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POLITICA ;

ENTRE LAS NACIONES


La lucha por el Doder y la paz
1
Hans J. Morgenthau

POLI'fiCA EN'fRE LAS N_ACION.ES
-
-
N
-
POLI'TICA EN_'fRE
LAS N_ACIONES
La lucha por el
poder y la paz
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Hans J. Morgenthau
Sexta edicin revisada por
Kenneth W. 'fhompson
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,
1
GEL
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Grupo Editor Latinoamericano
Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES
l! edicin - 3.000 ejemplares
Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES
212-085
ISBN 950-9432-84-9
Ttulo del original en ingls:
..
POLITICS AMONG NATIONS
The Struggle for Power and Peace
Copyright 1948, 1954, 1960, 1967, 1973, 1978, 1985 by Alfred A. Knopf, Inc.
Esta traduccin se publica por acuerdo con Alfred A . . Knopf, Inc.
Traduccin de H eber W. Olivera
3a. Edicin.
1986 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, 1 ~ (1425)
Buenos Aires, Argentina. Tel. 961-9135.
Queda hecho el depsito que dispone la ley 11.723.
Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina.
Colaboraron en la preparacin de este libro:
Diseo de tapa: Pablo Barragn. Composicin, armado y acetatos:
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cromos Rodel. Encuadernacin: Proa S.R.L. Se utiliz para el interior
papel OESPE de 70 gs. y para la tapa cartulina grano fino de 240 gs.,
provistos por Copagra S.A.
...____ --
Prlogo
Es muy probable que Poltica entre las Naciones sea la obra que ms
ha influido en la teora y la prctica de las relaciones internacionales a
partir de la segunda posguerra, particularmente en los Estados Unidos.
pas donde se public por primera vez en el ao 1948 y para el que
fue destinada. Resulta prcticamente imposible encontrar un libro de
teora de las re!aciones internacionales o de poltica exterior norteame-
ricana donde no aparezca citada.
Hijo nico de una familia juda, Hans Morgenthau, su autor, naci
en 1904 en Coburgo, una pequea ciudad del norte de Bavaria. Cierta-
mente, la derrota alemana en la Primera Guerra Mundial, la humillante
paz de Versalles, la fragilidad polftica de la Repblica de Weimar y el
surgimiento del nazismo, con su carga de racismo y antisemitismo,
ejercieron un impacto profundo en el desarrollo de su pensamiento
poltico. En efecto, la tremenda crisis y los avatares polticos por los
que atraves Alemania en las dcadas del diez y del veinte contribu-
yeron de manera decisiva a alimentar el pesimismo de su concepcin
antropolgica, y le ayudaron a descubrir tempranamente el espacio
irreductible de la pasin en las relaciones humanas, a desconfiar del
racionalismo y del utopismo y a comprender -como l mismo lo expre-
sara- las "complejidades trgicas" de la vida.
En J 923 ingres a la Universidad de Frankfurt, aunque al poco
tiempo, desencantado por "la pedantera de las ftiles diferencias epis-
temolgicas", se traslad a la Universidad de Munich, donde . estudi
Derecho y Filosofa Poltica. Ya graduado, sus inquietudes acadmicas,
y en buena medida el ascenso vertiginoso del nazismo en su pas. lo
llevaron a Suiza, donde realiz trabajos de posgrado en el Instituto
de Estudios Internacionales de Ginebra y ense Derecho Pblico en
la Universidad de esa misma ciudad. Luego de una estada como docente
en Madrid durante los aos 1935-1936, emigr definitivamente a los
Estados Unidos en 1937, pas en el que an no tena, al decir de
Thompson, ni amigos ni mecenas, y en el que desarrollara toda su
intensa e influyente carrera acadmica. Sucesivamente, se desempe
como profesor e investigador en Brooklyn College la Uni-
versidad de Kansas City (1939-1943), la Universidad de Chicago (1943-
1971), el City College de Nueva York (1968-1975) y, hasta su muerte en
1980, en la New School for Social Research de Nueva York.
1
Una buena semblanza de la vida de Morgenthau puede verse en
Kenneth W., Ma.3ters of International Though.t, Baton Rouge and London,
State Uruversity Press, 1982, pp. 80-91.
2 Prlogo
A lo largo de todos estos aos, Morgenthau public numerosos
trabajos, dio infinidad de conferencias, particip en cientos de semi-
narios, form varias generaciones de agradecidos estudiantes y ejerci
una importante influencia sobre los dirigentes polticos de su pas de
adopcin, convertido, luego de la Segunda Guerra Mundial , en la po-
tencia mundialmente ms poderosa de todos los tiempos y, en conse-
cuencia, en una nacin "peligrosa y vulnerable, temida y temerosa".
2
Fundamentalmente por Poltica entre las Naciones, Hans Morger.t-
thau ha sido considerado con toda justicia el padre del realismo pol-
tico en los Estados Unidos. Segn la respetable opinin de Reinhold
N iebuhr --otra de las figuras clave del realismo norteamericano--
el autor de este libro y de otras o b r ~ importantes sobre relaciones inter-
nacionales fue "el ms brillante y ms autorizado" de los estudiosos
de la polftica internacional inscriptos en esta escuela del pensamiento
poltico moderno. 3
Tal como lo seala el propio Morgenthau en el segundo capitulo
del libro, Polftica entre la.s Naciones tiene dos propsitos: uno terico
y otro emprico-normativo. El primero, procura identificar y compren-
der las fuerzas "atemporales" que determinan las relaciones polftieas
entre los Estados-nac:iones; el segundo, proporcionar un mapa de ruta
para el diseo y puesta en prctica de la poltica exterior, en especial
la de Estados Unidos en el escenario internacional de la segunda pos-
guerra, caracterizado --en palabras de Morgenthau- por una "triple
revolucin": el reemplazo del sistema multipolar europeo por un sis-
tema bipolar, cuyos centros est'n fuera de Europa; la bifurcacin de
la "unidad moral" del mundo en dos sistemas de pensamiento y accin
incompatibles y antagnicos que se disputan la lealtad de los hombres;
y, finalmente, el desarrollo de la tecnologia 1\Uclear que, por primera
vez en la historia de la humanidad, puede llevar a la destruccin
universal.
En relacin con su contenido terico, Politica entre las Naciones
es, entre todas sus obras, la que analiza en forma ms sistemtica dos
cuestiones centrales para la escuela realista: el fenmeno del poder en
la poltica internacional -concepto que considera clave para entender
y explicar las relaciones inte111acionales-- y la obstinada e irremediable
continuidad de la lucha por el poder en todo tiempo y espacio, que
adquiere por ello --en la perspectiva del autor- la categora de supra-
histrica. De tal manera, rechaza de 'plano las visiones utpicas que
suponen que "el orden social no llega a estar a la altura de los patro-
nes racionales" por falta de conocimiento, por atavismos que inhiben
e] progreso de la civiJizacin internacional, por la obsolescencia de las
instituciones sociales o por la perversin de ciertos individuos. Total-
mente descredo de estos argumentos, Morgenthau, en cambio, sostiene
que la imperfeccin del mundo encuentra sus causas en tres esencias --en
2 Acijetlvoe emplead08 por Morpnthau en la p6c1na 38 de este llbro para call
ficar a loa Estados Unldoe de la inmediata secunda posguerra.
J Citado po'f Smith, Michael Joseph, en Realtst Thought from Weber to Kissingn,
Baton Rouge and London, Louistana, State Univertty Press, l!MI6, p. 134.
Prlogo 3
el St:ntido de la filosofa clsica- inmodificables.: el y el deseo
de poder de los hombres; la definicin de los intereses nacionales de los
Estados trminos de poder; y la naturaleza anrquica del sistema
internacional, que lleva a que la nica garanta efectiva de una "paz
inestable" -para usar conocida expresin de Aron- sea el meca-
nismo del equilibrio de poder y no el derecho internacional, dado que
slo el poder puede frenar al poder. En consecuencia, el analista poltico
y el hombre de accin deben comprender "las fuerzas inherentes a la
naturaleza humana" y "no luchar contra ellas", como proponen ingenua-
mente los miembros de las escuelas idealistas, cuyos prejuicios les
impiden apreciar -como dira Herz- los problemas que surgen del
"dilema seguridad y poder". Para Morgenthau es imposible escapar "del
mal del poder, independientemente de lo que uno haga". 4
Este anlisis descarnado de la lucha por el poder, de su recurrencia
y limitaciones, fue acompaiiado tte una dura crtica a la creencia "cien-
tificista" en el "poder de la cienCia para resolver todos los problemas
y, particularmente, todos los problemas polticos que el hombre en-
frenta en la edad moderna". s Al respecto, sus cuestionamientos ms
agudos fueron expresados con anterioridad a la publicacin de Poltica
entre las Naciones, en otra obra fundamental del ao 1946, titulada
El hombre cientfico versus la polftica del poder, en donde destaca la
incapacidad del "cientificismo" para comprender la naturaleza del hom-
bre, la naturaleza del mundo, y la naturaleza de la razn misma. En
sus propias palabras, el error fundamental del racionalismo es su per-
cepcin de que el mundo entero est " .. . dominado por la razn, una
fuerza independiente y autosuficiente que, tarde o temprano, no puede
fracasar en la eliminacin de los vestigios an remanentes de la sin-
razn". Desde esta perspectiva, el mal sera entonces -agrega Mor-
genthau- " ... una mra cualidad negativa, la ausencia de algo cuya
presencia sera buena ... Este monismo filosfico y tico, que . es tan
caracterstico del modo racionalista de pensar, es una desviacin de la
tradicin del pensamiento occidental. En esta tradicin Dios .es desa-
fiado por el Diablo, quien es concebido como un elemento necesario
y permanente en el orden del mundo".
6
Este pensamiento de pura cepa realista fue la base filosfica utili-
zada por Morgenthau para la parte de
su obra, que tiene, como qued dicho, un destinatario privilegiado:
los polticos norteamericanos responsables de la formulacin y .realiza-
cin de la poltica exterior. Situado en la vereda de enfrente de las
"ilusiones utopistas", critic, de manera ;Severa, a quienes, 'desde la
academia y la poltica prctica, todava se aferraban al viejo ideario
aislacionista y al pacifismo y al racionalismo sobre los que se haba
fundado histricamente la ideologa poltica norteamericana, sin com-
prender el tamao de las responsabilidades internacionales que Estados
4 Morpothau, HaDa, SclenUfic Jlan VI. Potoer Polftkl, Cbicaao, Unlft!'SitJ of
Chtcqo Pru&, p. :101.
S Ibfd., p . .t.
Ibfd., p. a .
~ Prlogo
Unidos, por su situacin de primera potencia en el orden mundial de
posguerra, estara obligado a asumir en forma inexorable. En defini-
tiva, . el objetivo principal del autor alemn es mostrar a un pas, an
dommado por la idea del "excepcionalismo" norteamericano --basada
en el carcter nico de la experiencia histrica de Estados Unidos y en
el no involucramiento del pas en los conflictos mundiales del siglo
XIX- que resultara a la vez vano y peligroso todo intento de retornar
a ~ pasado automarginndose del juego de la poltica internacional. Antes
b1en, ahora la historia, ineludiblemente, requera que Estados Unidos
n? slo comprendiera la esencia de ese juego sino que, adems, parti-
cipara en el mismo, estableciera sus reglas y controlara y ordenara
su complejo desarrollo.
Naturalmente, las ideas de Morgenthau, enraizadas en la tradicin
de Tucdides, Maquiavelo y Hobbes, chocaron frontalmente con los
criterios ordenadores del "American dream". Esto es, con la fe inconmo-
vible en el poder de ~ ciencia para realizar un orden poltico raciona)
,y moral, derivado de principios abstractos y universalmente aceptados y
con la visin liberal de un mundo integrado por Estados-naciones en
armona natural de intereses, vinculados tCOmercialmente y gobernados
por una "ruling class': elegida democrticamente por una ciudadana
educada y esclarecida.
1
En un principio la mayora de los acadmicos norteamericanos
-socializada en los supuestos del utopismo y del racionalismo- reac-
cion despectiva y agriamente contra Jos argumentos de Morgenthau,
a quien criticaron "su manera alemana de ver las cosas". Tambin se
disociaron de ella los polticos, que no encontraron en los textos de
Morgenthau frases provechosas para inspirar sus discursos. El inters
nacional definido en trminos de poder resultaba poco atractivo a una
clase poltica y a una opinin pblica acostumbradas a ver la poltica
en trminos de causas ms elevadas. Sin embargo, a partir de fines
de la dcada del cuarenta, de la mano de la agudizacin de la Guerra
Fra y de la ruptura, por el peso de los hechos, del "liberal approach",
la obra de Morgenthau logr rpidamente abrirse paso en el mundo
acadmico y poltico norteamericano y sent las bases -junto a los
escritos de Niebuhr y Kennan- para el desarrollo de la escuela realista
en los Estados Unidos, hoy largamente dominante, aunque en buena
parte remozada.
Ms an, muchos de sus apasionados lectores --como sucede
inevitablemente-- fueron ms all de las enseanzas del maestro, sin
escuchar sus advertencias sobre la necesidad de utilizar moderada y
prudentemente los recursos de poder. En el marco de la Guerra Fra,
supusieron errneamente que el enorme podero norteamericano de
posguerra justificaba una definicin ex_tensiva y prcticamente ilimitada
del inters nacional y, por consiguiente, de los compromisos de Estados
Unidos en el mundo. Este realismo de cruzada -deplorado ad nau$eam
7 Ver Ho!fman, Stanley, Realtam and lt$ 'Dtscontenu, The Atlanttc, noViembre
de 1985, p. 132.
Prlogo 5
por Morgenthau- tarde o temprano, como efectivamente ocurri, estaba
condenado a sufrir un Vietnam. A diferencia de los cruzados de la
Guerra Fra, Morgenthau tuvo siempre presente la cuestin de las limi-
taciones en el uso del poder y, al igual que Lippmann, comprendi per-
fectamente los peligros de definir los intereses nacionales sin guardar
relacin con los recursos reales y potenciales disponibles. Por ello, se
opuso de entrada a la guerra de Vietnam y a la utilizacin obsesiva
del anticomunismo. como criterio ordenador de la poltica exterior, o
denunci, por ejemplo, el sin sentido de la "superioridad nuclear"
o las estrategias que han sugerido la posibilidad de pelear "guerras nu
cleares limitadas", i g n o r ~ n o la diferencia existente entre las armas
nucleares y las convencionales.
Vale apuntar que en Amrica Latina -particularmente en las es-
cuelas militares- la obra de Morgenthau sirvi para alimentar algunas
lamentables concepciones geopolticas que sirvieron a sus cultores para
azuzar absurdamente los conflictos fronterizos y las rivalidades entre
los pases del rea. Tambin en este caso, sus discpulos latinoamerica-
nos fueron ms papistas que el Papa, o slo leyeron aquello que ms
les convena para engrosar sus prejuicios o poner en prctica sus pol-
ticas, las ms de las veces en funcin de intereses meramente perso-
nales o facciosos. Sin embargo, al contrario de lo que suele creer la
mayora de sus apresurados -o interesados- lectores en Amrica
Latina, Morgenthau nunca fue -como seala con acierto Hoffmann-
un "apstol" del conflicto. Al respecto, es preciso recordar que ms
de la mitad de este libro est dedicada a exponer extensamente una
serie de valiosas reflexione sobre los lmites en el ejercicio del poder y
el problema de la paz. As, en su mundo de "lucha por el poder" pero
tambin "por la paz", como reza el subttulo del libro, Morgenthau
asigna un rol de primer orden a la diplomacia a la que considera
como el "mejor medio", aunque "insuficiente", para mantener la "situa-
cin precaria de la paz" que nos ofrece ua sociedad de naciQnes sobe-
ranas". Con un dejo extraamente idealista, el libro concluye que la
paz internacional podr ser tan segura como la domstica slo cuando
las naciones hayan subordinado a una autoridad superior los medios
de destruccin masiva que la tecnologa moderna ha puesto en sus
manos, es decir, cuando hayan cedido su soberana.
Es claro que la teora de Morgenthau, escrita en el momento de
incubacin de la Guerra Fra, no alcanza para dar cuenta de la com-
plejidad de los fenmenos -y procesos que signan al orden mundial de
fines de los aos ochenta, cuyos perfiles y reas de problemas centrales
difieren de manera importante de aqullos que signaron al mundo
de la posguerra. Por consiguiente, desde diversos ngulos y perspec-
tivas, induyendo un extenso espectro que abarca desde el neomarxismo
y la teora del imperialismo hasta las escuelas neo-realistas a la Waltz,
centenares de autores -particularmente a partir de fines de la dcada
del sesenta- se han ocupado de marcar las falencias y falacias del
a Ver ibict., y Thompson, ob. ctt., p. 86.
r
6 Prlogo
paradigma de Morgenthau, como, por ejemplo, el monismo del poder,
la concepcin de un inters nacional supuestamente autoevidente, guia
y criterio infalible de una poltica racional, la inadecuada separacin
entre poltica exterior y poltica interna, la visin del Estado-nacin
un actor racional y unificado, su incapacidad para comprender
y explicar la cuestin del cambio en la polftica y economa mundiales,
la obsolescencia de divisin entre y "baja" poltica y, estre
chamente relacionado con este ltimo punto, la ignorancia o relativi
zacin excesiva de la dimensin econmica de las relaciones inter-
nacionales.
Por cierto, la mayora de estas criticas tiene argumentos muy
fuertes en su favor. Sin embargo, pese a ellos y a los feroces embates
recibidos por la escuela realista a raz de las transformaciones prod u-
cidas en el sistema internacional .en los ltimos aos -interde-
pendencia creciente, proliferacin de actores estatales y no estatales,
advenimiento de problemas globales, entre otros-, el "ncleo cen-
tral" -como dira Lakatos- de esta teora an sigue dando una dura
pelea en el campo terico. Adems, los supuestos bsicos del realismo,
al!nque modificados y ampliados en relacin a su versin morgenthau-
niana, continan dominando las visiones del mundo y guiando los pasos
de los dirigentes polticos de los pases y socialistas-
que ocupan los primeros escalones de la estratificacin internacional.
De tal manera, el realismo sigue prevaleciendo tanto en el campo terico
como en la poltica prctica. Aunque ms no sea por este solo hecho.
la lectura - .o relectura- de este libro a la luz de las recientes transfor-
maciones del sistema internacional bien vale la pena. Si a ello se
agregan los incuestionables de la obra, tanto en sus formula-
ciones tericas cuanto en sus contenidos de poltica prctica, esta edicin
revisada y actualizada de Politica entre las Naciones es un punto de
partida incomparable para quienes quieran adentrarse en la compren-
sin de la incesante y elusiva lucha de los Estados-naciones "por el
poder y la paz".
Roberto Russell
Buenos Aires, agosto de 1989.
Prefacio
Luego de la segunda guerra mundial, como graduado de la Universidad
de Chicago, tuve el privilegio de trabajar junto al profesor Morgenthau
en carcter de investigador asistente. Ms tarde, nos aplicamos a la pre-
paracin de un libro de texto titulado Principies and Problems of lnter-
national Politics. Fue l quien tuvo la principal responsabilidad en mi
regreso a la Universidad, a comienzos del '50, como miembro del depar-
tamento de Ciencias Polticas. Cuando se acord que yo deba e4itar u ~
festschrift en su honor, trabajamos juntos en la identificacin de sus
primeros estudiantes, colegas y amigos especialmente familiarizados con
sus escritos. En los ltimos aos, cuando nuestras actividades profesio-
nales nos trajeron a Nueva York, mantuvimos frecuentes contactos y
largas discusiones. Como miembro de varios consejos asesores, contri-
buy significativamente . a los programas de la Fundacin Rockefeller,
para los que tambin yo trabaj. Pocas semanas antes de morir, presen-
t una ponencia sobre la presidencia y la poltica exterior ante el Miller
Center de la Universidad de Virginia. Tanto en el aspecto personal como
en el profesional, nuestra amistad y colaboracin intelectual continu
hasta sus ltimos das.
Aquella estrecha relacin determin que la preparacin de la sexta
edicin de su clsico Poltica entre las naciones resultara al mismo tiem-
po sencilla y ms difcil. Por una parte, me haba mantenido razonable-
mente familiarizado con la evolucin de su pensamiento desde la publi-
cacin de Scientific Man vs. Power Politics hasta la revisin, poco antes
de su muerte, de ciertos ensayos inditos. Cuando Bertrand W. Lummus,
Senior Editor del College Department de la Random House, me invit a
preparar una nueva edicin de Poltica ... , me sent seguro de poseer el
conocimiento necesario para la tarea. Por otra parte, al realiza, la revi-
sin y correccin de los ltimos escritos del profesor Morgenthau, des-
cub.r nuevos e importantes desarrollos en las etapas finales de su traba-
jo que hasta entonces me eran desconocidos. De no mediar su honestidad,
habra resultado sorprendente que adoptara como principio rector no
la defensa de una posicin intelectual, sino "la bsqueda de la verdad".
Fiel a mi descubrimiento de continuos desarrollos en ~ pensamien-
to, en esta edicin he procurado, en los casos posibles, dejar que Morgen-
thau hable por s mismo. Gracias a la colaboracin de sus hijos Susanna
y Matthews, mi asistente y yo hemos tenido acceso a sus papeles, que se
hallan en la Alderman Library de la Universidad de Virginia. Pe ter Gell-
man ha sido un incansable colaborador en la bsqueda de nuevos escri-
tos, ditos e inditos, donde se abordaban los ms urgentes problemas
8 Prefacio
que enfrentaba la humanidad en las dc0,as del '70 y del '80. En su prefa-
cio a la quinta, r revisada, edicin, Morgenthau escribi que aquella edi-
cin continuaba "en un estilo orgnico y casi inevitable el trabajo de las
ediciones anteriores". Siempre atento al hecho de que su gran logro fue
el hallazgo de una integridad a travs de las sucesivas ediciones, procur
preservarle acudiendo a rumbos que habran sido intransitables sin el
uso de sus propios escritos. Tambin consult borradores, cartas a los
editores y su correspondencia profesional.
