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Capítulo 1
Concepto y método de las relaciones internacionales
1. El objeto material de la ciencia de las relaciones internacionales
Sin embargo, las discrepancias afloran cuando se intenta ahondar sobre los
fenómenos concretos de la realidad social que deben ser abordados por esta
disciplina. Un primer intento, ya clásico, ha sido realizado por aquellos autores que
han contemplado la realidad internacional bajo el prisma de las relaciones de fuerza,
de poder o de dominación. En el centro de esta corriente doctrinal se encuentra el
realismo político, tanto en su versión clásica (Niebuhr, Morgenthau, Aron, Carr,
Kissinger o Kennan), como en el denominado neorrealismo seguido por autores tan
diversos como Keohane, Waltz o Gilpin.
1
- MORGENTHAU, H.J.- politics among Nations. The Struggle for Power and Peace.- Edit. Alfred A.
Knopf Inc. Nueva York, 1960. (traducción de F. Cuevas Cancino.- La lucha por el poder y por la paz.-
Edit. Sudamericana. Buenos Aires, 1963; pág. 43)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 2
2
-Citado por TRUYOL, A.- La Teoría de las relaciones internacionales como sociología. (Introducción
al estudio de las relaciones internacionales).- Edit. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 2ª ed.,
reimpresión, 1973; pág. 62.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 4
este caso la imprecisión nos induce a un error teórico contrario al del caso anterior.
Nos enfrentamos con el problema de tener que excluir de nuestro campo de estudio
una importante y diversa gama de relaciones sociales que a pocos se les ocurriría
negar su naturaleza internacional.
Las relaciones entre las metrópolis y los territorios colonizados, las relaciones
entre los diversos pueblos y/o naciones incorporados al seno de un imperio, las
interacciones entre las comunidades políticas nómadas, tan importantes en ciertos
períodos históricos, junto con otros muchos fenómenos que aún quedando limitados
al ámbito interno de un país, debido a la posición hegemónica ocupada por ese
Estado, han influido de modo decisivo en su acción exterior y con ella en el resto de
la vida internacional. De acuerdo con este criterio ¿cómo deberíamos catalogar la
expansión del cristianismo en el seno del imperio romano?
Frente a esta posición se han alzado autores que han puesto el énfasis en
otros tipos de sociedades referenciales. Sin duda, han sido los teóricos marxistas los
que más han contribuido a aportar un cambio de perspectiva en este terreno. Desde
Marx y Engels se incorporó al estudio de los fenómenos internacionales un nuevo
grupo social de referencia: la clase social, que algunos autores como Gonidec han
intentado actualizar bajo el concepto de formación social.
grupos, entre grupos e individuos y entre individuos, que afectan de modo esencial a la
sociedad internacional en cuanto tal». 3
Una vez determinados los criterios con los que seleccionaremos los
fenómenos que deben ser estudiados por la ciencia de las Relaciones
Internacionales, se impone interrogarnos sobre la existencia y alcance de una
perspectiva y metodología propias de esta ciencia o si, por el contrario, debemos
3
- SHWARZENBERGER, G.- Power Politics. A Study of International Society.- Edit. Steven & Son.
Londres, 2ª ed. Corregida y amentada, 1951. (Traducción de J. Campos y E. González. - La política del
poder. Estudios de la sociedad internacional.- Edit. Fondo de Cultura Económica – en adelante FCE-.
México, 1960; págs. 41 y ss.)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 6
4
SCHWARZENBERGER, G.- op. cit. pág.8
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 8
5
- ARENAL, C. del.- Introducción a las Relaciones Internacionales.- Edit. Tecnos. Madrid, 3 ed., 1990;
pág. 464
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 9
Tan amplios y polémicos como los debates sobre los ternas del objeto
material de las Relaciones internacionales, vienen siendo los relativos al método que
debe seguirse. La ya tradicional polémica entre los partidarios del método inductivo o
los defensores del proceso deductivo en las ciencias sociales se ha reproducido
también en esta disciplina. En relación con el carácter inductivo o deductivo que
debe presidir el proceso metodológico de las Relaciones Internacionales, Waltz ha
excluido la eficacia de ambos métodos en los siguientes términos:
«La construcción de, teorías involucra algo más que el desarrollo de las
operaciones lógicamente permisibles de los dalos observados. Nada puede ser
explicado por deducción, pues los resultados de la deducción se desprenden
lógicamente de las premisas iniciales. La deducción pede ofrecer ciertas respuestas,
pero nada nuevo; lo que se deduce ya está presente, o bien en las premisas
mayores teóricas o en las premisas menores empíricas que se ocupan de las
cuestiones observadas previamente. La inducción puede ofrecer nuevas respuestas,
pero nada seguro; la multiplicación de observaciones particulares no puede
respaldar nunca una afirmación universal. La teoría es fructífera porque transciende
el enfoque hipotético-deductivo, que es necesariamente estéril. Tanto la deducción
como la inducción son indispensables en la construcción de la teoría, pero su
utilización combinada sólo da nacimiento a una teoría si emerge una idea creativa». 6
6
- WALTZ, K.N.- Theory of Internacional Politics.- Edit. Addison-Wesley Publisher Comp, 1979
(traducción de Mirta Rosenberg.- Teoría de la política internacional.- Edit. Grupo Editor
Latinoamericano – en adelante GEL-, 1988; págs. 22-23.)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 10
7
- PUTNAM, H. - “La corroboración de las teorías”.- HACKING, I (edit.).- Scientific Revolutions.-
Edit. Oxford University Press. Oxford, 1981. (Traducción de Juan José Utrilla.- Revoluciones científicas.-
Edit. FCE; págs. 143-144)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 11
8
- ENGELS, F. - “Ludwig Feuerbach y el fin de la filosofía clásica alemana”.- MARX, C; ENGELS, F.-
Obras Escogidas.- Edit. Progreso. Moscú 1976; vol. III, págs. 381382)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 12
La disciplina científica que nos ocupa comparte, con otras ciencias sociales,
la búsqueda y formulación de proposiciones generales en relación con las
sociedades internacionales. En base a esta dimensión sociológica, el experto en
las relaciones internacionales intentará que su teoría asuma también los rasgos o
elementos comunes que puedan existir entre los diversos fenómenos y sociedades
internacionales que se han producido en el transcurso histórico, por ejemplo, entre
la Revolución Francesa y la Revolución Bolchevique.
9
ARON, R.- “Qu’est-ce qu’une théorie des Relationes Internationales”.- Revue Française de Science
Politique; vol. XVV, nº 5 (1967); pág. 911.
10
- ARON, R.- Paix et guerre entre les nations.- Edit. Calmann-Lévy. París, 1962. (traducción de Luis
Cuervo.- Paz y guerra entre las naciones.- Edit. Revista de Occidente. Madrid, 1ª ed., 1963; pág. 911)
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Se impone, por tanto, adoptar una distinción entre dos niveles de análisis
que denominaremos: macrointernacionalidad y microinternacionalidad. EI
primero aborda las cuestiones relativas a la sociedad internacional en su conjunto,
sus estructuras e instituciones, sus diversas categorías de actores y las formas de
relación más significativas. El marco de referencia de los estudios
microinternacionales lo constituye el análisis de los diversos miembros, o categoría
de ellos, que participan en la sociedad internacional. Incluye la organización
interna, los procesos de decisión y las formas de actuación o relación de algún
actor internacional o de un reducido número de ellos.
Por medio plazo debe estimarse una etapa un poco más amplia, entre 5 y
10 años, durante la cual las diversas estructuras y factores endógenos de los
actores internacionales experimentarán cambios significativos que afectarán a su
influencia o capacidad de actuación en la vida internacional. Por ejemplo, es un
plazo en el que puede cambiar el Gobierno o las condiciones económicas y
sociales de un país. Un plazo medio suele ser también la duración temporal
adecuada para elaborar y desarrollar nuevas estrategias o programas de política
exterior de los Estados.
EVOLUCION
DE LA
DESARROLLO
SOCIEDAD
INTERNAC.
DESARROLLO
DECRECIENTE
DESARROLLO
CRECIENTE
CRISIS
GENESIS
TIEMPO
PUNTO DE RUPTURA
En las etapas de génesis los rasgos comunes que las definen son:
Las fasse del desarrollo de una sociedad internacional suelen mostrar una
duración mayor que los períodos de génesis y crisis ya que en ellas se suceden dos
períodos diferentes que se corresponden con un desarrollo creciente y un desarrollo
decreciente. El primero de ambos períodos es la continuidad de la etapa de génesis
pero en un contexto de nuevos actores y relacionaciones ya consolidado. En cambio,
el período de desarrollo decreciente preludia la etapa de crisis sin que el deterioro de
los actores y sus relaciones haya provocado todavía una quiebra irreversible de las
estructuras internacionales básicas. Durante su transcurso la sociedad internacional
sigue experimentando una dinámica evolutiva, pero con unas pautas bien definidas y
fácilmente reconocibles:
Uno de los temas que ordinariamente suelen plantearse en relación con las
ciencias es el de su capacidad para dar explicaciones sobre la realidad, a partir de
las cuales sea posible realizar predicciones o previsiones sobre la evolución futura
de esa realidad y así poder encontrar soluciones a los problemas que suscita o, al
menos, poder eludir los efectos estimados indeseables de fenómenos considerados
inevitables. Esta dimensión predictiva, que sustenta otra más pragmática u operativa
se encuentra, de un modo más o menos explícito, en todas las ciencias. Como ha
escrito Putnam:
«(...) La importancia primordial de las ideas es que guían la práctica, que
estructuran formas completas de vida. Las ideas científicas guían la práctica en la
ciencia, en la tecnología y, a veces, en la vida pública y privada. En la ciencia nos
interesa tratar de descubrir ideas correctas, contra lo afirmado por Popper, esto no es
oscurantismo sino responsabilidad». 11
Desde luego existen diferencias entre las ciencias a la hora de determinar sus
conocimientos en base a leyes generales o leyes restringidas. 12 Análogamente
existen ciencias en cuyo cuerpo doctrinal adquieren un mayor peso los elementos
meramente descriptivos o explicativos sobre los elementos operativos o prácticos.
Sin embargo, en ninguno de ambos supuestos las diferencies permiten concluir, con
rigor, que las ciencias sociales, en general, o las Relaciones Internacionales, en
particular, se encuentren incapacitadas para sustentar previsiones o predicciones y,
mucho menos, deducir de ello su supeditación respecto de aquellas otras disciplinas
de probada utilidad y pragmatismo.
11
- PUTNAM, H.- op. cit. pág. 149.
12
- Las leyes científicas generales son las que establecen teóricamente las relaciones de causalidad
aplicables a todos los fenómenos de la realidad que pertenecen a una misma categoría, por ej. las guerras;
el comercio; la propaganda; etc. En cambio, las leyes restringidas son las que establecen teóricamente las
relaciones de causalidad para un número limitado de fenómenos que pertenecen a una misma categoría,
por ej. las guerras coloniales; el comercio de armas; la propaganda terrorista; etc.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 19
«(.) la actividad que busca desvelar, a través del análisis del presente y del
pasado, un cierto número de futuros posibles, de futuribles, de potencialidades
susceptibles de realizarse en el futuro». 13
13
- BRAILLARD, Ph.- “Réflexions sur la prévision en relations internacionales”.- Études
Internationales, vol. IX; nº 2 (1980); pág. 213.
14
BRAILLARD, Ph.- op. cit. Pág. 213.
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Estas razones nos permiten explicar por qué la previsión es una etapa
posible, y añadiría que deseable, del proceso científico de las Relaciones
Internacionales. Sin embargo, también nos evidencian las dificultades, hoy por hoy
no superadas, para aspirar a unos análisis estrictamente predictivos.
15
- GIBSON, Q.- The Logia of Social Enquiry.- Londres, 1959. (traducción de J. Melgar.- La lógica de
la investigación social.- Edit. Tecnos. Madrid, 2ª ed., reimpresión, 1968; pág.282)
16
- PUTNAM, H.- op. cit. pág. 137.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales 21
CAPÍTULO 14
EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL
EL INDIVIDUO COMO ACTOR DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Introducción
El tema de la determinación de la cualidad de «sujeto» u «objeto» del individuo, y
por tanto de cada persona en particular, en el marco general de las relaciones
internacionales constituye una de las cuestiones más significativas y, al propio tiempo, más
deficientemente tratadas por las diversas teorías desarrolladas en nuestra disciplina. En
este terreno, como en tantos otros, ha imperado durante mucho tiempo el condicionamiento
de otras disciplinas, primordialmente de la Historia, el Derecho Internacional Público y la
Ciencia Política, hasta el punto de convertir en paradigma incontrovertido la perspectiva
estatocéntrica del mundo internacional. Ya hemos tenido ocasión de criticar los
fundamentos y consecuencias de esta visión tan simplificada de la realidad internacional,
pero el problema no quedaría suficientemente resuelto si además de incorporar otros
grupos sociales distintos del Estado al panorama de los actores internacionales no
recordásemos, con el mismo interés, que unos y otro están configurados por una diversidad
de seres humanos, de personas, que constituyen, en último extremo, su soporte vital y su
razón de ser última. La conclusión que se desprende de semejante aseveración no por
obvia resulta menos necesario afirmarla, dada la facilidad con la que gobernantes y
doctrinarios la «olvidan», a saber: son los grupos sociales y, en nuestro caso, los principales
actores internacionales los que deben servir como instrumentos del desarrollo y
perfeccionamiento de las personas, y no éstas las que se transformen en meros objetos
instrumentales al servicio de los fines de la colectividad o, más exactamente, de quienes
gobiernan y controlan el grupo social.
Entre ambas posiciones extremas fue tomando cuerpo una interpretación ecléctica
que muy pronto arraigó entre los historiadores de las relaciones internacionales. En efecto,
autores como RENOUVIN o DUROSELLE al mismo tiempo que reconocen la importancia
de ciertos grupos sociales no estatales en la vida internacional, destacan la relevancia del
«hombre del estado» en su doble condición, de una parte como actor que participa
individualmente en las relaciones internacionales y a las que imprime sus propios valores,
ideas y rasgos psicológicos. De otra, en cuanto representante de un determinado grupo
nacional o estatal y de las fuerzas sociales, económicas e ideológicas que operan
profundamente en su seno. En la misma línea se orientan autores como VELLAS o
REYNOLDS que atribuyen una singular importancia a los gobiernos de los estados a la hora
de explicar su política exterior.
Desde luego resulta teóricamente muy atractiva la cuestión de dilucidar si, por
ejemplo, fue HITLER el que mediante su personal megalomanía arrastró a Alemania hacia
la Segunda Guerra Mundial, o por el contrario fueron determinados sectores de la sociedad
alemana, con notable poder político y económico, los que encumbraron a HITLER y
permitieron su omnímodo autoritarismo a comienzos de la década de los años - treinta,
cuando escasamente una década anterior su ideología le bahía llevado a la cárcel,
precisamente porque HITLER simbolizaba sus valores, ideas y ambiciones colectivas. Este
ejemplo podríamos repetirlo y actualizarlo formulando las cuestiones respecto a REAGAN o
GORBACHOV En cualquier caso, bajo estas interrogantes y la respuesta a ellas subyace,
de modo latente, el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional al individuo o, al
menos, a ciertos individuos.
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Sin duda el esfuerzo analítico, más reciente y acabado, de estudio sobre el papel del
individuo como miembro activo de la sociedad internacional, ha sido aportado por JAMES
N. ROSENAU en un artículo publicado en 1979 bajo el título: “El turista y el terrorista o los
dos extremos del continuo transnacional”.
Para esta autor, los grupos sociales se constituyen siguiendo dos procesos básicos
de agregación o agrupación colectiva, a los que designa con los términos de “agregación
accidental” y “agregación deliberada”. A la agregación accidental la describe así:
CAPÍTULO 15
LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION
NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL
Existen dos principales problemas en relación con el sistema de fisión, El primero de ellos
radica en la escasez de Uranio 235. En efecto, la mayoría del uranio que se encuentra en la
naturaleza pertenece al Uranio 238 (el 99,30 por 100 del total de uranio natural) que es muy
estable. Ello exigía tener que utilizar centenares de toneladas de este tipo de uranio para extraer
las cantidades necesarias del isótopo 235. Alternativamente se ha desarrollado un procedimiento
de alta tecnología para el «enriquecimiento del uranio» que, sin embargo, requiere importantes
inversiones en infraestructura, aunque permite aumentar la producción del Uranio 235 o la
obtención del Plutonio 239.
La otra dificultad reside en la masa crítica que es aquella cantidad de Uranio 235 o
Plutonio 239 a partir de la cual la reacción en cadena y la explosión que ella provoca se genera de
modo espontáneo e incontrolado. Esta masa crítica varía con la forma de la masa del material
radiactivo pero, en general, se establece en 10 kg de masa de Uranio 235 con forma esférica. La
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existencia de la masa crítica genera enormes riesgos en la manipulación del material radiactivo y
complica extraordinariamente la fabricación de las armas atómicas. Al propio tiempo, la existencia
de esa masa crítica impone un límite máximo al crecimiento de la capacidad destructiva de las
bombas atómicas, calculado en unos 500 kilotones, equivalente a 35 veces la bomba de
Hiroshima, según la explosión realizada por Estados Unidos en 1952.
Existe una variante técnica calificada, no sin cierto cinismo, como la bomba de Hidrógeno
limpia en la que la envoltura de Uranio 238 es sustituida por una capa de Bismuto que al ser un
elemento muy pesado, ni se fisiona, ni se fusiona. Evidentemente el nivel de radiactividad en este
tipo de bombas de fisión-fusión es menor que en la variante sucia, aunque todav ía estamos
refiriéndonos a un tipo de armas nucleares en las que los modelos menos potentes equivalen a
varias veces las bombas atómicas utilizadas contra Japón.
Hasta la actualidad todo lo que se conoce sobre los efectos destructivos que se derivarían
del uso de armas nucleares en un conflicto bélico toman como referencia el uso, por Estados
Unidos, de armas atómicas contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en el contexto
de la Segunda Guerra Mundial.
Ciertamente, las fechas del 6 y 9 de agosto de 1945 han pasado a la historia como las
únicas fechas en las que el hombre utilizó la energía nuclear contra otros seres humanos con fines
destructivos.
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Desde el punto de vista estrictamente militar la experiencia fue decisiva ya que ocasionó la
capitulación inmediata de Japón. Ello demostró que el arma atómica no sólo era un arma
estratégica, sino que era un arma decisiva en el sentido de que quien la poseyese podría
amenazar y, en su caso, utilizarla para derrotar de modo concluyente, al adversario en un conflicto
bélico. Desde este prisma resulta acertado sostener que las experiencias de Hiroshima y
Nagasaki conmovieron las bases teóricas y doctrinales de los estrategas de todo el mundo.
Desde la perspectiva política el resultado fue mucho más incierto al propiciar una
aceleración en las investigaciones soviéticas y británicas con objeto de dotarse de esta arma tan
mortífera, fenómeno que muy pronto se haría extensivo a otras potencias como la República
Popular China, Francia, India, Israel y tal vez, Pakistán. En una palabra, provocó la proliferación
nuclear y la carrera armamentista asociada a ella.
Pero sobre todo, Hiroshima y Nagasaki constituyeron, desde el punto de vista humanitario,
la prueba dramática e irrefutable del alcance mortífero y del salto cualitativo en la capacidad
destructiva que se había logrado con las nuevas armas nucleares. Des de entonces, como ha
señalado NOEL-BAKER, los cálculos especulativos sobre los efectos de un ataque y/o guerra
nuclear han tomado siempre como punto de referencia la experiencia de las ciudades japonesas.
Según los datos aportados por las propias autoridades japonesas, los efectos de la bomba
de Hirosima fueron los siguientes:
Población total (incluidas las tropas): 300 000
Muertos o desaparecidos: 100 000
Heridos: 100 000
Necesitados de examen médico regular 10 años después de la explosión: 98 000
Destrucción de edificios y otras propiedades inmuebles: 50 000
A estos datos habría que agregar los 70000 muertos ocasionados hasta la fecha por la
explosión de Nagasaki. Semejante destrucción se ocasionó en tan sólo unos pocos minutos, lo
que nos permite hacemos una idea clara de la diferencia cuantitativa y cualitativa que las armas
nucleares representan en relación con las armas convencionales.
En relación con la decisión del Presidente Truman de utilizar las armas atómicas en la
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guerra contra Japón, se ha suscitado un interesante debate entre los politólogos e historiadores
con objeto de determinar hasta qué punto esta decisión evitó una prolongación de la guerra y, por
tanto, contribuyó a reducir sustancialmente las víctimas, militares y civiles de ambas partes
contendientes, en mayor medida que los muertos y heridos que produjo.
Este es un debate abierto que nunca podrá zanjarse definitivamente, puesto que los
hechos históricos no permiten aventurar cuánto podría haber durado el conflicto bélico y cuál
podría haber sido el número de víctimas que hubiese ocasionado.
Todos los indicios apuntan la idea de que los japoneses no tenían la intención de aceptar
una rendición incondicional en julio de 1945, pero tampoco estaban dispuestos a realizar una
resistencia «encarnizada» y desesperada como estimaban los norteamericanos y británicos,
especialmente tras los bombardeos de Tokio, del 9 y 10 de marzo de 1945, que causaron 83.000
muertos y que habían demostrado la capacidad destructiva de la fuerza aérea aliada en el propio
corazón del imperio nipón. En este contexto y ante la inminente declaración de guerra de la Unión
Soviética, que finalmente se produjo el 8 de agosto de 1945, los japoneses intentaban alcanzar
una paz negociada con los aliados.
Podemos, pues, apreciar claramente que los bombardeos de Hiroshima y, sobre todo,
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Nagasaki, se debieron a una compleja conjunción de decisiones políticas, militares y tecnológicas,
a las que no fueron ajenos el deseo aliado de una rendición incondicional de Japón y una
sobreestimación de la capacidad y voluntad de resistencia bélica de este país.
Asociado a la onda expansiva se genera un efecto huracán con vientos cuya velocidad
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puede alcanzar los 300 km/h, a más de 15 km de distancia. La combinación de ambos efectos es
capaz de destruir todos los edificios, por sólida que sea su construcción, en un área de 3 ó 4
millas cuadradas desde el epicentro de una bomba de 20 kilotones. Este impacto devastador
provoca un elevado número de víctimas que según el Informe del Gobierno indio supuso el 20 por
100 de las bajas, muertos o heridos, de Hiroshima.
Los efectos térmicos ocasionados por las armas nucleares son la resultante de las
ingentes cantidades de energía liberadas que se transforman en energía lumínica y caloríf ica. En
el momento de la explosión el destello lumínico que provoca es capaz de producir la ceguera
temporal o definitiva, en todas aquellas personas que se encuentren al aire libre a una distancia
entre uno y varios kilómetros.
Sin embargo, los daños causados por el efecto calorífico son, sin duda, los más
importantes. Hay que pensar que en el epicentro de una bomba atómica se alcanza una
temperatura de varios millones de grados centígrados que va disminuyendo a medida que nos
alejamos del epicentro y a medida que transcurre el tiempo. A pesar de todo provocará numerosos
incendios masivos en varios kilómetros cuadrados, y las personas quedarán literalmente
abrasadas en las zonas próximas o suf rirán quemaduras mortales a distancias que en el caso de
una bomba atómica de 150 kilotones alcanzarían los seis kilómetros.
En relación con los efectos radiactivos debemos diferenciar entre las radiaciones X y
gamma producidas como un efecto inmediato de la explosión nuclear y la radiación retardada, que
se dejará sentir durante un período de tiempo variable para cada uno de los residuos radiactivos
resultantes de la explosión nuclear y que variará también dependiendo de que el arma sea
atómica o de hidrógeno.
En general, los efectos de los rayos X no rebasan el perímetro de la esfera calorífica, por lo
que las víctimas de este tipo de radiación habrán sucumbido ya a las quemaduras antes de
experimentar los síntomas de radiación. Por lo que se refiere a los rayos gamma su alcance es
mayor, aunque también limitado. El nivel de radiación media mortal para el organismo humano es
de 450 rems. En el caso de una explosión nuclear, de 1 megatón, cuyas partículas radiactivas se
esparciesen uniformemente por un área totalmente plana de 1.600 kms, al cabo de 10 h. la dosis
de rayos gamma a un metro del suelo sería de 250 rems por hora.
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Mucho más graves son los resultados mortíferos de la radiactividad retardada, más
conocida como lluvia radiactiva, y que está formada por el depósito lento de las partículas
radiactivas de agua, polvo y cenizas que impulsados en el momento de la explosión a alturas de
unos 10 kms., el característico hongo gigante, producen una nube radiactiva que los vientos
arrastrarán a distancias variables antes de que las partículas en suspensión vuelvan a precipitarse
sobre la superficie terrestre o marítima. En el momento de su precipitación estas partículas
contaminarán de radiactividad cuantos objetos o seres vivos impregnen.
Con idéntica potencia del arma nuclear el alcance destructivo de estos tres tipos de
efectos, derivados de la explosión nuclear, varían sustancialmente dependiendo de diversos
factores y circunstancias en el momento de la explosión; Principalmente debemos considerar
cuatro de ellos:
1° La altura de la explosión nuclear.
2° La orografía del terreno.
3° La climatología y vientos.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 9
4° La densidad demográfica.
Las circunstancias climáticas unidas a los vientos y las corrientes marinas condicionan el
área afectada por los efectos radiactivos, especialmente de la radiación retardada. Por ejemplo,
en la explosión experimental del atolón de Bikini realizada en de marzo de 1954 en la que los
Estados Unidos utilizaron una bomba de fisión-fusión-fisión de 15 Megatones, los habitantes del
atolón de Rongelap a 160 kms. de distancia, recibieron graves radiaciones debido a que los
vientos empujaron la nube radiactiva en la dirección de sus islas.
Finalmente, una de las principales variables que determinan el número de víctimas y los
efectos destructivos del uso de armas nucleares radica en el grado de concentración demográfica
que existe en la zona de explosión y en las áreas circundantes. Existe una relación directa entre la
densidad de población de un área geográfica y el efecto destructivo medido en número de
víctimas humanas provocado por una explosión nuclear. Según esta apreciación las explosiones
más destructivas son las que se producen en o cerca de grandes conurbaciones mientras que las
explosiones en áreas desérticas o marítimas ocasionan un escaso número de víctimas.
Aunque en 1945, los Estados Unidos era el único país del planeta que disponía del arma
atómica, semejante situación de monopolio nuclear estaba llamada a desaparecer en favor de una
proliferación nuclear por varios motivos. Ante todo debido a que los científicos soviéticos venían
ya trabajando en la física nuclear con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, lo que permitía
prever que en un plazo de tiempo, mayor o menor, lograrían desarrollar la tecnología que les
permitiese construir armas atómicas.
A fines del mes de julio o principios de agosto de 1949 los soviéticos realizan la primera
explosión experimental de una bomba atómica, hecho que sería confirmado por, una declaración
oficial del Presidente TRUMAN el 23 de septiembre de ese mismo año. De este modo la URSS se
había adelantado a las previsiones más pesimistas elaboradas por los expertos norteamericanos.
Este acontecimiento reforzó la convicción de la Administración Truman de la necesidad de
proseguir las investigaciones de la bomba de Hidrógeno con el fin de mantener la supremacía
alcanzada en el terreno nuclear.
Por estas fechas, los ingleses estaban desarrollando sus investigaciones atómicas, que
culminan con su primera explosión nuclear el 3 de octubre de 1952 cerca de las costas de
Australia. Casi un mes más tarde, el 1 de noviembre, los Estados Unidos hacen estallar su
primera bomba de hidrógeno en Eniwetok (Islas Marshall). Nueve meses más tarde, el 12 de
agosto de 1953, los soviéticos explotaban su primera bomba de fusión. Semejante experiencia la
llevarían a cabo los británicos en el área del Pacífico el 8 de noviembre de 1957.
Por último, la incipiente carrera de armamentos nucleares demostrará, de modo cada vez
más claro, que la disponibilidad de esta categoría de armas no evitaba la acumulación de otro tipo
de arsenales (convencionales, químicos, etc.) ni su constante desarrollo tecnológico. En otras
palabras, con las nuevas armas los gastos militares se aumentaban vertiginosamente al no lograr
que sustituyesen de modo completo la función político-militar asignada a las armas
convencionales.
Durante la década de los años sesenta otros dos países: Francia y la República Popular
China, accederán a la categoría de potencias nucleares. En el caso francés la decisión de
desarrollar una fuerza nuclear propia está íntimamente asociada con la traumática experiencia de
la pérdida de sus colonias, especialmente tras la retirada de Indochina y la guerra de Argelia, que
había puesto en peligro la propia estabilidad política de la metrópoli. Con la instauración de la Vª
República, en 1958, el Presidente De Gaulle cambió sustancialmente las bases de la política
exterior francesa intentando restaurar la privilegiada posición que había ocupado con anterioridad.
En este marco es en el que se sitúan algunas de las principales decisiones que marcarán
la política defensiva de este país. Una de ellas fue la de disponer de una force de frappe nuclear
que concediese una mayor independencia y credibilidad a la acción exterior de Francia tanto
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respecto de sus aliados, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaña, como frente a sus
potenciales enemigos, como era el caso de la Unión Soviética.
La creciente tendencia a la proliferación nuclear con fines militares trató de ser limitada en
1968 con la conclusión del, Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares. Sin embargo ello no
impediría que ciertos países que mantenían muy avanzadas sus investigaciones se negasen a
firmarlo. Entre ellos merece citarse la India, que el 18 de mayo de 1974 experimentó con una
bomba atómica en la región de Rajastán, demostrando su capacidad nuclear a sus principales
rivales, la República Popular China y Pakistán.
No ha sido totalmente así y en ese sentido la afirmación de BRODlE de que «ha habido
una ausencia de proliferación algo sorprendente de armas nucleares entre otras potencias» podría
aceptarse con ciertas reservas. No se debe olvidar que el 7 de junio de 1981 la aviación israelí
bombardeó la central nuclear en construcción de Tamuz, cerca de Bagdad y justificó su acción en
la amenaza que supondría para el Estado de Israel que el régimen iraquí de SADAM HUSEIN
llegase a desarrollar su propia capacidad atómica.
Muy pronto la utilización de nuevos materiales radiactivos más inestables permitió reducir
sustancialmente el volumen y peso de las bombas de fisión. Ello incrementaba la potencia
destructiva de los nuevos bombarderos norteamericanos B-36 y B-50, convirtiéndolos en una
auténtica fuerza estratégica nuclear frente a los soviéticos.
En 1960 los Estados Unidos realizaron el despliegue de los primeros lCBM al tiempo que
entraba en servicio el primer submarino nuclear estratégico equipado con 16 SLBM del tipo
Polaris. Los soviéticos comenzarían el despliegue de sus lCBM en 1961.
Básicamente las armas nucleares pueden clasificarse según tres criterios técnico-militares:
1. Por su alcance
Se entiende por alcance la distancia máxima desde la cual un determinado tipo de
armamento es capaz de proyectar su capacidad destructiva sobre el enemigo. Desde esta
perspectiva el alcance de un arma establece un límite material a los objetivos sobre los que puede
ejercerse una amenaza destructiva creíble. No obstante la mayor parte de este arsenal se
configura como sistemas de armas nucleares integrados por la conjunción de una o varias cargas
nucleares junto con determinados medios de lanzamiento y/o transporte (lanzadores o
transportadores).
Según este criterio las armas nucleares suelen dividirse en los siguientes tipos:
a) Sistemas de armas nucleares tácticas o de corto alcance. Poseen un alcance máximo
de 1000 kms., una distancia que cuando es inferior a 500 kms. Permite establecer una
subcategoría, la de las armas de muy corto alcance.
Se les denomina equívocamente armas tácticas debido a que el corto radio de acción las
hace óptimas para su hipotético empleo en un conflicto bélico en los frentes de batalla
(vanguardia) pero en cambio les inhabilita para amenazar eficazmente las áreas logísticas y los
principales centros urbanos y económicos de la retaguardia. Se las considera como armas
nucleares antifuerzas, es decir, destinadas a destruir las fuerzas militares (convencionales o
nucleares) del enemigo.
A diferencia de las dos categorías anteriores, el alcance de este tipo de armas permite
proyectar la amenaza recíproca entre ambas superpotencias sin necesidad de un despliegue fuera
de sus respectivos territorios y soberanías. Naturalmente esta amenaza se puede proyectar sobre
cualquier otro país que se sitúe dentro de sus respectivos radios de acción.
Las bombas de gravedad son lanzadas desde los aviones y fueron el sistema utilizado en
Hiroshima y Nagasaki, en la actualidad los bombarderos estratégicos del modelo B-52 pueden
alcanzar varios miles de kilómetros. Los obuses son lanzados por cañones situados en tierra o
sobre navíos de guerra y poseen un alcance de varios kilómetros por lo que suelen ser
considerados un ejemplo característico de armas nucleares tácticas.
Los misiles pueden también diferenciarse según sean lanzados desde bases terrestres,
marítimas o aéreas y según el carácter fijo o móvil de las mismas. De este modo podemos
configurar el siguiente esquema para los misiles:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 16
- ICBM. (Intercontinental Ballistic Missile) = Misil Balístico Intercontinental.
Ej. Minuteman II y III (EE.UU) Y SS-1I y SS-25 (URSS).
- GLCM. (Ground Launched Ballistic Missile) = Misil de crucero lanzado desde tierra.
Ej. Cruise (EE.UU) y SS-20 (URSS).
Lanzadores móviles
a)Terrestres.
- ICBM. Misil Balístico Intercontinental. Ej. MX (EE.UU.)
- GLCM (Ground Launched Cruise Missil) = Missil de Crucero lanzado desde tierra.
- SRBM (Short Range Ballistic Missile)= Misil Balístico de corto Alc ance.
Ej. Lance (EE.UU.) o SS-2l Y SS-23 (URSS).
b) Aéreos.
- ALCM (Air Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Aire.
Ej. Pershing (EE.UU.).
- ASBM (Air-Surface Ballistic Misile) = Misil Balístico Aire-Superficie.
c) Marítimos.
- Superficie.
SLCM (Sea Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Mar.
Ej. Tomahawk (EE. UU.) y SS-N-22 (URSS).
- Submarinos.
SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) =Misil Balístico lanzado desde submarinos.
Ej. Poseidón y Trident (EE.UU.) o SS-N-20 Y SS-N-23 (URSS).
En 1970 las fuerzas norteamericanas desplegaron los Minuteman IlI, dotados cada uno
con 3 ojivas de 170 kilotones, y en 1973 los soviéticos desarrollaban su programa de misiles SS-
I7. Ambos modelos incorporaban un avance respecto de los misiles MRV. En efecto se trataba de
misiles MIRV (Multiple Independently Reentry Vehicles), misiles con varias cabezas cuyas
trayectorias de reentrada son independientes. De este modo las diversas ojivas nucleares se
separan del cuerpo central del misil en distintos momentos de la trayectoria de reentrada pudiendo
alcanzar varios objetivos muy distantes entre sí, aunque situados todos ellos en la trayectoria del
misil. Estos misiles nucleares permitían una cierta capacidad de manipulación por el centro de
control que decidía el momento de separación de cada una de las ojivas y de este modo se
lograba amenazar un mayor número de objetivos con el mismo misil, dificultando
extraordinariamente la eficacia de los sistemas defensivos antimisiles.
Los arsenales nucleares, sobre todo los de ambas superpotencias, no sólo han aumentado
en cantidad, potencia destructiva y alcance sino que simultáneamente las bombas, obuses y
misiles han logrado una mayor precisión para alcanzar los blancos asignados.
Así los misiles con bases fijas de lanzamiento poseen mayor precisión, pero en cambio,
son de fácil detección y destrucción al conocerse los emplazamientos de los silos donde se
encuentran almacenados. Los sistemas de bases móviles de lanzamiento resultan más
difícilmente detectables pero su precisión es sensiblemente menor. Entre estos últimos, los
aviones presentan un grado mayor de vulnerabilidad mientras que los sistemas ubicados en
submarinos son los de más difícil localización y destrucción. Las bases móviles terrestres se
sitúan a medio camino entre ambas modalidades.
Una prueba de la diversa vulnerabilidad de los misiles, en función del carácter fijo o móvil
de sus bases de lanzamiento, se ha obtenido durante la guerra del golfo al comprobarse que la
fuerza aérea aliada, con sus sistemas de detección altamente sofisticados, (AWACS, satélites,
radares: etc.) no logró destruir totalmente los vehículos móviles de lanzamiento de los misiles
Scud, lo que parece que sí logró realizar con las rampas fijas de lanzamiento de estos misiles.
Toda esta compleja panoplia nuclear, desarrollada por las dos superpotencias, permite
concluir que desde el punto de vista técnico-militar no existe solución de continuidad entre las
armas nucleares de muy corto alcance y baja potencia (en tomo a 1 kilotón), y los misiles
intercontinentales con una potencia destructiva de varios megatones. Ello permite una escalada
nuclear progresiva con distintos niveles de destrucción, pero análogamente se convierte en una
traba para limitar la nuclearización de un conflicto bélico tan sólo a los niveles más bajos.
Con ello, los grandes interrogantes que se suscitan en tomo a la disponibilidad y posible
utilidad militar de los arsenales nucleares, en caso de conflicto bélico, no pueden dilucidarse por
una referencia exclusiva a las características tecnológicas de los numerosos sistemas
armamentistas descritos. Tales interrogantes sólo pueden abordarse desde planteamientos
políticos y es en ese ámbito donde debemos buscar las respuestas. BRODIE ha destacado muy
acertadamente este planteamiento cuando escribe:
« (...) Se nos ocurren otros interrogantes subsidiarios. Sin embargo, debemos advertir que
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 19
todos ellos son en parte, aunque en grados variables, interrogantes políticos, es decir, no pueden
contestarse adecuadamente sin referencia a lo que podríamos llamar en términos generales,
consideraciones y datos políticos. Pero la dimensión política de estos interrogantes ha sido de
ordinario olvidada por completo o tratada de forma superficial y arbitraria.
La dimensión política resulta quizá más difícil de advertir en cuestiones tales como las
relativas a la seguridad de nuestras fuerzas de represalia, que parecían estar gobernadas
totalmente por consideraciones tecnológicas. Por supuesto, las consideraciones tecnológicas
pertinentes son importantes, pero no de modo exclusivo. (...)».
Cuando se aborda el estudio de. la disuasión nuclear y las diversas doctrinas estratégicas
que durante casi medio siglo se han elaborado para dar credibilidad a los arsenales nucleares y a
su posible utilización frente al adversario, resulta imprescindible formular una reflexión preliminar:
toda doctrina nuclear posee un carácter estrictamente hipotético ya que no existen datos o
experiencias históricas que permitan contrastar, confirmando o refutando, la validez de los
supuestos y efectos que sustentan y articulan tales doctrinas.
En otras palabras, teniendo en cuenta que desde Hiroshima y Nagasaki nunca se han
utilizado las armas nucleares en un conflicto bélico, cualquier consideración que se realice sobre
las condiciones de uso de tales armas, la conducta seguida por los beligerantes y los efectos
políticos, militares, sociales, etc., derivados de la escalada nuclear no pueden basarse en los
hechos empíricos sino tan sólo en simples argumentos, más o menos razonables o especulativos,
cuya fiabilidad es puramente subjetiva y perfectamente discutible.
1° ¿Cuál es la verdadera eficacia de las armas nucleares en relación con las guerras?
2° En el supuesto de que estalle una guerra convencional entre potencias nucleares, ¿se
puede evitar o, al menos, limitar la escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico?
3° En el caso de que la escalada nuclear de la guerra sea imposible de evitar, ¿se puede
alcanzar una ventaja militar y política decisiva sobre el adversario utilizando el arma
nuclear?
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 20
4° ¿Existe algún nivel óptimo de arsenales nucleares?
5° ¿Es posible realizar un proceso de reducción de los arsenales nucleares que permita en
el futuro eliminarlos evitando los riesgos que entrañan?
Los aspectos esenciales de estas interrogantes fueron abordados, en unos términos que,
básicamente, se han mantenido inalterados hasta hoy por dos obras publicadas en 1946. En The
Absolute Weapon, BERNARD BRODIE sostenía la idea de que las armas nucleares
desempeñarían una función disuasoria ya que una guerra nuclear no podría ser ganada por
ninguno de los contendientes al carecerse de medios de defensa eficaces frente a esta nueva
categoría de armamentos. En tales condiciones los propios países nucleares se verían obligados
a desarrollar su rivalidad en el terreno de la disuasión nuclear mutua en lugar de dirimirla en los
campos de batalla.
La otra obra, publicada por WILLIAM BORDEN bajo el título There WiII Be No Time,
sostenía una concepción radicalmente distinta. Según este autor el arma atómica podía ser
utilizada en una guerra sin por ello ocasionar un cambio sustancial de su naturaleza, antes al
contrario, si se utilizaba el arma atómica contra las fuerzas adversarias permitía alcanzar una
ventaja estratégica decisiva. BORDEN sostenía también la posibilidad de desarrollar sistemas
defensivos eficaces contra el arma atómica. La conclusión general era que las guerras se podían
nuclearizar, bajo determinadas circunstancias, y que una adecuada combinación de ofensiva
atómica con una defensa contra los ataques nucleares del adversario podían dar una victoria
decisiva en la guerra.
No obstante, esta dudosa utilidad militar de los arsenales nucleares, ha estado influyendo
decisivamente en las doctrinas estratégicas oc cidentales y soviéticas, afectando decisivamente la
credibilidad de la disuasión nuclear, contribuyendo a la proliferación internacional de las armas
nucleares y a la espiral de la carrera de armamentos (nucleares y convencionales) entre ambas
superpotencias.
Observemos que si alguno de los tres elementos del producto adquiere un valor O, es
decir nulo, el efecto disuasor también es nulo. Ello puede deberse a que el disuadido estime que
el disuasor carece de la capacidad de ejecutar la amenaza. Por ejemplo, la Unión Soviética no
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 22
podía disuadir nuclearmente en 1948 porque su amenaza nuclear no habría sido capaz de
ejecutarse.
Por último cabe suponer que incluso cuando la amenaza se ejecuta, si los daños o
perjuicios que el disuadido esperaba recibir son nulos, tampoco existirá un efecto disuasor. Esta
situación se produce cuando el disuadido ha logrado desarrollar eficaces sistemas defensivos y de
protección contra los medios de ejecución de la amenaza.
Para poder desempeñar una efectiva disuasión, HAMON estima que deben cumplir se tres
condiciones mínimas:
1. Disponer de la capacidad de inflingir un daño intolerable.
2. Hacer veros ímil el uso de esta capacidad.
3. Hacer que parezcan duraderas esta capacidad y esta verosimilitud.
La doctrina suele distinguir diversos tipos de disuasión nuclear, así HERMAN KHAN
distingue entre disuasión pasiva y disuasión activa. HAMON, por su parte distingue los diversos
tipos de disuasión en función de tres elementos:
1. Por las acciones que se quieren impedir.
- Disuasión de un ataque nuclear directo.
- Disuasión de una provocación nuclear grave.
- Disuasión de una provocación grave nuclear o convencional.
- Disuasión de una provocación convencional moderada.
Según el primero de estos criterios, debemos diferenciar entre la disuasión defensiva que
trata de evitar una acción del adversario, que resulta perjudicial para el disuasor y la disuasión
ofensiva que trata de evitar que el disuadido se oponga a una acción que el disuasor desea llevar
a cabo. Un ejemplo característico de disuasión nuclear defensiva, fue la que ejercieron los
Estados Unidos durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962. En cambio, la disuasión nuclear
ofensiva se ha utilizado muy eficazmente por ambas superportencias para cubrir sus respectivas
intervenciones militares en Vietnam y Afganistán.
