L18. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CULTURA.

EL REPARTO COMPETENCIAL EN MATERIA DE

CULTURA. LA LEGISLACIÓN ESTATAL SOBRE PATRIMONIO HISTÓRICO: ANTECEDENTES Y
NORMATIVA ACTUAL.
No cabe duda de que la cultura es el nexo de unión del conjunto de una sociedad.Quizá sea
éste el motivo de que siempre haya sido el reflejo de la evolución, el desarrollo y los intereses
de las personas, además de ser la canalizadora y transmisora del legado de las manifestaciones
materiales e inmateriales del hombre.
Partiendo de esta consideración, y a raíz de los desastres que supuso la II Guerra Mundial, se
producirá todo un proceso de revalorización de la cultura, tanto como seña de la propia
identidad como del significado de un interés común, lo que conllevaría el desarrollo de una
serie de iniciativas para promover la protección del patrimonio en Europa, como es el caso de
la creación de la UNESCO en 1945, del ICOM en 1946 o el Consejo de Europa en 1949, interés
que se ha perpetuado a lo largo del tiempo y que tuvo su eco en la formación de las distintas
constituciones europeas.
La Constitución española de 1978 no será una excepción, y por este motivo a lo largo de la
exposición del siguiente tema se intentará analizar los fundamentos constitucionales de la
cultura en nuestro país, haciendo hincapié en el reparto competencial en materia de
cultura(dada la particular configuración territorial de nuestro estado), para abordar
posteriormente tanto los antecedentes como la normativa actual en la legislación estatal sobre
patrimonio histórico.
Para ello, se han utilizado algunos artículos especializados, entre los que podemos citar el de
Severiano Fernández Ramos “Legislación española en materia de cultura”, artículo incluido en
el Manual Atalaya de Apoyo a la Gestión Cultural; Análisis de la reciente jurisprudencia del
Tribunal Constitucional Español sobre el marco competencial en materia de patrimonio
histórico y cultural. La sentencia 122/2014, de 17 de julio, de Rubén Miranda Gonçalves; o el
de Juan Antonio Matarán Anguela Normativa sobre el patrimonio histórico cultural, para la
Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2002; o de Javier
García Fernández “La reforma de la Ley 16/85, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español, en: Sobre la des-Restauración: actas III Bienal de Restauración Monumental. [Sevilla]:
Junta de Andalucía: Academia del Partal, 2008.Además, para la profundización en el tema se
puede recurrir a la información disponible en el portal web del Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte, en el que se encuentra el Plan Cultura 2020 publicado en marzo de 2017; la
información legislativa como la referente al actual Real Decreto 284/2017, de 24 de marzo por
el que se desarrolla la estructura básica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; e
incluso los enlaces con otra documentación oficial y legislación como la Ley 16/1985, de 25 de
junio, de Patrimonio Histórico Español; el Real Decreto 111/1986 de desarrollo parcial de la
Ley;o la Ley 10/2015 de 26 de mayo para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial.

LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CULTURA.