Al mismo tiempo, la quinta edicin tuvo que ser puesta al da y re-
visada para que reflejara los cambios que haban ocurrido desde la
muerte del profesor Morgenthau. Geiiman y yo hemos tratado de reem-
plazar la informacin factual y los datos en los casos necesarios, aunque
reconociendo que an mientras realizbamos nuestro trabajo las mareas
de la historia se encargaban de volver obsoleta alguna informacin nues-
tra sobre tpicos tales como poblacin, produccin industrial, decisiones
de la Corte Internacional de Justicia y acciones de las Naciones Unidas.
En cuanto a temas como derechos humanos, dtente y el problema
nuclear realic sustanciales revisiones, introduciendo, donde era posible,
fragmentes ~ los propios escritos de Morgenthau. Dado que su pensa-
miento era tan creativo y sutil, ningn albacea literario puede manifestar
con seguridad que Morgenthau habra formulado y presentado sus pun-
tos de vista dentro del contexto en que aparecen aqu. Slo puedo afir-
mar que he tratado de ser fiel a su filosofa y a sus opiniones sobre pro-
blemas y polticas tal como las he entendido.
KENNETH W. THOMPSON
Charlottesville, Virginia
PRIMERA
PAR 'TE
'Teora y
Prctica de la
Poltica
Internacional
.
'
1
Una 'f eora Realista de la
Poltica Internacional
La finalidad de este libro consiste en presentar una teora de la poltica
internacional. El modo en que debe validarse una tal teora debe ser
emprico y pragmtico antes que apriorstico y abstracto. En otras pala-
bras, la teora no debe ser juzgada mediante algunas nociones abstractas
y preconcebidas, y conceptos desligados de la realidad, sino por su pro-
psito: aportar orden y significado a una masa de fenmenos que, sin
ella, permanecern desasidos e ininteligibles. Se debe hallar un doble
sis.tema de comprobacin, lgico y emprico a la vez. Los hechos tal
como se presentan, asimilan la interpretacin que de ellos ha hecho
la teora? Y con respecto a las conclusiones, podemos sostener que son
consecuencia directa y necesaria de sus premisas? En suma, podemos
sostener que la teora es compatible con los hechos y consigo misma?
La problemtica que esta teora afronta concierne a la naturaleza
de toda poltica. La historia del pensamiento }oltico moderno es la his-
toria de la confrontacin entre dos escuelas que en lo sustancial difieren
en sus t;oncepciones sobre la naturaleza del hombre, de la sociedad y de
la poltica. Uno piensa que puede realizarse aqu y ahora un orden pol-
tico, moral y racional, derivado de principios abstractos y universalmente
aceptados. Supone la bondad esencial y la infinita maleabilidad de la
naturaleza humana, y sostier.e que la razn por la que el orden social no
llega a estar a la altura de los patrones racionales reside en la falta de
conocimientos o de comprensin, en la obsolescencia de las instituciones
sociales o en la perversin de ciertos individuos y grupos aislados. Confa
en la educacin, en la refonna y en el ocasional uso de la fuerza para
remediar estos defectos.
La otra escuela afirma que el mundo, imperfecto desde un punto de
vista racional, es el resultado de fuerzas inherentes a la naturaleza hu-
mana. Para mejorar al mundo, se debe trabajar con estas fuerzas y no
contra ellas. Al ser el nuestro un n:tundo de intereses opuestos y conflic-
tivos, los principios morales nunca pueden realizarse plenamente. Pero
/
12 Teora y prctica de la poltica internacional
al menos podemos acercarnos a ellos mediante el siempre temporario
equilibrio de intereses y la siempre precaria conciliacin de los conflic-
tos. Esta escuela, por lo tanto, extrae de un sistema de represiones y
equilibrios un principio universal aplicable a todas las sociedades plura-
listas. Recurre a precedentes histricos antes que a principios abstractos
y aspira a que ocurra el menor mal posible antes que el bien absoluto.
Debido a su preocupacin terica por la naturaleza humana tal como
es y por los procesos histricos tal como han ocunido, la teora que
presentamos ha sido llamada realista. Cul es la doctrina del realismo
poltico? Resulta imposible exponer aqu la filosofa del realismo polti-
co, por lo que nos limitaremos a destacar seis principios fundamentales
que frecuentemente han sido mal interpretados.
SEIS PRINCIPIOS DE REALISMO POLITICO
l. El realismo poltico supone que la poltica, al igual que toda la socie-
dad, obedece a leyes objetivas que arraigan en la naturaleza humana. A
los efectos de cualquier mejoramiento de la sociedad es necesario enten-
der previamente las leyes que gobiernan la vida de esa sociedad. El fun-
cionamiento de esas leyes es completamente ajeno al curso de nuestras
preferencias; desafiarlas significa el riesgo de exponerse al fracaso.
El realismo cree tanto en la objetividad de las leyes de la poltica
como en la factibilidad de elaborar una teora racional que explique,
aunque sea imperfecta y parcialmente, estas leyes objetivas. Tambin
cree, como no poda ser de otro modo, en la posibilidad de discernir en-
tre verdad y opinin en el campo de la poltica, entre lo que es verdad
objetiva y racionalmente, entre lo sustentado por la evidencia e ilu-
minado por la razn y lo que slo es un juicio subjetivo, desprendido
de los hechos tal cual son e influido por el prejuicio y el optimismo.
La naturaleza del hombre, en la que arraigan las leyes de la pol-
tica, no ha variado desde el momento en que las filosofas clsicas de
China, India y Grecia descubrieron estas leyes. Por lo tanto, la novedad
no es necesariamente una virtud en el campo de la teora poltica, del
mismo modo que la antigedad tampoco es un defecto. La circunstan-
cia de que una teora poltica -si es que existe tal teora- sea algo com-
pletamente nuevo implica, por lo tanto, una prevencin en su contra
antes que un prejuicio favorable respecto a su solidez. Por el contrario,
el hecho de que una teora poltica haya sido desarrollada hace cientos o
miles de aos -como la teora del equilibrio del poder-, no suscita ne-
cesariamente la presuncin de que sea anticuada y no responda a la
realidad actual. Las teoras polticas deben someterse a la doble prueba
de la razn y la experiencia. Descartar una teora simplemente porque
floreci hace varios siglos significa incurrir en un prejuicio moderno que
da por sentada la superioridad del presente sobre el pasado. Asimismo,
exhumar una teora por razones de moda o extravagancia implica reco-
nocer que en poltica podemos tener opiniones pero no verdades.
Para el realismo, la teora consiste en la verificacin de los hechos y
1

Una teora realista de la poltica internacional 13
darles sentido a travs de la razn. Supone que el carcter de una polti-
ca exterior slo puede surgir del anlisis de los hechos polticos que se
producen y de las consecuencias previsibles de estos actos. Podemos,
entonces, observar los actos contemporneos de los estadistas y de las
consecuencias previsibles de estos hechos llegaremos a averiguar Jos
objetivos que han tenido en mente.
Sin embargo, no basta con el simple anlisis de los hechos. Para dar
sentido a los elementos iniciales y fcticos de la poltica exterior debe-
mos acercarnos a la realidad poltica con una especie de esquema racio-
nal, una suerte de mapa que nos sugiera los posibles sentidos de la pol-
tica exterior. En otras palabras, debemos ponernos en el lugar del esta-
dista que tiene que colocar cierto problema de poltica exterior bajo
ciertas circunstancias; conviene entonces preguntamos cules son las
alternativas racionales (presumiendo siempre que acta de modo racio.
nal) que debe elegir y que encuadran el problema, y cules de estas
alternativas racionales deber elegir el estadista que acta bajo aquellas
circunstancias. La comprobacin de esta hiptesis racional, COI'\tra los
hechos reales y sus consecuencias, da sentido terico a los hechos de la
poltica internacional.
2. El elemento principal que permite al realismo poltico encontrar
su rumbo en el panorama de la poltica internacional es el concepto de
inters definido en trminos de poder. Este concepto proporciona el
enlace entre la razn --en tranct. de comprender la poltica internacio-
nal- y los hechos que reclaman comprensin. Fija a la poltica como
una esfera autnoma de accin y comprensin distinta de otras esferas
tales como la econmica -entendida en trminos de inters definido
como beneficio-, la tica, la esttica o la religiosa. Sin tal concepto, cual-
quier teora poltica, internacional o interna, sera totalme:nte imposible
ya que no podramos distinguir entre hechos polticos y los que no lo
son, ni estaramos en condiciones de introducir la menor medida de
orden sistemtico dentro de la esfera poltica.
Debemos suponer que los estadistas piensan y actan movidos por un
inters que se traduce en poder, ya que todas las evidencias de la historia
confirman esa suposicin. Ella nos permite historiar y predecir los pasos
que cualquier hombre de estado -pasado, presente o futuro- haya
dado o est dispuesto a dar en la escena poltica. Miramos sobre su
hombro cuando redacta sus documentos, omos las conversaciones que
mantiene con otros hombres de estado, leemos y anticipamos sus pen-
samientos ms recnditos. Al pensar en trminos de inters definido
como poder, pensamos del mismo modo que l y como despreocupados
observadores entendemos sus pensamientos y acciones tal vez mejor
que l mismo, que es parte fundamental de la escena poltica.
El concepto de inters definido como poder impone al observador
una disciplina intelectual, confiere un orden racional en materia de
poltica y posibilita la comprensin terica de la poltica. Desde el punto
de vista de los actores, proporciona una disciplina racional a la accin
Y crea esa magnfica continuidad en poltica exterior que hace nteJigibJe
las que llevan adelante Estados Unidos, Inglaterra o Rusia; asimismo,
les da un aspecto racional, continuo, autoconsistente, independientemente
14 Teora y prdctica de la poltica internacional
de las motivaciones, preferencias o cualidades morales e intelectuales de
los sucesivos estadistas que lleguen a la cima del poder en cada uno
de esos pases. Por lo tanto, una teora realista de la poltica internacio-
nal nos permitir eludir dos falacias populares: la preocupacin por las
motivaciones y la preocupacin por 'as preferencias ideolgicas.
Buscar la clave de una poltica exterior exclusivamente en las mo-
tivaciones de los hombres de estado es ftil y engaoso. Es ftil por-
que la motivacin es uno de los aspectos psicolgicos ms inasibles,
siempre expuesto a la deformacin subjetiva que introduce tanto el
inters del actor como del observador. Realmente sabemos cules son
nuestros motivos? Y qu sabemos de los motivos de los dems?
Aunque tuviramos acceso a los reales motivos que animan a los
hombres de estado, ese conocimiento contribuira muy poco a la com-
prensin de la poltica exterior y bien podra confundirnos. No obstante,
es verdad que el conocimiento de la motivacin de los hombres de esta-
do puede entregarnos una entre las muchas claves posibles que orientan
su poltica exterior. Pero en modo alguno ser la clave que nos permita
predecir el rumbo de esa poltica exterior. La historia no muestra una
correlacin exacta y necesaria entre la calidad de los motivos y la
calidad de la poltica exterior. Esto es cierto tanto en trminos morales
como polticos.
No se puede concluir de las buenas intenciones de un estadista que
su poltica exterior ser moralmente loable o polticamente exitosa. Al
enjuiciar sus motivaciones, podremos decir que no llevar adelante, de
modo intencional, polticas moralmente censurables, pero no estaremos
en condiciones de decir nada sobre las posibilidades de xito que tiene.
Si queremos conocer las cualidades morales y polticas de sus actos,
stos son los que deben ocupar nuestra atencin y no los motivos que
los han impulsado. Cuntas veces los estadistas han sentido el impulso
de mejorar el mundo y, sin embargo, han terminado empeorndolo?
Cuntas veces se han fijado determinado objetivo y en cambio han
terminado consiguiendo otro que nadie deseaba?
La poltica de apaciguamiento de Neville Chamberlain estuvo -hasta
donde se puede juzgar- inspirada por buenos motivos. Seguramente
fue, como la de ningn otro primer ministro britnico, la que menos
en cuenta tuvo consideraciones acerca del poder personal y su objetivo
slo se concentr en la preservacin de la paz y el logro de la felicidad
para todos los implicados. Sin embargo, la poltica de Chamberlain
ayud a que sobreviniera la segunda guerra mundial y acarre inena-
rrable miseria a millones de seres humanos. Por otra parte, los motivos
que animaban a Winston Churchill tenan un alcance mucho menos uni-
versal y estaban mucho ms estrechamente dirigidos hacia el poder
personal y nacional; sin embargo, la poltica extetior que surgi de
s o ~ motivos inferiores fue ciertamente de calidad moral y poltica su-
perior a la que llev a cabo su predecesor. Juzgado en funcin de sus
motivos, Robespierre fue< uno de los hombres ms virtuosos que hayan
existido alguna vez. Fue el radicalismo utpico, nacido de una posicin
virtuosa, quien lo llev a matar a aquellos menos virtuosos que l ,
'
Una teora realista de la poltica internacional 15
quien ms tarde lo coloc en el patbulo y finalmente quien destruy
la revolucin de la que haba sido lder.
Los buenos motivos proporcionan seguridad contra las polticas
deliberadamente malas, pero no garantizan la bondad moral o el xito
poltico de las polticas que inspiran. Si se desea entender una poltica
exterior, resulta importante conocer no tanto los motivos primarios
del estadista sino su habilidad intelectual para comprender lo esencial
de la poltica extranjera as como su habilidad poltica para trasladar
esa comprensin a un acto poltico exitoso. De donde se desprende que
la tica juzga, en forma abstracta, la calidad moral de los motivos, en
tanto la teora poltica debe juzgar las cualidades polticas del intelecto,
1 ~ voluntad y la accin.
Una teora realista de la poltica internacional tambin eludir otra
falacia popular, la de igualar las polticas exteriores de un estadista
con sus simpatas filosficas o polticas y deducir las primeras de las
ltimas. Los estadistas, especialmente bajo las condiciones contempor-
neas, bien pueden recurrir a la costumbre de presentar sus polticas
exteriores en trminos de sus simpatas filosficas y polticas a los
efectos de conseguir apoyo popular para ellas. Pero distinguen, con Lin-
coln, entre su deber oficial, que consiste en pensar y actuar en funcin
del inters nacional, y su deseo personal, que tiende a la corporizacin
en todo el mundo de los propios valores morales y principios polti-
cos. El realismo poltico no requiere ni condona la indiferencia hacia
los ideales polticos o los principios morales, pero s reclama una
ntida diferenciacin entre lo deseable y lo posible, entre lo que es
deseable en todas partes y en cualquier tiempo y lo que es posible bajo
circunstancias concretas de tiempo y lugar.
Es evidente que no todas las polticas exteriores han seguido un
curso tan racional, objetivo y no emocional. Los elementos contingentes
de personalidad, prejuicios y preferencias -y todas las debilidades del
intelecto y la voluntad de que es capaz el ser humano- suelen apartar
a las polticas exteriores de su curso racional. Cuando la poltica ex-
terior es implementada bajo condiciones de control democrtico, es espe-
cialmente necesario manejar las emociones populares a los efectos de
lograr apoyo para la propia poltica. No obstante, una teora de poltica
exterior que aspire al racionalismo necesita, por ahora, deshacerse
como sea de esos elementos irracionales, al tiempo que construye un
marco de poltica exterior que integre la esencia racional que se halla
en la experiencia, sin las desviaciones contingentes pr.ovenientes del
racionalismo que tambin se encuentran en la experiencia.
Estas desviaciones de la racionalidad, que no son resultado de capri-
chos personales o de la psicopatologa personal de quien ejecuta la
poltica, slo pueden parecer contingentes desde el ventajoso punto de
vista de la racionalidad, aunque sean elementos de un coherente sistema
de irracionalidad. Vale la pena explorar la posibilidad de construir una
c..:ontrateora de la poltica itTacional.
Cuando se observa el desarrollo del pensamiento norteamericar;lO
sobre poltica exterior, resulta sorprendente la persistencia de actitudes
errneas que han sobrevivido - bajo diferentes modalidades- a los
~
1
16 Teora y prctica de la polticu
embates de los argumentos intelectuales y de la experiencia poltica.
Una vez que esta perplejidad -en el verdadero sentido aristotlico-
se somete a los resultados de la bsqueda de comprensin racional,
llegamos a una conclusin al mismo tiempo confortadora y perturba-
dora: nos encontramos en presencia de fallas intelectuales compartidas
por todos nosotros en modos y grado diferentes. En conjunto propor-
cionan el perfil de cierto tipo de patologa de la poltica internacional.
Cuando la mente humana se acerca a la realidad con el propsito de
emprender una accin -y la accin poltica es una de las instancias
ms conspicuas-, a menudo suele despistarse en alguno de estos cuatro
fenmenos mentales: remanentes de un adecuado modo de pensar y
actuar previo que ahora se ha vuelto obsoleto ante una nueva realidad
social; interpretaciones demonolgicas de la realidad que reemplazan
una realidad ficticia -poblada por personas malvadas ms que por
situaciones en verdad inmanejables- por la que se vive; negativa a
aceptar la existencia de un amenazante estado de cosas, que es negado
mediante una verbalizacin ilusoria; confianza en la infinita maleabi-
lidad de una realidad ciertamente turbulenta.
Los hombres responden a las situaciones sociales con modelos repe-
titivos. La misma situacin, reconocida en su identidad gracias a situa-
ciones previas, slo requiere entonces la identificacin de un caso parti-
cular para aplicarle el modelo preformado apropiado a l. As, la mente
humana sigue el principio de economa de esfuerzos, obviando un exa-
men de novo de cada situacin individual y el modelo de pensamiento y
accin adecuado a ella. Sin embargo, cuando las circunstancias experi
mentan cambios dinmicos, los modelos tradicionales dejan de ser apro-
piados; deben ser reemplazados por otros que reflejen tales cambios. De
otro modo, se producira una brecha entre los modelos tradicionales y
las nuevas realidades, y pensamiento y accin se dcscncontrarn.
En el plano internacional no es exagerado decir que la propia es-
tructura de las relaciones internacionales -como se refleja en fas insti-
tuciones polticas, en los procedimientos diplomticos y en los acuerdos
legales- ha tendido a estar en desacuerdo con la realidad de la poltica
internacional. Mientras la primera asume la "igualdad soberana" de to-
das las naciones, la ltima se caracteriza por una marcada desigualdad en-
tre las naciones, dos de las cuales son llamadas superpotencias porque tie-
nen en sus manos un poder sin precedentes de destruccin total, en
, tanto muchas de ellas reciben el nombre de "miniestados" puesto que
su poder es minsculo aun comparado con el de las naciones estado tra-
dicionales. Es este contraste e incompatibilidad entre la realidad de la
poltica internacional y los conceptos, instituciones y procedimientos
creados para hacerla inteligible y controlarla, quien ha causado, al menos
P.Or debajo del nivel de grandes potencias, la inmanejabilidad de las
relaciones internacionales hasta lmites de anarqua. El terrorismo in-
ternacional y las diferentes reacciones de los gobiernos ante l, el invo-
lucramiento de gobiernos extranjeros en la guerra civil libanesa, las
operaciones militares de Estados Unidos en el sudeste asitico o la
intervencin militar de la Unin Sovitica en Europa oriental no pueden .-
.
...
'f'
,
,.
't'
Una teora realista de la poltica internacional 17
explicarse o justificarse con referencia a conceptos, instituciones o pro-
cedimien tos tradicionales.
Todas estas situaciones tienen una caracterstica comn. El hecho
moderno de la interdependencia requiere un orden poltico que lo tenga
en cuenta; no obstante, la superestructura legal e institucional, que se
remonta al siglo XIX, supone la existencia de una multiplicidad de es-
tados naciones autosuficientes, impenetrables, soberanos. Estos rema-
nentes de un orden legal e institucional obsoleto no slo se interponen
en el camino hacia una transformacin racional de las relaciones interna-
cionales a la luz de la desigualdad del poder y la interdependencia de
los intereses, sino que tambin vuelven precaria, si no imposible, la po-
sibilidad de polticas ms racionales dentro del defectuoso entramado
de un sistema tal.
Es una caracterstica del pensamiento primitivo la personalizacin
de los problemas sociales. La tendencia es particularmente fuerte cuando
el problema parece no susceptible de una comprensin racional y de
un manejo satisfactorio. Cuando una persona o un grupo de per:;onas
es identificado como causante de la dificultad, esto parece volver el
problema tanto intelectualmente accesible cuanto susceptible de solu-
cin. As, creer en Satn como la fuente del mal nos hace "entender"
la naturaleza del mal al concentrar la bsqueda de su origen y su con-
trol sobre una persona particular cuya existencia fsica presumimos. La
complejidad de los conflictos polticos excluye soluciones tan simples.
Las catstrofes naturales no se evitarn quemando brujas; la amenaza
de una poderosa Alemania estableciendo su hegemona sobre Europa
no se evita desembarazndose de una sucesin de lderes germanos.
Pero al asociar el problema con ciertas personas sobre quienes tenemos
--o esperamos tener- control, reducimos el problema, intelectual y prag-
mticamente, a proporciones manejables. Una vez que hemos identifi-
cado a ciertos individuos o grupos de individuos como la fuente del mal
nos parece haber entendido el nexo causal que lleva desde los individuos
al problema social; ese aparente entendimiento sugiere la aparente solu-
cin: eliminemos a los individuos "responsables" de l y habremos re-
suelto el problema.