Cuando el beneficiario de la disuasión resulta ser uno de los países que intervienen en la
relación disuasora, nos encontraremos ante una disuasión directa, en cambio cuando se realiza
en favor de un tercer país ajeno a la relación, la calificaremos de disuasión Indirecta. Ejemplo de
disuasión nuclear directa es la que se ha mantenido entre ambas superpotencias durante
décadas, y que ha estado destinada a evitar una posible agresión nuclear por una de estas
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 24
superpotencias contra el territorio de la otra. No obstante, la disuasión nuclear bilateral, ha
terminado teniendo efectos protectores sobre los países europeos aliados con cada una de ellas.
Por último, hablaremos de disuasión total, cuando afecta a todas las posibles modalidades
de fuerzas que pueden ser utilizadas por el adversario. Cuando únicamente afecta a ciertas
categorías de fuerzas (nucleares o convencionales), la denominaremos disuasión limitada. La
disuasión ejercida con armas nucleares estratégicas por las superpotencias pertenece a los casos
de disuasión total, mientras que la disuasión realizada por las fuerzas nucleares de Francia o
Israel se incluiría en la categoría de disuasión limitada.
Desde esta óptica, la disuasión nuclear presenta una diferencia sustantiva respecto de la
disuasión convencional. En esta última, la eficacia disuasoria del arsenal que se posee radica en
su creciente capacidad destructiva y en la elevada probabilidad de que se utilice si el adversario,
desconociendo o despreciando dicha posibilidad, realiza la agresión. Por el contrario, en la
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 26
disuasión nuclear, la eficacia depende tanto de la creciente capacidad destructiva como de la
elevada posibilidad de evitar su uso en caso de agresión con objeto de poder seguir amenazando
nuclearmente. En caso de utilización del arma nuclear la destrucción masiva propia, aunque no
necesariamente total, se convierte en una certeza de difícil legitimación política.
Ello encierra una auténtica paradoja, conocida como la paradoja nuclear, que impide la
aplicación automática de las leyes que regulan la disuasión convencional a la disuasión nuclear.
Como lo señaló muy acertadamente ARON hace ya tres décadas:
«¿Dónde reside la novedad de la disuasión en la era nuclear? La respuesta se nos viene a
la imaginación por sí sola: la novedad está en las consecuencias materiales de la ejecución de la
amenaza ».
SENGHAAS ha apuntado tres problemas que arrojan serias dudas sobre la pretendida
coherencia y objetividad del proceso de la disuasión nuclear. En palabras de este autor:
«1. La planificación de contingencias dentro de la política de disuasión, puede convertirse
en un perpetuum mobile: no se puede demostrar, ni positiva, ni negativamente; si el agresor
potencial se abstiene de atacar como resultado de la política de disuasión, o si bien desde el
comienzo no ha tenido jamás ninguna intención seria de atacar.
(...)
2. Desde el comienzo mismo de la política de disuasión, la amenaza del empleo de armas
de aniquilación masiva ha conllevado la autodisuasión. Pero si la disuasión se traduce en
autodisuasión, su credibilidad se ve minada.
(...)
3. La política de disuasión carece en sí misma de perspectivas políticas».
La disuasión nuclear y la carrera de armamentos, constituyen, por tanto, una parte decisiva
del modo en que se han desarrollado el antagonismo político e ideológico entre los Estados
Unidos y la Unión Soviética tras la Segunda Guerra Mundial. Como ya hemos visto, la forma, el
alcance y las consecuencias de la disuasión nuclear, se necesitan para una correcta comprensión
de las doctrinas estratégicas nucleares que han diseñado y dirigido la actuación de ambas
superpotencias.
Para llevar a cabo el estudio de tales doctrinas, los autores suelen establecer diversas
etapas atendiendo a la estrategia nuclear dominante en cada una de ellas así como a distintos
factores, principalmente los avances tecnológicos del armamento nuclear, que explican el tránsito
de unas doctrinas a otras.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 27
ANIBAL ROMERO señala tres: la etapa del monopolio nuclear norteamericano (1945-
1953), la etapa de la superioridad nuclear norteamericana (1953-1960) y la etapa del equilibrio
estratégico norteamericano-soviético (1960-1972). Por su parte, HAMON indica cuatro fases: la
fase del monopolio nuclear norteamericano (1945-1950), la fase de la superioridad
norteamericana (1950-1956), la fase de la reducción de la superioridad norteamericana (1956-
1960) y, por último, la fase del equilibrio soviético-norteamericano y de la proliferación nuclear a
Francia y China. Finalmente, KHAN diferencia también cuatro etapas que abarcan el período entre
1945 y 1965: la era primitiva de la fisión y del bombardero nuclear con la entrada de la URSS
como potencia atómica (1945 - 1950), la era primitiva de las armas termonucleares con la entrada
del Reino Unido en el club atómico (1951 - 1955), la era primitiva de los misiles y la edad media de
las armas termonucleares (1956-1960), la edad media de los misiles y la entrada de Francia y
China entre las potencias nucleares (1961-1965).
Durante el período que medió entre 1945 y 1953, coincidiendo con el fin de la guerra de
Corea, la nueva Administración Eisenhower, y la experimentación soviética de la bomba de
hidrógeno, la posición del monopolio nuclear de los Estados Unidos eximió de la formulación de
una doctrina estratégica nuclear de forma oficial. Sí existía, en cambio, la doctrina de Truman que
contemplaba la posibilidad de una intervención militar norteamericana en defensa de sus aliados
frente al expansionismo soviético. Esta intervención, siguiendo con la experiencia de la Segunda
Guerra Mundial, consideraba seriamente la eventualidad de una guerra total en la que el recurso
al arsenal atómico constituiría la garantía última de la victoria de los Estados Unidos. Por tanto, lo
característico de esta etapa era que el arma atómica aparecía incorporada a la estrategia general
de una guerra convencional total.
Esta doctrina no podía por menos de suscitar un intenso debate sobre las posibilidades de
limitar la guerra, mediante el empleo táctico de armas atómicas, en unas circunstancias en las que
los soviéticos empezaban a disponer de sus propios arsenales atómicos. Autores como
KISSINGER, el Almirante BUZZARD o LlDDELL HART, debatieron durante el final de los años
cincuenta la solidez y credibilidad de la doctrina de la represalia masiva a la vista de la
superioridad convencional soviética y de su constante incremento de armas nucleares. La
conclusión que se fue poco a poco imponiendo era la de una necesaria disuasión creíble, basada
en una graduación de las respuestas a las posibles amenazas soviéticas.
Esta doctrina sostenía la necesidad de dar una respuesta adecuada a las diversas
amenazas soviéticas, allí donde se produjesen y con el nivel de fuerzas que se utilizasen. Esta
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 30
respuesta debería ser flexible en el sentido de que debería ofrecer a los dirigentes
norteamericanos diversas opciones, en cuanto al nivel de fuerzas a utilizar y los lugares de
respuesta, para poder optar por la que estimasen más adecuada. De este modo se intentaba
romper el automatismo implícito en la doctrina de la represalia masiva.
La doctrina debía contemplar también, para poder ser flexible, una escalada graduada en
las fuerzas y arsenales usados como respuesta a la agresión o amenaza soviética. Esta escalada
graduada debía permitir el incremento progresivo de la amenaza y capacidad destructiva desde
las fuerzas convencionales a las fuerzas nucleares estratégicas, pasando por las armas químicas
y las armas nucleares tácticas y de teatro.
La idea de que una vez alcanzada la paridad nuclear entre ambas superpotencias, la
probabilidad de que en un primer ataque nuclear (first strike) se lograra aniquilar todo el arsenal
nuclear del adversario era prácticamente nula, lo que permitiría a la potencia agredida responder
con un segundo ataque nuclear (second strike) que ocasionaría un nivel de pérdidas humanas y
materiales inaceptable para el agresor, provocó una auténtica convulsión entre los estrategas.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 31
Si la destrucción mutua de ambas superpotencias, fuese cual fuese el agresor, constituía
una certeza, debido a los arsenales nucleares acumulados, carecía de significado intentar disuadir
al adversario con unas armas cuyo uso resultaba tanto o más inaceptable para quien las utilizaba
que para su destinatario. En definitiva, había serias razones para sospechar que ante un ataque
convencional soviético, los Estados Unidos se resistirían a realizar una escalada hacia la
nuclearización de la guerra que podría terminar provocando una respuesta nuclear masiva por
parte de la URSS.
En este contexto, sostener que era posible nuclearizar un conflicto bélico manteniendo
limitada la escalada nuclear, sólo parecía aceptable bajo el supuesto de que la ofensiva nuclear
limitada debería orientarse prioritariamente contra las fuerzas, convencionales y nucleares
adversarias, para reducir al máximo su capacidad de respuesta, sobre todo su capacidad de
respuesta nuclear estratégica. Por contra, la estrategia defensiva de la potencia que sufría el
ataque nuclear debería concentrarse en un contraataque nuclear dirigido prioritariamente contra
las ciudades y los centros productivos del adversario con el fin de provocarle el mayor número de
pérdidas posibles que le disuadieran de la escalada nuclear. En resumen, la ofensiva nuclear
debería ser antifuerzas y la defensiva nuclear se concentraría contra las ciudades. En palabras de
uno de los principales estrategas franceses, el general ANDRE BEAUFRE:
« (...) Así se llegó a descubrir que la capacidad de réplica era la clave de la disuasión
nuclear, mientras que la aptitud para reducir la réplica era la clave de la iniciativa nuclear ».
Esta redefinición parcial o, más exactamente, esta precisión del contenido de la respuesta
flexible y graduada trataba de eludir la contradicción de amenazar con el arma nuclear en las
condiciones de la paridad nuclear y la MAD. Su formulación se realizó por el Secretario de
Defensa de la Administración Nixon, JAMES SCHLESINGER, en el Memorándum 242 sobre las
decisiones relativas a la seguridad nacional (NSDM-242), adoptado el 17 de enero de 1974 y
ratificado oficialmente por el Presidente CARTER mediante la Directiva Presidencial nº 59 del mes
de agosto de 1980 en la que se formulaba la doctrina Schlesinger bajo el nombre de Estrategia de
contrapeso (Countervailing Strategy).
Esta estrategia mantenía la posibilidad de prolongar una guerra nuclear limitada, sin una
escalada hacia la nuclearización total, mediante el recurso a sucesivos ataques nucleares tácticos,
contra las fuerzas y los centros de decisión, ya fuesen como respuestas a los ataques ofensivos o
como medidas destinadas a prevenir las iniciativas nucleares soviéticas estimadas inminentes. De
este modo, se intentaba reforzar la credibilidad de la estrategia nuclear norteamericana y restaurar
el juego de la disuasión.
Hasta los primeros años de la década de los ochenta, las sucesivas doctrinas nucleares
norteamericanas que sustentaban la relación disuasora habían seguido la vieja máxima militar
según la cual la mejor defensa era el ataque (o la amenaza de realizarlo), lo que imponía la
necesidad de una concepción estratégica de primer golpe o de ofensiva nuclear que descansaba
en un ataque prioritariamente antifuerzas y de modo subsidiario también anticiudades.
El carácter ofensivo de estas estrategias nucleares se podía alcanzar por dos caminos
diferentes o una combinación de ambos. El primero consistía en disponer de fuerzas nucleares
suficientes para poder destruir las fuerzas nucleares soviéticas en número tal que impidiese a la
URSS realizar una respuesta nuclear masiva. Pero también se podía alcanzar este resultado
estableciendo un eficaz sistema defensivo contra la capacidad de respuesta nuclear soviética, de
tal modo que la protección de las propias fuerzas, convencionales y nucleares, y ciudades
permitiese continuar la escalada nuclear o realizar un contraataque nuclear (un tercer golpe).
Este sistema defensivo debería constar de dos sistemas muy complejos y articulados entre
sí. En primer lugar un sistema de detección y control suficientemente rápido y eficiente para alertar
sobre los misiles intercontinentales o de crucero lanzados por los soviéticos. En segundo término
un sistema de protección, integrado por misiles antimisiles y cualquier otro tipo de ingenios
militares, capaz de destruir los misiles soviéticos antes de que alcanzasen sus objetivos militares
y/o civiles.
Muy pronto, se oyeron voces autorizadas, contrarias a la IDE. Los artículos y declaraciones
de especialistas tan prestigiosos como JAMES SCHLESINGER, MCGEORGE BUNDY, GEORGE
F. KENNAN, ROBERT S. MCNAMARA o HAROLD BROWN cuestionaban seriamente la viabilidad
técnica y la contribución dé la IDE a una mayor estabilidad de la disuasión nuclear. En lo esencial
las objeciones fueron de dos tipos. De una parte las objeciones técnicas argumentaban que se
necesitarían varias décadas y extraordinarias inversiones en I+D hasta lograr resolver
satisfactoriamente los innumerables problemas tecnológicos que la IDE planteaba. En cuanto a las
objeciones estratégicas se concentraban en dos ideas fundamentales: la dificultad para resolver el
dilema entre la defensa de las fuerzas nucleares o la defensa de las ciudades y la provocación
implícita en el desarrollo de la IDE que podría inducir a los soviéticos a realizar una acción
ofensiva antes de que la IDE fuese operativa, precisamente para impedir su desarrollo.
Al contrario, numerosos datos avalan la tesis de que durante los mandatos de STALIN,
JRUSCHEV y BREVNEV, para no mencionar a GORBACHOV, los soviéticos cumplieron sus
compromisos de respetar la división europea surgida tras la Segunda Guerra Mundial. Desde
luego los efectos devastadores sufridos por la URSS durante las dos guerras mundiales han
constituido, y siguen constituyendo, un factor decisivo para comprender los límites y la moderación
de la política exterior soviética en Europa.
Ciertamente aprovecharon todas las ocasiones que se les brindaron para vincular el mayor
número de países, en Europa y fuera de ella, a su esfera de influencia. Los casos de
Checoslovaquia, R. D. Alemana o Cuba son otros tantos ejemplos que confirman esta
aseveración. Sin embargo, en esta tendencia expansionista los soviéticos no actuaron de modo
diferente a los norteamericanos, los británicos o los franceses y, desde luego, nunca estuvieron
dispuestos a arriesgar el equilibrio mundial con la agresión de un país adscrito netamente a la
esfera occidental. Esta tesis ha sido sostenida en numerosos escritos por un experto en los temas
soviéticos de la talla de KENNAN. En uno de sus artículos escribe:
«El esfuerzo de ayudar al acceso al poder a facciones en países distantes, cuyas metas
parecen razonablemente compatibles con la propia, no es, como ya he hecho notar, ajeno a la
práctica normal de las grandes potencias, incluyendo a los Estados Unidos. Por qué causa tal
sorpresa o alarma si proviene de la Unión Soviética, es algo que no entiendo.
(...)
En términos generales, entonces, los temores a la búsqueda rusa de un "dominio del
mundo" que se han usado para justificar llamados a una actitud totalmente negativa, hostil y
militarista hacia la Unión Soviética, tiene poco sustento y no responden al perfil del problema real
que representa la existencia del poder comunista en Rusia para los dirigentes de los Estados
Unidos".
En segundo término, los métodos principales en los que se basa la acción exterior
soviética difieren notablemente de los utilizados por los norteamericanos. En efecto, la infiltración
ideológica, la manipulación de los partidos comunistas, el apoyo a las insurrecciones internas,
etc., demuestran, como lo ha puesto de relieve el general BEAUFRE, una estrategia de acción
indirecta que sólo tiene posibilidades de éxito si se encuentra respaldada por una estrategia militar
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 35
de carácter defensivo, destinada a garantizar el territorio de la URSS y a impedir la libertad de
acción de sus aliados. En otras palabras, las fuerzas militares soviéticas están destinadas
prioritariamente a misiones defensivas de la URSS y funciones de policía en sus países satélites.
Por último, la superioridad nuclear norteamericana de las primeras décadas impuso a los
soviéticos una estrategia nuclear de disuasión defensiva o contradisuasión, centrada en las
amenazas de represalia anticiudades. Ello se debe a que tanto la ideología como la experiencia
histórica de la URSS habían alimentado los temores y prevenciones ante la naturaleza agresiva
de las potencias capitalistas occidentales que hacía inevitable la guerra entre las potencias de
ambos sistemas. Desde la óptica soviética, la nueva situación creada por el arma atómica
norteamericana y su insistencia en la proclamación del recurso a dicha arma en el caso de un
conflicto bélico, constituía una prueba definitiva de la veracidad de sus doctrinas políticas y del
acierto de sus estrategias defensivas .
Frente a los cambios en las doctrinas nucleares introducidos por las diversas
administraciones norteamericanas, lo primero que se percibe al estudiar las doctrinas nucleares
soviéticas es la constancia de sus principios estratégicos y la resistencia a verse influidos por los
cambios políticos y militares internacionales. Básicamente podemos señalar tres fases o etapas
en la evolución del pensamiento nuclear soviético:
1° La etapa de Ia defensa convencional estratégica.
2° La etapa de la disuasión nuclear defensiva.
3° La etapa de la defensa nuclear suficiente.
La concepción política oficial sobre la guerra seguía sustentando su inevitabilidad entre los
países capitalistas y socialistas, además la experiencia histórica soviética, desde la guerra civil
hasta ese momento, demostraba que la contienda se desarrollaría en el continente europeo y que
sería una guerra predominantemente terrestre y aérea. A partir de estos supuestos políticos y
militares, los estrategas soviéticos desarrollaron la doctrina militar basada en tres principios:
a) Una superioridad convencional disuasora.
b) Una estrategia militar de defensa avanzada.
c) La creación de un arsenal nuclear y su utilización táctica.
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Teniendo en cuenta las limitaciones nucleares soviéticas señaladas, los dirigentes del
Kremlim consideraban que la función disuasora frente a las potencias occidentales debería
sustentarse en el mantenimiento y la demostración de su voluntad de utilizar, llegado el caso,
unas fuerzas convencionales notablemente superiores a las disponibles por los Estados Unidos y
sus aliados europeos (Francia y Gran Bretaña). Estos últimos, por otra parte, se encontraban con
unas economías maltrechas que difícilmente podían enfrentar elevados presupuestos de defensa.
Además, la defensa avanzada concedía espacio y tiempo para recurrir al uso táctico de
armas atómicas contra el adversario y, simultáneamente, realizar una retirada general de las
fuerzas militares de retaguardia, la población civil, y los recursos económicos, con vistas a
preparar una posterior contraofensiva. En este punto el éxito alcanzado contra las tropas
alemanas, durante la Segunda Guerra Mundial, había influido decisivamente en la doctrina militar
soviética.
Esta revisión se hacía tanto más necesaria cuanto que los avances tecnológicos
alcanzados por la Unión Soviética en la industria aeronáutica y espacial, les concedían la
capacidad de proyectar, su fuerza nuclear sobre el propio territorio de los Estados Unidos gracias
al despliegue de los primeros bombarderos estratégicos de largo alcance y al desarrollo de los
primeros misiles balísticos intercontinentales que serían operativos a partir de 1961.
En esta fase, los principios básicos de la estrategia soviética fueron los siguientes:
a) Una fuerza nuclear disuasoria.
b) Una estrategia nuclear defensiva.
c) Una superioridad convencional táctica.
d) Una concepción política de la escalada nuclear.
El objetivo de disponer de una fuerza nuclear propia, tanto atómica como termonuclear,
constituía uno de los objetivos prioritarios de la política de defensa soviética. Los dirigentes y
militares soviéticos trataban de disponer del suficiente arsenal nuclear para poder enfrentar con
éxito la amenaza que para ellos constituía la doctrina de la represalia masiva. De este modo
intentaban inducir un cambio de posición en la estrategia norteamericana con el fin de reducir o
eliminar la posibilidad de una escalada desde la guerra convencional a la guerra nuclear.
En definitiva, la principal finalidad del arsenal nuclear soviético era disuadir a los Estados
Unidos, y en menor medida también a Gran Bretaña, Francia y la R. P. China, estos últimos desde
mediados de los sesenta, de la percepción de impunidad que podían tener sobre la nuclearización
de los conflictos bélicos. Esta finalidad disuasoria de los arsenales nucleares soviéticos era
coincidente con el objetivo político de evitar una guerra total con Estados Unidos y/o sus aliados
europeos propiciando unas relaciones mutuas basadas en los principios de la coexistencia
pacífica. Dicho objetivo se mantuvo como una de las más poderosas motivaciones del rearme
nuclear soviético, hasta alcanzar una paridad o equilibrio que garantizase la destrucción mutua
asegurada).
Pero para que el poderío nuclear soviético pudiese desempeñar su función disuasora,
debía sustentarse en una estrategia militar creíble que no permitiese la menor sombra de duda
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 39
sobre la firmeza de los dirigentes del Kremlin de recurrir a la fuerza nuclear soviética bajo ciertas
circunstancias. KENNAN ha señalado los tres supuestos en los que las fuerzas militares soviéticas
se comprometerían en un conflicto bélico internacional. Estos supuestos serían:
1. La invasión o agresión del territorio de la URSS o de sus más directos aliados.
2. El apoyo a una oposición interior (comunista) cuyo objetivo sería el derrocamiento del
Gobierno.
3. El apoyo a una oposición interior independista y/o anticolonialista.
De estos tres posibles «casus belli», KENNAN estima que únicamente en el primero de
ellos, el Ejército soviético asumiría la carga de la lucha armada generalizada y directa. La
conclusión resulta evidente y el propio KENNAN la formula abiertamente:
« (...) El concepto de una guerra civil o "guerra de liberación" dirigida exclusivamente o
fundamentalmente por las fuerzas armadas soviéticas, sobre la base de una iniciativa soviética,
ante la pasividad general de parte de quienes se supondría serían los beneficiarios de la acción,
estaría en conflicto con los postulados básicos de la doctrina comunista, que ve el cambio social y
político útil como proveniente primordial y necesariamente de la acción espontánea de las masas
oprimidas" del país en cuestión.
Más allá de esto, la ideología comunista no contempla otro uso, sobre la base de una
iniciativa soviética, de las fuerzas armadas soviéticas para acciones fuera del país. Así no deja
lugar. por consiguiente. para la iniciación sin provocación de hostilidades en contra de otra gran
potencia....
Esta estrategia nuclear defensiva tenía tres cualidades altamente valoradas por los
estrategas soviéticos. En primer lugar, constituía una estrategia disuasoria pero no singularmente
agresiva para los Estados Unidos. Al fundamentarse sobre el reconocimiento de la iniciativa
nuclear norteamericana, como condición previa y necesaria para el recurso a las armas nucleares
soviéticas, inducía a los estrategas del Pentágono a estimar que mientras no adoptasen la
decisión de la represalia nuclear masiva no deberían temer un ataque nuclear represivo por parte
soviética. Pero al mismo tiempo, también desempeñaba su papel disuasor por cuanto
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 40
contemplaba de modo inequívoco el uso del arma nuclear por Moscú.
Por último, esta estrategia nuclear resultaba menos costosa en términos económicos, ya
que no requería un número de armas nucleares estratégicas idéntico al de los Estados Unidos, si
no tan sólo el número de armas nucleares estratégicas suficiente para que no pudiesen ser
destruidas en su totalidad durante el primer ataque y subsistiese una cierta capacidad de
respuesta nuclear capaz de ocasionar pérdidas inaceptables para los occidentales.
El carácter defensivo de la estrategia nuclear debía ser compensado militarmente por una
indiscutible superioridad en armas convencionales. Dicha superioridad sólo tenía para los
soviéticos una finalidad táctica. Con ella se pretendían obtener, en éste caso de agresión
convencional, una rápida y aplastante ventaja militar antes de que los Estados Unidos se hubiesen
decidido por la escalada hacia la nuclearización total. Los soviéticos estimaban poder evitar, o al
menos demorar, el recurso a sus arsenales nucleares defensivos sin perder la capacidad de
inducir, en las potencias occidentales, una solución negociada del conflicto bélico en condiciones
ventajosas para Moscú.
De cualquier modo, el equilibrio estratégico nuclear alcanzado a fines de los años sesenta
era interpretado por lo soviéticos como una garantía frente al riesgo de una agresión occidental y,
sobre lodo, al peligro de una escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico. Naturalmente
desde esta óptica el rearme nuclear, en tanto que desempeñando una función esencialmente
defensiva, era perfectamente compatible con un rearme convencional cuya principal función era la
de garantizar una ofensiva estratégica que mantuviese creíble la posibilidad de un triunfo militar
soviético y sin el recurso al armamento nuclear. Los dirigentes y estrategas soviéticos seguían
considerando que el salto en la nuclearización de un conflicto bélico era una decisión
esencialmente política y no técnico-militar como subyacía en las doctrinas norteamericanas.
Teniendo presenta esta concepción, defensiva nuclear y ofensiva convencional, junto con
el hecho de que en la ideología marxista-leninista los estados agresores eran por definición los
países capitalistas es posible comprender que los dirigentes del Kremlin, concediesen tanta
importancia política a su declaración unilateral de renuncia a ser los primeros en recurrir al arma
nuclear en caso de conflicto bélico. Paralelamente la negativa estadounidense a realizar una
declaración similar, que ciertamente hubiese anulado la débil credibilidad de la doctrina de la
respuesta limitada y flexible, confirmaba los temores soviéticos sobre el carácter ofensivo de los
arsenales nucleares de Estados Unidos y sus aliados europeos.
El rearme nuclear soviético del período Breznev ha sido interpretado por PAPP como una
prueba de la concepción soviética de utilizar la capacidad disuasora del arma nuclear respecto de
los arsenales nucleares y convencionales de Occidente. Semejante interpretación carece de
fundamento ya que de haber sido así los soviéticos hubiesen procedido a una significativa
reducción de sus fuerzas convencionales, cosa que no ocurrió.
Gracias a esta vía: los soviéticos comienzan a explorar la eficacia de una seguridad
basada en medidas militares pero complementada por medidas de confianza política mutua. Se
inicia una revalorización lenta pero progresiva de las ideas de una seguridad colectiva como
instrumento de solución de conflictos periféricos y de estabilización político-militar en Europa, de la
que la Ostpolitik alemana fue una prueba plenamente asumida por la URSS.
Ambos términos traducen una misma concepción de la seguridad soviética y de los medios
adecuados para alcanzarla. Según esta concepción la seguridad debe asumirse en la era nuclear
como un problema mundial cuyas causas e implicaciones rebasan ampliamente el ámbito militar y
afectan sustancial mente a las esferas política, económica, medioambiental y cultural de las
relaciones entre los países. En virtud de esta visión global de la seguridad, la solución a la
problemática que suscita no puede proceder exclusivamente del éxito o fracaso de las doctrinas
de disuasión nuclear sino que debe extenderse al armamento convencional y comprender también
el conjunto de la polít ica exterior de todos los países y, evidentemente, de la propia Unión
Soviética.
Toda esta larga cita podría ser interpretada como mera retórica de los dirigentes del
Kremlin si no hubiese sido avalada por la firma en diciembre de 1987 del Tratado INF
(Intermediate Nuclear Forces). Tratado para la reducción de armas nucleares de alcance
intermedio. El primer tratado de desarme nuclear de toda la Historia.
El riesgo que entraña la carrera militar está en función de dos factores básicos. En primer
lugar de la creciente probabilidad de que un conflicto bélico convencional termine nuclearizándose
de forma total. En segundo lugar, debido a los peligros de accidentes que entraña el creciente
almacenamiento de armas nucleares y las consecuencias catastróficas que ello podría suponer
para la propia población civil y militar. EI accidente de la central nuclear de Chernobil, ocurrido el
26 de abril de 1986, constituyó un punto de referencia sobre las consecuencias que se derivaban
de los accidentes por incorrecta manipulación de la energía nuclear.
Pero la carrera de armas nucleares genera también una precariedad en las relaciones
entre ambas superpotencias y con los países del Tercer Mundo al anteponer una política de
rivalidad y confrontación que necesita ser alimentada a través de unas ideologías y de una
propaganda destinadas a presentar una imagen distorsionada de la potencia rival.
En un mundo en el que la interdependencia entre todos los países viene afectada, en gran
medida, por el riesgo de una guerra nuclear total ha inducido a los dirigentes soviéticos a
reconocer que la seguridad es global e indivisible. Sostienen que resulta inaceptable una
concepción de la seguridad nacional sustentada sobre la amenaza a la seguridad de otros países.
Cualquier política de seguridad entre las superpotencias exige tomar en consideración los
intereses y las demandas de seguridad del resto de los países del sistema internacional.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 46
Paralelamente, la política de seguridad afecta a múltiples sectores de la vida nacional e
internacional, no es únicamente una cuestión político-militar. Una adecuada política de seguridad
no puede establecer separaciones tajantes entre sus aspectos políticos, económicos,
tecnológicos, etc. Tampoco puede sustentarse en distinciones artificiales como las que se
establecen entre armas nucleares y convencionales, ofensivas o defensivas, etc.
Esta defensa nuclear mínima tendría como principal ventaja la eliminación del riesgo y la
inestabilidad que la carrera de armas nucleares conlleva, permitiendo la nuclearización del
conflicto en caso de agresión y limitando sus efectos destructivos.
Además, cuanto menor sea el número de armas nucleares más limitados serán sus efectos
destructivos y, por tanto, mayor puede ser la tentación de realizar la escalada hacia la
nuclearización de un conflicto bélico convencional.
Por último, la adopción de una defensa nuclear mínima tiene que ser compartida por todas
las potencias nucleares, lo que impide su ejecución unilateral por parte soviética convirtiéndolo, a
corto y medio plazo, en un principio estratégico inútil para cimentar la reestructuración de la
política de defensa soviética.
En línea con todos los principios anteriormente formulados, el quinto supuesto afirma la
necesidad de una nueva filosofía de la seguridad internacional centrada en el criterio de: la
seguridad compartida. Como han señalado algunos expertos, esta concepción abandona el viejo
supuesto, propio de la disuasión, según el cual la seguridad de una superpotencia suponía la
inseguridad de la otra. El principio de seguridad compartida presupone que la seguridad de una
superpotencia no sólo es compatible con la seguridad de la otra sino que, además, sólo puede ser
eficaz una política que aspire a lograr una seguridad aceptable, simultáneamente, para ambas
superpotencias. En otras palabras, se pasa de la teoría de juegos de suma nula a la de juegos de
suma positiva.
Esta compatibilidad entre la política defensiva y la política exterior soviéticas, de una parte,
y la función progresista y liberadora de la URSS en el plano internacional, de otra, demuestra
hasta qué punto el «nuevo pensamiento político» de los dirigentes de Moscú sigue estando
condicionado y limitado por unos principios ideológicos, relativos a la misión redentora de la
humanidad que la URSS está llamada a realizar, que han permanecido inmutables desde 1917, a
pesar de los cambios en las doctrinas estratégicas, y cuya similitud con la ideología
norteamericana del destino manifiesto va más allá de las diferencias retóricas.
Según el informe elaborado por expertos de diversos países a petición de Naciones Unidas
y presentados en julio de 1969 por el secretario general bajo el título: Las armas químicas y
bacteriológicas (biológicas) y el efecto de su eventual empleo; se consideran como agentes de
guerra química aquellas sustancias químicas (gases, líquidos o sólidos) que podrían ser
empleados debido a sus efectos tóxicos sobre el hombre, los animales y las plantas.
En cambio los agentes de guerra bacteriológica son aquellos organismos vivos, cualquiera
que sea su naturaleza, o sustancias extraídas de tales organismos utilizados para causar la
enfermedad y la muerte de o
l s seres humanos, los animales y las plantas y cuyos efectos
dependen de su poder de multiplicarse en las personas, animales o plantas infectados.
Aunque el envenenamiento de los alimentos o las aguas han sido técnicas utilizadas en las
guerras desde la antigüedad, las armas químicas en su versión actualizada comenzaron a
investigarse durante el siglo XIX y conocieron su más importante y dramática utilización durante la
Primera Guerra Mundial.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 49
Los alemanes fueron los primeros en utilizar armas químicas durante la Primera Guerra
Mundial. El 22 de abril de 1915, lanzaron una nube de gas de cloro (Clorina) contra las tropas
francesas, británicas y canadienses situadas cerca de Ypres (Bélgica). Este suceso daría nombre
a uno de los primeros gases tóxicos utilizados: la Yperita o gas mostaza.
Muy pronto las tropas aliadas recurrieron al uso de gases tóxicos, como los gases de
arsénico, perfeccionaron instrumentos de lanzamiento de los gases tóxicos, como el lanzagases
Livens, y desarrollaron los primeros sistemas de protección personal contra las armas químicas,
las máscaras anti-gas. Los Estados Unidos, por su parte, desarrollaron un nuevo tipo de agentes
tóxico mucho más letal que los anteriores y con una mayor capacidad de difusión, aunque no
llegaron a utilizarlo durante la Primera Guerra Mundial.
Tanto por su composición como por los efectos que provocan los diversos agentes
químicos, nos permiten clasificarlo del siguiente modo:
I. Gases nerviosos o neurotóxicos
Provocan graves alteraciones del organismo humano al incidir en el sistema linfático,
respiratorio y, sobre todo, neuronal. La muerte se produce por asfixia. Los más importantes son:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 50
Tabún o agente GA
Fue descubierto por los alemanes en 1936 a partir de la investigación de insecticidas.
Constituye la base para la obtención de otros muchos gases nerviosos, especialmente del Sarín.
Sarín o agente GB
Es casi tan volátil como el agua y se utiliza como gas para la contaminación del aire, su
dosis letal se calcula en 1 mg por persona y entre 100 y 3000 kg por km cuadrado.
Agente VX
Es mucho más denso y se utiliza mediante aspersión o rociado. Es mucho más mortífero
que el Sarín, ya que se puede ocasionar la muerte con dosis de 0,4 mg por persona o 300 kg por
km cuadrado.
Gases paralizantes
A diferencia de los gases nerviosos, estos agentes químicos no provocan la muerte. Su
finalidad inmediata es provocar alteraciones transitorias del sistema nervioso que impidan un
comportamiento coordinado durante varias horas o días.
El principal de ellos es el llamado Agente BZ, una droga sicotrópica anticolinérgica que
puede llegar a provocar graves trastornos psíquicos y conductas incontrolables, lo que le convierte
en extremadamente perjudicial.
Gases irritantes
Este tipo de agentes químicos provoca alteraciones e irritaciones en las vías respiratorias y
en las mucosas nasales y oculares, de ahí su denominación genérica de gases lacrimógenos.
Aunque estos productos químicos no son en principio mortales, sin embargo, la aspiración de los
mismos en altos niveles de concentración pueden llegar a provocar la muerte por asfixia. Los más
conocidos son los obtenidos a partir de los agentes CS y CR. Su uso no sólo está permitido sino
que es frecuente por las fuerzas de seguridad de los países para hacer frente a disturbios,
reducción de delincuentes, etc. Estados Unidos llegó a utilizarlos ampliamente en la guerra de
Vietnam.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 51
Productos Ecocidas
Una de las categorías de productos químicos utilizados ampliamente en los conflictos
bélicos son aquellos destinados a destruir la vegetación y contaminar las tierras de cultivo. Se
trata de poderosos herbicidas (fitotoxinas), como las utilizadas por Gran Bretaña en Malasia, con
un alto grado de resistencia o de productos defoliantes, como el Agente Naranja, utilizado
profusamente por las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam.
Desde el punto de vista de su utilización, los agentes químicos pueden proyectarse sobre
un área de múltiples formas:
- Mediante obuses lanzados por la artillería, fija o móvil.
- Mediante bombardeo o aspersión aérea.
- Mediante misiles.
- Mediante minas, granadas, etc.
Una de las principales dificultades técnico-militares que presentaban este tipo de armas, se
debía a la dificultad y peligro en su almacenamiento, manipulación y transporte. El riesgo de
accidentes concedía a este tipo de armamento notables dificultades logísticas. En la actualidad el
desarrollo de los sistemas binarios de agentes químicos ha permitido superar estos riesgos y
dificultades, propiciando su proliferación y aumentado las probabilidades de su utilización.
La protección contra los efectos de las armas químicas se realiza mediante la conjugación
de tres procedimientos:
a) Procedimientos de aislamiento.
b) Procedimientos de inmunización.
c) Procedimientos de descontaminazi6n.
No se conoce a ciencia cierta el número de armas químicas que están almacenadas en los
arsenales de las grandes potencias y, mucho menos, de los países del Tercer Mundo. No
obstante, debido al bajo coste de producción de estas armas y a la facilidad de su
almacenamiento, transporte y utilización, las armas químicas han experimentado una mayor
proliferación que las armas nucleares.
En la actualidad numerosos países de escaso nivel de riqueza han conseguido fabricar sus
propios arsenales químicos, lo que les confiere una gran capacidad destructiva en caso de guerra
y una capacidad disuasoria de la que carecen con los arsenales convencionales. Todo ello ha
inducido a numerosos periodistas a considerarlas, con una analogía poco afortunada, como la
bomba atómica de los pobres.
Desde la Segunda Guerra Mundial, las armas químicas han sido utilizadas frecuentemente
en los conflictos bélicos, bien contra las tropas o contra la población civil. A pesar de ello, es
dudoso que el empleo de este tipo de armamento pueda plantearse en términos estratégicos con
garantías de efectividad. Existen varias razones para ello. En primer lugar, la experiencia de la
Primera Guerra Mundial demostró que dada la facilidad actual para disponer de armas químicas,
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 53
una escalada en el conflicto bélico mediante el empleo unilateral de estas armas tendría muchas
probabilidades de propiciar una respuesta química por los demás beligerantes. En tal caso la
posible ventaja estratégica inicial podría perderse o, incluso, transformarse en desventaja
estratégica.
En segundo término, la protección individual contra los efectos de las armas químicas es
muy eficaz y relativamente barata. Ello ha hecho que la mayoría de los ejércitos puedan disponer
de sistemas de protección contra los agentes químicos. Por la misma razón resulta difícil
garantizar la protección de la población civil. La consecuencia es que el uso de armas químicas en
los conflictos bélicos suele dirigirse, preferente aunque no exclusivamente, contra la población civil
aumentando las víctimas de la contienda pero sin que ello se traduzca necesariamente en
cambios estratégicos importantes.
Finalmente, el recurso de las armas químicas suele ser más adecuado a una estrategia
defensiva que a una estrategia ofensiva. En la primera uno de los objetivos es el control del
territorio y posiciones fortificadas, lo que se hace más sencillo dificultando el avance del enemigo
por el territorio intermedio que separa ambos ejércitos. Por la misma razón, quien debe desarrollar
una estrategia ofensiva posee escasas razones para recurrir al uso de esta categoría de armas.
Capitulo 2
El poder y las relaciones internacionales
1. Consideraciones generales
2. Los diversos conceptos del poder: poder general, poder material, poder
humano y poder social.
Nos surge, por tanto, la necesidad de establecer una primera distinción teórica
entre los fenómenos de poder que se generan en la naturaleza, según unas relaciones
de carácter puramente material y que siguen unas leyes mecánicas o impersonales,
de aquellos otros fenómenos de poder que nacen de la actuación de los seres
humanos y que, en su condición de seres pensantes, desarrollan formas particulares
de dominio o influencia sobre la propia naturaleza.
4. Que los actos del poder humano tengan que ser actos conscientes no
significa, ni presupone, que sean actos totalmente racionales. En efecto,
muchos actos humanos son conscientes y racionales en su ejecución, pero
inconscientes y/o irracionales en su motivación, sin dejar por ello de ser actos
del poder humano. Es frecuente que entre actividades que diariamente
realizamos como expresión de nuestro poder humano individual, algunas de
ellas posean motivaciones perfectamente racionales; sin embargo, otras
muchas las realizaremos como consecuencia de móviles irracionales
(creencias, sentimientos, impulsos, etc.) de los que seremos conscientes o no,
pero que en todo caso afectarán a la racionalidad de nuestras actuaciones. En
estos supuestos si nos interrogan sobre las razones que nos inducen a obrar
de determinado modo y no de otro distinto, probablemente encontraremos
argumentos y explicaciones que racionalizarán «a posteriori» los motivos,
desconocidos o inconfesables, que afectaron nuestros actos de poder humano.
Ello demuestra que somos conscientes de su realización, aunque no,
necesariamente, de su motivación. En tales casos podemos afirmar que el
poder humano es un poder ejercido conscientemente, pero no podemos
sostener que es un poder completamente racional.
Esta sutil pero decisiva distinción entre consciencia y racionalidad complica
extraordinariamente la investigación de las actuaciones humanas individuales y
sociales, cuestionando seriamente la premisa de aquellos teóricos . que
enfatizan la-dimensión racional en el ejercicio del poder, y desconocen o
subestiman esas otras dimensiones no estrictamente racionales, pero cuya
influencia en la esfera del poder humano es indiscutible. En definitiva, para que
el hombre ejerza su poder es necesario que sea consciente de sus
capacidades y las utilice aunque no sepa racionalmente por qué ejerce su
poder.
De esta forma, y a través del juego dialéctico del poder humano, en sus
dimensiones individual y colectiva, se desarrolla también la asociación entre dos
facetas de la realidad humana: la desigualdad y el poder. Ambos elementos
constituyen el anverso y el reverso de una misma realidad, sin que podamos
comprender y explicar al hombre tal y como conocemos de su existencia histórica,
desconectado de las desigualdades y de las actuaciones de poder.
Esta dimensión social del poder material del hombre se debe a la propia
tendencia societaria de los individuos. Esta sociabilidad humana constituye una de las
pocas limitaciones absolutas que posee. En su origen se encuentran causas de tipo
biológico, por ejemplo, la función reproductora que asegura la supervivencia y
continuidad de la humanidad resultaría imposible fuera de un marco societario; pero
también es debida a causas de carácter psicológico, pues es bien sabido que la
dimensión mental del hombre únicamente puede desarrollarse con plenitud en relación
con su participación en ciertos grupos sociales. La soledad dificulta, cuando no
traumatiza, dos de las facultades más específicamente humanas: al pensamiento y la
comunicación.
La dimensión social del ser humano constituye el sustrato sobre el que se erige
el poder social, que podemos definir como el ejercicio del-poder humano con. objeto de
generar, mantener, alterar o impedir ciertos comportamientos o actuaciones de las
personas tomadas individual o colectivamente. En otras palabras, el ejercicio del poder
humano proyectado en las relaciones internacionales.
El poder económico podemos definirlo como aquella forma del poder social que
se desarrolla entre los miembros (individuales o colectivos) de un determinado.
Proceso económico en base a su condición de productores, distribuidores o
consumidores.
A pesar de las diversas formas que puede revestir la relación del poder social,
existen una serie de elementos comunes a todas ellas, gracias a las cuales podemos
estudiarlas como expresiones de una misma categoría de poder. Estos elementos son
los siguientes: las capacidades, el vínculo psicológico y la acción.
a) Las capacidades
Como cualquier otra forma de poder, también el poder social requiere una serie
de capacidades como precondición necesaria, aunque no suficiente, para que pueda
ejercerse a través de una relación social. Estas capacidades no deben confundirse con
el propio ejercicio del poder, pero desde luego su estudio facilita la comprensión de las
posibilidades o potencialidades de ejercicio de ese poder que se le ofrecen a los
miembros de una colectividad o a la sociedad misma.
2. Capacidades demográficas
Están integradas por el conjunto de la población de la sociedad o grupo, así
como por sus características estructurales (cantidad, distribución por edades, sexos,
razas o etnias, etc.) y dinámicas (tasas de natalidad y mortalidad, movilidad espacial y
social, etc.).
3. Capacidades organizativas
Formadas por cuantos órganos o instituciones facilitan el establecimiento de un
orden en el grupo o sociedad. Entre ellas destacan: los órganos administrativos,
políticos, económicos; el sistema educativo y científico, las instituciones culturales, el
sistema de leyes y costumbres, etc.
4. Capacidades relacionales
Se basan en los medios que permiten el desarrollo de relaciones entre los
miembros de una sociedad o de ésta con otras sociedades. Podemos mencionar: los
idiomas, los medios de comunicación e información, los medios de transporte, etc.
