie de su firma, invocando su condición de candidato dentro del
procedimiento de elección de director general en propiedad, periodo 2020-2023.
(ii) Identificación e individualización de los servidores públicos o particulares

que ejercen funciones públicas contra quienes se dirige: Requisito
satisfecho.
En el numeral «II» del memorial, se enlistan las 11 personas objeto de la

recusación, con su nombre y calidad en la que tienen asiento en el Consejo
Directivo de la CARDER
No. Nombre Calidad

1 Víctor Manuel Tamayo Vargas Presidente y gobernador de Risaralda
2 Diego Alonso Mejía y su suplente Representante de los gremios
3 Sebastián Mejía Gaviria y su Representante de los gremios
suplente
4 Eduardo Cuenut y su suplente Representante de las comunidades
negras
5 Hermenegildo Jaramillo Estua Representante de las comunidades
indígenas
6 Luis Carlos Ordóñez Pinzón Representante de las ONGs
7 John Jairo Soto Hurtado Alcalde de La Celia
8 Alberto Rivera Cifuentes Alcalde de Marsella
9 Adrián Bedoya Cano Alcalde de El Santuario
10 Jorge Mario Medina Galeano Alcalde de Mistrató
11 Eduardo CastrillónTrujillo Delegado del presidente de la
República
(iii) Debida sustentación: Requisito insatisfecho.
Valga aclarar que este último requisito tiene varios componentes que se deben
examinar en conjunto, de forma sistemática, por la relación de conexidad que
existe entre estos, a saber:
• Identificación de la causal de recusación
El peticionario señala expresamente una única causal de recusación, citando la

norma que la consagra, a saber: «Tener un interés particular y directo en la (…)
decisión del asunto» (artículo 11, numeral 1º del CPACA), por lo que cumple con
esta carga.

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
• Descripción particularizada de los hechos
Bajo los numerales «I» y «III», el solicitante relata los hechos en que sustenta su
solicitud, así:
Teniendo establecido que la recusación se formula con motivo de la causal de

tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del
asunto…; los hechos se concretan y se materializan en lo siguiente:
Tenemos entonces claro, que la voluntad de la Asamblea Corporativa a través del

Acuerdo número 005 de 2010, es que el director (a) encargado (a) nombrado (a)
conforme a la ley continuara ejerciendo el encargo, hasta tanto el nuevo Director
General en propiedad fuere designado; razón por la cual la directora General
Encargada, Doctora MARTHA MONICA RESTREPO GALLEGO, nombrada
mediante Acuerdo del Consejo Directivo 005 del 13 de marzo de 2018, le asiste el
Derecho y la razón de continuar en el cargo de Directora General Encargada hasta
tanto el mismo Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de
Risaralda – CARDER elija en propiedad el director o directora de ésta Entidad; Por
tanto, no existe motivo alguno, más que de carácter político para querer
REVOCARLE el nombramiento a la Directora General encargada, Doctora
MARTHA MÓNCA RESTREPO GALLEGO.
Mire el interés marcado de darle un manejo Político al cambio del encargo de la

Directora General encargada que el mismo oficio estaba proyectado y suscrito por
el señor Presidente del Consejo Directivo de la CARDER, desde el día veinte (20)
de enero de 2019; fecha para la cual aún el señor Procurador General de la
Nación no había resuelto la Recusación, que lo hizo el (23) de enero de 2020.
Como se indicó anteriormente, integrantes del Consejo Directivo de la CARDER

han manifestado el interés de cambiar de Director General encargado de la
Corporación, aduciendo situaciones no jurídicas, como es la conveniencia política,
con la finalidad de nombrar en los cargos de Nivel Directivo a sus amigos políticos,
y posterior encargo o delegaciones de funciones en estos nuevos funcionarios
para manejar a la Entidad a su amaño, afectando aun más a la autoridad
ambiental en su manejo administrativo; situación ésta que vicia el consentimiento
de los consejeros y entra en conflicto con el interés público y social; máxime
cuando el Consejo Directivo de la CARDER, con fecha treinta (30) de diciembre de
2019, dejó constancia que la Directora General encargada, Doctora MARTHA
MÓNICA RESTREPO GALLEGO, según lo contemplado en los Estatutos seguía
en el encargo, hasta que se nombrara el nuevo Director General en propiedad, por
orden expresa de los Estatutos CARDER.
No hay derecho que el mismo Consejo Directivo de la CARDER, pase por alto los
Estatutos CARDER y pretendan REVOCAR un nombramiento en encargo, sin el
consentimiento de la Directora General encargada, doctora MARTHA MÓNICA
RESTREPO GALLEGO que ejerce el encargo acorde a la normativa vigente;
situación ésta que fuera de constituir una arbitrariedad pueden incurrir los señores
Consejeros en un PREVARICATO por proferir una decisión contraria a la
Constitución y la Ley.
Ese conflicto de interés se presenta cuando concurre de manera objetiva el querer