La supersticin an domina nuestras relaciones dentro de la socie-
dad. El modelo de pensamiento y accin demonolgico ahora se ha trasla-
dado a otros campos de la accin humana, cercanos al tipo de indagacin
racional y accin que ha desalojado a la supersticin de nuestras rela-
ciones con la naturaleza. Como dijo William Graham Summer, "la can-
tidad de supersticin no ha cambiado mucho, pero ahora acompaa a la
:oltica y no a la religin"} Los numerosos fracasos de Estados Unidos
t:!n reconocer y responder a la policntrica naturaleza del comunismo es
un primer ejemplo de este defecto. El corolario de su indiscriminada opo-
sicin al comunismo es.el .;ldiscriminado a p o ~ a gobiernos_y movim'ien-
tos que profesan y practican el anticomunismo. Las polticas norteame-
ricanas en Asia y Latinoamrica han derivado de esta posicin simplista.
' "Mores f the Present and Future", en War and Other Essays, New H a v ~
Yale University Press, 1911, pg. 159.
18 Teora y prctica de la poltit..a internacional
La guerra de Vietnam y nuestra incapacidad para llegar a acuerdos con
China continental encontraron aqu su razn de ser. Lo mismo vale para
la teora y prctica de la contrainsurgcncia, incluyendo los asesinatos en
gran escala bajo el programa Fnix en Vietnam y los intentos de asesi-
nato -o asesinatos- de estadistas. Signos de enfoque similar han sido
evidentes ms recientemente en Centroamrica.
EJ enfoque demonolgico de la poltica internacional fortalece otra
tendencia patolgica, la de negarse a reconocer y vrselas efectivamen-
te con una realidad amenazante. El enfoque demonolgieo ha desplazado
nuestra atencin e inquietud hacia los adherentes al comunismo -indi-
vidualmente en lo interno y en lo internacional, movimientos polticos,
gobiernos extranjeros- alejndolas de la real amenaza: el poder de los
estados, sean comunistas o no. El macartismo no slo signific el ms
marcado ejemplo norteamericano del enfoque demonolgico, sino que
tambin fue uno de los ms extremos exponentes de . este tipo de juicio
errneo: confundi la ampliamente ilusoria amenaza de subversin do-
mstica con la real amenaza del poder sovitico.
Finalmente, forma parte de este enfoque de la poltica creer que
no hay problemas -por ms irremediables que puedan parecer- real-
mente insolubles si existen esfuerzos bien intencionados, bien financiados
y comp<.:tentes. En otra parte he inkntado poner al descubierto las ra-
ces intelectuales e histricas de esta creeneia;
2
aqu me limitar a sealar
su fortaleza, a pesar de mucha experiencia en contl-ario,
como ha sido la guerra de Vietnam y la declinacin general del po-
dero norteamericano. Esta preferencia por las soluciones econmicas a
problemas polticos y militares se encuentra slidamente apoyada por
los interest.:s de los potenciales receptores del apoyo econmico, quienes
prefieren el obviamente provechoso traslado de las ventajas econmicas
al penoso y riesgoso regateo diplomtico. .
La diferencia entre la poltica internacioJ:lal tal como se presenta
en la actualidad y la teora racional que se desprende de ella es seme-
jante a la que existe entre una fotografa y un retrato del mismo rostro.
La fotografa muestra todo lo que puede verse a simple vista; el retrato,
en cambio, no muestra todos los detalles, pero nos permite ver -al
menos lo intenta- algo que no suele surgir de una simple ojeada: las
caractersticas humanas de la persona retratad.1.
El realismo poltico no slo contiene elementos tericos sino tam-
bin factores normativos. Sabe que la realidad poltica est llena de
contingencias e irracionalidades sistmicas y, por lo tanto, apunta a
mostrar la tpica influencia que ejercen sobre la poltica internacional.
Por otra parte, tiene en comn con cualquier teora social la necesidad
de enfatizar los factores racionales de la realidad poltica para aspirar
a una completa comprensin terica. En ltima instancia, estos factores
racionales son que dan inteligibilidad a la realidad en el marco de la
teora. El realismo poltico presenta una construcciu terica de una
2 Scientific Man t'ersus Power Politics, Chicago, University uf Chicago Press,
l:M6.
l
1
Una teora realista de la poltica i11ternacional 19
poltica exterior racional que la experiencia nunca llega a asumir
por completo.
Al mismo tiempo, el realismo poltico considera que una poltica
exterior racional es una buena poltica exterior; slo una poltica exte-
rior racional minimiza los riesgos y maximiza los beneficios y, adems,
cumple simultneamente con el precepto moral de la prudencia y el
requerimiento poltico del xito. El realismo poltico pretende que el
registro fotogrfico del mundo poltico se parezca todo cuanto sea
posible al r etrato pintado. Consciente de la inevitable brecha entre
una buena poltica exterior --es decir, una racional- y una poltica
exterior como las que existen actualmente, el realismo poltico sostiene
que la teora no slo debe apoyarse sobre los elementos racionales de
la realidad poltica, sino adems que la poltica exterior debe ser racional
en vista de sus propios propsitos morales y prcticos.
Por lo tanto, no resulta un argumento consistente contra la teora
aqu presentada el hecho de que la actual poltica exterior no se desa-
rrolle -o no pueda desar""ollarse- de acuerdo con sus preceptos. Ese
argumento malinterpreta la intencin de este libro, que consiste en pre-
sentar no una indiscriminada descripcin de la realidad poltica, sino
una teora racional de la poltica internacional. Lejos de quedar invali-
dada por la circunstancia de que un perfecto equilibrio de poder rara
vez se produce en la realidad, supone que la realidad, al ser defectuosa
en este sentido, debe entenderse y evaluarse como una aproximacin
a un sistema ideal de equilibrio del poder.
3. El rea1ismo supone que su concepto clave de inters definido
como poder es una categora objetiva de validez universal, pero no
otorga al concepto un significado inmutable. La idea de inters es, en
efecto, la esencia de la poltica y resulta ajena a las circunstancias de
tiempo y lugar. Recogiendo la experiencia de la antigua Grecia, Tucdides
afirm que "la identidad de intereses es el ms slido lazo que une a
los estados y a los individuos". En el siglo XIX, lord Salisbury retom
la idea al sealar que "el nico lazo que perdura" entre las naciones es
"la ausencia de intereses contrapuestos". George Washington lo elev a
ppncipio general de su gobierno:
Tan solo un pequeo conocimiento de la naturaleza humana bastar
para convencernos de que el principio rector para gran parte de la
humanidad es el inters y que, en mayor o menor medida, casi todos
los hombres se encuentran bajo su influencia. Por razones de virtud
pblica, durante cierto tiempo, o en determinadas circunstancias,
los hombres pueden afectar una conducta totalmente desinteresada.
Pero no son razones suficientes como para producir una permanente
actitud en acuerdo con normas ms refinadas y obligaciones socia-
les. Pocos son los hombres capaces de hacer un constante sacrificio
de todos sus intereses privados en beneficio del bien comn. Re-
sulta vano clamar contra la corruptibilidad de la naturaleza humana
en este aspecto; la realidad es as, ha sido demostrada por Ja expe-
riencia de cada poca y cada nacin. Deberamos cambiar en gran
medida la naturaleza del hombre antes de poder pensar en un cam-
bio de camino. Ninguna institucin que construya sobre otras bases
J
20 Teora y prdctica de la poltica internacional
que no sean las de la verdad presuntiva de esta mxima puede llegar
a tener xito.J
En nuestro siglo, estas ideas encontraron eco y elaboracin en Max
Weber, quien escribi:
Los intereses -materiales e ideales- y no las ideas son quienes
dominan las acciones de los hombres. No obstante,
las "imgenes del mundo" creadas por estas ideas a menudo han
servido como indicadores para determinar los caminos por los cuales
el dinamismo de los intereses impulsa el movimiento de las acciones.
Sin embargo, el tipo de inters determinante de las acciones pol-
ticas en un perodo particular de la historia depende del contexto poltico
y cultural dentro del que se formula la poltica exterior. Los objetivos
que persiguen las naciones en sus polticas exteriores pueden incluir
toda la gama de objetivos que cualquier nacin haya perseguido o pueda
perseguir en el futuro.
Las mismas observaciones se aplican al concepto de poder. Su con-
tenido y el modo en que se usa estn determinados por el entorno pol-
tico y cultural. El poder puede comprender cualquier cosa que establezca
y mantenga el control del hombre sobre el hombre. En consecuencia,
el poder abarca todas las relaciones sociales que sirven a ese fin, desde
la violencia fsica hasta el ms sutil lazo mediante el cual una mente
controla a otra. El poder cubre el dominio del hombre por el hombre,
ya se trate de la circunstancia en que se halla disciplinado por fines mo-
rales y controlado por salvaguardas constitucionales, como sucede en
las democracias occidentales, o de esa brbara e indmita fuerza que
encuentra sus leyes en su propia fortaleza y su nica justificacin en
su engrandecimiento.
El realismo poltico no presupone que las actuales condiciones bajo
las que se desarrollan las polticas exteriores, con su extremada inesta-
bilidad y la siempre presente amenaza de una escalada de la violencia,
no puedan cambiarse. El equilibrio de poder, por ejemplo, es induda-
blemente un elemento constante en tdas las sociedades pluralistas,
como bien lo supieron los autores de The Federalist. No obstante, es
capaz de operar, como lo hace en Estados Unidos, bajo condiciones
de relativa estabilidad y conflictos pacficos. Si los factores que han
permitido el surgimiento de estas condiciones pueden ser duplicados
en la escena internacional, anlogas condiciones de estabilidad y paz
tambin prevalecern en ella, como ha ocurrido durante largos tramos
en la historia de ciertas naciones.
Lo que es verdad en el carcter de las relaciones internacionales
tambin lo es en el Estado-nacin como punto de referencia final de la
poltica exterior contempornea. Mientras el realista piensa que el in-
3 The Writings ot George Washington, editado por John C. Fitzpatrick, United
States Printing Office, Washington, 1931-44, vol. X, pg. 363.
Marianne Weber, Max Weber, J . C. B. Mohr, Tubingen, 1926, pgs. 347-48. Vase
tambin Max Weber, Gesammelte zur Religionassoztologie, J. c. B. Mohr, Tubingen,
1920, pg. 252.
..
f
Una teora realista de la poltica internacional 21
ters es el parmetro permanente mediante el que debe juzgarse y diri-
girse la accin poltica, la conexin contempornea entre el" inters y el
Estado-nacin es producto de la historia y, en consecuencia, est conde-
nada a desaparecer con el trancurso de la historia. Nada en la posicin
realista est en contra del supuesto de que la presente divisin del
mundo poltico en vaya a ser reemplazada por uni-
dades mayores distinto carcter, ms de acuerdo con Jas potenciali-
dades tcnicas y las exigencias morales del mundo contemporneo.
El realista se aleja de otras escuelas de pensamiento ante la vital
cuestin de cmo debe transformarse el mundo contemporneo. Se en-
cuentra persuadido de que esa transformacin slo podr concretarse
mediante el cuidadoso manipuleo de las fuerzas perennes que modelaron
el pasado y que. configurarn el futuro. El realista no logra convencerse
de que esa transformacin puede lograrse a travs de una simple con-
frontacin de la realidad poltica, regida por sus propias leyes.
4. El realismo poltico conoce el significado moral de la accin pol-
tica. Tambin tiene conciencia de la inevitable tensin entre los precep-
tos morales y los requerimientos de una exitosa accin poltica. Tampoco
pretende eludir rpidamente ese conflicto, ya que de ese modo slo
conseguira distorsionar tanto el problema poltico como el moral ha-
ciendo aparecer los hechos polticos como mucho ms satisfactorios mo-
ralmente de lo que en realidad son y las leyes morales como menos
exigentes de lo que efectivamente son.
El realismo sostiene que los principios morales universales no pueden
aplicarse a los actos de los Estados en una formulacin abstracta y
universal, sino que deben ser filtrados a travs de las circunstancias
concretas de . tiempo y lugar. El individuo puede sostener, como indivi-
duo: Fiat iusticia, pereat mundus (hgase justicia aunque el mundo pe-
rezca). El Estado, en cambio, no tiene derecho a decir lo mismo en
nombre de los que tiene a su cargo. Tanto el individuo como el Estado
deben juzgar la accin poltica a la luz de principios morales universales
tales como el de la libertad. Mientras el individuo tiene el derecho
moral de sacrificarse a s mismo en defensa de este principio moral,
el Estado no tiene el derecho de permitir que su desaprobacin mo-
ral a una determinada violacin de la libertad interfiera en el re-
sultado exitoso de una accin poltica inspirada en el principio moral
de la supervivencia nacional. No puede existir moralidad poltica sin
prudencia, esto es, sin consideracin de las consecuencias polticas de
una accin aparentemente moral. El realismo, pues, considera a la pru-
dencia - la consecuencia de ms peso entre las acciones polticas alter-
nativas- como la suprema virtud en poltica. En abstracto, la tica juzga
los actos en funcin de su acomodamiento a los principios morales; la
tica poltica los juzga segn sus consecuencias polticas. Las filosofas
clsica y medieval conocan esto igual que Lincoln, quien seal:
Hago las cosas como mejor s hacerlas, como mejor puedo y as
continuar hacindolas hasta el fin. Si el fin me justifica, todo lo
que se ha dicho en contra de m no tendr ninguna importancia.
22 Teora y prctica de la poltica internacional
Si el fin demuestra que estaba equivocado, ni diez ngeles jurando
que haba actuado correctamente me salvaran.
5. El realismo poltico se niega a identificar las aspiraciones mo-
rales de una nacin en particular con los preceptos morales que gobier-
nan el universo. Del mismo modo que establece la diferencia entre verdad
y opinin, tambin discierne entre verdad e idolatra. Todas las naciones
se sienten tentadas -y pocas han sido capaces de resistir la tentacin
durante mucho tiempo- de encubrir sus propios actos y aspiraciones
con los propsitos morales universales. Una cosa es saber que las nacio-
nes estn sujetas a la ley moral y otra muy distinta pretender saber qu
es el bien y el mal en las relaciones entre las naciones. Hay una enorme
diferencia entre la creencia de que todas las naciones se someten al
inescrutable juicio de Dios y la conviccin blasfema de que Dios siem-
pre est del lado de uno y de que los deseos propios coinciden exacta-
mente con los deseos de Dios.
La liviana ecuacin entre un nacionalismo particular y los consejos
de la provincia es moralmente indefendible; en ella radica ese pe-
cado de soberbia contra el que tanto los trgicos griegos como los
profetas bblicos han prevenido a gobernantes y a gobernados. La
ecuacin es tambin polticamente perniciosa porque puede engendrar
la distorsin del juicio que, en medio del frenes enceguecido de una
cruzada, destruye naciones y civilizaciones en nombre de principios mo-
rales, ideales o del propio Dios.
Por otra parte, es precisamente el concepto de inters, definido en
trminos de poder, el que nos pone a salvo tanto de esos excesos mora-
les como de esa locura poltica. En efecto, si consideramos a todas las
naciones, incluida la nuestra, como entidades polticas en pos de sus
respectivos intereses definidos en trminos de poder, entonces estare-
mos en condiciones de hacer justicia con todas. Y nos encontraremos en
condiciones de hacer justicia en un doble sentido: estaremos en aptitud
de juzgar a otras naciones del mismo modo como juzgamos a la nuestra
y, al hacerlo de este modo, seremos capaces de llevar adelante polticas
que respeten los intereses de otras naciones al tiempo que protegen y
promueven los nuestros. En poltica, la moderacin no puede ser ms
que el reflejo de la moderacin en el juicio moral.
6. La diferencia, entonces, entre realismo poltico y otras escuelas
de' pensamiento es muy profunda. A pesar de lo mucho que se ha mal-
entendido y malinterpretado la teora poltica del realismo poltico,
resulta imposible hablar de contradiccin entre sus actitudes intelec-
tuales y morales en materia poltica.
En el aspecto intelectual, el realista poltico mantiene la autonoma
de su esfera poltica, del mismo modo como el economista, el abogado
o el moralista mantienen la suya. Piensa en trminos de inters, defi-
nido como poder, del mismo modo como el economista piensa en trmi-
nos de inters entendido como beneficio; el abogado, en la conformidad
de los actos con las reglas legales; y el moralista, en la conformidad de
los actos con los principios morales. El economista se pregunta: Cmo
afecta esta poltica la riqueza de la sociedad o, al menos, a algunos de
1
Una teotia realista de la poltica internacional 23
sus sectores? El abogado se pregunta: Esta poltica est de acuerdo
con las normas legales? El moralista se pregunta: Esta poltica est
de acuerdo con los principios morales? Y el realista poltico se pregunta:
Cmo efecta esta poltica el poder de la nacin?
El realista poltico no ignora la existencia y relevancia de otros
parmetros de pensamiento distintos a los polticos. Pero como realista
poltico no puede subordinar esos parmetros a los polticos. Y se aleja
de otras escuelas cuando stas imponen parmetros de pensamiento
propios de otras esferas a la actividad poltica. Es aqu donde el realis-
mo toma distancia de la "aproximacin legalista-moralista" a la poltica
internacional. Que este apartamiento no es, como lo hemos explicado,
una mera creacin imaginaria sino una proyeccin del corazn mismo
de la controversia puede comprobarse mediante muchos ejemplos his-
tricos. Tres nos sern suficientes.
5
En 1939 la Unin Sovitica atac a Finlandia. Este acto puso a
Francia e Inglaterra ante dos problemas, uno legal y el otro poltico.
La accin sovitica violaba el Pacto de la Liga de las Naciones? y, en
ese caso, qu contramedidas deban adoptar Francia e Inglaterra? El
problema legal poda esclarecerse fcilmente puesto que obviamente la
Unin Sovitica haba hecho algo que el Pacto prohiba. El problema
poltico dependa en primer lugar del modo en que la accin de Rus1a
afectaba los intereses de Francia e Inglaterra, y, luego, de la distribucin
qe poder existente por ese entonces entre Francia e Inglaterra, por
una parte, y la Unin Sovitica y otras naciones potencialmente hosti
les por otra. En tercer trmino dependa tambin de la influencia que
las eventuales contramedidas podan llegar a tener sobre los intereses
de Francia e Inglaterra, como, asimismo, sobre la futura distribucin
del poder. Como principales miembros de la Liga de las
Francia e Inglaterra se ocuparon de que la Unin Sovitica fuera expul-
sada de la Liga y no pudieron unirse a Finlandia en la lucha contra la
Unin Sovitica a causa de la negativa sueca a permitir que tropas ex-
tranjeras pasaran por su territorio para llegar a Finlandia. Si no hu-
biera sido por esta negativa sueca, muy rpidamente Francia e Inglaterra
se habran encontrado en guerra contra Alemania y la Unin Sovitica
al mismo tiempo.
La poltica de Francia e Inglaterra fue un ejemplo clsico de lega-
lismo al permitir que una solucin legal, legtima dentro de su propia
esfera, determinara sus actos polticos. En lugar de oponer ambas cues-
tiones, la legal y la de poder, atendieron slo a la cuestin legal y
la respuesta que obtuvieron no estuvo en funcin del problema que
condicionaba su propia existencia como pases.
El segundo ejemplo ilustra la "aproximacin moralista" a la pol-
tica internacional. Tiene que ver con el estatuto internacional del gobier-
no comunista de China. El ascenso de este gobierno coloc al mundo occi-
s Otros ejemplos pueden consultarse en Hans J. Morgenthau, "Another 'Great
Debate': The National Interest of the United States" en The American Political
Science Review, vol. XLVI, diciembre de 1952, pg. 979 y siguientes. Vanse adems
J. Morgenthau, Politics in the 20th CentuTJI, vol. 1 y The Decline ot Demo-
cratzc Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1962, pg. 79 y siguientes.
24 Teora y prctica de la poltica internacional
dental ante dos problemas, uno moral y otro poltico. La naturaleza
y las polticas de ese gobierno estaban de acuerdo con los principios
morales del mundo occidental? Debera el mundo occidental mantener
relaciones con tal gobierno? La respuesta a la primera pregunta slo
poda ser negativa. No obstante, esa primera negativa no necesariamente
deba extenderse a la segunda pregunta. El parmetro de pensamiento
aplicado a la primera -el moral- consista sencillamente en comparar
la naturaleza y las polticas del gobierno comunista de China con los
principios de moralidad occidentales. Por otra parte, la segunda cues-
tin -la poltica- debi someterse a la complicada prueba de los in-
tereses en juego y al poder de cada parte, y la influencia de uno u otro
curso de accin sobre esos intereses y ese poder. Puede haber ocurrido
que el resultado de esa prueba llevara a aconsejar que lo ms sabio era
no mantener relaciones con el gobierno de China. Llegar a tal conclusin
sin haber mediado la aplicacin de esa prueba y dando una respuesta
mox:al a un problema tpicamente poltico no habra sido -como en
realidad lo fue- un ejemplo clsico del "acercamiento moralista" a la
poltica internacional.
El tercer caso ilustra con claridad el contraste existente entre el
realismo y la aproximacin legalista-moralista a la poltica externa.