Desde luego los actores internacionales no tienen que disponer de todas y
cada una de las categorías de capacidades enunciadas, aunque es cierto que con
frecuencia podemos encontrar que un mismo actor internacional coparticipe de varias
de estas capacidades simultáneamente. Sin duda, el caso más paradigmático de este
supuesto lo constituyen los estados, pero también lo podemos encontrar en ciertos
grupos religiosos (Iglesia Católica) y sociales (opinión pública).
necesario recordar que los datos sobre las capacidades de una sociedad no avalan la
atribución del poder social que una colectividad ejercerá en un momento determinado.
b) El vínculo psicológico
En toda relación social de poder subsiste siempre una vinculación psicológica,
entre quien ejerce el poder y el destinatario del mismo, que aunque es difícil de captar
y analizar, no puede por ello ser desconocida. En efecto, para que una, persona o
grupo social alcance a ejercer un cierto poder respecto de otras personas o
sociedades, res ulta imprescindible que se desarrolle algún tipo de vínculo psicológico,
gracias al cual los destinatarios del poder social aceptan adecuar sus conductas y
capacidades a las demandas o intereses de quienes lo ostentan y ejercen. Si este
vínculo psicológico no existiera o se quebrase por el rechazo de los destinatarios del
poder, éste terminaría por desvirtuarse total o parcialmente.
Para que una sociedad sea capaz de utilizar sus capacidades con objeto de
ejercer un cierto poder respecto de sus miembros o de otras sociedades, exige que
posea algún tipo de imagen o representación sobre sus capacidades y sobre sus
limitaciones, así como de las capacidades y limitaciones de los otros grupos con los
que se relaciona. En una palabra, deberá poseer algún tipo de imágenes valorativas
sobre el ejercicio de su poder y el de las demás sociedades.
Entre las imágenes valorativas y las expectativas sobre el uso del poder, existe
una sutil pero importante relación por la qué una falsa imagen de las capacidades,
propias o ajenas, puede inducir falsas expectativas sobre el poder adecuado para
lograr determinados objetivos. Semejantes situaciones suelen provocar un efecto de
frustración social que nace de la constatación «a posteriori» de las diferencias entre lo
esperado y lo alcanzado con el poder.
Con frecuencia, esta frustración puede. surgir aun cuando se hayan alcanzado
parcialmente los resultados deseados aunque no en la cuantía o con la intensidad
esperadas. La frustración social provocará una. cierta inseguridad o incerridumbre
colectiva sobre la eficacia o la capacidad de ejercicio del propio poder que la sociedad
había imaginado ser capaz de movilizar.
En resumen, las falsas expectativas sobre el ejercicio del poder y los fines que
pueden ser alcanzados con él, pueden llegar a generar una frustración social, origen
de una apreciable inseguridad colectiva que puede manifestarse a través de una
tendencia a la inhibición social o, por el contrario, hacia manifestaciones de creciente
agresividad social.
Sin embargo, para que la amenaza garantice el ejercicio del poder social debe
cumplir dos condiciones: la credibilidad y la efectividad. La credibilidad está asociada a
la disposición de los medios materiales y/o sociales susceptibles de imponer, llegado
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 12
c) La acción
El tercer elemento común a las distintas formas del poder social lo, constituye
la acción, pues sin ella resulta imposible que pueda surgir o. desarrollarse cualquier
tipo de relación social, incluidas las de poder. Por importantes y necesarias que sean
las capacidades disponibles y los vínculos psicológicos entre quienes mandan y
quienes obedecen, no podríamos hablar con propiedad de la existencia del poder
social si aquéllos no lograsen generar, alterar o impedir ciertas actuaciones de estos
últimos.
En términos generales, los actos de poder social dan origen a tres formas de
relación: la cooperación, el conflicto y la asociación. Las tres nacen del poder social,
pero existen notables diferencias entre ellas. Es importante subrayar, en contra de una
creencia muy generalizada, que el ejercicio del poder social no conduce siempre a una
relación de conflicto, y mucho menos a una situación de conflicto violento. Las
relaciones de cooperación o asociación son también posibles gracias a la existencia
de distintos grupos capaces de ejercer su poder con el fin de colaborar o asociarse
con otras colectividades.
Entre estos dos ámbitos de ejercicio del poder social existen recíprocas
influencias y condicionamientos. En efecto, el poder ejercido en el seno de una
sociedad constituye la base indispensable para que pueda organizar y movilizar sus
capacidades en orden a ejecutar sus actos de poder respecto de otras sociedades, es
decir, para proyectar su poder en el contexto internacional. De modo semejante, la
evolución en las relaciones internacionales de poder provocará modificaciones en los
medios y actos de poder, desarrollados en el ámbito interno (nacional) de esa
sociedad.
Para que un grupo humano, que por el simple hecho de serlo manifiesta unas
relaciones de poder entre sus propios miembros, sea capaz de ejercer un cierto
protagonismo en las relaciones internacionales, es imprescindible el cumplimiento de
dos condiciones.
Primero, que posea una mínima autonomía para proyectar su poder hacia el
exterior, hacia el campo de las fenómenos internacionales. En segundo término, que
ejerza su poder a través de relaciones internacionales significativas para el conjunto
de la sociedad internacional.
La autonomía de poder hacia el exterior que ostenta una sociedad existe desde
el momento mismo en que es capaz de ejercer un cierto poder social de un modo
directo y sin mediación en alguna parcela de las relaciones internacionales.
También habrá que tener presente que aun cuando un grupo pueda ejercer de
modo autónomo su poder en el exterior, si las actuaciones que realiza o las relaciones
en las que participa resultan irrelevantes para la estructuración y dinámica de la
sociedad internacional, nos permitirá . excluirlo del análisis.
Esta dimensión social del ejercicio del poder internacional fue ya destacada por
QUINCY WRIGHT, cuando definió las relaciones internacionales como:
«Las relaciones entre grupos poderosos».
2. Es un poder descentralizado
Si consideramos los innumerables grupos que gozan de autonomía suficiente
para ejercer un cierto grado de poder internacional, comprenderemos una de las
causas por las que este poder se encuentra fuertemente descentralizado o disperso.
Capítulo 3
La sociedad internacional
1. El concepto de sociedad internacional
Finalmente, existe una corriente doctrinal creciente, que estima, no sólo posible
sino incluso necesario, proceder a una definición del término «sociedad internacional»,
a partir de la cual pueda abordarse mejor el estudio de los fenómenos y relaciones que
se desarrollan en su seno. Esta posición no excluye, en absoluto, la posibilidad de
destacar los rasgos propios de esta sociedad.
Junto a los estados siempre han existido otros grupos sociales cuya autonomía
de poder les ha permitido participar activamente en el complejo entramado de las
relaciones internacionales.
En determinadas sociedades internacionales, la base interestatal ha sido
suficientemente importante para poder comprender y explicar su configuración y
dinámica esenciales. Esto es particularmente cierto respecto de la esfera jurídica. Sin
embargo, nunca ha bastado para alcanzar una comprensión totalizadora de la realidad
internacional. Como afirma Truyol: «… esencialmente, pues, la sociedad internacional
es fina sociedad de comunidades humanas con poder de autodeterminación, de entes
colectivos autónomos».
Todo grupo humano presenta algún tipo de estructura interna que, por
pertenecer a una colectividad social, podemos calificarla de estructura .social. Esta
estructura social se puede definir, siguiendo a MEDINA, como «la trama de posiciones
e interrelaciones mutuas, mediante las cuales se puede explicar la interdependencia
de las partes que componen la sociedad». Naturalmente, la sociedad internacional
presenta también una estructura social propia y característica a la que denominaremos
estructura internacional.
1. La extensión espacial
La sociedad internacional es una sociedad territorial. No resulta extraño, pues,
que uno de los primeros elementos estructurales que debamos analizar en cada
sociedad internacional sea, precisamente, el marco espacial en el que dicha sociedad
se encuentra asentada.
fronteras del Imperio Romano, como zona de protección frente a posibles invasiones
de los pueblos «bárbaros» (extranjeros), al igual que la imagen plana del mundo, que
durante tantos siglos gravitaron en la configuración de los sistemas internacionales
eurocéntricos, nos exime de mayores comentarios.
los espacios, la utilización del espacio ultraterrestre, con fines pacíficos o bélicos, y un
sinnúmero de problemas, tan acuciantes y graves como los enunciados, está
obligando, de forma lenta pero irreversible, a una reestructuración de la sociedad
mundial.
2. La diversificación estructural
En la estructura de la sociedad internacional, como en la de todas las grandes
sociedades, se pueden apreciar tres subestructuras o estructuras parciales diversas
entre sí, pero de cuya correlación mutua surge la configuración del orden internacional
imperante. Cada una de estas subestructuras se corresponde con una de las áreas
imprescindibles para la existencia de la sociedad n i ternacional en su conjunto. Al
mismo tiempo, sus vínculos mutuos nacen de la existencia de actores internacionales
que participan, simultáneamente, en varias de estas áreas. No obstante, y a efectos
teóricos, convendrá diferenciarlas entre sí para comprender mejor los actores
relevantes en cada una de ellas y la naturaleza de sus relaciones fundamentales.
En definitiva, las diferencias que existen entre cada una de estas tres
subestructuras de la suciedad internacional de nuestros días, le confieren unas
características propias respecto de otros períodos históricos, al tiempo que evidencian
signos de transformación hacia una nueva estructura mundial, cuya configuración
última resulta difícil determinar, y de la que ya se atisban algunos de los que serán sus
principales protagonistas.
3. La estratificación jerárquica
La sociedad internacional constituye una realidad extensa y compleja, en cuyo
seno podemos descubrir varios niveles o estratos ocupados por sus miembros según
la desigualdad de poderes que ostentan. Entre estos niveles existe una jerarquía, un
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 7
4. La polarización
La polarización, o simplemente polaridad de una sociedad internacional,
podemos definirla como la capacidad efectiva de uno o varios actores internacionales
para adoptar decisiones, comportamientos o normas internacionales aceptadas por los
demás actores, y mediante las cuales alcanzan o garantizan una posición hegemónica
en la jerarquía internacional.
Por otra parte, las guerras, o para ser más exactos, ciertos tipos de guerras,
constituyen una institución internacional que refleja la homogeneidad entre los estados
en determinadas épocas históricas. Por ejemplo, las llamadas guerras dinásticas o
sucesorias, constituyeron durante siglos una institución aceptada por todas las
monarquías, para permitir el acceso al trono vacante de un reino por cualquiera de los
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 11
6. El grado de institucionalización
Las consideraciones precedentes nos permiten introducirnos en el último
elemento fundamental para el conocimiento de una sociedad internacional, y que, en
cierta medida, es un resumen de todos los anteriores. Se trata del grado de
institucionalización.
Los modelos estáticos tratan de dar una representación teórica que explique la
aparente paradoja que supone el que las sociedades internacionales, a pesar de su
aparente anarquía por carecer de unos órganos centralizados de poder, logran
perdurar durante largos períodos históricos, en ocasiones pluriseculares, asumiendo la
permanente dinámica internacional sin alterar sus estructuras fundamentales.
Sin duda alguna, el modelo estático que ha alcanzado una aceptación más
generalizada en la doctrina internacionalista es el modelo del equilibrio o balanza de
poder. Una formulación clara de este modelo figura ya en los escritos de algunos
autores del siglo XVIII, tan destacados como DE VATTEL o VOLTAIRE. La
formulación de este modelo durante la etapa de auge de las ciencias físico-naturales,
particularmente la física newtoniana, y de consolidación del racionalismo, debió ejercer
una importante influencia en la admisión de este modelo como paradigma científico
explicativo de la sociedad internacional.
Pero donde, probablemente, más se han canalizado los esfuerzos por alcanzar
modelos dinámicos de representación de la realidad internacional, es en un conjunto
de corrientes teóricas desarrolladas durante las dos últimas décadas: las teorías del
conflicto; las teorías de la integración y las teorías de la comunicación. Cada una de
ellas privilegia cierto tipo de procesos o relaciones en el panorama internacional, pero
todas ellas poseen en común la visión de la sociedad internacional como una sociedad
dominada por procesos de reajuste y mutación, como una realidad social en constante
dinamismo.
Más tarde, y ante las críticas sus citadas, se desarrolló el Segundo Informe del
Club de Roma, fruto de las investigaciones de MESAROVIC y PESTEL. A estos
trabajos le siguieron muchos otros, entre los que destacarnos el modelo SARUM, del
Departamento del Medio Ambiente del Reino Unido; el modelo SIMLINK, del Banco
Mundial; el elaborado por LINNEMAN y denominado MOIRA (Modelo de Relaciones
Internacionales en la Agricultura); el modelo del mundo en el año 2000, realizado por
un equipo de expertos del Consejo del Medio Ambiente y del Departamento de Estado
de los Estados Unidos; el Modelo Mundial Latinoamericano desarrollado por el Comité
de expertos, entre los que se encontraban JORGE SABATO, OSVALDO SUNKEL y
HELIO JAGUARIBE. Las Naciones Unidas auspiciaron un modelo que fue realizado
por uno de los más importantes económetras y Premio Nobel de Economía, WASSILY
LEONTIEF; finalmente, debemos mencionar el modelo INTERFUTUROS de la OCDE.
Modo este esfuerzo científico no ha sido baldío. Los diversos informes han
generado varios efectos positivos. Ante todo, conmocionaron la conciencia de la
opinión pública, obligándola a enfrentarse con su propia realidad medioambiental y con
las posibles consecuencias futuras que se derivarían, caso de no adoptarse medidas
correctoras, de un uso y deterioro abusivos de los recursos del planeta.
Capítulo 4.
Las Relaciones Internacionales.
1. Las interacciones sociales y el concepto de relaciones internacionales.
Tomemos algún ejemplo para explicar mejor estas ideas. Está unánimemente
aceptado que las guerras internacionales son una forma ancestral de relación entre las
sociedades, que se caracteriza por el recurso a la violencia y los poderes militares de
tales sociedades. Sin embargo, no todas las interacciones que integran las guerras
quedan reducidas a aquellas que implican el uso de la violencia. Además de las
batallas, los beligerantes recurren también a actuaciones de carácter económico
(embargos, boicots, etc.) o diplomático (negociaciones de alto el fuego, de intercambio
de prisioneros, etc.).
Existe, sin embargo, una forma de relación cooperativa que por su importancia
y particularidades ha atraído la investigación de los teóricos internacionalistas, muy
especialmente durante las cuatro últimas décadas. Se trata de los procesos de
integración internacional, sea esta de carácter político, económico o técnico-
administrativo.
Así pues, el conflicto es una relación social por la que dos o más colectividades
aspiran a satisfacer intereses o demandas incompatibles, utilizando sus desigualdades
de poder para mantener actuaciones antagónicas o contrapuestas, recurriendo, en
último extremo, a la violencia. Cuando el conflicto se desarrolla entre actores de la
Sociedad Internacional lo denominaremos un conflicto internacional.
La relación conflictiva entraña una oposición objetiva y/o perceptiva, entre los
intereses o demandas que cada actor aspira a lograr, pero además exige el uso de
ciertos medios o la práctica de unas actuaciones antagónicas, en la medida en que
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 7
cada parte en el conflicto intenta dificultar o impedir el logro de los fines perseguidos
por los restantes actores.
Pero ocurre con frecuencia que la incompatibilidad entre los intereses de los
diversos actores responde a motivaciones estrictamente subjetivas o de valoración. En
otras palabras, que el conflicto nace porque los actores sustentan valores que
consideran incompatibles o perciben sus intereses como antagónicos. Ejemplos de
esta categoría de los conflictos los encontramos en los conflictos de origen ideológico
o religioso.
Existen diversos criterios para distinguir los tipos de conflictos. Ello ha dado
origen a innumerables categorías, a través de las cuales los autores intentan reflejar
las diferencias y similitudes que existen entre los conflictos sociales.
Esta distinción resulta importante por cuanto en los conflictos por recursos el
objetivo es mucho más preciso y cuantificable, lo que facilita una valoración de
pérdidas y ganancias, en virtud de la cual es mucho más sencillo conocer cuando es
necesario concluir el conflicto o, por el contrario, cuando resulta útil mantenerlo.
los conflictos violentos y, desde luego, que los conflictos bélicos. No obstante, la
importancia y características de estos últimos nos obligan a darle un tratamiento
diferenciado.
Casos singulares de conflictos multilaterales son los que involucran a todos los
actores internacionales de un área o región específicas del sistema internacional, son
los conflictos regionales, respecto de aquellos otros que enfrentan a la totalidad o a la
inmensa mayoría de los actores de la Sociedad Internacional, y que podemos
denominar conflictos mundiales. Como ejemplos de conflictos regionales, podemos
citar el conflicto árabe-israelí o el conflicto centroamericano. Por su parte, el conflicto
entre países ricos y países pobres constituye un caso de conflicto mundial.
Para alcanzar esta finalidad, los principales actores que dominan cada una de
estas estructuras jerarquizadas proyectan su poder mediante una combinación de
acciones persuasivas y coactivas, destinadas a imponer y mantener sus particulares
intereses como intereses generales de toda la Sociedad Internacional.
Tal vez haya sido KNORR uno de los autores que más extensa y
profundamente haya abordado el estudio de la interdependencia internacional. Según
este autor:
«Interdependencia significa literalmente dependencia mutua, es decir,
dependencia uno del otro. Es lo opuesto de aislamiento, de autonomía completa, de
independencia total. La interdependencia internacional significa que la vida de las
sociedades organizadas en Estados soberanos se torna más o menos condicionada
por la vida de otras sociedades. Significa que el esfuerzo de las sociedades por lograr
objetivos, y sus partes, son más o menos interdependientes; en verdad, esto es lo que
torna interesante en el análisis presente el uso del concepto. Nuestra definición
comprende las implicaciones tanto conflictivas c omo cooperativas».
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 13
Capítulo 5
Los actores internacionales.
1. Consideraciones generales.
En una primera aproximación podemos decir que actor es el que actúa, el que
desempeña un papel (rol) en un contexto social definido previamente. De acuerdo con
está acepción genérica, la expresión actor internacional nos destaca la dimensión
dinámica de la sociedad internacional. Nos refiere a una realidad internacional en la
que lo más significativo es la acción que llevan a cabo los grupos sociales que
participan en ella. De este modo, el concepto de actor internacional surge asociado
teóricamente a los conceptos de interacción y relación internacional.
Ante todo, ambos criterios de clasificación descansan sobre una primacía del
paradigma estatal. Ello conduce, con frecuencia, a identificar las relaciones
internacionales con las actuaciones estatales.
estatales. Los resultados no han podido ser más revolucionarios y demoledores para
el paradigma del estado. Hoy en día sabemos lo suficiente para poder afirmar que, en
el contexto de las relaciones económicas internacionales, las empresas
multinacionales constituyen actores con un protagonismo equiparable a la mayoría de
los estados. Esta misma reflexión podríamos hacerla extensiva a otros actores y
relaciones internacionales.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 5
Por tanto, los vínculos de poder que imperan entre los miembros de un actor
agregado son los que les posibilitan que pueda operar internacionalmente en aquellos
ámbitos en los que existe una mínima convergencia de intereses entre sus miembros,
para que estos hayan delegado o transferido sus poderes a los órganos del actor,
aunque de modo temporal y limitado.
Ello se debe a que en la realidad internacional lo que existen son individuos agrupados
y relacionados de modo complejo siguiendo procesos integradores y agregativos.
Entre ambos procesos existe una ósmosis, de tal modo que un proceso de
integración puede ser el resultado de la transformación experimentada por un proceso
de agregación. Análogamente, la desintegración de los actores internacionales puede
conducir a la emergencia de actores agregados. Por ejemplo, la Confederación
Germánica, creada en 1815 a raíz del Congreso de Viena, y bajo la hegemonía de
Prusia y Austria, constituía una agregación de estados y ciudades-estado soberanas.
Más tarde, y a partir de esta organización política, surgiría el Imperio Alemán, ejemplo
de integración política en la Europa decimonónica.
Capítulo 6.
El Estado, el Pueblo y la Nación.
1. El estado como actor internacional: una aproximación critica al
concepto.
En línea con lo apuntado por POULANTZAS, podemos afirmar que los análisis
realizados por los internacionalistas, en relación con el concepto del Estado y su papel
como sujeto activo de la realidad internacional, ha seguido dos tendencias netamente
diferenciadas: una corriente formalista y una corriente materialista.
rigurosidad y realismo, frente a las realizadas, sobre idénticas cuestiones, por los
defensores del formalismo estatal.
La obra de MARX abrió una vía nueva para desarrollar los análisis sobre el
Estado, en tanto que realidad política, tanto nacional como internacionalmente. Por
esta vía han discurrido no pocos teóricos de las relaciones internacionales,
alumbrando de este modo una nueva visión del Estado y de las relaciones
interestatales.
Pero el Estado, como totalidad, puede y debe ser considerado como una
formación social que engloba tanto las instituciones, aparato jurídico-político, como
también otros elementos de la superestructura y de la base económica».
Como hemos podido apreciar, las distintas tendencias doctrinales que han
surgido, en torno a la consideración del Estado, se caracterizan por privilegiar alguno
de los rasgos definidores de la comunidad estatal, en ocasiones de manera
excesivamente simplificadora, para desde ellos tratar de explicar su actuación en el
mundo internacional.
Ante todo, cabe decir que la génesis de todo Estado está asociada a la
existencia de una población establecida sobre un territorio definido, por lo que
inevitablemente la posición y capacidad de actuación internacional de un Estado
estará condicionada por esa base geográfica. STOJANOVIC ha acuñado la expresión
sociedad territorial global para indicar:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 7
Por lo que se refiere a la primera de estas dos dimensiones, es obvio que una
parte importante de las competencias asumidas y desarrolladas por el Estado, tanto
interna como internacionalmente, derivan de su realidad espacial. En efecto, las
potencialidades económicas y demográficas de cada país están condicionadas por la
extensión y naturaleza de su territorio. Además, la base espacial contribuye a definir
físicamente la esfera de las relaciones internas, de las internacionales, a través deja
determinación de las barreras político-territoriales que son las fronteras. Obliga
también al Estado a garantizar y defender la integridad territorial del espacio sobre el
que se asienta la población de ese Estado. En definitiva, como ha puesto de
manifiesto ARON, el espacio constituye uno de los fines permanentes que persigue
todo Estado por medio de su política exterior, a la par que una de las causas
generadoras de las relaciones con otros estados. Esta idea es también expresada por
STOJANOVIC cuando afirma:
«La territorialización de las sociedades global es provoca un tipo específico de
contradicción que, en último análisis, conduce al fenómeno esencial del que pueden
surgir las relaciones internacionales. La ocupación política de la tierra y su delimitación
de otras zonas ocupadas del mismo modo crea una interdependencia entre las
estados globales, toda vez que en ningún territorio aislado pueden concurrir todos los
recursos naturales que un país, en su conjunto, ofrece al hombre para el desarrollo de
la producción material».
Pero por importante que sea la dimensión territorial del Estado, no se agota en
ella la realidad estatal, puesto que una parte apreciable de las competencias estatales
se orienta, directamente, al desempeño de ciertas funciones básicas para la
subsistencia de la sociedad. Entre las funciones estatales más relevantes cabe
mencionar las de naturaleza política y las de naturaleza económica, que son, sin duda,
las causantes de la génesis del Estado. Pero junto a las anteriores, cabe mencionar
otras funciones, igualmente significativas, desde la óptica internacional. Por ejemplo, la
función de representación de la sociedad, frente a otras colectividades organizadas,
diferentes del Estado, y que operan en el marco de la sociedad internacional.
Como veíamos, entre las funciones principales del Estado hay que destacar la
función política y fa función económica. Ambas se encuentran interrelacionadas desde
los orígenes de las formaciones sociales estatales, pues éstas no son sólo la
expresión de una determinada organización política reguladora de las relaciones entre
los individuos que las integran sino también la plasmación de la organización
productiva de la sociedad.
Pero los estados y las relaciones entre los estados se ven afectadas también
por las funciones económicas asumidas por éstos. Es incuestionable que las
comunidades estatales han desempeñado y gozado de competencias económicas
cuya amplitud ha variado considerablemente a lo largo de la historia, pero que siempre
se han plasmado en una serie de órganos e instituciones estatales. El origen de esta
función económica del Estado radica en el hecho de que una parcela fundamental de
las relaciones entre los individuos y los grupos sociales las constituyen aquellas que
afectan a la producción de los bienes y servicios necesarios para la vida, y por tanto,
en la medida en que el Estado se erige como suprema fórmula de organización de una
colectividad, resulta necesario que asuma también la regulación, control y ejecución de
ciertas actuaciones económicas.
Por tanto, la fusión en el seno del Estado de estas dos funciones básicas, la
dominación del hombre por el hombre y la dominación de los bienes por el hombre, ha
contribuido a convertir al Estado en el actor fundamental del sistema de relaciones
internacionales, siendo el establecimiento del sistema económico capitalista y la
formación del Estado moderno la máxima expresión de esta fusión político-económica,
cuya consagración, en el marco de una sociedad internacional de ámbito universal, se
producirá durante los dos últimos siglos a través del proceso de colonización
imperialista realizado por las potencias europeas.
Dicho lo anterior, conviene añadir que cada vez más el protagonismo de los
acontecimientos internacionales sobre el mundo interno del Estado se deja sentir con
creciente importancia sobre el proceso contrario. En efecto, a diferencia de otros
períodos históricos, durante los dos últimos siglos se constata un fenómeno que
podemos calificar como: efecto descompensación, que opera en favor de un peso
creciente de lo internacional sobre lo intraestatal, que está obligando a una redefinición
de las funciones y competencias tradicionalmente atribuidas al Estado, y algunas de
las cuales están asumidas por otros grupos sociales nacionales y/o internacionales,
cuando el efecto descompensación operaba en sentido inverso, es decir, concediendo
un mayor peso a lo nacional sobre lo internacional.
puedan servir para una mejor comprensión de las características propias de cada una
de ellas.
A estas tres etapas señaladas por AMENGUAL, cabría agregar una corriente
actual que podríamos calificar de funcionalista, de acuerdo con MARSAL ARGELET, y
que se encuentra ampliamente difundida entre sociólogos y politólogos de inspiración
anglosajona, uno de cuyos más representativos exponentes es KARL DEUTSCH. Para
este autor, el concepto de pueblo cabe definirlo en los siguientes términos:
«Un grupo de personas con hábitos complementarios de comunicación.
(... )
Lo esencial para constituir un pueblo es que sus miembros compartan una
comunidad de significados en sus comunicaciones, de modo que puedan
comprenderse en forma efectiva en un amplio ámbito de diferentes temas. Es evidente
que una lengua común, aunque no sea indispensable, ayuda mucho para esta
finalidad, y resulta decisiva la existencia de una cultura común que proporcione los
significados comunes».
CHAUMONT nos señala en esta cita dos elementos que son consustanciales
con la idea de pueblo, por un lado la necesidad de que se desarrolle una conciencia
política común, y por otro, el que esta conciencia política común genere una actuación
colectiva de la mayoría de los miembros del grupo, orientada hacia la consecución de
una liberación de las relaciones de dominación político-económica, respecto de otros
grupos exógenos (otros estados, naciones o pueblos).
puedan existir. La etnia, por su parte, se conforma como conjunto de individuos cuyas
relaciones vienen determinadas por factores naturales preestablecidos, generalmente
de naturaleza biológica o de sangre. En ambos casos se aprecia que el conjunto de
individuos no logra configurarse como un grupo social organizado y activo, con
conciencia grupa¡ diferenciada, y mucho menos con conciencia política propia.
Aun cuando suele ser habitual la adscripción de( pueblo a un área territorial
definida, éste no es un requisito indispensable para el surgimiento de una realidad
popular, como lo demuestra claramente el caso del pueblo palestino, aunque
evidentemente sí constituye un elemento condicionante para la consecución del
objetivo básico a que aspira todo pueblo, es decir, su conversión en unidad estatal
independiente. Y ello es así porque el vínculo de agregación entre todos los miembros
de un mismo pueblo no descansa, a diferencia del Estado, en la coparticipación
territorial, sino precisamente, en la identidad política común, en la aspiración y en la
lucha por crear un Estado en el que el pueblo vea reconocidos sus intereses y
derechos políticos y económicos.
Según esta concepción del término nación cabe deducir sus principales
elementos:
No cabe, por tanto, considerar que la nación constituye una realidad social
permanente e inmutable una vez se alcanza su constitución. Por el contrario, la nación
sólo permanece como tal en la medida en que mantiene viva la lucha por su existencia
y en la medida en que esta lucha constituye, en sí misma, una prueba palpable de la
realidad nacional. No obstante, la autonomía nacional opera, fundamentalmente, en la
esfera de la cultura, ya que es la cultura el vínculo comunitario del que surge la nación.
Ello significa que las naciones son particularmente sensibles a las relaciones de
dominación en el ámbito cultural por parte de otras colectividades, por ser la
dominación cultural (lingüística, religiosa, étnica, artística, etc.) la que más
directamente afecta a la propia subsistencia de la nación.
d) Naturaleza personal
La nación, a diferencia de otras formas de agrupación social, alcanza su
estabilidad, integración y capacidad de actuación autónoma, debido a la identificación
que suscita en los individuos, entre su realidad personal y la realidad nacional. En
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 18
efecto, el fundamento último del poder de toda nación radica en el hecho de que sus
miembros individuales han interiorizado, a través de sus procesos de aprendizaje y
socialización, los vínculos culturales comunes forjados históricamente durante
sucesivas generaciones. En la medida en que tales vínculos culturales se transforman
en una parte importante de la personalidad, consciente e inconsciente, de cada
individuo, éste termina por asociar su propia existencia a la existencia del grupo
nacional, en el límite puede llegara aceptar la necesidad de su sacrificio personal por
salvaguardar la existencia nacional.
La nación, por tanto, no puede ser analizada más que desde la consideración
de su doble naturaleza, social y cultural, que no implica una relación de necesidad con
la existencia de otras formas de organización social, como puede ser el Estado. Desde
esta perspectiva, la concepción del Estado-nación no tiene más validez que la que
aportan los casos, siempre excepcionales, en los que tal vinculación entre ambas
colectividades se ha producido históricamente. No podemos aceptar tampoco la tesis
de CHAUMONT, según la cual «... Resulta exacto que la nación, al igual que el
aparato del Estado, posee una naturaleza ideológica. Entendemos por ello que cumple
la doble función de toda ideología: función interna de unificación, que sirve para
enmascarar y, a veces, superar las contradicciones; función externa de simbolización,
frente a las colectividades extranjeras. Pero el contenido de la ideología nacional no es
el mismo que el contenido de la ideología del aparato del Estado: mientras ésta última
expresa, organiza y justifica una determinada estructura económica y social, la
ideología nacional traduce y sacraliza las exigencias económicas de un pueblo. La
nación es, por tanto, un concepto ideológico, en cuanto superestructura de un pueblo».
Ante todo, la nación constituye una realidad social integrada, en la que los
vínculos que unen a sus miembros descansan en la identidad cultural gestada y
consagrada a través de la historia. Como lo ha señalado magistralmente GARCIA
PELAYO:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 22
«A diferencia del pueblo, la nación no es una entidad natural sino una entidad
creada por la historia, que desde la esfera natural ha ascendido a la de la cultura, a la
capacidad de determinar su existencia y de crear su futuro. Es decir, la nación es el
resultado del ascenso de un pueblo desde la inconsciencia histórica a la conciencia
histórica, desde la necesidad a la autodeterminación, desde la actuación por causas a
la actuación por motivos y con arreglo afines planeados. Al revés que el Estado, la
nación no está necesariamente vinculada a un territorio, aunque ciertamente, pueda
estarlo, no es una entidad territorial, sino personal. Al Estado le es inherente la
soberanía, la coerción externa; a la nación -que es un orden constituido por
participación, que es una comunitas y no una societas- le es inherente la
autodeterminación».
Cabe afirmar pues que los conceptos de nación y Estado no son excluyentes ni
asociables por necesidad, puesto que hacen referencia a realidades sociales distintas.
Una nación puede coexistir en el seno de un mismo Estado con otras naciones o
pueblos, al igual que subsiste, aunque se encuentre participando de diversas
estructuras estatales. Ello es así porque la organización estatal no afecta, en principio,
más que la esfera de las relaciones político-económicas, que aun siendo una parte
sustancial del sustrato cultural de una nación no lo agotan en absoluto.
Desde luego no cabe afirmar que toda nación, por la simple razón de su
existencia, resulta ser nacionalista. RENOUVIN ha distinguido correctamente entre el
sentimiento nacional y el nacionalismo como exaltación discriminatoria del sentimiento
nacional respecto de otros grupos nacionales; por la misma razón, no cabe sostener la
tesis de DEUTSCH, según la cual la nación es aquel pueblo que logra controlar un
Estado, aunque ciertamente existen poderosas razones político-económicas que
favorecen la discriminación nacionalista, es decir, la tendencia de una nación a
dominar y discriminar a otros grupos culturales, mayoritarios o minoritarios, recurriendo
al aparato de coerción del Estado.
Finalmente, cabe decir que junto a las relaciones existentes entre los pueblos y
los estados de una parte, y las naciones y estados de otra, existe también una relación
dinámica y dialéctica entre las colectividades populares y nacionales. Un pueblo puede
llegar a configurarse como una nación en la medida en que su existencia histórica
como colectividad le posibilite ir generando unos vínculos de integración cultural
propios que transciendan el marco limitado de las relaciones políticas y económicas.
Análogamente, la realidad nacional no es una situación a la que se accede y que
garantiza indefinidamente, la integración social entre sus miembros. Por el contrario al
igual que por un lento proceso de integración cultural, se puede lograr la
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 24
En general, se puede afirmar que existen una serie de elementos básicos que
caracterizan al Estado y nos permiten diferenciarlo de otros actores internacionales.
Tales elementos podemos agruparlos en dos categorías:
La población
Resulta obvio que puesto que el Estado es una forma específica de
organización social de las relaciones, las características que presenten los individuos
que forman parte de esa sociedad afectará a sus posibilidades de intervención en los
asuntos internacionales. Sin duda, los rasgos que más directa y significativamente
afectan a la estructura estatal vienen determinados por la existencia de uno o varios
grupos populares y de uno o varios grupos nacionales.
El territorio
El territorio o espacio nacional de un Estado, aunque debe estar claramente
definido gracias a una delimitación fronteriza respecto de los estados vecinos, no
puede contemplarse como una realidad espacial estática. En efecto, el ámbito
geográfico propio de un Estado puede cambiar, ampliándose o reduciéndose, en el
transcurso de los siglos. Es más, la aspiración a lograr la ocupación territorial, primero,
y político-económica, más tarde, por ciertos estados ha sido uno de los fines que más
directa y permanentemente han influido en la política exterior de los estados y, por
tanto, en las relaciones internacionales.
La organización político-económica
Junto a la población y el territorio, el tercer elemento material que nos permite
definir al Estado, en su calidad de actor internacional, es la organización político-
económica. Por lo general, los autores hacen referencia exclusiva a la organización
política representada por el gobierna del Estado, pero aun cuando esta fórmula de
identificación entre Gobierno y Estado es cuestionable, lo verdaderamente significativo
es el hecho de que tales autores olvidan el alcance que las relaciones económicas y
su institucionalización en ciertos órganos posee para la comprensión del Estado y de
su actividad internacional.
Carta de las Naciones Unidas (2.625/XXV), así como otras muc has, no es menos
cierto también que el principio de soberanía estatal ha sido utilizado, y sigue siéndolo,
por las grandes potencias para amparar y proteger el dominio ejercido sobre extensas
áreas geográficas y numerosos pueblos, y que la descolonización no se ha
consumado en virtud de la soberanía estatal sino más bien a pesar de ella.
Capítulo 7
Las superpotencias, las grandes potencias y las potencias
medias
1. La movilidad histórica de los estados y la importancia de las grandes
potencias.
Esta definición, que contiene los elementos esenciales de cualquier Estado que
se configura como potencia internacional, nos resultará muy útil para delimitar otros
conceptos próximos, pero diferenciables entre sí, como son los de gran potencia o los
de potencia media, ya sea ésta regional o sectorial. Siguiendo con esta progresiva
acotación conceptual del tema y utilizando una afortunada expresión de TOYNBEE,
podemos definir a una gran potencia como:
«La potencia política cuya acción se ejerce en toda la extensión . del ámbito
máximo de la sociedad en cuyo marco opera».
Ahora bien, así definida la gran potencia vemos que sólo es identificable al
término, de potencia mundial en la medida en que la sociedad internacional en cuyo
marco se desarrolla y actúa, sea efectivamente, una sociedad mundial. Ello es un
fenómeno histórico relativamente reciente ya que su consumación se alcanza en el
transcurso del siglo XIX. Con anterioridad a esta etapa no todas las grandas potencias
cabe identificarlas con potencias mundiales.
Unido, Alemania, Italia, la Unión Soviética y los Estados Unidos. Tras la Segunda
Guerra Mundial surge una nueva categoría de poderosos Estados, calificados de
superpotencias que se superpondrán a las grandes potencias sin llegar a
descalificarlas como tales.
Observemos, que un país que disponga de todos y cada uno de los elementos
encuadrados bajo lo que hemos denominado como potencialidad material o fuerza
potencial, puede verse incapacitado para invertir o convertir tales medios en
instrumentos efectivos de un creciente protagonismo exterior, sencillamente porque la
inestabilidad política o económica interior absorba todas sus energías y recursos. En
ese supuesto, muy común en los casos de emergencia o decadencia de una gran
potencia, aunque se disponga de la fuerza potencial, desde la perspectiva
internacional dicho Estado carecerá de la fuerza actual o efectiva para llegar a ser una
auténtica gran potencia.
El ejemplo de los Estados Unidos durante el último cuarto del siglo XIX y los
comienzos del siglo XX, hasta su intervención en la Primera Guerra Mundial, son un
ejemplo paradigmático de un país, que gozando de todos los requisitos para
transformarse en una gran potencia internacional, mantiene una política exterior,
basada en los principios de la Doctrina Monroe formulada en 1823, orientada a
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 5
Pero junto a estas analogías, existen indudables diferencias entre unas y otras.
Ante todo, las superpotencias disponen de una potencialidad militar muy cualificada, a
saber: un armamento nuclear estratégico cuya utilización provocaría el
desencadenamiento de un conflicto bélico, cuya dimensión mundial derivaría no de la
participación mayoritaria de los estados como beligerantes, sino de los efectos que
toda la Humanidad tendría que soportar, con independencia de su grado de
participación en el conflicto, y que ponen en peligro la existencia misma de esa
Humanidad. A diferencia de otros períodos históricos en los que las grandes potencias
tenían la capacidad de generar conflictos bélicos en todo el ámbito de la sociedad
internacional, incluido el ámbito mundial en el siglo actual, dicha capacidad era una
consecuencia de la dimensión intercontinental de tales grandes potencias y/o de su
capacidad para incorporar a terceros países como partes beligerantes. En la
actualidad, las superpotencias por sí solas pueden iniciar y concluir un conflicto, sin la
necesidad de intervención de otros estados, cuyos efectos repercutirían
definitivamente en la subsistencia del resto de la Humanidad.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 7
En segundo lugar, la naturaleza misma del conflicto bélico nuclear total y de los
efectos que se derivarían de su desencadenamiento, no sólo para terceros países,
simples espectadores del drama, sino para las propias superpotencias beligerantes,
debilita y limita la voluntad política de utilización del potencial militar nuclear de que
disponen a supuestos de auténtica amenaza para su propia integridad y supervivencia,
no ya como tales superpotencias sino como simples estados, supuestos muy
excepcionales en la historia internacional posterior a 1945 (el más significativo fue la
crisis de los misiles de Cuba en 1962), lo que á su vez conduce a las dos
superpotencias a basar su disuasión, no mediante una confrontación directa y bélica
de su poderío, sino mediante una confrontación indirecta por el concurso de terceros
países o en los ámbitos extramilitares (económicos, político-diplomáticos, ideológicos,
técnicos, etc.).
Establecidas las diferencias, tanto analíticas como reales, que existen entre los
conceptos de gran potencia y de superpotencia, es indudable que ambas categorías
de estados comparten una misma función en el panorama internacional, a saber: el
concurso necesario y eficaz que realizan al establecimiento y garantía de un cierto
orden mundial en cuyo marco puedan desarrollarse, limitadamente, las actuaciones y
satisfacerse las demandas de los demás estados que integran la sociedad
internacional universal.
Por su parte podemos afirmar que las Potencias sectoriales son: aquellos
estados cuya capacidad de influencia y hegemonía se limita a un número restringido y
definido de sectores de las relaciones internacionales.
Capítulo 8.
Teoría general de la Organización Internacional.
1. Antecedentes históricos y doctrinales de las organizaciones internacionales.
también la Liga de los Cantones Suizos, organización esencialmente defensiva que, más
tarde, se transformará en una Confederación núcleo del Estado actual.
Entre los primeros autores de la época podemos citar a RAMON LLULL (Raimundo
Lulio), a PIERRE DUBOIS en su obra De Recuperatione Terrae Sanctae (1306). En esta
obra se propone la constitución de una federación de todos los reinos cristianos para
derrotar y vencer a los «infieles», logrando además la recuperación de los Santos Lugares.
También DANTE ALIGHIERI en su obra De Monarchia (1313) sostiene la idea de la creación
de un Imperio o Monarquía universal de carácter federativo.
Pero si bien el auge del Estado moderno eclipsó parcialmente los proyectos de
organización internacional durante los siglos XV y XVI, la propia consolidación del equilibrio
de poder en el sistema de estados europeos contribuyó a estimular, en los siglos
posteriores, la formulación de nuevos proyectos y modelos organizativos de las relaciones
interestatales en los que se destaca la plasmación de una aspiración a establecer un orden
internacional regido por instituciones y poderes, a imagen y semejanza de los del Estado, al
tiempo que las viejas aspiraciones medievales, a alcanzar una proyección universal de los
poderes del Imperio y del Papado, van cayendo, progresivamente, en desuso.
Ya en el siglo XVIII junto a la obra destacada del ABATE DE SAINT PIERRE, titulada
Projet de Traité pour rendre la paix perpétuelle entre les souverains chrétiens (1713), de
marcado tinte pacifista, conviene subrayar la aportación de JEREMIAS BENTHAM con su
escrito sobre el Proyecto de Paz Universal y Perpétua (1789), en el que defiende la
necesidad de proceder a una abolición de la diplomacia secreta, como fuente generadora de
desconfianzas y recelos entre los estados, y la creación de una Corte o Tribunal
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid,1991. 3
internacional de arbitraje con el fin de dilucidar, según el Derecho Internacional vigente, los
conflictos de intereses entre los países.
Esta corriente del pensamiento «europeísta», que llegará hasta nuestros 'días
asociada a nombres tan ilustres como los de COUDENHOVE-KALERGI, ARISTIDE
BRIAND, JEAN MONNET o ROBERT SCHUMAN, constituyó el fundamento filosófico,
político y jurídico de las principales organizaciones europeas actuales: el Consejo de Europa
y la Comunidad Europea. Corriente «europeísta» de la que no estuvieron ausentes
importantes intelectuales y pensadores españoles, como JUAN FRANCISCO SIÑERIZ en el
siglo pasado, o SALVADOR DE MADARIAGA, y ORTEGA Y GASSET en el presente siglo.
Para concluir este apartado, podemos extraer dos conclusiones que se desprenden
claramente de los antecedentes históricos y doctrinales sucintamente referidos. En primer
lugar, observamos que la tendencia hacia formas, más o menos desarrolladas, de
organización internacional son una consecuencia directa de la propia dinámica relacional
que se genera entre las comunidades sociales, insertas en las comunidades políticas
independientes (estados), además de la creación de organismos internacionales
directamente por parte de los estados. Naturalmente, tanto unas como otras organizaciones
constituyen una parte íntegra de la sociedad internacional en cuyas estructuras y evolución
influyen apreciablemente. Esta consideración matiza sustancialmente las tesis de los
doctrinarios del realismo político internacional, para quienes las organizaciones
internacionales no son más que una proyección exterior del Estado, o bien se encuentran
tan mediatizadas por sus poderes que carecen de eficacia internacional propia.