pasar por alto una disposición de los Estatutos CARDER, ligada con un elemento
subjetivo como es REVOCAR la designación de una Directora encargada quien
ejerce sus funciones acorde a la Constitución y la Ley, amarrada dicha decisión a
unas componendas políticas que en vez de beneficiar a la CARDER, lo que hace
es sumirla en una crisis Institucional, dado que la Doctora MARTHA MÓNICA,
tiene derecho a ejercer su encargo sin perturbaciones, mucho menos de parte del

42
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
mismo Consejo Directivo de la CARDER, hasta que se elija Director (a) General
encargado (a).
Una vez fijada la fecha; es decir, saneado el Proceso de Elección, se puede

proceder a elegir el Directivo General de la CARDER, como lo ordena la
Constitucion y la Ley.
Lo anterior se puede sintetizar en que las personas objeto de recusación, según

su dicho: (i) obraron con la intención y el cálculo político de reemplazar a la
directora general encargada por alguien de su entera confianza con la finalidad de
nombrar a sus amigos en los cargos directivos de la entidad y así manejarla a su
conveniencia; (ii) incurrieron en una infracción de las normas estatutarias que
regulan la forma de proveer las vacancias que se produzcan en ese empleo, las
que, en su criterio, implican que una vez se designa a la persona encargada esta
debe permanecer inamovible en el cargo hasta la posesión del elegido en
propiedad, sin que le esté permitido al Consejo Directivo reemplazarla sin su
consentimiento; y (iii) persiguen conponendas políticas, a través de tal
designación, afectando la estabilidad institucional de la CARDER
Por tanto, se evidencia que en lugar de describir los hechos que sirven de
fundamento fáctico a la causal invocada contra los recusados, el peticionario
realiza una serie de apreciaciones subjetivas y juicios de valor en su contra, en
relación con unos supuestos móviles ilegales tras su decisión de reemplazar a
quien venía ejerciendo el cargo de directora general encargada, pero sin relatar
las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que basa tales afirmaciones, lo que
resulta indispensable para verificar si se configura o no el supuesto de hecho
previsto en el artículo 11.1 del CPACA, esto es «el interés particular y directo en
(…) la decisión del asunto» por parte de aquellos.
Asimismo, se observa que tales aseveraciones no se encuentran particularizadas,

tal como era debido en los términos de la ley y la jusriprudencia, en razón del
carácter personal que reviste las causales de impedimento y recusación, sino que
se refieren de forma general y conjunta a la alegada parcialidad de los 11
consejeros en cuestión, pero sin mención alguna a las condiciones propias de su
fuero interno que, por su porpia definición, es individual y, en tal virtud, era preciso
describir las situaciones que configuraban el interés directo de ellos desde su
especificidad como seres humanos, por tratarse de una causal de naturaleza
subjetiva, para permitirles manifestar a conciencia si la aceptaban o no.
En consecuencia, se concluye que no se observó esta carga argumentativa, desde

el punto de vista fáctico.
• Exposición de las razones jurídicas
En los numerales «IV», «V» y «VI» desarrolla la motivación jurídica de su petición,

transcribiendo las normas en que se apoya: (Ley 99 de 1993, art. 26; Ley 1437 de
2011, arts. 2 y 11; Acuerdo 005 de 2010, Estatutos de la CARDER, art.s 52 y 53,
par; ), lo mismo que algunos apartes de lo que denomina doctrina pero sin citar su
fuente y finalmente menciona las razones de derecho que, en su sentir, acreditan

43
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
la causal de tener interés particular y directo frente a cada uno de los recusados,
en los siguientes términos:
VI. INTERÉS PARTICULAR Y DIRECTO.
Existe por parte de los Miembros del Consejo Directivo de la CARDER