Inglaterra, en tanto garante de la neutralidad de Blgica, declar -la
guerra a Alemania en agosto de 1914 porque esta ltima nacin haba
violado la neutralidad de Blgica. La accin britnica puede ser justifi-
cada tanto en trminos realistas como legalistas-moralistas. Se podra
argumentar en forma realista que por siglos haba sido axiomtico para
la poltica exterior britnica evitar que los Pases Bajos quedaran bajo
control de potencias hostiles. Por lo tanto no fue la violacin de la neu-
tralidad belga en s misma, sino las intenciones hostiles del violaqor,
lo que determin la actitud britnica. Si la violadora hubiese sido otra
nacin distinta a Alemania, es muy posible que Inglaterra se hubiese
abstenido de intervenir. Fue sta la posicin asumida por sir Edward
Grey, ministro de Relaciones Exteriores britnico durante el perodo. En
1908 el subsecretario de Relaciones Exteriores Hardinge le formul el
siguiente comentario: "Si en el transcurso de una guerra contra Alema-
nia, Francia violara la neutralidad belga es muy dudoso que Inglaterra
o Rusia movieran un dedo en favor de la neutralidad de Blgica; pero,
en cambio, si fuese Alemania quien violara la neutralidad belga es muy
probable que los cursos de accin fuesen totalmente opuestos". A lo que
sir Edward Grey replic: "Exactamente". Tambin se pueden considerar
los aspectos morales y legales que aparejaba la violacin de la neutrali-
dad belga, ya que las carencias morales y legales del acto, independien-
temente de los intereses en juego y de la identidad del violador, justifi-
caban la intervencin britnica y tambin la norteamericana. Esta fue
la posicin que adopt Theodore Roosevelt en su carta del 22 de enero
de 1915 a sir Edward Grey:
Para m el nudo de la situacin ha sido Blgica. Si Inglaterra o Fran-
cia hubiesen actuado contra Blgica como lo ha hecho Alemania, me
habra opuesto del mismo modo como ahora me opongo a Alemania.
Una teora realista de la poltica internacional 25
He apoyado enfticamente su modo de actuar porque lo considero
un modelo de lo que deben hacer quienes creen que los tratados
deben observarse con buena fe y como parte de la moral internacio-
nal. Asumo esta posicin como un norteamericano que no se siente
ms ingls que alemn, que pretende servir lealmente los intereses
de su pas, pero que tambin intenta hacer todo lo que le es posible
en favor de la justicia y la decencia y que, por lo tanto, se siente
obligado a juzgar a todas las naciones por su conducta en ocasiones
determinadas.
Esta defensa realista de la autonoma de la esfera poltica frente a
.la subversin que significan otras modalidades de pensamiento no im-
plica desprecio ni disgusto por la existencia e importancia de esas otras
modalidades de Significa, ms bien, la aspiracin a que
cada una tenga su propia esfera y funcin. El realismo poltico se apoya
en una concepcin pluralista de la naturaleza humana. El hombre real
es una combinacin del "hombre econ!!lico", del "hombre poltico", del
"hombre mora!", del "hombre religioso", etc. Un hombre que slo tu-
viera una proye.o:cin "poltica" sera como una bestia, ya que carecera
de todas las con tendones morales. Alguien que slo fuese un "hombre
moral" sera un lc,co, puesto que desconocera la prudencia. Quien slo
fuese "hombre religioso" sera un santo, ya que no conocera en absoluto
los deseos mundanos.
Al dar por sentados todos estos aspectos de la naturaleza humana,
el realismo poltico tambin acepta que para comprender a cada uno de
ellos es preciso ubicarla dentro de sus propios trminos. O sea que si
se desea entender al "hombre religioso", primero debe abstraerse ese
aspecto de todos los dems que componen la naturaleza humana y tra-
tarlo como si fuera el nico. Adems deben aplicarse a la esfera religiosa
las pautas de pensamiento concordantes con ella, aunque sin olvidar que
existen otras pautas que tambin operan sobre las inclinaciones religiosas
del hombre. Lo que es verdad en esta faceta de la naturaleza humana,
tambin lo es en las dems. Ningn economista moderno, por ejemplo,
considerara a su ciencia y a las interrelaciones de sta con otras cien-
cias de otro modo. La economa se ha convertido en una teora autnoma
de todas las actividades econmicas del hombre precisamente a travs de
un proceso de diferenciacin de otras modalidades del pensar y me-
diante el desarrollo de normas aplicables a su propio objeto. El
to del realismo poltico consiste en propender a un desarrollo anlogo
en el campo de la poltica.
Pertenece a la naturaleza de las cosas el hecho de que una teora
poltica basada en principios como los explicados no consiga un apoyo
unnime; lo mismo podra decirse de cualquier poltica exterior susten-
tada en las mismas bases. Tanto la teora como la poltica van contra dos
corrientes de nuestra cultura que no pueden ponerse de acuerdo con las
premisas y resultados de una objetiva teora racional de la poltica. Una
de esas corrientes subestima el papel del poder en la sociedad con argu-
mentos que provienen de la experiencia y la filosofa del siglo XIX; dt!
26 Teora y prctica de la poltica i11temacional
ella nos ocuparemos detenidamente ms adelante.
6
La otra corriente,
opuesta a la teora realista y prctica de la poltica, proviene de las pro-
pias relaciones que existen, y que deben existir, entre la mente humana
y la esfera poltica. Por motivos que discutiremos ms adelante, en sus
operaciones cotidianas la mente humana no puede estar frente a frente
con la verdad de la poltica. Debe enmascarar, distorsionar, empequee-
cer o embellecer la verdad cuando se encuentra implicada en procesos
polticos, especialmente si son de poltica internacional. Slo mediante
esa ficcin el hombre puede vivir en paz consigo mismo y con los de-
ms en tanto animal poltico.
Es, por lo tanto, inevitable que una teora que intenta entender la
poltica internacional tal como es en la actualidad, y tal como debiera
ser en su naturaleza intrnseca antes que como la gente deseara que
fuera, deba remontar una resistencia psicolgica que no existe para la
mayor parte de las otras ramas del conocimiento. Por eso mismo un
libro destinado a la comprensin terica de la poltica internacional exige
una explicacin y una justificacin especial.
6 Vanse pginas 37 y siguientes.
2
La Ciencia de la
Poltica Internacional
COMPRENSION DE LA POLITICA INTERNACIONAL
Diferentes aproximaciones
Este libro tiene dos propsitos. El primero consiste en detectar y enten-
der las fuerzas que movilizan las relaciones polticas entre las naciones
y comprender los modos por los cuales estas fuerzas actan entre s,
sobre las relaciones polticas internacionales y sobre las instituciones.
En la mayor parte de las dems ciencias sociales esta finalidad se dara
por sentada, ya que el fin natural de toda investigacin cientfica im-
plica el descubrimiento de las fuerzas que subyacen en los fenmenos y
la modalidad en que operan. Al acercarnos al estudio de la poltica inter-
nacional no se puede dar por descontado este propsito; antes bien, re-
quiere un nfasis especial. Al respecto, el doctor Grayson Kirk ha se-
alado:
Hasta hace muy poco, el estudio de las relaciones internacionales
en Norteamrica ha ~ s t d o monopolizado por investigadores que han
adoptado alguna de las siguientes tres aproximaciones. Primero,
han sido historiadores, quienes han considerado las relaciones inter-
nacionales como mera historia reciente ante la cual el estudiante se
siente en desventaja debido a la ausencia de un adecuado y asequible
conjunto de datos. Un segundo grupo, el de los juristas internacio-
nales, se ha ocupado razonable y primariamente de los aspectos lega-
les que surgen de las relaciones interestatales; sin embargo, pocas
veces han realizado esfuerzos serios a los efectos de indagar en las
razones fundamentales que hacen de este nexo legal algo incompleto
e inadecuado. Finalmente, se encuentran quienes poco se han preo-
cupado por las relaciones internacionales tal como se dan en la rea-
lidad, ya que postulan la construccin ideal de un sistema que las
organice. Slo tarda y recientemente hemos visto estudiantes apli-
28 Teora y prctica de la poltica itztenzacional
cados al examen de las fuerzas fundamentales y constantes del mun-
do poltico y de las instituciones que las representan, si bien no con
la intencin . de elogiarlas o condenarlas sino sencillamente como
parte de un esfuerzo para lograr un mejor entendimiento de estos
impulsos bsicos que determinan las polticas internacionales de
los estados. De este modo encontramos, al fin, al cientfico de la po-
ltica movindose en el campo internacional.
El profesor Charles E. Martn ha retomado las observaciones del
doctor Kirk agregando que
... el problema que deben enfrentar los estudiantes y los profesores
de relaciones internacionales consiste, especficamente, en el dua-
lismo que deriva de movernos en dos reas diferentes y opuestas: el
rea de las instituciones de la paz, a la que se relaciona el arreglo
de las disputas, y el rea del poder poltico y de la guerra. As es
y no podemos escapar a ese dualismo ... Creo que uno de los ma-
yores errores en nuestra actitud al ensear durante los ltimos
veinte aos ha sido probablemente el de dejar de lado la institucin
de la guerra y menospreciar los libros que estudiaban la influencia
del poder poltico. Pienso que los cientficos de la poltica han come-
tido un gran error al actuar de este modo. Nos corresponde a noso-
tros estudiar la poltica del poder, sus implicaciones y las situacio-
nes que se desarrollan en torno a ella; tambin es tema que debe
ocupar nuestra atencin el de la institucin de la guerra.
2
Definida en estos trminos, la poltica internacional como disciplina
acadmica es distinta de la historia reciente, de los hechos contempo-
rneos, del derecho internacional y de l ~ reforma poltica.
La poltica internacional" comprende ms que la historia reciente y
los acontecimientos contemporneos. El observador se ve asediado por
la escena contempornea con su nfasis y perspectivas siempre cambian-
tes. No encuentra un piso firme sobre el cual apoyarse ni parmetros de
evaluacin objetivos a menos que se interne en los principios fundamen-
tales, que slo surgen de la correlacin entre los acontecimientos recien-
tes y el pasado ms distante con las permanentes cualidades de la natu-
raleza humana subyacentes en ambos trminos.
La poltica internacional no puede reducirse a, las normas legales y
a las instituciones. Opera dentro de la trama de tales normas y a travs
del instrumental de tales instituciones. Pero nunca llega a ser idnti-
ca a ellas del mismo modo como la poltica norteamericana, a nivel na-
cional, tampoco es idntica a la Constitucin de Estados Unidos, a l a ~
leyes federales o a las oficinas del gobierno federal.
En lo que tiene que ver con esfuerzos orientados a introducir refor-
mas en poltica internacional sin haber hecho previamente el esfuerzo
para tratar de entender lo que es la poltica internacional, compartimos
el punto de vista de William Graham Summer:
American Journal O/ International Law, vol. 39, 1945, pgs. 369/70.
2 Proceedings of the Eight Conference ot Teachers ot International Law and
~ l a t e d Subjects, Carnegie Endowment for International Peace Washington, 1946,
pag. 66.
La ciencia de la poltica internacional 29
El peor vicio de las discusiones polticas es ese dogmatismo que se
basa en grandes principios o en hiptesis en vez de apoyarse en un
preciso examen de las cosas tal corno son y de la naturaleza humana
tal corno es .... Nos construimos un ideal que eleva y mejora el
actual estado de cosas y casi inconscientemente empezamos a asu-
mir que este ideal es algo ya existente; de ah a establecer bases de
especulacin sin races en la realidaq no existe prcticamente ningu-
na distancia .... Todo el mtodo de especulacin abstracta sobre
tpicos polticos se encuentra viciado. Se ha hecho popular porque
no es demasiado difcil. Es ms fcil imaginar un mundo nuevo que
aprender a conocer el que tenemos. Es ms fcil embarcarse en es-
peculaciones basadas en unas pocas hiptesis que estudiar la historia
de los estados y las instituciones. Es ms fcil tornar al vuelo un
dogma popular que analizarlo para ver si es verdadero o falso. Todo
esto lleva a la confusin, a admitir frases hechas y banalidades, a
mucha discusin pero a pocas conclusiones en el campo de la pros-
peridad de las naciones.
3
Lmites al entendimiento
La ms formidable dificultad que se opone a la indagacin terica en
la naturaleza y en las modalidades de la poltica internacional consiste
en la ambigedad del material con que debe trabajar el observador. Los
hechos que se procura entender son, por una parte, sucesos nicos. Ocu-
rrieron de ese modo una vez, nunca antes ni despus. Por otra parte,
anlogos en tanto implican manifestaciones de determinadas fuerzas
sociales. Y las fuerzas sociales son producto de la naturaleza humana en
accin. Sin embargo, bajo condiciones similares deberan manifestarse
de modo semejante. Pero, dnde se encuentra la lnea que divide lo
similar de lo nico?
Esta ambigedad de los hechos a comprender mediante una teora
de la poltica internacional implica -conviene decirlo al pasat:"- una
instancia especial dentro de las limitaciones generales del conocimiento
humano. "Como ningn acontecimiento y ninguna forma -observaba
Montaigne- es completamente igual a otra, tampoco ninguna es com-
pletamente diferente de otra: una ingeniosa mezcla realizada por la natu-
raleza. Si no hubiera ninguna similitud en nuestros rostros no podramos
distinguir al hombre de la bestia; si no existieran diferencias no podra-
mos distinguir a un hombre de otro. Todas las cosas tienen en comn
alguna similitud; todo ejemplo es vacilante y las comparaciones que se
derivan de la experiencia son siempre imperfectas. Sin embargo, siem-
pre es posible encontrar modo de establecer comparaciones. Y las leyes
se vuelven tiles y adaptables a cualquier asunto si se las somete a inter-
pretaciones forzadas y parciales". Una teora de la poltica internacional
debe estar constantemente en guardia contra esa "interpretacin forzada
y parcial" de los hechos polticos.
3 "Democracy and Responsible Govemment" en The Challenge of Facts and
Other Essays, Yale University Press, New Haven, 1914, pgs. 245/ 46.
4 The Essays of Michel de Montaigne, editado y traducido por Jacob Zeitlin,
A. Knopf, Nueva York, 1936, vol. III, pg. 270. La bastardilla es del propio
Montaigne.
30 Teora y prctica de la poltica internacio11al
Al comparar esos hechos aprendemos lo que son los principios de la
poltica internacional. Una determinada situacin poltica produce la
formulacin y la ejecucin de una determinada poltica exterior. Al
enfrentarnos con una situacin poltica dif\!rente nos preguntamos: En
qu difiere esta situacin de la anterior y en qu se le parece? Las simi-
litudes y diferencias permiten el mantenimiento de la esencia de aquella
poltica en tanto deben cambiarse algunos aspectos de ella? O las dife-
rencias vician de tal modo las analogas que determinan la inaplicabili-
dad de la poltica anterior? Si se desea entender la poltica internacional,
captar el significado de los acontecimientos contemporneos y prever
cul ser su influencia en el futuro, se debe ser capaz de cumplir la
doble tarea intelectual implcita en estas cuestiones. Se debe estar en
condiciones de distinguir entre las simili tudes y las diferencias de dos
situaciones polticas. Adems, debe poderse valorar la importancia de
estas similitudes y diferencias para polticas exteriores alternativas. Tres
series de hechos, escogidos al azar, pueden ilustrar este problema y sus
dificultades.
El 17 de setiembre de 1796 George Washington pronunci un discur-
so de despedida en el que delineaba los principios de la poltica exterior
norteamericana en trminos de abstencin con respecto a los asuntos eu-
ropeos. El 2 de diciembre de 1823 el presidente Monroe envi un
mensaje al Congreso en el que formulaba los principios de la poltica
exterior norteamericana en trminos similares. En 1917, Estados Uni-
dos se uni a Francia y a Gran Bretaa contra Alemania, que amena-
zaba la independencia de ambos. En 1941 Estados Unidos sigui un curso
de accin similar. El 12 de marzo de 1947, en un mensaje elevado al Con-
greso, el presidente Truman reformul los principios de la poltica exte-
rior norteamericana en trminos de una contencin mundial del comu-
nismo.
En 1512, Enrique VI II de Inglaterra estableci una alianza con los
Habsburgo contra Francia. En 1515 celebr una alianza con Francia con-
tra los Habsburgo. En 1522 y 1542 se uni a los Habsburgo contra Fran-
cia. En 1756 la propia Gran Bretaa se ali con Prusia contra los Habs-
burgo y Francia. En 1793 Gran Bretaa, Prusia y los Habsburgo se alia-
ron contra Napolen. En 1914 Gran Bretaa se uni a Francia y Rusia
contra Austria y Alemania y, en 1939, con Francia y Polonia contra Ale-
mama.
Napolen, Guillermo II y Hitler trataron de conquistar el continl!nte
europeo y fracasaron.
Existen, dentro de cada una de estas tres series de hechos, similitu-
des que nos permitan formular un principio de poltica internacional para
cada serie? O cada hecho es tan diferente de los dems en cada una
de las series como para requerir una poltica diferente? La dificultad
para tomar esta decisin es la medida de la dificultad para formular jui-
cios correctos en poltica externa, en proyectar sabiamente el futuro y
en hacer lo correcto, del modo correcto y en el tiempo correcto.
(.Debemos considerar que las polticas externas delineadas en las des-
pedidas de Washington y Monroe son compatibles con la doctrina de
Truman? O para poner el problema en otros trminos, la doctrina de Tru-
La ciencia de la poltica internacional 31
man es una simple modificacin del principio general subrayado por las
concepciones de Washington y Monroe o const ituye un apartamiento radi-
cal de las tradicionales polticas exteriores norteamericanas? Si as fuera,
se justifica a la luz de las nuevas condiciones? En trminos generales,
las diferencias en la posicin internacional de Estados Unidos en 1796,
1823, 1917 y 1947 justifican las diferentes polticas externas formuladas
y ejecutadas en vista de esas diferentes situaciones polticas? Cules
son las similitudes y diferencias de la situacin con la que Europa enfren-
t a Estados Unidos en 1917, 1941 y 1947 y en qu medida requieren
similares o diferentes polticas externas por parte de Estados Unidos?
Qu significado tienen estos cambios en la poltica exterior brit-
nica? Han crecido en medio de los manejos y la perfidia de prncipes y
estadistas? O deben atribuirse a la inspiracin producida por la acu-
mulada sabidura de un pueblo consciente de que las fuerzas perma-
nentes se sobreponen a las circunstancias individuales y determinan las
relaciones cori el continente europeo?
Los desastres que sobrevinieron a estos tres intentos de conquista
continental, constituyen otros tantos accidentes debidos a causas dispa-
res? O la similitud en los resultados sugiere simi litudes en la situacin
poltica global, similitudes que implican una leccin a ser tenida en
cuenta por quienes deseen intentarlo de nuevo? Y ms particularmente,
es la poltica de la Unin Sovitica posterior a la segunda guerra mun-
dial similar a las de Napolen, Guillermo II y Hitler? Y suponiendo que
lo sea, la poltica que despliega Estados Unidos habr de ser semejan-
te a la que ejecut en 1917 y 1941?
A veces, como en el caso de los cambios en la poltica exterior bri-
tnica, la respuesta parece clara: los cambios proceden de la sabidu-
ra antes que del capricho. Sin embargo, la mayor parte de las veces,
en especial cuando manejamos el presente y el futuro, la respuesta
debe ser tentativa y sujeta a especificaciones. Los hechos de los que debe
derivar la respuesta son esencialmente ambiguos y estn sometidos a
continuos cambios. Para quienes tratan de encarar esta realidad de otro
modo la historia no aporta otra cosa que no sean falsas analogas. Cuan-
do tales hombres han tenido bajo su responsabilidad la poltica externa
de sus pases, siempre han terminado en medio de desastres. Guiller-
mo II y Hitler no aprendieron nada del destino de Napolen puesto que
pensaron que nada poda ensearles. Quienes erigieron el consejo de
Washington en dogma que haba que sostener a ciegas se equivocaron
no menos que aquellos que pretendieron ignorarlo.
El acuerdo de Munich de 1938 es otro caso de esta ndole. Retros-
pectivamente, por supuesto, sabemos por la experiencia prctica que
fue un fracaso y de esa experiencia hemos desarrollado las categoras
tericas que demuestran que estaba condenado a ser un fracaso. No obs-
tante, recuerdo muy bien el consenso que obtuvo en su tiempo el acuerdo
de Munich debido a sus conclusiones por parte de tericos y
de la poltica internacional y tambin por el hombre comn. Fue visto
entonces como un gran acto de habilidad de estadista, como una conce-
sin hecha a un supuesto triunfador en aras de la paz. As lo consider
entonces E. H. Carry as lo entiende. ahora A. J. P. Taylor. La falla en el
32 Teora y prctica de la pol: ice . nternacional
razonamiento, de la que poca gente fue -y tal vez tampoco poda ser-
Jo- consciente en su momento, consista en volver a despreciar las con-
tingencias inherentes en la prediccin poltica. Lo que retrospectivamen-
te se revela como la sencilla verdad, era entonces completamente desco-
nocido para cualquier prospectiva y no poda ser determinado por ningn
otro medio que no fuera una vaga corazonada.
Tomemos finalmente el problema contemporneo de la guerra nu-
clear. De tanto en tanto, los ejecutores de poltica norteamericanos espe-
culan abiertamente sobre la posibilidad de "vencer" en una guerra nu-
clear. En esto reflejan los comentarios realizados por los lderes milita-
res rusos, aunque no por lderes polticos tales como Brezhnev, quien
ms de una vez ha advertido que una guerra termonuclear sera suici-
da para ambas superpotencias. Particularmente durante la dcada de los
ochenta, cuando volvan a ganar intensidad las tensiones de la guerra
fra, en ambos pases se oyeron voces apoyando la creencia de que la
victoria en una guerra nuclear no era algo impensable y reclamaban
un vasto aumento en los gastos de defensa que contemplara el subsi-
guiente aumento de las fuerzas estratgicas. Es posible desarrollar una
teora de la guerra nuclear que slo la considere como otra clase de vio-
lencia, mucho mayor en magnitud pero no diferente a los dems tipos
de violencia con los que nos ha familiarizado la historia. De esta supo-
sicin se deriva que la guerra nuclear va a ser mucho ms terrible que
cualquier guerra convencional, pero no ha de ser necesariamente intole-
rable ya que tomaremos las medidas necesarias que permitan, al menos a
l:llgunos de nosotros, sobrevivir. En otras palabras, una vez que se co-
mienza a seguir esta hiptesis terica acerca de la naturaleza y las con-
secuencias de la guerra nuclear, lgicamente se llega a la conclusin de
que la poltica exterior de Estados Unidos no necesita limitarse para
tratar de evitar la guerra nuclear sino que Estados Unidos tambin debe
prepararse para sobrevivir a un acontecimiento semejante. Entonces se
vuelve perfectamente legtimo suscitar el siguiente problema: puesto
que cien millones de norteamericanos morirn en una guerra nuclear y
nueve dcimas partes de la capacidad econmica de Estados Unidos que-
dar destruida, cmo se las ingeniarn los norteamericanos sobrevi-
vientes para reconstruir los Estados Unidos con la dcima parte rema-
nente de la capacidad econmica?