El nuevo sistema productivo, propio del capitalismo industrial, impuso también una
serie de limitaciones y de condicionamientos. Ante todo era necesario una creciente
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid,1991. 5
Junto a las causas que hemos mencionado y que comenzaron a fraguarse durante el
siglo pasado, aunque muchas de ellas alcanzan su eclosión en el presente siglo, debemos
mencionar otros dos factores que han contribuido, específicamente, al crecimiento
exponencial del número de organizaciones internacionales en el período posterior a la
Primera Guerra Mundial.
1° Internacionalidad
La organización que tratamos de estudiar se distingue de otros grupos
sociales por la nota de su internacionalidad. Esta internacionalidad significa que los
miembros que integran una organización de este género tienen que proceder o
formar parte de distintos estados, lo que les diferencia de aquellos grupos o
colectividades integradas por miembros pertenecientes a un solo Estado, y por
consiguiente, sometidos a los poderes y al derecho interno de éste.
Pero la nota de internacionalidad también cabe predicarla respecto a las
actuaciones y efectos derivados de estas organizaciones. En efecto, su constitución,
desarrollo y extinción afectan directamente al panorama de las relaciones
internacionales, de las que forman parte, porque es en el medio internacional en el
que operan la mayor parte de sus competencias e instituciones.
b. Relevancia jurídica.
Todas las organizaciones internacionales surgen de un acuerdo de
voluntades, de una decisión común entre sus miembros fundadores, que transciende
los límites de los derechos y obligaciones por ellos reconocidos como mutuamente
vinculantes. Este acuerdo constitutivo adquiere también una eficacia jurídica frente a
terceros, de acuerdo con un determinado ordenamiento legal específico. Esta doble
relevancia jurídica, interna y externa, que muestra toda organización internacional
constituye un elemento común a esta categoría de actores internacionales.
Ahora bien, es lógico que puesto que las organizaciones internacionales presentan
notables diferencias, según se trate de organizaciones intergubernamentales o de
organizaciones no gubernamentales, tanto en la composición de sus miembros como en sus
competencias, tam bién muestren un distinto alcance en su personalidad y capacidad
jurídicas. En términos generales, y salvo algunos supuestos excepcionales, podemos
afirmar que mientras las organizaciones intergubernamentales poseen una relevancia
jurídica internacional directa, tanto en lo relativo a su acto constitutivo, como a sus normas
internas y a las normas que regulan sus relaciones con otros actores internacionales, lo que
las convierte en sujetos sometidos al Derecho Internacional Público; las organizaciones no
gubernamentales y demás actores transnacionales gozan de una relevancia jurídica
internacional indirecta, hallándose sujetas de modo inmediato o directo al derecho nacional,
imperante en cada uno de los estados en los que se encuentran implantados sus diversos
miembros.
Surge así una relevancia jurídica derivada del hecho de que al transcender sus
actividades los límites fronterizos entre los estados provocan una colisión o conflicto entre
los diversos derechos nacionales a los que están sujetas sus secciones y organismos
nacionales. Tales conflictos de competencias entre los distintos regímenes legales
nacionales son objeto de una serie de normas y principios que configuran el Derecho
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid,1991. 9
Del análisis de estos cuatro caracteres generales apuntados, podemos extraer una
clara distinción conceptual y operativa de esta categoría genérica de actores, que
denominamos: organizaciones internacionales, sin perjuicio de las matizaciones que en
posteriores capítulos realicemos para los distintos tipos de organizaciones internacionales.
Más adelante, al tratar las competencias del Consejo Económico y Social, la Carta
de las Naciones Unidas indica, en su artículo 71, como una de tales competencias, que: «El
Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con
organizaciones no gubernamentales que se ocupen de asuntos de la competencia del
Consejo. Podrán hacerse dichos arreglos con organizaciones internacionales y, si a ello
hubiere lugar, con organizaciones nacionales, previa consulta con el respectivo miembro de
las Naciones Unidas».
1. 0rganizaciones Nacionales
Aquellas sometidas a la soberanía de un Estado.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid,1991. 10
2. Organizaciones Internacionales
a. Gubernamentales:
- organismos especializados
- organismos regionales.
b. No Gubernamentales.
Esta tipología ha sido completada por diversos autores como TRUYOL, MEDINA,
MESA, MERLE, VELLAS, etc. Mediante la incorporación de una categoría de actores
internacionales con un creciente protagonismo en la vida internacional, a saber: las
Empresas Trans o Multinacionales, que presentan, frente a las organizaciones
internacionales apuntadas, el rasgo distintivo de su finalidad lucrativa.
A lo largo del presente capítulo hemos intentado poner de relieve que, desde la
perspectiva histórica o desde la perspectiva teórica, las diversas formas organizativas
internacionales presentan unas causas y unos caracteres generales que les son comunes,
al tiempo que las singularizan frente a otro tipo de actores internacionales. Junto a esta
perspectiva, hemos señalado algunos elementos diferenciales entre las organizaciones
internacionales, a partir de los cuales es posible fijar una clasificación y avanzar, como se
verá en los capítulos posteriores, un análisis teórico más pormenorizado para cada una de
las categorías de organizaciones internacionales.
Dado que este es uno de los ejemplos en los que la interferencia del Derecho
Internacional Público ha dificultado el desarrollo de categorías y conceptos propios de la
ciencia de las Relaciones Internacionales, tal vez resulte oportuno recordar que también en
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid,1991. 11
También existen OIG que, admitiendo como miembros exclusivos a los estados
soberanos, atribuyen su representación ante la Organización a organizaciones nacionales,
públicas o privadas, además de la representación gubernamental. El caso paradigmático,
pero no exclusivo, de este tipo de Organizaciones lo constituye la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), en cuya Conferencia General y Consejo de Administración los estados
participan a través de delegaciones tripartitas integradas por representantes
gubernamentales, empresariales y sindicales.
Otro tanto cabría señalar para la ONG, en muchas de las cuales, junto a los
individuos y grupos privados como miembros de pleno derecho, figuran también en calidad
de miembros asociados entidades públicas y órganos de las administraciones estatales o,
incluso, otras organizaciones internacionales, como ocurre con el Instituto Internacional de
Ciencias Administrativas que incluye junto a las secciones nacionales e internacionales a
miembros colectivos, miembros individuales y a más de 45 gobiernos de otros tantos
estados. Otro ejemplo destacable es el de la Asociación Internacional Permanente de los
Congresos de la Carretera, en la que participan cinco organizaciones internacionales, 275
entidades públicas, 374 miembros colectivos, 565 miembros individuales y los gobiernos de
45 Estados.
CAPITULO 9
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES
1. CONCEPTO Y CARACTERES GENERALES
A) Base interestatal.
Las organizaciones intergubernamentales se caracterizan porque sus miembros son
los estados, representados habitual, pero no exclusivamente, por sus gobiernos. Ésta
presencia de los estados en la génesis, evolución y extinción de toda OIG es el fundamento
de sus principales potencialidades y limitaciones como actores internacionales y, en todo
caso, permite cualificarlas respecto de aquellas otras formas de organización en las que sus
miembros son colectividades no estatales.
B) Fundamento voluntarista.
Las OIG presentan también la nota diferenciadora del voluntarismo en relación con
su constitución y funcionamiento. Naturalmente esta no es una característica exclusiva de
las OIG, ya que, como hemos indicado, es común a las restantes formas de organización
internacional. No obstante, este rasgo no es extensible a otras categorías de actores
internacionales, como por ejemplo la opinión pública internacional. En todo caso, el
fundamento voluntarista de las OIG contrasta con determinados tipos de vinculación
jurídico-política entre distintas comunidades estatales y centradas en la coacción o
dominación de unas sobre otras. Tal vez la fórmula imperial, el imperio, sea la institución
que mejor responda a este modelo de integración interestatal compulsiva.
que afectan tanto a las propias OIG como a sus estados miembros. Por otra, pone de
manifiesto la necesidad y utilidad de las relaciones de cooperación interestatal.
Desde la perspectiva funcional, tampoco podemos identificar a las OIG como meros
instrumentos o «correas de transmisión» de la política exterior de los estados miembros. En
efecto, las OIG poseen su propia burocracia, reclutada por y al servicio de éstas, con una
capacidad de actuación internacional, dentro del marco de las competencias jurídicas
reconocidas a las OIG que resume la propia autonomía funcional de tales OIG.
Naturalmente la capacidad decisional y la autonomía de funcionamiento de cada OIG varía
enormemente, según su propia ordenación orgánica, las competencias que le han sido
atribuidas y los recursos puestos a su disposición.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 3
Sin embargo, podemos afirmar que en la medida en que los órganos y funcionarios
de la OIG deben atender esencialmente los objetivos comunes y generales para los que se
constituyó esta, no pueden actuar exclusivamente al servicio de los intereses de un estado
ó de un reducido número de países miembros. Ahora bien, en algunas OIG los Estados
miembros gozan de una representación desigual en sus órganos que se traduce en una
desigualdad de derechos, especialmente respecto del derecho de votación, pero también de
obligaciones, sobre todo de las contribuciones económicas necesarias para el
mantenimiento de la Organización y de su personal.
En definitiva, todas las OIG, gozan de una doble autonomía, decisional y operativa,
que demuestra su naturaleza de verdaderos actores internacionales diferentes de los
estados que las integran. Esta autonomía se encuentra, sin embargo, con un distinto grado
de desarrollo y una diversa regulación según consideremos cada una de las OIG.
Como ya hemos visto, las OIG surgen para lograr unos objetivos y/o para superar
determinados límites que cada Estado aisladamente posee frente a sustantivos problemas
internacionales. Con ello las OIG se convierten en instrumentos de canalización de la
colaboración entre los países miembros, o bien la cooperación puede desarrollarse
simultáneamente en el interior y hacia el exterior de la organización, lo que significa que la
colaboración se lleva a cabo entre los estados miembros y además se hace extensiva a los
países que no participan en la organización. De cualquier modo, resulta evidente que las
OIG nacen de y refuerzan los procesos de cooperación entre los Estados.
En razón de esta notable diferencia entre ambas formas de cooperación entre los
estados, la mayoría de las OIG nacen exclusivamente de procesos agregativos y
únicamente un reducido número de organizaciones surgen y se desarrollan siguiendo
fórmulas de integración. Desde esta perspectiva, rechazamos las tesis de aquellos autores
para quienes la cooperación interestatal a través de organizaciones internacionales
especializadas en un limitado número de funciones contribuye, facilita o conduce a la
integración entre los países miembros.
2. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN
Dada la diversidad y el elevado número de OIG que han proliferado desde el final de
la Segunda Guerra Mundial, su estudio y comprensión nos obliga a determinar unos
criterios de clasificación basados en algunos de los rasgos principales de estas
organizaciones. Desde luego, estos criterios de clasificación son múltiples, y atendiendo a la
consideración de cada uno de ellos una misma organización puede encuadrarse en una u
otra de las categorías propuestas, mostrándonos al mismo tiempo las analogías y
diferencias que presenta con otras organizaciones afines.
Estos criterios de clasificación de las OIG, además de poseer una innegable utilidad,
gozan de una generalizada aceptación entre los internacionalistas. No obstante, y a pesar
de ello, preferimos seguir la clasificación propuesta por VIRALLY que, sin diferir
sustancialmente de las anteriores, enfatiza más algunos de los rasgos generales de las OIG
que hemos apuntado con anterioridad.
En primer término, ya hemos señalado que existe una clara diferenciación entre
aquellas organizaciones surgidas de un proceso de integración respecto de aquellas otras
que nacen de un proceso de agregación internacional. En realidad VIRALLY utiliza una
terminología más confusa al distinguir entre las que él denomina organizaciones de
cooperación y las organizaciones de integración. Las organizaciones de cooperación o por
agregación, se presentan como agrupaciones de países cuya finalidad es la de fomentar y
propiciar la armonía y coordinación en las relaciones entre sus miembros mediante la
ejecución de acciones y/o programas comunes entre los estados. Este tipo de
organizaciones cuando realizan sus actividades y operaciones, incluso utilizando fondos y
recursos propios, recurren al concurso y colaboración de los gobiernos de los países
afectados, a quienes prestan su apoyo y de quienes reciben múltiples facilidades para el
desempeño de las funciones propias de las organizaciones.
Las OIG pueden también diferenciarse, según VIRALLY, por el grado de apertura
que muestran respecto de la incorporación de los estados que forman parte de la Sociedad
Internacional. Según este criterio podemos distinguir entre las organizaciones mundiales y
las organizaciones parciales. En las primeras el principio rector es el principio de inclusión
en virtud del cual tratan de fomentar la cooperación entre los estados a través de su
incorporación y participación activa en los órganos de la organización. El éxito o fracaso de
esta categoría de organizaciones mundiales radica, en gran medida, no tanto en lograr la
incorporación de todos los es tados del sistema internacional, cuanto en alcanzar la
participación efectiva de todos los principales estados que desempeñan un cierto
protagonismo mundial como superpotencias o grandes potencias.
Este principio opera también en aquellas OIG cuyas actividades y funciones son
mucho más concretas y específicas. En efecto, si tocamos el caso del Fondo Monetario
Internacional (FMI), observaremos que puede ser considerada como una auténtica
organización mundial, aun cuando en 1948 se retirasen de ella países tan destacados como
la Unión Soviética o Checoslovaquia. La explicación la podemos encontrar en el hecho de
que en esta organización se encuentran incluidos un número de países suficientemente
amplio para que el peso de sus economías y recursos financieros represente un porcentaje
absolutamente mayoritario y dominante en el contexto de la economía mundial. Ello
contribuye a que las decisiones adoptadas por el FMI tengan una eficacia virtualmente
universal y terminen imponiéndose, indirectamente, incluso a las economías de los Estados
que no son miembros de esta organización. Idéntico análisis podríamos realizar para la
UNESCO, aunque la reciente retirada de los Estados Unidos y el Reino Unido podría
conducir, de ser seguida por otros estados de semejante importancia cultural y científica, a
una parálisis funcional de esta organización.
controversia que está considerando el C. de S., será invitado a participar sin derecho de
voto en las discusiones relativas a dicha controversia. El C. de S. establecerá las
condiciones que estime justas para la participación de los estados que no sean miembros
de las Naciones Unidas.
Art. 50.-Si el C. de S. tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado,
cualquier otro Estado, sea o no miembro de las Naciones Unidas que confrontare
problemas económicos, especiales originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el
derecho de consultar al C. de S. acerca de la solución de-esos problemas».
Desde luego, todas las OIG surgidas de un tratado internacional requieren también
una negociación previa entre todos, o al menos los principales estados fundadores al objeto
de definir y negociar los objetivos, estructura, competencias y medios de la organización a
constituir. En la mayoría de los casos, tales negociaciones, que forman parte integrante del
proceso constituyente de la Organización desde la perspectiva política, se llevan a cabo en
el marco de conferencias internacionales, generales o específicamente convocadas al
efecto, y de las que salen los textos de los tratados internacionales sometidos, con
posterioridad, a la firma y ratificación de los estados: En esta perspectiva, se puede afirmar
que las OIG nacen desde el punto de vista jurídico internacional de un tratado o de una
decisión adoptada por una Conferencia Internacional, son generadas como consecuencia
de la negociación y el acuerdo político entre los estados, canalizado mediante la
celebración de reuniones o conferencias internacionales. Es por esta razón que las
distinciones en cuanto a la forma o acto jurídico constitutivo de las OIG, que estamos
refiriendo, pierden gran parte de su significado al considerarlas desde el ángulo politológico
o sociológico, que es el propio de las Relaciones Internacionales.
Cabe realizar una doble estructura orgánica de las OIG en correspondencia con los
dos períodos históricos que dominan su evolución desde principios del siglo XIX hasta la
actualidad:
Un Consejo o Com ité Ejecutivo: su composición suele ser reducida, al menos para
las OIG con un número muy elevado de miembros, aunque tiende a configurarse de forma
representativa para las diversas categorías o agrupaciones de estados miembros.
Habida cuenta de la importancia del Consejo, así como de las diferencias de poder
que suelen existir entre los estados miembros, la representación y/o participación en el
mismo tiende a reflejar esta desigualdad primando o favoreciendo la permanencia, el voto o
ambos elementos conjuntamente. La representación desigual es la regla general para este
tipo de órganos, lo que permite diferenciarles netamente de los anteriores.
10, tras la reforma del artículo 23 introducida por la Resolución 1.991/XVIII (1963) que
amplió el número de 6, establecido inicialmente en la Carta.
Sin duda, uno de los órganos especializados más significativo, aunque no existe en
muchas OIG, es el Tribunal o Corte de Justicia al que se le atribuyen funciones judiciales y
funciones consultivas limitadas al ámbito de las normas jurídicas constitutivas de la OIG o a
sus normas reglamentarias, y con competencias sobre los estados miembros y los órganos
de la OIG, o excepcionalmente sobre terceros estados cuando éstos aceptan su
jurisdicción.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 14
La designación de los jueces que integran tales tribunales o Cortes suele ser
competencia de la Asamblea, del Consejo o de ambos tipos de órganos, y aunque recae en
juristas de probada experiencia e imparcialidad de los países miembros, una vez
nombrados y durante su mandato gozan de absoluta independencia respecto de sus países
de origen en el ejercicio de sus funciones judiciales.
Junto a estos órganos de carácter judicial existen en algunas OIG, como ocurre en el
seño de la OUA, Comisiones Arbitrales, de conciliación o de mediación, cuyas funciones
son diferentes, aunque próximas, y se orientan también a la solución pacífica de conflictos
entre estados.
Por último, en cada OIG existen una pléyade de órganos especializados de carácter
técnico (económico, cultural, social, etc.), cuya com posición suele variar notablemente de-
tinos casos a otros, pero cuya principal función es la de elaborar y preparar los proyectos de
decisiones o normas que deberán aprobar los órganos principales, así como, en ocasiones,
supervisar su ejecución o aplicación.
Por último, conviene dejar constancia expresa de que las OIG gozan de
personalidad jurídica internacional, lo que implica que gozan de la capacidad de asumir
derechos y obligaciones con arreglo al Derecho Internacional Público, en la medida en que
unos y otros sean necesarios para el desempeño de las funciones que les han sido
encomendadas. La conocida sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 11 de abril
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 15
Así, por ejemplo, pueden concluir tratados internacionales con otras OIG. o con los
propios estados (entre los que destacan los acuerdos de Sede en los que se regulan las
condiciones de establecimiento de las sedes de las OIG y las inmunidades y privilegios,
tanto para aquellas como para los funcionarios internacionales en el desempeño de las
actividades que les son propias); pueden adoptar resoluciones y normas jurídicas
obligatorias; pueden defender sus derechos, tanto frente a otras OIG como respecto a
terceros Estados, ante los tribunales internacionales; en definitiva, los OIG son desde la
perspectiva jurídica auténticos sujetos del Derecho Internacional Público netamente
diferenciados de los estados sean o no miembros de aquéllas.
Al llegar a este punto, conviene hacer una breve reflexión sobre el Estado, pues
también éste, como todo grupo social, se encuentra influido y condicionado en sus
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 16
decisiones y acciones exteriores por los distintos grupos que le dan vida y en los que
descansan (burocracias, partidos políticos, clases sociales, opinión pública nacional, etc.), a
pesar de lo cual no discutimos la autonomía internacional del Estado en relación con tales
grupos. Resulta obvia la inconsistencia teórica de quienes reconociendo dicha autonomía
en el plano internacional al Estado pretenden negársela a las OIG.
Sin embargo, aunque la internacionalidad es un rasgo común a todas las OIG, ello
no nos debe impedir establecer una gradación de esa internacionalidad a tenor bien de su
composición, distinguiendo entre organizaciones internacionales universales o regionales, o
de sus efectos, organizaciones internacionales normativas u operativas. La aparición de
algunas organizaciones intergubernamentales con singulares características en su
autonomía, que desbordaban el marco tradicional propio del concepto de internacionalidad,
indujo la acuñación de un nuevo término: el de supranacionalidad.
A tenor de estos textos observamos que, desde los comienzos de utilización del
término supranacionalidad, los teóricos y dirigentes comunitarios poseen una clara
conciencia de la existencia de unas diferencias esenciales entre el fenómeno comunitario, al
que ge califica-de supranacional, respecto a las diversas experiencias hasta entonces
realizadas, en el marco de las organizaciones intergubernamentales, calificadas por el
atributo de la internacionalidad, y ello a pesar de que no exista unanimidad doctrinal sobre
cuáles sean los verdaderos elemento definidores del concepto de supranacionalidad.
Todas estas precisiones teóricas, con ser importantes y clarificadoras, poseen una
cierta limitación derivada del excesivo énfasis jurídico que se le atribuye al concepto de
supranacionalidad. Estimamos que un adecuado análisis de este fenómeno debe
contemplarse, simultánea y complementariamente, desde una doble perspectiva: jurídica y
politológica, gracias a la cual podemos profundizar tanto en lo que es, es decir, en sus
elementos definidores, como en aquello que no es la supranacionalidad, y por consiguiente
en sus carencias y limitaciones.
En efecto, los estados miembros de una OIG son libres para ceder o renunciar a
parcelas más o menos significativas de su poder en beneficio de la organización
supranacional, pero una vez atribuidos tales poderes su ejercicio por los órganos
supranacionales no queda sujeto a condicionamientos o limitaciones posteriores al acto de
renuncia de las competencias soberanas del Estado. Esto tiene su traducción jurídica en la
nota de inmediatez de la legislación emanada de los órganos supranacionales a la que ya
nos hemos referido.
La diferencia con las organizaciones internacionales es clara, puesto que en ellas los
estados miembros ejercen un importante condicionamiento o tutela sobre los poderes y
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 19
2. Operatividad de la Organización:
Durante los días 8 y 10 de junio de 1479 se celebraron las primeras elecciones por
sufragio universal, directo y secreto al Parlamento Europeo, de acuerdo con lo previsto en
los tratados fundacionales (artículos 138-3 TCEE; 108-3 TCEEA; 21 TCECA, y 1 y 2 del
TIC) y con la decisión del Consejo de Ministros del 21 de septiembre de 1976, por la que se
ampliaba el número de escaños a 410, lo que supuso la definitiva desvinculación de los
miembros de este órgano comunitario de los respectivos órganos parlamentarios
nacionales. No obstante, si bien es cierto que las elecciones directas al Parlamento
Europeo suponen un avance importante en la consolidación de la independencia y
operatividad de este órgano, y de este modo de la supranacionalidad comunitaria, no puede
pensarse que con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo era un simple órgano de
expresión de la voluntad de los parlamentos nacionales, y sin competencias y poderes
efectivos, aunque ciertamente muy limitados.
CAPÍTULO 10
LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS.
El primer paso hacia la constitución de una nueva organización internacional que llegase a
asumir las principales funciones atribuidas a la Sociedad de Naciones, se adoptó con motivo de la
entrevista mantenida en agosto de 1941 entre el Primer Ministro británico Winston Churchill, y el
Presidente norteamericano, Franklin Delano Roosevelt. En la propuesta de declaración, remitida
por Churchill a Roosevelt el día 10 de agosto figuraba una referencia a la creación de una
organización mundial en los siguientes términos:
«Quinto: Aspiran a una paz que no sólo acabe para siempre con la tiranía nazi, sino que
mediante una organización internacional eficaz, proporcione a todos los estados y pueblos los
medios de vivir seguros dentro de sus propias fronteras, y cruzar los mares y los océanos sin
temor a agresiones ilegales, y sin necesidad de mantener gravosos armamentos».
Unos meses más tarde, y tras la entrada en guerra de los Estados Unidos, los veintiséis
aliados formulan en Washington la Declaración de las Naciones Unidas (1 enero 1942), en la que
se reafirman los puntos básicos de la Carta del Atlántico y se manifiesta la voluntad común de
proseguir la guerra hasta el triunfo final.
No obstante, será en la Declaración de Moscú (30 de octubre 1943), firmada por los
Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido y China donde figure por vez primera una
manifestación clara e inequívoca de: «la necesidad de crear, a la mayor prontitud posible, una
organización internacional general, basada en el principio de igualdad soberana de todos los
estados amantes de la paz, y abierta a todos los estados que cumplan esta condición, grandes y
pequeños, para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
Durante estos dos años, se había logrado perfilar el acuerdo básico entre las grandes
potencias aliadas en torno a los campos prioritarios de actuación de la futura organización. Estos
eran básicamente dos: el relativo a la seguridad internacional, cuestión esencial si consideramos
que nos encontramos en el momento álgido de la Segunda Guerra Mundial, y todo lo relacionado
con un orden social, económico y jurídico para la postguerra.
A fines de 1944 los aliados estaban convencidos de la derrota, en un período más o menos
largo, de las potencias del Eje. Se trataba, en consecuencia, de sentar las bases del orden
mundial de la postguerra, en el que la futura organización constituiría una pieza clave. Sin
embargo, la celebración de la Conferencia de Bretton Woods (1 a 22 julio 1944) para constituir un
nuevo sistema monetario y comercial, demostró hasta que punto los aliados, especialmente los
Estados Unidos y el Reino Unido, querían diferenciar la dimensión económica de la estrictamente
jurídico-política en ese nuevo orden mundial.
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Cuarto.- Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos
propósitos comunes.
Si nos hemos detenido en citar ambos textos es porque en ellos aparece formulada la
filosofía política inspiradora de toda la actividad de la Organización. No se trata sólo de una mera
enumeración de fines generales, más o menos imprecisos, cuya validez jurídica es incuestionable.
Se trata, precisamente, de aquella parte del Tratado fundacional de la Organización de las
Naciones Unidas al que debemos remitirnos para descubrir la interpretación correcta del resto de
su articulado, así como para realizar una correcta valoración política de sus actuaciones a lo largo
de su trayectoria histórica.
La propia Carta establece una distinción entre dos categorías de fenómenos perturbadores
de la paz y la seguridad internacionales:
a) Los actos de agresión o quebrantamientos de la paz.
b) Las controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a
quebrantamientos de la Paz.
En otras palabras, diferencia entre las actividades que implican el uso de la violencia, de
aquellas otras que, aun suponiendo un conflicto entre las partes, se desarrollan en el ámbito no
violento de las relaciones internacionales. Respecto de las primeras se contemplan medidas
colectivas, tanto de prevención como de intervención, por parte de la propia Organización, y la
única cualificación que se establece respecto de ellas es que deben ser «eficaces». En
consecuencia, se adopta el criterio de la seguridad colectiva, en su doble dimensión: como fin y
como medio.
Con relación al segundo tipo de fenómenos que entrañan un riesgo o amenaza indirecta y
potencial para la paz, se contempla la adopción de medidas de solución pac ífica de conflictos que
además deben cumplir dos condiciones: ajustarse a principios de justicia y ser conformes a la
legalidad internacional.
Pero la propia Carta considera también que la paz y seguridad internacionales no sólo se
alcanzan mediante medidas de naturaleza política (diplomáticas o militares) o jurídica, destinadas
a prevenir, reducir o eliminar los conflictos internacionales. Junto a ellas es necesario adoptar
medidas orientadas a potenciar las relaciones de cooperación. Estas son consideradas también
como objetivos básicos que deben orientar la actividad de la Organización, y con el transcurso de
las décadas y el incremento del número de estados miembros, estas finalidades han llegado a
constituir el sustrato más amplio e intenso de las tareas de la Organización. En tal sentido, se
mencionan expresamente tres formas.genéricás.de cooperación que implican otros tantos niveles
de compromiso y protagonismo:
a) Fomento de las relaciones de amistad entre las naciones. Tales relaciones de amistad
pueden sustentarse en los principios internacionales: 1º: la igualdad de derechos entre los pueblos
y 2°: su libre determinación.
defensa y desarrollo de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como cuantas
otras medidas fortalezcan la paz internacional.
Sintetizando todo lo anterior, podríamos decir que el artículo 1 establece los fines que
justifican la existencia de la Organización. Tales objetivos o propósitos de las Naciones Unidas se
diferencian entre sí atendiendo a su importancia intrínseca para la supervivencia y evolución
progresiva de la propia sociedad internacional. Desde esta perspectiva debemos distinguir entre el
objetivo principal que sería la garantía de la paz, y los objetivos secundarios, entre los que se
encontrarían: la seguridad internacional, el fomento de las relaciones de amistad entre los pueblos
y/o las naciones, la solución de los problemas internacionales económicos, sociales, culturales y
humanitarios; el desarrollo y protección de los derechos humanos, la creación de instituciones que
faciliten la cooperación internacional. Estos últimos sólo adquieren su plenitud de significado para
la organización en la medida en que contribuyen directamente a la materialización efectiva del fin
principal.
a) Principios declarativos.
Son aquellos principios que formulan los valores jurídico-políticos esenciales sobre los que
se sustenta todo el entramado de relaciones entre los miembros o de éstos con la Organización.
Entre estos principios podemos citar los siguientes:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 6
Por otro lado, el principio establece la igualdad de todos los estados. Ciertamente, esta
igualdad debe interpretarse como igualdad jurídico o igualdad ante la norma jurídica que obliga y
protege a todos los estados miembros por igual, sean cuales sean sus potencialidades
económicas, territoriales, militares, demográficas, etc. Naturalmente este principio no desconoce
la existencia de tales diferencias «de facto» entre los países que, ciertamente, terminan
condicionando la eficacia política del principio que sigue conservando íntegra su validez jurídica.
Esta insoluble tensión entre la realidad política y jurídica ha tratado de ser mitigada, precisamente
para lograr una mayor eficacia de la Organización, en el principal órgano ejecutivo, el Consejo de
Seguridad, reconociendo a aqueIlos países que en el momento fundacional gozaban de un
poderío mundial indiscutible de una representación permanente y un limitado «derecho de veto».
Semejante texto establece una superioridad jurídica de la Carta de las Naciones Unidas
respecto de otros tratados internacionales, anteriores o posteriores, que obliga a los estados
miembros, pues éstos han realizado una expresa aceptación de los términos de la Carta, incluido
el artículo 103, ya fuese en el momento de su aprobación en 1945 o en el momento de su
adhesión posterior. En virtud de ello no han faltado autores que han considerado a la Carta de las
Naciones Unidas un tratado especial y único.
Finalmente; convendría recordar que esta supremacía jurídica posee importantes efectos
políticos, económicos, sociales y humanitarios para la Sociedad Internacional, en la medida en
que la Carta atribuye obligaciones y competencias a la Organización en todas estas materias. Es,
por tanto, un ejemplo paradigmático de cómo un principio netamente jurídico termina,
convirtiéndose, por su eficaz funcionamiento a lo largo del tiempo en un principio de alcance
político.
b) Principios de actuación.
Estos principios imponen obligaciones de acción a los estados miembros o a la propia
Organización, de tal modo que la mera omisión constituye en sí misma una violación de los
principios. Entre ellos destacan:
4. El principio de autoridad de las Naciones Unidas sobre los estados no miem bros.
Las Naciones Unidas nacieron con una vocación universalista, entendida en un doble
sentido. Primero en cuanto que aspiraba a incorporar como miembros a todos los estados de la
Sociedad Internacional. Pero la vocación universalista se manifestaba también en su declarada
voluntad de lograr que los objetivos y principios inspiradores de la Carta terminasen admitiéndose
por todos los estados de la Comunidad Internacional, incluidos aquellos que no formaban parte de
la Organización. Esta concepción aparece expresamente recogida en el párrafo 6, del artículo 2, y
venía avalada políticamente por lar pertenencia de las principales potencias aliadas entre los
países fundadores de las Naciones Unidas.
c) Princípios de prohibición.
Son aquellos principios que impiden a los países miembros y a la Organización realizar
determinadas acciones o recurrir a ciertos medios en sus relaciones por resultar contrarios a los
fines reconocidos por la Carta. También establecen la prohibición de actuaciones que siendo
compatibles con estos fines, caen fuera del ámbito de competencias de la Organización por
pertenecer a la esfera de la soberanía estatal. Los principios enunciados en esta categoría son:
1. El principio de abstención de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad
territorial o la independencia de los estados.
2. El principio de denegación de ayuda a cualquier Estado sometido a acciones
preventivas o coercitivas por parte de las Naciones Unidas.
3. El principio de excepción de la jurisdicción interna de los estados.
Con posterioridad la Resolución 2625 (XXV), del 24 de octubre de 1970, que recoge la
declaración sobre los principios de Derecho Internacional, referentes a las relaciones de amistad y
a la cooperación entre los estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, o la
Resolución 3.281 (XXIX) de 1974 que aprueba la Carta de derechos y deberes económicos de los
estados, vinieron a formular nuevos principios jurídicos o a completar algunos de los enunciados
en la Carta. Entre ellos podemos citar: el principio de no intervención en los asuntos internos de
los estados o el principio de cooperación pacífica entre los estados. No obstante, como se ha
señalado por la doctrina, él simple enunciado de estos principios en los textos declarativos
señalados no permite atribuirles una obligatoriedad de derecho positivo equiparable a la que
poseen los principios formulados por la Carta.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 9
En la Carta se distinguen dos categorías de miembros que son los miembros ordinarios y
los miembros admitidos. Esta distinción deriva de las diferencias en el momento y el modo de
acceso a la Organización, pero no suponen diferencias en cuanto a las obligaciones y derechos
de unos y otros, salvo, claro está, el derecho que tuvieron los miembros originarios de aceptar y/o
condicionar la admisión de nuevos miembros en la Organización. Este derecho que
sustantivamente no difiere entre ambas categorías de miembros, sí tuvo una importancia
significativa en los primeros años de existencia de la Organización.
Para ser miembro de las Naciones Unidas existen una serie de requisitos que son
comunes tanto a los miembros originarios como a los admitidos. En nuestra opinión tales
requisitos no deben ser considerados únicamente «condiciones de fondo para la admisión», como
señala DIEZ DE VELASCO, sino condiciones generales y permanentes sin cuyo concurso no sólo
no puede accederse al «status» de miembro Sino que no puede mantenerse dicha situación, es
decir, se trata de condiciones necesarias y suficientes como señalaba el TIJ en su dictamen del 28
de mayo de 1948. Junto a estos requisitos esenciales existen otros específicos para cada una de
ambas categorías de miembros que afectan de modo particular al procedimiento de acceso a la
Organización.
Los requisitos comunes a todos los miembros de las Naciones Unidas aparecen recogidos
en el artículo 4, párrafo l, y son los siguientes:
a) Ser estados,
b) Amantes de la paz.
c) Aceptación de las obligaciones de la Carta.
d) Capacidad de cumplimiento de las obligaciones de la Carta.
e) Disposición al cumplimiento de las obligaciones de la Carta. La apreciación del
cumplimiento de estás dos últimas condiciones queda expresamente reservada a la Organización.
Como tendremos ocasión de constatar, estas condiciones han sido aplicadas con criterios
políticos más que jurídicos, por lo que carece de sentido realizar una interpretación legal y
formalista que desconozca el contenido concreto y real que la Organización les ha conferido a
través de una práctica de más de cuatro décadas.
En segundo término, puede ocurrir que un Estado miembro de pleno derecho experimente
transformaciones que le incapaciten, material, jurídica y/o políticamente, para seguir cumpliendo
con la totalidad o algunas de sus obligaciones que expresamente había aceptado en el momento
de su ingreso. En tal caso la Organización se reserva la apreciación de esta incapacidad en orden
a mantener o suspender, total o parcialmente, el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 11
a la condición de miembro. Por último, cabe la situación según la cual el incumplimiento de las
obligaciones resultase de una falta de voluntad sobrevenida, expresa o implícita, general o
particular, por parte de un estado miembro que gozase en cambio, de una plena capacidad. Estos
dos últimos supuestos enlazan directamente con las medidas de suspensión contempladas en los
artículos 5 y 19 de la Carta.
Junto a los requisitos exigidos por la Carta para acceder y gozar de la condición de
miembro de pleno derecho de la Organización, los artículos 3 y 4, párrafo 2, establecen los
procedimientos de acceso que difieren, según se trate de miembros originarios o miembros
admitidos.
Según el artículo 3 de la Carta, los miembros originarios son los estados que participaron
en la Conferencia de San Francisco o que hubiesen firmado la Declaración de las Naciones
Unidas, del 1 de enero de 1942, con anterioridad a dicha Conferencia, aunque no hubiesen
participado en ella, como fue el caso de Polonia. Además de esta, condición, el mismo artículo
exige la ratificación de la Carta, según el procedimiento del artículo 110, que prevé la entrega del
documento de ratificación al gobierno de los Estados Unidos o al secretario general. La entrada en
vigor de la Carta se produjo tras la ratificación por los cinco miembros permanentes del Consejo
de Seguridad y la mayoría de los países signatarios de la Carta. En total fueron 51 los estados
miembros originarios o fundadores.
Los restantes estados han tenido, que ajustarse al procedimiento del artículo 4, párrafo 2,
para poder ser admitidos en la Organización. El procedimiento de admisión exige la
recomendación del Consejo de Seguridad y la decisión favorable de la Asamblea General que, por
ser ésta una de las cuestiones consideradas importantes por el artículo 18, requiere la mayoría de
dos tercios de los miembros presentes y votantes. Además el estado aspirante deberá ratificar
también la Carta según su propia legislación interna y entregar el documento de ratificación al
Secretario de la Organización.
Una nueva admisión colectiva de 17 países tuvo lugar en 1960, Todos ellos, menos
Chipre, pertenecían al continente africano y supuso el respaldo definitivo a la descolonización de
esta región. Al mismo tiempo, el número de estados miembros alcanzaba el centenar y
desplazaba la mayoría, que hasta ese momento había ostentado el grupo de países occidentales
desarrollados, hacia los países menos desarrollados de África, Asia y América Latina. En la
actualidad, el número de estados miembros alcanza los 160, lo que supone triplicar el número de
miembros originarios y nos da una idea exacta del grado de universalismo alcanzado por la ONU.
Tan sólo permanecen fuera de la Organización Suiza, país que por su neutralidad ha rechazado
en varias ocasiones por referéndum su ingreso en las Naciones Unidas, las dos Coreas y algunos
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 12
Según el artículo 5 de la Carta: «Todo miembro de las Naciones Unidas que haya sido
objeto de acción preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad podría ser suspendido
por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Seguridad, el ejercicio de los derechos
y privilegios inherentes a su calidad de miembro. El ejercicio de tales derechos y privilegios, podrá
ser restituido por el Consejo de Seguridad». El contenido de este artículo regula lo que podríamos
denominar como suspensión ordinaria, junto a ella existe una suspensión cualificada, según la
terminología utilizada por MEDINA y que se correspondería con la regulada en el artículo 19.
Ante todo la suspensión ordinaria afecta a los derechos y privilegios, pero no a las
obligaciones que los estados miembros poseen y que mantienen su plena vigencia durante el
período de la suspensión. Por ejemplo, el miembro suspendido seguiría obligado a pagar sus
cuotas aunque no pudiese ejercer el derecho de voto en los diversos órganos. Otra consecuencia
que se desprende de ello es que el Estado suspendido no pierde su condición de miembro de la
Organización.
expresa de la Asamblea General cuando este órgano «llegare a la conclusión de que la mora se
debe a circunstancias ajenas a la voluntad de dicho miembro». Esta formulación resulta
suficientemente ambigua para que en la práctica la Asamblea General haya aplicado criterios
variables en distintas épocas y respecto de diferentes países miembros.
Por motivos diferentes Bolivia y Sudáfrica han recurrido a la ausencia unilateral de las
sesiones de la Asamblea General. En el caso de Bolivia la decisión de ausentarse se adoptó para
evitar la aplicación de la suspensión cualificada del artículo 19, en varias ocasiones en que
incurrió en mora del pago de las cuotas. En cambio, Sudáfrica decidió ausentarse de la Asamblea
General, a partir de 1974, ante el rechazo de las credenciales de los representantes del Gobierno
de Pretoria y la recomendación de la Asamblea General de excluir totalmente a este Estado de las
organizaciones y conferencias internacionales auspiciadas por Naciones Unidas. Estas medidas
de sanción fueron adoptadas por su política de apartheid.
El único caso que se ha suscitado fue el de Indonesia que el 20 de enero de 1965 notificó
su decisión de retirarse de la Organización «por el momento y debido a las circunstancias
actuales». El motivo fue la elección de Malasia como miembro del Consejo de Seguridad, país
que no había sido reconocido por Indonesia. Tras el golpe de Estado que derrocó al régimen de
Sukarno, el nuevo gobierno presidido por Suharto notificó, en un telegrama del 19 de septiembre
de 1966, su decisión de normalizar su participación en Naciones Unidas. La Asamblea General
tomó nota de esta decisión y el Presidente de la Asamblea invitó a la delegación indonesia a
ocupar su asiento sin ningún procedimiento de admisión. Este suceso difiere del caso de
Sudáfrica que en ningún momento ha perdido su condición de miembro de la Organización.
Una de las características más significativas de la Carta, en relación con estos órganos
principales, es la imperativa coordinación funcional que establece entre ellos para un gran número
de materias y cuestiones importantes, por ejemplo, la admisión, suspensión y expulsión de
miembros, la elección del Secretario y de los magistrados del TIJ, etc., de tal modo que la
actuación de cada órgano principal está condicionada por las iniciativas y controles de otro(s)
órgano(s) principal(es).
Es cierto que para algunas materias, la Carta confiere competencias exclusivas a alguno
de estos órganos principales, como ocurre con el Consejo de Seguridad para las medidas
contempladas en el capítulo VII, pero ello no permite sustentar la tesis de una mayor autonomía
de tales órganos, ni tampoco equiparar su situación a la división de poderes que impera en los
estados. A diferencia de estos supuestos, el funcionamiento de los órganos principales de las
Naciones Unidas descansa sobre la base de unos poderes compartidos y plurales.
La Carta de las Naciones Unidas específica como órganos principales los siguientes: la
Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de
Administración Fiduciaria, la Secretaría y el Tribunal Internacional de Justicia (artículo 7, párrafo
1).
6. La Asamblea General.
a) Composición
La Asamblea General está integrada por todos los miembros de la Organización. Cada
estado miembro está representado por una delegación que no podrá exceder de cinco
representantes. Constituye el único órgano principal sustentado sobre el criterio de participación
universal.
b) Competencias.
La Asamblea goza de una competencia general establecida en el artículo 10, por la que
puede discutir y hacer recomendaciones sobre cualquier asunto o cuestión que estime de interés,
incluidos los poderes y funciones de los demás órganos de las Naciones Unidas. Como se puede
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 15
apreciar, esta competencia general no posee restricciones por razón de la materia, sin . embargo,
se encuentra con notables limitaciones en cuanto a su efectividad y procedimiento.
a) Políticas
- Consideración de los principios generales de cooperación para el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales.
- Consideración de los principios de desarme y limitación de armamentos.
- Recomendación de medidas para la solución pacífica de situaciones cualesquiera que
sean y sea cuál fuere su origen.
- Fomento de la cooperación política internacional.
- Control del régimen de Administración Fiduciaria en colaboración con el Consejo de
Administración Fiduciaria.
b) Presupuestarias
- Fijar las cuotas o contribuciones de los miembros para hacer frente a los gastos de la
Organización.
- Examinar y aprobar el Presupuesto de la Organización.
- Considerar y aprobar los arreglos financieros y presupuestarios con los organismos
especializados.
- Examinar y formular recomendaciones a los presupuestos administrativos de los
organismos especializados.
c) Normativas
- Aprobación de las reformas de la Carta y convocatoria de la Conferencia General de las
Naciones Unidas para la revisión de la Carta.
- Aprobación de los acuerdos concertados por el Consejo Económico y Social con los
organismos especializados, y de los acuerdos de Administración Fiduciaria.
- Aprobar su reglamento de régimen interno.
- Impulsar el desarrollo y codificación del Derecho Internacional.
d) Electivas
- Elección de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad.
- Elección de todos los miembros del Consejo Económico y Social.