A la hora de abordar el tema de la Constitución de 1978 y la cultura, se debe tener en cuenta
que gran parte de la doctrina considera a la cultura como uno de los derechos fundamentales
de tercera generación, al igual que ocurre con otras constituciones, tanto europeas como
americanas. No obstante, no se trata de una novedad en nuestro constitucionalismo, puesto
que “es la Constitución republicana de 1931 el texto que dará un fundamental salto adelante,
en tanto es la primera norma constitucional en el mundo que toma la cultura como concepto
organizador del sistema de la constitución y la primera que incluye asimismo la cultura dentro
de los derechos fundamentales”. En nuestra Constitución de 1978, sin embargo, existe un
triple tratamiento jurídico de la cultura: en un primer término, como libertad (de creación de
cátedra, manifestaciones culturales, etc.); desde el punto de vista de la diversidad
(reconocimiento y coexistencia de culturas distintas); y finalmente como actividad
promocional (facilitar el acceso a la cultura).
El hecho de que la cultura sea citada ya desde su Preámbulo,así como en numerosos preceptos
a lo largo del texto constitucional, pone de relieve la importancia que los poderes públicos
otorgaron a este derecho en la creación de la sociedad democrática. De este modo, en el
Preámbulo se indica que entre los objetivos de nuestro texto constitucional se encuentran los
de “Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos
humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones; así como promover el progreso de
la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida. Posteriormente,
en el artículo 9.2se proclama como obligación de los poderes públicos facilitar la participación
de todos los ciudadanos en la vida cultural. Asimismo, en los artículos 44 y 46 se encomienda a
los poderes públicos promover y tutelar el acceso a los ciudadanos a la cultura y la
conservación y enriquecimiento del patrimonio cultural e histórico, mientras que los artículos
48 y 50 contemplan la cultura como derecho específico de los jóvenes y de las personas de la
tercera edad, respectivamente”], siendo “este esfuerzo por maximizar el bienestar social
tanto es así que la doctrina científica habla de una constitución cultural, entendiendo por tal el
“conjunto de disposiciones constitucionales enderezadas a disciplinar el hecho constitucional
en sentido genérico y amplio, a partir del presupuesto del derecho de los ciudadanos a la
cultura o derecho de acceder a los instrumentos que hacen posible el disfrute de la cultura”.
Profundizando brevemente en cada uno de ellos, cabe decir que existen dos artículos en el
ámbito de la cultura que destacan dentro del texto constitucional: el 44 y el 46. El artículo 44
de nuestra Constitución fija que los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la
cultura, la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general. Se
trata, por tanto, de un derecho de acceso a la cultura que conlleva la exigencia de una
actividad pública para alcanzar el deseado desarrollo cultural, y que tiene su proyección
específica en otros preceptos constitucionales, tales como los artículos 9.2, 48 y 50. Existe
pues un derecho a la cultura y a su vez una obligación por parte de los poderes públicos, de
promover el acceso a dicha cultura.
Por su parte, el artículo 46 de la Carta Magna estipula, como ocurre en la mayoría de los países
europeos a excepción de Francia, que “Los poderes públicos garantizarán la conservación y
promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de
España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.
La Ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio”. Las notas características del
art. 46 CE son tres, la primera, ser una cláusula general sin casuística, en segundo lugar su
dinamismo (posibilidad de enriquecimiento y promoción constante), la tercera es la
democratización de la cultura haciendo accesibles los bienes del Patrimonio Cultural a todos
los ciudadanos.
Asimismo, los artículos 48 y 50 de la Constitución, contienen respectivamente la participación
de la juventud y la protección de la tercera edad del siguiente modo y en los que también se
refleja el interés por la cultura al citarse (art. 48) “los poderes públicos promoverán las
condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social,
económico y cultural”; y en el art. 50, por su parte: “los poderes públicos garantizarán,
mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los
ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones
familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán
sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.”
Tal y como podemos comprobar, a lo largo del texto constitucional se realizan numerosas
referencias a la cultura, pero ¿Cómo se lleva a cabo la gestión de la misma? ¿Quiénes son los
responsables de su impulso y protección?

[EL REPARTO COMPETENCIAL EN MATERIA DE CULTURA]