El elemento contingente en esta teora de la guerra nuclear es su
pronunciada incertidumbre, tpica en todos los niveles del anlisis te-
rico y prediccin en el campo de la poltica, tanto domstica como inter-
nacional. Aun si se aceptaran todas las estimaciones de muertes y des-
truccin material, todos los ndices de recuperacin, aun en ese caso es-
ta teora continuara manteniendo un alto grad.:> de incertidumbre en lo
que tiene que ver con las reacciones frente al tipo de devastacin huma-
na y material que produce la guerra nuclear. Obviamente, si una socie-
dad humana altamente compleja puede homologarse en su modo de
operar a una primitiva sociedad de hormigas, su habilidad para la re-
cuperacin puede darse por descontada. Si la mitad de las hormigas de
un hormiguero son destruidas junto a nueve dcimas partes del hormi-
guero, es seguro que las hormigas sobrevivientes volvern a reconstruir
La ciencia de la poltica intemacional 33
el hormiguero y a reproducirse hasta que la prxima catstrofe las
obligue a recomenzar.
Pero la sociedad humana no tiene este tipo de habilidad recuperati-
va mecnica. Las sociedades tienen un punto lmite al igual que los indi-
viduos, ms all del cual la resistencia humana no consigue activar la
capacidad de recuperacin, especialmente si se trata de una devastacin
masiva sin precedentes. Una vez que se llega a ese punto, la propia civi-
lizacin entra en colapso. La ubicacin exacta de ese punto en la escala
de las reacciones humanas est ms all de la comprensin terica. Al
respecto slo podemos tener corazonadas que la experiencia confirmar
o no.
La primera leccin que debe aprender el estudiante de poltica in-
ternacional -y nunca olvidar- es que la complejidad de los problemas
internacionales imposibilita las soluciones sencillas o las profecas infa-
libles. All bifurcan su camino el charlatn y el letrado. La ambigedad
de los hechos en las relaciones internacionales surge a medida que se
profundiza el conocimiento de las fuerzas que configuran la poltica en-
tre las naciones y de los instrumentos de acuerdo que regulan sus rela-
ciones polticas. Toda situacin poltica supone el juego de influencias
contradictorias. Bajo determinadas condiciones alguna de esas tenden-
cias habr de prevalecer. Pero nadie es capaz de prever esa circunstan-
cia. Lo ms que puede hacer el estudioso es relevar las varias tendencias
que en forma potencial son inherentes a una determinada situacin in-
ternacional. Puede tambin indicar las condiciones que favorecen la
preponderancia de una de las tendencias y calcular las posibilidades de
las distintas condiciones y tendencias que prevalecen en la actualidad.
Debido al constante cambio de los hechos de la poltica internacional,
los asuntos del mundo reservan sorpresas para quienes intentan prever
el futuro apoyndose en sus conocimientos del pasado y en las evidencias
del presente. En 1776 Washington declar que "el destino de .nuestra
nacin depender, con toda probabilidad, de los esfuerzos de unas cuan-
tas semanas". Y, sin embargo, slo siete aos ms tarde lleg a su fin la
guerra de la independencia. En febrero de 1792 el primer ministro Pitt
justific la reduccin de los gastos militares (en especial los drsticos
aplicados al personal de la marina britnica) y hasta lleg a hablar de
mayores reducciones para el futuro al sostener que "incuestionablemente
nunca ha existido una poca en la historia de este pas durante la cual,
por la situacin de Europa, podamos como ahora aguardar con toda con-
fianza quince aos de paz". Slo dos meses ms tarde el contingente eu-
ropeo se encontraba en guerra. Antes de un ao Inglaterra se vea invo-
lucrada en el conflicto. Se iniciaba as un perodo de guerra casi con-
tinua que se prolong prcticamente durante un cuarto de siglo. Cuando
lord Granville lleg en 1870 al cargo de secretario de Relaciones Exterio-
res britnico, fue informado por el subsecretario permanente que "nun-
ca, durante su larga experiencia, haba percibido tanta calma en los asun-
tos exteriores y que no estaba en conocimiento de ningn asunto impor-
fantc que debiera someter a consideracin del nuevo secretario". Ese
mismo da el prnCipe Leopoldo de Hohenzollern-Sigmaringen acept la
34 Teora y prctica de la poltica internacional
corona de Espaa, acontecimiento que tres semanas ms tarde suscit
la guerra franco-prusiana.
Cuando las profecas de los grandes estadistas resultan tan ende-
bles, qu podemos esperar de mentes menos esclarecidas? Cuntos li-
bros escritos antes de la primera guerra mundial no afirmaron que las
grandes guerras eran imposibles y que a lo sumo seran de muy corta
duracin? Hubo algn libro escrito entre ambas guerras mundiales
que imaginara lo que iba a ser la poltica internacional en la novena
dcada de nuestro siglo? Al comienzo de la segunda guerra mundial,
quin habra podido adivinar lo que sera el mundo poltico al terminar
la contienda? En 1945 quin habra podido imaginar lo que sera el
mundo en 1955 en 1960 lo que llegara a ser en 1970 1980? Qu con-
fianza podernos tener entonces en quienes hoy nos cuentan cmo ser el
mundo maana y el da siguiente y en el ao 2000?
5
En 1979 los servicios de informaciones, y en particular la Central
Intelligence Agency (C.I.A.), fueron criticados por su fracaso en adver-
tir a los ejecutores de poltica norteamericana sobre los trastornos que
culminaran con el derrocamiento del Sha de Irn. El propio presidente
Carter adopt la actitud sin precedentes de censurar pblicamente a las
ms altas autoridades de inteligencia por su falta de previsin.
Qu sucedi para que ocurriera esa falta de previsin en gente
bajo otras circunstancias inteligente y responsable? La respuesta se
encuentra en la naturaleza del material emprico con que se manejaron.
El observador se enfrenta con una multitud de factores, cuya totalidad
conforma el futuro. Para prever el futuro, el observador tiene que co-
nocer todos estos factores, su dinmica, sus acciones y reacciones mu-
tuas y as sucesivamente. Lo que en un momento determinado conoce
y puede llegar a conocer no es ms que un pequeo fragmento de la
realidad total. Debe conjeturar y slo el futuro mostrar quin eligi
correctamente entre las muchas conjeturas posibles.
As, en el caso de Irn, los servicios de inteligencia conjeturaron
mal. En lugar de censurarlos indiscriminadamente, uno debe respon-
derse dos preguntas: se puede determinar con exactitud el momento
en que estallar el descontento popular? Si la respuesta es afirmativa,
qu podra haber hecho Estados Unidos en esa ocasin? En el mejor
caso, la respuesta a la segunda pregunta es: muy poco. Probablemente
por esta razn los servicios de inteligencia prestaron menos atencin
a Irn de la que le hubieran dedicado en otra circunstancia.
Es interesante sealar que la ciencia de los economistas, supuesta-
mente la ms precisa de las ciencias sociales ya que su concepto cen-
tral, la riqueza, es cuantitativo por definicin, tambin es incapaz de
predicciones confiables. El examen de un amplio nmero de pronsticos
s La falibilidad de las profecas en cuestiones internacionales queda demos-
trada por los fantsticos errores cometidos por los expertos que desde siempre tra-
taron de pronosticar la naturaleza de la prxima guerra. La historia de estos pro-
nsticos, desde Maquiavelo al general J. F. C. FuUer, es la historia de deducciones
lgicas, plausibles en s mismas, pero sin conexin con las contingencias del
desarrollo contemporneo. El general Fuller, por ejemplo, pronostic en
1923 que el arma decisiva de la segunda guerra mundial iba a ser el gas. Vase
The Retormation of War, E. P. Dutton and Company, Nueva York, 1923.
La ciencia de la poltica internacional 35
anuales del producto bruto nacional norteamericano (aos 1953-63) es-
tablece un margen de error del 40 %.
6
En octubre de 1966, la Prudential
Life Insurance Company predijo que en 1967 los gastos de consumo iban
a alcanzar los 31 billones de dlares y que el conjunto de inversiones tre-
para a los 7,5 billones de dlares. En octubre de 1967 comunic que
los gastos de consumo haban sido de 27 billones de dlares, lo que su-
pone un error de 15 %, y que las inversiones slo haban llegado a los
7 billones de dlares. Por su parte el Council of Economic Advisors
sobreestim el crecimiento del producto bruto nacional para el mismo
ao en aproximadamente un doce por ciento.
COMPRENSION DEL PROBLEMA
DE LA PAZ INTERNACIONAL
Estas cuestiones nos llevan al segundo propsito de este libro. Ningn
estudio de la poltica, y seguramente ningn estudio de poltica inter-
nacional de las ltimas dcadas del siglo veinte, puede ser capaz de
divorciar el conocimiento de la accin y de no interesarse en aqul por
su propio valor. La poltica internacional ya no es ms, como lo fue para
Estados Unidos durante la mayor parte de su historia, una serie de inci-
dentes, gravosos o benficos, pero que no ponan en cuestin la propia
existencia y destino de la nacin. La existencia y el destino de Estados
Unidos estuvieron ms profundamente afectados por los acontecimien-
tos domsticos de la guerra civil que por los que llevaron, y se desarro-
llaron en torno, a las guerras con Mxico y con Espaa, y al corolario
de Roosevelt a la doctrina Monroe.7
Dos hechos de nuestro tiempo han variado la relativa importancia
que Estados Unidos prestaba a la poltica interna y a la internacional.
Ante todo, al momento de escribir estas lneas Estados Unidos es una
de las dos ms poderosas naciones de la tierra. Sin embargo, en com-
paracin con sus competidores actuales y potenciales, no es tan pode-
rosa como para ignorar las consecuencias que sus polticas implican
para su posicin con respecto a las dems naciones. Desde el fin de la
guerra civil hasta el comienzo de la segunda guerra mundial, no tuvo
demasiada importancia la poltica que sostuviera Estados Unidos hacia
sus vecinos latinoamericanos, China o Espaa. La autosuficiencia de su
propio . poder, unida al ejercicio del equilibrio de poder, le evit a Es-
tados Unidos una desmedida ambicin producto del xito y del temor
y frustracin que tienen races en el fracaso. Los xitos o los fracasos
no preocupaban especialmente a Estados Unidos. No obstante, ahora
6 Viktor An Appraisal ot Short-Term Economic Forecasts, National
Bureau of Econom1c Research, Nueva York, 1967.
7 Este corolario se encuentra en el mensaje de Theodore Roosevelt al Con-
greso del 6 de diciembre de 1904. En l proclama el derecho de Estados Unidos a
intervenir en los asuntos internos de los paises latinoamericanos. El texto puede
verse en Ruhl J. Bartlett (editor), The Record ot American Diplomacy: Documents
and Readings in the History of Amencans Foreign Relations, edicin, Alfred A.
Knopf, Nueva York, 1964, pg. 539.
36 Teora y prctica de la poltica internacional
ha desbordado las fronteras de su propio castillo continental para tomar
al resto del mundo como amigo o enemigo. Se ha vuelto peligroso y
vulnerable, temido y temeroso.
El riesgo que implica ser muy poderoso, pero no omnipotente, se
agrava a causa del segundo hecho: una triple revolucin en la estructura
poltica del mundo. Primero, el sistema multiestatal del pasado, cuyo
centro estaba en Europa, fue reemplazado por un sistema mundial y
bipolar, cuyos centros estn fuera de Europa. Por otra parte, la unidad
moral del mundo politico -que ha caracterizado a la civilizacin occi-
dental durante la mayor parte de su historia- se ha bifurcado en dos
sistemas de pensamiento y accin incompatibles que en todas partes se
disputan la lealtad de los hombres. Finalmente, la moderna tecnologa
ha hecho posible la guerra total que implica la destruccin universal. La
preponderancia de estos tres nuevos elementos de la poltica interna-
cional contempornea no slo ha vuelto extremadamente difcil la pre-
servacin de la paz mundial, sino que tambin ha incrementado los ries-
gos propios de la guerra hasta el punto en que la guerra nuclear total
se convierte en un absurdo que se invalida a s mismo. Dado que Esta-
dos Unidos mantiene una posicin de poder predominante en nuestro
mundo y por lo tanto una responsabilidad correlativa, la comprensin
de las fuerzas que moldean la politica internacional y de los factores
que determinan su curso se ha transformado para Estados Unidos en
algo ms que una tarea intelectual interesante. Se ha convertido en
u ~ necesidad vital.
Pensar la poltica internacional desde el ventajoso punto de vista
de los Estados Unidos actuales equivale, entonces, a reflexionar sobre
los problemas vitales que enfrenta la poltica exterior norteamericana
en nuestro tiempo. Si bien durante todos los tiempos la promocin de
los intereses nacionales norteamericanos para convertir a EE.UU. en
una potencia entre potencias ha significado la principal preocupacin
de la poltica exterior norteamericana, en esta poca, cuando hemos
asistido a dos guerras mundiales y hemos aprendido a llevar a cabo la
guerra total con armas atmicas, la preservacin de la paz pasa a ser
la primera preocupacin de todas las naciones.
Por esa razn este libro ha sido planeado en tomo a los conceptos
de poder y de paz. Se trata de los conceptos centrales para la discusin
de la poltica mundial en las dcadas finales del siglo veinte, cuando una
acumulacin sin precedentes de poder de destruccin otorga a la paz
una urgencia que nunca antes tuvo. En un mundo cuya fuerza motriz
es la aspiracin de las naciones soberanas en pos del poder, la paz slo
puede mantenerse mediante dos artificios. Uno es el mecanismo auto-
regulatorio de las fuerzas sociales, que se manifiesta a travs de la lucha
por el poder en el campo internacional o, dicho de otro modo, por el
equilibrio de poder. El otro consiste en limitaciones normativas a esa
lucha, bajo forma de leyes internacionales, moralidad internacional y
opinin pblica mundial. Puesto que ninguno de estos artificios, tal
como operan en la actualidad, parece capaz de mantener la lucha por
el poder dentro de indefinidos lmites pacficos, otras tres preguntas
deben plantearse y responderse: Cul es el valor de las principales
La ciencia de la poltica i11ternacional 37
propuestas para el mantenimiento de la paz internacional? O ms par-
ticularmente, cul es el valor de la propuesta de transformar la socie-
dad internacional de naciones soberanas en una organizacin suprana-
cional semejante a un Estado mundiat? Y, finalmente, cul debe ser el
programa de accin que tenga presente las lecciones del pasado y que
sepa adaptarlas a los problemas del presente?
SEGUNDA
PARCfE
La Poltica
Internacional
como Lucha
por el Poder
3
Poder Poltico
QUE ES EL PODER POLITICO?
1
Como medio para los fines de la Nacin
Como toda poltica, la poltica internacional implica una lucha por el
poder. No importa cules sean ls fines ltimos de la poltica interna-
cional: el poder siempre ser el objetivo inmediato. Los estadistas Y
la gente comn pueden proponerse como objetivo final la bsqueda de
la libertad, la seguridad, la prosperidad o el propio poder. Pueden defi-
nir sus propsitos en trminos religiosos, filosficos, econmicos o
sociales. Pueden aspirar a que estos ideales se materialicen mediante
su propia fuerza, mediante la intervencin divina o mediante el natural
desarrollo de los asuntos humanos. Tambin pueden tratar de proveer a
su realizacin a travs de medios no polticos tales como la cooperacin
tcnica con otras naciones u organizaciones internacionales. Pero ape-
nas intentan cumplir sus metas recurriendo a la poltica internacional
se ven embarcados en la lucha por el poder. Los cruzados queran libe-
rar los santos lugares de la dominacin infiel; Woodrow Wilson quera
que el mundo fuese un lugar seguro para las democracias; los nazis
queran abrir Europa oriental a la colonizacin germana, dominar
Europa y conquistar el mundo. Desde el momento en que todos ellos
eligieron el poder para conseguir sus fines, se convirtieron en actores-
de la escena poltica internacionai.l
t El concepto de poder poltico plantea uno de los ms diciles y controverti-
dos problemas de la ciencia polftica. El valor de cualquier concepto usado en
ciencia poltica se determina por su capacidad para explicar un mximo de fen-
menos que convencionalmente se considera que pertenecen a cierta esfera de la
actividad poltica. As, la amplitud del campo cubierto por un concepto de poder
poltico para la comprensin de la politica internacional debe ser mayor que la
amplitud requerida para otro que opere, por ejemplo, en el campo de la poltica
municipal. Los signicados polticos empleados en el ltimo ejemplo estn mucho
ms estrechamente circunscriptos que los empleados en el caso de la politica inter-
nacional. .
2 Para algunas observaciones importantes sobre el poder en relacin con la

42 La poltica internaciotwl como luclw por el poder
De este concepto de poltica internacional se derivan dos conclusio-
nes. Primero, no todas las acciones que una nacin puede ll evar a cabo
respecto de otra son de naturaleza poltica. Muchos de esos actos son
normalmente realizados sin tomar en consideracin ninguna razn de
poder y tampoco afectan el poder de la nacin que los lleva a cabo. Mu-
chas actividades legales, econmicas, humanitarias y culturales caen
dentro de esta categora. De ese modo, una nacin no se aventura en el
t erreno de la poltica internacional cuando celebra un tratado de extra-
dicin con otra nacin, cuando intercambia bienes y servicios, cuando
brinda ayuda ante catstrofes naturales o cuando promueve la distribu-
cin mundial de logros culturales. En otras palabras, la intervencin
de un pas en la poltica internacional es slo uno entre varios tipos
de actividades posibles en el marco de la escena internacional.
Segundo, no toda nacin se encuentra todas las veces en el mismo
grado de involucramiento en la poltica internacional. Ese grado recorre
todo el arco que va del mximo, correspondiente a Estados Unidos o la
Unin Sovitica, al mnimo, que puede adjudicarse a pases como Suiza,
Luxemburgo o Venezuela, pasando por la ausencia total de participa-
cin, de la que son ejemplo Liechtenstcin o Mnaco. Extremos similares
pueden encontrarse en la historia de pases. En los siglos xvr y XVII
Espaa fue uno de los ms activos participantes en la lucha por el
poder dentro de la escena internacional, pero hoy slo cumple un
papel marginal en ese terreno. Lo mismo puede decirse de pases como
Austria, Suecia y Suiza. A la inversa, pases como Estados Unidos, la
Unin Sovitica o China se encuentran hoy mucho ms profundamente
involucrados en la poltica internacional de lo que estaban cincuenta
o veinte aos atrs. En pocas palabras, la relacin de las naciones con
la poltica internacional tiene una cualidad dinmica. Cambia junto a las
vicisitudes del poder, que pueden empujar a una nacin a la vanguardia
de la lucha por el poder o quitarle la capacidad de participar activa-
mente en ella. Tambin puede cambiar ante el impacto de transforma-
ciones culturales, que pueden llevar a una nacin a orientarse tras otros
objetivos, como los del comercio, tan diversos a los del poder. La ten-
dencia de las naciones a involucrarse en mayor o menor medida en la
lucha por el poder llev a Arnold Wolfers a observar que ocupaban
posiciones en los extremos opuestos de un espectro que va desde un
polo de poder a un polo de indiferencia.
Su naturaleza: cuatro distinciones
Cuando en el contexto de este libro hablamos de poder no nos referirnos
al poder del hombre sobre la naturaleza o sobre los medios de expresin
artstica, tales como el lenguaje, el discurso, el sonido o el color, ni
a los medios de produccin o consumo ni al control que pueda lograr
sobre s mismo. Cuando hablamos de poder nos referimos al control del
pcltica internacional, vase Lionel Robbins, The Economic Causes oj War, Jonathan
Cape, Londres, 1939, pgs. 63 y siguientes.
Poder poltico 43
hombre sobre las mentes y las acciones de otros hombres. Por poder po-
ltico significamos las mutuas relaciones de control entre los deposita-
rios de la autoridad pblica y entre estos ltimos y la gente en general.
El poder poltico es una relacin psicolgica entre quienes ejercen
y aquellos sobre los que se ejerce. Otorga a los primeros control sobre
ciertas acciones de los segundos mediante el impacto que ejercen sobre
las mentes de estos ltimos. El impacto deriva de tres fuentes: la
expectativa de beneficios, el temor a las desventajas y el respeto o amor
hacia los hombres o instituciones. Puede ejercerse mediante rdenes,
amenazas, la autoridad o carisma de un hombre o de un equipo de
hombres o a travs de la combinacin de cualquiera de estos factores.
A la luz de esta definicin, deben hacerse cuatro distinciones: entre
poder e influencia, entre poder y fuerza, entre poder aprovechable
y poder no aprovechable, entre poder legtimo y poder ilegtimo.