(recusados), un interés actual y directo en elegir Director General Encargado de la
CARDER, mientras se elige Director General de la CARDER período institucional
2020-2023 ; para lo cual cita al Consejo Directivo para ello, cuando lo que debió
hacer el señor Presidente del Consejo Directivo fue Citar al Consejo Directivo de la
CARDER para fijar fecha para la elección del Director General en propiedad;
situación ésta que marca la argucia jurídica en detrimento de vulnerar la
Constitución, la Ley y los Estatutos CARDER, e incurriendo en violación directa de
la Ley al REVOCAR un nombramiento en encargo cuando existe norma Estatutaria
que así lo permite; es por ello, que por tal razón, señor Procurador, usted como
defensor de los derechos de los ciudadanos, solicitó separar del cargo a la
totalidad de los señores Consejeros antes recusados, con fundamento en los
argumentos de hechos y de derecho anotados, y como se reitera a continuación:
1. Víctor Manuel Tamayo Vargas, Presidente del Consejo directivo y Gobernador

del Departamento de Risaralda, como Gobernador y Presidente del Consejo
directivo de la CARDER y, además, como Representante legal SUSCRIBIÓ la
citación a Consejo Directivo de la CARDER para el día tres (3) de enero de 2020
ala 9:00 a.m., a pesar de encontrarse en conflicto de interés, teniendo en cuenta
que ha manifestado en diferentes oportunidades la inconveniencia política de que
la doctora MARTHA MÓNICA continúe ejerciendo el cargo de Directora General
encargada a tal punto que incluye en la situación el punto “5. Designación de
Director General Encargado”; situación que ésta que hace el señor Gobernador y
Presidente del Consejo Directivo de la CARDER, quede incurso, igualmente, en la
causal 1º del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, que reza: “1. Tener interés
particular y directo en la regulación, gestión control o decisión del asunto (…),
al haber convocado al Consejo Directivo de la CARDER, con un punto de
“Designación del Director General Encargado”: por tal razón es procedente
acceder a esta causal de recusación por parte del Señor Procurador General de la
Nación.
2. Diego Alonso Mejía Principal y su suplente Calle Zuluaga, por ser

Representantes de los Gremios, a pesar de que la Citación incluye el punto:
“Designación de Directo General Encargado”. Al parecer cohonestan y participan
de la aseveración sobre la inconveniencia política de que la doctora MARTHA
MÓNICA continúe ejerciendo el cargo de Directora General encargada y, además
no hizo oposición alguna sobre este punto que vulnera derechos fundamentales y
el Principio de Legalidad de la actual Directora encargada; situación ésta que hace
el señor Diego Alonso Mejía y su suplente queden incursos, igualmente, en la
causal 1a del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, que reza: 1. Tener interés
particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto (…) ,
al haber convocado al Consejo Directivo de la CARDER, con un punto de
“Designación de Director General encargado”; por tal razón es procedente acceder
a esta causal de recusación por parte del Señor Procurador General de la Nación.
3. Sebastián Mejía Gaviria, principal y su suplente Lina María Álvarez,

representantes de los gremios. Los antes mencionados a pesar de que la citación
incluye el punto: “Designación de Director General Encargado”, al que la doctora
Martha Mónica continué ejerciendo el cargo de Directora general Encargada y,
además, no hizo oposición alguna sobre este punto que vulnera derechos
fundamentales y el principio de legalidad de la actual directora General encargada;
situación está que hace el señor Sebastián Mejía Gaviria, quede incurso,
igualmente, en la causal 1 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011, que reza: “1.
Tener interés particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión

44
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
del asunto, (…), al haber convocado al Consejo Directivo de la CARDER, con un

punto de Designación General de director General Encargado; por tal razón es
procedente acceder a esta causal de recusación por parte del señor Procurador
General de la Nación.
4. Eduardo Cuenut y su suplente Arístides Pino Mosquera, por ser