- Elección de los jueces del Tribunal Internacional de Justicia.
- Elección del Secretario General de la Organización.
e) Informativas.
- Solicitar, recibir y considerar los informes presentados por el Secretario General, el
Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración
Fiduciaria y demás órganos.
- Solicitar opiniones consultivas al TIJ sobre cuestiones jurídicas.
c) Sistema de votación
El sistema de votación en la Asamblea General se articula sobre el principio de un voto por
cada miembro en condiciones igualitarias. Para la aprobación de las decisiones en el seno de la
Asamblea el artículo 18 distingue entre las cuestiones importantes y las «otras cuestiones». Las
primeras figuran explícitamente enunciadas en la Carta y son: las recomendaciones referentes a
la paz y seguridad internacionales; la elección de los miembros no permanentes del Consejo de
Seguridad, de todos los del ECOSOC, de los miembros elegibles del Consejo de Administración
Fiduciaria, la admisión, expulsión y suspensión de los miembros de la Organización, las
cuestiones relativas al régimen de Administración Fiduciaria y las cuestiones presupuestarias.
Todas estas cuestiones requieren una mayoría cualificada de los 2/3 de miembros presentes y
votantes. Las restantes cuestiones, entre las que destacan la elección del secretario general, de
los jueces del TIJ y la determinación de nuevas categorías de cuestiones importantes, se
aprueban por una mayoría simple de los miembros presentes y votantes.
d) Funcionamiento
La Asamblea General funciona en sesiones plenarias y en comisiones. Las sesiones
plenarias pueden ser de tres tipos: ordinarias, extraordinarias y extraordinarias de emergencia.
Las sesiones ordinarias se celebran una vez al año y suelen iniciarse, aunque ello no es
obligatorio, el tercer martes del mes de septiembre.
En relación con las Comisiones de la Asamblea General debemos distinguir tres grandes
categorías: las Comisiones Principales, las Comisiones de Procedimiento y las Comisiones
Permanentes. Las decisiones en todas ellas se adoptan por mayoría simple, aunque con
posterioridad se someten a la aprobación definitiva del plenario de la Asamblea General.
Las Comisiones Principales están integradas por un representante de cada uno de los
miembros de la Asamblea General, junto con los expertos o asesores. Las seis Comisiones
Principales son las siguientes:
- Primera Comisión: Comisión Política y de Seguridad, incluida la regulación de
armamentos.
- Segunda Comisión: Asuntos Económicos y Financieros.
- Tercera Comisión: Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales.
- Cuarta Comisión: Asuntos de Administración Fiduciaria y Descolonización.
- Quinta Comisión: Asuntos Administrativos y de Presupuesto.
- Sexta Comisión: Cuestiones Jurídicas.
Las Comisiones Permanentes son numerosas y tienen como finalidad realizar estudios y
formular propuestas sobre aquellos temas que, por afectar al funcionamiento interno de la
Organización o temas de singular importancia internacional, requieren un seguimiento continuado.
Entre las más destacadas podemos mencionar:
- La Comisión Política Especial creada en 1956 para colaborar con la Primera Comisión de
Asuntos Políticos y de Seguridad, debido al creciente número de conflictos y la complejidad de las
cuestiones vinculadas con la carrera de armamentos. Algunos autores incluyen esta Comisión
dentro de las Principales.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 18
- La Comisión de Cuotas.
Creada para asesorar a la Asamblea sobre la fijación de las cuotas correspondientes a los
distintos miembros de la Organización.
- La Junta de Auditores.
Tiene como función la auditoria de las cuentas de las Naciones Unidas, y está compuesta
por tres miembros.
- La Comisión de Inversiones.
Formada por tres miembros, fue constituida por la Resolución 82 (I) de la Asamblea
General.
e) Órganos subsidiarios.
Además de las referidas comisiones, creadas para colaborar en las tareas ordinarias de la
Asamblea General, ésta ha ido constituyendo un creciente número de órganos subsidiarios para
hacer frente a los nuevos problemas internacionales que iban surgiendo y que demandaban
soluciones por parte de la Organización. En consecuencia, algunos de tales órganos subsidiarios
gozan de un carácter permanente, en tanto que otros desaparecieron una vez concluyó la
situación que originó su creación. Merecen conocerse los siguientes:
- Oficina del Alto Comisionado (le las Naciones Unidas pata los Refugiados (ACNUR).
La labor humanitaria desempeñada por este órgano constituye, a nuestro juicio, una de las
pruebas más claras e irrefutables de la solidaridad internacional auspiciada por la Organización de
las Naciones Unidas.
Fue creado con carácter temporal por la Resolución 1.654 (XVI), del 27 de noviembre de
1961, para conocer de las situaciones afectadas por la Declaración de Independencia de 1960. La
Resolución 1.806 (XVII), del 14 de diciembre de 1962, aumentó su número de 17 a 24 miembros y
le agregó las funciones que hasta entonces habían asumido el Comité Especial para el África
Suroccidental y el Comité Especial para los Territorios Portugueses. Esta misma Resolución
prorrogó sus actividades y estableció su nueva denominación.
7. El Consejo de Seguridad
Es frecuente que los autores definan al Consejo de Seguridad como «el órgano ejecutivo»
o «el órgano más importante» de la Organización de las Naciones Unidas. Ello se debe a que la
Carta atribuye a este órgano la facultad de adoptar medidas preventivas o coercitivas en aras de
la garantía de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, la experiencia histórica de las
Naciones Unidas muy pronto demostró que esta facultad, al estar condicionada al necesario
acuerdo entre las principales potencias mundiales con representación permanente, quedaba con
frecuencia suspendida en su aplicación como resultado del antagonismo entre los bloques que
durante los últimos cuarenta y cinco años dominó al mundo.
a) Composición
El Consejo de Seguridad está compuesto, en la actualidad, por quince miembros,
distribuidos en cinco miembros permanentes: Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y
República Popular China, junto con diez miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea
General por un período de dos años. En la elección de estos últimos la A.G. debe tomar en
consideración dos criterios: la contribución a la paz internacional de los miembros candidatos junto
con una representatividad geográfica «equitativa». Los miembros salientes no pueden ser
reelegidos en el período siguiente, pero sí con posterioridad.
b) Competencias
Como señalábamos las principales competencias del Consejo de Seguridad están
destinadas a garantizar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El artículo 24
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 21
Como veíamos, esta competencia también la puede ejercer la Asamblea General, pero
tanto el artículo 12 como la Resolución «Unión pro Paz» condicionan la intervención de la
Asamblea General en esta materia a la falta de su ejercicio por parte del Consejo. De cualquier
modo, ello significa que los estados carecen de esta facultad y, en consecuencia, ni pueden
unilateralmente declarar la existencia de este peligro, ni tampoco pueden unilateralmente rechazar
la declaración y las obligaciones que de ella se derivan una vez se ha realizado un
pronunciamiento por el Consejo de Seguridad o la Asamblea General.
Este planteamiento resulta adecuado en cuanto que las Naciones Unidas, por su alcance
universal, representan válidamente la voluntad colectiva de los estados que integran la
«comunidad internacional». También supone un avance cualitativo por parte de la Sociedad
Internacional, ya que contiene un principio de limitación de la soberanía estatal y, paralelamente,
sustenta una primacía de la colectividad internacional para recomendar, e incluso imponer
aquellas medidas jurídicas o políticas que la defiendan contra la actuación abusiva de alguno de
sus miembros.
Ciertamente no han faltado ejemplos de países que han pretendido desconocer o enfrentar
abiertamente la decisión contraria a sus actuaciones, internas o internacionales, de la mayoría o la
totalidad de la comunidad internacional. El argumento de estos países siempre se ha intentado
escudar en una interpretación maximalista o absoluta de la soberanía estatal. Sin embargo, un
estudio histórico detallado nos demuestra que más allá de las pírricas victorias alcanzadas por
estos países, a corto o medio plazo, a largo plazo siempre han sucumbido ante el peso de la
voluntad colectiva de la Sociedad Internacional opuesta a sus políticas.
Esta distinción entre las diversas categorías de conflictos no queda limitada al ámbito
exclusivamente jurídico, sino que afecta a las competencias atribuidas al Consejo de Seguridad,
así como a su alcance y limitaciones. Generalizando, podríamos decir que mientras en la solución
pacífica de las controversias la Carta introduce un equilibrio entre la voluntad de las partes en la
elección del método y las competencias del Consejo, cuando se trate de resolver actos de
agresión, quebrantamiento o amenaza a la paz y seguridad internacionales la Carta implanta una
clara supremacía de las competencias ejecutivas del Consejo sobre la voluntad de las partes, e
incluso sobre la voluntad de terceros estados.
Teniendo muy presente esta distinción podemos agrupar las competencias del Consejo de
Seguridad en las siguientes categorías:
a) Políticas
1. Respecto a las controversias y situaciones susceptibles de dar origen a una controversia
internacional.
- Conocimiento y/o investigación de las controversias o de las situaciones que provoquen
fricción o puedan dar origen a una controversia internacional, bien por propia iniciativa, a demanda
de alguna de las partes, o por petición de un estado miembro de las Naciones Unidas.
- Determinación de la existencia de controversias o situaciones cuya duración pongan en
peligro la paz y seguridad internacionales.
- Recomendación de los medios de arreglo de controversias que estime más adecuados,
incluidos los medios de solución pacífica contemplados en el artículo 33.
- Promoción del arreglo pacífico de controversias a través de acuerdos o de organismos
regionales.
- Acción mediadora entre las partes de una controversia.
b) Normativas
- Concertación de los convenios especiales entre las Naciones Unidas y sus miembros,
tomados individual o colectivamente, que regulan la cuantía y condiciones de las fuerzas
destinadas al cumplimiento de las medidas preventivas o coercitivas adoptadas por el Consejo.
- Aprobación de los acuerdos de administración fiduciaria para los territorios sometidos a
este régimen y en los que se haya declarado una zona estratégica.
- Aprobación del reglamento que regula el funcionamiento interno del Consejo.
c) Electivas
- Elección junto con la Asamblea General, aunque en votaciones separadas, de los
miembros del Tribunal Internacional de Justicia.
d) Informativas y recomendatorias
- Recomendaciones para la admisión, suspensión de derechos o expulsión de un miembro.
- Recomendación para el nombramiento del secretario general.
- Petición de opiniones consultivas al TIJ sobre cuestiones jurídicas.
- Realización de consultas con aquellos estados, sean o no miembros de las Naciones
Unidas, que se vean afectados económicamente de modo especial por la adopción de las
medidas preventivas o coercitivas decididas por el Consejo de Seguridad. Estas consultas se
iniciarán a petición del Estado afectado y se orientarán a la búsqueda de soluciones para sus
problemas económicos.
- Recepción de información de las actividades iniciadas o que estén previstas iniciarse
para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales en base a acuerdos o a la
participación en organismos regionales.
c) Sistema de votación
El sistema de votación en el Consejo de Seguridad constituye uno de los temas más
polémicos de las Naciones Unidas. En efecto, ya señalábamos que la existencia de unos
miembros permanentes y el sistema de votación en el Consejo fue una decisión política adoptada
con anterioridad a la redacción y aprobación de la Carta de San Francisco.
El artículo 27 de la Carta, tras la enmienda de 1963, señala que cada miembro del Consejo
tendrá derecho a un voto. Sin embargo, establece una distinción entre las cuestiones de
procedimiento, para las que se requiere la mayoría favorable de nueve miembros cualesquiera, y
las restantes cuestiones que no son de procedimiento para las que el propio artículo señala en su
párrafo 3 que:
«Las decisiones del Consejo sobre todas las demás cuestiones serán tomadas por el voto
afirmativo de nueve miembros, incluidos los votos afirmativos de todos los miembros
permanentes».
Existen otras cuestiones que la propia Carta señala como cuestiones importantes y cuya
aprobación requiere la mayoría favorable de nuevo miembros, incluidos los votos afirmativos de
los cinco miembros permanentes. En tales supuestos la doctrina afirma que tales miembros gozan
de un voto cualificado o que poseen un «derecho de veto», ya que el voto contrario de uno de
estos cinco miembros impide que la decisión sea aprobada por el Consejo.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 24
Sin embargo, la interpretación del artículo 27 realizada por las Naciones Unidas ha sido
mucho más flexible y realista que la pretendida por algunos autores como COLLIARD. En efecto,
entendemos que la posición de COLLIARD resulta excesivamente limitada y formalista cuando
señala que:
«Un miembro permanente que se abstiene en una votación no emite un voto afirmativo y,
por lo tanto, la resolución adoptada carece, desde el punto de vista jurídico, de valor ».
Este criterio responde a una interpretación literal del artículo 27 párrafo 3, sin embargo
suscita serias reservas por dos razones. En primer término, porque la práctica tanto de la propia
Organización de las Naciones Unidas como de la comunidad internacional ha reconocido la
validez jurídica de aquellas resoluciones del Consejo que se han adoptado con la abstención de
alguno de los miembros permanentes. Pero es que además cabe realizar una interpretación más
acorde con lo dispuesto por el propio artículo 27, párrafos 2 y 3, cuando admite qué existan
cuestiones para las que basta con una mayoría de nueve votos afirmativos sin que entre ellos se
encuentre el de los cinco miembros permanentes. Ello es aplicable tanto a las cuestiones de
procedimiento como a aquellas «decisiones tomadas en virtud del capítulo VI y del párrafo 3 del
artículo 52» en las que una de las partes es un miembro permanente del Consejo. En este último
supuesto su abstención viene impuesta por la propia Carta.
Por tanto, bien sea por imperativo de la Carta o por una interpretación admitida, la
abstención de un miembro permanente no invalida la decisión adoptada por el Consejo. Más
problemática resulta la situación suscitada por la ausencia del Consejo de un miembro
permanente. Esta problemática se planteó con motivo de la adopción de las Resoluciones del 25
de junio de 1950, por las que se declaraba como un «acto que constituye un quebrantamiento de
la paz», la invasión por tropas de Corea del Norte del territorio de Corea del Sur, y del 27 de ese
mismo mes y año por la que se recomendaba a los estados miembros que concediesen toda la
ayuda necesaria a Corea del Sur para repeler el ataque armado. El representante de la URSS
estuvo ausente de las reuniones del Consejo en las que se adoptaron ambas Resoluciones
siguiendo una política, adoptada por la URSS el 13 de enero de 1950, y que mantuvo hasta el 1
de agosto de ese mismo año, de no asistencia a las reuniones del Consejo como protesta por la
presencia de un representante del Gobierno de Taiwán como único gobierno legítimo de China.
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Esta política de boicot a las sesiones del Consejo no sólo violaba lo dispuesto en el artículo 28 de
la Carta, sino que se demostró a la larga más perjudicial que beneficiosa para quien la practicó.
d) Funcionamiento
El Consejo es un órgano permanente, o como indica el artículo 28, párrafo 1, «será
organizado de modo que pueda funcionar continuamente»; ello obliga a todos sus miembros a
tener dispuestos a sus representantes en la sede de la Organización al objeto de que las sesiones
del Consejo puedan convocarse de modo inmediato. Fue precisamente a l violación de este
párrafo del artículo 28 por parte del delegado soviético en 1950, la que se utilizó como base
jurídica para justificar las resoluciones adoptadas en aquella ocasión.
Podemos catalogar los órganos subsidiarios del Consejo en las siguientes categorías:
Comisiones Principales, Comités Permanentes y Comités Especiales.
Comisiones Principales
Entre las Comisiones Principales debemos mencionar: el Comité de Estado Mayor y la
Comisión de Desarme.
- Creación de subcomités regionales previa autorización del Consejo y consulta con los
organismos regionales existentes.
Comisión de Desarme:
Fue creada mediante la unificación de la Comisión de Armamento clásico con la Comisión
de Energía Atómica por una Resolución de la Asamblea General del 14 de enero de 1952,
adscribiéndola plenamente a la autoridad del Consejo. Desde 1958 está integrada por todos los
miembros de la Organización. No obstante, su tarea ha quedado notablemente limitada por cuanto
las negociaciones de control o desarme entre las dos superpotencias se han realizado en foros
paralelos a la Organización, por ejemplo, Conversaciones SALT, Conferencia de Viena para la
reducción de fuerzas convencionales en Europa, etc.
Comité de Expertos.
Constituido por una decisión del Consejo de 1946, está formado por asesores de todos los
países miembros del Consejo. Inicialmente se constituyó para colaborar en la redacción del
reglamento interno del Consejo, sin embargo, ha mantenido sus funciones asesoras respecto de
otros muchos temas, por ejemplo, la elaboración del Estatuto del Comité de Estado Mayor;
especificación de condiciones en que el Tribunal Internacional de Justicia debía quedar abierto a
los países no miembros de la Organización; determinación de las funciones del Consejo de
Seguridad en las zonas estratégicas de los territorios bajo régimen de fideicomiso, etc.
Comités Especiales
Bajo esta denominación incluimos dos categorías de órganos. En primer lugar aquellas
comisiones temporales creadas para investigar los hechos acaecidos en relación con un conflicto
internacional, con vistas a su posterior información al Consejo. Por ejemplo, la creación de la
Comisión de encuesta sobre los incidentes en la frontera griega; la Comisión de las Naciones
Unidas para India y Pakistán; la Comisión de Tregua para Palestina; la Comisión de las Naciones
Unidas para Indonesia. En segundo término, aquellos comités destinados al estudio de ciertas
propuestas de medidas realizadas por alguno de los miembros del Consejo o de los proyectos de
resolución especialmente relevantes. Por ejemplo, la Comisión «ad hoc» para la cuestión de
España, la Comisión «ad hoc» para la cuestión de Corfú.
a) Composición
Inicialmente el artículo 61 contemplaba un Consejo integrado por dieciocho miembros,
elegidos por la Asamblea General por un período de tres años, y renovándose por tercios cada
año. En 1963 la Resolución 1.991 (XVIII), en cuya parte A se modificaba el número de miembros
electos del Consejo de Seguridad, ampliaba en su parte B el número de miembros del ECOSOC a
veintisiete, con objeto de dar una representación geográfica más acorde con el número de nuevos
países afro-asiáticos que se habían incorporado a las Naciones Unidas como consecuencia de la
desconolonización.
Su mandato posee una duración de tres años y se renuevan por grupos de dieciocho
países anualmente, pudiendo ser reelegidos inmediatamente. Aunque no existe una norma escrita
que lo imponga, se ha establecido la costumbre de incluir entre los miembros en el Consejo
Económico y Social a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Esta costumbre
se ha implantado debido al indudable peso económico y social que tales estados poseen a escala
mundial, y parece una medida muy razonable y eficaz.
De cualquier modo el importante número de sus miembros, que constituyen casi una
tercera parte de todos los de la Organización, y su distribución geopolítica convierten a este
órgano en un foro representativo y cualificado para abordar los complejos problemas asociados al
desarrollo económico y social de la Humanidad.
b) Competencias
En los ámbitos específicos de la cooperación internacional que le son propios, el Consejo
Económico y Social goza de una competencia general para desempeñar cuantas funciones le
sean encomendadas por la propia Carta o por la Asamblea General, así como aquellas destinadas
a garantizar el cumplimiento de las Resoluciones de la Asamblea (artículo 66). No obstante, dado
el carácter técnico que este órgano posee, la mayoría de sus competencias particulares son de
naturaleza informativa o recomendatoria.
a) Generales
- Realizar recomendaciones a la A.G., a los miembros de la Organización y a los
organismos especializados sobre los temas de su competencia.
- Formular recomendaciones para la promoción de los derechos humanos y las libertades
fundamentales, incluidas las competencias de tramitación de las comunicaciones y de las
denuncias por la violación de estos derechos.
- Coordinación de las actividades de los organismos especializados de las Naciones
Unidas.
- Formulación de proyectos de convención destinados a su consideración por la Asamblea
General.
- Concertación de acuerdos con los organismos especializados, que deberán ser
aprobados por la Asamblea General.
- Convocatoria de conferencias internacionales sobre materias de su competencia.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 28
b) Informativas y asesoras
- Elaboración, por iniciativa propia, de estudios o informes sobre temas económicos,
sociales, culturales, educativos y sanitarios.
- Recabar informes periódicos de las actividades y medidas adoptadas por los organismos
especializados o los propios miembros de las Naciones Unidas, para el cumplimiento de
las recom endaciones de la Asamblea General y del propio Consejo Económico y Social,
así como trasladar sus observaciones a la Asamblea General.
- Elaboración de los informes solicitados por el Consejo de Seguridad.
- Celebración de consultas con Organizaciones no Gubernamentales.
c) Normativas
- Elaboración de su reglamento de funcionamiento interno.
c) Sistema de votación
Todos los miembros del Consejo Económico y Social cuentan con un voto, y las decisiones
se adoptarán por la mayoría simple de los votos de los miembros presentes y votantes.
d) Funcionamiento
El reglamento del Consejo Económico y Social contempla su funcionamiento en sesiones
plenarias o en Comisiones. Entre las sesiones plenarias podemos distinguir las sesiones
ordinarias, habitualmente dos al año, celebradas una en Nueva York y la otra en Ginebra, y las
sesiones extraordinarias convocadas a solicitud de la mayoría de sus miembros.
Están formadas por los miembros de las Naciones Unidas pertenecientes a cada región
junto con aquellos países que no perteneciendo a la zona poseen importantes intereses
económicos y/o sociales en ella, y que pueden participar con carácter consultivo.
- Comisión Económica para África (CEPA): forman parte de ella todos los países
independientes de África y algunos otros estados con responsabilidades territoriales en dicho
continente. Estos últimos fueron abandonando su participación a medida que dejaron de disponer
de posesiones como ocurrió con Bélgica, Francia, Reino Unido o Portugal.
- Comisión Económica para Asia y el Pacífico (CEAP): creada en 1947, con sede en
Bangkok, incorpora a todos los países miembros de las Naciones Unidas de Asia y Oceanía,
excepto los de Oriente Medio, junto con la participación de países asociados como Francia, el
Reino Unido, los Estados Unidos y la Unión Soviética.
- Comisión Económica para el Asia Occidental (CEAO): constituida en 1974, con sede en
Beirut agrupa a los países de Oriente Medio, salvo Israel. La permanente conflictividad en la
región junto con la guerra del Líbano han reducido notablemente la eficacia de esta Comisión
obligando al traslado de su sede a Bagdad.
internacionales, las Naciones Unidas han adquirido una posición en la Sociedad Internacional
mucho más significativa de la contemplada inicialmente por la Carta.
La creación de este órgano en el marco de las Naciones Unidas hay que situarlo en
relación con la filosofía descolonizadora que alienta el espíritu de la Carta, junto con la necesidad
de asumir las consecuencias derivadas del régimen de mandatos instaurado por la Sociedad de
Naciones. Dicho régimen pretendía garantizar un control internacional de las competencias y
poderes atribuidos a las potencias mandatarias para que facilitasen el desarrollo económico,
social y político de los territorios bajo mandato, y lograr así su independencia de una forma rápida,
estable y pacífica. Se establecieron tres categorías de territorios bajo mandato designadas con las
letras A, B y C.
Los territorios del tipo A eran aquellos cuyas poblaciones estaban en situación próxima a
su independencia y autogobierno. En esta categoría se incluyeron territorios del Imperio Turco
existentes en Oriente Medio. Las potencias mandatarias fueron el Reino Unido que obtuvo el
mandato de Palestina, Transjordania e Irak y Francia, cuyo mandato se estableció en Siria y
Líbano.
Finalmente, los mandatos del tipo C comprendían las ex colonias alemanas en el Pacífico y
el África sudoccidental, territorios que por su dispersión geográfica, escasa población e ínfimo
grado de desarrollo no podían sustentar serias expectativas de independencia. Como potencias
mandatarias se nombraron a Japón, para las islas del Pacifico al norte del Ecuador; Nueva
Zelanda, Australia y Gran Bretaña, para las islas del Pacífico al Sur del Ecuador, y la Unión
Sudafricana para el África sudoccidental.
relativa a los territorios no autónomos, cuya validez se extiende tanto a las colonias como a
aquellos territorios que quedan amparados por el nuevo Régimen Internacional de Administración
Fiduciaria. En esta declaración se formulan como principios básicos de las relaciones entre los
territorios no autónomos y sus potencias administradoras, los siguientes:
a) El reconocimiento de los intereses de los habitantes de estos territorios «por encima de
todo».
b) La promoción del bienestar de los habitantes de los territorios autónomos.
c) La aplicación del principio de buena vecindad.
Todos estos principios debían aplicarse con un criterio no discriminatorio respecto de los
propios territorios de las metrópolis. Como garantía de estos principios se establecían una serie
de obligaciones entre las que destacaba la especificada en el apartado e) del artículo 73, por la
que las potencias metropolitanas se comprometían a «transmitir regularmente al secretario
general, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden
constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que
verse sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios, por los cuales
son respectivamente responsables, que no sean los territorios a que se refieren los capítulos XII y
XIII de esta Carta».
Dado que el fideicomiso, al igual que lo fue el mandato, es un régimen cuya finalidad es la
de facilitar el proceso de evolución pacífica hacia la autonomía o independencia de las
poblaciones afectadas, la Carta lo contempla como un régimen con carácter temporal, que en
ningún caso podrá aplicarse a los estados miembros de la ONU.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 32
En 1947 el Consejo de Seguridad declaró como zona estratégica las Islas Marshall,
Marianas, excepto Guam, y Carolinas, antiguos mandatos del Japón, y concedía su
administración a Estados Unidos. En la actualidad, son los únicos territorios que todavía subsisten
bajo administración fiduciaria.
Tanto las potencias administradoras como los miembros permanentes del Consejo de
Seguridad tienen asegurada su participación en el CAF. No ocurre lo mismo con los miembros
electos, ya qué su participación viene condicionada al criterio de que debe existir el mismo
número de miembros no administradores de territorios fideicomitidos que de potencias
administradoras. Naturalmente, a medida que tales territorios fueron accediendo a la
independencia el número de potencias administradoras fue reduciéndose y con ellas también, el
número de miembros elegidos por la Asamblea General, hasta llegar a la situación actual en que
los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que no poseen responsabilidades directas
sobre territorios fideicomitidos, supera a los Estados Unidos, única potencia administradora que
queda, y consiguientemente, han desaparecido también los miembros electos.
Por otra parte, hay que reconocer que un órgano compuesto exclusivamente por miembros
elegidos por la Asamblea General hubiese tenido escaso éxito para inducir al cumplimiento de las
obligaciones del Régimen Internacional de Administración Fiduciaria a aquellas grandes potencias
mundiales que, como Francia o el Reino Unido, tenían responsabilidades en la mayoría de los
territorios no autónomos.
c) Competencias
Las principales competencias que la Carta atribuye al Consejo de Administración Fiduciaria
son las siguientes:
- Elaborar su reglamento de régimen interno.
- Examinar los informes anuales presentados por las potencias administradoras.
- Recibir y estudiar las quejas o peticiones formuladas por los habitantes de los territorios
fideicomitidos o por terceros países.
- Realizar visitas periódicas a los territorios fideicomitidos en las fechas concertadas con
las potencias administradoras.
- Formular cuestionarios y realizar estudios para conocer los avances políticos,
económicos, sociales y educativos de los pueblos bajo administración fiduciaria.
- Recabar la colaboración del Consejo Económico y Social y de los Organismos
Especializados para contribuir a mejorar las condiciones de los territorios fideicomitidos.
- Colaborar con la Asamblea General y con el Consejo de Seguridad en el desempeño de
las funciones que la Carta les atribuye para la aplicación del Régimen Internacional de
Administración Fiduciaria.
- Cuantas medidas adicionales le sean atribuidas en los Acuerdos de Administración
Fiduciaria.
d) Sistema de votación
La decisiones del CAF. se adoptan por la mayoría simple de los miembros presentes y
votantes, y de acuerdo con el principio de igualdad de voto entre todos sus miembros.
e) Funcionamiento
El Consejo de Administración Fiduciaria celebra sesiones ordinarias dos veces al año, una,
en enero, y la otra, en junio, según lo establecido en su reglamento. La imprecisa redacción del
artículo 90, párrafo 2, ha permitido la introducción reglamentaria de las sesiones extraordinarias
en los casos en que «sea necesario», por decisión del propio Consejo, de la Asamblea General,
del Consejo de Seguridad, del Consejo Económico y Social o por petición de la mayoría de los
miembros del CAF.
Son partes del Estatuto todos los estados miembros de las Naciones Unidas, pues, como
ya hemos visto, para acceder a esta condición uno de los requisitos consiste en la aceptación de
la Carta, incluido el Estatuto. Además, el artículo 93, párrafo 2, abre la posibilidad de que sean
parte del Estatuto aquellos estados que sin ser miembros de la ONU lo soliciten, siempre y
cuando lo recomiende el Consejo de Seguridad y lo apruebe la Asamblea General. En esta
situación se encuentran Suiza, Liechtenstein y la República de San Marino.-
Conviene señalar que para este último supuesto la Carta adopta un procedimiento similar
al establecido para la admisión de nuevos miembros, si bien en este caso con la única finalidad de
incorporar al funcionamiento del Tribunal Internacional de Justicia a los países que no son
miembros de las Naciones Unidas.
La filosofía que subyace a este planteamiento es muy sencilla. Se trata de lograr la mayor
universalidad posible en la competencia y funcionamiento del Tribunal con el fin de fortalecer su
actuación y de robustecer su eficacia como órgano de solución de conflictos y controversias.
Habida cuenta del carácter restringido en la composición inicial de las Naciones Unidas se
comprende este afán por abrir el acceso al Estatuto sin condicionarlo a la membresía de la
Organización.
b) Composición
El Tribunal está formado por quince miembros, sin que pueda haber dos de la misma
nacionalidad, elegidos por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad en votaciones
independientes. El cargo se ejerce por un período de nueve años y los magistrados son
susceptibles de reelección.
Para ser candidato el Estatuto exige, además de ser propuestos, ciertos requisitos
personales y profesionales: deberán ser personas que «gocen de alta consideración moral» y que
estén capacitados para el ejercicio de las más altas funciones judiciales en sus respectivos países
o bien sean jurisconsultos de «reconocida competencia» en el campo del derecho internacional.
Los candidatos que obtengan una mayoría absoluta de votos en la Asamblea General y el
Consejo de Seguridad, se convierten en magistrados del Tribunal. Si después de tres elecciones
sucesivas todavía quedase alguna plaza vacante se constituirá, a petición de la Asamblea
General o del Consejo de Seguridad, una Comisión Conjunta integrada por tres miembros
nombrados por la Asamblea General, y otros tres nombrados por el Consejo de Seguridad que
deberá proceder a la elección, por mayoría absoluta de votos, de un candidato para cada plaza
vacante. Esta Comisión goza de la facultad de proponer por unanimidad nuevos candidatos que
no figurasen en la lista.
En este sentido los artículos 2 y 16 al 20 del Estatuto son incontrovertibles. Así, los
magistrados no podrán desempeñar funciones políticas, administrativas, de agentes, consejeros,
abogados, ni «dedicarse a ninguna otra ocupación de carácter profesional» (artículo 16). Estas
limitaciones establecidas durante el ejercicio del cargo de magistrado encuentran su
correspondencia en los derechos que se les atribuyen. En efecto, los magistrados no pueden ser
separados de sus cargos, salvo que, por decisión unánime de los demás miembros del Tribunal,
no reúnan los requisitos exigidos por su nombramiento. También gozarán de los privilegios e
inmunidades diplomáticas en el ejercicio de sus funciones. Su retribución económica será
determinada por la Asamblea General, y en ningún caso podrá ser reducida durante el período del
cargo. Estos sueldos estarán exentos de cualquier tipo de imposición fiscal.
c) Competencias
La Carta y el Estatuto atribuyen al Tribunal dos tipos de competencias netamente
diferenciadas: la competencia contenciosa y la competencia consultiva.
La competencia contenciosa tiene por finalidad juzgar sobre las controversias surgidas
entre estados. Resulta oportuno reiterar que esta función judicial de solución pacífica de
controversias sólo es aplicable a las relaciones entre estados (artículo 34,1 del Estatuto). No
podrán recurrir a ella ni las Organizaciones Intergubernamentales, ni otros sujetos de derecho
internacional de carácter no estatal (Movimientos de Liberación, ONG, individuos, etc.).
Se ha debatido mucho por la doctrina las razones y consecuencias del carácter facultativo
de la jurisdicción del Tribunal, especialmente en relación con el artículo 36, párrafo 3, de la Carta.
Como ha señalado JIMENEZ DE ARECHAGA, fue la oposición de las grandes potencias en la
Conferencia de San Francisco, contrarias a ver condicionada su hegemonía internacional, la que
impidió que se adoptase la propuesta de imponer obligatoriamente la jurisdicción del Tribunal. Sin
embargo, también dejaron abierta la posibilidad de que la obligatoriedad jurisdiccional del Tribunal
se estableciese en otros Tratados Internacionales o de que los propios estados se autoimpusieran
dicha obligación. De este modo el Tribunal ejercerá la competencia contenciosa, según tres
supuestos distintos:
1. Cuando las partes convienen voluntariamente en someter un asunto concreto a la
competencia judicial del Tribunal. En este caso lo normal es llegar a un acuerdo entre las partes,
al que se le denominará compromiso, y que sólo será aplicable al asunto sometido a la jurisdicción
del Tribunal.
3. Cuando los estados parte de una controversia han reconocido como obligatoria la
jurisdicción del Tribunal mediante una declaración previa y unilateral.
En este supuesto cada Estado puede obligarse según tres situaciones diferentes:
a) De forma incondicional.
b) Bajo la condición de reciprocidad, es decir, a condición de que la otra parte también
acepte la jurisdicción del Tribunal.
c) Bajo-condición temporalmente determinada, es decir, que el reconocimiento de la
obligatoriedad de la jurisdicción del Tribunal posee un período de validez cierto y determinado.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 37
Las sentencias del Tribunal deberán ser motivadas y mencionarán los nombres de los
magistrados que hayan tomado parte en ella. Todo magistrado tiene derecho a incorporar a la
sentencia su opinión disidente.
La Asamblea General y el Consejo de Seguridad son los únicos órganos de las Naciones
Unidas que gozan de una capacidad genérica y directa para solicitar opiniones consultivas del
Tribunal. El artículo 96 atribuye también esta capacidad a los restantes órganos de las Naciones
Unidas (ECOSOC, CAF, Comisión Interina de la Asamblea General, etc.) y a los organismos
especializados (excluyendo a la Unión Postal Universal); sin embargo, en ambos casos esta
capacidad se encuentra limitada a las cuestiones jurídicas relacionadas con sus actividades, y
sólo se puede ejercer previa autorización de la Asamblea General.
Las deliberaciones del Tribunal serán secretas y sus decisiones se adoptarán por la
mayoría de votos de los magistrados presentes. El Presidente del Tribunal gozará de voto de
calidad para los casos de empate.
sentencias dictadas por una sala se considerarán a todos los efectos sentencias del propio
Tribunal.
El Estatuto menciona expresamente ciertos supuestos en los que el Tribunal podrá actuar
a través de salas. Estos supuestos comprenden:
a) Los supuestos en los que las partes solicitan resolver sumariamente un asunto, en cuyo
caso la sala constará de cinco magistrados.
b) Los supuestos en los que el asunto sometido al Tribunal trate de «litigios de trabajo» o
relativos al tránsito y las comunicaciones, en cuyo caso la sala constará de tres o más
magistrados.
Por último, aunque la sede del Tribunal Internacional de Justicia se encuentra en La Haya,
está facultado para que las salas celebren sus sesiones en cualquier otro lugar.
En este contexto, sería injusto y científicamente incorrecto desconocer que una gran parte
de los éxitos y las aportaciones que convierten a las Naciones Unidas en una organización
insustituible dé la Sociedad Internacional actual, son el fruto del esfuerzo y dedicación que han
demostrado los sucesivos Secretarios Generales.
a) Composición
La Secretaría está formada por el Secretario General, que es «el más alto funcionario
administrativo de la Organización» (artículo 97), y por el resto del personal al servicio de las
Naciones Unidas.
El Secretario General
El Secretario General es nombrado por la Asamblea General, previa recomendación del
Consejo de Seguridad. Su mandato posee una duración de cinco años y es susceptible de
reelección.
Desde la creación de las Naciones Unidas han ocupado el cargo de Secretario General
cinco destacadas personalidades que, cronológicamente, han sido:
TRYGVE LIE (Noruego): 1946-1952.
DAG HAMMARSKJÖLD (Sueco): 1953-1961. Muerto en accidente aéreo en el desempeño
de su cargo.
U THANT (Birmano): 1962-1972.
KURT WALDHEIM (Austriaco): 1972-1982.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 39
Resulta complicado establecer un catálogo que reúna y sistematice todas las funciones
desempeñadas por el Secretario General. Esta dificultad se debe, en primer término, a la forma
dispersa en que estas funciones figuran recogidas en la Carta de las Naciones Unidas, e incluso
del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia. En segundo lugar, debido a que la propia
dinámica de la Organización de las Naciones Unidas ha impuesto una lenta pero clara tendencia a
su ampliación, proceso al que no han sido ajenos los sucesivos Secretarios Generales.
1. Funciones Administrativas
- La organización y dirección de la Secretaría de conformidad con las directrices de la
Asamblea General.
- El nombramiento de los funcionarios de la Secretaría según los criterios de eficiencia,
competencia e integridad en el desempeño de sus tareas junto con la máxima representación
geográfica.
- Actúa como secretario en las sesiones de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad,
el Consejo Económico y Social y el Consejo de Administración Fiduciaria.
- Realiza la asignación permanente de personal administrativo al ECOSOC y al CAF.
- Se responsabiliza de la organización y funcionamiento de los servicios de recepción,
traducción, impresión y distribución de todos los documentos e informes de las Naciones Unidas.
- Actúa como depositario de los documentos de ratificación de los Tratados Internacionales
concluidos entre los estados miembros, encargándose de su registro, publicación y notificación de
las fechas de entrada en vigor.
2. Funciones Políticas
Las principales funciones políticas desempeñadas por el secretario general son las
relacionadas con sus actuaciones de representación de la Organización de las Naciones Unidas y
las de participación en la solución pacífica de conflictos. Entre las primeras debemos mencionar:
- Representar a la Organización ante los tribunales nacionales, internacionales, el Tribunal
Administrativo de las Naciones Unidas y el Tribunal Internacional de Justicia, ante el que puede
realizar exposiciones orales o escritas.
- Concluir acuerdos o tratados internacionales reguladores de los privilegios e
inmunidades, tanto de la sede como de los funcionarios de las Naciones Unidas.
- Notificar a los estados no miembros de la Organización las decisiones adoptadas por sus
órganos en temas que directamente les afecten.
3. Funciones Técnicas
- Preparar los estudios, informes y estadísticas solicitados por los órganos de las Naciones
Unidas.
- Formular proposiciones y enmiendas a las decisiones de los órganos de la Organización,
encargándose del cumplimiento de las decisiones finales adoptadas y dando cuenta de los
resultados de su ejecución.
- Colaborar en la coordinación del ECOSOC con los organismos especializados.
- Elaborar el informe anual sobre las actividades de las Naciones Unidas.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 40
El personal de la Secretaría
Dado que la Carta no hace ninguna referencia a la estructura orgánica de la secretaría fue
necesario establecer un esquema embrionario en la Resolución 13 (I) de la Asamblea General,
esquema que con posterioridad los sucesivos secretarios generales han ido modificando para
adaptarlo a la creciente actividad de las Naciones Unidas que ha obligado a un constante
crecimiento de su personal hasta rebasar los 16.000 funcionarios.
Esta propuesta fue contestada por el Secretario General, DAG HAMMARSKJÖLD, quien
estimaba que ello suponía «sustituir los principios de independencia, imparcialidad y objetividad
por los de compromiso con un bloque que iría en detrimento de la Organización».
Conviene tener muy claro que aunque los organismos especializados se encuentran
íntimamente relacionados con la Organización de las Naciones Unidas constituyen organizaciones
internacionales gubernamentales diferenciadas (por su constitución, miembros, estructura y
funcionamiento), aunque no sean totalmente independientes de las Naciones Unidas. En algunos
casos tales organizaciones surgieron mucho antes de que se crease la Organización de las
Naciones Unidas, y no existe una obligatoriedad general para que los miembros de ésta lo sean
también de los organismos especializados o viceversa. Por tanto, no cabe ninguna confusión
entre los organismos especializados y los órganos, principales o secundarios, de las Naciones
Unidas.
a) Económicos
FONDO MONERATIO INTERNACIONAL (FMI)
El acuerdo fundacional de esta institución, así como del Banco Internacional de
Reconstrucción y Desarrollo, surgió de la Conferencia de Bretton Woods en 1944. Inició su
actividad a finales de 1945 cuando se depositaron las ratificaciones de un número de países
cuyas cuotas supusieron el 80 por 100 de los recursos de esta institución.
El Fondo posee como principales funciones garantizar la estabilidad de los tipos de cambio
entre las distintas divisas; facilitar financiación a los países miembros para hacer frente a los
desajustes coyunturales de sus balanzas de pagos, y asesorar económicamente a los gobiernos
de los países miembros para llevar a cabo programas de saneamiento y desarrollo.
Resulta oportuno recordar que los países de economía planificada, como la Unión
Soviética y sus aliados, no participaron en la constitución de este Fondo.
b) Científicas y Tecnológicas
ORGANIZACION METEOROLOGICA MUNDIAL (OMM)
Creada en la Conferencia de Washington en 1947, a partir de su predecesora, la
Organización Meteorológica Internacional, constituida en 1878, inició sus actividades en 1950. Su
principal tarea radica en el fomento de redes de estaciones y centros de investigación
meteorológica e hidrológica que permitan obtener e intercambiar información entre los países
miembros sobre los cambios climáticos.
Sus funciones primordiales son la coordinación de todas las iniciativas de Naciones Unidas
en materia de fomento del desarrollo industrial, especialmente para los países más pobres, así
como la promoción internacional de las inversiones y los procesos de industrialización.
c) Comunicaciones y Transportes
UNION POSTAL UNIVERSAL (UPU)
Es la organización más antigua, ya que fue creada en 1874 en Berna, pasando a
convertirse en organismo especializado en 1948.
El reducido número de países fundadores facilitó la implantación del principio del territorio
postal único, gracias al cual se ha propiciado el intercambio postal mundial con escasos costes y
extraordinaria rapidez. La Unión Postal también facilita asesoramiento técnico a las diversas
administraciones postales nacionales.
Entre sus funciones destaca la asignación de bandas de frecuencias para el uso de las
ondas radioeléctricas por los diversos países miembros, con objeto de evitar las interferencias
mutuas. También mantiene un registro de las distintas órbitas de los satélites geoestacionarios de
comunicaciones.
d) Cultural
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACION, LA CIENCIA Y LA
CULTURA (UNESCO)
La Conferencia de Londres de 1945 decidió la constitución de esta organización que inició
sus actividades a finales de 1946. La reciente retirada de los Estados Unidos y del Reino Unido,
debido a su disconformidad con la política seguida por la organización así como con el
protagonismo decisivo alcanzado por los países del Tercer Mundo, que constituyen una mayoría
dentro de la organización, ha provocado la necesidad de un reajuste interno. El conflicto suscitado
en torno al nombramiento del actual director general de la UNESCO (FEDERICO MAYOR
ZARAGOZA) ha sido una prueba concluyente sobre estas tensiones internas.
Este organismo intenta regular y potenciar la cooperación internacional en las dos áreas
fundamentales de la propiedad industrial y artística: la propiedad industrial y los derechos de
autor. La primera abarca las invenciones, las marcas registradas, los diseños industriales, etc., en
tanto que la segunda incluye los derechos exclusivos de los autores de obras literarias, musicales,
fotográficas, etc.
e) Social y Humanitaria
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)
La creación de este organismo se contempla ya en el Tratado de Paz de Versalles de 1919
que expresamente lo vincula a la Sociedad de Naciones. Tras la desaparición de esta
organización y la creación de la Organización de las Naciones Unidas, la OIT se vincula como
organismo especializado en 1946.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 44
Creada con la voluntad de favorecer la justicia social para los trabajadores de todos los
países, adopta normas jurídicas en materia de seguridad laboral; duración de la jornada de
trabajo, prohibición del trabajo de menores, derechos sindicales, etc. También supervisa la
aplicación de estas normas por parte de los estados miembros que las ratifican.