El secretario de Estado que aconseja al presidente de Estados Uni-
dos acerca del rumbo que debe seguir la poltica exterior norteameri-
cana slo tiene influencia si el presidente sigue su consejo. Pero no tiene
poder sobre el presidente ya que no tiene a su disposicin ningn medio
para imponer su deseo al presidente. Puede persuadir pero no puede
obligar. Del otro lado, el presidente tiene poder sobre el secretario de
Estado, ya que puede imponerle su voluntad en virtud de la autoridad
de su cargo, la promesa de beneficios o la amenaza de desventajas.
El poder poltico debe distinguirse de la fuerza en el sentido del
ejercicio de la violencia fsica. La violencia fsica bajo la forma de
accin policaca, encarcelamiento, pena capital o guerra es un elemento
mtrnseco de la poltica. Cuando la violencia se convierte en realidad,
el poder poltico abdica en favor del poder militar o seudomilitar. Es-
pecialmente en poltica intrnacional la fuerza armada como amenaza,
real o potencial, es el ms importante factor material que contribuye a
conformar el poder poltico de una nacin. Si el mismo pasa a ser reali-
dad en una guerra, se produce el reemplazo del poder poltico por parte
del poder militar. La prctica de la violencia fsica sustituye la relacin
psicolgica entre dos mentes (verdadera esencia del poder poltico), por
la relacin fsica entre dos cuerpos, uno de los cuales es lo suficientemente
fuerte como para dominar al otro. Por esta razn, en el ejercicio de la
violencia fsica se pierde el elemento psicolgico de la relacin poltica
y entonces debemos distinguir entre poder militar y poder poltico.
La disponibilidad de armas nucleares hace necesario distinguir entre
poder aprovechable y poder no aprovechable. Una de las paradojas de la
era nuclear, que contrasta con la experiencia de toda la historia pre-
nuclear, consiste en que un incremento del poder militar no necesaria-
mente lleva a un incremento del poder poltico. La amenaza de una vio-
lencia nuclear masiva implica la amenaza de la destruccin total. Como
tal, contina siendo un adecuado instrumento de poltica externa cuando
est dirigido a una nacin que no puede responder del mismo modo. La
nacin poseedora de armas nucleares puede ejercer poder sobre la otra
simplemente diciendo: "O hacemos como digo o te destruyo". La situacin
es diferente si fa nacin ~ amenazada 'puede responder: "Si me des-
truyes con armas nucleares: yo tambin te destruyo del mismo modo". En
44 La poltica internacional como lucha por el poder
este caso las amenazas se anulan recprocamente. Desde que la destruc-
cin nuclear de una nacin, puede traer aparejada la destruccin de otra,
ambas comprueban que semejante elemento de presin carece de efica-
cia: esto en el supuesto de que las dos acten racionalmente.
Slo en la hiptesis de que las naciones involucradas puedan actuar
de modo irracional, destruyndose mutuamente en una hecatombe nu-
clear, la amenaza de la guerra nuclear vuelve a ser creble y as fue efec-
tivamente usada por Estados Unidos y la Unin Sovitica, por ejemplo
durante la crisis de Suez en 1956 por parte de la Unin Sovitica, durante
la crisis de Berln en 1961 por Estados Unidos y por parte de las dos
naciones durante el conflicto rabe-israel de 1973. Sin embargo, si bien
hasta ahora hemos visto que la amenaza de recurrir a la fuerza puede
ser empleada como instrumento racional de poltica exterior, la actual
aplicacin de esta clase de fuerza se torna irracional ya que su uso no
se orienta a cumplir el propsito poltico de influir sobre la voluntad de
la otra parte, sino hacia el propsito irracional de destruirla con la
concomitante seguridad de la propia destruccin.
De este modo la magnitud de su destructividad, comparada con el
carcter limitado de los propsitos polticos que constituyen el objeto de
la poltica exterior, invalida a la fuerza nuclear como instrumento de pol-
tica exterior. Bajo ciertas condiciones puede ser racional amenazar a
otra nacin con la destruccin nuclear a los efectos de lograr un
cambio de actitud; en cambio, sera irracional destruirlo efectivamen-
te y con ello asegurar la propia destruccin. Por el contrario, la
fuc!rza convencional se puede usar como instrumento de poltica exte-
rior; aceptando daos limitados y riesgos mensurables para quien la
emplea, resulta racional recurrir a su uso como instrumento que per-
mite quebrar la voluntad de la otra parte.
Finalmente, debe distinguirse entre poder legtimo, es decir el po-
der cuyo ejercicio se encuentra moral o legalmente justificado, del poder
ilegtimo. Y el poder que se ejerce con autoridad moral o legal debe,
a su vez, disting-uirse del poder a secas. El poder del oficial de polica
que me registra en virtud de una orden de arresto es cualitativamente
diferente del poder de un ladrn que realiza la misma accin en virtud
de que porta un arma. La distincin no slo es filosficamente vlida,
sino que tambin tiene valor en poltica exterior. El poder legtimo, al
invocar una justificacin moral o legal para su ejercicio, es probable-
mente ms efectivo que un equivalente poder ilegtimo. Un poder ejer-
cido en defensa propia o en nombre de Naciones Unidas tiene ms po-
sibilidades de conseguir su propsito que otro poder equivalente ejercido
por una nacin agresora o a los efectos de violar una ley internacional.
Como veremos, las ideologas po1ticas sirven para dotar de una aparente
legitimidad a las polticas externas.
Generalmente se reconoce que hechos tales como la expectativa de
beneficios, el temor de las desventajas y el respeto o amor a hombres o
instituciones, en todas sus cambymtes combinaciones, forma la base de
todas las polticas domsticas. Bh poltica internacional, la importancia
de estos factores es menos obvia aunque no menos real. Ha existido una
tendencia a reducir el poder poltico a la aplicacin efectiva de ia fuerza
Poder poltico 45
o, por lo menos, a equiparado a las amenazas que han tenido xito o a
la persuasin y el abandono del carisma. Este abandono, como veremos,
3
tiene mucho que ver con el r elegamiento del prestigio como elemento
independiente en poltica internacional. Sin tomar en cuenta el carisma
de un hombre, como Napolen o Hitler, o de una institucin, como el
gobierno o la Constitucin de Estados Unidos, y sin traer a colacin la
confianza o el amor por medio de los cuales las voluntades de los hom-
bres se someten a tales hombres o instituciones, no es posible compren-
der ciertos fenmenos de la poltica internacional que han sido particu-
larmente relevantes en los tiempos actuales.
La importancia que tiene un lder carismtico, as como la respuesta
en amor que obtiene de sus seguidores, para la poltica internacional
surge con claridad de una carta que en 1632 escribi John Duris, presbi-
teriano escocs y luchador por la unidad protestante, al embajador bri-
tnico Thomas Roe, en la que explicaba el decaimiento del poder de
Gustavo Adolfo de Suecia, quien por entonces era adalid de la causa
protestante en Alemania:
El aumento de su autoridad es la base de su permanencia, en tanto
el amor es el sustento de su autoridad; debe ser a travs del amor,
ya que no es posible que sea a travs de la fuerza, puesto que su
podero no radica en sus propios sbditos sino en los extranjeros;
tampoco en su dinero, sino en el de ellos; tampoco en su buena
voluntad, sino en la simple necesidad de cosas que no estn claras
entre ellos. Por tanto, si la necesidad no fuera tan urgente corno
es; o si algn otro medio fuera mostrado por Dios (que es capaz
de hacer tanto por medio de otro hombre como por medio de s
mismo) para evitar esa necesidad, dinero y poder y ayuda que
provienen de l caern de l y as su autoridad se perder; porque
el amor que haba al principio se habr ido . . .
4
El presidente de Estados Unidos ejerce poder poltico sobre eJ cuerpo
ejecutivo del gobierno en la medida en que sus rdenes son obedecidas
por los miembros de ese cuerpo. El jefe de un partido poltico tiene
poder poltico en tanto y en cuanto sea capaz de moldear las acciones
de los miembros de su partido de acuerdo a su voluntad. Hablamos del
poder poltico de un industrial, de un lder obrero o de un poltico en
la medida en que sus preferencias influyen en los funcionarios pblicos.
Estados Unidos puede ejercer influencia sobre Puerto Rico en la medida
en que las leyes norteamericanas son acatadas por los habitantes de
esta isla. Cuando hablamos del poder poltico de Estados Unidos en
Amrica Central, tenemos presente la correlacin de los actos de los
gobiernos centroamericanos con los deseos del gobierno de Estados Un
dos.
5
De este modo la afihnacin de que A tiene, o desea tener, poder
3 Vase el captulo seis.
4 Gunnar Westin, Negotiations About Church Unity, 1628-1634, Almquist y Wik
s ~ l l s Upsala, 1932, pg. 208. Se ha modernizado la ortografa.
s Los ejemplos que proponemos tambin ilustran la distincin entre poder
pcltico como simple hecho social -tal el caso del poder poltico- y poder poli
tico en el sentido de autoridad legtima, por ejemplo, el del presidente de Estados
Unidos. Tanto el presidente de Estados Unidos como el poltico ejercen poder
poltico a pesar de la diferencia que hay en la fuente y la naturaleza de ambos.
46 La poltica internacional como lucha por el poder
poltico sobre B, significa siempre que A es capaz, o quiere ser capaz,
de controlar ciertas acciones de B mediante el ejercicio de cierta in-
fluencia en la mente de B.
Sean cuales fueren los objetivos materiales de una poltica exterior,
por ejemplo la adquisicin de materias primas, el control del trfico
martimo o cambios territoriales, siempre se orientan al control de los
actos ajenos a travs de la influencia sobre las respectivas mentes. La
frontera del Rhin como objetivo secular de la poltica exterior francesa
implica el objetivo poltico de neutralizar el deseo germano de atacar
Francia; lo importante es tratar de dificultar el propsito alemn hasta
imposibilitado. Gran Bretaa deriv su posicin en la
poltica mundial durante todo el siglo xrx de la calculada poltica de
hacer muy peligroso a otras naciones (ya que Gran Bretaa era muy pode-
sa) o innecesario (porque usaba su fuerza moderadamente) oponerse
a ella.
El objetivo poltico de los preparativos militares de cualquier tipo
consiste en desanimar a las dems naciones a usar su propia fuerza mili-
tar, ya que si lo hicieran se expondran a un gran peligro. Dicho de
otro modo, el objetivo poltico de los aprestos militares tiende a con-
vencer al enemigo de que recurrir a la guerra es innecesario y que,
por lo tanto, puede desistirse de usar el podero militar. El objetivo
poltico de la guerra no es, en s mismo, la conquista del enemigo con
su consiguiente aniquilacin, sino producir un cambio en la mentalidad
del enemigo que lo lleve a ceder ante la voluntad de su oponente.
Por eso, cuando se discuten polticas financieras, econmicas, tern-
toriales o militares, es preciso diferenciar entre las polticas econmi-
cas, por ejemplo, que se llevan a cabo en virtud de su propio valor y
aquellas otras polticas que slo son el instrumento de una accin po-
ltica, cuyo objetivo econmico es tan solo un medio puesto al servicio
de la poltica general que la engloba, que casi siempre consiste en do-
minar la poltica de otra nacin. La poltica de exportacin de Suiza
con respecto a Estados Unidos cae dentro de la primera categora. Las
polticas econmicas de la Unin Sovitica con respecto a las naciones
de Europa oriental caen dentro de la segunda. Lo mismo puede decirse de
muchas polticas econmicas de Estados Unidos en Amrica latina, Asia
y Europa...La-diStincin resulta de gran importancia prctica y su omisin
ha provocado mucha confusin en la poltica y en la opinin pblica.
Cualquier poltica econmica, financiera, territorial o militar, to-
mada por su propio valor, requiere una evaluacin en sus propios trmi-
nos. Es econmica o financieramente ventajosa? Qu efectos tiene
la incorporacin de territorio sobre la poblacin y la economa de la
nacin que incorpora? Qu consecuencias tiene en cambio en la poltica
militar sobre la educacin, la poblacin y el sistema poltico interno?
Las decisiones con respecto a estas polticas se hacen en funcin exclu-
siva de tales consideraciones intrnsecas.
Sin embargo, cuando los fines de estas polticas se orientan a in-
crementar el podero de un pas, esas polticas, con sus respectivos
objetivos, deben juzgarse principalmente desde la perspectiva de su con-
tribucin al poder nacional. As, por ejemplo, una poltica econmica
Poder poltico 47
que no pueda justificarse en trminos solamente econmicos puede, sin
embargo, tomarse en cuenta desde la perspectiva de otra accin poltica
que le d sentido. La perspectiva poco segura e improductiva de un
prstamo a un pas puede ser una razn valedera para desaconsejar ese
acto desde una perspectiva puramente financiera. Pero el argumento
deja de tener valor si el prstamo, a pesar de lo poco defendible que
pueda ser, tiene un sentido poltico para la nacin que lo otorga. Es
posible, por supuesto, que las prdidas econmicas o financieras de tal
poltica debiliten a la nacin mucho ms all del rdito poltico. En ese
caso la poltica debe ser rechazada. Lo que decide la conducta a seguir
no son consideraciones puramente econmicas o financieras, sino la com-
paracin de las oportunidades polticas y los riesgos involucrados, es de-
cir, el probable efecto de estas polticas sobre el poder de la nacin.
Cuando Estados Unidos proporciona prstamos o asistencia a pases
como Polonia, que se encuentra a la sombra del ejrcito rojo, el objeti-
vo que persigue no es primariamente econmico o financiero. Lo que se
intenta es, ms bien, llevar a estos pases a cierto grado de indepen-
dencia de la influencia y el poder de la Unin Sovitica. Si el pago de
prstamos a los organismos crediticios norteamericanos o a las institu-
ciones internacionales se prorroga con anuencia del gobierno norteame-
ricano, no debe verse en ello razones humanitarias o caritativas. Se
trata, ms bien, de la poltica norteamericana de mantener abiertas
ciertas opciones para el gobierno polaco, opciones que tratan de evitar
su dependencia total de la Unin Sovitica. Tales acciones de la esfera
econmica se basan en objetivos polticos que en el largo plazo pueden
llevar a la supervivencia de Polonia como estado soberano, a pesar de
que su posicin geogrfica y poltica la obligan a aceptar el rol de sat-
lite de la Unin Sovitica en el corto plazo. En resumen, el propsito de
la poltica econmica norteamericana hacia Polonia consiste en limitar
la influencia y el poder de la Unin Sovitica en Europa oriental y central
al tiempo que incrementa el poder norteamericano en el rea.
LA DEPRECIACION DEL PODER POLI'.riCO
Al ser la aspiracin de poder un elemento caracterizador de la poltica
internacional, al igual que de toda otra poltica, la poltica interna
cional necesariamente habr de ser una poltica de poder. A pesar de
que esta circunstancia es reconocida en la prctica de las relaciones
internacionales, con frecuencia resulta negada por los estudiosos, los
autores e incluso por los estadistas. Desde el fin de las guerras napo-
lenicas, grupos cada vez mayores en el mundo occidental se sintieron
persuadidos de que la lucha por el poder en la escena internacional era
un fenmeno temporario, un accidente histrico que desaparecera ape-
nas fueran eliminadas las peculiares condiciones histricas que le haban
dado nacimiento. De este modo, Jeremy Benthan pensaba que la lucha
por las colonias era la causa de todos los conflictos internacionales.
"Emancipad a las colonias" era el consejo que sugera a los estadistas
48 La poltica internacional como lucha por el poder
para que desaparecieran los conflictos internacionales y las guerras.
6
Partidarios del libre comercio como Cobden
7
y Proudhon
8
estaban con-
vencidos de que la eliminacin de las barreras al comercio era la nica
condicin para el establecimiento de una armona permanente entre
las naciones e incluso llegaban a suponer que permitira la desaparicin
definitiva de las polticas internacionales. "En algunas elecciones del
futuro, deca Cobden, probablemente veamos aplicar la prueba de nin-
guna poltica exterior a quienes estn en situacin de convertirse en
de los hombres libres".9 Para Marx y sus seguidores, el
capitalismo es la fuente de los conflictos internacionales y de la guerra.
Sostienen que el socialismo internacional eliminar la lucha por el
poder en la escena internacional y propiciar una paz permanente.
Durante el siglo x1x, en todas partes los liberales compartan la convic-
cin de que el poder poltico y la guerra eran residuos de un sistema
de gobierno obsoleto y que la victoria de la democracia y el gobierno
constitucional sobre el absolutismo y la autocracia aseguraran el triunfo
de la armona internacional y de la paz permanente. Woodrow Wilson
fue el ms influyente y elocuente vocero de esta escuela de pensamiento
liberal.
En tiempos ms recientes la conviccin de que la lucha por el poder
poda eliminarse de la escena internacional ha sido conectada con los
grandes intentos de organizacin mundial, tales como la Liga de las Na-
ciones y las Naciones Unidas. As, Cordell Hull, por entonces secretario
de Estado de Estados Unidos, declar en 1943 al regreso de la conferen-
cia de Mosc, donde se prepararon las condiciones para el surgimiento
de N_acienes Unidas, que la nueva organizacin implicara el fin de la
poltica de poder y sera el comienzo de una nueva era de colaboracin
internacional.
10
El entonces ministro de Estado britnico Philip Noel-
Baker declar en 1946, en la Cmara de los Comunes, que el gobierno
estaba "resuelto a emplear las instituciones de Naciones Unidas para
destruir la poltica de poder, de modo que, por medios democrticos,
pudiera prevalecer la voluntad del pueblo.
11
Si bien volveremos ms adelante sobre estas teoras y las expecta-
tivas que suscitaron,J2 bstenos por ahora con establecer que la lucha por
el poder es universal en tiempo y espacio y surge como dato innegable
de la experiencia. No puede nP;garse que a travs de la historia, al margen
6 Emancpate Your Colonies, Robert Heward, Londres, 1930.
7 " Libre comercio! Qu significa eso? Para qu levantar las barreras que
separan a las naciones, barreras tras las cuales anidan sentimientos de orgullo,
venganza, odio y celos que a menudo trasponen su confn y baan a los paises con
sangre?" "El libre comercio es el derecho internacional de los poderosos" y junto
a la paz "parecen ser una y la misma causa". Vanse Speeches by Richard Cobden,
rAacmillan and Company, 1870, vol. 1, pg. 79; Political Writings, D. Appleton and
Company, Nueva York, 1867, vol. 11, pg. 110; carta del 12 de abril de 1842 a Henry
Ashworth citada en John Morley, Life of Richard Cobden, Roberts Brothers, Boston,
1881, pg. 154.
a "Eliminemos los aranceles y entonces se producir la alianza de los pueblos,
se reconocer su solidaridad y se proclamar su igualdad". Oeuvres completes,
Parfs, 1867. vol. 1, pg. 248.
9 Citado en A. C. F. Beales, A Short History ot English Liberalism, pg. 195.
10 New York Times, 19 de n"lviembre de 1943, pg. l.
11 House ot Commons Debates, quinta serie, 1946, vol. 419, pg. 1262.
12 Vase la octava parte.
Poder poltico 49
de circunstancias sociales, econmicas y polticas, las naciones se han
enfrentado por el poder. Pese a que los antroplogos han conseguido
demostrar que algunos pueblos primitivos parecen carecer del deseo
de poder, nadie ha demostrado an el modo en que pueden repro-
ducirse a escala mundial la mentalidad y las condiciones en que viven
esos pueblos para as eliminar la lucha por el poder de la escena inter-
nacional.ll Sera intil e incluso autodestructivo liberar a uno de los
pueblos de la tierra del deseo de poder si se lo mantiene en otros pue-
blos. Si no se lo erradicara de todas las naciones, entonces los que no
lo tuvieran se convertiran sencillamente en vctimas de quienes lo con-
servaran.
La posicin hasta aqu expuesta puede objetarse sobre la base
de que las conclusiones del pasado no son procedentes, como lo prue-
ba el uso que de ellas han hecho siempre los enemigos de las re-
formas y el progreso. Sin embargo, a pesar de que es cierto que
determinadas modalidades e instituciones sociales han existido en el
pasado, no necesariamente debe concluirse de este hecho su existencia
en el futuro. La situacin es diferente cuando nos enfrentamos ya no con
las modalidades e instituciones sociales creadas por el hombre, sino con
impulsos biopsicol?i"<.:S elementales mediante los que, a su vez, la so-
ciedad es creada. Los impulsos a vivir, procrear y dominar son comu-
nes a todos los hombres.
14
Su relativa fuerza depende de las condiciones
sociales que pueden favorecer un impulso y reprimir otro o negar apro-
bacin a ciertas manifestaciones de esos impulsos y alentar otras. Por
tomar algunos ejemplos del campo del poder, digamos que la mayor
parte de las sociedades condenan el acto de matar como medio para ad-
quirir poder dentro de la sociedad, pero todas alientan el acto de matar
enemigos en la lucha por el poder que conocemos bajo el nombre de
guerra. Los dictadores ven con desagrado las aspiraciones de poder por
parte de los ciudadanos, en tanto las democracias consideran como un
deber la participacin activa en la lucha por el poder. Cuando existen
organizaciones monopolizadoras de las actividades econmicas, no se
produce la competencia por el poder econmico. Por otra parte, en los
sistemas de competencia econmica determinadas manifestaciones del
poder econmico estn fuera de la ley en tanto otras resultan alentadas.
Invocando la autoridad de Tocqueville, Ostrogorsky sostiene que "las
pasiones del pueblo norteamericano no son de naturaleza poltica sino
comercial. En ese mundo que necesita cultura, el amor al poder se dirige
menos a los hombres y ms a las cosas".