Tal y como se anuncia en el artículo 137 del texto constitucional, el Estado se organiza
territorialmente en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, entidades que gozan de
autonomía para gestión de sus respectivos intereses.
Esta peculiar organización territorial del Estado afecta de manera ineludible a la distribución
de competencias también en el ámbito de la cultura, lo que hace necesaria una planificación y
estructuración desde los poderes públicos con el fin de promover que todos los ciudadanos
puedan disfrutar del derecho al acceso a la cultura que ya en 1978 se proclamaba en nuestra
Constitución.
Al tratarse la cultura de una materia de competencia compartida por el Estado y las
Comunidades Autónomas, el ordenamiento jurídico se desglosa en los niveles estatal y
autonómico. Asimismo, en cada nivel territorial, el ordenamiento cultural se encuentra
fraccionado en diversos sectores, destacando por su tradición y fuerza expansiva la legislación
sobre patrimonio cultural, a la cual sólo recientemente se han sumado otros sectores (como el
del libro o el cine).
Los fundamentos constitucionales y la base jurídica que ampara la distribución de
competencias en materia de cultura, perfilan una realidad diversa y plural en lo que a
administraciones intervinientes se refiere, ya que existen numerosos entes actuantes. De este
modo, la concurrencia supone que desde distintas administraciones puedan ejercerse
funciones sobre idénticos objetos materiales, lo que obliga a consensuar los objetivos
perseguidos mediante acuerdos de voluntades entre los entes con competencias para realizar
tales funciones.
Cuando se aborda el tema de concurrencias en materia de patrimonio cultural es habitual
partir de nuestro texto constitucional, en el que se especifica, en su artículo 149.1.28ª, que el
Estado tiene competencia exclusiva sobre materias tales como la defensa del patrimonio
cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; o que los
museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las
Comunidades Autónomas. Asimismo, sigue el artículo 149.2 diciendo que sin perjuicio de las
competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el
servicio de la cultura como deber y atribución esencial, y facilitará la comunicación cultural
entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.
La Constitución predetermina la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en diversos preceptos. De un lado, posibilita que las Comunidades
Autónomas asuman competencias plenas en (art. 148): 15.ª Museos, bibliotecas y
conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma; 16.ª Patrimonio
monumental de interés de la Comunidad Autónoma; 17.ª El fomento de la cultura. Y, de otro
lado, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre «Defensa del patrimonio cultural,
artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y
archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades
Autónoma» (art. 1491.28º). A partir de estos preceptos constitucionales, la distribución
competencial ha obedecido a dos lógicas:
Museos, bibliotecas y archivos. En relación con estas instituciones culturales clásicas
corresponde al Estado la competencia exclusiva (legislación y gestión) sobre los de titularidad
estatal, sin perjuicio de que pueda acordar la gestión de algunas instituciones de su titularidad
con las Comunidades Autónomas donde se ubiquen, correspondiendo en todo caso la
competencia normativa exclusivamente al Estado (SSTC 103/1988, 38/2013). Por su parte,
corresponde a las Comunidades Autónomas la competencia plena (legislación y gestión) sobre
todos los museos, bibliotecas y archivos que no sean de titularidad estatal (es decir, los de
titularidad autonómica, local y privada).
Patrimonio histórico o cultural. Corresponde al Estado una competencia normativa básica
limitada a la defensa contra la exportación y expoliación de los bienes integrantes del mismo, y
ello independientemente de su titularidad, sea pública, estatal, autonómica o local- o privada,
en la cual la noción de "expoliación" es más amplia que el estricto significado gramatical del
término (STC 17/1991). Por su parte, las Comunidades Autónomas ostentan una competencia
de desarrollo legislativo de esas bases.
Además de lo anteriormente analizado, deben considerarse también las competencias de las
administraciones locales. De este modo, y tras la reforma de la Ley Básica de Régimen Local de
1985 efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de
la Administración Local, las competencias locales en materia de cultura quedan como sigue:
Competencias municipales propias (art. 25). El Municipio ejercerá en todo caso como
competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas, en las siguientes materias: Protección y gestión del Patrimonio histórico; m)
Promoción de la cultura y equipamientos culturales. Aquí no hay variaciones.
Servicios municipales obligatorios (art. 26). Los Municipios por sí o asociados deberán prestar,
en todo caso, los servicios siguientes: b) En los Municipios con población superior a 5.000
habitantes: biblioteca pública.
Delegación de competencias (art. 27). La Administración del Estado y las de las Comunidades
Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes
competencias: g) «Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad
Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo
149.1.28.ª de la Constitución Española». Se trata de una delegación pensada más bien para las
Diputaciones Provinciales.
Lo que sí se ha suprimido es la anterior posibilidad de los Municipios de realizar «actividades
complementarias» de las propias de otras Administraciones Públicas en materia de cultura
(entre otras). La realización de otras actividades diferentes a las competencias propias o
delegadas (las llamadas competencias «impropias»), sólo se podrá llevar a cabo cuando «no se
ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo
con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público
con otra Administración Pública» (art. 7).
Dadas estas premisas cabe preguntarse entonces, ¿Cómo puede llevarse a cabo el reparto
competencial en materia de cultura?
Tal y como apuntábamos con anterioridad, en el art. 149.2 de la Constitución se establece que:
«Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado
considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la
comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas».
Analizando con un poco más de detalle este precepto adicional referido a la cultura- y único en
su género-, el Tribunal Constitucional entiende que existe una concurrencia no excluyente de
competencias estatales y autonómicas en materia de cultura. Más que un reparto competen-
cial vertical (común en otras materias), lo que se produce es una concurrencia de competen-
cias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social
desde la instancia pública correspondiente. Que en materia cultural es destacada la acción
autonómica es algo inherente a la Comunidad (tal y como se establece en el art. 2 de la Consti-
tución). Que a su vez al Estado compete también una competencia que tendrá, ante todo, un
área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común, pero también
en aquello que precise de tratamientos generales o que hagan menester esa acción pública
cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras instancias, es algo que está en la
línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto constitucional (STC 89/2012).