Los recursos financieros prestados por el FIDA se ajustan a dos modelos básicos: los
proyectos financiados íntegramente por el Fondo y los proyectos financiados conjuntamente por el
Fondo, junto con otras instituciones internacionales (Banco Mundial, Banco Africano de
Desarrollo, etc.).
Se equivocan pues los que atribuyen a las Naciones Unidas una incapacidad para influir de
forma decisiva en el rumbo de los acontecimientos internacionales por el simple hecho de no
haber logrado convertirse en un gobierno mundial, finalidad para la que los países miembros
nunca dotaron a la Organización de medios humanos, materiales y jurídicos. Se equivocan
también quienes desde posiciones idealistas consideran que la existencia y el funcionamiento del
sistema de Naciones Unidas es una prueba concluyente del irresistible progreso hacia una
Sociedad Internacional beatífica en la que la violencia y la injusticia habrán sido definitivamente
desterradas. Tampoco para tan elevados fines ha sido dotada la Organización de medios
suficientes. Tan sólo cabe reconocer que las funciones y el protagonismo alcanzado por las
Naciones Unidas resultan insustituibles en el mundo nacido tras la Segunda Guerra Mundial y,
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 45
como se ha dicho tantas veces, si las Naciones Unidas desaparecieran habría que inventarlas de
nuevo.
CAPÍTULO 11
LOS ACTORES TRANSNACIONALES (I).
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO
GUBERNAMENTALES
1. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES:
CONCEPTO, CONSTITUCION Y PERSONALIDAD JURIDICA
En esta definición se pueden apreciar los distintos elementos que, con carácter
general, caracterizan a toda organización internacional con independencia de su naturaleza
gubernamental o no gubernamental. Recordándolos, son éstos los de internacionalidad,
estructuración orgánica permanente, funcionalidad y relevancia jurídica. Pero junto a ellos
se apuntan también algunos rasgos que nos permiten diferenciar a las organizaciones no
gubernamentales de las organizaciones internacionales gubernamentales teniendo siempre
muy presente que tales rasgos diferenciadores no deben contemplarse con unos criterios
rígidos y maximalistas, sino que deben atemperarse con el análisis concreto de la realidad
de cada organización. Los principales rasgos atribuibles a las organizaciones no
gubernamentales son los siguientes:
Ahora bien, aun cuando las ONG por hallarse reguladas por el derecho nacional
carecen de una plena subjetividad y capacidad jurídicas en el plano internacional, y por
tanto no pueden ser equiparadas, desde esta perspectiva, con los estados y las OIG,
tampoco cabe desconocer la realidad de que su marco de actividades rebasa ampliamente
los límites jurídicos y políticos de un determinado país, es decir, que su actuación se
desarrolla en el plano internacional, y por consiguiente, el Derecho Internacional Público ha
ido generando de forma paulatina una serie de normas reguladoras de algunas de sus
actividades o de sus efectos, además de contribuir a una creciente expansión de los
principios y casos contemplados por el Derecho Internacional Privado, cuya principal
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 2
función radica, precisamente, en la solución jurídica de los conflictos suscitados por las
diversas legislaciones nacionales que concurren en la regulación de actos o situaciones
estrictamente internacionales.
A tenor de los rasgos señalados como propios de las ONG, podemos extraer una
serie de conclusiones sobre el papel desempeñado por tales organizaciones en su calidad
de auténticos actores internacionales.
1ª Ante todo, las ONG operan como destacados agentes de flexibilización y cambio
de la estructura internacional a través de la influencia ejercida tanto en los estados como en
las OIG. Son, por consiguiente, auténticos grupos de presión internacional, y en virtud de
ello catalizan una parte importante de las posibilidades de movilización e influencia de la
opinión internacional. Este carácter de grupos de presión de las ONG permite dinamizar, en
parte, la rigidez que las instituciones estatales y de las OIG imponen a la vida internacional.
3ª Por último, las ONG en la medida en que desarrollan sus actividades y funciones
en diversos países y OIG, es decir, en su calidad de verdaderos actores internacionales, se
ven inducidas a desempeñarlas de forma indirecta y paralela y con ello resulta difícil
conocer e investigar la eficacia de sus decisiones y actos para desvincularla,
analíticamente, de la atribuible a estados y OIG. Cuanto más explícita y reconocida es la
participación de estas ONG en los órganos estatales o de las OIG más sencillo resulta
delimitar los efectos y relaciones establecidos por las ONG respecto de aquellos otros
actores internacionales.
Por ejemplo, resulta sencillo conocer e investigar las actividades desarrolladas por la
Confederación Europea de Sindicatos, en tanto que organización no gubernamental
representada en el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, más difícil
es el estudio y análisis de las actividades desempeñadas por ciertas organizaciones como
la Comisión Trilateral, de la que se conoce su importancia en función de los miembros que
la integran y de los informes que se han publicado hasta el momento, pero de la que se
carece de datos suficientes para poder determinar el alcance de sus decisiones y
actividades, los recursos financieros disponibles, el personal al servicio de la organización,
etc., y desde luego, resulta prácticamente inaccesible para el teórico el análisis de ciertas
organizaciones o vínculos entre organizaciones no gubernamentales, como ocurre con las
denominadas internacionales terroristas y las internacionales del crimen organizado (mafia,
camorra; organizaciones de narcotraficantes, etc.) de las que sus efectos en las distintas
sociedades nacionales son incuestionables.
En efecto, las relaciones de carácter institucional entre las ONG y las OIG se
desarrollan siguiendo tres cauces fundamentales:
A) Mediante la concesión del estatuto consultivo, por parte de algunas OIG, a
determinadas organizaciones no gubernamentales de indiscutible importancia en las
actividades afines a las de las OIG.
La anterior Resolución 288 B/X del 27 de febrero de 1950, fue sustituida por la
Resolución 1296/XLIV, de 23 de mayo de 1968 («Arreglos para la celebración de consultas
con las organizaciones no gubernamentales») en la que junto a los criterios anteriores
agregaba otro en orden a la composición que debían tener las organizaciones para la
concesión del estatuto consultivo, en los siguientes términos:
«La Organización (...) deberá representar una porción sustancial y expresar la
opinión de grandes sectores de la población o de personas organizadas dentro de la esfera
particular de su competencia, que abarque, a ser posible, gran número de países de las
diferentes regiones del mundo».
Dado que el carácter consultivo de las ONG es una facultad reglada del ECOSOC y
habida cuenta de que según la categoría a la que se adscribe a una ONG varían sus
derechos en orden al ejercicio de su «status» consultivo; no resulta extraño que el Consejo
Económico y Social haya introducido una serie de requisitos y condiciones, que
necesariamente deben cumplir las que gozan del mismo. En este orden de ideas, el Comité
encargado de las ONG perteneciente al ECOSOC, dirigió al Consejo en el mes de enero de
1978 una serie de recomendaciones sobre los requisitos que deberían cumplir las ONG,
con objeto de garantizar la plena eficacia y representatividad de aquellas organizaciones
que poseían el carácter consultivo. Tales requisitos eran los siguientes:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 4
En las mismas fechas, el Comité de las ONG invitó al Consejo Económico y Social a
recabar informaciones complementarias sobre las actividades de diversas ONG dentro de
un plazo no superior a los seis meses. Las ONG afectadas eran las siguientes: la Unión
Católica Internacional del Servicio Social, la Asociación Internacional de la Prensa, la
Federación Abolicionista Internacional, la Asociación Internacional contra los experimentos
en los animales, el Instituto Internacional de las Finanzas Públicas, la Sociedad
Internacional de la Defensa Social, la Unión Internacional para la Navegación Fluvial, el
Movimiento para la Libertad de las Colonias, la Organización para las Relaciones
Económicas Internacionales, Rotario Internacional y la Federación Mundial para la
protección de los animales.
Pero sin duda, la fórmula de los planes concertados donde más se ha desarrollado
institucionalmente ha sido en el marco de las Comunidades Europeas; en efecto, la ayuda
al Tercer Mundo constituye uno de los capítulos más destacados de la acción exterior
comunitaria, y con frecuencia, su desarrollo y ejecución ha sido instrumentalizada por medio
de las ONG. En este terreno, la Comunicad inició el año 1976 un programa experimental de
cofinanciación de proyectos de ayuda a los países menos desarrollados, cuya ejecución
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 5
correspondía a ONG de los países miembros, estuviesen o no asociados a la CEE, bajo las
siguientes condiciones:
a) La aportación financiera comunitaria a cada proyecto no podría ser superior al 50
por 100 del costo total del programa desarrollado por las ONG.
b) En todo caso, la ayuda financiera aportada por la Comunidad a cada proyecto o
acción concertada no podría exceder la suma de 100 000 unidades de cuenta europea
(UCE).
Desde esta acción inicial, y a la vista del éxito de los resultados obtenidos, se
desarrolló un programa de colaboración entre ambos tipos de organizaciones
internacionales en el que no sólo se incrementaron sustancialmente los fondos comunitarios
aportados, sino que se institucionalizaron las relaciones entre las comunidades europeas y
sus estados miembros con las ONG, fundamentalmente a través de dos órganos:
La Asamblea General de las ONG europeas, en las que participan, además de los
delegados de las ONG, y en su calidad de observadores, los representantes de la Comisión
de los países comunitarios, de los países menos desarrollados que se benefician de las
acciones concertadas, y los representantes de las principales OIG que tienen como misión
la ayuda internacional al desarrollo. La periodicidad de tales asambleas suele ser anual y en
la XV Asamblea, celebrada en Bruselas del 16 al 18 de abril de 1985, participaron un total
de 60 delegados en representación de 400 ONG y 100 observadores acreditando a las
comunidades, los estados y otras OIG. Semejantes cifras dan una idea aproximada de la
importancia alcanzada por esta institución a la hora de valorar los vínculos entre todos estos
actores internacionales y las ONG.
El Comité de enlace para las ONG, cuya principal función consiste en garantizar las
relaciones entre los órganos comunitarios, principalmente la Comisión y el Parlamento
Europeo, los estados miembros y las ONG que se encuentran establecidas en el marco
europeo. En la actualidad, este Comité se encuentra integrado por 16 miembros, de los que
12 son designados por los estados miembros de la Comunidad y los 4 restantes son
elegidos por los representantes de las ONG.
C) El tercer cauce de relaciones entre las ONG y las OIG, y sin duda el más
destacado, es el de la participación de pleno derecho de las primeras en algunos de los
órganos de las OIG.
Pero, por importantes que puedan ser los vínculos existentes entre las ONG y las
restantes organizaciones internacionales gubernamentales, no agotan el marco de
relaciones que existen entre aquéllas y los actores internacionales. Una parte esencial de
tales relaciones son las que se generan entre las ONG, de una parte, y los estados, de otra.
En este campo cabe establecer una distinción a efectos analíticos, aunque es difícil de
precisar en la vida real, según la cual las ONG condicionan la formulación y ejecución de la
política exterior de cada estado en la medida en que cada una de sus secciones o
miembros nacionales constituye un auténtico grupo de presión interno en cada país, con
ello se ejerce una influencia indirecta en el mundo de las relaciones interestatales, que
puede llegar a ser más eficaz y de mayor alcance que la ejercida por un grupo de presión
estrictamente nacional (de un solo país), precisamente porque afecta simultáneamente y,
orienta hacia idénticos objetivos a las políticas de varios estados, y no de uno solo.
En definitiva, las ONG desarrollan una parte apreciable de sus actividades como
grupos de presión ante los gobiernos nacionales o en los foros internacionales en los que
concurren los diversos estados. Ahora bien, las relaciones de influencia o presión ejercidas
por las ONG ante los estados no deben entenderse exclusivamente en un sentido negativo,
pues con frecuencia los gobiernos se benefician y apoyan la colaboración que les brindan
muchas de estas ONG, cuyos recursos humanos y materiales, y cuya actuación
internacional permite paliar o complementar las deficiencias y limitaciones que poseen los
distintos países.
Como hemos podido apreciar, las relaciones existentes entre las ONG y los demás
actores internacionales son muy amplias, ricas y complejas, y requieren un estudio muy
sistemático y exhaustivo para conocerlas y comprenderlas en profundidad, tarea ésta que
en gran medida se encuentra por realizar por nuestra disciplina, pero en cualquier caso de
las ideas apuntadas se desprende claramente una conclusión, a saber: el estudio de la
realidad internacional tal y como es impone la necesidad de incorporar a las categorías
teóricas el alcance y significado del mundo de las organizaciones no gubernamentales y de
sus vínculos con otros agentes de la vida internacional.
En efecto, los siete congresos de la Internacional Comunista, que entre 1919 y 1935
tuvieron lugar, se celebraron siempre en Moscú. Allí residían también los dos órganos
directivos que garantizaban la continuidad de la Internacional entre los congresos: El
Comité Ejecutivo y el Buró, de cinco miembros, verdadero órgano de decisión y ejecución
de la estrategia internacional que debían seguir los diversos partidos comunistas 16. El
acceso de STALIN a la dirección del P.C.U.S. contribuyó poderosamente a consolidar el
control de este partido sobre la Internacional Comunista, convirtiéndolo en un poderoso
instrumento de la política exterior soviética`, siendo la prueba más concluyente la propia
disolución de la Internacional Comunista decidida por STALIN en 1943 para consolidar su
alianza bélica con Estados Unidos y el Reino Unido.
Como vemos, las internacionales de partidos políticos que surgen con anterioridad a
la Segunda Guerra Mundial se sitúan en el marco de los partidos de inspiración marxista,
con diferentes estrategias reformistas (socialdemócratas) o revolucionarias (comunistas), y
con un evidente sentido de la solidaridad internacional del proletariado, no exento de
contradicciones y conflictos con las distintas ideologías o sentimientos nacionalistas. Tras la
conclusión de la Segunda Guerra Mundial, se abre una nueva etapa en la historia de las
internacionales de partidos políticos, caracterizada por una doble tendencia: la apertura del
espectro político que recurre a estas formas de organización internacional, de un lado, así
como la emergencia de tendencias regionalistas, que se conjugan con la anterior para dar
origen a internacionales de partidos políticos de alcance regional o continental, de otro.
La oficina aglutinaba a los dirigentes de los principales partidos comunistas con tres
apreciables excepciones: el Partido Comunista Chino, que por esas fechas todavía no había
concluido su lucha revolucionaria contra las tropas nacionalistas de Chang-KaiChek, el
Partido Comunista griego, implicado en una guerra civil, al igual que el anterior, y el Partido
Comunista alemán, claramente condicionado por la división de Alemania y la política
exterior soviética con los occidentales, por esta cuestión. De este modo, la Oficina de
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 11
Información de los Partidos Comunistas estuvo constituida por los partidos comunistas
soviético, yugoslavo, polaco, húngaro, búlgaro, rumano, checoslovaco, italiano y francés;
éstos dos últimos por ser los partidos comunistas más poderosos en los países
occidentales.
También, en 1947, se crea una forma embrionaria de coordinación entre los diversos
partidos demócrata-cristiano, europeos a través de los denominados Nuevos Equipos
Internacionales que tan destacado papel desempeñaron en la formación de la Internacional
Cristiano-Demócrata. No obstante, habrá que esperar hasta 1965 para asistir a la
constitución de la Unión Europea Cristiano-Demócrata, auténtica internacional de ámbito
europeo.
Una vez resumidos los principales datos de las tres formaciones políticas
transnacionales que se han desarrollado en el seno de las comunidades, conviene concluir
precisando los elementos diferenciales que existen entre los partidos políticos
transnacionales y otros conceptos que traducen realidades próximas. Ante todo, los partidos
políticos transnacionales se diferencian de las internacionales de partidos políticos porque
éstas últimas, aun poseyendo estructuras orgánicas, decisionales y ejecutivas, carecen de
la posibilidad de participar plenamente en órganos políticos, y no meramente consultivos,
supra o internacionales. En el mejor de los supuestos logran alcanzar un estatuto consultivo
ante determinadas organizaciones internacionales gubernamentales.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 14
durante 1921 de la Internacional Sindical Roja (PROFINTERN) que aglutinará, a todos los
sindicatos vinculados a los partidos comunistas.
Por otro lado y, desde luego, con un apreciable retraso histórico respecto a lo que
había ocurrido en el movimiento obrero de inspiración marxista, también los trabajadores
afiliados a organizaciones obreras nacionales de ideología cristiana, terminarán
organizándose a escala internacional en 1919, durante el Congreso de La Haya, en la
Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos, que ocupará un lugar relevante
durante la década de los treinta en consonancia con el declive de las internacionales
sindicales socialista y comunista. Su sede se encontraba situada en Bruselas y agrupaba en
su seno a representantes sindicales de 54 países, junto con representantes de 11
federaciones profesionales internacionales. En el año 1968 esta internacional sindical
cambió su denominación por la de Confederación Mundial del Trabajo, y aunque sus
organizaciones sindicales no son mayoritarias en los países en donde se encuentran
implantadas, agrupa aproximadamente a unos 20 millones de trabajadores en todo el
mundo.
Ahora bien, el viento de la «guerra fría» que trajo la división en bloques, alrededor
de cada una de las dos superpotencias, terminó afectando seriamente los intentos de
unificación sindical a escala internacional. La colaboración entre sindicatos socialistas y
comunistas, expresión de la cooperación entre los partidos políticos de uno u otro signo
ideológico, concluyó en 1949 con la creación de la Confederación Internacional de
Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL),establecida en Bruselas y dominada por los
sindicatos socialistas. Constituye la segunda internacional sindical del mundo por el número
de afiliados, con más de 70 millones, y agrupa a 122 organizaciones sindicales procedentes
de 87 países, así como a algunos de los Secretariados Profesionales Internacionales más
importantes, entre ellos la FITIM.
decir, como parte del factor ideológico. Por el contrario, la segunda perspectiva toma en
consideración el fenómeno religioso en cuanto expresión de ana realidad actorial, es decir,
de un conjunto de sujetos o agentes de las relaciones internacionales. Ahora nos vamos a
centrar en ésta segunda dimensión, pero conviene agregar que ambas perspectivas de
análisis deben considerarse como mutuamente conjugadas en la realidad del mundo
internacional.
El Cristianismo:
Bajo el término de cristianismo se enmarcan, en realidad, movimientos religiosos
muy diversos, tanto desde el punto de vista doctrinal como respecto de su implantación e
importancia. Todos ellos, sin embargo, surgen de un mismo tronco doctrinal e histórico, que
les permite establecer cierto tipo de vínculos por encima de sus profundas divergencias,
aunque será el catolicismo el que sobresalga entre ellos, tanto por su importancia
cuantitativa como por haber logrado una situación o «status» excepcional en el contexto
internacional, al tener reconocida una cierta personalidad jurídica por los demás estados
como resultado de su evolución histórica.
a) El catolicismo
Como veíamos, la Iglesia Católica goza del reconocimiento de su personalidad
jurídica internacional en la medida en que constituye la única fuerza religiosa que ha
logrado constituir un Estado, el Estado de la Ciudad del Vaticano (Santa Sede), como
expresión máxima de su poderío religioso e institucional forjado en el transcurso de casi dos
milenios. En virtud de esté fenómeno, la Iglesia Católica posee, mucho más que otras
fuerzas religiosas, una participación muy activa en el mundo internacional. En efecto, la
Santa Sede goza de la capacidad de acreditar representantes diplomáticos ante terceros
estados (denominados Nuncios apostólicos), y de suscribir tratados internacionales con los
Estados para regular las cuestiones religiosas (Concordatos). En este sentido, al
Concordato entre España y la Santa Sede de 1953 le sucedió en la etapa democrática la
conclusión, el 3 de enero de 1979, de cuatro acuerdos específicos entre España y la Santa
Sede sobre las siguientes materias:
l. Cuestiones jurídicas generales.
2. Enseñanza.
3. Asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas.
4. Relaciones económicas entre España y la Santa Sede.
De estos órganos colegiados de la Iglesia Católica, así como del máximo órgano
personal, el Santo Padre, emanan una serie de documentos doctrinales en los que se
abordan muchos de los problemas que aquejan a la sociedad Internacional de nuestros
días. Encíclicas como la «Pacem in Terris» de Juan XXIII (1962) o la «Poppulorum
Progressio» de Pablo VI (1967) o la «Declaración conciliar sobre la Iglesia en el mundo»
(1965), son documentos nucleares de la doctrina católica sobre algunas de las grandes
cuestiones internacionales como la paz o el desarrollo.
Aspectos doctrinales:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 19
Aspectos internacionales:
Ante todo, debe destacarse, por su tradicional importancia, la labor diplomática
desarrollada por la Santa Sede, especialmente en los conflictos internacionales. Sin duda,
uno de los ejemplos más transcendentales de esta labor diplomática de mediación
desarrollada por la Santa Sede fundándose en la supremacía espiritual de la Iglesia lo
constituyó la Bula Inter Caetera, promulgada en 1493 por el Papa ALEJANDRO VI, y en la
que se fijaban las normas legitimadoras de los derechos de conquista y evangelización para
las coronas de España y Portugal, siguiendo una línea de demarcación situada a 100
leguas al Oeste de las islas de Cabo Verde y Azores.
Con objeto de propiciar el entendimiento entre las iglesias protestantes y las de más
iglesias cristianas, así como de superar los condicionamientos estatales y nacionales, se
constituye el Movimiento Ecuménico de las iglesias, a partir de la Conferencia de
Edimburgo de 1910, y cuya génesis se había gestado en las últimas décadas del siglo XIX.
Durante los primeros años de vida del Movimiento Ecuménico de las iglesias concurrieron
dos tendencias:
a) La tendencia sueca («La vida y el trabajo») que propugnó la colaboración con
todas las iglesias cristianas por encima de las diferencias religioso-doctrinales. Sus
congresos más significativos serán los de Estocolmo (1925) y Oxford (1937).
b) La tendencia suiza que destacará la necesidad de un entendimiento religioso-
doctrinal como paso previo para potenciar la colaboración entre todas las iglesias
cristianas. Sus principales congresos son los de Lausana (1927) y Edimburgo
(1937).
Tras los congresos de Oxford y Edimburgo del año 1937, se procedió a la creación
Comité Experimental de la Iglesia Católica y del Consejo Mundial de la iglesias, orientada a
la contribución al desarrollo social y a la paz internacional. Este organismo quedó registrado
en la Organización de las Naciones Unidas como entidad no gubernamental en el año 1946.
Ese mismo año, se constituye en Cambridge (Gran Bretaña) la Comisión de las iglesias
para las cuestiones internacionales, con tres sedes en cada una de las ciudades de Nueva
York, Ginebra y Londres. Registrada en el ECOSOC como organización consultiva de la
lista B, participa también como entidad consultiva ante la FAO y la UNICEF, aunque con
nivel C.
Aspectos doctrinales:
En el ámbito doctrinal destaca la definición realizada por el Consejo sobre el
concepto y contenido de la libertad religiosa que figura recogido en la Declaración Universal
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 21
de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948), en su artículo 18, así como en el
artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y del que
España es parte. Junto a ello, el Consejo Mundial de las iglesias ha abordado
doctrinalmente numerosos problemas internacionales entre los que podemos resaltar: el
problema de la paz mundial y el control de la carrera de armamentos, la denuncia del
«apartheid» y la discriminación racial, la defensa de los derechos de los refugiados y
emigrantes, el reconocimiento del derecho de los pueblos al desarrollo y la crítica de las
formas de dominación neocolonialista, etcétera.
El Islam.
El Islam constituye la segunda fuerza religiosa del mundo, tras el cristianismo, por el
número de fieles, extendiéndose en una amplia área geográfica que abarca desde el
extremo noroccidental del continente africano hasta el Extremo Oriente.
El Islam contiene, desde sus orígenes, una específica concepción del mundo
internacional que ha estado gravitando, históricamente, en toda su evolución y expansión.
En efecto, la religión islámica contiene en su doctrina una voluntad de expansión proselitista
y belicosa, a la vez que vincula el poder político y el poder religioso en la figura del «imán».
Ello ha contribuido a conceder un protagonismo internacional a esta fuerza religiosa
mediante la instrumentalización del poder político-militar de los estados confesionalmente
islámicos al servicio de los ideales religiosos, aunque simultáneamente las disensiones
doctrinales entre las distintas sectas islámicas (sumnitas, chiítas, etc.) han sido causa de
frecuentes conflictos intra e interestatales.
Aspectos doctrinales:
Dado que el islamismo, como movimiento religioso, descansa en una doctrina
religiosa con pretensiones universalistas y exclusivas respecto de las demás religiones, no
es extraño que en ella aparezcan ideas auténticamente internacionalistas. Según esta
concepción doctrinal el «jihad» es la guerra justa por la qué se logra la transformación del
«dar-ul-Harb» (mundo da los no creyentes) en el «Dar-ul-Islam» (el mundo de los
creyentes). En esta doctrina de la conversión universal al Islam mediante el uso de a l
violencia se admite una situación particular para los pueblos judío y cristiano que tuvo una
enorme influencia en la medida en que la evolución histórica del Islam impuso la necesidad
de concertar treguas o tratados de paz (siempre con carácter temporal) con los monarcas y
príncipes cristianos. Asimismo, y al amparo de esta distinción algunos estados cristianos, el
primero de los cuales fue Francia, lograron pactar con el Imperio Otomano un régimen de
«capitulaciones» que garantizaba los derechos religiosos de sus súbditos cristianos que se
encontrasen en territorio turco, particularmente en los Santos Lugares, y al amparo del cual
se desarrollaron unas relaciones diplomáticas particulares entre Turquía y los países
europeos hasta comienzos del siglo actual.
Aspectos internacionales:
Uno de los aspectos internacionales más sobresalientes de la religión islámica será
la aparición y desarrollo del panislamismo, ideología político-religiosa que pretende lograr la
organización y, eventualmente, fusión de los distintos países confesionalmente islámicos a
partir del reforzamiento de los vínculos religiosos. El panislamismo ha dado origen a un
movimiento internacional impulsado por el filósofo y pensador persa DJAMAL-AL DIN-AL-
AFGHANI (1838-1897) en concordancia con otros movimientos similares surgidos en el
continente europeo (paneslavismo y pangermanismo) y en el continente americano
(panamericanismo). Aunque como tal movimiento sufrió un notable debilitamiento tras la
supresión del califato en 1924, siguió celebrando algunos congresos periódicos como los de
Jerusalem (1931), Karachi (1951) y Jerusalem11953).
Durante la década de los años sesenta y bajo la influencia del conflicto árabe-israelí
el movimiento panislámico ha sido trascendido en su dimensión popular para pasar a
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 22
El Judaísmo
En tanto que fuerza religiosa, el judaísmo no posee la importancia de los grupos
religiosos mencionados con anterioridad, cuenta únicamente unas decenas de millones de
fieles, y tampoco se le puede atribuir una particular, concepción doctrinal del mundo
internacional. Ello es así porque en el judaísmo no existe una estructura institucional
jerarquizada e internacionalizada como en el catolicismo, ni tampoco una asociación con las
estructuras políticas de los estados en los que se desarrolla, como ocurre con el islamismo.
Únicamente los vínculos profundos entre el judaísmo, en tanto que movimiento religioso, y
el Estado de Israel, tras su constitución en mayo de 1948, junto con una peculiar historia del
movimiento judío han contribuido a modificar, parcialmente, esta posición secundaria del
judaísmo en el contexto de las demás fuerzas religiosas. A diferencia de éstas, la activa
participación del movimiento judío en el panorama internacional se ha desarrollado, sobre
todo, a través de la actuación de diversas organizaciones gubernamentales de carácter
social, religioso, cultural y humanitario.
Aspectos internacionales:
Las organizaciones no gubernamentales creadas al amparo de la religión judía han
constituido, por tanto, la forma más característica y generalizada de influencia de este
movimiento religioso en los asuntos mundiales. Entre las más importantes podemos
mencionar:
- El Consejo Internacional B'NAI B'RlTH: fundado en 1959 con sede en Washington
y con estatuto consultivo en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, así
como en la UNESCO, la Organización de Estados Americanos y el Consejo de Europa. Se
trata de una organización que agrupa a las organizaciones judías de más de 40 países.
- La Alianza Universal israelí: constituye la organización internacional judía con fines
humanitarios, se constituyó en 1860. Posee su sede en París.
- El Congreso Mundial judío: Creado en 1936 como sucesor del Comité de
Delegación Judía surgido en 1918 y que desempeñó un papel significativo en la creación,
bajo la Sociedad de Naciones, del sistema de protección de las minorías nacionales en
Europa. Agrupa a asociaciones y comunidades judías de más de 63 países y posee su sede
en Ginebra, aunque ha establecido una serie de centros de coordinación regional en
Buenos Aires, Nueva York, París, Tel-Aviv. Goza de estatuto consultivo de la categoría (B)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 23
Aunque a la luz de lo que hemos apuntado resulta claro que no puede confundirse el
movimiento judío con el movimiento sionista, ya que el primero es una fuerza ideológico-
religiosa mientras que el segundo es una fuerza ideológico-nacionalista, no se puede
desconocer que muchas de las acciones realizadas durante las últimas décadas por el
Estado de Israel están impregnadas de un carácter netamente sionista. En efecto, la
discriminación de los palestinos residentes en Israel, el desencadenamiento de guerras o
intervenciones militares de carácter «preventivo», como en la guerra del Líbano; la
ocupación militar y posterior establecimiento de asentamientos judíos en territorios no
pertenecientes al Estado israelí y, sobre todo, la decisión del Gobierno israelí de nombrar a
la ciudad de Jerusalem capital del Estado, son algunos de los exponentes de esta visión
sionista que progresivamente ha ido dominando la existencia y acción del Estado de Israel y
que ha justificado la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas del (1 de
noviembre de 1975 por la que se calificaba al sionismo: «como una forma de racismo y de
discriminación racial».
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 1
Madrid, 1991
CAPÍTULO 12
Los actores transnacionales (II): Las empresas multinacionales.
1. Evolución histórica de las empresas multinacionales.
«En efecto a nuestro juicio cabe pensar que el microscopio del entomólogo no hará
jamás aparecer una naturaleza específica de las empresas transnacionales.
(...)
Hay que ir más allá de las empresas transnacionales para explorarlas dentro de un
contexto más general que permita desde ahora, descifrar los hechos todavía aislados los
cuales, una vez relacionados entre sí, dan fe de la emergencia de una realidad internacional
nueva. Más exactamente, las empresas transnacionales son importantes en la medida en
que constituyen el principal agente de una revolución profunda de la economía tradicional,
Son los vectores principales de unos fenómenos económicos y sociales que están dejando
ya obsoletos los marcos habituales de análisis de las relaciones internacionales. Agente
estructurante de un nuevo ambiente mundial y, al mismo tiempo, cada vez más agente
estructurado por el sistema que han contribuido a crear, las empresas transnacionales son
el signo, la manifestación más espectacular de una realidad en vías de gestación. Pero
aunque su posición sea privilegiada no son el único índice de este movimiento".
Por su parte, los Estados Unidos lograron una importante expansión económica
durante el conflicto bélico mundial, en el que tan sólo participaron en sus últimos momentos,
como lo ha puesto de relieve RENOUVIN. Así su producción de acero se duplicó entre 1914
y 1919; el saldo favorable de su balanza comercial (valor de las exportaciones menos valor
de las importaciones) alcanzó una cifra de 9.500 millones de dólares en 1918 cuando en
1914 era tan sólo de 435 millones de dólares; las reservas de oro disponibles por los
Estados Unidos eran, aproximadamente, la mitad de las reservas mundiales y el volumen
de los préstamos norteamericanos alcanzaron la cuantía de 10.000 millones de dólares al
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 4
Madrid, 1991
concluir la guerra.
En este contexto general no resulta extraño que durante este periodo se asista a una
penetración de nuevas empresas multinacionales americanas en Europa, como ocurrió con
la HOOVER, la REMINGTON RAND o la PROCTER AND GAMBLE, así como a un
fortalecimiento de otras establecidas con anterioridad al conflicto como fue el caso de la
FORD.
Por ejemplo, del conjunto de las inversiones extranjeras británicas que en 1914
ascendían a 4.000 millones de libras esterlinas, el 40 por 100 se habían destinado a la
compra de acciones de empresas ferroviarias extranjeras o imperiales; un 30 por 100 en
empréstitos estatales o municipales; un 10 por 100 en materias primas y un 8 por 100 en
entidades financieras.
Otros casos, por el contrario, lograron una mayor eficacia y duración como sucedió
con el cártel petrolífero, formado en 1928, por tres grandes multinacionales de este sector
energético, la SHELL, la ANGLO-PERSIAN (en la actualidad BRITISH PETROLEUM) y la
STANDARD OIL (New Jersey). Un caso significativo de consolidación de empresas
multinacionales mediante fusión será el de UNILEVER, en 1927, formada a partir de
Unilever Limited de Londres y de Unilever, N.V. de Rotterdam. En todo caso, el
desencadenamiento de la «Gran Depresión» de 1929 tuvo un impacto directo en las
oportunidades de desarrollo de las empresas multinacionales, en un doble sentido: de una
parte la inestabilidad del sistema monetario y financiero internacional provocó la
introducción por los gobiernos nacionales de legislaciones muy estrictas respecto de la
exportación de capitales para inversiones en el extranjero, lo que unido a las variaciones de
los tipos de cambio y de las cotizaciones en las principales bolsas de valores abortó muchos
de los proyectos e iniciativas destinadas a la formación o expansión de las empresas
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 5
Madrid, 1991
multinacionales. Tal vez el caso de Alemania sea paradigmático en este sentido, como lo ha
estudiado ampliamente BETIELHEIM, pero también este fenómeno se puede apreciar en
algunas de las economías más sólidas como es el caso de Gran Bretaña en la que el saldo
de la balanza de pagos corrientes cayó entre 1928 y 1931 en una proporción alarmante
(1928= + 137 millones de £1929= +118; 1930= +23; 1931= -75 millones de £) al igual que
las emisiones extranjeras en el mercado de Londres (1928= 143 millones de £; 1929= 94;
1930= 109 Y 1931= 46 millones de £).
A la luz de estos datos conviene destacar los dos rasgos esenciales que
caracterizaron a las multinacionales en esta época:
1° Las empresas multinacionales aceleran su naturaleza universal o intercontinental.
2° Se consagra la hegemonía de las Empresas Multinacionales norteamericanas.
La primera de ellas es una consecuencia directa del conflicto bélico mundial que
como veíamos potenció la economía de los Estados Unidos frente a la situación de ruina a
la que se tuvieron que enfrentar los gobiernos europeos y de Japón. Esta situación propició
el desarrollo de una tendencia que ya existía en la etapa de entreguerras y que descansaba
en la propensión a realizar inversiones reales en el exterior por las empresas
norteamericanas frente a una mayor propensión de las empresas a invertir en activos
financieros cuando se trata de capital de origen europeo. Evidentemente, la situación de
post-guerra permitirá a las empresas norteamericanas invertir en Europa en un momento en
que los gobiernos europeos destinan la mayor parte de sus recursos financieros (propios o
procedentes del exterior) a inversiones en sus propios países destinadas a lograr la
reconstrucción y recuperación de sus capacidades industriales y productivas devastadas,
excluyendo o condicionando lógicamente, la utilización de tales recursos financieros en
inversiones exteriores.
Hasta aquí hemos estado utilizando el término de empresa multinacional, sin haber
procedido a una conceptualización de estos actores internacionales. Se impone, por tanto,
intentar determinar qué entendemos bajo este término y qué características permiten
apreciar la existencia y actividades de las empresas multinacionales. Una de las
definiciones más completas es la que establece GRANELL cuando escribe que son
empresas multinacionales aquellas que:
«(...) bajo una unidad mundial de gestión, tienen intereses y actúan en una pluralidad
de países, acomodándose a las condiciones económicas, sociales y legales de cada uno de
ellos con el fin de conseguir la maximización de sus beneficios y la mejor defensa de sus
potencialidades de nivel mundial».
1° Internacionalización productiva:
Ante todo las empresas multinacionales, como cualquier empresa, desempeñan una
función productiva, tanto de bienes como de servicios, que se extiende a un ámbito mucho
más amplio que el de un solo país, es decir, son empresas que desarrollan una producción
internacionalizada. De ello se deriva una diferenciación muy clara respecto a las empresas
nacionales, en su dimensión productiva, aun cuando algunas de tales empresas desarrollen
funciones distributivo-comerciales de alcance internacional. Dicho en otras palabras, la
empresa multinacional se distingue de las empresas (exportadoras o importadoras) que
desarrollan su producción en el ámbito de un solo país por el hecho de que las primeras
realizan una parte de su actividad productiva (y posiblemente también comercial) en centros
distribuidos en diversos países.
Esto significa, por ejemplo, que las filiales de determinados países pueden
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 10
Madrid, 1991
desarrollar transitoriamente su actividad productiva en condiciones de escasa rentabilidad o,
incluso, en condiciones de pérdidas en atención a una estrategia empresarial que pretenda
alcanzar a corto plazo otros objetivos distintos del máximo beneficio (monopolización de un
mercado, penetración en un nuevo mercado, lanzamiento de un nuevo producto, etc.) y ello
será perfectamente posible siempre y cuando el resultado final para el conjunto de la
multinacional mantenga una tasa adecuada de beneficios.
En todo caso, estas consideraciones sirven para ilustrar cómo bajo conceptos tan,
aparentemente, claros y evidentes como los de máximo beneficio o supervivencia-
expansión de la empresa multinacional se encierran en realidad una diversidad de
situaciones y realidades que necesariamente hay que investigar en cada caso. Tales
conceptos sirven, al menos, para lograr una distinción teórica más clara de las empresas
multinacionales respecto de otros actores internacionales como los estados o las OIG en los
que sus objetivos difieren sustancial mente del objetivo último de toda empresa
multinacional.
Otra de las formas que permite a las empresas multinacionales alcanzar ventajas
económicas comparativas respecto a las empresas nacionales es mediante la producción, a
través de sus filiales y en consonancia con la mayor productividad de cada una de ellas, de
una diversidad de bienes o servicios en lugar de concentrarse en la producción de un solo
producto o de unos productos del mismo sector económico. Ello permite reducir riesgos a la
vez que facilita una más extensa y sólida penetración en los mercados nacionales al permitir
aprovechar las demandas existentes para los distintos productos en cada país. Un ejemplo
significativo de las posibilidades que ofrece esta diversificación operativa de carácter
productivo lo constituye la multinacional BOUSSOIS-SOUCHON-NEUVESEL (BSN) cuyos
ingresos por ramas productivas se distribuyen del modo siguiente: 20 por 100 en el vidrio
plano (venta de CELLO en España); 15 por 100 en el vidrio hueco; 16 por 100 en los
productos agrícolas secos (control de PRODIAL en España); 25 por 100 en los productos
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 14
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agrícolas frescos (DANONE Francia, Italia, México, Alemania, etc.) y 24 por 100 en las
bebidas (control de MAHOU y FONT VELLA en España).
Ello significa que la actuación de las empresas multinacionales se orienta más que
hacia un crecimiento cuantitativo de la innovación tecnológica hacia un avance cualitativo de
la misma, es decir al desarrollo de productos o líneas de productos totalmente nuevos, que
requieren la inversión de elevadas sumas de dinero durante un largo período de tiempo con
él fin de garantizar la innovación tecnológica que dé nacimiento a los nuevos productos.
Estas inversiones de capital (capital-riesgo) en la innovación tecnológica les garantiza el
monopolio de la tecnología requerida para la explotación productiva y comercial de los
nuevos productos y, paralelamente, una rentabilidad económica de las inversiones
realizadas basada, en un primer momento, en la posición exclusiva que les confiere en los
mercados nacionales de tales nuevos productos y, en una segunda etapa, en la venta o
concesión de su tecnología ,innovadora a las empresas nacionales.
El análisis parcial de los tres elementos mencionados sobre los que descansan las
distintas estrategias seguidas por las empresas multinacionales, ha dado origen a una
multiplicidad de teorías económicas e internacionalistas que han tratado de explicar las
causas de la expansión de las multinacionales y su función en el marco de la economía
mundial. Entre las primeras, destacan las teorías de la vida del producto en el comercio
internacional o del ciclo tecnológico del producto, defendida por autores como VERNON,
BUCKLEY Y CASSON o KNICKERBOKER, y las teorías de la localización, basadas en el
modelo de HECKSCHER-OHLIN sobre la perfecta competitividad de los mercados
internacionales de productos y de factores y las evidentes imperfecciones o distorsiones
que la realidad económica internacional presenta respecto a dicho modelo. Respecto a las
teorías internacionalistas, las dos corrientes más significativas son la de las teorías
desarrollistas, cuya figura más destacada es W.W. ROSTOW, y las teorías de la
dependencia, defendidas por autores como CELSO FURTADO y a las que haremos
obligada referencia con posterioridad.
A este mismo resultado se llega como consecuencia de una lógica histórica común a
la práctica totalidad de las empresas multinacionales. En efecto, la jerarquía orgánica y
unidad directiva surge también del hecho de que toda empresa multinacional alcanza esta
posición a partir de la evolución experimentada por la empresa nacional (una o varias), ya
sea mediante fusión, absorción, inversión en nuevas empresas en el exterior, etc., lo que
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 16
Madrid, 1991
conduce, habitualmente, a que la empresa nacional originaria termine transformándose en
la empresa matriz o centro empresarial directivo del conjunto multinacional, bien sea porque
la empresa multinacional ha surgido por expansión hacia el exterior de esta empresa
originaria o porque el capital y accionariado de la estructura multinacional ejerce el control a
través de la fiscalización de esta empresa nacional originaria convertida en centro directivo
de la multinacional.
Pasemos revista al conjunto de estos temas anticipando que todavía falta por
desarrollar una auténtica teoría general de la empresa multinacional que, superando los
antagonismos ideológicos y valorativos que subyacen a las diversas doctrinas, asuma las
principales aportaciones teóricas e innovaciones metodológicas o conceptuales que cada
una de ellas contiene. Obviamente, esta tarea excede ampliamente de nuestras
posibilidades y capacidades por lo que únicamente nos limitaremos a señalar algunas
reflexiones generales.
Junto a este circuito privilegiado de las inversiones realizadas por las empresas
multinacionales, existe otro circuito internacional que afecta a las inversiones que se
realizan por las empresas multinacionales entre sus empresas matrices y las filiales
implantadas en los países subdesarrollados. Este segundo circuito se caracteriza por
movilizar una cantidad sensiblemente menor de inversiones directas que las que fluyen en
el circuito establecido entre matrices y filiales situadas en los países desarrollados y por
mostrar una tendencia creciente en la orientación de las inversiones desde las empresas
filiales en los países subdesarrollados hacia las empresas matrices en los países más
industrializados. En efecto, respecto al primero de ambos rasgos, el referido al escaso
volumen de las inversiones directas, varios datos estadísticos apoyan esta idea. En los
datos recopilados por MADEUP basándose en el Segundo Informe de las Nacionales
Unidas sobre Corporaciones Multinacionales, de 1978, se señala que el volumen
acumulado de inversiones directas procedentes de los países ha experimentado la siguiente
evolución: 105.000 millones de dólares en 1967, 158.000 millones en 1971 y 259.000
millones en 1975. La distribución de estas inversiones entre países desarrollados y países
en desarrollo ha seguido la siguiente evolución (en porcentajes): en 1967 el 69 por 100 se
ha dirigido a los países desarrollados y el 3 I por 100 hacia los países en vías de desarrollo;
en 1971 estos porcentajes eran del 72 y 28 por 100 respectivamente y en 1975 del 74 y 26
por 100 para cada categoría de países 34.