representantes de las comunidades negras. Los antes mencionados, a pesar de
que la citación incluye el punto: “Designación de Director general Encargado”, al
parecer cohonestan y participan de la aseveración sobre la inconveniencia política
de que la doctora Martha Mónica continué ejerciendo el cargo de Directora
General encargada y, además, no hizo oposición alguna sobre este punto que
vulnera derechos fundamentales y el principio de legalidad de la actual Directora
Encargada; situación ésta que hace el señor Eduardo Cuenut y su suplente
Arístides Pino Mosquera queden incursos, igualmente, en la causal 1a del
artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, que reza: 1. Tener interés particular y
directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto (…) , al haber
convocado al Consejo Directivo de la CARDER, con un punto de “designación de
Director General encargado”; por tal razón es procedente acceder a esta causal de
recusación por parte del señor Procurador General de la Nación.
5. Hermenegildo Jaramillo Estua, representante de los indígenas. El antes

mencionado a pesar de que la citación incluye el punto de: “Designación de
Director General Encargado”, al parecer cohonestan y participan de la aseveración
sobre la inconveniencia política de que la doctora Martha Mónica continué
ejerciendo el cargo de Directora General encargada y, además, no hizo oposición
alguna sobre este punto que vulnera derechos fundamentales y el principio de
legalidad de la actual Directora General Encargada; situación está que hace el
señor Hermenegildo Jaramillo Estua. quede incurso, igualmente, en la causal 1a
del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, que reza: 1. Tener interés particular y
directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto (…) , al haber
convocado al Consejo Directivo de la CARDER, con un punto de “designación de
Director General Encargado”; por tal razón es procedente acceder a esta causal de
recusación por parte del señor Procurador General de la Nación.
6. Luis Carlos Ordoñez Pinzón, representante de la ONGs, Miembro del consejo

directivo de la CARDER. El antes mencionado a pesar de que la citación incluye el
punto de “Designación de Director general Encargado”, al parecer cohonestan y
participan en la aseveración sobre la inconveniencia política de que la Dra.
MARTHA MÓNICA continúe ejerciendo el cargo de Directora General encargada y,
además, no hizo oposición alguna sobre este punto que vulnera los derechos
fundamentales y el Principio de Legalidad de la actual Directora General
Encargada; situación ésta que hace el señor Luis Carlos Ordoñez Pinzón quede
incurso, igualmente, en la causal 1° del Art. 11 de la Ley 1437 de 2011, que reza:
“1. Tener interés particular y directo en la regulación gestión, control o decisión
del asunto (…), a la haber convocado al Concejo Directivo de la CARDER, con el
punto de “designación del Director General Encargado”; por tal razón es
procedente acceder a esta causal de recusación por parte del Sr. Procurador
General de la Nación.
Los señores Alcaldes de los municipios de:
7. John Jairo Soto Hurtado, Alcalde Municipal de la Celia.

8. Alberto Rivera Cifuentes, Alcalde del Municipio de Marsella.
9. Adrián Bedoya Cano, Alcalde del Municipio de Santuario.
10. Jorge Mario Medina Galeano, Alcalde de Mistrató.
Los antes mencionados a pesar de que la Citación incluye el punto: “Designación

de Director General Encargado”, al parecer cohonestan y participan de la
aseveración sobre la inconveniencia política de que la Dotora MARTHA MÓNICA
continúe ejerciendo el cargo de Directora General Encarga y, además, no hicieron

45
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
oposición alguna sobre este punto que vulnera los derechos fundamentales y el
Principio de Legalidad de la actual Directora General Encargada; situación esta
que los señores Alcaldes antes mencionados queden incurso, igualmente, en la
causal 1° de Articulo 11 de la Ley 1437 de 2011 que reza: “1. Tener interés
particular y directo en la regulación gestión, control o decisión del asunto (…),
a la haber convocado al Concejo Directivo de la CARDER, con el punto de
“designación del Director General Encargado”; por tal razón es procedente acceder
a esta causal de recusación por parte del Sr. Procurador General de la Nación.
11. Eduardo Castrillón Trujillo – Delegado del Presidente de la República. El

antes mencionado a pesar de que la Citación incluye el punto: “Designación del
Director General Encargado”, al parecer cohonestan y participan de la aseveración
sobre la inconveniencia política de que la Dra. MARTHA MÓNICA continúe
ejerciendo el cargo de Directora General encargada y, además, no hizo oposición
alguna sobre este punto que vulnera los derechos fundamentales y el Principio de
Legalidad de la actual Directora General Encargada de la CARDER; situación esta
que hace el señor Eduardo Castrillón Trujillo quede incurso, igualmente, en la
causal 1° del Artículo 11 de la 1437 de 2011, que reza: “1. Tener interés
particular y directo en la regulación, gestión, control o decisión del asunto (…),
a la haber convocado al Concejo Directivo de la CARDER, con el punto de
“designación del Director General Encargado”; por tal razón es procedente acceder
a esta causal de recusación por parte del Sr. Procurador General de la Nación.
Esta motivación se pueden resumir en que: (i) el gobernador de Risaralda, se ha