Ahora bien, el mandato al Estado contenido en el art. 149.2 CE se realizará «de acuerdo» con
las Comunidades Autónomas, «lo que implica antes una invocación genérica y de principio a la
colaboración entre Administraciones que son titulares de competencias concurrentes en un
ámbito material compartido». En definitiva, el Estado por la vía del art. 149.2 CE puede esta-
blecer acciones de fomento en materias culturales, bien de manera especialmente intensa en
relación con aquellas cuestiones que requieran de tratamientos generales (como fue la apro-
bación de la LPHE según STC 17/1991) o que exijan de una acción pública supraordenada a la
de una o varias Comunidades Autónomas; bien, como suele ser más habitual, en ejercicio de
un título genérico de intervención, anclado en el deber que la Constitución le impone en el
servicio de la cultura, y que puede justificar la acción de fomento del Estado en materia de
cultura (STC 179/2013).

Resulta evidente pues, que cuando se alude al reparto competencial en materia de patrimonio
histórico y cultural entre el Estado español y las Comunidades Autónomas, es imprescindible
traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español. Fue la Sentencia del Tri-
bunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero la que inicialmente delimitó qué competencias
tiene el Estado y cuáles la Comunidades Autónomas. Cuando esta cuestión parecía estar sol-
ventada el Tribunal Constitucional español tuvo que volver a pronunciarse en 2014 ya que de
nuevo volvió a suscitarse un conflicto competencial, en este caso relativo a las competencias
sobre patrimonio cultural en cuanto a los diversos preceptos legales relativos a los bienes inte-
grantes del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid y al régimen de los bienes de
interés cultural; interpretación conforme del precepto relativo a los planes especiales de pro-
tección.

Realizando un análisis más profundo observamos cómo todo este conglomerado normativo de
reparto de competencias en materia de patrimonio histórico tuvo el respaldo del Tribunal
Constitucional en la anteriormente mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional STC
17/1991, de 31 de enero.

Ante la argumentación de las Comunidades Autónomas recurrentes que entendían que el

Estado no puede asumir otras competencias en la materia que no sean las de defensa del
patrimonio contra la expoliación y la exportación en sentido estricto, el Abogado del Estado
defendía, por el contrario, que el patrimonio histórico se inserta, a estos efectos, en el
concepto de cultura, no siendo posible un reparto de competencias en régimen de
exclusividad, sino que se precisa una intervención paralela y concurrente que se justificaría en
el artículo 149.2 de la Constitución y que serviría así para ampliar el ámbito de competencias
estatales más allá de las simples actuaciones de defensa contra la expoliación.
La sentencia afirma la existencia de una competencia concurrente del Estado y las
Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero
teniéndola también el Estado “en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero
también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción
pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias” (STC 49/1984).
Continúa diciendo que la integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico es
la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado
para legislar en aquella.

La Ley 16/1985, de 25 de junio, pretende establecer el estatuto peculiar de estos bienes, y en

este amplio designio se comprende, en primer lugar, lo relativo a “los tratamientos generales”
a los que se refiere la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1984 y entre ellos,
específicamente, aquellos principios institucionales que reclamen una definición unitaria,
puesto que se trata del patrimonio histórico español en general.

Por último, la atribución de competencias exclusiva del Estado para la “defensa del patrimonio
cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la explicación y respecto de
museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las
Comunidades Autónomas” (art. 149.1.28 CE), comporta la necesidad de regular el ámbito
concreto de esa actividad de protección.