Estos resultados vienen a confirmar los estudios precedentes, a saber: que las
empresas multinacionales realizan menos inversiones directas en los países
subdesarrollados; que la mayoría de tales inversiones se destinan a garantizar el control
sobre las filiales aun cuando en los países desarrollados ese control comporta
necesariamente un control de la propiedad por la competencia tecnológica y productiva de
las empresas, nacionales o multinacionales, con sede en tales países en tanto que en los
países subdesarrollados el control sobre las filiales no impone, en la misma medida, un
control sobre la propiedad ya que una parte significativa de dicho control se mantiene a
través del dominio de la tecnología requerida para el proceso productivo y, por último, que
una parte muy significativa de las filiales implantadas en los países subdesarrollados son la
resultante de la adquisición o control de empresas nacionales ya existentes por parte de las
multinacionales extranjeras.
Ya veíamos que el nivel tecnológico de los países condiciona el tipo de control sobre
la propiedad ejercido por la matriz sobre las filiales. En términos generales se puede afirmar
que las empresas filiales implantadas en países subdesarrollados gozan de una mayor
dependencia tecnológica que sus homólogas situadas en países desarrollados; así mismo,
unas y otras se encuentran en una posición de dependencia tecnológica, mayor o menor,
respecto de la empresa matriz. Esta afirmación general se encuentra respaldada por una
serie de investigaciones realizadas sobre las inversiones realizadas en investigación y
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 21
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desarrollo tecnológico en los distintos países y sectores económicos, de una parte, y los
flujos financieros internacionales derivados de la tecnología y de su aplicación, de otro lado.
Para el conjunto: de países, excluidas las economías socialistas, los datos sobre
número de patentes de procedencia extranjera existentes en el mundo en 1975 confirman la
superioridad de 5 países desarrollados (Estados Unidos, R. F. de Alemania, Japón, Francia
y Reino Unido) que controlan el 73,9 por 100 de las patentes, países que a su vez ocupan
una posición dominante en el panorama de empresas multinacionales, como ya hemos
señalado en datos anteriores. Resulta obvio que tal identidad entre unas estadísticas y otras
no son fruto de la casualidad sino del peso que desempeñan las empresas matrices en el
desarrollo, control e internacionalización de las innovaciones tecnológicas.
Lo que significa que Estados Unidos es el único país en el que las filiales de
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empresas multinacionales extranjeras generan unos pagos por utilización de tecnología
menores que los ingresos que perciben las empresas multinacionales americanas por la
exportación de tecnología a sus filiales. Esta posición excepcional de las empresas
multinacionales americanas respecto de sus homólogas de otros países desarrollados hace
que muchas de las conclusiones extraídas a partir de investigaciones sobre el caso
norteamericano no sean aplicables mecánicamente a los casos de las multinacionales
europeas o japonesas.
(...)
Por ello y por otras razones análogas los intereses de las empresas multinacionales
y los estados nacionales es tan frecuentemente en conflicto. Estos conflictos surgen a partir
de una diferencia fundamental en los objetivos de las empresas y del gobierno: las empresa
tienen la responsabilidad de organizar eficientemente sus operaciones mientras que los
gobiernos se preocupan más por cumplir su mandato que por la eficiencia de sus
decisiones».
Los precios de transferencia se puede decir que son eficientes únicamente bajo dos
condiciones: ante todo cuando se fijan para establecer precios de «intangibles», es decir, de
recursos de muy difícil valoración real, por ejemplo, para la valoración de los conocimientos
del personal científico o gerencial de la empresa. Por otra parte, la eficiencia de los precios
de transferencia también se aprecia cuando la estrategia de la empresa multinacional se
orienta a hacer frente a imperfecciones del mercado derivadas de medidas impuestas por
los gobiernos, por ejemplo, imposición fiscal o aduanera, limitaciones sobre repatriación de
beneficios, etcétera.
El último aspecto a considerar torna como referencia el impacto ocasionado por las
empresas multinacionales sobre las estructuras sociales, políticas y culturales de los países
en los que operan.
Hasta ahora hemos desarrollado una serie de consideraciones sobre algunas de las
funciones desempeñadas por las empresas multinacionales y que han sido objeto de una
viva y encontrada polémica entre los autores que han estudiado este fenómeno, que no
siempre ha contribuido a clarificar el papel que como actores internacionales les
corresponde. Ahora trataremos de elevar nuestra perspectiva de análisis al ámbito de la
sociedad internacional tomada en su totalidad para, mediante una serie de reflexiones o
aproximaciones sucesivas, lograr una visión y valoración general de las empresas
multinacionales como actores significativos de esa sociedad.
d) Por último, y puesto que la práctica totalidad de las empresas matrices de las
grandes compañías multinacionales se encuentran establecidas en una docena de países
occidentales, que poseen unas estructuras económicas nacionales capitalistas o de
mercado, no resulta extraño constatar que tanto los gobiernos de estos países como las
multinacionales en ellos situadas, conjuguen sus actuaciones para garantizar la naturaleza
capitalista y de libre mercado del conjunto de la economía mundial. En esta perspectiva
conviene subrayar que aunque en el seno de la economía mundial existen países de
economía planificada o socializada, tales países experimentan una cierta tendencia a
introducir con sus relaciones económicas y comerciales recíprocas o con los países de
economías capitalistas, criterios propios del sistema económico de mercado. En efecto, la
penetración de las empresas multinacionales en economías socialistas como la de la URSS
o la R. P. China; la percepción por países socialistas de préstamos y créditos
internacionales en las condiciones financieras introducidas por la banca y los mercados
internacionales de capitales; e! intercambio comercial entre países socialistas y países
occidentales con precios, sistemas de pagos (dólares y otras divisas), plazos etc., similares
a los que imperan entre las economías occidentales, nos lleva a pensar que tales países,
que planifican internamente su economía, participan en el sistema económico internacional
siguiendo patrones capitalistas o de mercado, debido en parte a su todavía escaso peso
específico en el conjunto económico mundial y en parte por el poder alcanzado por las
empresas multinacionales como actores económicos típicamente capitalistas.
Así por ejemplo, TUGENDHAT señala algunos ejemplos de claro fracaso de los
cártels surgidos en el período de entreguerras, como el cártel siderúrgico europeo creado
en 1926 con la participación de Alemania, Luxemburgo, Bélgica, el Sarre y Francia, Y que
ya en 1931 se disgregó como consecuencia del alto grado de incumplimiento por las
empresas siderúrgicas alemanas.
Aunque ya hemos realizado constantes alusiones a los vínculos entre las empresas
multinacionales y los Estados, sean desarrollados o subdesarrollados, conviene dedicar una
atención particular a los vínculos surgidos entre estos dos actores de la sociedad
internacional así como a la relación entre empresas multinacionales y las Internacionales de
Sindicatos, habida cuenta de la importancia que el factor trabajo (los trabajadores)
desempeña en el seno de todo proceso productivo y, consecuentemente, en cualquier
unidad empresarial.
3. Que las relaciones, o mejor las interrelaciones, que se generan entre las
empresas multinacionales y los estados no son homogéneas sino que presentan un notable
índice de heterogeneidad o diversidad como consecuencia de dos elementos significativos:
a) El grado de desarrollo socio-económico y de estabilidad jurídico-política de los
estados.
b) El carácter de países de sede de las empresas matrices o de países de
implantación de las empresas filiales.
Junto a la dimensión económica que hemos destacado en las relaciones entre los
estados y las empresas multinacionales, destacan también los vínculos de
complementariedad que surgen en los terrenos jurídico-políticos, tanto a escala nacional
como internacional, entre unos y otros. Tal vez el núcleo central de tales vínculos de
naturaleza política respondan a un fenómeno particular: la interpenetración entre los grupos
o estratos sociales que controlan la dirección de las empresas multinacionales (accionistas,
altos ejecutivos, científicos e investigadores, etc.), y los que ocupan los órganos básicos de
decisión en la estructura (civil y militar) del Estado. Esta interpenetración social y económica
entre Estado y empresa multinacional, que se da en los países más avanzados, fue ya
destacada por autores procedentes del campo marxista pero también por personalidades
tan alejadas de los anteriores como el Presidente EISENHOWER, cuando en su discurso
oficial de despedida en enero de 1961 dedicó más de la mitad de su discurso a prevenir a la
sociedad americana contra los riesgos de la existencia de lo que denominó el «complejo
militar-industrial» que vinculaba estrechamente el aparato militar del Estado norteamericano
con el aparato económico-productivo de las grandes multinacionales americanas, fenómeno
éste que desde entonces ha sido objeto de numerosos estudios tanto por parte de
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 31
Madrid, 1991
economistas como de politólogos e internacionalistas.
Precisemos un poco más esta idea. Las empresas multinacionales poseen una serie
de debilidades estructurales respecto de los estados en su capacidad de actuación
internacional: carecen de personalidad jurídico-internacional y, consiguientemente, del
recurso legítimo a la violencia como instrumento de defensa de sus intereses (recurso al
conflicto bélico); carecen también, de forma permanente, de los medios humanos (ejércitos
Y fuerzas de seguridad) y materiales (arsenales) para disponer de forma eficaz de una
capacidad militar, lo que no significa que en la historia de las actividades de las empresas
multinacionales no se haya recurrido, excepcionalmente, a la utilización de tropas
mercenarias para participar en algunos conflictos internos o internacionales, lo que dado su
carácter singular demuestra, precisamente, que esta no es una capacidad ordinaria Y
permanente utilizada por estas empresas. También carecen de un sistema diplomático
reconocido y garantizado por todos los estados y sujeto a normas jurídicas internacionales.
En definitiva, se encuentran condicionadas por todas estas debilidades que deben suplir
mediante el concurso de los actores estatales, prioritariamente de los estados donde se
sitúan sus empresas matrices. Por contra, las empresas multinacionales ya hemos visto que
gozan de una serie de potencialidades respecto a su participación internacional: disponen
de amplios recursos productivos, comerciales y financieros; gozan de una notable
superioridad científico-tecnológica respecto a la mayoría de los países y disponen de una
dispersión geográfica Y una centralización operativa de sus centros a escala internacional
gracias a los cuales pueden, con facilidad, eludir los condicionamientos político-jurídicos y
económicos de un gobierno o Estado.
Al igual que señalábamos para los estados, el estudio de las relaciones entre
empresas multinacionales y organizaciones internacionales sindicales, debe partir de la
constatación de dos realidades internacionales importantes:
1. La existencia de una diversidad histórico-ideológica en el movimiento sindical a
escala mundial que ha conducido a una pluralidad de organizaciones y de estrategias
sindicales en el panorama internacional, y a la que ya nos hemos referido.
La tarea del Grupo de Expertos designado por el ECOSOC plasmó en el informe que
bajo el título de: Las corporaciones multinacionales en el desarrollo mundial fue presentado
en 1973 y en el que junto a una exhaustiva información sobre la actuación mundial de las
multinacionales se apuntaban dos medidas muy importantes:
a) La constitución de centros internacionales y comisiones de expertos para el
estudio sistemático y continuado de las operaciones realizadas por las multinacionales. En
esta línea se recomendaba la creación de un Centro directamente vinculado al ECOSOC.
En efecto, en 1976 los países miembros de la OCDE, entre los que se encuentra
España, emitieron una Declaración y una serie de decisiones sobre inversión internacional y
empresas multinacionales. El contenido de esta declaración y decisiones se puede resumir
en tres tipos de medidas o instrumentos:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. 40
Madrid, 1991
1º Las directrices para las empresas multinacionales: conjunto de recomendaciones
dirigidas a las EM sobre cuestiones tales como publicación de información,
competencia, empleo y relaciones laborales.
CAPÍTULO 13
EL PÚBLICO, LA OPINIÓN PÚBLICA Y LA SOCIEDAD INTERNACIONAL
Con frecuencia se ha definido la época actual como la era de los medios de comunicación
de masas. Ciertamente una gran parte de la existencia de las sociedades está invadida y
condicionada por el papel que los medios de comunicación desempeña en las vidas de los seres
humanos. Ya se trate de las noticias que diariamente recibimos por los periódicos, la radio o la
televisión; de los millares de transacciones comerciales y financieras que cotidianamente se
canalizan a través de la telefonía o las transmisiones por satélite a todos los rincones del mundo o
de las comunicaciones directas que se establecen entre los dirigentes de los estados, lo cierto es
que la dinámica de la Sociedad Internacional no podría ser comprendida y explicada si
desconociéramos la importancta.de la comunicación internacional.
La definición acuñada por el Informe Mac Bride, cabe considerar al público como:
«(...) aquel conjunto de individuos que participan de forma regular en ciertos procesos de
comunicación como consecuencia de los cuales alcanzan y desarrollan una conciencia de
pertenencia grupal que, en ocasiones, puede llegar a institucionalizarse y a influir en sus
comportamientos».
Resulta oportuno indicar que existe una tendencia muy generalizada a utilizar el término
opinión pública en lugar del término, más adecuado, de público. Por ejemplo, se suele hablar de la
opinión pública para referirse a la influencia que el público puede ejercer sobre las poderes y
órganos de decisión de una sociedad. En este sentido se enfatiza el poder de la opinión pública,
cuando lo correc to sería afirmar el poder del público. Hechas estas matizaciones, en adelante
recurriremos indistintamente a ambos términos como sinónimos para no romper un uso, por lo
demás, ampliamente generalizado.
Al referirnos a los públicos internacionales debernos ser cuidadosos sobre las limitaciones
que tales actores poseen a la hora de incidir en la dinámica internacional. En primer lugar, la
variedad de fuentes comunicativas (emisores) y de informaciones transmitidas internacionalmente
a través de los medios de comunicación de masas genera una pluralidad de públicos
diferenciados entre sí por su grado de organización social, el nivel de la información, las opiniones
que sustentan y su capacidad de movilización (actuación) internacional.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 2
En tercer lugar, los públicos internacionales sólo de modo excepcional alcanzan un grado
de organización social suficientemente desarrollado para convertirse en actores internacionales
con un protagonismo equiparable al de los estados, las organizaciones internacionales o las
empresas multinacionales. Su actividad internacional suele mantenerse en el terreno de la presión
e influencia, más que en el de la decisión y la acción.
Habría que hablar de la opinión pública internacional como un grupo de presión más que
como un actor internacional plenamente estructurado en su interior y definido en las formas de
actuación exterior. Tal vez por ello, algunos autores le han negado el reconocimiento de
auténticos actores internacionales.
A nuestro juicio, la opinión pública internacional constituye una fuerza real de la vida
internacional que difícilmente puede ser desconocida o negada. Otra cuestión es dilucidar si esa
opinión pública internacional alcanza a la totalidad de la sociedad mundial o tan sólo a algunas de
sus áreas regionales con una evidente afinidad histórica y cultural. Creemos, efectivamente, que
no se puede sustentar seriamente la existencia de una opinión pública mundial pero, en cambio,
es posible analizar y conocer empíricamente las distintas opiniones públicas de alcance regional
y/o continental.
Para que las opiniones públicas internacionales puedan articularse eficazmente deben
concurrir al menos los siguientes requisitos:
1° Una base cultural común mínima.
2° Un proceso de comunicación transnacional periódica o permanente.
3° Una interpretación y valoración de las informaciones recibidas de acuerdo con ciertos
patrones sociales aprendidos e interiorizados.
4° La creencia de que esas interpretaciones y valoraciones realizadas por cada individuo
son compartidas por otras muchas personas de otros países, dando origen al desarrollo de una
conciencia grupal internacional.
La base cultural común necesaria para que exista una opinión pública internacional no
necesita extenderse a todos los ámbitos fundamentales de la vida de las sociedades, basta con
que alcance a alguna de las áreas que integran cada una de las tres estructuras fundamentales
de la sociedad internacional, pero siempre deberá incluir los códigos mediante los cuales las
informaciones son transmitidas, por ejemplo, el lenguaje oral, escrito, audiovisual, etc.
Estos «filtros» culturales están constituidos por una serie de valores y criterios sociales que
han sido aprendidos e interiorizados por los individuos y que les condicionan como sujetos
receptores de los procesos de comunicación internacional. Es precisamente a través de la
identidad de estructuras valorativas, consustanciales con el proceso de aprendizaje y socialización
de las personas, por lo que miembros de distintos países pueden sentirse asociados entre sí
formando parte de una difusa agrupación.
Existe también otro factor de variación en la intensidad de la opinión pública según recaiga
sobre los valores básicos de una sociedad, los intereses o demandas de sectores sociales más o
menos amplios o, simplemente sobre ciertos comportamientos particulares.
En el primero de estos tres supuestos la opinión pública muestra una intensidad constante durante
amplios períodos de tiempo que alcanzan a varias generaciones y configuran lo que DUROSELLE
denominó, hace ya más de tres décadas, como «la personalidad nacional» de un pueblo.
La opinión pública que recae sobre demandas sociales presenta una intensidad mucho
menos duradera, pudiendo prolongarse por períodos de varios años pero mostrando una fuerte
tendencia a modificarse con el cambio generacional.
Por último la opinión pública demuestra una intensidad ocasional o coyuntural cuando se
articula con referencia a ciertas decisiones o comportamientos específicos, ya sean individuales o
colectivos, siendo frecuente que experimente alteraciones en breves lapsos temporales.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 4
Estas presiones de la opinión pública internacional pueden dirigirse hacia los gobiernos de
unos países o bien tratar de condicionar la acción de un gobierno determinado. En ambos casos
el verdadero poder de la opinión pública no resulta de sus acciones directas sobre las decisiones
gubernamentales cuanto de los apoyos o resistencias que suscitan entre las poblaciones a la hora
de ser ejecutadas.
CAPÍTULO 14
EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL
EL INDIVIDUO COMO ACTOR DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Introducción
El tema de la determinación de la cualidad de «sujeto» u «objeto» del individuo, y
por tanto de cada persona en particular, en el marco general de las relaciones
internacionales constituye una de las cuestiones más significativas y, al propio tiempo, más
deficientemente tratadas por las diversas teorías desarrolladas en nuestra disciplina. En
este terreno, como en tantos otros, ha imperado durante mucho tiempo el condicionamiento
de otras disciplinas, primordialmente de la Historia, el Derecho Internacional Público y la
Ciencia Política, hasta el punto de convertir en paradigma incontrovertido la perspectiva
estatocéntrica del mundo internacional. Ya hemos tenido ocasión de criticar los
fundamentos y consecuencias de esta visión tan simplificada de la realidad internacional,
pero el problema no quedaría suficientemente resuelto si además de incorporar otros
grupos sociales distintos del Estado al panorama de los actores internacionales no
recordásemos, con el mismo interés, que unos y otro están configurados por una diversidad
de seres humanos, de personas, que constituyen, en último extremo, su soporte vital y su
razón de ser última. La conclusión que se desprende de semejante aseveración no por
obvia resulta menos necesario afirmarla, dada la facilidad con la que gobernantes y
doctrinarios la «olvidan», a saber: son los grupos sociales y, en nuestro caso, los principales
actores internacionales los que deben servir como instrumentos del desarrollo y
perfeccionamiento de las personas, y no éstas las que se transformen en meros objetos
instrumentales al servicio de los fines de la colectividad o, más exactamente, de quienes
gobiernan y controlan el grupo social.
Entre ambas posiciones extremas fue tomando cuerpo una interpretación ecléctica
que muy pronto arraigó entre los historiadores de las relaciones internacionales. En efecto,
autores como RENOUVIN o DUROSELLE al mismo tiempo que reconocen la importancia
de ciertos grupos sociales no estatales en la vida internacional, destacan la relevancia del
«hombre del estado» en su doble condición, de una parte como actor que participa
individualmente en las relaciones internacionales y a las que imprime sus propios valores,
ideas y rasgos psicológicos. De otra, en cuanto representante de un determinado grupo
nacional o estatal y de las fuerzas sociales, económicas e ideológicas que operan
profundamente en su seno. En la misma línea se orientan autores como VELLAS o
REYNOLDS que atribuyen una singular importancia a los gobiernos de los estados a la hora
de explicar su política exterior.
Desde luego resulta teóricamente muy atractiva la cuestión de dilucidar si, por
ejemplo, fue HITLER el que mediante su personal megalomanía arrastró a Alemania hacia
la Segunda Guerra Mundial, o por el contrario fueron determinados sectores de la sociedad
alemana, con notable poder político y económico, los que encumbraron a HITLER y
permitieron su omnímodo autoritarismo a comienzos de la década de los años - treinta,
cuando escasamente una década anterior su ideología le bahía llevado a la cárcel,
precisamente porque HITLER simbolizaba sus valores, ideas y ambiciones colectivas. Este
ejemplo podríamos repetirlo y actualizarlo formulando las cuestiones respecto a REAGAN o
GORBACHOV En cualquier caso, bajo estas interrogantes y la respuesta a ellas subyace,
de modo latente, el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional al individuo o, al
menos, a ciertos individuos.
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Sin duda el esfuerzo analítico, más reciente y acabado, de estudio sobre el papel del
individuo como miembro activo de la sociedad internacional, ha sido aportado por JAMES
N. ROSENAU en un artículo publicado en 1979 bajo el título: “El turista y el terrorista o los
dos extremos del continuo transnacional”.
Para esta autor, los grupos sociales se constituyen siguiendo dos procesos básicos
de agregación o agrupación colectiva, a los que designa con los términos de “agregación
accidental” y “agregación deliberada”. A la agregación accidental la describe así:
CAPÍTULO 15
LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION
NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL
Existen dos principales problemas en relación con el sistema de fisión, El primero de ellos
radica en la escasez de Uranio 235. En efecto, la mayoría del uranio que se encuentra en la
naturaleza pertenece al Uranio 238 (el 99,30 por 100 del total de uranio natural) que es muy
estable. Ello exigía tener que utilizar centenares de toneladas de este tipo de uranio para extraer
las cantidades necesarias del isótopo 235. Alternativamente se ha desarrollado un procedimiento
de alta tecnología para el «enriquecimiento del uranio» que, sin embargo, requiere importantes
inversiones en infraestructura, aunque permite aumentar la producción del Uranio 235 o la
obtención del Plutonio 239.
La otra dificultad reside en la masa crítica que es aquella cantidad de Uranio 235 o
Plutonio 239 a partir de la cual la reacción en cadena y la explosión que ella provoca se genera de
modo espontáneo e incontrolado. Esta masa crítica varía con la forma de la masa del material
radiactivo pero, en general, se establece en 10 kg de masa de Uranio 235 con forma esférica. La
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 2
existencia de la masa crítica genera enormes riesgos en la manipulación del material radiactivo y
complica extraordinariamente la fabricación de las armas atómicas. Al propio tiempo, la existencia
de esa masa crítica impone un límite máximo al crecimiento de la capacidad destructiva de las
bombas atómicas, calculado en unos 500 kilotones, equivalente a 35 veces la bomba de
Hiroshima, según la explosión realizada por Estados Unidos en 1952.
Existe una variante técnica calificada, no sin cierto cinismo, como la bomba de Hidrógeno
limpia en la que la envoltura de Uranio 238 es sustituida por una capa de Bismuto que al ser un
elemento muy pesado, ni se fisiona, ni se fusiona. Evidentemente el nivel de radiactividad en este
tipo de bombas de fisión-fusión es menor que en la variante sucia, aunque todav ía estamos
refiriéndonos a un tipo de armas nucleares en las que los modelos menos potentes equivalen a
varias veces las bombas atómicas utilizadas contra Japón.
Hasta la actualidad todo lo que se conoce sobre los efectos destructivos que se derivarían
del uso de armas nucleares en un conflicto bélico toman como referencia el uso, por Estados
Unidos, de armas atómicas contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en el contexto
de la Segunda Guerra Mundial.
Ciertamente, las fechas del 6 y 9 de agosto de 1945 han pasado a la historia como las
únicas fechas en las que el hombre utilizó la energía nuclear contra otros seres humanos con fines
destructivos.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 4
Desde el punto de vista estrictamente militar la experiencia fue decisiva ya que ocasionó la
capitulación inmediata de Japón. Ello demostró que el arma atómica no sólo era un arma
estratégica, sino que era un arma decisiva en el sentido de que quien la poseyese podría
amenazar y, en su caso, utilizarla para derrotar de modo concluyente, al adversario en un conflicto
bélico. Desde este prisma resulta acertado sostener que las experiencias de Hiroshima y
Nagasaki conmovieron las bases teóricas y doctrinales de los estrategas de todo el mundo.
Desde la perspectiva política el resultado fue mucho más incierto al propiciar una
aceleración en las investigaciones soviéticas y británicas con objeto de dotarse de esta arma tan
mortífera, fenómeno que muy pronto se haría extensivo a otras potencias como la República
Popular China, Francia, India, Israel y tal vez, Pakistán. En una palabra, provocó la proliferación
nuclear y la carrera armamentista asociada a ella.
Pero sobre todo, Hiroshima y Nagasaki constituyeron, desde el punto de vista humanitario,
la prueba dramática e irrefutable del alcance mortífero y del salto cualitativo en la capacidad
destructiva que se había logrado con las nuevas armas nucleares. Des de entonces, como ha
señalado NOEL-BAKER, los cálculos especulativos sobre los efectos de un ataque y/o guerra
nuclear han tomado siempre como punto de referencia la experiencia de las ciudades japonesas.
Según los datos aportados por las propias autoridades japonesas, los efectos de la bomba
de Hirosima fueron los siguientes:
Población total (incluidas las tropas): 300 000
Muertos o desaparecidos: 100 000
Heridos: 100 000
Necesitados de examen médico regular 10 años después de la explosión: 98 000
Destrucción de edificios y otras propiedades inmuebles: 50 000
A estos datos habría que agregar los 70000 muertos ocasionados hasta la fecha por la
explosión de Nagasaki. Semejante destrucción se ocasionó en tan sólo unos pocos minutos, lo
que nos permite hacemos una idea clara de la diferencia cuantitativa y cualitativa que las armas
nucleares representan en relación con las armas convencionales.
En relación con la decisión del Presidente Truman de utilizar las armas atómicas en la
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guerra contra Japón, se ha suscitado un interesante debate entre los politólogos e historiadores
con objeto de determinar hasta qué punto esta decisión evitó una prolongación de la guerra y, por
tanto, contribuyó a reducir sustancialmente las víctimas, militares y civiles de ambas partes
contendientes, en mayor medida que los muertos y heridos que produjo.
Este es un debate abierto que nunca podrá zanjarse definitivamente, puesto que los
hechos históricos no permiten aventurar cuánto podría haber durado el conflicto bélico y cuál
podría haber sido el número de víctimas que hubiese ocasionado.
Todos los indicios apuntan la idea de que los japoneses no tenían la intención de aceptar
una rendición incondicional en julio de 1945, pero tampoco estaban dispuestos a realizar una
resistencia «encarnizada» y desesperada como estimaban los norteamericanos y británicos,
especialmente tras los bombardeos de Tokio, del 9 y 10 de marzo de 1945, que causaron 83.000
muertos y que habían demostrado la capacidad destructiva de la fuerza aérea aliada en el propio
corazón del imperio nipón. En este contexto y ante la inminente declaración de guerra de la Unión
Soviética, que finalmente se produjo el 8 de agosto de 1945, los japoneses intentaban alcanzar
una paz negociada con los aliados.
Podemos, pues, apreciar claramente que los bombardeos de Hiroshima y, sobre todo,
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Nagasaki, se debieron a una compleja conjunción de decisiones políticas, militares y tecnológicas,
a las que no fueron ajenos el deseo aliado de una rendición incondicional de Japón y una
sobreestimación de la capacidad y voluntad de resistencia bélica de este país.
Asociado a la onda expansiva se genera un efecto huracán con vientos cuya velocidad
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puede alcanzar los 300 km/h, a más de 15 km de distancia. La combinación de ambos efectos es
capaz de destruir todos los edificios, por sólida que sea su construcción, en un área de 3 ó 4
millas cuadradas desde el epicentro de una bomba de 20 kilotones. Este impacto devastador
provoca un elevado número de víctimas que según el Informe del Gobierno indio supuso el 20 por
100 de las bajas, muertos o heridos, de Hiroshima.
Los efectos térmicos ocasionados por las armas nucleares son la resultante de las
ingentes cantidades de energía liberadas que se transforman en energía lumínica y caloríf ica. En
el momento de la explosión el destello lumínico que provoca es capaz de producir la ceguera
temporal o definitiva, en todas aquellas personas que se encuentren al aire libre a una distancia
entre uno y varios kilómetros.
Sin embargo, los daños causados por el efecto calorífico son, sin duda, los más
importantes. Hay que pensar que en el epicentro de una bomba atómica se alcanza una
temperatura de varios millones de grados centígrados que va disminuyendo a medida que nos
alejamos del epicentro y a medida que transcurre el tiempo. A pesar de todo provocará numerosos
incendios masivos en varios kilómetros cuadrados, y las personas quedarán literalmente
abrasadas en las zonas próximas o suf rirán quemaduras mortales a distancias que en el caso de
una bomba atómica de 150 kilotones alcanzarían los seis kilómetros.
En relación con los efectos radiactivos debemos diferenciar entre las radiaciones X y
gamma producidas como un efecto inmediato de la explosión nuclear y la radiación retardada, que
se dejará sentir durante un período de tiempo variable para cada uno de los residuos radiactivos
resultantes de la explosión nuclear y que variará también dependiendo de que el arma sea
atómica o de hidrógeno.
En general, los efectos de los rayos X no rebasan el perímetro de la esfera calorífica, por lo
que las víctimas de este tipo de radiación habrán sucumbido ya a las quemaduras antes de
experimentar los síntomas de radiación. Por lo que se refiere a los rayos gamma su alcance es
mayor, aunque también limitado. El nivel de radiación media mortal para el organismo humano es
de 450 rems. En el caso de una explosión nuclear, de 1 megatón, cuyas partículas radiactivas se
esparciesen uniformemente por un área totalmente plana de 1.600 kms, al cabo de 10 h. la dosis
de rayos gamma a un metro del suelo sería de 250 rems por hora.
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Mucho más graves son los resultados mortíferos de la radiactividad retardada, más
conocida como lluvia radiactiva, y que está formada por el depósito lento de las partículas
radiactivas de agua, polvo y cenizas que impulsados en el momento de la explosión a alturas de
unos 10 kms., el característico hongo gigante, producen una nube radiactiva que los vientos
arrastrarán a distancias variables antes de que las partículas en suspensión vuelvan a precipitarse
sobre la superficie terrestre o marítima. En el momento de su precipitación estas partículas
contaminarán de radiactividad cuantos objetos o seres vivos impregnen.
Con idéntica potencia del arma nuclear el alcance destructivo de estos tres tipos de
efectos, derivados de la explosión nuclear, varían sustancialmente dependiendo de diversos
factores y circunstancias en el momento de la explosión; Principalmente debemos considerar
cuatro de ellos:
1° La altura de la explosión nuclear.
2° La orografía del terreno.
3° La climatología y vientos.
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4° La densidad demográfica.
Las circunstancias climáticas unidas a los vientos y las corrientes marinas condicionan el
área afectada por los efectos radiactivos, especialmente de la radiación retardada. Por ejemplo,
en la explosión experimental del atolón de Bikini realizada en de marzo de 1954 en la que los
Estados Unidos utilizaron una bomba de fisión-fusión-fisión de 15 Megatones, los habitantes del
atolón de Rongelap a 160 kms. de distancia, recibieron graves radiaciones debido a que los
vientos empujaron la nube radiactiva en la dirección de sus islas.
Finalmente, una de las principales variables que determinan el número de víctimas y los
efectos destructivos del uso de armas nucleares radica en el grado de concentración demográfica
que existe en la zona de explosión y en las áreas circundantes. Existe una relación directa entre la
densidad de población de un área geográfica y el efecto destructivo medido en número de
víctimas humanas provocado por una explosión nuclear. Según esta apreciación las explosiones
más destructivas son las que se producen en o cerca de grandes conurbaciones mientras que las
explosiones en áreas desérticas o marítimas ocasionan un escaso número de víctimas.
Aunque en 1945, los Estados Unidos era el único país del planeta que disponía del arma
atómica, semejante situación de monopolio nuclear estaba llamada a desaparecer en favor de una
proliferación nuclear por varios motivos. Ante todo debido a que los científicos soviéticos venían
ya trabajando en la física nuclear con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, lo que permitía
prever que en un plazo de tiempo, mayor o menor, lograrían desarrollar la tecnología que les
permitiese construir armas atómicas.
A fines del mes de julio o principios de agosto de 1949 los soviéticos realizan la primera
explosión experimental de una bomba atómica, hecho que sería confirmado por, una declaración
oficial del Presidente TRUMAN el 23 de septiembre de ese mismo año. De este modo la URSS se
había adelantado a las previsiones más pesimistas elaboradas por los expertos norteamericanos.
Este acontecimiento reforzó la convicción de la Administración Truman de la necesidad de
proseguir las investigaciones de la bomba de Hidrógeno con el fin de mantener la supremacía
alcanzada en el terreno nuclear.
Por estas fechas, los ingleses estaban desarrollando sus investigaciones atómicas, que
culminan con su primera explosión nuclear el 3 de octubre de 1952 cerca de las costas de
Australia. Casi un mes más tarde, el 1 de noviembre, los Estados Unidos hacen estallar su
primera bomba de hidrógeno en Eniwetok (Islas Marshall). Nueve meses más tarde, el 12 de
agosto de 1953, los soviéticos explotaban su primera bomba de fusión. Semejante experiencia la
llevarían a cabo los británicos en el área del Pacífico el 8 de noviembre de 1957.
Por último, la incipiente carrera de armamentos nucleares demostrará, de modo cada vez
más claro, que la disponibilidad de esta categoría de armas no evitaba la acumulación de otro tipo
de arsenales (convencionales, químicos, etc.) ni su constante desarrollo tecnológico. En otras
palabras, con las nuevas armas los gastos militares se aumentaban vertiginosamente al no lograr
que sustituyesen de modo completo la función político-militar asignada a las armas
convencionales.
Durante la década de los años sesenta otros dos países: Francia y la República Popular
China, accederán a la categoría de potencias nucleares. En el caso francés la decisión de
desarrollar una fuerza nuclear propia está íntimamente asociada con la traumática experiencia de
la pérdida de sus colonias, especialmente tras la retirada de Indochina y la guerra de Argelia, que
había puesto en peligro la propia estabilidad política de la metrópoli. Con la instauración de la Vª
República, en 1958, el Presidente De Gaulle cambió sustancialmente las bases de la política
exterior francesa intentando restaurar la privilegiada posición que había ocupado con anterioridad.
En este marco es en el que se sitúan algunas de las principales decisiones que marcarán
la política defensiva de este país. Una de ellas fue la de disponer de una force de frappe nuclear
que concediese una mayor independencia y credibilidad a la acción exterior de Francia tanto
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respecto de sus aliados, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaña, como frente a sus
potenciales enemigos, como era el caso de la Unión Soviética.
La creciente tendencia a la proliferación nuclear con fines militares trató de ser limitada en
1968 con la conclusión del, Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares. Sin embargo ello no
impediría que ciertos países que mantenían muy avanzadas sus investigaciones se negasen a
firmarlo. Entre ellos merece citarse la India, que el 18 de mayo de 1974 experimentó con una
bomba atómica en la región de Rajastán, demostrando su capacidad nuclear a sus principales
rivales, la República Popular China y Pakistán.
No ha sido totalmente así y en ese sentido la afirmación de BRODlE de que «ha habido
una ausencia de proliferación algo sorprendente de armas nucleares entre otras potencias» podría
aceptarse con ciertas reservas. No se debe olvidar que el 7 de junio de 1981 la aviación israelí
bombardeó la central nuclear en construcción de Tamuz, cerca de Bagdad y justificó su acción en
la amenaza que supondría para el Estado de Israel que el régimen iraquí de SADAM HUSEIN
llegase a desarrollar su propia capacidad atómica.
Muy pronto la utilización de nuevos materiales radiactivos más inestables permitió reducir
sustancialmente el volumen y peso de las bombas de fisión. Ello incrementaba la potencia
destructiva de los nuevos bombarderos norteamericanos B-36 y B-50, convirtiéndolos en una
auténtica fuerza estratégica nuclear frente a los soviéticos.
En 1960 los Estados Unidos realizaron el despliegue de los primeros lCBM al tiempo que
entraba en servicio el primer submarino nuclear estratégico equipado con 16 SLBM del tipo
Polaris. Los soviéticos comenzarían el despliegue de sus lCBM en 1961.
Básicamente las armas nucleares pueden clasificarse según tres criterios técnico-militares:
1. Por su alcance
Se entiende por alcance la distancia máxima desde la cual un determinado tipo de
armamento es capaz de proyectar su capacidad destructiva sobre el enemigo. Desde esta
perspectiva el alcance de un arma establece un límite material a los objetivos sobre los que puede
ejercerse una amenaza destructiva creíble. No obstante la mayor parte de este arsenal se
configura como sistemas de armas nucleares integrados por la conjunción de una o varias cargas
nucleares junto con determinados medios de lanzamiento y/o transporte (lanzadores o
transportadores).
Según este criterio las armas nucleares suelen dividirse en los siguientes tipos:
a) Sistemas de armas nucleares tácticas o de corto alcance. Poseen un alcance máximo
de 1000 kms., una distancia que cuando es inferior a 500 kms. Permite establecer una
subcategoría, la de las armas de muy corto alcance.
Se les denomina equívocamente armas tácticas debido a que el corto radio de acción las
hace óptimas para su hipotético empleo en un conflicto bélico en los frentes de batalla
(vanguardia) pero en cambio les inhabilita para amenazar eficazmente las áreas logísticas y los
principales centros urbanos y económicos de la retaguardia. Se las considera como armas
nucleares antifuerzas, es decir, destinadas a destruir las fuerzas militares (convencionales o
nucleares) del enemigo.
A diferencia de las dos categorías anteriores, el alcance de este tipo de armas permite
proyectar la amenaza recíproca entre ambas superpotencias sin necesidad de un despliegue fuera
de sus respectivos territorios y soberanías. Naturalmente esta amenaza se puede proyectar sobre
cualquier otro país que se sitúe dentro de sus respectivos radios de acción.
Las bombas de gravedad son lanzadas desde los aviones y fueron el sistema utilizado en
Hiroshima y Nagasaki, en la actualidad los bombarderos estratégicos del modelo B-52 pueden
alcanzar varios miles de kilómetros. Los obuses son lanzados por cañones situados en tierra o
sobre navíos de guerra y poseen un alcance de varios kilómetros por lo que suelen ser
considerados un ejemplo característico de armas nucleares tácticas.
Los misiles pueden también diferenciarse según sean lanzados desde bases terrestres,
marítimas o aéreas y según el carácter fijo o móvil de las mismas. De este modo podemos
configurar el siguiente esquema para los misiles:
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- ICBM. (Intercontinental Ballistic Missile) = Misil Balístico Intercontinental.
Ej. Minuteman II y III (EE.UU) Y SS-1I y SS-25 (URSS).
- GLCM. (Ground Launched Ballistic Missile) = Misil de crucero lanzado desde tierra.
Ej. Cruise (EE.UU) y SS-20 (URSS).
Lanzadores móviles
a)Terrestres.
- ICBM. Misil Balístico Intercontinental. Ej. MX (EE.UU.)
- GLCM (Ground Launched Cruise Missil) = Missil de Crucero lanzado desde tierra.
- SRBM (Short Range Ballistic Missile)= Misil Balístico de corto Alc ance.
Ej. Lance (EE.UU.) o SS-2l Y SS-23 (URSS).
b) Aéreos.
- ALCM (Air Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Aire.
Ej. Pershing (EE.UU.).
- ASBM (Air-Surface Ballistic Misile) = Misil Balístico Aire-Superficie.
c) Marítimos.
- Superficie.
SLCM (Sea Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Mar.
Ej. Tomahawk (EE. UU.) y SS-N-22 (URSS).
- Submarinos.
SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) =Misil Balístico lanzado desde submarinos.
Ej. Poseidón y Trident (EE.UU.) o SS-N-20 Y SS-N-23 (URSS).
En 1970 las fuerzas norteamericanas desplegaron los Minuteman IlI, dotados cada uno
con 3 ojivas de 170 kilotones, y en 1973 los soviéticos desarrollaban su programa de misiles SS-
I7. Ambos modelos incorporaban un avance respecto de los misiles MRV. En efecto se trataba de
misiles MIRV (Multiple Independently Reentry Vehicles), misiles con varias cabezas cuyas
trayectorias de reentrada son independientes. De este modo las diversas ojivas nucleares se
separan del cuerpo central del misil en distintos momentos de la trayectoria de reentrada pudiendo
alcanzar varios objetivos muy distantes entre sí, aunque situados todos ellos en la trayectoria del
misil. Estos misiles nucleares permitían una cierta capacidad de manipulación por el centro de
control que decidía el momento de separación de cada una de las ojivas y de este modo se
lograba amenazar un mayor número de objetivos con el mismo misil, dificultando
extraordinariamente la eficacia de los sistemas defensivos antimisiles.
Los arsenales nucleares, sobre todo los de ambas superpotencias, no sólo han aumentado
en cantidad, potencia destructiva y alcance sino que simultáneamente las bombas, obuses y
misiles han logrado una mayor precisión para alcanzar los blancos asignados.
Así los misiles con bases fijas de lanzamiento poseen mayor precisión, pero en cambio,
son de fácil detección y destrucción al conocerse los emplazamientos de los silos donde se
encuentran almacenados. Los sistemas de bases móviles de lanzamiento resultan más
difícilmente detectables pero su precisión es sensiblemente menor. Entre estos últimos, los
aviones presentan un grado mayor de vulnerabilidad mientras que los sistemas ubicados en
submarinos son los de más difícil localización y destrucción. Las bases móviles terrestres se
sitúan a medio camino entre ambas modalidades.
Una prueba de la diversa vulnerabilidad de los misiles, en función del carácter fijo o móvil
de sus bases de lanzamiento, se ha obtenido durante la guerra del golfo al comprobarse que la
fuerza aérea aliada, con sus sistemas de detección altamente sofisticados, (AWACS, satélites,
radares: etc.) no logró destruir totalmente los vehículos móviles de lanzamiento de los misiles
Scud, lo que parece que sí logró realizar con las rampas fijas de lanzamiento de estos misiles.
Toda esta compleja panoplia nuclear, desarrollada por las dos superpotencias, permite
concluir que desde el punto de vista técnico-militar no existe solución de continuidad entre las
armas nucleares de muy corto alcance y baja potencia (en tomo a 1 kilotón), y los misiles
intercontinentales con una potencia destructiva de varios megatones. Ello permite una escalada
nuclear progresiva con distintos niveles de destrucción, pero análogamente se convierte en una
traba para limitar la nuclearización de un conflicto bélico tan sólo a los niveles más bajos.
Con ello, los grandes interrogantes que se suscitan en tomo a la disponibilidad y posible
utilidad militar de los arsenales nucleares, en caso de conflicto bélico, no pueden dilucidarse por
una referencia exclusiva a las características tecnológicas de los numerosos sistemas
armamentistas descritos. Tales interrogantes sólo pueden abordarse desde planteamientos
políticos y es en ese ámbito donde debemos buscar las respuestas. BRODIE ha destacado muy
acertadamente este planteamiento cuando escribe:
« (...) Se nos ocurren otros interrogantes subsidiarios. Sin embargo, debemos advertir que
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todos ellos son en parte, aunque en grados variables, interrogantes políticos, es decir, no pueden
contestarse adecuadamente sin referencia a lo que podríamos llamar en términos generales,
consideraciones y datos políticos. Pero la dimensión política de estos interrogantes ha sido de
ordinario olvidada por completo o tratada de forma superficial y arbitraria.
La dimensión política resulta quizá más difícil de advertir en cuestiones tales como las
relativas a la seguridad de nuestras fuerzas de represalia, que parecían estar gobernadas
totalmente por consideraciones tecnológicas. Por supuesto, las consideraciones tecnológicas
pertinentes son importantes, pero no de modo exclusivo. (...)».