manifestado reiteradamente sobre la inconveniencia política de que la entonces
directora general encargada continuara en el cargo y, por tanto, convocó a la
sesión extraordinaria del 3 de febrero con el propósito de reemplazarla; y (ii) los
restantes consejeros objeto de recusación «al parecer cohonestan y participan» de
tal aseveración, amén que no se opusieron a la convocatoria para designar a un
nuevo director general encargado.
Sobre este punto, la Sección destaca que si bien, a diferencia de lo sucedido con
los hechos, el solicitante hace un esfuerzo por personalizar los argumentos de
derecho que sustentan sus recusaciones, no lo logra en cuanto termina repitiendo
las mismas dos censuras contra la imparcialidad de cada uno de ellos pero sin
desarrollarlas hermenéuticamente, es decir, sin explicar por qué a su juicio era
inconveniente para los 11 recusados, individualmente considerados, que la señora
Martha Mónica Restrepo Gallego continuará desempeñando el cargo, al punto de
que su reemplazo por el demandado representara un provecho, ventaja o utilidad
cierto, objetivo y verificable a su favor.
Al respecto, valga recordar que la jurisprudencia ha enfatizado en relación con la

referida causal que «(…) el interés tiene que ser real, existir verdaderamente»53, lo
cual solo puede entrar a ser estudiado y decidido por la autoridad competente si
se expresan las razones jurídicas que lo materializan en cada caso particular y, en
tal virtud, no basta con la sola manifestación de su existencia según el arbitrio del
peticionario, pues se estaría ante un marco indeterminado de decisión en contra
del derecho de defensa del recusado.
53Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal, Auto del 10 de agosto de 2005, Exp. 23968,
reiterado en: Auto del 13 de agosto de 2005, rad. 23903 y Auto del 29 de agosto de 2013, rad.
68461. Cita tomada de Corte Constitucional. Sentencia T-305 del 8 de mayo de 2017, M.P. Aquiles
Arrieta Gómez.

46
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Adicionalmente, se evidencia que ninguna de las dos afirmaciones referidas, con

base en las que se cuestiona la imparcialidad de tales consejeros, se corresponde
con la causal invocada, por lo que resultaban abiertamente improcededentes en la
medida en que: (i) los cargos directivos de las entidades del orden nacional, como
es el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, por sus funciones de
gobierno y mando, son también de naturaleza política, mas no solo técnica o
administrativa, por lo que la confianza es, junto al mérito, un criterio válido para
elegirlos; y (ii) convocar a sesión extraordinaria del Consejo Directivo para llevar a
cabo la designación de director general encargado de la entidad es función del
gobernador de Risaralda como presidente de ese cuerpo colegiado y, a su vez,
asistir a esta es un deber de sus integrantes, de modo tal que ninguna de tales
censuras guardan relación con el interés particular y directo alegado.
En ese orden, la solicitud tampoco cumple con la carga argumentativa desde el

punto de vista jurídico.
• Ilustración probatoria
Por último, en el numeral «VII» se relacionaron las pruebas aportadas para

demostrar la causal de recusación en cuestión, de esta manera:
1. Citación a reunión extraordinaria del Consejo Directivo, en la que se incluye

el punto 5° “Designación de Director General encargado”, tal como se indica en el
presente memorial de Recusación.
2. Documento “CONVOCATORIA PARA LA DESIGNACION DE DIRECTOR

GENERAL DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA –
CARDER PARA EL PERIODO INSTITUCIONAL 2020-2023”, que puede ser
consultado en la pagina de la CARDER: www.carder.gov.co
3. Lista Preliminar de Aspirantes Habilitados, que da cuenta de un listado de

habilitados de cincuenta y cinco (55) candidatos aspirantes a la Dirección General
de la CARDER, para el periodo institucional 2020-2023, que puede ser consultado
en la página de la CARDER: www.carder.gov.co
4. Listado de Miembros del Consejo Directivo de la CARDER, que reposan en

la secretaría de dicho Consejo.
5. Oficio de Invitación a Consejo Directivo Extraordinario de la Corporación