La Sentencia prosigue afirmando que en materia que nos ocupa hay un título de atribución al
Estado definido en el artículo 149.1.28 de la Constitución, al que se contrapone el que atribuya
competencias a las Comunidades fundado en los Estatutos de Autonomía, de ahí que en la
distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas, en cuanto al patrimonio
cultura, artístico y monumental, haya que partir de aquel título estatal, pero articulándolo con
los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades
Autónomas en la material. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de
dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas
recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la
eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales
del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que
habrá que ponderar en cada caso concreto.

Esta Sentencia también analiza en profundidad el concepto de “expoliación” que establece el

artículo 4 de la Ley, pues según los recurrentes (País Vasco, Galicia y Cataluña) excede del
significado propio de la palabra “despojar con violencia” y supone sobrepasar las
competencias que tiene el Estado en defensa contra la expoliación.

Afirma la Sentencia, textualmente, que el legislador estatal no puede incidir, con carácter
general, en el sistema de delimitación de competencias sin una previsión constitucional o
estatutaria, en este caso inexistente. De ahí que la cuestión se centra en determinar si el
concepto de expoliación definido en el articulo cuarto de la Ley 16/1985, de 25 de junio,
supone, per se, la invasión estatal en las competencias autonómicas cuando define que “ a los
efectos de la presente Ley se entiende por expoliación toda acción y omisión que oponga en
peligro de perdida o destrucción de todos o algunos de los valores de los bienes que integran
el patrimonio histórico español o perturbe el cumplimiento de su función social.”.

Tal como hace el Abogado del Estado, hay que afirmar que la aceptación constitucional del
concepto expoliación no debe quedar limitada al estricto significado gramatical del término,
como ocurre en general con los conceptos indeterminados, que rebasan su aceptación literal
para alcanzar el sentido que la experiencia les ha ido atribuyendo. Lo contrario supondría aquí
restringir la competencia del Estado a las meras funciones d vigilancia, protección y represión
contra los ataques físicos que dañen o destruyan el patrimonio o priven ilegalmente del
mismo, competencia que, en general, ya le viene atribuida por el artículo 149.1.6 de la
Constitución como destrucción violenta que tenga trascendencia de infracción penal (art. 46) o
simplemente la de privación ilícita. Pero algún mayor alcance habrá que atribuir al término que
delimita, en el artículo 149.1.28, la competencia para la defensa contra la expoliación, cuya
mención en toro caso seria innecesaria. La utilización del concepto de defensa contra la
expoliación ha de entenderse como definitoria de un plus de protección respecto de unos
bienes dotados de características especiales. Por ello mismo abarca un conjunto de medidas
de defensa que, además de referirse a su deterioro o destrucción, tratan de extenderse a la
privación arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello que constituye el propio
fin del bien según su naturaleza, en cuanto portador de valores de interés general necesitados,
esto valores también, de ser preservados. Así pues, la Ley llama perturbación del cumplimiento
de su función social a la privación del destino y utilidad general que es propio de cada uno de
los bienes, aunque materialmente el bien mismo permanezca.

El precepto no resulta, pues, contrario a la Constitución según el sentido que se indica, y, por
tanto, menos cuanto que, en la parte no impugnada, respeta la acción protectora de las
Comunidades Autónomas, a las que en primer lugar estimula, para autorizar la actuación de la
Administración del Estado sólo en defecto de la de aquellas.

En otro orden de cosas el artículo 2.2 también fue impugnado ante el Tribunal Constitucional
por considerar que la Administración del Estado no puede fijar unilateralmente medidas de
colaboración interadministrativa, sino que deberá recabar el acuerdo expreso de las
Comunidades Autónomas al efecto.