1
S
Dejando de lado las condiciones sociales particulares, el argumento
13 Para una esclarecedora discusin sobre este problema, vase Malcolm Sharp,
"AgrE-ssion: A Study of Values and Law", Ethics, vol. 57, ~ 4, segunda parte,
julio de 1947.
14 Los zologos han tratado de demostrar que el impulso de dominio se en-
cuentra aun en animales tales como las gallinas y los monos, quienes elaboran
jerarquas basadas en la voluntad y la capacidad de dominar. Vase, por ejemplo,
Warder Allee, Animal Life and Social Growth, The Williams Company, Baltimore,
1932 y The Social Lite of Animals, W. W. Norton and Company, Inc., Nueva York,
1938. Vanse tambin las teoras de Konrad Lorenz y las controversias que suscitaron.
IS M. Ostrogorsky, Democracy and the Organization ot Political Parties, The
Macmillan Company, Nueva York, 1962, vol. 2, pg. 592.
50 La poltica internacional como lucha por el poder
decisivo contra la opinin de que la lucha por el poder en el campo in-
ternacional es un mero accidente histrico debe deducirse de la natura-
leza de la poltica interna. La esencia de la poltica internacional es idn-
tica a la de su contraparte interna. Tanto una como la otra implican una
lucha por el poder slo modificada por las diferentes condiciones en
que tiene lugar esta lucha dentro de los campos interno o internacional.
La tendencia a dominar, particularmente, es un elemento de todas
]as asociaciones humanas, desde la familia hasta las organizaciones po-
lticas locales o el propio Estado, pasando por las asociaciones profesiona-
les o fraternales. A nivel familiar, el conflicto tpico entre la madrastra
y los hijos de su esposo es en esencia una lucha por el poder, ya que
significa la defensa de una posicin de poder establecida contra el inten-
to de establecer otra nueva. Como tal prefigura el conflicto en el campo
internacional entre las polticas del statu quo y las del imperialismo.
Clubes sociales, fraternidades, facultades y empresas de negocios son
escenarios de constantes luchas por el poder entre grupos que aspiran
a conservar el poder que ya tienen o que desean incrementarlo. Las con-
tiendas competitivas entre empresas de negocios, al igual que las dispu-
tas laborales entre empleados y empleadores, son frecuentemente luchas
no slo por ventajas econmicas (a veces ni siquiera primariamente lo
son) sino por conseguir el control de uno sobre otro o de uno sobre to-
dos, lo que dicho en otras palabras no es ms que una lucha por el po
der. Finalmente, el conjunto de la vida poltica de una nacin, especial-
mente de una nacin democrtica, desde el nivel local al nacional, es
una constante lucha por el poder. Mediante elecciones peridicas, al
votar asambleas legislativas, en los pleitos que se llevan ante las cortes,
en las decisiones administrativas y en las medidas tomadas por el Ejecu-
tivo, con todas estas actividades los bombres tratan de mantener o esta-
blecer su poder sobre otros hombres. Los procesos mediante los cuales
se llega a decisiones legislativas, judiciales, ejecutivas o administrativas
siempre son objeto de presiones y contrapresiones provenientes de
"grupos de presin" que tratan de defender y expandir sus posiciones de
poder. Como dice uno de los rollos del Mar Muerto:
Qu nacin gusta ser oprimida por otra ms fuerte? Quin desea
ser injustamente despojado de su propiedad? Sin embargo, existe
una sola nacin que no haya oprimido a sus vecinos? O, en qu
lugar del mundo encontrars a alguien que no haya robado la pro-
piedad del otro? Dnde?
"Sabemos de los dioses, sealaba Tucdides, que es ley de la natu-
raleza humana que los hombres han de gobernar sobre cuanto puedan"}
O como lo expres Tolstoy " ... para Dolokhov el proceso de dominar
otra voluntad era un placer, una costumbre y una necesidad"Y
Y en las palabras de John de Salisbury:
Pese a que no es dado a todos los hombres alcanzar el poder prin-
cipesco o real, sin embargo es escaso o inexistente el hombre com-
16 Tucdides, libro V, prrafo 105.
17
Len Tolstoy, Guerra y Paz, libro octavo, cap. XI.
Poder poltico 51
pletamente ajeno a la tirana. Comnmente se entiende por tirano
a quien oprime a todo el pueblo mediante una dictadura basada en
la fuerza. No obstante, no es contra todo el pueblo que un hombre
puede ejercer la tirana; tambin lo consigue si acta en un plano muy
reducido. Si no sobre el conjunto del pueblo, un hombre puede do-
minar hasta donde llega su poder.
1
s
En vista de esta ubicuidad de la lucha por el poder en el marco de
todas las relaciones sociales y en todos los niveles de la organizacin
social, es sorprendente que la poltica internacional sea necesariamente
una poltica de poder? No sera ms bien sorprendente que la lucha
por el poder fuese solamente un rasgo accidental y pasajero de la
poltica internacional cuando, en realidad, es un factor constante y ne-
cesario en todas las ramas de la poltica interna?
DOS CAUSAS DE LA DEPRECIACION
DEL PODER POLITICO
La depreciacin del rol que desempea el poder en el campo interna-
cional surge de dos fuentes. Una es la filosofa de las relaciones interna-
cionales que domin durante buena parte del siglo XIX y que an tiene
predicamento en nuestra forma de considerar los asuntos internaciona-
les. La segunda fuente son las particulares circunstancias polticas e
intelectuales que han determinado las relaciones de Estados Unidos con
el resto del mundo.
La filosQfa del siglo XIX
El siglo XIX fue llevado a esta depreciacin del poder poltico por su
experiencia interna. La caracterstica distintiva de esa experiencia fue
el dominio de las clases medias por la aristocracia. Al identificar ese
dominio con el dominio poltico de cualquier tipo, la filosofa poltica
decimonnica lleg a identificar la oposicin a la poltica aristocrtica
con hostilidad a cualquier clase de poltica. Despus de la derrota del
gobierno aristocrtico, las clases medias desarrollaron un sistema de
dominio indirecto. Sustituyeron la divisin tradicional en clases gober-
nantes y clases gobernadas y el mtodo militar de la violencia desembo-
zada, caracterstico del gobierno aristocrtico, por las invisibles cadenas
de la dependencia econmica. Ese sistema econmico se manej median-
te una red de reglas en apariencia legales que ocultaban la real existen-
cia de las relaciones de poder. El siglo XIX fue incapaz de ver la natura-
leza poltica de esas relaciones legalizadas. Parecieron ser esencialmente
diferentes de aqullas que ya se haban visto bajo el nombre de poltica.
No obstante, la poltica en su forma aristocrtica -esto es, abierta y
18 J ohn of Salisbury, Policraticus, traduccin de John Dickinson, Alfred A.
Knopf, Nueva York, 1927, vol. VII, pg. 17.
52 La poltica internacional como lucha por el poder
violenta- fue identificada con la poltica. En consecuencia la lucha por
el poder poltico, tanto en los asuntos internos como en los internaciona-
les, termin pareciendo slo un accidente histrico coincidente con un
gobierno autocrtico y destinado a desaparecer con l.
La experiencia norteamericana
Esta identificacin de poder poltico con aristocracia encontr sustento
en la experiencia norteamericana. Podemos distinguir tres elementos en
esa experiencia: el carcter nico de la experiencia norteamericana, la
ajenidad del continente americano con respecto a los focos de conflicto
mundiales del siglo XIX y el pacifismo y antiimperialismo humanitarios
de la ideologa poltica norteamericana.
Que la ruptura de los lazos constitucionales con la corona britnica
implicaba el comienzo de una poltica exterior norteamericana diferente
de lo que hasta entonces reciba ese nombre, surge claramente en el
discurso de despedida de Washington. "Europa tiene un conjunto de inte-
reses prioritarios, que no tiene relacin alguna con nosotros. De ah que
surjan perman.entes controversias, cuyas causas nos son completamente
ajenas. Por ello sera poco hbil por parte nuestra, atenindonos a vin-
culaciones que en realidad no existen, involucrarnos en los avatares de
su poltica, en las combinaciones comunes o en las coaliciones de sus
aliados o de sus enemigos". En J7%_J__a poltica europea y la poltica de
poder eran lo mismo, ya que no exisfiaoti poltica de poder sino
aqulla en la que estaban embarcados los prncipes europeos. "Las he-
rramientas de la ambicin europea, rivalidad, inters, humor o capri-
cho" para los norteamericanos slo eran manifestaciones de la lucha por
el poder internacional. El apartamiento de la poltica europea, como lo
proclamaba Washington, pudo, sin embargo, ser considerado como el
abandono de la poltica de poder como tal.
En realidad, el apartamiento norteamericano de la tradicin poltica
europea de poder fue algo ms que un programa poltico. Con la sal-
vedad de algunas excepciones, fue un hecho polticamente estable hasta
fines del siglo XIX. Su marco estuvo dado por una eleccin deliberada y
por condiciones geogrficas reales. Los escritores populares podan ver
en la singularidad geogrfica de Norteamrica la mano de Dios, quien
haba prefijado inalterablemente el curso de la expansin norteamerica-
na as como su aislamiento. Pero observadores ms responsables, de
Washington en adelante, han puesto especial nfasis en sealar la con-
juncin de condiciones geogrficas y de una poltica exterior que ha se-
leccionado sus objetivos en funcin, precisamente, de esas condiciones
geogrficas. Ya Washington aludi a "nuestra apartada y distante situa-
cin" y se pregunt: "Por qu desdear las ventajas de tan peculiar
ubicacin?". Cuando este perodo de la poltica exterior norteamericana
lleg a su fin, John Bright escribi a Alfred Love: "Esperamos que en
vuestro continente los siempre crecientes millones de pobladores no
Poder poltico 53
sepan nada de la guerra. Nadie puede atacaros y vosotros estais ansiosos
por evitar inmiscuirnos en las disputas de otras naciones".
19
Desde las playas del continente americano, los ciudadanos del nuevo
mundo asistan al extrao espectculo de la lucha internacional por el
poder que se desarrollaba en las distantes costas de Europa, Africa y
Asia. Como durante la mayor parte del siglo xrx su poltica exterior le
permiti a Estados Unidos desempear el papel de espectador -lo que
era consecuencia de un conjunto de circunstancias histricas efmeras-,
los norteamericanos creyeron que sta era una condicin permanente,
autoelegida y producto del orden natural de las cosas. En el peor de los
casos, proseguiran observando el juego de la poltica de poder ejecuta-
do por otros. En el mejor de los casos, estaba prxima la poca en que
la democracia sera una realidad en todas partes, el teln caera y aca-
bara el juego de la poltica de poder.
Colaborar en el logro de esta meta fue una de las condiciones de la
misin norteamericana. A travs de la historia de la nacin, el destino
nacional fue concebido en trminos antimilitaristas y libertarios. Donde
esa misin encuentra una formulacin no agresiva y abstencionista, co-
mo en la filosofa poltica de John C. Colhoun, se la concibe como
promocin de la libertad interna. As. "con nuestro ejemplo podemos ha-
cer ms por la extensin de la libertad en todo el continente y en el
mundo en general que con mil victorias militares". En los comienzos de
la guerra hispano-norteamericana, 'cuando Estados Unidos pareci aban-
donar este ideal antiimperial\s"ta y democrtico, William Graham Sum-
mer reafirm su esencia: "La expansin y el imperialismo significan un
gran atentado a la democracia ... la expansin y el imperialismo estn
en guerra con las mejores tradiciones, principios e intereses del pueblo
norteamericano".
20
Al comparar las tendencias del poder poltico euro-
peo con los ideales de la tradicin norteamericana, Surnmer pens, con
George Washington, que eran incompatibles. Como profeta, vio que al
embarcarse en la guerra hispano-norteamericana, Estados Unidos em-
prenda el mismo camino de revoluciones y guerras por el que marchaba
Europa.
La concepcin general que el siglo XIX se haba formado de los asun-
tos exteriores, combinada con los elementos especficos de la experien-
cia norteamericana, gestaron la creencia de que el involucramiento en la
lucha por el poder poltico no es inevitable sino tan slo un accidente
histrico y que las naciones pueden elegir entre el poder poltico y otras
clases de poltica exterior no estigmatizadas por la tentacin del poder.
19 Citado en Merle Curti, Peace and War: The American Struggle 1636-1936,
W. W. Norton and Company, Nueva York, 1936, pg. 122.
20 "The Conquest of the United States by Spain", Essays ot William Graham
Sumner, Yale University Press, New Haven, 1940, vol. 11, pg. 295.
54 La poltica internacional como lucha por el poder
LA CIENCIA DE LA PAZ:
UNA UTOPIA CONTEMPORANEA
Debemos dedicarle algunas palabras a una escuela de pensamiento -an
hoy influyente en ciertos crculos polticos e intelectuales- que propone
una alternativa "cientfica" a la "permanente sabidura" del enfoque ra-
cionalista de la poltica internacional. Esta escuela puede denominarse
"utopismo cientfico" a falta de mejor nombre; al igual que la poltica
de poder examinada antes, la interpretacin cientfica tiene profundas
races en la experiencia del siglo XIX, tanto europea como norteamerica-
na. Sin embargo, en este caso ni las relaciones del predominio de clases
ni accidentes geogrficos posibilitaron el auge de una esperanza utpica
acerca de una "ciencia de la paz". No obstante, el fantstico progreso de
las ciencias naturales permiti suponer a varios pensadores que el mismo
tipo de mtodos, aplicados al comportamiento humano individual y co-
lectivo, significara un avance hacia lo que Herbert Marcuse y otros lla-
maron "la pacificacin de la existencia humana".
La moderna ciencia de la paz parte del supuesto de que el mundo
es completamente accesible a la ciencia y la razn, y que contiene en s
los elementos necesarios para la armnica cobboracin de toda la hu-
manidad. Corresponde a la ciencia descubrir estos elementos, variada-
mente definidos como armona de intereses, leyes econmicas, libre cam-
bio y comunicaciones modernas. Corresponde a la l.ey aplicarlos cuando
no prevalecen espontneamente. Y corresponde a la negociacin y a la
avenencia descubrirlos bajo la superficie de los aparentes conflictos.
Para semejante racionalismo, es el atavismo de la poltica de poder
quien descubre y distorsiona la armona de intereses, que es la verdadera
naturaleza de las relaciones internacional es. Adam Smith, uno de los pa-
dres fundadores del liberalismo clsico as como de la economa clsica,
descubri una fundamental armona de intereses semejantes subyacente
bajo la superficie del amor propio y del comportamiento econmico
competitivo. El egosmo pretende ll evar a un mayor beneficio para todos
mediante la intervencin de alguna "mano invisible". Siguiendo una l-
gica interna, el mercado libre opera disponiendo todo para lo mejor. El
liberalismo del siglo XIX no siempre emple estos restos residuales de
comportamiento milagroso en la bsqueda de medios para establecer
relaciones armoniosas entre los estados. Slo apel a principios estricta-
mente racionales; todos los confl ictos internacionales fueron considera-
dos como susceptibles de solucin satisfactoria, ya fuera por avenimien-
to o arbitraje. Desde que todos los hombres comparten la razn, tarde
o temprano tienen que encontrarse en ese suelo comn para descubrir
que sus conflictos son aparentes antes que reales y que pueden ser
resueltos mediante alguna frmula racional aceptable para todos. Si to-
das las naciones de todos los tiempos fueran completamente conscientes
de sus reales intereses, habran comprendido que los intereses aparente-
mente opuestos son en realidad idnti cos, que lo que es bueno para una
Poder poltico 55
nac10n necesariamente habr de serlo para todas y que el conflicto es
un mero producto de la ignorancia y el error.
Por lo tanto, los conflictos entre las naciones se deben a desequi-
librios producto de la falta de comprensin y de las pasiones polticas.
Excepto en casos de ignorancia y pasin, la razn debera resolver los
conflictos internacionales tan fcil y racionalmente como resuelve los
muchos problemas que plantean las ciencias naturales. Proudhon estuvo
entre los primeros en glorificar los beneficios de la ciencia en el campo
internacional:
La Verdad es igual en todas partes; la ciencia representa la unidad
de la humanidad. Si en vez de la religin o la autoridad, en cada
pas se recurriera a la ciencia como norma social, como rbitro so-
berano de Jos intereses, sin intervencin alguna del gobierno, todas
las leyes del universo se encontraran en armona. No existira na-
cionalidad ni patria en el sentido poltico del trmino; slo habria
lugar de nacimiento. Cualquiera fuera su raza o color, el hombre
sera nativo del universo; tendra derecho de ciudadana en todas
partes. Del mismo modo en que en cierto distrito del territorio nacio-
nal la municipalidad representa a la nacin y ejerce su autoridad,
cada nacin del globo representara la humanidad y dentro de sus
lmites naturales actuara en su representacin. La armona reinara
entre las naciones sin diplomacia ni consejos; nada la perturbara.
21
"La tarea del pacifista, segn C. E. M. Joad, consiste por sobre todas
las cosas en ser razonable. Debe confiar en el uso de su propia razn al
hacer su prdica y debe suponer que otros hombres han de ser llevados
a usar la suya ... De hecho, la verdad triunfar si tan slo se le da al
pueblo la oportunidad de encontrarla".
22
Fue con la misma confianza en
el poder de la razn que Clarence Streit afirm en 1941 que "los hom-
bres realmente grandes en el senado de Estados Unidos y en el parla-
mento britnico seran de la Unin (de las dos naciones) una
vez que se entendieran".
23
La historia poltica, entonces, se convierte en una sucesin de pro!>le-
mas cientficos capaces de soluciones cientficas, que en la prctica han
sido muy irrazonablemente manejados por una humanidad ignorante y
apasionada. Aun para un observador tan realista como Homer Lea, el
problema de las relaciones internacionales se reduce a un problema de
conocimiento; si el "valor de la ignorancia" se cambia por el conoci-
miento de los hechos pertinentes, el hombre ser capaz de desempearse
exitosamente en la escena internacional. "Puede y debe llegar el tiempo,
escribi la famosa pacifista Bertha von Suttner, en que la ciencia de la
poltica reemplazar la actual habilidad del estadista, en que slo aque-
llos que tengan poder legislativo y poltico. . . procurarn sinceramente
la verdad y a travs de la verdad slo lucharn para alcanzar el bien, el
bien universal que comprenda a todas las naciones civilizadas".
21 "Ide gnrale de la rvolution a u dix-neuvieme Oeuvres com-
pletes, IX, 1868, pg. 300. Vase tambin La Guerre et la paix, E. Dentu, Pars, 1861.
22 "Pacifism: Its Personal and Social Implications" en G. P. Gooch, In Pursuit
of Peace. Methuen and Company Ltd., Londres, 1933, pgs. 61-63.
23 Union Now With Britain, Harper and Brothers, Nueva York, 1941, pg. 197.
56 La poltica internacional como lucha por el poder
Esa poca de la que hablaba Suttner, segn Robert S. Lynd, ya haba
llegado en tanto y en cuanto se haba logrado la mera posesin del cono-
cimiento.
El diagnstico se encuentra prcticamente completo merced a una
larga lista de competentes estudios sobre nacionalismo, imperialismo,
finanzas y comercio internacional y otros factores que dentro de
nuestra cultura alientan la guerra. El problema de la guerra, ms
que muchos otros, ' ha atrado la atencin cientficos de varias
disciplinas y la diseccin ha procedido desde un conocimiento in-
equvoco. Las causas de la guerra son conocidas y aceptadas por
un amplio grupo de estudiosos. Pero la proclamacin de qu es lo
que hay que hacer languidece porque las ciencias sociales eluden
convertir los austeros hallazgos de las monografas universitarias
en un valiente programa de accin. . . En el caso de una circunstan-
cia como sta, donde el problema no se debe a la falta de conoci-
miento, lo que parecen necesitar las ciencias sociales es la volun-
tad de difundir sus hallazgos de modo que la verdad que sostienen
no contine goteando como mnimos y desiguales trozos de sabidu-
ra. Sabemos lo suficiente sobre la guerra y sus causas como para
presentar estos hallazgos, sealar su sentido y proponer cursos de
accin de modo de sostener esta evidencia con fuerza y autoridad
ante los ojos del ms humilde de los ciudadanos.
24
Correspondi a esta edad de la razn reemplazar los viejos mtodos
del poder poltico -diplomacia secreta y guerra- por un nuevo enfo-
que cientfico. Los reclamos territoriales, la soberana de las minoras
nacionales, la distribucin de materias primas, la lucha por los merca-
dos, el desarme, la relacin entre naciones ricas y naciones pobres, los
cambios pacficos y la pacfica organizacin del mundo en general no
se consideraban como problemas "polticos" de solucin temporaria y
siempre precaria segn la distribucin de poder entre naciones belico-
sas. Se trataba de problemas "tcnicos" para los cuales la razn encon-
trara la solucin correcta en cada caso.
As, el siglo xrx desarroll una "ciencia de la paz" como rama sepa-
rada del conocimiento cientfico. Gran cantidad de libros con este ttulo
se publicaron. Uno de ellos recibi el primer premio en una competencia
erudita.
2
s El concepto de "frontera natural" -que tuvo una connotacin
estatgica y poltica, pero no cientfica, durante los siglos xvr y xvii-
fue construido por los revolucionarios franceses y Napolen en el sentido
de frontera geogrficamente "correcta". En las dcadas del '70 y el '80
del siglo XIX, la opinin pblica britnica discuti seriamente el proble-
ma de las cientficas", esto es, la frontera que surga de la
razn y que, en consecuencia, volva incorrectas a todas las dems fron-
teras. En su discurso del 9 de noviembre de 1878, Disraeli justificaba
la segunda guerra afgana diciendo que la frontera de la India era "for-
tuita y no cientfica".