Autónoma Regional de Risaralda -CARDER a llevarse a cabo el día tres (3) de
febrero de 2020.
Sobre este punto, la Sección ha señalado que el peticionario tiene el deber de

ilustrar probatoriamente la causal en que sustenta la recusación, lo que se traduce
en una carga dinámica de aportar, solicitar o señalar los elementos de convicción
para demostrar el supuesto de hecho que la configura, teniendo en cuenta la
naturaleza subjetiva u objetiva de aquella, en los términos de la jurispudencia
constitucional reseñada54. Así, en cuanto a las primeras (numerales 1, 8 y 16 -
parcial-), por referirse a situaciones que se hallan en el fuero interno de los
54Corte Constitucional. Sentencia C-390 del 16 de septiembre de 1993, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.

47
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
recusados y que tienen que ver con elementos volitivo-afectivos que hacen parte
de su intimidad, su acreditación es muy difícil y, entonces, la exigencia probatoria
se reduce; mientras que las segundas (numerales restantes), al tratar sobre
supuestos de hecho verificables a través de pruebas predominantemente
documentales, tal carga aumenta aunque de forma dinámica, de modo tal que su
ilustración corresponde a quien se encuentra en mejores condiciones de
acreditarlos.
Sobre el particular, se observa que en este caso la recusación que se interpuso

contra los 11 consejeros es la del artículo 11. 1 del CPACA, de modo tal que es de
aquellas de carácter subjetivo en las que la carga ilustrativa, a nivel probatorio,
para el peticionario es mínima. En consecuencia, los 5 documentos que anexó a
su solicitud bastan para tenerla por satisfecha en este caso.
Así las cosas, de la lectura sistemática de la solicitud presentada por el candidato

Gabriel Antonio Penilla Sánchez, a partir de la interacción entre estos cuatro
elementos que componen el tercer requisito para su procedibilidad, referido a su
«debida sustentación», la Sala concluye que el interés particular y directo en la
decisión, consistente en aquella expectativa por la posible utilidad patrimonial,
intelectual o moral, que la designación del demandado en reemplazo de la señora
Martha Mónica Restrepo Gallego, acarrearía a los consejeros recusados, no podía
entrar a ser estudiado de fondo por el Consejo Directivo de la CARDER, en la
medida en que no aparece respaldado por elementos de juicio serios, a nivel
argumentativo y probatorio necesarios para tal efecto, con base en las anteriores
consideraciones.
Por lo anterior, se tiene que tales recusaciones no superaban el examen de

procedibilidad, por lo que no había lugar a darles el trámite establecido en el
artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, para que no se dilatara injustificadamente la
designación del director general encargado de la entidad ante la vacante del titular
que persitía en el cargo, por lo que acertó ese cuerpo colegiado al rechazarlas de
plano sin que esto configurara ninguna de las irregularidades alegadas por la
demandante y, en ta virtud, este grupo de acusaciones en su contra no tiene
mérito para nular la elección acusada.
8.2. Sobre la extralimitación de funciones del gobernador de Risaralda y el

procurador delegado para asuntos ambientales
En este punto, la Sala detaca que lo pretendido por la parte actora es que se
compruebe la eventual vulneración de las normas penales y disciplinarias que
invoca por parte de los dos funcionarios mencionados lo que conllevaría el
ejercicio de la potestad sancionatoria de la que esta Sala carece, en cuanto tales
infracciones si bien pueden dar lugar al ejercicio de la acción disciplinaria por parte
del Estado, en principio no configuran una causal para anular la elección del
demandado, pues el objeto del contencioso electoral es revisar la legalidad
objetiva de los actos electorales, mas no la conducta subjetiva de quienes
intervienen en estos.