La Sentencia 17/1991 dejó claro que la formulación, en tales términos, de una previsión
genérica de colaboraciones en materia de patrimonio histórico español entre el Estado y las
demás Administraciones públicas y las de éstas entre sí, no puede ser tachada de
inconstitucional. En primer lugar, porque no cabe realizar pronunciamientos preventivos
referidos a posibles y futuras aplicaciones de los preceptos legales impugnados, sino que
aquellas, en su caso, hallarán remedio por los cauces que el ordenamiento ofrece. Por otra
parte, como ha señalado la abundante jurisprudencia de este Tribunal (SSTC 80/1985, 18/1982
y 96/1986, entre otras), existe un deber general de colaboración entre el Estado y las
Comunidades Autónomas que no es preciso justificar mediante preceptos concretos (y que se
ve reforzado por el mandato del art. 149.2), porque es esencia del modelo de organización
territorial implantado por la Constitución; de modo que la previsión genérica de medidas que
faciliten “su” colaboración y el mutuo intercambio de información en materia de patrimonio
histórico, no sólo no puede considerarse contraria a la Constitución, sino que es una exigencia
del artículo 149.2 de la Constitución, porque además el precepto habla de “facilitar” (no
imponer) esta colaboración (la de la Administración del Estado), con los restantes poderes
públicos y la de éstos entre sí.

Llegado a este punto cabe entonces preguntarse cómo se puede llevar a cabo de manera
eficaz la concurrencia de competencias en materia de cultura y de museos. La respuesta está
en el diálogo efectivo entre el Estado y las Comunidades Autónomas (al que aludíamos con
anterioridad) para lo que se hace imprescindible un órgano de cooperación que sirva de punto
de encuentro y de intercambio de información entre uno y otros. Con este fin se constituyó la
Conferencia Sectorial de Cultura: para el desarrollo de una actuación coordinada en materia de
cultura con atención a los principios de lealtad institucional, cooperación y respeto recíproco
en el ejercicio de las competencias que dichas administraciones tienen atribuidas. A esto se
debe añadir la necesidad de actualizar el marco jurídico de la protección de la cultura.
Para concluir este epígrafe, mencionar que entre los objetivos generales que la Secretaría de
Estado de Cultura pretende llevar a cabo en el período comprendido entre 2017-2020, y que se
encuentran definidos y desarrollados en el Plan Cultura 2020, aprobado por el Ministerio de
Educación, Cultura y Deporte en marzo de 2017, se encuentra el de promover una alianza
social de la cultura, en el que se realice un especial énfasis en reforzar la colaboración
interadministrativa. En este sentido, se pone de manifiesto que existirán iniciativas del Plan
que requerirán para su ejecución de la cooperación entre la Administración General del Estado
y las Comunidades Autónomas, para lo que constituirá un marco fundamental para el
cumplimiento del mismo la Conferencia Sectorial de Cultura, a la que se le da un renovado
protagonismo. Asimismo, se especifica que en numerosas ocasiones también será necesaria la
cooperación con otros Ministerios e Instituciones. Ese doble cauce de cooperación
interadministrativa responde al deseo de convertir las políticas culturales en un asunto
esencial que implique a todos los poderes públicos, en un compromiso conjunto también con
la sociedad civil.