Cuando se aborda el estudio de. la disuasión nuclear y las diversas doctrinas estratégicas
que durante casi medio siglo se han elaborado para dar credibilidad a los arsenales nucleares y a
su posible utilización frente al adversario, resulta imprescindible formular una reflexión preliminar:
toda doctrina nuclear posee un carácter estrictamente hipotético ya que no existen datos o
experiencias históricas que permitan contrastar, confirmando o refutando, la validez de los
supuestos y efectos que sustentan y articulan tales doctrinas.
En otras palabras, teniendo en cuenta que desde Hiroshima y Nagasaki nunca se han
utilizado las armas nucleares en un conflicto bélico, cualquier consideración que se realice sobre
las condiciones de uso de tales armas, la conducta seguida por los beligerantes y los efectos
políticos, militares, sociales, etc., derivados de la escalada nuclear no pueden basarse en los
hechos empíricos sino tan sólo en simples argumentos, más o menos razonables o especulativos,
cuya fiabilidad es puramente subjetiva y perfectamente discutible.
1° ¿Cuál es la verdadera eficacia de las armas nucleares en relación con las guerras?
2° En el supuesto de que estalle una guerra convencional entre potencias nucleares, ¿se
puede evitar o, al menos, limitar la escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico?
3° En el caso de que la escalada nuclear de la guerra sea imposible de evitar, ¿se puede
alcanzar una ventaja militar y política decisiva sobre el adversario utilizando el arma
nuclear?
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4° ¿Existe algún nivel óptimo de arsenales nucleares?
5° ¿Es posible realizar un proceso de reducción de los arsenales nucleares que permita en
el futuro eliminarlos evitando los riesgos que entrañan?
Los aspectos esenciales de estas interrogantes fueron abordados, en unos términos que,
básicamente, se han mantenido inalterados hasta hoy por dos obras publicadas en 1946. En The
Absolute Weapon, BERNARD BRODIE sostenía la idea de que las armas nucleares
desempeñarían una función disuasoria ya que una guerra nuclear no podría ser ganada por
ninguno de los contendientes al carecerse de medios de defensa eficaces frente a esta nueva
categoría de armamentos. En tales condiciones los propios países nucleares se verían obligados
a desarrollar su rivalidad en el terreno de la disuasión nuclear mutua en lugar de dirimirla en los
campos de batalla.
La otra obra, publicada por WILLIAM BORDEN bajo el título There WiII Be No Time,
sostenía una concepción radicalmente distinta. Según este autor el arma atómica podía ser
utilizada en una guerra sin por ello ocasionar un cambio sustancial de su naturaleza, antes al
contrario, si se utilizaba el arma atómica contra las fuerzas adversarias permitía alcanzar una
ventaja estratégica decisiva. BORDEN sostenía también la posibilidad de desarrollar sistemas
defensivos eficaces contra el arma atómica. La conclusión general era que las guerras se podían
nuclearizar, bajo determinadas circunstancias, y que una adecuada combinación de ofensiva
atómica con una defensa contra los ataques nucleares del adversario podían dar una victoria
decisiva en la guerra.
No obstante, esta dudosa utilidad militar de los arsenales nucleares, ha estado influyendo
decisivamente en las doctrinas estratégicas oc cidentales y soviéticas, afectando decisivamente la
credibilidad de la disuasión nuclear, contribuyendo a la proliferación internacional de las armas
nucleares y a la espiral de la carrera de armamentos (nucleares y convencionales) entre ambas
superpotencias.
Observemos que si alguno de los tres elementos del producto adquiere un valor O, es
decir nulo, el efecto disuasor también es nulo. Ello puede deberse a que el disuadido estime que
el disuasor carece de la capacidad de ejecutar la amenaza. Por ejemplo, la Unión Soviética no
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podía disuadir nuclearmente en 1948 porque su amenaza nuclear no habría sido capaz de
ejecutarse.
Por último cabe suponer que incluso cuando la amenaza se ejecuta, si los daños o
perjuicios que el disuadido esperaba recibir son nulos, tampoco existirá un efecto disuasor. Esta
situación se produce cuando el disuadido ha logrado desarrollar eficaces sistemas defensivos y de
protección contra los medios de ejecución de la amenaza.
Para poder desempeñar una efectiva disuasión, HAMON estima que deben cumplir se tres
condiciones mínimas:
1. Disponer de la capacidad de inflingir un daño intolerable.
2. Hacer veros ímil el uso de esta capacidad.
3. Hacer que parezcan duraderas esta capacidad y esta verosimilitud.
La doctrina suele distinguir diversos tipos de disuasión nuclear, así HERMAN KHAN
distingue entre disuasión pasiva y disuasión activa. HAMON, por su parte distingue los diversos
tipos de disuasión en función de tres elementos:
1. Por las acciones que se quieren impedir.
- Disuasión de un ataque nuclear directo.
- Disuasión de una provocación nuclear grave.
- Disuasión de una provocación grave nuclear o convencional.
- Disuasión de una provocación convencional moderada.
Según el primero de estos criterios, debemos diferenciar entre la disuasión defensiva que
trata de evitar una acción del adversario, que resulta perjudicial para el disuasor y la disuasión
ofensiva que trata de evitar que el disuadido se oponga a una acción que el disuasor desea llevar
a cabo. Un ejemplo característico de disuasión nuclear defensiva, fue la que ejercieron los
Estados Unidos durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962. En cambio, la disuasión nuclear
ofensiva se ha utilizado muy eficazmente por ambas superportencias para cubrir sus respectivas
intervenciones militares en Vietnam y Afganistán.
Cuando el beneficiario de la disuasión resulta ser uno de los países que intervienen en la
relación disuasora, nos encontraremos ante una disuasión directa, en cambio cuando se realiza
en favor de un tercer país ajeno a la relación, la calificaremos de disuasión Indirecta. Ejemplo de
disuasión nuclear directa es la que se ha mantenido entre ambas superpotencias durante
décadas, y que ha estado destinada a evitar una posible agresión nuclear por una de estas
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superpotencias contra el territorio de la otra. No obstante, la disuasión nuclear bilateral, ha
terminado teniendo efectos protectores sobre los países europeos aliados con cada una de ellas.
Por último, hablaremos de disuasión total, cuando afecta a todas las posibles modalidades
de fuerzas que pueden ser utilizadas por el adversario. Cuando únicamente afecta a ciertas
categorías de fuerzas (nucleares o convencionales), la denominaremos disuasión limitada. La
disuasión ejercida con armas nucleares estratégicas por las superpotencias pertenece a los casos
de disuasión total, mientras que la disuasión realizada por las fuerzas nucleares de Francia o
Israel se incluiría en la categoría de disuasión limitada.
Desde esta óptica, la disuasión nuclear presenta una diferencia sustantiva respecto de la
disuasión convencional. En esta última, la eficacia disuasoria del arsenal que se posee radica en
su creciente capacidad destructiva y en la elevada probabilidad de que se utilice si el adversario,
desconociendo o despreciando dicha posibilidad, realiza la agresión. Por el contrario, en la
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disuasión nuclear, la eficacia depende tanto de la creciente capacidad destructiva como de la
elevada posibilidad de evitar su uso en caso de agresión con objeto de poder seguir amenazando
nuclearmente. En caso de utilización del arma nuclear la destrucción masiva propia, aunque no
necesariamente total, se convierte en una certeza de difícil legitimación política.
Ello encierra una auténtica paradoja, conocida como la paradoja nuclear, que impide la
aplicación automática de las leyes que regulan la disuasión convencional a la disuasión nuclear.
Como lo señaló muy acertadamente ARON hace ya tres décadas:
«¿Dónde reside la novedad de la disuasión en la era nuclear? La respuesta se nos viene a
la imaginación por sí sola: la novedad está en las consecuencias materiales de la ejecución de la
amenaza ».
SENGHAAS ha apuntado tres problemas que arrojan serias dudas sobre la pretendida
coherencia y objetividad del proceso de la disuasión nuclear. En palabras de este autor:
«1. La planificación de contingencias dentro de la política de disuasión, puede convertirse
en un perpetuum mobile: no se puede demostrar, ni positiva, ni negativamente; si el agresor
potencial se abstiene de atacar como resultado de la política de disuasión, o si bien desde el
comienzo no ha tenido jamás ninguna intención seria de atacar.
(...)
2. Desde el comienzo mismo de la política de disuasión, la amenaza del empleo de armas
de aniquilación masiva ha conllevado la autodisuasión. Pero si la disuasión se traduce en
autodisuasión, su credibilidad se ve minada.
(...)
3. La política de disuasión carece en sí misma de perspectivas políticas».
La disuasión nuclear y la carrera de armamentos, constituyen, por tanto, una parte decisiva
del modo en que se han desarrollado el antagonismo político e ideológico entre los Estados
Unidos y la Unión Soviética tras la Segunda Guerra Mundial. Como ya hemos visto, la forma, el
alcance y las consecuencias de la disuasión nuclear, se necesitan para una correcta comprensión
de las doctrinas estratégicas nucleares que han diseñado y dirigido la actuación de ambas
superpotencias.
Para llevar a cabo el estudio de tales doctrinas, los autores suelen establecer diversas
etapas atendiendo a la estrategia nuclear dominante en cada una de ellas así como a distintos
factores, principalmente los avances tecnológicos del armamento nuclear, que explican el tránsito
de unas doctrinas a otras.
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ANIBAL ROMERO señala tres: la etapa del monopolio nuclear norteamericano (1945-
1953), la etapa de la superioridad nuclear norteamericana (1953-1960) y la etapa del equilibrio
estratégico norteamericano-soviético (1960-1972). Por su parte, HAMON indica cuatro fases: la
fase del monopolio nuclear norteamericano (1945-1950), la fase de la superioridad
norteamericana (1950-1956), la fase de la reducción de la superioridad norteamericana (1956-
1960) y, por último, la fase del equilibrio soviético-norteamericano y de la proliferación nuclear a
Francia y China. Finalmente, KHAN diferencia también cuatro etapas que abarcan el período entre
1945 y 1965: la era primitiva de la fisión y del bombardero nuclear con la entrada de la URSS
como potencia atómica (1945 - 1950), la era primitiva de las armas termonucleares con la entrada
del Reino Unido en el club atómico (1951 - 1955), la era primitiva de los misiles y la edad media de
las armas termonucleares (1956-1960), la edad media de los misiles y la entrada de Francia y
China entre las potencias nucleares (1961-1965).
Durante el período que medió entre 1945 y 1953, coincidiendo con el fin de la guerra de
Corea, la nueva Administración Eisenhower, y la experimentación soviética de la bomba de
hidrógeno, la posición del monopolio nuclear de los Estados Unidos eximió de la formulación de
una doctrina estratégica nuclear de forma oficial. Sí existía, en cambio, la doctrina de Truman que
contemplaba la posibilidad de una intervención militar norteamericana en defensa de sus aliados
frente al expansionismo soviético. Esta intervención, siguiendo con la experiencia de la Segunda
Guerra Mundial, consideraba seriamente la eventualidad de una guerra total en la que el recurso
al arsenal atómico constituiría la garantía última de la victoria de los Estados Unidos. Por tanto, lo
característico de esta etapa era que el arma atómica aparecía incorporada a la estrategia general
de una guerra convencional total.
Esta doctrina no podía por menos de suscitar un intenso debate sobre las posibilidades de
limitar la guerra, mediante el empleo táctico de armas atómicas, en unas circunstancias en las que
los soviéticos empezaban a disponer de sus propios arsenales atómicos. Autores como
KISSINGER, el Almirante BUZZARD o LlDDELL HART, debatieron durante el final de los años
cincuenta la solidez y credibilidad de la doctrina de la represalia masiva a la vista de la
superioridad convencional soviética y de su constante incremento de armas nucleares. La
conclusión que se fue poco a poco imponiendo era la de una necesaria disuasión creíble, basada
en una graduación de las respuestas a las posibles amenazas soviéticas.
Esta doctrina sostenía la necesidad de dar una respuesta adecuada a las diversas
amenazas soviéticas, allí donde se produjesen y con el nivel de fuerzas que se utilizasen. Esta
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 30
respuesta debería ser flexible en el sentido de que debería ofrecer a los dirigentes
norteamericanos diversas opciones, en cuanto al nivel de fuerzas a utilizar y los lugares de
respuesta, para poder optar por la que estimasen más adecuada. De este modo se intentaba
romper el automatismo implícito en la doctrina de la represalia masiva.
La doctrina debía contemplar también, para poder ser flexible, una escalada graduada en
las fuerzas y arsenales usados como respuesta a la agresión o amenaza soviética. Esta escalada
graduada debía permitir el incremento progresivo de la amenaza y capacidad destructiva desde
las fuerzas convencionales a las fuerzas nucleares estratégicas, pasando por las armas químicas
y las armas nucleares tácticas y de teatro.
La idea de que una vez alcanzada la paridad nuclear entre ambas superpotencias, la
probabilidad de que en un primer ataque nuclear (first strike) se lograra aniquilar todo el arsenal
nuclear del adversario era prácticamente nula, lo que permitiría a la potencia agredida responder
con un segundo ataque nuclear (second strike) que ocasionaría un nivel de pérdidas humanas y
materiales inaceptable para el agresor, provocó una auténtica convulsión entre los estrategas.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 31
Si la destrucción mutua de ambas superpotencias, fuese cual fuese el agresor, constituía
una certeza, debido a los arsenales nucleares acumulados, carecía de significado intentar disuadir
al adversario con unas armas cuyo uso resultaba tanto o más inaceptable para quien las utilizaba
que para su destinatario. En definitiva, había serias razones para sospechar que ante un ataque
convencional soviético, los Estados Unidos se resistirían a realizar una escalada hacia la
nuclearización de la guerra que podría terminar provocando una respuesta nuclear masiva por
parte de la URSS.
En este contexto, sostener que era posible nuclearizar un conflicto bélico manteniendo
limitada la escalada nuclear, sólo parecía aceptable bajo el supuesto de que la ofensiva nuclear
limitada debería orientarse prioritariamente contra las fuerzas, convencionales y nucleares
adversarias, para reducir al máximo su capacidad de respuesta, sobre todo su capacidad de
respuesta nuclear estratégica. Por contra, la estrategia defensiva de la potencia que sufría el
ataque nuclear debería concentrarse en un contraataque nuclear dirigido prioritariamente contra
las ciudades y los centros productivos del adversario con el fin de provocarle el mayor número de
pérdidas posibles que le disuadieran de la escalada nuclear. En resumen, la ofensiva nuclear
debería ser antifuerzas y la defensiva nuclear se concentraría contra las ciudades. En palabras de
uno de los principales estrategas franceses, el general ANDRE BEAUFRE:
« (...) Así se llegó a descubrir que la capacidad de réplica era la clave de la disuasión
nuclear, mientras que la aptitud para reducir la réplica era la clave de la iniciativa nuclear ».
Esta redefinición parcial o, más exactamente, esta precisión del contenido de la respuesta
flexible y graduada trataba de eludir la contradicción de amenazar con el arma nuclear en las
condiciones de la paridad nuclear y la MAD. Su formulación se realizó por el Secretario de
Defensa de la Administración Nixon, JAMES SCHLESINGER, en el Memorándum 242 sobre las
decisiones relativas a la seguridad nacional (NSDM-242), adoptado el 17 de enero de 1974 y
ratificado oficialmente por el Presidente CARTER mediante la Directiva Presidencial nº 59 del mes
de agosto de 1980 en la que se formulaba la doctrina Schlesinger bajo el nombre de Estrategia de
contrapeso (Countervailing Strategy).
Esta estrategia mantenía la posibilidad de prolongar una guerra nuclear limitada, sin una
escalada hacia la nuclearización total, mediante el recurso a sucesivos ataques nucleares tácticos,
contra las fuerzas y los centros de decisión, ya fuesen como respuestas a los ataques ofensivos o
como medidas destinadas a prevenir las iniciativas nucleares soviéticas estimadas inminentes. De
este modo, se intentaba reforzar la credibilidad de la estrategia nuclear norteamericana y restaurar
el juego de la disuasión.
Hasta los primeros años de la década de los ochenta, las sucesivas doctrinas nucleares
norteamericanas que sustentaban la relación disuasora habían seguido la vieja máxima militar
según la cual la mejor defensa era el ataque (o la amenaza de realizarlo), lo que imponía la
necesidad de una concepción estratégica de primer golpe o de ofensiva nuclear que descansaba
en un ataque prioritariamente antifuerzas y de modo subsidiario también anticiudades.
El carácter ofensivo de estas estrategias nucleares se podía alcanzar por dos caminos
diferentes o una combinación de ambos. El primero consistía en disponer de fuerzas nucleares
suficientes para poder destruir las fuerzas nucleares soviéticas en número tal que impidiese a la
URSS realizar una respuesta nuclear masiva. Pero también se podía alcanzar este resultado
estableciendo un eficaz sistema defensivo contra la capacidad de respuesta nuclear soviética, de
tal modo que la protección de las propias fuerzas, convencionales y nucleares, y ciudades
permitiese continuar la escalada nuclear o realizar un contraataque nuclear (un tercer golpe).
Este sistema defensivo debería constar de dos sistemas muy complejos y articulados entre
sí. En primer lugar un sistema de detección y control suficientemente rápido y eficiente para alertar
sobre los misiles intercontinentales o de crucero lanzados por los soviéticos. En segundo término
un sistema de protección, integrado por misiles antimisiles y cualquier otro tipo de ingenios
militares, capaz de destruir los misiles soviéticos antes de que alcanzasen sus objetivos militares
y/o civiles.
Muy pronto, se oyeron voces autorizadas, contrarias a la IDE. Los artículos y declaraciones
de especialistas tan prestigiosos como JAMES SCHLESINGER, MCGEORGE BUNDY, GEORGE
F. KENNAN, ROBERT S. MCNAMARA o HAROLD BROWN cuestionaban seriamente la viabilidad
técnica y la contribución dé la IDE a una mayor estabilidad de la disuasión nuclear. En lo esencial
las objeciones fueron de dos tipos. De una parte las objeciones técnicas argumentaban que se
necesitarían varias décadas y extraordinarias inversiones en I+D hasta lograr resolver
satisfactoriamente los innumerables problemas tecnológicos que la IDE planteaba. En cuanto a las
objeciones estratégicas se concentraban en dos ideas fundamentales: la dificultad para resolver el
dilema entre la defensa de las fuerzas nucleares o la defensa de las ciudades y la provocación
implícita en el desarrollo de la IDE que podría inducir a los soviéticos a realizar una acción
ofensiva antes de que la IDE fuese operativa, precisamente para impedir su desarrollo.
Al contrario, numerosos datos avalan la tesis de que durante los mandatos de STALIN,
JRUSCHEV y BREVNEV, para no mencionar a GORBACHOV, los soviéticos cumplieron sus
compromisos de respetar la división europea surgida tras la Segunda Guerra Mundial. Desde
luego los efectos devastadores sufridos por la URSS durante las dos guerras mundiales han
constituido, y siguen constituyendo, un factor decisivo para comprender los límites y la moderación
de la política exterior soviética en Europa.
Ciertamente aprovecharon todas las ocasiones que se les brindaron para vincular el mayor
número de países, en Europa y fuera de ella, a su esfera de influencia. Los casos de
Checoslovaquia, R. D. Alemana o Cuba son otros tantos ejemplos que confirman esta
aseveración. Sin embargo, en esta tendencia expansionista los soviéticos no actuaron de modo
diferente a los norteamericanos, los británicos o los franceses y, desde luego, nunca estuvieron
dispuestos a arriesgar el equilibrio mundial con la agresión de un país adscrito netamente a la
esfera occidental. Esta tesis ha sido sostenida en numerosos escritos por un experto en los temas
soviéticos de la talla de KENNAN. En uno de sus artículos escribe:
«El esfuerzo de ayudar al acceso al poder a facciones en países distantes, cuyas metas
parecen razonablemente compatibles con la propia, no es, como ya he hecho notar, ajeno a la
práctica normal de las grandes potencias, incluyendo a los Estados Unidos. Por qué causa tal
sorpresa o alarma si proviene de la Unión Soviética, es algo que no entiendo.
(...)
En términos generales, entonces, los temores a la búsqueda rusa de un "dominio del
mundo" que se han usado para justificar llamados a una actitud totalmente negativa, hostil y
militarista hacia la Unión Soviética, tiene poco sustento y no responden al perfil del problema real
que representa la existencia del poder comunista en Rusia para los dirigentes de los Estados
Unidos".
En segundo término, los métodos principales en los que se basa la acción exterior
soviética difieren notablemente de los utilizados por los norteamericanos. En efecto, la infiltración
ideológica, la manipulación de los partidos comunistas, el apoyo a las insurrecciones internas,
etc., demuestran, como lo ha puesto de relieve el general BEAUFRE, una estrategia de acción
indirecta que sólo tiene posibilidades de éxito si se encuentra respaldada por una estrategia militar
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 35
de carácter defensivo, destinada a garantizar el territorio de la URSS y a impedir la libertad de
acción de sus aliados. En otras palabras, las fuerzas militares soviéticas están destinadas
prioritariamente a misiones defensivas de la URSS y funciones de policía en sus países satélites.
Por último, la superioridad nuclear norteamericana de las primeras décadas impuso a los
soviéticos una estrategia nuclear de disuasión defensiva o contradisuasión, centrada en las
amenazas de represalia anticiudades. Ello se debe a que tanto la ideología como la experiencia
histórica de la URSS habían alimentado los temores y prevenciones ante la naturaleza agresiva
de las potencias capitalistas occidentales que hacía inevitable la guerra entre las potencias de
ambos sistemas. Desde la óptica soviética, la nueva situación creada por el arma atómica
norteamericana y su insistencia en la proclamación del recurso a dicha arma en el caso de un
conflicto bélico, constituía una prueba definitiva de la veracidad de sus doctrinas políticas y del
acierto de sus estrategias defensivas .
Frente a los cambios en las doctrinas nucleares introducidos por las diversas
administraciones norteamericanas, lo primero que se percibe al estudiar las doctrinas nucleares
soviéticas es la constancia de sus principios estratégicos y la resistencia a verse influidos por los
cambios políticos y militares internacionales. Básicamente podemos señalar tres fases o etapas
en la evolución del pensamiento nuclear soviético:
1° La etapa de Ia defensa convencional estratégica.
2° La etapa de la disuasión nuclear defensiva.
3° La etapa de la defensa nuclear suficiente.
La concepción política oficial sobre la guerra seguía sustentando su inevitabilidad entre los
países capitalistas y socialistas, además la experiencia histórica soviética, desde la guerra civil
hasta ese momento, demostraba que la contienda se desarrollaría en el continente europeo y que
sería una guerra predominantemente terrestre y aérea. A partir de estos supuestos políticos y
militares, los estrategas soviéticos desarrollaron la doctrina militar basada en tres principios:
a) Una superioridad convencional disuasora.
b) Una estrategia militar de defensa avanzada.
c) La creación de un arsenal nuclear y su utilización táctica.
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Teniendo en cuenta las limitaciones nucleares soviéticas señaladas, los dirigentes del
Kremlim consideraban que la función disuasora frente a las potencias occidentales debería
sustentarse en el mantenimiento y la demostración de su voluntad de utilizar, llegado el caso,
unas fuerzas convencionales notablemente superiores a las disponibles por los Estados Unidos y
sus aliados europeos (Francia y Gran Bretaña). Estos últimos, por otra parte, se encontraban con
unas economías maltrechas que difícilmente podían enfrentar elevados presupuestos de defensa.
Además, la defensa avanzada concedía espacio y tiempo para recurrir al uso táctico de
armas atómicas contra el adversario y, simultáneamente, realizar una retirada general de las
fuerzas militares de retaguardia, la población civil, y los recursos económicos, con vistas a
preparar una posterior contraofensiva. En este punto el éxito alcanzado contra las tropas
alemanas, durante la Segunda Guerra Mundial, había influido decisivamente en la doctrina militar
soviética.
Esta revisión se hacía tanto más necesaria cuanto que los avances tecnológicos
alcanzados por la Unión Soviética en la industria aeronáutica y espacial, les concedían la
capacidad de proyectar, su fuerza nuclear sobre el propio territorio de los Estados Unidos gracias
al despliegue de los primeros bombarderos estratégicos de largo alcance y al desarrollo de los
primeros misiles balísticos intercontinentales que serían operativos a partir de 1961.
En esta fase, los principios básicos de la estrategia soviética fueron los siguientes:
a) Una fuerza nuclear disuasoria.
b) Una estrategia nuclear defensiva.
c) Una superioridad convencional táctica.
d) Una concepción política de la escalada nuclear.
El objetivo de disponer de una fuerza nuclear propia, tanto atómica como termonuclear,
constituía uno de los objetivos prioritarios de la política de defensa soviética. Los dirigentes y
militares soviéticos trataban de disponer del suficiente arsenal nuclear para poder enfrentar con
éxito la amenaza que para ellos constituía la doctrina de la represalia masiva. De este modo
intentaban inducir un cambio de posición en la estrategia norteamericana con el fin de reducir o
eliminar la posibilidad de una escalada desde la guerra convencional a la guerra nuclear.
En definitiva, la principal finalidad del arsenal nuclear soviético era disuadir a los Estados
Unidos, y en menor medida también a Gran Bretaña, Francia y la R. P. China, estos últimos desde
mediados de los sesenta, de la percepción de impunidad que podían tener sobre la nuclearización
de los conflictos bélicos. Esta finalidad disuasoria de los arsenales nucleares soviéticos era
coincidente con el objetivo político de evitar una guerra total con Estados Unidos y/o sus aliados
europeos propiciando unas relaciones mutuas basadas en los principios de la coexistencia
pacífica. Dicho objetivo se mantuvo como una de las más poderosas motivaciones del rearme
nuclear soviético, hasta alcanzar una paridad o equilibrio que garantizase la destrucción mutua
asegurada).
Pero para que el poderío nuclear soviético pudiese desempeñar su función disuasora,
debía sustentarse en una estrategia militar creíble que no permitiese la menor sombra de duda
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 39
sobre la firmeza de los dirigentes del Kremlin de recurrir a la fuerza nuclear soviética bajo ciertas
circunstancias. KENNAN ha señalado los tres supuestos en los que las fuerzas militares soviéticas
se comprometerían en un conflicto bélico internacional. Estos supuestos serían:
1. La invasión o agresión del territorio de la URSS o de sus más directos aliados.
2. El apoyo a una oposición interior (comunista) cuyo objetivo sería el derrocamiento del
Gobierno.
3. El apoyo a una oposición interior independista y/o anticolonialista.
De estos tres posibles «casus belli», KENNAN estima que únicamente en el primero de
ellos, el Ejército soviético asumiría la carga de la lucha armada generalizada y directa. La
conclusión resulta evidente y el propio KENNAN la formula abiertamente:
« (...) El concepto de una guerra civil o "guerra de liberación" dirigida exclusivamente o
fundamentalmente por las fuerzas armadas soviéticas, sobre la base de una iniciativa soviética,
ante la pasividad general de parte de quienes se supondría serían los beneficiarios de la acción,
estaría en conflicto con los postulados básicos de la doctrina comunista, que ve el cambio social y
político útil como proveniente primordial y necesariamente de la acción espontánea de las masas
oprimidas" del país en cuestión.
Más allá de esto, la ideología comunista no contempla otro uso, sobre la base de una
iniciativa soviética, de las fuerzas armadas soviéticas para acciones fuera del país. Así no deja
lugar. por consiguiente. para la iniciación sin provocación de hostilidades en contra de otra gran
potencia....
Esta estrategia nuclear defensiva tenía tres cualidades altamente valoradas por los
estrategas soviéticos. En primer lugar, constituía una estrategia disuasoria pero no singularmente
agresiva para los Estados Unidos. Al fundamentarse sobre el reconocimiento de la iniciativa
nuclear norteamericana, como condición previa y necesaria para el recurso a las armas nucleares
soviéticas, inducía a los estrategas del Pentágono a estimar que mientras no adoptasen la
decisión de la represalia nuclear masiva no deberían temer un ataque nuclear represivo por parte
soviética. Pero al mismo tiempo, también desempeñaba su papel disuasor por cuanto
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 40
contemplaba de modo inequívoco el uso del arma nuclear por Moscú.
Por último, esta estrategia nuclear resultaba menos costosa en términos económicos, ya
que no requería un número de armas nucleares estratégicas idéntico al de los Estados Unidos, si
no tan sólo el número de armas nucleares estratégicas suficiente para que no pudiesen ser
destruidas en su totalidad durante el primer ataque y subsistiese una cierta capacidad de
respuesta nuclear capaz de ocasionar pérdidas inaceptables para los occidentales.
El carácter defensivo de la estrategia nuclear debía ser compensado militarmente por una
indiscutible superioridad en armas convencionales. Dicha superioridad sólo tenía para los
soviéticos una finalidad táctica. Con ella se pretendían obtener, en éste caso de agresión
convencional, una rápida y aplastante ventaja militar antes de que los Estados Unidos se hubiesen
decidido por la escalada hacia la nuclearización total. Los soviéticos estimaban poder evitar, o al
menos demorar, el recurso a sus arsenales nucleares defensivos sin perder la capacidad de
inducir, en las potencias occidentales, una solución negociada del conflicto bélico en condiciones
ventajosas para Moscú.
De cualquier modo, el equilibrio estratégico nuclear alcanzado a fines de los años sesenta
era interpretado por lo soviéticos como una garantía frente al riesgo de una agresión occidental y,
sobre lodo, al peligro de una escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico. Naturalmente
desde esta óptica el rearme nuclear, en tanto que desempeñando una función esencialmente
defensiva, era perfectamente compatible con un rearme convencional cuya principal función era la
de garantizar una ofensiva estratégica que mantuviese creíble la posibilidad de un triunfo militar
soviético y sin el recurso al armamento nuclear. Los dirigentes y estrategas soviéticos seguían
considerando que el salto en la nuclearización de un conflicto bélico era una decisión
esencialmente política y no técnico-militar como subyacía en las doctrinas norteamericanas.
Teniendo presenta esta concepción, defensiva nuclear y ofensiva convencional, junto con
el hecho de que en la ideología marxista-leninista los estados agresores eran por definición los
países capitalistas es posible comprender que los dirigentes del Kremlin, concediesen tanta
importancia política a su declaración unilateral de renuncia a ser los primeros en recurrir al arma
nuclear en caso de conflicto bélico. Paralelamente la negativa estadounidense a realizar una
declaración similar, que ciertamente hubiese anulado la débil credibilidad de la doctrina de la
respuesta limitada y flexible, confirmaba los temores soviéticos sobre el carácter ofensivo de los
arsenales nucleares de Estados Unidos y sus aliados europeos.
El rearme nuclear soviético del período Breznev ha sido interpretado por PAPP como una
prueba de la concepción soviética de utilizar la capacidad disuasora del arma nuclear respecto de
los arsenales nucleares y convencionales de Occidente. Semejante interpretación carece de
fundamento ya que de haber sido así los soviéticos hubiesen procedido a una significativa
reducción de sus fuerzas convencionales, cosa que no ocurrió.
Gracias a esta vía: los soviéticos comienzan a explorar la eficacia de una seguridad
basada en medidas militares pero complementada por medidas de confianza política mutua. Se
inicia una revalorización lenta pero progresiva de las ideas de una seguridad colectiva como
instrumento de solución de conflictos periféricos y de estabilización político-militar en Europa, de la
que la Ostpolitik alemana fue una prueba plenamente asumida por la URSS.
Ambos términos traducen una misma concepción de la seguridad soviética y de los medios
adecuados para alcanzarla. Según esta concepción la seguridad debe asumirse en la era nuclear
como un problema mundial cuyas causas e implicaciones rebasan ampliamente el ámbito militar y
afectan sustancial mente a las esferas política, económica, medioambiental y cultural de las
relaciones entre los países. En virtud de esta visión global de la seguridad, la solución a la
problemática que suscita no puede proceder exclusivamente del éxito o fracaso de las doctrinas
de disuasión nuclear sino que debe extenderse al armamento convencional y comprender también
el conjunto de la polít ica exterior de todos los países y, evidentemente, de la propia Unión
Soviética.
Toda esta larga cita podría ser interpretada como mera retórica de los dirigentes del
Kremlin si no hubiese sido avalada por la firma en diciembre de 1987 del Tratado INF
(Intermediate Nuclear Forces). Tratado para la reducción de armas nucleares de alcance
intermedio. El primer tratado de desarme nuclear de toda la Historia.
El riesgo que entraña la carrera militar está en función de dos factores básicos. En primer
lugar de la creciente probabilidad de que un conflicto bélico convencional termine nuclearizándose
de forma total. En segundo lugar, debido a los peligros de accidentes que entraña el creciente
almacenamiento de armas nucleares y las consecuencias catastróficas que ello podría suponer
para la propia población civil y militar. EI accidente de la central nuclear de Chernobil, ocurrido el
26 de abril de 1986, constituyó un punto de referencia sobre las consecuencias que se derivaban
de los accidentes por incorrecta manipulación de la energía nuclear.
Pero la carrera de armas nucleares genera también una precariedad en las relaciones
entre ambas superpotencias y con los países del Tercer Mundo al anteponer una política de
rivalidad y confrontación que necesita ser alimentada a través de unas ideologías y de una
propaganda destinadas a presentar una imagen distorsionada de la potencia rival.
En un mundo en el que la interdependencia entre todos los países viene afectada, en gran
medida, por el riesgo de una guerra nuclear total ha inducido a los dirigentes soviéticos a
reconocer que la seguridad es global e indivisible. Sostienen que resulta inaceptable una
concepción de la seguridad nacional sustentada sobre la amenaza a la seguridad de otros países.
Cualquier política de seguridad entre las superpotencias exige tomar en consideración los
intereses y las demandas de seguridad del resto de los países del sistema internacional.
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Paralelamente, la política de seguridad afecta a múltiples sectores de la vida nacional e
internacional, no es únicamente una cuestión político-militar. Una adecuada política de seguridad
no puede establecer separaciones tajantes entre sus aspectos políticos, económicos,
tecnológicos, etc. Tampoco puede sustentarse en distinciones artificiales como las que se
establecen entre armas nucleares y convencionales, ofensivas o defensivas, etc.
Esta defensa nuclear mínima tendría como principal ventaja la eliminación del riesgo y la
inestabilidad que la carrera de armas nucleares conlleva, permitiendo la nuclearización del
conflicto en caso de agresión y limitando sus efectos destructivos.
Además, cuanto menor sea el número de armas nucleares más limitados serán sus efectos
destructivos y, por tanto, mayor puede ser la tentación de realizar la escalada hacia la
nuclearización de un conflicto bélico convencional.
Por último, la adopción de una defensa nuclear mínima tiene que ser compartida por todas
las potencias nucleares, lo que impide su ejecución unilateral por parte soviética convirtiéndolo, a
corto y medio plazo, en un principio estratégico inútil para cimentar la reestructuración de la
política de defensa soviética.
En línea con todos los principios anteriormente formulados, el quinto supuesto afirma la
necesidad de una nueva filosofía de la seguridad internacional centrada en el criterio de: la
seguridad compartida. Como han señalado algunos expertos, esta concepción abandona el viejo
supuesto, propio de la disuasión, según el cual la seguridad de una superpotencia suponía la
inseguridad de la otra. El principio de seguridad compartida presupone que la seguridad de una
superpotencia no sólo es compatible con la seguridad de la otra sino que, además, sólo puede ser
eficaz una política que aspire a lograr una seguridad aceptable, simultáneamente, para ambas
superpotencias. En otras palabras, se pasa de la teoría de juegos de suma nula a la de juegos de
suma positiva.
Esta compatibilidad entre la política defensiva y la política exterior soviéticas, de una parte,
y la función progresista y liberadora de la URSS en el plano internacional, de otra, demuestra
hasta qué punto el «nuevo pensamiento político» de los dirigentes de Moscú sigue estando
condicionado y limitado por unos principios ideológicos, relativos a la misión redentora de la
humanidad que la URSS está llamada a realizar, que han permanecido inmutables desde 1917, a
pesar de los cambios en las doctrinas estratégicas, y cuya similitud con la ideología
norteamericana del destino manifiesto va más allá de las diferencias retóricas.
Según el informe elaborado por expertos de diversos países a petición de Naciones Unidas
y presentados en julio de 1969 por el secretario general bajo el título: Las armas químicas y
bacteriológicas (biológicas) y el efecto de su eventual empleo; se consideran como agentes de
guerra química aquellas sustancias químicas (gases, líquidos o sólidos) que podrían ser
empleados debido a sus efectos tóxicos sobre el hombre, los animales y las plantas.
En cambio los agentes de guerra bacteriológica son aquellos organismos vivos, cualquiera
que sea su naturaleza, o sustancias extraídas de tales organismos utilizados para causar la
enfermedad y la muerte de o
l s seres humanos, los animales y las plantas y cuyos efectos
dependen de su poder de multiplicarse en las personas, animales o plantas infectados.
Aunque el envenenamiento de los alimentos o las aguas han sido técnicas utilizadas en las
guerras desde la antigüedad, las armas químicas en su versión actualizada comenzaron a
investigarse durante el siglo XIX y conocieron su más importante y dramática utilización durante la
Primera Guerra Mundial.
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Los alemanes fueron los primeros en utilizar armas químicas durante la Primera Guerra
Mundial. El 22 de abril de 1915, lanzaron una nube de gas de cloro (Clorina) contra las tropas
francesas, británicas y canadienses situadas cerca de Ypres (Bélgica). Este suceso daría nombre
a uno de los primeros gases tóxicos utilizados: la Yperita o gas mostaza.
Muy pronto las tropas aliadas recurrieron al uso de gases tóxicos, como los gases de
arsénico, perfeccionaron instrumentos de lanzamiento de los gases tóxicos, como el lanzagases
Livens, y desarrollaron los primeros sistemas de protección personal contra las armas químicas,
las máscaras anti-gas. Los Estados Unidos, por su parte, desarrollaron un nuevo tipo de agentes
tóxico mucho más letal que los anteriores y con una mayor capacidad de difusión, aunque no
llegaron a utilizarlo durante la Primera Guerra Mundial.
Tanto por su composición como por los efectos que provocan los diversos agentes
químicos, nos permiten clasificarlo del siguiente modo:
I. Gases nerviosos o neurotóxicos
Provocan graves alteraciones del organismo humano al incidir en el sistema linfático,
respiratorio y, sobre todo, neuronal. La muerte se produce por asfixia. Los más importantes son:
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Tabún o agente GA
Fue descubierto por los alemanes en 1936 a partir de la investigación de insecticidas.
Constituye la base para la obtención de otros muchos gases nerviosos, especialmente del Sarín.
Sarín o agente GB
Es casi tan volátil como el agua y se utiliza como gas para la contaminación del aire, su
dosis letal se calcula en 1 mg por persona y entre 100 y 3000 kg por km cuadrado.
Agente VX
Es mucho más denso y se utiliza mediante aspersión o rociado. Es mucho más mortífero
que el Sarín, ya que se puede ocasionar la muerte con dosis de 0,4 mg por persona o 300 kg por
km cuadrado.
Gases paralizantes
A diferencia de los gases nerviosos, estos agentes químicos no provocan la muerte. Su
finalidad inmediata es provocar alteraciones transitorias del sistema nervioso que impidan un
comportamiento coordinado durante varias horas o días.
El principal de ellos es el llamado Agente BZ, una droga sicotrópica anticolinérgica que
puede llegar a provocar graves trastornos psíquicos y conductas incontrolables, lo que le convierte
en extremadamente perjudicial.
Gases irritantes
Este tipo de agentes químicos provoca alteraciones e irritaciones en las vías respiratorias y
en las mucosas nasales y oculares, de ahí su denominación genérica de gases lacrimógenos.
Aunque estos productos químicos no son en principio mortales, sin embargo, la aspiración de los
mismos en altos niveles de concentración pueden llegar a provocar la muerte por asfixia. Los más
conocidos son los obtenidos a partir de los agentes CS y CR. Su uso no sólo está permitido sino
que es frecuente por las fuerzas de seguridad de los países para hacer frente a disturbios,
reducción de delincuentes, etc. Estados Unidos llegó a utilizarlos ampliamente en la guerra de
Vietnam.
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Productos Ecocidas
Una de las categorías de productos químicos utilizados ampliamente en los conflictos
bélicos son aquellos destinados a destruir la vegetación y contaminar las tierras de cultivo. Se
trata de poderosos herbicidas (fitotoxinas), como las utilizadas por Gran Bretaña en Malasia, con
un alto grado de resistencia o de productos defoliantes, como el Agente Naranja, utilizado
profusamente por las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam.
Desde el punto de vista de su utilización, los agentes químicos pueden proyectarse sobre
un área de múltiples formas:
- Mediante obuses lanzados por la artillería, fija o móvil.
- Mediante bombardeo o aspersión aérea.
- Mediante misiles.
- Mediante minas, granadas, etc.
Una de las principales dificultades técnico-militares que presentaban este tipo de armas, se
debía a la dificultad y peligro en su almacenamiento, manipulación y transporte. El riesgo de
accidentes concedía a este tipo de armamento notables dificultades logísticas. En la actualidad el
desarrollo de los sistemas binarios de agentes químicos ha permitido superar estos riesgos y
dificultades, propiciando su proliferación y aumentado las probabilidades de su utilización.
La protección contra los efectos de las armas químicas se realiza mediante la conjugación
de tres procedimientos:
a) Procedimientos de aislamiento.
b) Procedimientos de inmunización.
c) Procedimientos de descontaminazi6n.
No se conoce a ciencia cierta el número de armas químicas que están almacenadas en los
arsenales de las grandes potencias y, mucho menos, de los países del Tercer Mundo. No
obstante, debido al bajo coste de producción de estas armas y a la facilidad de su
almacenamiento, transporte y utilización, las armas químicas han experimentado una mayor
proliferación que las armas nucleares.
En la actualidad numerosos países de escaso nivel de riqueza han conseguido fabricar sus
propios arsenales químicos, lo que les confiere una gran capacidad destructiva en caso de guerra
y una capacidad disuasoria de la que carecen con los arsenales convencionales. Todo ello ha
inducido a numerosos periodistas a considerarlas, con una analogía poco afortunada, como la
bomba atómica de los pobres.
Desde la Segunda Guerra Mundial, las armas químicas han sido utilizadas frecuentemente
en los conflictos bélicos, bien contra las tropas o contra la población civil. A pesar de ello, es
dudoso que el empleo de este tipo de armamento pueda plantearse en términos estratégicos con
garantías de efectividad. Existen varias razones para ello. En primer lugar, la experiencia de la
Primera Guerra Mundial demostró que dada la facilidad actual para disponer de armas químicas,
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una escalada en el conflicto bélico mediante el empleo unilateral de estas armas tendría muchas
probabilidades de propiciar una respuesta química por los demás beligerantes. En tal caso la
posible ventaja estratégica inicial podría perderse o, incluso, transformarse en desventaja
estratégica.
En segundo término, la protección individual contra los efectos de las armas químicas es
muy eficaz y relativamente barata. Ello ha hecho que la mayoría de los ejércitos puedan disponer
de sistemas de protección contra los agentes químicos. Por la misma razón resulta difícil
garantizar la protección de la población civil. La consecuencia es que el uso de armas químicas en
los conflictos bélicos suele dirigirse, preferente aunque no exclusivamente, contra la población civil
aumentando las víctimas de la contienda pero sin que ello se traduzca necesariamente en
cambios estratégicos importantes.
Finalmente, el recurso de las armas químicas suele ser más adecuado a una estrategia
defensiva que a una estrategia ofensiva. En la primera uno de los objetivos es el control del
territorio y posiciones fortificadas, lo que se hace más sencillo dificultando el avance del enemigo
por el territorio intermedio que separa ambos ejércitos. Por la misma razón, quien debe desarrollar
una estrategia ofensiva posee escasas razones para recurrir al uso de esta categoría de armas.