48
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
Es por ello que se afirma que cuando el juez que conoce de la acción de nulidad
electoral, se encuentra frente a un examen objetivo, pues solo se requiere
constatar la existencia de sus componentes para arribar a la conclusión que un
determinado sujeto no puede acceder al cargo público al que aspira, en la medida
que el Constituyente o legislador al establecerla analizaron su proporcionalidad y
razonabilidad frente al interés público que se buscaba proteger con su
consagración.
En ese orden de ideas, para la Sala es evidente que una infracción al Código
Disciplinario Único, como la que a juicio de la demandante fue cometida por el
gobernador de Risaralda y el procurador delegado para asuntos ambientales esto
es, la contenida en el artículo 34, numeral 28 de la Ley 734 de 2002 o una al
Código Penal, como la del artículo 413 sobre el delito de prevaricato por acción
son extrañas a la competencia del juez electoral y, por tanto, escapan al objeto de
control de la nulidad electoral, por lo que este cargo tampoco tiene vocación de
prosperar.
8.3. Sobre la condena en costas
Finalmente, sobre la solicitud de la CARDER de condenar en costas a la señora

María Aleyda Valencia Rojas, es pertinente advertir que el artículo 188 del CPACA
regula que, tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre
dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés
público. Como lo ha sostenido la Sala «en los procesos que se adelantan en
ejercicio de las acciones públicas, no podrá condenarse en costas a la parte
vencida en el proceso; y como la acción de nulidad de carácter electoral es
pública, es fácil concluir que el Tribunal no podía condenar en costas al
demandante», por lo que no se accederá a esta petición.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad electoral

promovida por la señora María Aleyda Valencia Rojas contra el Acuerdo No. 02
del 3 de febrero de 2020, por el cual el Consejo Directivo de la Corporación
Autónoma Regional de Risaralda- CARDER designó al señor Julio César Isaza
Rodríguez como director general encargado de la entidad.
SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra esta decisión no

procede ningún recurso.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

49
Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado
PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado
“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con
el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.

50

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Radicación: 11001-03-28-000-2020-00056-00

Demandante: María Aleyda Valencia Rojas

CARENCIA DE OBJETO POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA - La derogatoria,

Teniendo en cuenta que el demandado tomó posesión del cargo de director

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que es posible analizar la legalidad del acto

NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR

La Ley 99 de 1993, en su Título VI, fija el régimen de las Corporaciones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Autónomas Regionales es elegido por el Consejo Directivo de la entidad para un

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el control judicial del acto se puede

NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR

Los impedimentos y recusaciones son instituciones de naturaleza jurídica mixta en

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Derechos Humanos- CADH y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los impedimentos y recusaciones y su finalidad,

CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN EN EL ORDENAMIENTO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

legalidad, la igualdad formal ante la ley, la participación en el ejercicio de la

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que las causales de los impedimentos y

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

antipatía, parentesco o de amor propio, consultar: Corte Constitucional, sentencia

NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR GENERAL ENCARGADO DE LA

Con el propósito de evitar abusos en la interposición de recusaciones que

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

individualización del solicitante o justificación verosímil para mantener en reserva

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que la recusación no es un mecanismo o

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – Autonomía /

En cuanto al trámite de las recusaciones contra los integrantes del Consejo

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el trámite de las recusaciones en el marco de la

NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

recusación, citando la norma que la consagra, a saber: «Tener un interés

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

la decisión, consistente en aquella expectativa por la posible utilidad patrimonial,

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que cada procedimiento eleccionario tiene

NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR

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NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL DIRECTOR

Finalmente, sobre la solicitud de la CARDER de condenar en costas a la señora

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 11 NUMERAL 1 / LEY 1437

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00056-00

Actor: MARIA ALEYDA VALENCIA ROJAS

Demandado: JULIO CÉSAR ISAZA RODRÍGUEZ – DIRECTOR GENERAL

Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Trámite de las recusaciones contra

FALLO DE ÚNICA INSTANCIA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

El 3 de julio de 2020, la señora María Aleyda Valencia Rojas, obrando en nombre

Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene: (i) realizar un nuevo

La accionante señaló como fundamento fáctico de sus pretensiones, los hechos

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Especificó que, según el cronograma establecido, la sesión definitiva del Consejo

Destacó que el 1 de enero de 2020 se renovó la composición de aquel órgano por

Resaltó que, entonces, se recibió un nuevo memorial de recusación presentado

1.2. Normas violadas y concepto de violación

La demandante afirmó que el acto electoral impugnado es contrario a las

• Constitución Política de Colombia: artículos 4, 6, 83 y 209.

Lo anterior, a partir de la formulación de cinco acusaciones que tituló y describió

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

1.2.1. «Violación directa la Constitución y la ley por falta de competencia de los