[LA LEGISLACIÓN ESTATAL SOBRE PATRIMONIO HISTÓRICO: ANTECEDENTES Y NORMATIVA

ACTUAL].
A la hora de abordar el tema de los antecedentes legislativos y la normativa actual en materia
de Patrimonio Histórico, se debe tomar en consideración que el Derecho español no ha
respondido a una lógica interna que permita hablar de un “sistema” en sentido estricto. Por el
contrario, con la excepción de momentos muy específicos (centrado en torno a las leyes de
1933, 1985) lo que se ha desarrollado es la promulgación de una serie heterogénea de normas
que ha coexistido sin integrarse en un todo coherente por haber sido dictadas a tenor de
impulsos coyunturales.
Así, por lo que respecta a su evolución, la progresión en el interés por el patrimonio se refleja
en la jurisprudencia española ya en los inicios del siglo XX. A lo largo de la segunda y tercera
década del siglo XX se fue conformando una normativa más o menos completa (aunque
dispersa) sobre la protección del patrimonio histórico artístico, cuyo punto de partida se
remonta a 1900, año en que se creó el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes que será
el núcleo orgánico esencial en cuyo seno se situará posteriormente la Dirección General de
Bellas Artes.
No obstante, será la ley de 7 de julio de 1911 (y con ella su reglamento de 1 de marzo de 1912)
la primera gran Ley española reguladora del patrimonio histórico-artístico. Dictó las reglas para
efectuar excavaciones artísticas y científicas y para la conservación de ruinas y antigüedades,
así como estableció la compensación que merecía el descubridor distinguiendo, además, entre
excavaciones sistemáticas, que se reservaban para el estado, de los hallazgos casuales.
En 1915 se crearía la Dirección General de Bellas Artes como organismo administrativo
especializado en la protección y conservación del patrimonio histórico, siendo una de las
unidades más antiguas de la Administración General del Estado en torno a la que se ha
estructurado históricamente la administración cultural en España.
El Real Decreto Ley de 9 de agosto de 1926, sobre protección, conservación y acrecentamiento
de la riqueza artística (denominada coloquialmente decreto Callejo) supuso una mejora en el
régimen de protección tanto porque sistematizaba todas las previsiones normativas como por
su identidad y mejora conceptual y porque, además, vino a conectar técnicas urbanísticas con
la protección de bienes culturales y por poner bajo protección todos los bienes muebles e
inmuebles que formaban el Tesoro Artístico, lo que no tenía precedentes en la legislación
anterior.
Por otro lado, y a diferencia de las anteriores, la Constitución de 1931 contenía un precepto
específico sobre el Patrimonio Histórico-Artístico, concretamente el artículo 45, del que
debemos destacar el carácter novedoso de Tesoro Cultural cuyo titular legítimo es la Nación, la
integración de los bienes de titularidad privada en la noción del Tesoro, el compromiso del
Estado de salvaguardar los bienes culturales, la prohibición de su exportación y enajenación y
el derecho de expropiación; la inclusión de los bienes eclesiásticos dentro de ese patrimonio y
la protección de lugares de valor artístico, histórico o natural.
La Ley de Patrimonio Artístico Nacional de 13 de mayo de 1933 reconoció por primera vez el
derecho de los ciudadanos a acceder al Patrimonio histórico, lo que supuso un cambio
conceptual sumamente importante. Atribuía las competencias sobre Patrimonio Histórico a la
Dirección General de Bellas Artes (inventario, catalogación, conservación, consolidación de
monumentos, excavaciones y gestión de museos, entre otras) para cuyo cumplimiento se creó
la Junta Superior del Tesoro Artístico.
Tras los diversos conflictos bélicos a escala mundial, aparecen nuevas organizaciones
internacionales fruto de la renovación teórica en el ámbito de las ciencias humanas, entre las
que podemos destacar la UNESCO en 1945, el ICOM en 1946, el Consejo de Europa en 1949, el
ICCROM en 1957 o el ICOMOS en 1964.
En la década de los 70, asistimos en España a una nueva concepción de Estado (Estado social y
democrático de Derecho) en la que la prestación de servicios es una prioridad. En 1977 se crea
el Ministerio de Cultura configurándose como un órgano dentro de la administración pública
encargado de ofrecer a los ciudadanos diversos servicios culturales entre los que se adscriben
los museos. De la misma manera, en el artículo 46 de la Constitución Española de 1978
encontramos reflejado ese interés y necesidad de que el Estado se haga cargo de las
cuestiones culturales.
Ya en la década de los 80 nace la ley 16/1985, de 25 de junio del Patrimonio Histórico Español
con la voluntad de ampliar y redefinir la ley de 13 de mayo de 1933. La Ley de Patrimonio
Histórico Español reconoce el museo como patrimonio en sí mismo, declarándolo Bien de
Interés Cultural en caso de ser de titularidad estatal y siendo clasificadas las colecciones que lo
integran como bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español. Por su parte, el
Reglamento de Museos de Titularidad Estatal 620/1987 añade el valor social al incorporar a la
definición de museo el área de difusión. En este momento, además, se estructura en la
administración el nuevo cuerpo de funcionarios conservadores de museos.