La bsqueda de tal frontera "cientfica" comenz en la segunda
mitad del siglo xvrn cuando, en ocasin de particiones y anexiones de
24 Knowledge for What?, Princeton University Press, Princeton, 1939.
25 Louis Bara, La Science de la pai.T. 1872.
Poder poltico 57
territorio, el relativo valor de las partes de territorio a ser distribuidas
fue determinado sobre la base de ciertos parmetros "objetivos", tales
como fertilidad, nmero y calidad de pobladores y otras consideraciones
de esta ndole. Siguiendo esta tendencia, el Congreso de Viena, por su-
gerencia de Metternich, design una comisin estadstica especial; tena
por misin evaluar los territorios bajo discusin mediante parmetros
"objetivos" de cantidad, calidad y tipo de poblacin.26 La delimitacin de
territorio se convirti, as, en una especie de ejercicio matemtico. La
idea de "frontera correcta", desarrollada en las ltimas dcadas del si-
glo XIX en Alemania bajo la influencia de las aspiraciones territoriales
rusas, tuvo una connotacin algo similar. La idea de "tarifa cientfica"
procur introducir la ciencia en el comercio exterior y fue elaborada en
parte sobre ideas desarrolladas a comienzos del siglo XIX por Friedrich
List. La teora y prctica de los plebiscitos internacionales fueron tam-
bin tpicas manifestaciones del enfoque racionalista de los problemas
mternacionales; en este caso la voluntad de la mayora es la prueba cien-
tfica segn la cual se determina la soberana sobre un territorio. Hacia
los '30, el mayor Lefebure llev sus teoras hasta el "desarme cientfico".
La "geopoltica" trat de colocar la poltica exterior como totalidad
sohre bases cientficas.
Slo despus de la primera guerra mundial esta tendencia a redu-
cir los problemas polticos a proposiciones cientficas gan aceptacin
general. "Finalmente la razn se convierte en un agente independiente,
escriba lord Allen de Hartwood, que influye en la conducta de los hom-
bres. Ello se debe al advenimiento de la ciencia. . . Al sentirse ahora
dominadores de la naturaleza, sus mentes comienzan a trabajar en forma
racional en vez de supersticiosamente. Para formarse una opinip obser-
van los fenmenos que los rodean y de ellos sacan las conclusiones. A par-
tir de ese momento la mente comienza a ser un agente independiente dt!
influencia. A partir de ahora puede ser considerada como una fuerza po-
ltica, como nunca antes lo fue en la historia de la civilizacin. Durante
los treinta ltimos aos este hecho ha comenzado a influir en la opinin
pblica".
27
Comenz as lo que con propiedad puede ser llamado el enfoque
cientfico de los asuntos internacionales, cuyo fin an no est a la vista.
Precedidos por las Conferencias Hague y cientos de ms reducidos con-
gresos sobre la paz, los gobiernos se embarcaron en un programa febril
y nunca visto de actividades cuyo propsito era resolver todQs los proble-
mas internacionales mediante mtodos cientficos. Los gobiernos, la Liga
de las Naciones y grupos privados rivalizaron en organizar conferencias
Internacionales, en alentar la investigacin y la enseanza y en publicar
cientos de volmenes que aspiraban a curar las enfermedades de la
humanidad de un modo cientfico. No hace mucho hemos sido testigos
de los vastos esfuerzos para encontrar una solucin cientfica a los pro-
blemas del mundo de posguerra. Estas han sido las ms recientes, pero
26
Para ms detalles vase Charles Dupuis, Le Prncipe d'quilibre et le Concert
et Cie., Pars, 1909, pgs. 38 y sig. y 60 y sig.
27 Pac1f1sm: lts Meaning and Its Task", en Gooch, op. cit., pgs. 22/23.
1
58 La politica iHt emacional como lucha por el poder
seguramente no las ltimas, manifestaciones de esla moderna tendencia
intelectual. la
Nuest ra poca siempre est a la bsqueda de la piedra filosofal, la
frmula mgica que mecnicamente aplicada produzca el resultado de-
seado y as la certeza del clculo racional pueda desplazar las incerti-
dumbres y riesgos de la accin poltica. Sin embargo, lo que desean los
buscadores de la frmula mgica es algo simple, racional, mecnico; pero
tienen que lidiar con algo complicado, irracional e incalculable. Corno
consecuencia se ven obligados, para presentar al menos la apariencia de
una solucin cientfica, a simplificar la realidad de la poltica internacio-
nal y a depender de lo que se podra llamar "el mtodo de la causa
nica".
La abolicin de la guerra es obviamente el problema fundamental
que ocupa al pensamiento internacional. Para resolverlo primero se de-
ben determinar su, o sus causas. Para una mentalidad no racionalista
lo que hace aparecer tan dificultosa la solucin es la variedad de causas
que provocan el problema, causas que tienen races en los ms recndi-
tos meandros del corazn humano. Si fuera posible reducir todas esas
causas mltiples, esos complejos factores, a una nica causa -a una
causa susceptible de formulacin racional-, la solucin del problema
de la guerra oejara de parecer imposible. Esto es lo que la poltica exte-
rior liberal ha estado tratando de hacer desde su comienzo mismo. Y
desde el apogeo de la Liga de las Naciones mucha gente consider como
una carencia de pensamiento creativo el hecho de que un estadista o
un pensador poltico no tuviera un plan "constructivo" como remedio
de "causa nica".
No son los remanentes del feudalismo la gran causa nica que
lleva a la guerra en este mundo? Permtasenos terminar con el gobierno
aristocrtico en todas partes, diran los liberales clsicos, y tendremos
paz. En el campo de la prctica pollica esta propuesta general fue a
menudo angostada en remedios cada vez ms especiales aplicables a
cada situacin particular. As, como hemos visto, Bentham y sus parti-
darios consideraban a la lucha por las colonias como la principal causa
de guerra y defendan la abstencin de las polticas coloniales como
remedio para la guerra. Para otros, las tarifas eran la fuente de todos
los males en el campo internacional; para ellos el libre comercio era la
fuente de todas las bondades. Otros an deseaban la abolicin de los tra-
tados secretos y la diplomacia secreta en general y, a travs del control
popular de la poltica internacional, pensaban asegurnr la paz. La guerra
28 Cf. Charles A. Beard, A Foreign Policy tor America, Alfred A. Knopf, Nueva
York, 1940, pgs. 98/99. "De acuerdo con los nuevos intereses, el estudio del derecho
internacional y la diplomacia fue alentado en las instituciones de aprendizaje. Los
anticuados cursos de diplomacia -de fra erudicin- fueron reemplazados por
cursos de relaciones internacionales que enfatizaban la paz mundial y los modos
de promoverla. Se escribieron libros, panfletos y artculos sobre pacificacin que
consiguieron amplia difusin, a menudo merced a la ayuda de subvenciones otor-
gadas por fundaciones para la paz. Se organizaron conferencias sobre la paz y se
pronunciaron centenares de discursos en todo el mundo. Autoridades educativas,
profesores, integrantes del clero y lderes feministas a menudo concitaron tales
pnvilegios y recibieron una notable consideracin por parte del pblico. Pareca
como si una nueva era de utilidad y distincin se abriera en el campo de los gran-
des asuntos y todos estuvieran aprovechando la mayora de las oportunidades".
Poder poltico 59
moderna, no es un anacronismo del imperialismo el que, a su vez, es
resultado de las contradicciones del capitalismo monoplico? Entonces,
djesenos terminar con el capitalismo, diran los marxistas, y ya no ten-
dremos guerra: el socialismo es paz.
El mismo modo de pensar de mano nica tambin se encuentra en
la poltica interna. Todos los males sociales surgen de nuestra ignoran-
cia de las leyes econmicas: "la tasa nica" toma en cuenta estas leyes Y
resuelve los problemas sociales. Nuestro sistema econmico est fuera
de punto porque el gobierno gasta ms de lo que recauda: equilbrese el
presupuesto y nuestros problemas econmicos quedarn resueltos. Los
malos hbitos lingsticos se encuentran en la raz de nuestros males
sociales; con la adquisicin de buenos hbitos lingsticos nuestros pro-
6lemas sociales se resolvern. Emerson describi as en "New England
Reformes" esta manera de pensar:
Uno sentencia que todos los hombres deben dedicarse a tareas agr-
colas y otro que nadie debe comprar ni vender, porque el uso del
dinero es el mal mayor; otro seala que el mal mayor se encuentra
en nuestra dieta, ya que comemos y bebemos cosas endemoniadas.
Unos hacen el pan sin levadura porque son enemigos acrrimos de
la fermentacin . . . Otros atacan el sistema agrcola, el uso de abo-
no animal en los cultivos y la tirana del hombre sobre la naturaleza:
estos abusos contaminan el alimento ... Incluso es preciso defen-
der el mundo de los insectos -aspecto que ha sido descuidado por
demasiado tiempo-, para lo que hay que crear sin demora una so-
ciedad para la proteccin del suelo de los gusanos, de las babosas y
de los mosquitos. Con esta gente aparecen los adeptos de la ho-
meopata, de la hidropata, del mesmerismo, de la frenologa y sus
maravillosas teoras sobre los milagros cristianos. Otros aun acome-
ten vocaciones particulares, como las de abogados, de mercaderes,
de fabricantes, de clrigos, de eruditos. Otros atacan la institucin
del matrimonio como la fuente de los males sociales ... 29
Sin embargo, en el campo interno el "mtodo de la causa nica''
ha resultado preferentemente limitado en su importancia terica y prc-
tica; al respecto, exceptuando perodos de insana colectiva, la expe-
riencia personal inmediata revela el absurdo de tal enfoque y la presin
de los intereses involucrados evita confundir al charlatn con el salvador.
Por otra parte, el internacionalismo utpico no tiene contacto direc-
to con la escena internacionat Su pensamiento, si es lo suficientemente.
general, puede errar por todo el planeta sin correr el riesgo de entrar
en colisin con los tercos hechos de la poltica. Deseara proclamar las
Cuatro Libertades para los propios Estados Unidos, aunque rpidamente
advertira por experiencia propia la cantidad de problemas sociales y
polticos que acarreara cualquier intento de concretar estos grandes
principios. Por otra parte, proclamar las Cuatro Libertades "para todo
el mundo" es lo suficientemente general como para eludir todo contacto
con las realidades histricas y los hechos polticos.
29 Ralph Waldo Emerson, Essays: Second Series, Houghton Miffiin, Boston,
pags. 204/ 205.
60 La poltica internJZcional comu luc/a pur el poder
El reformista irresponsable encuentra en el arsenal del pensamien-
to internacional moderno lo que se proponga buscar. Que una panacea
sea frecuentemente inaplicable a determinada realidad no le preocupa.
Dado que la "causa nica" es una abstraccin arbitraria elaborada sobre
una multitud de causas reales, cualquier abstraccin y, en consecuencia,
cualquier "causa nica" sern tan buenas como las prximas que puedan
formularse. Ms an, dado que la bsqueda de la "causa nica" deriva
de un vago deseo de contribuir en algo al mejoramiento de los asuntos
humanos antes que de una determinacin fija a intervenir de un modo
definido en una situacin poltica tambin definida, la explicacin vir-
tual de las enfermedades del mundo y cualquier plan global para r eme
cHarlas satisfacen las necesidades psquicas en juego.
De ah que 'el gran coto de caza para la ''causa nica" y la "frmula
cientfica" para remediarla haya sido el escenario internacional y su
gran poca: las dos dcadas entre ambas guerras mundiales.JO La sociedad
internacional no estaba organizada; de este modo las "organizaciones
internacionales" -en su abstracta racionalidad venan a ser una especie
de contraparte legal de los sistemas utpicos de la filosofa de los si-
glos XVIII y XIX- pasaron a ser la frmula cientfica desde que el pacifis-
ta y premio Npbel A. H. Friend las propusiera como tales a comienzos
del siglo, y a partir de all el credo de toda una escuela de pensamiento.
Otros se ocuparon de los remedios materiales. Las guerras no son libra-
das con armas? Prohbanse, o al menos redzqmse, los armamentos y
entonces la guerra ya no ser posible o, al menos, ser menos probable.
Otros aun combinaron diferentes remedios y defendieron su combina-
cin -"sobre bases cientficas"- como la nica apropiada. As el parti-
do radical-socialista francs propugn "seguridad, arbitraje y desarme"
como los pasos sucesivos y lgicos para el establecimiento de una paz
permanente; mientras tanto, los socialistas franceses modificaban la
secuencia y juraban que el exclusivo valor cientfico surga de la frmu-
la "seguridad a travs del arbitraje y del desarme". La poltica exterior
francesa fue especialmente frtil en esquemas abstractos que, como el
"Plan Briand", el "Plan Laval", el "Plan Tardieux", el "Plan Herriot" o
el "Plan Paui-Boncour", pretendan encontrar solucin a los problemas
de la seguridad europea en una frmula cientfica legal.
En otras latitudes, especialmente desde la crisis de 1929, la "causa
nica" de la intranquilidad internacional fue buscada en el cmpo eco-
n...mc'o. Los argumentos que explicaban los motivos que llevaban a las
naciones a la guerra se basaban en las restricciones al comercio interna-
cional, en la falta de materias primas y en el insuficiente poder de com-
pra del mercado internacional. Entonces, se deca, busquemos una fr-
mula cientfica para los acuerdos comerciales recprocos, para la redis-
tribucin de las materias primas, para el suministro de prstamos inter-.
nacionales y as se asegurar la paz. Frente a las aspiraciones imperia-
listas de la dcada del '30, se arga que toda vez que las naciones no
pudieran cambiar su statu quo pacficamente trataran de modificarlo
JO Vase Kenneth W. Thompson, Ethics, Functionalism and Power in Interna-
tional Politics: The Crisis in Values, Lousiana University Press, Louisiana, 1979,
pgs. 204/205.
Poder poltico 61
a travs de la guerra; en consecuencia, cientficamente definido, el cam-
bio pacfico hara innecesaria la guerra. Desde que los temores de los
banqueros por sus inversiones aparecieron como responsables de nues-
tra intervencin en la primera guerra mundial, se propuso la prohibi-
cin de otorgar prstamos a beligerantes; as conseguiramos evitar la
participacin en la prxima guerra mundial. Ms recientemente se "des-
cubri" que la soberana nacional es la responsable de la guerra; de all
se dedujo que el agrupamiento de las soberanas nacionales en una fede-
racin mundial o al menos en una federacin de democracias significa
una solucin cientfica al problema de la guerra y la paz. De este modo
nuestra era siempre est a la bsqueda de una frmula cientfica, pero
una realidad obstinada una y otra vez hace que la solucin de hoy se
convierta en la falacia de maana.
La era "cientfica" de las relaciones internacionales resulta del
reemplazo de parmetros supuestamente cientficos por evaluaciones ge-
nuinamente polticas. En ciertos casos esto lleva a dificultar, cuando no
a destruir completamente, la capacidad de formular cualquier decisin
poltica inteligente. El poder, limitado y calificado, es sin embargo el
valor que la poltica internacional r e o n o ~ como supremo. La pregunta
a la que Richelieu, Hamilton (no menos que Jefferson para el caso) o
Disraeli deban responder antes de actuar en la escena internacional
era: esta decisin aumenta o disminuye el poder de sta o de otras
naciones? La pregunta de los "dentistas" internacionales es diferente.
Dado que para ellos la historia de los asuntos internacionales acumula
una sucesin de problemas cientficos, correcta o incorrectamente mani-
pulados por operadores bien o mal informados, el supremo valor ya
no es el poder sino la verdad. Por lo tanto, la bsqueda y la defensa del
poder se convierten en aberraciones derivadas de la actitud cientfica,
que siempre est a la bsqueda de causas y remedios. Si no nos gustan
las cosas tal como estn, busquemos sus causas y cambiaremos las cosas
cambiando las causas. No hay all nada esencial por lo que luchar; siem-
pre hay algo para analizar, entender y reformar.
Cmo fue posible para la mentalidad moderna elaborar la creencia
en los poderes globales de la ciencia como fuerza de control de la pol-
tica exterior? Aqu nuevamente la respuesta debe buscarse en las premi-
sas generales de la filosofa racionalista, aparentemente verificadas en
sus supuestos universales por la experiencia domstica. El triunfo del
liberalismo en el campo interno llev a un peculiar estrechamiento de la
esfera poltica con un correlativo ensanchamiento de la esfera no pol-
tica, que fue susceptible de un examen racional independiente. Objetivos
que antes haban sido considerados como el precio en la lucha por el
poder poltico ahora eran abordados de un modo desapasionado, pro-
saico y manejados con tcnicas especficas de la economa, la adminis-
tracin o el derecho. En un principio las ciencias naturales y la religin
se liberaron del dominio poltico y establecieron su autoridad. Entonces
el liberalismo, al conquistar el Estado, manifest un siempre creciente
dominio del poder poltico; finalmente, el liberalismo pareci expulsar
incluso a los polticos del reino del Estado y hacer del propio arte de
gobernar una ciencia. El comercio y la industria fueron los primeros en
62 La politica internacional como lucha por el poder
ganar su autonoma bajo la razn. Lo que para los fisicratas era an
un programa poltico que infructuosamente trataban de sugerir a los
poderes polticos de la poca, para Adam Smith era ya un sistema de
verdades cientficas verificado por la experiencia, es decir, por las im-
plicaciones prcticas a la que ningn hombre razonable poda escapar.
Los tribunales polticos fueron reemplazados por cortes independientes
compuestas por jueces entrenados para administrar justicia segn los
principios de la ciencia legal. Los sistemas electorales anticuados y ar-
bitrarios que favorecan a ciertos grupos polticos prepararon el camino
para los planes cientficos, que aseguraran completa e igual representa-
tividad a todos los ciudadanos. El sistema de servicio civil coloc la
seleccin del personal gubernamental sobre bases objetivas y no polti-
cas. Hoy en da aumentan las reformas legislativas preparadas por co-
mits de expertos influidos por consideraciones cientficas y no polti-
cas. Sistema tributario, administracin o seguros se convierten en reas .
que merecen un enfoque "cientfico". En suma, no queda rea de la
actividad gubernamental que no sea considerada como campo adecua-
do para la aplicacin de la "ciencia poltica".
El uso del mtodo cientfico en poltica, al que ha sido llevada la
mentalidad moderna por la percepcin de la experiencia liberal, fue y es
una falacia poltica en los asuntos domsticos. No obstante, el refinado
mecanismo de presin poltica y autointers all actuante, funciona como
un freno automtico ante los excesos doctrinarios. En el campo interna-
cional no existe un mecanismo semejante que acte directamente sobre
los individuos. Sin embargo, es aqu donde la creencia en el ilimitado
poder de las frmulas cientficas se ha vuelto particularmente prolfico
e ineficaz. Porque es aqu donde las panaceas engendradas por esta
creencia no tienen conexin alguna con las fuerzas que determinan el
actual curso de los acontecimientos. Estos, sin embargo, habrn de seguir
su curso a pesar de todas las indicaciones de las comisiones internacio-
nales de expertos y de todas las estratagemas que pueda inventar el
racionalismo utpico. Pinsese en las que deberan aplicarse en instancias
excepcionales y que produciran efectos no previstos por sus promotores
y frecuentemente desastrosos para ellos, tales como las sanciones con-
tra Italia durante la guerra talo-etope. Y, como suprema irona, esta
escuela de pensamiento pretende monopolizar la virtud de ser "prctica";
considera con desdn los escasos intentos de sustentar la accin inter-
nacional sobre una genuina comprensin de las fuerzas que determinan
la realidad poltica antes que sobre los postulados ideales de la razn
abstracta. ll
31 Ya hacia 1877 James Lorimer escriba en "Le probleme final du droit inter-
national", Revue du drcit international et de legislation compare, IX, 1877, pg.
184. "Estas especulaciones del utilitarismo ingls, tomadas en su conjunto, son
entre todas las exposiciones sobre el tema que conozco las menos tiles desde un
punto de vista prctico". Cf. tambin Beard, op. cit., pg. 129: "Cada mal que era
inconcebible en la ideologa internacionalista de 1919 se ha convertido en realidad
en el lapso de veinte aos".
Bibliografa
El propsito de esta bibliografa consiste en dirigir al lector hacia la
literatura ms importante y accesible sobre problemas generales de
poltica internacional. Tres limitaciones afectan a ese propsito. Pri-
mero, la bibliografa es necesariamente selectiva. Segundo, la voluminosa
literatura que se ocupa de problemas especficos, en especial de una
nacin o de que una regin en particular, no ha sido considerada. Tercero,
el nfasis princi pal recae en publicaciones en lengua inglesa.
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SnLLMAN, EDMUND y PFAFF, Wn.LIAM, Power and Impotence, Random House, Nueva
York, 1966.
Con respecto a la depreciacin del poder poltico, adems de
los siguientes libros, vanse Jos citados en la Primera Parte, en
el rubro "Realismo Poltico":
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BEARD, CHARLES A., A Foreign Policy for America, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1940.
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The Macmillan Company, Nueva York, 1942.
BEAR, CHARLES A. y BEARD, MARY R., The Rise of American Civilization, 2. The Macn-
llan Company, Nueva York, 1927.
BECKEn, CARL L., How New Will the Better World Be?, AUred A. Knopf, Nueva
York, 1944.
BRUCAN, SILvxu, The Dissolution ot Power, AUred A. Knopf, Nueva York, 1971.
CunTI, MERLE, The Growth ot American Thought. Harper & Brothers, Nueva York,
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York, 1952 y Scribner Library, Nueva York, 1962.
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Para la naturaleza general de la polltica internacional, adems
de los libros citados en la Primera Parte, vanse:
FERRERo, GuGLIELMO, The Principles of Power: The Great Political Crisis of History,
G.P. Putnam's Sons, Nueva York, 1942.
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pany, Nueva York, 1953.
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