Por lo que respecta al ámbito autonómico, cada Comunidad Autónoma es competente en la
gestión y protección de su patrimonio cultural, contando con su propia legislación al respecto.
En el caso de Galicia, País Vasco y Cataluña se introdujo el concepto de patrimonio cultural
como expresión de una comunidad, y no el de patrimonio histórico, reflejo de la existente
relación constante del binomio patrimonio histórico e identidad.
A nivel local, la ley 16/1985 establece en su artículo 7 que los Ayuntamientos cooperarán con
los organismos competentes en la conservación y custodia del Patrimonio Histórico Español de
su territorio municipal, notificando a la administración cualquier amenaza, daño o
perturbación de su función social que tales bienes sufran, así como las dificultades y
necesidades que tengan para el cuidado de estos bienes.
La ley 16/1985, concretamente en su artículo 46, hace referencia por primera vez en la
legislación española al concepto de patrimonio etnográfico. Este término ha ido evolucionando
a lo largo del tiempo hasta ser redefinido por la UNESCO como Patrimonio Cultural Inmaterial.
Como muestra de este interés, el rey firmará el documento impulsado por dicha organización,
que no es otro que el instrumento de ratificación de la Convención realizada en París el 3 de
noviembre de 2003 para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial. Es su artículo
segundo se definieron los ámbitos de manifestación de este patrimonio, enumerándose, entre
ellos: las tradiciones y expresiones orales (incluyendo el idioma como vehículo del patrimonio
cultural inmaterial); las artes del espectáculo; los usos sociales, rituales y actos festivos; los
conocimientos y usos relacionados con la naturaleza y el universo y las técnicas artesanales
tradicionales.Debida ala influencia de esta legislación, y de manera reciente, encontramos la
ley 10/2015, de 26 de mayo, para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, y que
explica cómo el concepto de patrimonio cultural ha ido evolucionando partiendo de lo
artístico, histórico y monumental como planteamiento central, para añadir, posteriormente,
otra serie de elementos que amplían su definición. Esto se debe a la teorización científica de la
etnología y la antropología, unido a un incremento de la conciencia social e interés por otras
manifestaciones y expresiones culturales que suponen un gran reto, tanto por tratarse de un
patrimonio difuso como por la propia complejidad del mismo.
Finalmente, cabe mencionar como posibles acciones futuras en el marco legislativo, las
contempladas en el Plan Cultura 2020 al que aludíamos con anterioridad. Así, en el ámbito que
nos ocupa podemos destacar, dentro del objetivo de Actualizar el marco jurídico de protección
de la cultura, la intención de desarrollar normas para la protección y difusión del Patrimonio
Cultural a través de proyectos como la elaboración de un Texto Refundido en el que se integre
la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español y la Ley 10/2015 de 26 de
mayo para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial. Del mismo modo se quiere
materializar el Reglamento de Museos Estatales, con el fin de adaptar la normativa vigente a
las necesidades actuales de los museos en relación con sus funciones esenciales y de
cooperación institucional.
CONCLUSIÓN
A tenor de lo anteriormente expuesto, podemos concluir que el hecho de que la cultura sea un
referente de la comprensión del sentido de identidad y de pertenencia comunitaria ha dado
lugar a que desde el siglo XX haya existido una preocupación por su protección y desarrollo,
materializándose en la elaboración de diversas leyes, convenciones y líneas de actuación.
Nuestra Constitución, siguiendo la estela de otras constituciones europeas, no ha sido una
excepción a este interés, de ahí que en su creación ya reflejase la necesidad de velar por la
cultura como uno de los principios rectores de la política social y económica.Asimismo, será en
el propio texto constitucional donde se ponga de manifiestoel reparto competencial en
materia de culturadada la peculiar organización territorial de nuestro Estado, especificación
que si bien es indispensable se realizó de una manera muy sucinta. Esta insuficiencia ha venido
dando lugar a todo un conflicto de competencias en materia de cultura entre Estado y
Comunidades Autónomas,en parte provocadapor las atribuciones que los propios Estatutos
confieren a las autonomíasy al corpus normativo autonómico en materia de patrimonio
cultural que ha superado en actualización a la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio
Histórico Español.
Quizá sea el momento pues, y más que nunca, deaunar los esfuerzos de los distintos entes y
ámbitos de la administración para dar un impulso definitivo a un modelo cultural orientado al
fomento y a la protección de la creación y de las artes, apelando a la crítica constructiva y a la
colaboración leal. Únicamente a través del diálogo y la cooperación entre las distintas
administraciones se garantizará el derecho de acceso a la cultura con libertad, seguridad y
calidad, para lo que se hace imprescindible una renovación normativa estatal, tal y como está
previsto en el Plan Cultura 2020 del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.